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LEONARDO BISPO DE JESUS JUNIOR

Petrobras, intervenção governamental e maximização do

valor para o acionista: uma sugestão de interpretação

Campinas 2015

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UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE ECONOMIA

LEONARDO BISPO DE JESUS JUNIOR

Petrobras, intervenção governamental e maximização do

valor para o acionista: uma sugestão de interpretação

Prof. Dr. Fernando Sarti– Orientador

Tese de doutorado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Ciências Econômicas, área de concentração: Teoria Econômica, do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas para obtenção do título de doutor em Ciências Econômicas, na área de concentração: Teoria Econômica.

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TESE DE DOUTORADO

LEONARDO BISPO DE JESUS JUNIOR

Petrobras, intervenção governamental e maximização do

valor para o acionista: uma sugestão de interpretação

Defendida em 27/02/2015

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RESUMO

A Petrobras é, indiscutivelmente, o grupo empresarial de maior relevância no Brasil em termos

de investimentos diretos e indiretos. Porém, nos últimos anos, a delicada situação econômico-

financeira da companhia, evidenciada na forte perda de valor no mercado acionário e na reduzida

lucratividade, vem se acentuando e determinando o rebaixamento e a previsão de deterioração de

suas métricas de crédito pelas agências de rating. Estas agências têm apontado como fatores

determinantes para a referida situação o agressivo programa de investimentos da empresa e sua

exposição à interferência política local, evidenciada no represamento dos preços dos produtos

refinados e na exigência de cumprimento de metas de conteúdo local. As metas de conteúdo local

nos critérios para seleção dos leilões de áreas de exploração e produção de petróleo e gás natural

foram incorporadas devido à preocupação da ANP com o destino da indústria e dos fornecedores

locais, após o fim do monopólio da Petrobras. Esses critérios se fizeram presentes desde o

processo de licitação dos primeiros blocos exploratórios, na Rodada 1, em 1999, porém, é apenas

na Rodada 4, em 2003, que a ANP fixa um nível mínimo de conteúdo local a ser observado pelo

concessionário, na Fase de Exploração e na Etapa de Desenvolvimento. Considerando esse pano

de fundo, o objetivo geral da tese é analisar por que a intervenção governamental,

especificamente a política de conteúdo local implementada para o desenvolvimento da Indústria

Para-Petrolífera brasileira, está na contramão da perspectiva de maximização de valor para os

acionistas da Petrobras, mas não do escopo de atuação de uma empresa com a sua natureza

jurídica. A principal conclusão é que a ineficiência gerada pelo direcionamento das aquisições da

Petrobras, com a política de conteúdo local, é inconsistente com a dinâmica de acumulação das

grandes corporações, num contexto de forte globalização financeira e produtiva em que impera a

lógica curto prazista da maximização do valor para o acionista. Mas, não é inconsistente com o

escopo de atuação de uma empresa com a natureza jurídica da Petrobras, cuja criação se justifica,

apenas, pela necessidade de atender aos imperativos de segurança nacional ou a relevante

interesse coletivo.

Palavras Chaves: Petrobras; Intervenção Governamental; Política de Conteúdo Local;

Maximização do Valor para o Acionista; Teoria dos Stakeholders.

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ABSTRACT

Petrobras is arguably the most relevant business group in Brazil in terms of direct and indirect

investments. However, in recent years, the delicate financial position of the company, evidenced

in the strong loss of value in the stock market and reduced profitability has been increasing and

determining relegation and the prediction of deterioration of credit metrics for the rating

agencies. These agencies have identified as crucial to the situation the aggressive investment

program of the company and its exposure to local political interference, evidenced in damming

the price of refined products and the requirement of targeted local content. The goals of local

content on the criteria for selection of auctions areas of exploration and production of oil and gas

is incorporated due to concern of the ANP about the fate of industry and local suppliers, with the

end of Petrobras' monopoly. These criteria were present from the bidding process of the first

exploratory blocks in Round 1, 1999, however, is only in Round 4, in 2003, the ANP sets a

minimum level of local content to be noticed by the dealer in Exploration Phase and

Development Phase. Considering this background, the overall aim of the thesis is to analyze why

the government intervention, specifically the local content policy implemented for the

development of national suppliers of goods and services to the oil and gas industry, is counter to

the perspective of maximization shareholder value Petrobras, but not of the scope of operations of

a company with its legal nature. The main conclusion is that the inefficiency generated by

directing of the acquisitions of Petrobras, with local content policy is inconsistent with the

dynamics of accumulation of large corporations in a context of strong productive and financial

globalization, in which prevailing the short-term logic of maximization of shareholder value. But,

is not inconsistent with the scope of activity of a company with the legal nature of Petrobras,

whose creation is only justified by the need to meet the imperatives of national security or the

relevant collective interest.

Key words: Petrobras; Government intervention; Local Content Policy; Maximization

Shareholder Value; Stakeholders theory.

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SUMÁRIO INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................. 1

1 PETROBRAS: ALGUNS FATOS ESTILIZADOS ................................................................................... 5 1.1 EVOLUÇÃO DOS INDICADORES OPERACIONAIS, ECONÔMICOS E FINANCEIROS .................... 5 1.2 RESPOSTA DO MERCADO DE AÇÕES .................................................................................................. 17 1.3 IMPACTO NO CREDIT RATING DA PETROBRAS ................................................................................. 21 1.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS ....................................................................................................................... 29

2 MAXIMIZAÇÃO DO VALOR PARA O ACIONISTA, FIRMA INOVADORA E PERFORMANCE

ECONÔMICA ............................................................................................................................................. 31 2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA SOB A ÉGIDE DA MAXIMIZAÇÃO DO VALOR PARA O

ACIONISTA ................................................................................................................................................. 32 2.1.1 A origem do princípio de maximização do valor para o acionista .......................................................... 32 2.1.2 Por que maximizar valor para o acionista? .............................................................................................. 36 2.2 FIRMA MAXIMIZADORA X FIRMA INOVADORA .............................................................................. 46 2.3 CONDIÇÕES SOCIAIS DA EMPRESA INOVADORA E PERFORMANCE ECONÔMICA ................. 50 2.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................................................ 60

3 AS INDÚSTRIAS PETROLÍFERA E PARA-PETROLÍFERA: UMA CARACTERIZAÇÃO

GERAL ........................................................................................................................................................ 63 3.1 A INDÚSTRIA PETROLÍFERA (IP) .......................................................................................................... 63 3.2 A INDÚSTRIA PARA-PETROLÍFERA (IPP) ............................................................................................ 82 3.3 INTERVENÇÃO GOVERNAMENTAL PARA O DESENVOLVIMENTO DE UMA INDÚSTRIA

PARA-PETROLÍFERA NACIONAL .......................................................................................................... 93 3.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS........................................................................................................................ 96

4 PETROBRAS E A INDÚSTRIA PARA-PETROLÍFERA NACIONAL ............................................ 101 4.1 PETROBRAS E A IPP NACIONAL: PERÍODO PRÉ-LIBERALIZAÇÃO ECONÔMICA .................... 101 4.2 PETROBRAS E A IPP NACIONAL: PERÍODO LOGO APÓS LIBERALIZAÇÃO ECONÔMICA ..... 109 4.3 POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL PARA FORTALECIMENTO DA IPP ......................................... 118 4.3.1 Evolução da exigência de conteúdo local ................................................................................................. 119 4.3.2 Consequências do não cumprimento do compromisso de conteúdo local ............................................ 124 4.3.3 Política de conteúdo local no contexto da lei do pré-sal......................................................................... 126 4.4 PROMINP E A COMPETITIVIDADE DA IPP BRASILEIRA ................................................................ 131 4.4.1 PROMINP ................................................................................................................................................. 131 4.4.2 Competitividade da IPP brasileira .......................................................................................................... 134 4.5 CONSIDERAÇÕE FINAIS ....................................................................................................................... 139

5 PETROBRAS: NATUREZA JURÍDICA, GOVERNANÇA CORPORATIVA E DESEMPENHO 141 5.1 PETROBRAS: NATUREZA JURÍDICA ................................................................................................... 143 5.2 PETROBRAS: NATUREZA JURÍDICA E GOVERNANÇA CORPORATIVA ..................................... 148 5.3 PETROBRAS: NATUREZA JURÍDICA, GOVERNANÇA CORPORATIVA E DESEMPENHO......... 152 5.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS...................................................................................................................... 158

CONSIDERAÇÕES FINAIS ................................................................................................................... 161

REFERÊNCIAS ........................................................................................................................................ 167

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AGRADECIMENTOS

A concretização deste trabalho se deve, além do esforço pessoal, as colaborações

institucionais e de um grupo de pessoas.

Ao professor Fernando Sarti, agradeço pela orientação. Suas contribuições foram de

fundamental importância na concepção e concretização deste trabalho. Foi na disciplina

ministrada por este, juntamente com o professor Célio Hiratuka – Estratégias e dinâmica de

acumulação das grandes corporações no capitalismo contemporâneo – que reuni o aporte teórico

necessário para confecção da tese.

Aos professores Renato de Castro Garcia e Célio Hiratuka que, além do professor

Fernando Sarti, participaram da minha banca de qualificação. Os elementos que faltavam para

fechamento da tese foram apontados por estes.

Ao professor Hamilton de Moura Ferreira Júnior, meu principal interlocutor em

Salvador-Ba e coordenador da Unidade de Estudos Setoriais (UNES-FE/UFBA), onde boa parte

deste trabalho foi escrito. A este devo, além do estímulo, a ampla disponibilidade para

discussões. Aliás, algumas das versões preliminares deste trabalho foram apresentadas e

discutidas nas disciplinas sob sua responsabilidade no Programa de Pós-Graduação em Economia

(PPGE),da Universidade Federal da Bahia (UFBA).

Ao professor Adilson de Oliveira, convidado para esta banca não por acaso. O projeto

apresentado na seleção para o Doutorado na Unicamp foi concebido durante minha participação

no projeto Política Tecnológica para a Indústria de Petróleo e Gás Natural, sob sua coordenação

geral.Do projeto para Tese muito mudou.

À todos os professores da Unicamp, em especial ao Fracalanza, ao José Maria, ao

José Carlos Braga, à Simone De Deos, à Ana Rosa, à Adriana Nunes, ao Júlio Gomes, ao David

Dequech, ao Rodolfo Hoffman, ao Ricardo Carneiro... Enfim, a tese nasceu neste Instituto.

Aos funcionários do Instituto de Economia, que sempre se mostraram prestativos

quando solicitados. Nesse quesito um agradecimento especial à Lorenza Bertoldo, à Fátima Dias

e à Geisa Aguiari.

Aos amigos do Programa de Pós-Graduação do Instituto de Economia da Unicamp

pelos importantes momentos de descontração. Essências para suportar a saudade de casa.

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Aos amigos da Faculdade de Economia da UFBA e da UNES e aos professores do

PPGE-UFBA. Muitos foram essencialmente importantes; seja ouvindo, lendo, discutindo ou

fazendo recomendações.

Aos meus pais, Leonardo (in memoriam) e Neide e,minha irmã, Priscila, pela

convivência, dedicação e apoio nessa difícil trajetória. À Tatiane, pela compreensão e paciência

com a distância. À Breno, pelo estímulo a prosseguir. Muito obrigado!

À Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior (CAPES) pelo

apoio financeiro concedido.

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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Defasagem média dos preços da gasolina – paridade de importação. ....................... 8

Figura 2 - Preços de gasolina ao consumidor, sem tributos (US$/litro): Brasil x OCDE. ......... 9

Figura 3 - Preços de diesel ao consumidor, sem tributos (US$/litro): Brasil x OCDE. ............. 9

Figura 4 - Investimento em P&D da Petrobras – 2006-2013 (em US$ milhões). .................... 11

Figura 5 - Análise da financiabilidade (PNG: 2014-2018)....................................................... 12

Figura 6 – Investimento PNG2014-2018.................................................................................. 12

Figura 7 - Investimentos da Petrobras em Exploração e Produção. ......................................... 13

Figura 8 - Exploração e Produção (2006-2013) - mil barris/dia (petróleo e LGN e gás natural).

.................................................................................................................................................. 16

Figura 9 - Dividendos pagos por ações (em R$) pela Petrobras 2006 – 2013. ........................ 17

Figura 10 - Ação Petrobras (PETR4.SA) x índice AMEXOil(^XOI) – jan 2006 a mar 2014. 18

Figura 11 - Valor de mercado da Petrobras e patrimônio líquido (2006-2013). ...................... 18

Figura 12 - Referência das agências de rating para classificação de risco............................... 22

Figura 13 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano (Moody’s).............................. 26

Figura 14 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano(Standard & Poor’s). .............. 27

Figura 15 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano (Fitch). ................................... 28

Figura 16 - Cadeia de atividades da indústria de petróleo e gás natural. ................................. 60

Figura 17 - Estágios do investimento em um projeto petrolífero, custos das mudanças no

projeto e capacidade de influir nos custos. ............................................................................... 62

Figura 18 - Consumo mundial e preços de petróleo entre 1965 e 2013. .................................. 73

Figura 19 - Investimentos, produção, preço do óleo cru e valor da produção (ano base 1978).

.................................................................................................................................................. 74

Figura 20 - Caracterização da cadeia de fornecimento de bens e serviços offshore. ............... 83

Figura 21 - Fornecedores de serviços e equipamentos de E&P e suas receitas, em 2007. ....... 87

Figura 22 - Relação da Petrobras com o mercado fornecedor nacional. ................................ 107

Figura 23 - Conteúdo local médio relativo às etapas de exploração e desenvolvimento das

propostas vencedoras nas dez rodadas de licitação. ............................................................... 116

Figura 24 - Estrutura de governança corporativa da Petrobras. ............................................. 143

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LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Classificações deratings. ........................................................................................ 22

Quadro 2 - Principais empresas petrolíferas mundiais (2009). ................................................ 74

Quadro 3 - Classificação das empresas de serviços e equipamentos de E&P segundo a

participação em cada um dos segmentos. ................................................................................. 87

Quadro 4 - Economias de escala e especialização da unidade fabril...................................... 136

Quadro 5 - Competitividade da indústria nacional de equipamentos. .................................... 137

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LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Evolução de indicadores financeiros do grupo Petrobras (valores constantes de

dez/2012). ................................................................................................................................... 5

Tabela 2 - Lucro líquido e resultados por áreas de negócios da Petrobras, 2006-2013 (em R$

milhões, valores constantes dez/2012). ...................................................................................... 7

Tabela 3 - Investimentos do Grupo Petrobras por áreas de negócios, 2006-2013 (em R$

milhões, valores constantes dez/2012). .................................................................................... 10

Tabela 4 – ROIC por segmento de negócio. ............................................................................. 14

Tabela 5 - Endividamento consolidado (em R$ milhões, valores constantes dez/2012). ........ 15

Tabela 6 - Evolução dos principais indicadores operacionais da Petrobras. ............................ 16

Tabela 7 -Evolução no ranking das companhias petrolíferas listadas entre as cem maiores do

mundo. ...................................................................................................................................... 21

Tabela 8 - Empresas líderes da IP (PIW 2013) – participação estatal (%). .............................. 75

Tabela 9- A importância relativa das principais empresas na IMP (2013). ............................. 76

Tabela 10 - Comparação entre grandes grupos petrolíferos e para-petrolíferos: receita total

(US$ bilhões), lucros (US$ milhões) e número de empregados (2013). .................................. 84

Tabela 11 - Metas globais de conteúdo local – rodada 7 à 10. ............................................... 121

Tabela 12 - Petrobras, composição do capital social. ............................................................. 142

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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ABDIB Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústria de Base

ABIMAQ Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos

ABRAPET Associação Brasileira dos Perfuradores de Petróleo

ADR American Depositary Receipts

ANM-H Árvore de Natal Molhada Horizontal

ANP Agência Nacional do Petróleo

BCSS Bomba Centrífuga Submersível

BEP Barris Equivalentes de Petróleo

BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

BOVESPA Bolsa de Valores de São Paulo

CBIE Centro Brasileiro de Infraestrutura

CENPES Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Américo Miguez de

Mello

CGPAR Comissão Interministerial de Governança Corporativa e de Administração

de Participações Societárias da União

CMN Conselho Monetário Nacional

CNPE Conselho Nacional de Política Energética

CNRS Centre Nationale de Recherche Scientifique

CTPetro Fundo Setorial do Petróleo

DEST Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais

E&P Exploração e Produção

EBITDA Earnings Before Interest, Taxes, Depreciation and Amortization

ENA École National d’Administration

EPC Engineering, Procurement and Construction

F&A Fusões e Aquisições

FFO Funds From Operations

HEM Hipótese da Eficiência de Mercado

IBP Instituto Brasileiro do Petróleo

IMP Indústria Mundial do Petróleo

IOCs International Oil Companies

IP Indústria Petrolífera

IPGN Indústria de Petróleo e Gás Natural

IPO Initial Public Offering

IPP Indústria Para-Petrolífera

ISI Industrialização por Substituição de Importações

JIPs Joint Industry Projects

LAJIDA Lucro Antes de Juros, Impostos, Depreciação e Amortização

LDA Lâmina D’água

MF Ministério da Fazenda

MME Ministério de Minas e Energia

MPOG Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

NEBM New Economy Business Model

NOCs National Oil Companies

NYSE New York Stock Exchange

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OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico

OEBM Old Economy Business Model

ON Ações Ordinárias

ONIP Organização Nacional da Indústria do Petróleo

OPEP Organização dos Países Exportadores de Petróleo

P&D Pesquisa e Desenvolvimento

P&G Petróleo e Gás Natural

P,D&EB Pesquisa, Desenvolvimento e Engenharia Básica

PETROBRAS S.A. Petróleo Brasileiro S. A.

PIW Petroleum Intelligence Weekly

PN Ações Preferenciais

PNDs Planos Nacionais de Desenvolvimento

PNG Plano de Negócio e Gestão

PPSA Pré-Sal Petróleo S/A

PROCAP Programa de Capacitação Tecnológica para Águas Profundas

PROMINP Programa de Mobilização da Indústria de Petróleo e Gás Natural

PROSAL Programa Tecnológico para o Desenvolvimento da Produção dos

Reservatórios do Pré-Sal

PSC Production Sharing Contract

R/P Reserva/Produção

REPETRO Regime Aduaneiro Especial para a Indústria do Petróleo

ROIC Return on Invested Capital

S.A. Sociedade Anônima

SEC Securities and Exchange Comission

SERMAT Serviço de Materiais

SMS Saúde, Meio Ambiente e Segurança

SPF Sistema de Produção Flutuante

STN Secretaria do Tesouro Nacional

TICs Tecnologias da Informação e Comunicação

TLD Teste de Longa Duração

VASP Sistema de Bombeamento e Separação Multifásica

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INTRODUÇÃO

A Petróleo Brasileiro S. A. (Petrobras S.A.), em termos de investimentos diretos e

indiretos, é, indiscutivelmente, o grupo empresarial de maior relevância no Brasil, com

expressivo potencial multiplicador para a economia como um todo. Com ações negociadas na

Bolsa de Nova Yorque (ADRs), reservas de petróleo suficientes para os próximos quinze anos e

capacidade tecnológica reconhecida internacionalmente, esta empresa se consolidou entre as

cinco maiores petrolíferas com participação majoritária dos Estados Nacionais.

Porém, nos últimos anos, a delicada situação econômico-financeira da Petrobras, que

se evidencia na forte perda de valor no mercado acionário e na reduzida lucratividade, refletindo

no corte de dividendos, tanto das ações ordinárias- ON (PETR3), quanto das ações preferenciais-

PN (PETR4), vem se acentuando; determinando o rebaixamento e a previsão de deterioração de

suas métricas de crédito pelas agências de rating.

Estas agências de rating apontam como fatores determinantes para a referida

situação: (i) seu agressivo programa de investimentos e (ii) sua exposição à interferência política

local, que, têm (a) influenciado seu déficit comercial atual - dada a crescente necessidade de

importar produtos refinados, vendidos a preços abaixo da sua paridade internacional -, e (b)

dificultado o atendimento de suas metas de produção - dado o nível de equipamentos críticos

necessários para exploração e produção nas áreas do pré-sal e a exigência de cumprimento das

metas de conteúdo local.

As discrepâncias entre preços internos e externos de combustíveis podem ser

verificadas quando se comparam os preços da gasolina, com tributos, no Brasil e nos países da

Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Em dezembro de 2013,

por exemplo, o preço da gasolina praticado no Brasil ficou acima apenas dos preços praticados

nos Estados Unidos e no Canadá, sendo que a distância para os preços praticados no Canadá,

entre os anos de 2008 e 2013, reduziu bastante.

Já a exigência de cumprimento das metas de conteúdo local foi formatada com

referência no modelo de exploração e produção, criado pela Lei 9.478/97, que pôs fim ao

monopólio estatal neste setor. No período anterior à referida Lei, a participação de empresas

brasileiras no suprimento de equipamentos e insumos para a exploração, produção e refino de

petróleo e gás no país, decorria da política de compras da Petrobras, refletindo objetivos e

estratégias desta corporação, assim como orientações vindas do governo.

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Com o fim do monopólio, a participação de empresas brasileiras na oferta de bens e

serviços para a atividade petrolífera no país passou a ser assegurada pela imposição aos

investidores privados de participação relevante dos fornecedores locais. Esses critérios se fizeram

presentes desde o processo de licitação dos primeiros blocos exploratórios, em 1999, mas, apenas

em 2003 a Agência Nacional do Petróleo (ANP) fixa um nível mínimo de conteúdo local. Em

2010, com o estabelecimento de um novo marco regulatório, a companhia passa a ser operadora

de todos os blocos licitados, respondendo pelo cumprimento da exigência de conteúdo local

fixada no contrato de partilha da produção.

Caso se tratasse de uma empresa privada, o desempenho apresentado pela Petrobras

nos últimos anos resultaria, muito provavelmente, em alterações e correções em sua rota e/ou

direção. Porém, sua natureza híbrida – listada em bolsa de valores e de economia mista – garante-

a peculiaridade e diferenciação frente a outras companhias de capital aberto, também sujeitas à

governança de mercado. Nas palavras de Barbosa (2013), além de satisfazer as exigências de um

mercado de capitais que lhe cobra racionalidade, eficiência e lucratividade, a empresa deve, ao

mesmo tempo, conviver com as imposições de seu acionista majoritário, a União.

Considerando esse pano de fundo, e tendo ciência dos múltiplos e diversos fatores

que podem explicar a piora nos fundamentos da Petrobras, assim como os diferentes momentos

em que cada um desses fatores pode ter atuado de forma mais ou menos intensa nesse processo, o

objetivo geral da tese é analisar por que a intervenção governamental, especificamente a política

industrial implementada para o desenvolvimento da Indústria Para-Petrolífera (IPP) brasileira,

está na contramão da perspectiva de maximazação de valor para os acionistas da Petrobras, mas

não do escopo de atuação de uma empresa com a sua natureza jurídica.

Além do objetivo geral, pretende-se atender, ainda, aos seguintes objetivos

específicos: (i) analisar a relação existente entre o princípio de maximização do valor para o

acionista e a firma inovativa; (ii) discutir a formatação da indústria petrolífera (IP) e da IPP

mundiais; (iii) descrever a relação da Petrobras com a IPP; e (iv) discutir a natureza jurídica da

Petrobras e a implicação desta em sua função objetivo.

A hipótese aqui sustentada é que a ineficiência gerada pelo direcionamento das

aquisições da Petrobras, com a política de conteúdo local - adotada pelo governo brasileiro para o

desenvolvimento de uma indústria para-petrolífera nacional -, é inconsistente com a dinâmica de

acumulação das grandes corporações, num contexto de forte globalização financeira e produtiva,

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em que impera a lógica curto prazista da maximização do valor para o acionista. Mas, não é

inconsistente com o escopo de atuação de uma empresa com a natureza jurídica da Petrobras,

cuja criação se justifica, apenas, pela necessidade de atender aos imperativos de segurança

nacional ou a relevante interesse coletivo.

Para atender aos objetivos propostos, a tese foi dividida em cinco capítulos, não

incluindo a introdução e a conclusão.

O primeiro capítulo apresenta a delicada situação econômico-financeira vivida pela

Petrobras nos últimos anos (2006 - 2013), analisando qual parte desta situação pode ser atribuída

à interferência política local. Ele está dividido em quatro seções, a saber: a seção 1.1 mostra a

evolução dos indicadores operacionais, econômicos e financeiros da companhia; a seção 1.2

apresenta a resposta do mercado de ações frente aos indicadores apresentados na seção anterior; a

seção 1.3 discute como as agências de credit rating têm avaliado a situação econômico-financeira

da Petrobras; e a seção 1.4 traz as considerações finais.

No segundo capítulo, dividido em quatro seções, apresenta-se o arcabouço teórico

utilizado como base para análise das questões tratadas na tese. Na seção 2.1 se introduz a

discussão sobre o princípio de maximização do valor para o acionista. Na seção 2.2 analisa-se

esse princípio e sua relação com a firma inovativa. Na seção 2.3 discute-se como a diferença nas

condições sociais da empresa inovadora implica em distintas performances econômicas. Na seção

2.4 são apresentadas as considerações finais.

No capítulo três, dividido em quatro seções, são descritas as principais características

da IP e da IPP, com o intuito de analisar como a estrutura destas indústrias impacta na formatação

de uma política efetiva de conteúdo nacional. A seção 3.1 apresenta a IP mundial; suas

características centrais, agentes e dinâmica de investimento. Na seção 3.2, a IPP é apresentada,

juntamente com a relação que esta mantém com a IP e a interferência desta última na dinâmica de

concorrência da IPP. Na seção 3.3 discute-se o papel desempenhado pela intervenção

governamental no desenvolvimento das indústrias para-petrolíferas nacionais, para, na seção 3.4,

apresentarem-se as considerações finais.

O quarto capítulo, dividido em cinco seções, descreve a história da Indústria de

Petróleo e Gás Natural (IPGN) brasileira, com enfoque na relação da Petrobras com sua rede de

fornecedores nacionais. Nas seções 4.1 e 4.2 esta relação é descrita para os períodos pré e logo

após liberalização econômica, respectivamente. Na seção 4.3 analisa-se a política de conteúdo

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local implementada pelo governo brasileiro para o fortalecimento de sua IPP. Na seção 4.4

descreve-se, sumariamente, o Programa de Mobilização para a Indústria de Petróleo e Gás

Natural (PROMINP) e analisa-se a competitividade da IPP brasileira. Na seção 4.5 fazem-se as

considerações finais.

O quinto capítulo discute a implicação da natureza jurídica da Petrobras em sua

função objetivo, com o propósito de verificar se a utilização desta empresa para encampar o

desenvolvimento da indústria para-petrolífera brasileira é compatível com sua formatação

jurídica. Este capítulo está dividido em quatro seções: a seção 5.1 descreve a formatação jurídica

da Petrobras, para, nas seções 5.2 e 5.3, discutirem-se, respectivamente, as implicações desta

formatação em sua governança corporativa e em sua função objetivo. Na seção 5.4 fazem-se as

considerações finais.

Por fim, são apresentadas as considerações finais da tese, além da proposição de uma

agenda de pesquisa para as próximas incursões ao tema.

Page 27: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

5

1 PETROBRAS: ALGUNS FATOS ESTILIZADOS

A falta de liquidez no auge da crise de 2008/2009, as dificuldades na gestão

operacional e de projetos, o maior endividamento e as políticas que prejudicam a rentabilidade

dos negócios, segundo Barbosa (2013), explicam a delicada situação econômico-financeira vivida

pela Petrobras nos últimos anos. O objetivo dessa seção é justamente alcançar uma visão

detalhada sobre essa situação.

1.1 EVOLUÇÃO DOS INDICADORES OPERACIONAIS, ECONÔMICOS

E FINANCEIROS1

A evolução recente dos indicadores econômicos e financeiros e operacionais da

Petrobras tem sido objeto de intensos debates. Quanto à evolução dos indicadores financeiros, a

Tabela 1, a seguir, apresenta quatro deles: liquidez, rentabilidade, endividamento e geração de

caixa.

Tabela 1 - Evolução de indicadores financeiros do grupo Petrobras (valores constantes de

Dez/2012).

Indicadores 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Liquidez Geral 0,80 0,69 0,56 0,56 0,69 0,61 0,50 0,41

ROIC (Lucro/Investimento) (%) 76,94 47,50 63,57 40,96 46,86 45,64 24,91 22,03

Alavancagem (Endividamento/Lucro

Líquido) (%) 179,81 184,74 190,81 346,18 329,29 469,81 936,66 1164,08

EBITDA2 70.068 66.300 71.192 71.562 67.996 65.881 53.439 59.453

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Todos os indicadores apresentaram deterioração no período, com o EBITDA tendo

uma pequena recuperação em 2013, quando comparado com 2012. Essa recuperação pode ser

explicada pelos maiores preços de venda de combustíveis, pelo aumento significativo da

produção de derivados, pelos resultados alcançados com a redução de custos e aumento da

produtividade, assim como pelos ganhos obtidos com o programa de desinvestimentos

(PETROBRAS, 2014b).

1 As tabelas utilizadas nesta seção foram baseadas em Barbosa (2013), o que não significa a não existência de discrepâncias entre

as análises. 2EBITDA (earnings before interest, taxes, depreciation, and amortization), sigla em inglês para lucro antes de juros, impostos,

depreciação e amortização (LAJIDA).

Page 28: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

6

O indicador de rentabilidade – Return On Invested Capital (ROIC) - apresentou

declínio significante entre os anos de 2006 e 2013, atribuído, entre outros fatores, a aspectos

operacionais e de mercado, que se encontram na raiz desse desempenho, conforme salienta

Barbosa (2013), a saber: (i) capitalização da empresa, que gerou novas obrigações de exploração;

(ii) defasagem entre preços internos e externos de derivados de petróleo; (iii) elevados

investimentos em refinarias; e (iv) políticas de conteúdo local mínimo.

Para mensurar a evolução do endividamento da companhia vis-à-vis sua capacidade

de liquidação, considera-se o indicador de alavancagem: proporção entre endividamento bruto

total e o resultado (lucro) líquido a cada ano. Percebe-se que no período analisado houve uma

deterioração desse indicador, evidenciando um crescimento acentuado da dívida ou uma brusca

redução do lucro, ou, até mesmo, a combinação de ambos. No ano de 2013, o índice de

alavancagem foi 547% superior ao de 2006.

A capacidade de geração de caixa pode ser avaliada por meio do indicador EBITDA.

Influenciado pela evolução errática do lucro líquido e do caixa utilizado em investimentos, este

indicador apresentou forte oscilação no período. Entre os anos de 2006 e 2013, observou-se um

declínio aproximado de 15,15%.

Com a análise por segmentos de negócios, é possível identificar as áreas responsáveis

pela considerável deterioração dos indicadores apresentados, entre os anos de 2006 e 2013. A

Tabela 2, a seguir, mostra a evolução dos resultados líquidos por segmentos de negócio da

Petrobras nesse período. A série de resultados consolidados em valores constantes revela que os

dois negócios que mais influenciaram as oscilações ocorridas no período da análise foram

Exploração e Produção (E&P) e Abastecimento.

Page 29: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

7

Tabela 2 - Lucro líquido e resultados por áreas de negócios da Petrobras, 2006-2013 (em

R$milhões, valores constantes Dez/2012).

Resultado por área de negócio 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Exploração e produção 34111 35379 45653 23400 33318 42945 45452 39907

Abastecimento 8417 7792 -5021 15915 4286 -10552 -22931 -16790

Gás e energia -1637 -1821 -351 1091 1403 3321 1733 1310

Biocombustiveis 0 0 0 0 -104 -166 -218 -240

Distribuição 806 1047 1535 1497 1429 1244 1793 1740

Internacional 485 -1349 -2068 -263 1645 2082 1436 3564

Corporativo -5764 -10753 1977 -5847 -542 -1538 -5391 -7566

Eliminações e ajustes -714 -1927 508 -1194 -1071 -2291 -915 -203

Lucro líquido consolidado 35705 28369 42233 34599 40364 35044 20959 21723

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

A E&P tem sido a atividade mais lucrativa da Petrobras, sob o ponto de vista da

geração de resultados. O preço crescente da commodity, somado à maior capacidade de

exploração e produção da companhia tem colaborado para esse resultado3.

O mesmo não tem acontecido com a área de abastecimento, que passou de um lucro

médio de R$ 15,92 bilhões, em 2009, para um lucro de 4,29 bilhões, em 2010, e prejuízos

acumulados de, aproximadamente, R$ 50,27 bilhões, entre 2011 e 2013 - R$ 10,55, em 2011, R$

22,93, em 2012, e R$ 16,79 bilhões, em 2013. A política de subsídio para o preço da gasolina,

diesel e gás liquefeito de petróleo, estabelecido pelo governo, por decreto, no fim de 2010, com o

objetivo de controlar a inflação, é apontada como a explicação para esse resultado. Essa

constatação se torna ainda mais preocupante quando se percebe o crescimento da dependência

externa brasileira em relação à importação dos derivados de petróleo4.

As discrepâncias entre preços internos e externos de combustíveis se tornam visíveis

na Figura 1, a seguir, elaborada pelo Centro Brasileiro de Infraestrutura (CBIE). Percebe-se, entre

os anos de 2008 e 2010, a ocorrência de defasagens entre o preço médio da gasolina praticado

3 Em 2009, a redução do lucro líquido foi reflexo da mudança no patamar das internacionais do petróleo e, conforme acordo entre

a Petrobras e ANP, da despesa extraordinária com participação especial do campo de Marlim (PETROBRAS, 2010). Já em

20011, a redução do lucro líquido se deveu ao menor volume de produção de petróleo e LGN (2%), em função do declínio natural

dos campos, e do aumento dos custos com depreciação de equipamentos, afretamento de plataformas, pessoal e manutenção e

intervenção de poços (PETROBRAS, 2014). 4 Essa situação é magnificada com o impacto do câmbio sobre o caixa da companhia, que apenas poderá ser minimizado ou com a

valorização cambial, ou com o aumento dos preços dos combustíveis. Para conseguir evitar que a exposição cambial reduzisse seu

resultado financeiro, a Petrobras passou a adotar, desde maio de 2013, o hedge cambial. Conforme Barbosa (2013), a estratégia de

adoção de “contabilidade criativa”tem causado prejuízos tanto para a análise independente de seus números quanto para a sua

própria credibilidade.

Page 30: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

8

Fonte: Pires, apud Barbosa (2013).

pela Petrobras e o preço médio da gasolina no Golfo americano. A partir de 2010, esta defasagem

começou a crescer, estabilizando-se numa média em torno de 25% (BARBOSA, 2013).

Figura 1 - Defasagem média dos preços da gasolina – paridade de importação.

A defasagem pode ser verificada, também, quando se comparam os preços da gasolina,

sem tributos, no Brasil e nos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento

Econômico (OCDE). Em dezembro de 2013, o preço da gasolina praticado no Brasil ficou acima

apenas dos preços praticados nos Estados Unidos e no Canadá, sendo que a distância para os

preços praticados no Canadá reduziu bastante entre os anos de 2008 e 2013.

Page 31: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

9

Fonte: Ministério de Minas e Energia (2014).

Fonte: Ministério de Minas e Energia (2014).

Figura 2 - Preços de gasolina ao consumidor, sem tributos (US$/Litro): Brasil x OCDE.

França Alemanha Itália

Espanha Reino Unido Japão

Canadá Estados Unidos Brasil

Quando a comparação é feita com os preços do diesel, sem tributos, no Brasil e nos

países da OCDE, percebe-se que o preço no Brasil, em dezembro de 2013, ficou abaixo de todos

os preços praticados pela OCDE.

Figura 3 - Preços de diesel ao consumidor, sem tributos (US$/Litro): Brasil x OCDE.

França Alemanha Itália

Espanha Reino Unido Japão

Canadá Estados Unidos Brasil

Page 32: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

10

Mesmo com os últimos aumentos de preços de produtos refinados, estes não foram

suficientes para alinhar preços domésticos e internacionais e eliminar as perdas no segmento de

refino (FITCHRATINGS, 2014).

O resultado negativo da área de abastecimento, em 2013, agravou-se devido a

autorização dada pela Receita Federal à Petrobras para registrar volume considerável das suas

importações de 2012 apenas no primeiro semestre de 2013, com o objetivo de melhorar os

números da Balança Comercial daquele ano.

Os maus resultados alcançados pela Petrobras ocorrem justamente num período em

que a necessidade de ampliação dos investimentos é premente, em função da descoberta da nova

fronteira petrolífera do pré-sal. Conforme Tabela 3, a seguir, o total de investimentos da

companhia por áreas de negócios, entre os anos de 2006 e 2013, apresentou uma tendência

crescente, a exceção foi apenas o ano de 2011, quando houve uma redução de, aproximadamente,

8,7%, quando comparado ao ano de 2010.

Tabela 3 - Investimentos do Grupo Petrobras por áreas de negócios, 2006-2013 (em R$

milhões, valores constantes Dez/2012).

Investimento (Em R$ Milhões) 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Exploração e produção 21357 24530 29877 34481 35116 35680 42970 57270

Abastecimento 5831 12829 12249 18469 30330 28248 28860 29345

Gás e energia 2184 2152 4629 7342 5289 4009 4166 5650

Internacional 9987 8756 7430 7645 5167 4625 5098 4894

Distribuição 895 2224 676 710 969 104 1307 1069

Biocombustiveis 0 0 0 0 0 524 299 307

Corporativo 1262 1165 1503 2580 2868 1281 1437 1141

• Sociedades de Propósito Específico 4891 7861 6839 6225 3011 0 0 0

• Empreendimentos em Negociação 570 796 1427 1712 0 0 0 0

• Projetos Estruturados 1 0 0 0 0 0 0 0

Total de investimentos 46979 60313 64630 79164 82749 75572 84137 99676

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

A área de negócio E&P possui a maior participação relativa do total de investimentos.

Desde o ano de 2010 essa participação cresce, chegando, em 2013, a 57,45% do total de

investimentos. A área de abastecimento é a segunda, porém, desde 2011, sua participação tem se

reduzido; saindo de 37,38% para 29,44%, em 2013. Dentre os principais fatores para o

crescimento da área de E&P no total de investimentos diretos está a necessidade de exploração da

nova província do Pré-Sal.

Page 33: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

11

Essa tendência crescente no total de investimentos da companhia, entre os anos de

2006 e 2013, refletiu-se, também, no aumento do investimento da Petrobras em Pesquisa e

Desenvolvimento (P&D), conforme Figura 4, a seguir. O investimento da Petrobras em P&D

neste período se elevou em 55,07%. Em 2013, a Petrobras foi, entre as grandes empresas de

energia, a que, proporcionalmente à receita líquida anual, mais investiu em P&D (0,80%).

O plano de negócio e gestão (PNG) da Petrobras 2014 - 2018 prevê, ainda, um

investimento de US$ 220,6 bilhões. Deste, 206,8 bilhões nas carteiras em implantação e em

processo de licitação e 13,8 bilhões na carteira em avaliação. A carteira em implantação

contempla os projetos em execução (obras), os projetos já licitados e os recursos para estudos dos

projetos em avaliação. Na carteira em processo de licitação, inserem-se os projetos em E&P no

Brasil, que ainda passarão pelo processo de contratação de suas unidades, e as refinarias Premium

I e Premium II, cujos processos licitatórios serão conduzidos em 2014. Já na carteira em

avaliação estão os projetos em estudos nas fases I (Identificação da Oportunidade), II (Projeto

Conceitual), ou III (Projeto Básico) (exceto E&P no Brasil)5 (PETROBRAS, 2014a).

5Nas premissas do planejamento financeiro da companhia, além da não emissão de novas ações e a manutenção da classificação

de grau de investimento, prevêem-se, em moedas constantes, a partir de 2014: (i) preço do Brent (US$/bbl) em 105, em 2014,

reduzindo-se para 100, até 2017, e para 95 no longo prazo; (ii) taxa de câmbio média (R$/US$) de 2,23, em 2014, valorizando-se

para 1,92 no longo prazo; (iii) alavancagem decrescente, porém ultrapassando limite em 2014 (limite < 35%); (iv) dívida

líquida/EBITDA: ultrapassando limite, em 2014, e permanecendo abaixo de 2,5x, a partir de 2015, e abaixo de 2,0x, no fim do

período (limite < 2,5x); (v) preços dos derivados no Brasil convergindo para as referências internacionais, conforme política de

preços de diesel e gasolina apreciada pelo seu Conselho de Administração, em 29 de novembro de 2013.

Fonte: Petrobras (2014c).

Figura 4 - Investimento em P&D da Petrobras – 2006-2013 (em US$ milhões).

Page 34: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

12

Na análise de financiabilidade, que considera a necessidade de capitais para as

Carteiras em Implantação e em Processo de Licitação (US$ 206,8 bilhões) e para as

Amortizações (US$ 54, 9 bilhões), 69,62% destes capitais, conforme Figura 5, a seguir, advirão

de fluxo de caixa operacional (após dividendos) e desinvestimentos, 23,12% de captações

(dívida), 3,48% de uso do caixa, e 3,78% de reestruturações no modelo de

negócios(PETROBRAS, 2014a).

Figura 5 - Análise da financiabilidade (PNG: 2014-2018).

Fonte: Petrobras (2014a)

Do total de investimento previsto entre os anos de 2014-2018, US$ 153,9 bilhões

serão destinados para a área de E&P, o que representa 70%. Além do investimento da Petrobras,

cogita-se mais 44,8 bilhões de investimento, nesta área, de parceiros da companhia

(PETROBRAS, 2014a).

Figura 4: Análise de Financiabilidade (PNG: 2014-2018)

Page 35: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

13

Figura 6 - Investimentos PNG 2014-2018.

Fonte: Petrobras (2014a).

Do investimento da Petrobras em E&P, US$ 82 bilhões serão direcionados para a

área do pré-sal, o que representa 60% do total, e US$ 53,9 bilhões para a área do pós-sal, 40% do

total (PETROBRAS, 2014a).

Figura 7 - Investimentos da Petrobras em Exploração e Produção.

Fonte: Petrobras (2014a).

Porém, a contradição presente entre a necessidade de expansão dos investimentos e o

excesso de intervenção do governo é apontada, por muitos analistas, como a causa da piora na

Page 36: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

14

geração de caixa e ROIC, conforme se verifica na Tabela 4. O excesso de intervenção

governamental, seja através da política de preços dos combustíveis, que distorcem os preços

relativos, com efeitos amplificados num cenário de desvalorização cambial, seja na determinação

de conteúdos locais mínimos, impõe baixo retorno e resultados à companhia.

Tabela 4 - ROIC por segmento de negócio.

ROI por área de negócio 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Exploração & produção 1,60 1,44 1,53 0,68 0,95 1,20 1,06 0,70

Abastecimento 1,44 0,61 -0,41 0,86 0,14 -0,37 -0,79 -0,57

Gás & energia -0,75 -0,85 -0,08 0,15 0,27 0,83 0,42 0,23

Biocombustiveis 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 -0,32 -0,73 -0,78

Distribuição 0,90 0,47 2,27 2,11 1,47 11,94 1,37 1,63

Internacional 0,05 -0,15 -0,28 -0,03 0,32 0,45 0,28 0,73

Corporativo -4,57 -9,23 1,32 -2,27 -0,19 -1,20 -3,75 -6,63

ROI consolidado 0,88 0,59 0,74 0,50 0,52 0,50 0,26 0,22

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Com este cenário, o endividamento bruto total da companhia tem crescido de forma

vertiginosa. Em 2006, esse era de R$ 64,2 bilhões, passando para R$ 252,9 bilhões, em 2013; o

que representou um crescimento de, aproximadamente, 294% em apenas sete anos, conforme se

verifica na Tabela 5, a seguir. Ressalta-se que, à medida que o endividamento de curto prazo

reduziu em, aproximadamente, 1,5%, entre esses anos, o endividamento de longo prazo cresceu

cerca de 409%, em conformidade com o perfil dos projetos de E&P.

Page 37: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

15

Tabela 5 - Endividamento consolidado (em R$ milhões, valores constantes dez/2012).

Endividamento Consolidado -

Em R$ Milhões Constantes

Dez/2012, usando IPCA 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Endividamento Curto Prazo (1) 18010 11816 17258 18238 17661 20074 15320 17734

Endividamento Longo Prazo (1) 46191 40592 63327 101536 115252 144565 180994 235141

Total 64201 52408 80585 119774 132913 164638 196314 252875

Taxa de Crescimento Anual -18 54 49 11 24 19 29

Disponibilidades 38336 17237 19786 34377 34180 37835 27628 35098

Endividamento líquido (2) (4) 25865 35171 60799 85397 69962 109038 147817 209199

Endividamento

líquido/(endividamento líquido +

patrimônio líquido) (1) 16 19 26 31 17 24 30 39

Passivo total líquido (1) (3) (5) 255190 289582 345767 378213 523156 578540 629219 667274

Estrutura de capital (capital de

terceiros líquido / passivo total

líquido 47 48 50 50 33 39 45 51

Parcela das Disponibilidades

(%) comprometido pelo

Endividamento Curto Prazo 47 69 87 53 52 53 55 51

(1) Inclui endividamento contraído através de contratos de leasing.

(2) Endividamento total – disponibilidades.

(3) Passivo total líquido de caixa/aplicações financeiras.

(4) Somente para 2011, 2012 e 2013 - o endividamento líquido não foi calculado segundo as normas internacionais

de Contabilidade (IFRS) e não deve ser considerado isoladamente ou em substituição ao endividamento total de

longo prazo, calculado de acordo com IFRS. O cálculo do endividamento líquido não deve ser base de comparação

com o endividamento líquido de outras empresas. A administração da Petrobras acredita que a dívida líquida é uma

informação suplementar que ajuda os investidores avaliarem a liquidez da companhia e auxilia na gestão pela busca

de melhorias na alavancagem.

(5) Somente para 2012 e 2013 - passivo total líquido das disponibilidades ajustadas.

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

No que se refere ao aspecto operacional, a Figura 8, a seguir, mostra a evolução da

quantidade produzida de petróleo e LGN e gás natural (mil barris/dia) entre os anos de 2006 e

2013. Observa-se, nesta, uma queda na produção de 2011 para 2012, explicada pelo maior

número de perdas operacionais e da interrupção da produção em Frade, e uma outra queda de

2012 para 2013, explicada pelo declínio natural dos campos e da venda de 50% da participação

societária das empresas na Nigéria, além da redução da produção de gás natural na Argentina6.

6Apesar da queda na produção total (Petróleo e LGN e Gás natural), em 2012, quando comparada a 2011, esta se manteve dentro

da meta estipulada pelo PNG (2012-2016). Em 2013 a produção total, também, manteve-se na meta estipulada pelo PNG (2012-

2016 e 2013-2017), porém a produção de petróleo e LGN não.

Page 38: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

16

Figura 8 - Exploração e Produção (2006-2013) - mil barris/dia (Petróleo e LGN e Gás

Natural).

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Outros aspectos operacionais são mostrados na Tabela 6, a seguir, em que se verifica

a evolução dos principais indicadores para empresas atuantes na E&P de petróleo e gás natural

(reservas provadas, reservas sobre produção e índice de reposição das reservas).

Tabela 6 - Evolução dos principais indicadores operacionais da Petrobras.

Indicador 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Reservas provadas (em bilhões de boe,

critério SPE/ANP) 13,75 13,92 14,09 14,87 15,99 16,41 16,44 16,57

Reserva sobre produção (em anos) 19,50 19,60 18,90 17,00 18,40 18,50 18,60 19,20

Índice de reposição das reservas (%) 173,90 123,60 123,00 75,00 229,00 148,00 103,30 114,00

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Embora se verifique, ao longo do período analisado, uma consistência nas séries de

reservas provadas e de reserva sobre produção, o indicador de reposição das reservas apresenta

uma tendência declinante. Um baixo índice de reposição das reservas pode colocar em risco a

própria capacidade de crescimento sustentado da empresa.

Aos fatos descritos nesta seção, atribuem-se o fraco desempenho bursátil da

Petrobras, abaixo do restante da economia brasileira, assim como o rebaixamento das suas notas

de crédito pelas agências de ratings, conforme se verificará nas próximas seções.

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Produção total

(Petróleo e

LGN)

Produção total

(Gás Natural)

Produção total

(Petróleo e LGN

e Gás Natural)

Page 39: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

17

1.2 RESPOSTA DO MERCADO DE AÇÕES

A política de dividendos da Petrobras, prevista em seu estatuto, determina que o valor

mínimo a ser distribuído é de 25% do lucro líquido ajustado, tanto para ações ordinárias (ON),

quanto preferenciais (PN). Sendo dada prioridade às ações preferenciais no caso de reembolso do

capital e no recebimento dos dividendos de, no mínimo, 5% calculado sobre parcela do capital

representada por essa categoria de ações, ou de 3% do valor do patrimônio líquido da ação,

preponderando sempre o maior. Desde o ano 2000, embora o estatuto da companhia garanta (i)

maior dividendos para as ações preferenciais, os pagamentos eram idênticos para ambas as

categorias, e (ii) um valor mínimo a ser distribuído, a remuneração se dava de forma mais

generosa do que a prevista.

Nos anos de 2012 e 2013, conforme se apresenta na Figura 9, a seguir, o pagamento

de dividendos se deu de modo diferenciado entre as ações ordinárias e preferenciais. A empresa

distribuiu o mínimo exigido de dividendos tanto para as ações ON, quanto para as ações PN,

sendo que o mínimo da PN é superior ao da ON. Essa redução na distribuição de dividendos foi

justificada pela tentativa da companhia manter caixa para conseguir cumprir seu plano de

investimentos, mesmo com a redução do lucro.

Figura 9 - Dividendos pagos por ações (em R$) pela Petrobras 2006 – 2013.

0,00

0,20

0,40

0,60

0,80

1,00

1,20

1,40

1,60

1,80

2,00

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Valor por ação ON (em R$) Valor por ação PN (em R$)

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Page 40: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

18

Fonte: Yahoo Finance.

Refletindo o corte de dividendos, tanto as ações ON (PETR3), quanto as ações PN

(PETR4), despencaram. A evolução do valor da ação PN da Petrobras, a menos afetada, versus a

evolução do Índice AMEX Oil, entre os anos de 2006 e 2013, é mostrada na Figura 10, a seguir.

Nesse período, o comportamento da ação PN da Petrobras na Bolsa de Valores de São Paulo

(PETR4. SA), quando comparado ao índice AMEX OIL (^XOI), pode ser dividido, como o faz

Barbosa (2013), em quatro fases e quatro marcos definidores. Como marcos definidores, tem-se:

(1) o anúncio da descoberta do Pré-Sal, em setembro de 2007; (2) a quebra do Banco Lenman

Brothers, em setembro de 2008; (3) a capitalização da Petrobras, em agosto de 2010; e (4) a

apresentação dos resultados da Petrobras referentes ao ano de 2010, no primeiro trimestre de

20117.

A primeira fase, que se estende de 2006 até quase o fim de 2007, é marcada pela

“aderência” entre a ação da Petrobras e o índice AMEX Oil. O relativamente elevado preço do

petróleo cru e o crescimento econômico mundial generalizado justificou essa evolução positiva e

aderente da PETRO4.SA e do índice norte-americano (BARBOSA, 2013).

7 O AMEX Oil é um índice da Bolsa de Nova Iorque, utilizado pela Petrobras para fins de comparação em seus relatórios anuais.

Éste é composto pelas ações, em ordem decrescente de participação no índice, das seguintes empresas: Hess Corporation,

Chevron Corporation, Conoco Phillips, OccidentaLPetroleum, ExxonMobil, Total S.A., AnadarkoPetroleum Corporation, Royal

Dutch Shell, BP, Marathon, Valero Energy Corporation, Repsol YPF e Sunoco (BARBOSA, 2013).

Figura 10 - Ação Petrobras (PETR4.SA) X índice AMEX Oil(^XOI) – Jan 2006 a Mar 2014.

Page 41: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

19

Na segunda fase, do final de 2007 ao fim de 2008, o valor da ação da Petrobras

supera o do índice AMEX Oil em, aproximadamente, 60% em média. Essa valorização acentuada

da PETRO4.SA, que a deslocou significativamente do índice norte-americano, foi produzida pelo

anúncio da grande descoberta de reservas de hidrocarbonetos do Pré-Sal. Em 19 de maio de 2008,

o valor da ação da companhia atingiu seu pico de R$ 50,56 por ação, levando seu valor de

mercado à R$ 473 bilhões nesse dia (BARBOSA, 2013).

Na terceira fase, do fim de 2008 ao início de 2011, a ação se manteve

consideravelmente acima do índice. Sendo que, influenciada pela quebra do Banco norte-

americano Lehman Brothers, em setembro de 2008, que deflagrou a crise financeira

internacional, tanto a ação da Petrobras quanto o índice AMEX Oil perderam valor de forma

acentuada e rápida; com a ação perdendo valor de maneira mais acentuada. A tendência de

crescimento se restabeleceu em 2009, tanto para ação, quanto para o índice, e permaneceu até o

fim de 2009 para a PETRO4.SA. A partir de 2010, a ação da Petrobras seguiu tendência

declinante, enquanto do índice AMEX Oil seguiu tendência ascendente (BARBOSA, 2013).

Na quarta fase, do começo de 2011 até o momento atual (março de 2014), a ação da

Petrobras se distancia cada vez mais do índice AMEX Oil; este índice segue uma trajetória

ascendente, estando, aproximadamente, 40% acima do nível de 2006, enquanto a ação apresenta

trajetória declinante, estando mais de 20% abaixo do nível inicial de 2006 (BARBOSA, 2013).

A trajetória declinante da ação da Petrobras fez com que houvesse uma redução de

seu valor de mercado. No fechamento de 30 de dezembro de 2013, em valores de 2012, o valor

de mercado da empresa era de R$ 202.708 milhões, correspondente a 61,46% do valor do

patrimônio líquido de R$ 329.840 milhões. Na Figura 11, a seguir, é possível verificar como

evoluiu o valor de mercado da Petrobras, desde 2006, assim como seu patrimônio líquido.

Page 42: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

20

Figura 11 - Valor de mercado da Petrobras e patrimônio líquido (2006-2013).

Apesar da queda do valor de mercado da companhia, a Petrobras ainda continua entre

as cem maiores empresas do mundo em capitalização, segundo o ranking da PWC (2013). Entre

as dezesseis empresas petrolíferas presentes neste ranking, conforme se verifica na Tabela 7, a

seguir, houve uma queda generalizada de posições, com exceção da Chevron, dos Estados

Unidos, e da CNOOC, de Hong Kong. Porém, a Petrobras, que saiu da décima segunda (12a)

posição, em 31 de março de 2008, para a quadragésima nona (49ª), em 31 de março de 2013,

perdendo 37 posições, foi a quarta que mais perdeu posições, depois da Gazprom, da Rússia, da

ConocoPhillips, dos Estados Unidos, e da ENI, da Itália8.

8 A fonte de dados e a classificação da indústria são da Bloomberg. As classificações não levam em consideração as mudanças nas

taxas de câmbio (PWC, 2013).

0

100.000

200.000

300.000

400.000

500.000

600.000

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Valor de mercado (em milhões) Patrimônio líquido (em milhões)

Fonte: Petrobras (2014b; 2013; 2012; 2011; 2010b; 2009; 2008; 2007).

Page 43: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

21

Tabela 7 - Evolução no ranking das companhias petrolíferas listadas entre as

cemmaiores domundo.

31 Mar. 2013 31 Mar. 2008

Nome da

companhia Nacionalidade Rank +/- Rank

Cap. Mercado

($ Bilhões) Rank

Cap. Mercado

($ Bilhões)

Exxon Mobil Estados Unidos -1 2 404 1 453

Petrochina China -3 5 255 2 424

Chevron Estados Unidos 7 12 231 19 177

Royal Dutch Shell Reino Unido -6 16 209 10 216

BP Reino Unido -21 37 134 16 192

Ecopetrol Colômbia n/a 47 114 n/ top 150 46

Total França -30 48 113 18 178

Petrobras Brasil -37 49 113 12 208

China Petroleum China -15 54 106 39 135

Gazprom Rússia -54 58 102 4 302

Schlumberger Estados Unidos -2 60 100 58 104

CNOOC Hong Kong 29 72 86 101 66

ENI Itália -41 79 82 38 137

Rosneft Rússia -15 81 81 66 95

Statoil Noruega -21 86 77 65 96

ConocoPhillips Estados Unidos -49 94 73 45 119

Fonte: PWC (2013).

A hipótese defendida por Cabral (2013b) para o desempenho bursátil da Petrobras

abaixo do restante da economia brasileira é que:

Ao se asfixiar o preço das ações, aumenta-se a relação entre endividamento e

capitalização. Por sua vez essa medida é importante para a reavaliação de classificação

de risco conferida por agências internacionais. Na eventualidade da Petrobrás ser

rebaixada, são esperadas implicações negativas sobre as taxas de juros a serem pagas no

futuro. Com isso, produz-se transferência de riqueza de acionistas (Estado e

minoritários) para fundos de investimento administrados pelos mesmos bancos.

Na próxima seção se verificará o impacto que o baixo desempenho bursátil da

Petrobras teve na classificação de risco da companhia, conferida por agências internacionais.

1.3 IMPACTO NO CREDIT RATING DA PETROBRAS

A Petrobras, nos últimos anos, vem sofrendo com o rebaixamento de suas notas de

crédito pelas agências de ratings Moody’s, Fitch e Standard & Poor’s. No Quadro 1, a seguir,

apresenta-se a última revisão, do ano de 2014, das notas atribuídas à Petrobras.

Page 44: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

22

Quadro 1 - Classificações de ratings.

Agência de

ratings

Última

revisão

Global

moeda

local

Global

moeda

estrangeira

Nacional

moeda

local Panorama

Moody’s 30/04/2014 Baa1 Baa1 Aaa Negativo

Standard & Poor's 24/03/2014 BBB- BBB-

Estável

Fitch 26/03/2014 BBB BBB AAA Estável

Fonte: Petrobras (2014b).

Já na Figura 12, apresenta-se a referência utilizada por estas agências para

classificação de risco de crédito atribuída a um emissor (país ou empresa).

Fonte: O Globo (2014).

Mas, o que são estas agências de rating?

As agências de ratings, desde o início do século XX, com as primeiras classificações

destinadas às companhias ferroviárias dos EUA,passaram a fazer parte do mercado financeiro

internacional. Nos últimos trinta anos, com a nova arquitetura do mercado financeiro, tem sido

recomendado pela Securities and Exchange Comission (SEC) aos emitentes de dívida, que

desejam se lançar no mercado norte americano, um rating. Nesse contexto, principalmente para

Figura 12 - Referência das agências de rating para classificação de risco.

Page 45: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

23

empresas e países em desenvolvimento, as emissões de ratings se tornaram importantes9 (BONE,

2004).

Segundo Moody’sapud Bone (2004, p. 17), rating se refere a “[...] uma opinião

sobre a capacidade futura, a responsabilidade jurídica, e a vontade de um emitente de efetuar,

dentro do prazo, pagamentos do principal e juros de um título específico de renda fixa[...]”. Ele

se desdobra em curto e longo prazo e em moeda doméstica e estrangeira, e direciona-se ao

emitente e à emissão, dada a possibilidade de capacidade de pagamento diferenciada ao longo do

tempo. O emitente pode ser um governo nacional ou subnacional, que recebe um rating soberano,

ou empresas, que recebem um rating corporativo (BONE, 2004).

Enquanto o rating de crédito soberano ou o rating soberano leva em consideração a

capacidade e a disposição dos governos em honrar suas dívidas em moeda doméstica e

estrangeira, o corporativo é uma opinião sobre a capacidade de pagamento de empresas emitentes

de dívida em ambas as moedas. As escalas que expressam a capacidade de pagamento, conforme

se verifica na Figura 12, são: (i) a mais alta, referindo-se ao grau de investimento; (ii) a

intermediária, ao grau especulativo; e (iii) a mais baixa, ao grau de default ou junk Bond (BONE,

2004).

As agências de ratings deveriam ser, para o mercado, o terceiro membro da relação

tomador/emprestador, responsáveis pela avaliação independente da real situação financeira do

emitente da dívida. Estas não teriam incentivos em manipular a situação financeira futura da

empresa tomadora de recursos, dado que uma opinião equivocada acerca desta situação

implicaria na redução da demanda por seus serviços; o rating vale quando é crível. Em

contrapartida, em virtude do seu caráter opinativo, não existem custos legais de um rating

errôneo; pelo preceito constitucional de liberdade de expressão, as agências de ratings possuem

imunidade legal contra as ações de perdas e danos (BONE, 2004).

Muitas críticas têm sido dirigidas a estas agências, principalmente após as últimas

crises financeiras internacionais. Estas críticas se apoiam na falta de transparência sobre as

verdadeiras variáveis relevantes no processo de classificação. Os analistas afirmam que os

downgrades recebidos são sempre antecipados, enquanto os upgrades, quando recebidos, são

atrasados. Além disso, alega-se que as agências de ratings tendem a seguir o risco sistemático, de

9ÀSEC, estabelecida pelo Congresso dos Estados Unidos em 1934, atribui-se a responsabilidade primária pela aplicação das leis

de títulos federais e a regulação do setor de valores mobiliários, as ações da nação e opções de câmbio, e outros mercados de

valores eletrônicos norte-americanos.

Page 46: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

24

mercado, ao invés do risco específico do governo soberano ou da empresa, dado o elevado custo

de uma busca por informações pormenorizadas sobre os emitentes da dívida. Neste sentido, os

ratings emitidos passam a ser previsíveis, não possuindo conteúdo informacional; reproduzindo

apenas a sensibilidade do mercado (BONE, 2004).

Para os ratings soberanos, a falta de transparência se encontra nos fundamentos e nos

respectivos pesos dados aos parâmetros, que são diferenciados pelo país analisado e pelo

conteúdo subjetivo do risco político. No processo de avaliação destes ratings estão englobadas

variáveis quantitativas e qualitativas. Como variáveis quantitativas, citam-se: taxa de crescimento

do PIB real, dívida líquida do setor público sobre o PIB, necessidade de financiamento do setor

público sobre o PIB, superávit primário sobre o PIB, inflação, transações correntes sobre o PIB,

dívida externa líquida do setor público sobre as exportações e dívida externa líquida do setor

público sobre as reservas internacionais. Já como variáveis qualitativas se destacam: história de

default e renegociação da dívida com credores (BONE, 2004).

Já os ratings corporativos, quando comparados aos soberanos, não possuem variáveis

excessivamente subjetivas, o que torna sua classificação menos difícil. As variáveis mais

utilizadas para classificação são: cobertura financeira, estrutura de capital, medidas de

lucratividade e tamanho. Apesar da alegação de menor dificuldade de classificação dos ratings

corporativos, as agências são, também, acusadas de antecipar os downgrades e atrasar os

upgrades (BONE, 2004).

Tradicionalmente, o limite máximo para o rating corporativo é o rating soberano do

país domicílio. Denominado de teto soberano – sovereign ceiling -, este limite pode ocorrer para

os ratings corporativos em moeda doméstica, condicionado ao grau de impedimento ao acesso à

moeda no mercado interno, e moeda estrangeira, que reflete a capacidade do emitente de geração

(de) ou acesso (aos) recursos em moeda estrangeira, com o objetivo de pagamento das dívidas,

mesmo sob controle de capitais (BONE, 2004).

Porém, a obtenção por muitas empresas, quando comparadas aos governos soberanos,

de uma maior capacidade de honrar com seus compromissos financeiros tem colocado a

necessidade de revisão na delimitação do teto soberano para os domiciliados no país. Um pedido

de default por empresas deste nível, justamente por pertencer a uma classe produtiva privilegiada,

caracterizada pelo seu porte expressivo e reconhecimento internacional quanto ao acesso ao

mercado de capitais, causaria danos incalculáveis à economia nacional (BONE, 2004).

Page 47: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

25

A Petrobras S.A é uma empresa que se enquadra neste perfil.

A análise dos ratings da Petrobras, assim como das demais empresas petrolíferas, dá-

se de maneira similar às empresas industriais – que levam em consideração na análise o conjunto

da situação financeira da empresa e seus potenciais fluxos de caixa futuros -, com exceção dos

indicadores de produção e reservas, construídos obedecendo às particularidades da commodity;

tida como um recurso natural não renovável (BONE, 2004).

A companhia recebeu da Moody’s, em abril de 2014, classificações Baa1 em moeda

local e em moeda estrangeira. Estas classificações, segundo a agência, foram reflexos da alta

alavancagem financeira da empresa, com expectativa de continuidade desta, devido a seu

programa de exploração e desenvolvimento offshore, um dos maiores do mundo. Os riscos

envolvidos na E&P da nova fronteira geológica, as perdas no downstream, causadas pelo

aumento das importações de produtos refinados, e a prática de preços máximos sobre estes

produtos no Brasil também foram levados em consideração. Como fatores positivos que

influenciaram as classificações, destacam-se: (i) a posição dominante da Petrobras no setor de

energia brasileiro, com reservas de hidrocarbonetos e produção offshore de petróleo e gás natural

que se destacam mundialmente; e (ii) sua posição de liderança na aplicação de tecnologias para

E&P em áreas offshore10.

O elevado suporte governamental, que se intensificou com as mudanças regulatórias

ocorridas nos últimos anos, discutido na seção 4, tem representado, segundo a agência, mais um

fator de risco para deterioração das métricas de crédito da companhia. O governo brasileiro tem

desempenhado um papel cada vez maior na gestão da Petrobras e do setor petrolífero, incluindo o

desenvolvimento offshore, direcionamento estratégico e política de conteúdo local, visando o

desenvolvimento de uma indústria para-petrolífera nacional (MOODY’S, 2014a; MOODY’S,

2014b). Quanto à política de conteúdo local, a Moody’s (2014b, p. 2) salienta:

Petrobras, like all producers in Brazil, is required to meet contractual local content

mandates as the government promotes the establishment of a local shipbuilding and

services industry. Local content could become an impediment to the pace of offshore

developments as Brazil develops more of an indigenous shipping/rig and services

industry. It remains to be seen what sort of flexibility will evolve for Petrobras and the

industry if meeting local content becomes a bottleneck, or what accommodations

Petrobras could have to make with drilling contractors, operators and other service

providers if the development program is delayed.

10 Em 21/10/2014, a agência de classificação de risco Moody’s rebaixou a nota de crédito em moeda nacional e estrangeira da

Petrobras, de Baa1 para Baa2 (O GLOBO, 2014).

Page 48: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

26

A perspectiva de ratings da Petrobras é negativa, em função da possibilidade de não

cumprimento das metas de investimento e crescimento da produção e piora do índice de

alavancagem financeira. O aumento da ligação com o governo pode resultar na convergência das

classificações dos ratings corporativos com os soberanos (MOODY’S, 2014a; MOODY’S,

2014b). A Figura 13, a seguir, demonstra a evolução dos ratings dados à Petrobras pela agência

Moody’s.

Já a Standard & Poor’s rebaixou os ratings de crédito corporativo da Petrobras de

‘BBB’ para ‘BBB-’. Como justificativa, aponta-se: (i) o suporte governamental extraordinário à

companhia, dado o seu importante papel como a principal empresa da indústria petrolífera e

como a maior distribuidora de combustível do país, com efeito sobre os índices de inflação; e (b)

o seu forte vínculo com o governo, detentor de 50,2% do capital votante da empresa; quando

consideradas as entidades vinculadas ao governo, como o BNDES, o Fundo Soberano do Brasil e

outras, esse percentual se eleva para mais de 60%(STANDARD & POOR’S, 2014).

Estas notas refletem o perfil de risco de negócios satisfatório da companhia, em

função de suas atividades de E&P, e sua posição de liderança em todos os aspectos na indústria

petrolífera brasileira. Além disso, é um espelho do seu perfil de risco financeiro, com a relação

entre índice de dívida ajustada líquida total e EBITDA em torno de 3,0x a 4,0x e entre a geração

interna de caixa (Funds From Operations - FFO, em inglês) e a dívida ajustada líquida entre 20%

Fonte: Petrobras (2014b).

Figura 13 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano (Moody’s).

Page 49: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

27

a 25% (deduzindo-se 75% das reservas de caixa da dívida bruta) (STANDARD & POOR’S,

2014).

Os ratings em moeda local e em moeda estrangeira da Petrobras continuam limitados

ao mesmo nível do soberano. A expectativa da Standard & Poor’s (2014) é que isto não mude no

curto prazo. A Figura 14, a seguir, demonstra a evolução dos ratings dados à Petrobras pela

agência.

A Fitch, constatando a posição de liderança da Petrobras no mercado de energia

brasileiro, sua reconhecida experiência em E&P offshore e sua importância estratégica para o

país, manteve as métricas de crédito da companhia, tanto para moeda estrangeira, quanto para

moeda doméstica, em BBB. Além desses quesitos, contou para avaliação da agência o agressivo

programa de investimento da companhia, sua exposição à interferência política local, sua

vulnerabilidade às flutuações dos preços internacionais de commodities, os riscos cambiais e a

concentração de renda no mercado doméstico (FITCHRATINGS, 2014).

A referida agência prevê que essas métricas se deteriorarão no decorrer dos próximos

dois ou três anos, em função do aumento da necessidade de financiamento para atender a um

agressivo programa de investimento, e do déficit comercial atual, resultado da crescente

necessidade de importar produtos refinados, vendidos a preços abaixo da paridade internacional.

Além destas dificuldades, a agência espera que a empresa enfrente problemas para (i) atingir suas

metas de produção, dado o nível de equipamentos críticos necessários para exploração e

Fonte: Petrobras (2014b).

Figura 14 - Rating Petrobras e PIFCO versus rating soberano (Standard & Poor’s).

Page 50: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

28

produção das áreas do pré-sal, (ii) cumprir as metas de conteúdo local, e (iii) obter financiamento

externo (FITCHRATINGS, 2014).

Os ratings da Petrobras acompanham os soberanos, em função do controle

governamental da maioria do seu capital votante, sua importância estratégica para o Brasil, como

principal fornecedor de combustíveis, assim como do apoio governamental no financiamento da

companhia (a dívida da Petrobras com o BNDES, em dezembro de 2013, representou,

aproximadamente, 16% do total de sua dívida). Além desses aspectos, a agência destacou o

aumento da participação do governo na Petrobras, com as mudanças na regulação do setor

ocorridas nos últimos anos, como um reforço na ligação entre os ratings corporativo e soberano

(FITCHRATINGS, 2014). A Figura 15, a seguir, mostra a evolução dos ratings dados à Petrobras

pela agência Fitch.

Figura 15 - Rating Petrobras PIFCO versus rating soberano (Fitch).

Vale ressaltar que a elevação do credit rating da Petrobras à categoria de investment

grade pela Moody’s, em 2005, e pelas agências Standard & Poor’s e Fitch, em 2007,

possibilitou-a ter acesso à financiamento com menores spreads, o que lhe permitiu aumentar seus

investimentos. A elevação para categoria de investment grade, da Petrobras, deu-se antes mesmo

do Brasil como título soberano (BARBOSA, 2013).

Fonte: Petrobras (2014b).

Page 51: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

29

1.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A evolução dos indicadores operacionais, econômicos e financeiros da Petrobras tem

sido objeto de intensos debates nos últimos anos. Todos os indicadores econômicos e financeiros,

nos anos de 2006 à 2013 - liquidez, rentabilidade, endividamento e geração de caixa -,

apresentaram deterioração. Quanto aos principais indicadores operacionais para empresas

atuantes na E&P de petróleo e gás natural, apesar de se observar uma consistência nas séries de

reservas provadas e de reserva sobre produção, o indicador de reposição das reservas apresentou

uma tendência declinante.

Esses fatos têm contribuído para um desempenho bursátil da Petrobras abaixo do

restante da economia brasileira, assim como num rebaixamento de suas notas de crédito pelas

agências de ratings. Como fatores determinantes para o rebaixamento e para previsão de

deterioração das métricas de crédito da empresa se destacam: seu agressivo programa de

investimento e sua exposição à interferência política local, que, segundo as agências, tem

influenciado seu déficit comercial atual, dada a crescente necessidade de importar produtos

refinados, vendidos a preços abaixo da sua paridade internacional, e dificultado o atendimento de

suas metas de produção, dado o nível de equipamentos críticos necessários para E&P das áreas

do pré-sal e a exigência de cumprimento das metas de conteúdo local.

Apesar das muitas críticas dirigidas a estas agências, apoiadas, principalmente, na

falta de transparência sobre as variáveis relevantes no processo de classificação, a elevação do

credit rating da Petrobras à categoria de investment grade a possibilitou ter acesso à

financiamento com menores spreads. Logo, o rebaixamento destas notas de crédito pode ter

conseqüências negativas no que tange a perspectivas de financiamento dos projetos de

investimento da companhia.

No próximo capítulo serão discutidas as consequências das mudanças na dinâmica de

acumulação das grandes corporações, ocorridas nos anos de 1980, nos Estados Unidos, quando as

agências de rating ganharam importância como mais um agente do sistema financeiro.

Page 52: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

30

Page 53: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

31

2 MAXIMIZAÇÃO DO VALOR PARA O ACIONISTA, FIRMA

INOVADORA E PERFORMANCE ECONÔMICA

O progressivo desgaste das regras monetárias e cambiais concertadas em Bretton

Woods foi causado pela rápida recuperação das economias europeias e o espetacular crescimento

do Japão, assim como pelo fluxo continuado de investimentos americanos diretos para o resto do

mundo e pelos gastos da Guerra Fria. A “crise” do sistema, que já se anunciava na segunda

metade da década de 1950, culminou com a desvinculação do dólar com o ouro, em 1971, no

primeiro choque do petróleo e na introdução do regime de taxas de câmbio flutuantes, em 1973

(BELLUZZO, 2006).

A instabilidade cambial e as tensões decorrentes da subida das taxas de inflação, por

toda parte, foram características marcantes da década de 1970, enfrentadas com o “choque de

juros”, deflagrado pelo Federal Reserve, em 1979. A supervalorização do dólar inverteu a

posição externa dos EUA, passando da posição de credor para devedor internacional. Este

desequilíbrio foi decisivo para o aprofundamento dos processos de “securitização” das operações

de emissão de dívidas e para o avanço da “desregulamentação” dos mercados, intensificando a

chamada globalização financeira (BELLUZZO, 2006; TAVARES; BELLUZZO, 2005).

Com este contexto, a vantagem da grande corporação multidivisional, crescentemente

multinacional, com uma extensa hierarquia gerencial e verticalmente integrada, dominante no

estudo da Organização Industrial até meados dos anos 1980 - baseada em (i) menores custos de

transação no interior da firma, pela melhor rotinização de suas atividades, (ii) informação sobre

preço e oferta mais acurada, quando transmitida no interior da firma, e (iii) melhor utilização das

plantas e equipamentos e rendimentos crescente, pela melhor coordenação de insumos e produtos

- não se sustentou (STURGEON, 2002).

O objetivo deste capítulo é discutir como a globalização financeira afetou a dinâmica

de acumulação das grandes corporações no período recente (pós década de 1980). Para isso, ele

foi dividido em quatro seções. Na primeira, a intenção é discutir o novo princípio de governança

corporativa baseado na maximização do valor para o acionista. Na segunda, o objetivo é analisar

a influência do atendimento à tal princípio na empresa inovadora. Na terceira, discute-se a

relação existente entre esse princípio e a performance econômica. Na quarta, fazem-se as

considerações finais.

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32

2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA SOB A ÉGIDE DA

MAXIMIZAÇÃO DO VALOR PARA O ACIONISTA

O período de intensa conglomeração e declínio no desempenho corporativo norte-

americano, nos anos 1960 e 1970, é utilizado, na perspectiva da teoria da agência, como

evidência de desperdício de recursos das empresas pelos gerentes em diversificações mal

sucedidas. Já a recuperação do desempenho das empresas estadunidenses, na década de 1990, é

utilizada como evidência de acerto das reformas empreendidas a partir dos anos de 1980,

alinhadas com a perspectiva de maximização de valor para o acionista (KERSTENETZKY,

2007). O objetivo desta seção é, justamente, discutir essa perspectiva.

2.1.1 A origem do princípio de maximização do valor para o acionista

Foi na década de 1980 que os argumentos a favor de administrar corporações para

gerar valor para os acionistas entraram nos Estados Unidos. Ao longo do século XX, a economia

estadunidense foi dominada por um número relativamente pequeno de grandes corporações, que

empregavam milhares de pessoas. O princípio de governança corporativa utilizado para alocação

das receitas dessas corporações era denominado de ‘reter e reinvestir’. Segundo esse princípio, as

empresas retinham os lucros e os empregados; os lucros eram reinvestidos em capital físico e

recursos humanos complementares. Retenções de ganhos e reinvestimento em capital proveram

as fundações financeiras para o crescimento corporativo, enquanto a construção de capacidade

gerencial para desenvolver e utilizar recursos produtivos permitiu investimentos bem sucedidos

em instalações, equipamentos e pessoal (LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000).

No entanto, nos anos de 1960 e 1970, o princípio do “reter e reinvestir” incorreu em

problemas, por dois motivos: excessivo crescimento das empresas e surgimento de novos

concorrentes. A expansão excessiva das corporações, a ponto de lhes impor dificuldades de

coordenação, tornou mais complexo o entendimento de quais estratégias inovadoras deveriam ser

perseguidas e se as organizações possuíam capacidades de implementá-las (LAZONICK;

O’SULLIVAN, 2000).

Conforme aponta Kerstenetzky (2007), até os anos de 1970, os grandes

conglomerados estiveram associados a uma concepção de firma em que sinergias econômicas

favoreceriam a aplicação de técnicas de gerenciamento a uma combinação de negócios

Page 55: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

33

heterogêneos. A firma conglomerada seria, deste modo, um conjunto de ativos - um portfolio de

ativos com diferentes linhas de produtos – dispostos e rearranjados pelos gerentes através da

compra e venda de unidades. Neste sentido, este tipo de organização industrial favorecia: (i) a

suavização dos ciclos, pela diversificação; (ii) a gestão dos ativos do portfólio, com o emprego de

modernas técnicas de gestão, informação e acesso à mercados financeiros; e (iii) o

acompanhamento do desempenho dos investimentos, com aquisições e vendas. O fraco

desempenho dos conglomerados se tornou parte das explicações para o declínio das corporações

norte-americanas na década de 1970.

A outra parte foi creditada ao ambiente macroeconômico instável e a ascensão de

uma nova concorrência internacional, especialmente do Japão. O Japão passou a desafiar os

Estados Unidos em indústrias e setores - produção em massa de automóveis, eletrônicos de

consumo e nos setores de máquinas e eletrônicos que forneciam bens de capital para essas

indústrias de consumo duráveis - em que empresas norte-americanas tinham sido líderes

mundiais e que tinham sido essenciais para a prosperidade dessa economia desde os anos de

1920(LAZONICK, 2006; LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000)

Diferentemente das empresas norte-americanas - que utilizavam suas organizações

gerenciais para desenvolver e utilizar tecnologias que lhes possibilitassem dispensar

trabalhadores de chão de fábrica e que priorizavam a utilização de fornecedores e distribuidores,

mesmo que isso significasse um menor envolvimento com o processo inovativo -, as empresas

japonesas instituíramo emprego permanente, que permitiu um novo modelo de integração

hierárquica e funcional - integração das capacidades das pessoas com uma gama mais ampla de

especialidades funcionais e uma matriz de responsabilidades hierárquicas mais profundas -, e

possibilitou o envolvimento destas na aprendizagem coletiva e inovativa(LAZONICK, 2006;

LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000).

Foi nesse contexto que a abordagem de governança corporativa, conhecida como

teoria da agência, é resgatada e reinventada por Michael Jensen e William Meckling, ambos da

Universidade de Rochester. Essa discussão, iniciada no século XVII, na Holanda e Inglaterra,

com a criação das sociedades anônimas modernas, caracterizadas pela dispersão dos acionistas

cuja responsabilidade pelas dívidas da empresa estava limitada ao valor de suas ações, foi tratada

por Adam Smith, em 1776, em A Riqueza das Nações (FOX, 2010). Na época, Smith criticava as

sociedades anônimas com o seguinte argumento:

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34

The directors of such companies,…being the managers of other people’s money than of

their own, it cannot well be expected, that they should watch over it with the same

anxious vigilance with which the partners in a private copartnery frequently watch over

their own. Negligence and profusion, therefore, must always prevail, more or less, in the

management of the affairs of such a company (FOX, 2010, p. 154; JENSEN;

MECKLING, 1976, p. 305).

Segundo a abordagem da teoria da agência, o fraco desempenho das empresas norte-

americanas na década de 1970 era devido à falta de disciplina dos gerentes corporativos, que,

oportunisticamente, usavam seu controle sobre a alocação de recursos para alcançar objetivos

próprios, ou pelo menos que eram contrários aos interesses dos acionistas. Nesse sentido, fazia-se

necessário um mercado de aquisição que, funcionando como um mercado para controle

corporativo, poderia disciplinar os gestores que gerenciavam mal suas empresas. A taxa de

retorno sobre as ações da empresa seria sua medida de desempenho e a maximização de valor

para os acionistas seu credo (LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000).

Tal abordagem tem implicado, desde a década de 1980, em estratégias comerciais e

financeiras que buscam aumentar a taxa bruta de retorno econômico sobre o capital empregado.

Esse aumento tem sido alcançado pela combinação de dois métodos, a saber: (i) redução do custo

do trabalho, que eleva a participação dos lucros; e, (ii) poupança de capital produtivo, que reduz a

relação capital/produto. Neste sentido, a divisão do trabalho tem sido remodelada por estratégias

relacionadas à terceirização, subcontratação, spin-offs, dentre outras (WILLIAMS, 2000;

AGLIETTA, 2000).

O foco nestas estratégias tem reorientado a hierarquia de objetivos gerenciais numa

direção em que, além de organizar processos e atender consumidores, as empresas devem

satisfazer, também, gestores de fundos e atender as expectativas do mercado de capitais. O

resultado disso é uma nova forma de concorrência em que as empresas de capital aberto

competem, como um investimento, em termos de desempenho financeiro (WILLIAMS, 2000).

Esse princípio de governança corporativa encontrou nos investidores institucionais o

suporte necessário. A transferência de participação acionária das famílias para instituições como

fundos mútuos, fundos de pensão e companhias de seguro de vida, proporcionou maior poder

para os acionistas influenciarem os rendimentos e valores de mercado das ações. As mudanças

ocorridas no setor financeiro, na década de 1970, possibilitaram a inclusão de ações corporativas

nas carteiras de investimento de companhias de seguro de vida e fundos de pensão. Nos anos de

Page 57: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

35

1960 e 1970 esse tipo de procedimento possuía restrições legais (LAZONICK; O’SULLIVAN,

2000).

Essas mudanças, que promoveu o crescimento do investimento institucional baseado

em ações, foram conseqüência, (i) da mudança de foco de empresas financeiras de Wall Street, da

compra e venda de empresas durante a mania do conglomerado dos anos de 1960, para o apoio à

atividades de investimento de longo prazo (principalmente através de emissões de obrigações),

visando a geração de ganhos de capital através de negociação de títulos corporativos e

governamentais; e (ii) da evolução da tecnologia de computação, que possibilitou essas empresas

lidarem com volumes mais elevados de comércio(LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000).

Os investidores institucionais foram participantes centrais do movimento de

aquisições hostis ocorrido na década de 1980 (LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000). A

possibilidade de uma aquisição hostil evitaria, em tese, que executivos adotassem

comportamentos muitos desviantes dos interesses dos acionistas, e aumentaria a eficiência

alocativa dos recursos da economia, na medida em que empresas mal gerenciadas seriam

adquiridas11(RABELO; SILVEIRA, 1999).

As aquisições hostis, sob a alegação de que foram benéficas para as empresas

envolvidas e para a economia dos EUA como um todo, encontraram o apoio necessário no

surgimento de um poderoso mercado para controle corporativo. Essas aquisições, além de colocar

à frente das empresas gestores dispostos a maximizar valor para o acionista, obrigavam-os a

demitir trabalhadores e vender ativos físicos, caso isso fosse necessário para atender as novas

obrigações financeiras da corporação e, de fato, empurrar para cima o valor das ações

(LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000).

A não adesão aos critérios financeiros na tomada de decisões e na reorganização das

firmas passou a ser negativamente avaliado pelo mercado, provocando queda no valor das ações e

obrigando à reestruturação, ou resultando na perda de controle. Os custos sociais provocados pela

adesão aos critérios mencionados, fechamento de plantas e perda líquida de postos de trabalho,

passaram a ser creditados à situação de sobreinvestimento e sobreemprego em que estava

operando a economia, associados a falhas nos sistemas de controle (KERSTENETZKY, 2007).

11 Porém, com base em estudos empíricos, existem poucas evidências de que as mudanças de controle com as aquisições

representam uma resposta ao mau desempenho dos executivos. Apesar do mercado de aquisições ser um mecanismo utilizado

para disciplinar os gestores nos países anglo-saxões, é possível encontrar a mesma intensidade de rotação de gestores em nações

cujo modelo de governança corporativa é diferente do anglo-saxão (CHARREAUX; DESBRIÉRES, 2001).

Page 58: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

36

Sobre o argumento de que os mercados de capitais desempenham, no capitalismo, um papel

importante na eliminação da capacidade ociosa, Kerstenetzky (2007, p. 229) acrescenta:

[...] a queima de capital produtivo da década de 1980 e o downsizing não seriam

diferentes da racionalização do final do século XIX, em que ondas de trustificação

queimaram capacidade ociosa e selecionaram plantas de maior produtividade. Fusão de

empresas e fechamento de plantas seriam recorrentes na história do capitalismo,

periodicamente assolado por sobreinvestimento e excessiva multiplicação de unidades de

produção sob os efeitos da mudança tecnológica, da redução de custos e de novas

oportunidades lucrativas. Ao sobreinvestimento se seguiria um processo de

racionalização e enxugamento do excesso, com seleção de plantas com base na

produtividade e rearranjo eficiente. O resultado final seria de vasto aumento de

produtividade e bem-estar, mas com períodos marcados pela presença de obsolescência

de capital humano e físico, cuja solução apresenta custos, amargor, incompreensão e

tempos difíceis. No caso de uma economia de corporações, o correspondente da falência

da firma familiar é a reestruturação operada pelo mercado de capitais.

Porém, a partir deste argumento, poderia se pensar que, da mesma maneira que o

movimento de aquisições hostis da década de 1980 influenciou a reforma da governança

corporativa, que passaria a ser regida pelo princípio da criação de valor para o acionista, o crash

do mercado norte-americano de ações, de 1987, poderia ter colocado fim a esse princípio. Em vez

disso, o mercado de ações se recuperou rapidamente e, durante toda a década de 1990, as

corporações norte-americanas foram extremamente hábeis em reproduzir esse princípio de

governança (LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000).

Em nome da criação de valor para o acionista, a orientação estratégica dos gestores na

alocação de recursos mudou de lógica; do ‘reter e reinvestir’ para o ‘reduzir e distribuir’. Sob

essa lógica, o tamanho das empresas foi reduzido, com corte, inclusive, de força de trabalho,

numa tentativa de aumentar o retorno sobre o patrimônio líquido e distribuí-lo para os acionistas

(LAZONICK; O’SULLIVAN, 2000).

2.1.2 Por que maximizar valor para o acionista?

A fundamentação teórica do princípio de governança corporativa de maximização de

valor para o acionista está baseada na ideia de que a existência de mercados perfeitos de capital,

trabalho e produto, nas economias de mercado, assegura a melhor alocação possível dos recursos

escassos para atingir o desempenho econômico mais eficiente possível (BERNSTEIN, 2007;

LAZONICK, 2006).

Page 59: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

37

Portanto, a existência de mercados de capitais eficientes impõe que o valor de

mercado da firma reflita seus fluxos de caixa líquido esperados, incluindo os fluxos de caixa das

oportunidades de investimentos futuros (JENSEN; SMITH, 1984). Ou seja, pressupõe-se que as

informações atendam as exigências legais e as expectativas dos participantes deste mercado, de

modo que uma nova informação seja incorporada rapidamente, com o concomitante ajuste nos

preços dos títulos (PROCIANOY; ANTUNES, 2003).

A Hipótese da Eficiência de Mercado (HEM), cuja evolução empírica e teórica

ocorreu no decorrer do século XX, principalmente a partir do desenvolvimento de modelos

econômicos ao longo da década de 1960, remonta estudos realizados em 1900, quando passou a

ser desenvolvida a ideia do comportamento aleatório dos preços. Esta ideia pressupunha a

inexistência de padrão nos preços históricos; estes não eram úteis para prever mudanças futuras

(CAMARGOS; BARBOSA, 2003).

Jensen (1978) afirma que a HEM se tornou amplamente aceitável nos anos de 1950 e

1960, quando apareceu sob o nome de Random Walk Theory, na literatura de Finanças, e de

“Teoria das Expectativas Racionais”, no mainstream da literatura de Economia. Segundo o

mesmo autor, a HEM é uma extensão da condição de equilíbrio competitivo da teoria dos preços

clássica para o comportamento dinâmico de preços nos mercados especulativos em condições de

incerteza.

As condições para que a HEM se verifique, segundo Fama (1970), são: (i)

inexistência de custos de transação nas negociações de títulos; (ii) disponibilização de todas as

informações sem custos para todos os participantes do mercado; e (iii) conformação das

expectativas dos investidores no que se refere aos efeitos das informações sobre os preços atuais

das ações, assim como suas distribuições futuras.

Diversas versões da HEM tem sido amplamente discutida e testada na literatura,

estando a diferença entre estas associadas, principalmente, a definição do conjunto de

informações usada nos testes. As três grandes versões desenvolvidas são: (i) a forma fraca da

HEM, em que o preço das ações reflete toda a informação contida no histórico de preços passado;

(ii) a forma semi-forte, em que toda informação disponível ao público se reflete nos preços dos

ativos; e (iii) a forma forte, em que todas as informações se reflete no preço das ações, seja

informações privadas ou confidenciais ou internas à empresa, ou informações públicas (JENSEN,

1978).

Page 60: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

38

A HEM tem inúmeras implicações importantes para finanças corporativas. A

principal delas é a não existência de ambiguidade sobre a função objetivo da firma; que é a

maximização do seu valor de mercado atual (JENSEN; SMITH, 1984).

No entanto, ao se admitir a existência de “imperfeições de mercado” – a existência de

especificidade de ativos, por exemplo -, o que exige controle gerencial sobre a alocação de

recursos, surge um "problema de agência" para os "principais”, que fizeram investimentos na

firma. Duas limitações sobre a habilidade humana de tomar decisões sobre a alocação de

recursos, uma cognitiva e outra comportamental, derivam o problema de agência (LAZONICK,

2006).

A limitação cognitiva é a informação oculta (também conhecida como seleção

adversa ou racionalidade limitada), que impossibilita os investidores (principais) de saberem, a

priori, se os gerentes contratados (agentes) serão bons ou maus alocadores de recursos. A

limitação comportamental é a ação oculta (também conhecida como risco moral ou oportunismo),

que reflete a propensão, inerente a uma sociedade individualista, dos agentes utilizarem sua

posição como alocadores de recursos para maximizarem sua função utilidade, em detrimento da

função utilidade dos principais. Segundo Lazonick (2006, p. 3-4):

These managers may allocate corporate resources to build their own personal empires

regardless of whether the investments they make and the people they employ generate

sufficient profits for the firm. Or they may hoard surplus cash or near-liquid assets

within the corporation, thus maintaining control over uninvested resources, rather than

distributing these extra revenues to those who have invested in the company. Or they

may simply use their control over resource allocation to line their own pockets.

Diante da suposição de que a “boa governança corporativa” significa maximizar valor

para o acionista, a questão que fica é saber por que o acionista é beneficiado e não, por exemplo,

os credores, tornando suas aplicações financeiras mais seguras, ou os empregados, via maiores

salários e benefícios. Os simpatizantes da teoria argumentam que entre todos os stakeholders da

corporação empresarial, somente os shareholders são os “residual claimants”. Ou seja, dentre as

partes interessadas, apenas os acionistas não têm direitos contratuais garantidos; seu retorno, caso

haja, depende do que sobra depois de terem sido pagas às partes suas contribuições produtivas

(LAZONICK, 2006; CHARREAUX; DESBRIÉRES, 2001).

Conforme aponta Fama e Jensen (1983), os riscos assumidos pela maioria dos

agentes são limitados pelas estruturas de contrato das diferentes formas de organização. Quem

Page 61: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

39

suporta o risco residual – diferença entre a entrada de recursos e os pagamentos prometidos aos

agentes – são aqueles que contratam os direitos aos fluxos de caixa líquido, chamados

reclamantes residuais ou portadores de risco residual.

Sobre este aspecto, Charreaux e Desbriéres (2001) acrescentam que o fato de os

acionistas desempenharem um papel secundário no processo de criação de valor justifica, de certa

maneira, sua remuneração incerta; no caso de uma situação econômica favorável, os acionistas

são remunerados, por outro lado, caso a situação econômica seja desfavorável, são estes que

suportam a maior parte dos prejuízos.

O fato deste grupo de agentes suportar a maior parcela da incerteza o obriga a

monitorar os gerentes para assegurar que estes aloquem recursos da forma mais eficiente

possível; o que reduz os custos incorridos para o monitoramento dos contratos com outros grupos

de agentes (FAMA; JENSEN, 1983). Ou seja, como a posse de uma ação não implica qualquer

tipo de direito contratual, facultando ao acionista a realocação de seus investimentos financeiros,

eles são considerados os participantes da economia que estão mais bem situados para realocar

recursos para usos mais eficientes (LAZONICK, 2006).

Contratos que direcionam as decisões para o atendimento dos interesses dos

requerentes residuais contribuem para geração de valor para as organizações. Pois, da mesma

forma que produzir a um baixo custo, por exemplo, está alinhado aos interesses dos reclamantes

residuais, pelo fato de aumentar o fluxo de caixa líquido, contribui para sobrevivência da

empresa, ao permitir que produtos sejam vendidos a preços menores (FAMA; JENSEN, 1983).

Para Jensen (2010), esta perspectiva é, também, benéfica para a sociedade como um

todo. Pois, numa perspectiva rival, a stakeholder theory, a não indicação da solução de conflitos

entre os diferentes interesses e dos princípios que devem guiar a tomada de decisões liberaria os

gerentes, sem responsabilidades, à seguirem seus próprios interesses.

Neste sentido, a maximização de lucros e sua distribuição à quem fez o investimento

se constitui num critério claro de decisão sobre o emprego do dinheiro, estando a ligação entre o

interesse do acionista e do restante da sociedade na valorização de cada unidade gasta.

Consumidores, trabalhadores e fornecedores, além de contribuírem com a valorização, podem,

também,assumir os riscos e o controle comprando ações (KERSTENETZKY, 2007).

Porém, como os interesses dos gestores podem estar associados à consolidação de

suas posições através da solidez e produtividade alcançadas com a coalizão organizacional, o

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40

alinhamento com os interesses dos acionistas pode não se constituir na única preocupação destes.

A desconexão com a evolução das remunerações dos acionistas e/ou empregados poderia causar

conflitos – desestímulos dos empregados, por exemplo - e levar a uma redução do stakeholder

value12 (CHARREAUX; DESBRIÉRES, 2001).

Além disso, a análise do processo de criação de valor, relacionado ao sistema de

governança corporativa, não pode ser reduzido às transações entre empresas e acionistas e ao

estudo da influência destes no controle sobre os gestores. A importância destes fatores, tanto para

a literatura sobre criação de valor, quanto para aquela relacionada à governança corporativa,

deve-se à prevalência do modelo anglo-saxão em relação aos modelos europeus e japoneses,

baseados, conforme Charreaux e Desbriéres (2001), numa abordagem mais plural da firma13.

Os gestores criam valor quando a diferença entre os preços de venda e os custos de

produção, incluindo o custo de oportunidade, é positiva. A escassez de produtos e serviços

oferecidos pela empresa e o quão dependentes os clientes são destes determinam o nível de

preços. Neste sentido, um produto/serviço inovador, por exemplo, pode se configurar como uma

importante fonte de criação de valor. Da mesma maneira que, ao reduzir o custo de oportunidade,

uma menor remuneração exigida pelos credores financeiros - devido a diminuição do risco -, ou

um acordo de parceria com os fornecedores, ao reduzir o risco de oportunismo (CHARREAUX;

DESBRIÉRES, 2001).

Neste sentido, o processo de criação de valor não pode ser analisado

independentemente do processo de distribuição, sendo que este não deve se resumir à geração de

valor para o acionista. Uma distribuição favorável aos trabalhadores, com pagamentos de salários

superiores aos seus custos de oportunidade, por exemplo, induz um melhor desempenho destes,

resultando na melhoria da qualidade dos produtos produzidos (CHARREAUX; DESBRIÉRES,

2001).

12

Sobre este aspecto, Penrose (1959), já analisando o conflito de interesses evidenciado pela separação entre propriedade e

controle, argumentava que os administradores assalariados ganhavam pouco, ou nada, pela distribuição de dividendos além do

necessário para evitar reclamações em grande número de acionistas, para atração de capital adicional necessário e, de modo geral,

para formação ou manutenção da reputação da firma como um bom investimento. Segundo a autora, a retenção e reinversão dos

fundos gerados pela firma garantiriam um prestígio e satisfação pessoal à estes administradores maior do que a distribuição de

dividendos para além dos limites necessários para conservar a felicidade dos investidores. 13 De maneira mais ampla do que aqueles que definem governança corporativa como o estudo dos processos pelos quais os

fornecedores de recursos – reduzidos aos únicos investidores financeiros - garantem a rentabilidade do seu investimento,

Charreaux e Desbriéres (2001) a definem como mecanismos que governam o comportamento dos gestores, atores centrais (mas

não os únicos) no processo de criação de valor, e delineiam seu poder discricionário.

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41

Uma análise precisa do processo de distribuição revela, ainda, que os atributos

utilizados pelos demais stakeholders, que não os acionistas, para criação de valor, são, em sua

maioria, intransferíveis. Um trabalhador, que recebe a parcela do valor criado correspondente a

sua contribuição específica, por exemplo, não é capaz de mobilizar esse valor no mercado. A

possibilidade dos acionistas transferirem seus recursos, através do mercado de ações, constitui a

melhor proteção do capital investido;o que contrapõe o argumento de que estes sejam os únicos

“residual claimants” (CHARREAUX; DESBRIÉRES, 2001).

O mercado de ações, dentro do paradigma do shareholder, é a instituição de

governança corporativa pelo qual o problema de agência pode ser resolvido e a alocação eficiente

de recursos da economia pode ser alcançada; as decisões internas quanto à alocação de fluxos de

caixa futuros e correntes se refletem nos preços das ações (LAZONICK, 2006; AGLIETTA,

2000; FAMA; JENSEN, 1983).

Portanto, o mercado de ações pode funcionar, especificamernte, como um mercado de

controle corporativo, que permite aos shareholders ‘disgorge the free cash flow’ (LAZONICK,

2006; FAMA; JENSEN, 1983). Fluxo de caixa livre ou líquido, conforme já definido, éo fluxo de

caixaque excede o necessário para ofinanciamento detodos osprojetos comvalores

presenteslíquidos positivos,quandoos custosrelevantesdecapital forem descontados. Os graves

conflitos de interesses entre acionistas e gestores, gerados pela obtenção defluxo de caixa livre

substancial, impõem a necessidade de motivar os últimos à distribuir fluxo de caixa livre aos

primeiros, ao invés de investi-lo a baixo custo de capital ou desperdiçá-locom ineficiências

organizacionais (JENSEN, 1986).

Exceto para firmas com projetos de investimentos não rentáveis, a teoria do fluxo de

caixa livre supõe que os preços das ações sobem com aumentos inesperados de pagamentos aos

acionistas (ou promessa de aumentos) e caem com a redução de pagamentos ou nova requisição

de fundos (ou perspectiva de reduções de pagamentos futuros) (JENSEN, 1986).

A possibilidade dos investidores venderem suas ações, realocando seus recursos para

usos mais eficientes, motiva os gerentes a maximizar valor para os acionistas. Pois, a venda de

ações reduz o preço das ações da empresa, que, por sua vez, facilita a aquisição por acionistas

que podem colocar no lugar gestores que estejam mais dispostos à distribuir fluxos de caixa livre

(LAZONICK, 2006).

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42

A maximização do valor para o acionista, como novo princípiode governança

corporativa, nos anos de 1980 e 1990, elevou os rendimentos reais sobre ações corporativas dos

EUA como um todo, que tinham sido corroídos pela inflação durante a década de 1970. A

elevação dos rendimentos foi reflexo, conforme salienta Lazonick (2006), de uma combinação de

três forças distintas da economia corporativa norte-americana, a saber:

(i) redistribuição das receitas corporativas, principalmente das companhias da “Velha

Economia” (Old Economy Business Model - OEBM) -, que se originaram no final do século XIX

-, com a redução da força de trabalho e a distribuição de fluxo de caixa livre para os acionistas.

Isso representou uma reversão do regime “reter e reinvestir”, que tinha caracterizado as decisões

de alocação de recursos dessas companhias nas décadas do pós-Segunda Guerra Mundial, quando

a renda corporativa era retida para reinvestimentos na organização, com expansão da força de

trabalho;

(ii) maior lucro por ação, impulsionado pela inovação, especialmente por empresas

da “Nova Economia” (New Economy Business Model - NEBM) - empresas de tecnologia da

informação e comunicação(TICs), fundadas a partir de 1955, não estabelecidas a partir de um

spin-off de uma empresa da “Velha Economia” e que não se expandiu por meio de uma fusão

(com) ou aquisição (de) uma empresa da “Velha Economia” -, tais como Intel, Microsoft, Cisco

Systems, Sun Microsystems e Oracle. O significante crescimento experimentado, tanto nas

rendas de capital, quanto nas de trabalho, durante os anos de 1980 e 1990, foi resultado do regime

de alocação “reter e reinvestir”. A retenção de rendas corporativas se deu pela pouca distribuição

de dividendos e reinvestimentos em produtos e processos inovativos; foi o sucesso inovativo

dessas corporações que resultou no aumento de preços de suas ações;

A diferença entre as companhias da nova e da velha economia é que na primeira foi a

criação de valor pelo processo de inovação que justificou o aumento dos preços das ações, ao

passo que, na segunda foi o processo de redistribuição que transferiu valor das rendas de trabalho

para as rendas de capital, aumentando o preço das ações, mesmo sem a criação de novo valor.

(iii) especulação pelos investidores no mercado de ações, incentivados, ao menos

inicialmente, pelo aumento dos preços das ações, devido à redistribuição e/ou inovação. Apesar

da combinação da redistribuição da “Velha Economia” e da inovação da “Nova Economia” ter

provido um sólido alicerce para o crescimento dos preços das ações, em certos períodos a

especulação se tornou um fator importante no aumento desses preços, com profissionais que

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43

detinham informações privilegiadas, no interior das corporações e em Wall Street, ganhando com

essa especulação.

Apesar do exposto, as falhas existentes na teoria da agência, algumas delas já

comentadas, deixam sérias dúvidas sobre sua utilidade para analisar a relação existente entre

governança corporativa e performance econômica. Essas falhas, conforme argumenta Lazonick

(2006), podem ser assim sumarizadas:

(i) falta de explicação sobre como as corporações passaram a controlar a alocação de

significantes recursos da economia. A teoria da agência surge num contexto de intensa

competição estrangeira enfrentada pelas corporações norte-americanas, caracterizadas por uma

separaçãoentre propriedade e controle gerencial. Como resposta a essa competição, as

corporações estadunidenses, guiadas pela perspectiva da maximização do valor para o acionista,

passaram a incentivar seus gerentes a aumentar o preço das ações de suas companhias, mesmo se

isso fosse acompanhado por uma redistribuição de rendas corporativas, da renda do trabalho para

renda do capital, minando a efetividade da capacidade produtiva acumulada por essas;

(ii) a forma de mensuração, em algum ponto do tempo, do fluxo de caixa livre.A

teoria não trata de como se pode prever o fluxo de ganhos futurosquando uma empresa tem de

investir em inovação para se manter competitiva. Pois, uma estratégia inovadora enfrenta três

tipos de incertezas: a incerteza tecnológica, a incerteza de mercado e a incerteza competitiva. A

incerteza tecnológica surge da impossibilidade de prever se a empresa desenvolverá processos e

produtos de maior qualidade. A incerteza de mercado nasce da possibilidade de redução dos

retornos dos investimentos, caso hajam futuras quedas nos preços dos produtos e aumentos nos

preços dos fatores. A incerteza competitiva é reflexo da possibilidade de um investimento em

uma determinada estratégia, por uma empresa inovadora concorrente, gerar um produto de

melhor qualidade e/ou menor custo. Pode-se concluir, com o exposto, que se os gerentes

buscarem maximizar valor para o acionista, elesnão serão incentivados à investir em projetos

inovadores, que têm retornos altamente incerteza14. Sobre este aspecto, Kerstenetzky (2007, p.

232) argumenta:

[...] embora o progresso técnico recente faça parte do ambiente no qual se desenvolve a

perspectiva da agência e seja mesmo por ela valorizado, esta perspectiva não apresenta

14 O termo incerteza está aqui inserido nos termos utilizados por Keynes (1937), que a define não apenas como a distinção entre o

que é conhecido e o que é apenas provável, mas como a inexistência de base científica que balize a formação de qualquer

probabilidade calculável.

Page 66: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

44

elementos teóricos para que se possa avaliar de que forma decisões maximizadoras são

tomadas quando mudança e progresso técnico estão presentes, como é o caso da

atualidade e do passado recente. Como tratar eficiência em uma conjuntura de mudança,

eis algo que ainda está por sistematizar.

(iii) a alegação de que apenas os acionistas são os “residual claimant”.Numa

economia de mercado se assume que cada insumo do processo produtivo é pago pelo preço de

mercado, que reflete sua contribuição produtiva e pode ser especificado num contrato. Esse é o

caso, por exemplo, quando uma empresa compra de outra, em um mercado aberto e competitivo,

uma mercadoria física como insumo produtivo. Porém, não se pode supor que esse seja o caso

quando os insumos são disponibilizados pelo Estado ou na forma de serviços do trabalho dos

empregados.

O último ponto pode ser ilustrado a partir dos seguintes argumentos:

Primeiro, a análise do papel da empresa no desenvolvimento econômico não pode

prescindir do reconhecimento da relevância do Estado(ou, mais precisamente, de seus

contribuintes) naoferta de infraestrutura, que, dado os investimentos necessários e a natureza

incerta dos resultados, não seria disponibilizada por outro agente. Embora as empresas paguem

taxas pela utilização da infraestrutura ofertada pelo Estado, não existe um nexo de contratos que

garanta a esse um retorno sobre seus investimentos, baseado na contribuição produtiva desses

investimentos para as empresas que os utilizam (LAZONICK, 2006).

Segundo, os trabalhadores também podem argumentar que realizam investimentos em

capacidades produtivas, que serão fornecidas às empresas, sem nenhum retorno contratual

garantido. O investimento em capital humano específico por determinada empresa magnifica a

dependência dos trabalhadores, em relação ao empregador, na geração de retornos sobre os

investimentos; a especificidade do capital humano limita a mobilidade interfirmas dos

trabalhadores, aumentando os riscos que eles carregam. A especificidade do investimento pode

ser estabelecido pelo envolvimento dos empregados em processos de aprendizagem

organizacional para desenvolver novos produtos e processos, que, se bem sucedido, dotará a

empresa de propriedade intelectual, sem qualquer garantia contratual de que esses empregados se

apropriarão de uma parcela dos retornos. Nesse sentido, os trabalhadores, assim como os

acionistas, também deveriam receber o status de residual claimants (BLAIR; STOUT, 2006).

Contra o segundo argumento, um executivo, ao promover um downsizing, poderia

justificar que as capacidades produtivas dos trabalhadores mais antigos se tornaram

Page 67: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

45

ultrapassadas, em virtude da concorrência promovida pelos trabahadores mais jovens e da

mudança tecnológica. Assim, como qualquer investidor que assumiu riscos no passado, os

trabalhadores que realizaram investimentos em capital humano específicoteriam de aceitar a

perda de valor de mercado desse capital (LAZONICK, 2006).

Da mesma forma, os trabalhadores poderiam contra-argumentar que, ao fazer uma

análise correta das condições tecnológicas, de mercado e da concorrência, suas capacidades

continuam essenciais para o processo de inovação. E que a opção pelo downsizing é uma ação

oportunista dos executivos, que, por terem opções de ações, alinham seus interesses com os dos

acionistas, e não uma reestruturação da força de trabalho com o propósito de inovação

(LAZONICK, 2006). Sob a perspectiva da maximização de valor para o acionista, os executivos

empreendem políticas de curto prazo, mesmos que estas estejam na contramão da geração de

valor para os demais stakeholders, que desempenham determinante papel no processo de criação

de valor(CHARREAUX; DESBRIÉRES, 2001).

Com isto, os simpatizantes da stakeholders theory salientam que, do ponto de vista da

eficiência global, o problema não estaria em disciplinar os gestores para nãoatuarem no

atendimento de seus próprios interesses, mas, protegê-los de pressões que os obrigam a aplicar

políticas de curto prazo. A mobilidade do capital financeiro protege os acionistas, porém, em

contrapartida, impõe uma disciplina que pode ser contraproducente para os gerentes

(CHARREAUX; DESBRIÉRES, 2001).

Isso não significa a isenção dos gestores de obrigações de performance, todavia, que

estes sejam avaliados não apenas pela taxa de retorno sobre investimento, mas, pela criação de

valor às partes interessadas, também (CHARREAUX; DESBRIÉRES, 2001). A suposição de

curto prazo proposta pela shareholder theory implica num sacrifício dos investimentos em

inovação; mais rentáveis para geração de valor e produtividade (SINGH; SINGH; WEISSE,

2002; CHARREAUX; DESBRIÉRES, 2001).

Dessa maneira, os acionistas públicos não desempenham papel algum no processo de

inovação. Pois, com a finalidade de minimizar o risco, eles diversificam seus investimentos, não

dispondo de tempo e/ou esforço para analisar as capacidades inovadoras das empresas cujas

ações são titulares. E, caso não confiem na estratégia de investimento dessas empresas, eles

vendem as ações; é o quea existência deum mercado de açõesde alta liquidez lhes permitemfazer

(LAZONICK, 2006).

Page 68: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

46

É nesse sentido que Aglietta (2000) argumenta que o princípio de maximização do

valor para o acionista ajuda a legitimar a proeminência de shareholders em detrimento de outros

stakeholders, e a predominância da visão de mercado de capital da firma em relação à visão

industrial; o que reflete na distribuição do produto global de fatores gerado pela empresa. Na

próxima seção discutir-se-á, justamente, como o princípio de maximização do valor para o

acionista favorece a visão de mercado de capital da firma, em detrimento da visão industrial.

2.2 FIRMA MAXIMIZADORA X FIRMA INOVADORA

O desprezo pela análise de como deve ser exercido o controle estratégico sobre a

alocação de recursos das empresas, quais tipos de investimentos em capacidades inovadoras

devem ser feitos e como os retornos dos investimentos que derivaram inovação devem ser

distribuídos justificam o argumento dos teóricos simpatizantes da teoria da agência de que o

desempenho econômico superior só pode ser alcançado através da maximização do valor para os

acionistas (LAZONICK, 2006).

Porém, como o objetivo da firma é transformar recursos produtivos em bens e

serviços que podem ser vendidos para geração de receitas, uma teoria da firma deve, portanto, dar

explicações sobre como ocorre essa transformação produtiva e como as receitas são obtidas.

Essas explicações devem estar pautadas nas seguintes atividades genéricas: elaboração de

estratégia, organização e financiamento. Segundo Lazonick (2006, p. 15),

Strategizing allocates resources to investments in developing human and physical

capabilities that, it is hoped, will enable the firm to compete for chosen product markets.

Organizing transforms technologies and accesses markets, and thereby develops and

utilizes the value-creating capabilities of these resources to generate products that

buyers want at prices that they are willing to pay. Financing sustains the process of

developing technologies and accessing markets from the time at which investments in

productive resources are made to the time at which financial returns are generated

through the sale of products.

Sobre as referidas atividades genéricas, a teoria tradicional, aquela encontrada nos

livros textos de microeconomia, coloca que: (i) dada as restrições tecnológicas e de mercado, a

elaboração de estratégia para competir na indústria e a quantidade a ser produzida é determinada

pela regra de maximização de lucro. A condição de desequilíbrio inicial (a existência de lucros

anormais) determina em qual setor o recurso será alocado; (ii) a organização da empresa para

competição é determinada pela função de produção e preços de fatores, que são exógenos

Page 69: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

47

(LAZONICK, 2006); e (iii) o financiamento para transformar recursos produtivos em produtos

geradores de receitas não se configura num problema, dado o pressuposto de que, a qualquer

momento, a empresa pode contrair empréstimos de capital a taxa de mercado vigente e vender

toda a produção que maximiza seus lucros, cobrindo o custo de capital (BERNSTEIN, 2007;

LAZONICK, 2006).

Mas, porque a empresa maximizadora de lucro, da teoria microeconômica tradicional,

é supostamente não inovadora? Primeiro, porque, diferentemente do papel desempenhado pelo

empresário na teoria da firma inovadora, esse não desempenha papel algum na criação da

condição de desequilíbrio, que desencadeia a realocação de recursos de um setor para o outro;

Segundo, porque o princípio da maximização do lucro não pressupõe a necessidade de

conhecimentos especiais para competição em um setor, em detrimento do outro (LAZONICK,

2006; TIGRE, 2005).

Uma vez escolhidaa indústria de atuação, enquanto a teoria tradicional assume a

existência de certos custos fixos, que tem de ser suportados por todas as firmas que escolhem

competir nessa indústria e são determinados exogenamente pela tecnologia existente e preços de

fatores predominantes, na teoria da firma inovativa o nível de custos fixos se configura numa

decisão estratégica de fazer investimentos destinados a dotar a firma com capacidade produtiva

distintiva, comparada com seus competidores na indústria (LAZONICK, 2006).

O pressuposto de que a tecnologia é dadae livre resulta numa produtividade média

declinante; curva de custo em formato de U. Supondo que o fator variável chave é o trabalho,

duas razões contribuem para esse resultado: (i) a adição de fatores variáveis aos fatores fixos

reduz a produtividade dos fatores variáveis; e (ii) a adição de mais trabalhadores no processo

produtivo dificulta a supervisão e monitoramento, pelo empresário, como fator fixo, do

desenvolvimento das atividades produtivas (LAZONICK, 2006; TIGRE, 2005). Na teoria da

firma inovadora a suposição restritiva de que o empresário aceita passivamente a condição de

aumento de custos, e otimiza sujeito a esta, não é aceita. Os investimentos em organização e

tecnologia são feitos justamente para mudar essa situação (LAZONICK, 2006).

No que se refere ao financiamento dos investimentos, a incerteza inerente ao processo

inovativo é central na análise. A teoria da firma inovativa assume que antes mesmo do retorno

desses investimentos poder ser gerado e sua taxa de retorno conhecida, os investimentos devem

ser realizados e utilizados ao longo do tempo (O’SULLIVAN, 2000). O fato da empresa

Page 70: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

48

maximizadora apenas financiar investimentos para os quais já existe um retorno esperado cria

oportunidades para as empresas inovadoras superá-las, caso o investimento seja bem sucedido

(LAZONICK, 2006).

O sucesso desses investimentos é incorporado em produtos, processos e pessoas, que

passam a ter capacidades produtivas superiores. Porém, os altos custos fixos atrelados a esses

investimentos, explicados pelo tempo necessário para desenvolver recursos produtivos que

resultem em produtos de alta qualidade e baixo custo, colocam a firma em desvantagem

competitiva, até o momento que as tecnologias desenvolvidas e o acesso aos mercados comecem

a gerar retornos(LAZONICK, 2006).Conforme argumenta Lazonick (2006, p. 23): “An

innovative strategy that can eventually enable the firm to develop superior productive

capabilities may place that firm at a cost disadvantage because such strategies tend to entail

higher fixed costs than the fixed costs incurred by rivals that choose to optimize subject to given

constraints”.

A captura progressiva de diferentes segmentos de mercado, com base em diferentes

níveis de renda dos compradores é, também, permitida pela dinâmica do processo inovativo. A

maior participação em diferentes segmentos de mercado ajuda na prevenção, presente e futura, do

acesso à consumidores pelos rivais, fazendo com que esses (consumidores) se tornem clientes

que repetem suas compras e atualizam sua demanda, e aumenta a experiência de aprendizagem

das empresas inovadoras (LAZONICK, 2006).

Da mesma forma que os ganhos promovidos pela inovação permitem a melhora da

remuneração dos empregados, como forma de motivar um desempenho superior, o

compartilhamento de ganhos com colaboradores pode ser fundamental para garantir sua

cooperação na implementação de uma estratégia de investimento inovador. Portanto, uma boa

remuneração pode ser vista, na perspectiva dinâmica, como fonte e resultado de vantagem

competitiva (LAZONICK, 2006).

Contrastando com o modelo de monopólio tradicional, o pressuposto para a

dominância da firma inovativa é a transformação da estrutura de custos da indústria, produzindo

um maior volume e vendendo a preços mais acessíveis do que as empresas maximizadoras.

Portanto, conforme conclui Lazonick (2006, p. 27):

The innovation process, that is, can potentially overcome the ‘constrained-optimization’

trade-offs between consumption and production in the allocation of resources as well as

Page 71: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

49

between capital and labor, and even between enterprise and society, in the allocation of

returns. It is for this reason that innovation forms the foundation of economic

development.

Cabe acrescentar que além de incerto, como já comentado, o processo de inovação se

revela coletivo e cumulativo. Ou seja, além do resultado do processo não poder ser previsto no

momento da realização dos investimentos, a transformação dos investimentos em inovação não

pode ser feito nem por uma única pessoa, nem de uma só vez (O’SULLIVAN, 2000). O caráter

incerto desse processo obriga os tomadores de decisão a terem uma compreensão apurada da

tecnologia, do mercado e das condições competitivas da indústria na qual estão inseridos, e um

incentivo para o enfrentamento da incerteza, em vez de evitá-la. O caráter coletivo impõe como

pressuposto para a inovação o investimento em habilidades integradas, que podem se envolver

em aprendizagem organizacional. Por fim, o caráter cumulativo impõe a continuidade de

investimentos, mesmo sem a obtenção dos retornos esperados dos investimentos anteriores,tanto

para sustentar o financiamento de processos de inovação ainda em andamento, quanto para

financiar novas estratégias inovadoras (LAZONICK, 2006).

Em sendo assim, numa teoria da firma inovadora, uma estrutura para analisar as

interações de estratégia, organização e finanças, na geração de produtos de melhor qualidade e

menor custo, é exigida. A estratégia surge como forma de enfrentar a incerteza, a organização

para gerar aprendizado coletivo e o financiamento para sustentar a aprendizagem cumulativa

(LAZONICK, 2006).

Specifically, strategic control determines how strategic decision makers choose to build

on ‘asset positions’; organizational integration determines the structure of incentives

that characterize ‘organizational processes’ that can transform individual actions and

individual capabilities (including those of strategic managers) into collective learning;

and financial commitment determines whether the enterprise will have the resources

available to it to persist along an ‘evolutionary path’ to the point where its accumulation

of innovative capability can generate financial returns (LAZONICK, 2006, P. 29).

Porém, não se pode perder de vista que os tipos de organizações que geram inovação,

além de variar entre indústria e nação, podem variar dentro de uma determinada indústria e

nação, ao longo do tempo. É nesse sentido que a inovação se configura num processo social, que

se apoia em certas épocas e lugares por aquilo que pode ser denominado de "condições sociais da

empresa inovadora". Ou seja, a base de competências utilizadas pelas empresas para transformar

as tecnologias e acessar mercados podem variar de forma significativa de um ambiente

Page 72: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

50

institucional para outro – inclusive, namesmaatividadeindustrial,na mesma nação e durante o

mesmo período histórico-, justamente pela dependência da empresa inovadora das condições

sociais (LAZONICK, 2006). Na próxima seção discutir-se-á essas condições e sua relação com a

performance econômica.

2.3 CONDIÇÕES SOCIAIS DA EMPRESA INOVADORA E

PERFORMANCE ECONÔMICA

A análise comparativa dessas diferentes condições sociais da empresa inovadora pode

ser iniciada utilizando como parâmetro o modelo de negócio da Velha Economia dos EUA,

dominante na competição global no pós-Segunda Guerra Mundial. A característica base desse

modelo era a separação entre propriedade e gestão.Os gerentes “de topo” eram motivados a

agirem conforme o interesse organizacional, dada existência de uma cultura de permanência no

cargo por um longo período; o sucesso profissional dependia do sucesso da empresa. Seus

salários eram limitados pelas estruturas salariais hierárquicas das companhias(LAZONICK,

2006).

Esse modelo era, também, caracterizado por uma segmentação organizacional, em

que se observava, na parte superior da hierarquia, gerentes cuja formação e experiência as

companhias fizeram vultosos investimentos, e trabalhadores “horistas”, que, embora dedicassem

boa parte de sua vida à empresa, poucos eram os investimentos, por serem considerados

mercadorias intercambiáveis. Enquanto os gerentes assalariados possuíam alta escolaridade,

possibilitada por um sistema educacional apoiado pelo governo, cujo currículo era moldado

segundo as necessidades das corporações, os trabalhadores “horistas” possuíam apenas ensino

médio. Apesar da baixa qualificação profissional, a necessidade de se estabelecer uma relação de

confiança e o sucesso do modelo garantiram a esses bons salários e benefícios (LAZONICK,

2006).

Estruturas gerenciais coesas, incentivadoras da integração funcional das capacidades

dos especialistas técnicos e administrativos e que se dedicavam ao desenvolvimento e

asseguravam a utilização dos recursos produtivos da empresa, acrescentadas a planos de carreiras

que permitiam uma mobilidade na hierarquia corporativa e um apoio financeiro considerável do

governo para o desenvolvimento de tecnologias, contribuíram para geração de inovação

(LAZONICK, 2006).

Page 73: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

51

O financiamento governamental, que contava com a capacidade de pesquisa das

corporações, configurava-se fundamental, dado tamanho e duração dos investimentos envolvidos,

que, mesmo para grandes corporações, ou eram inviáveis ou faltava disposição para que esses

fossem realizados por conta própria(GRAHAM, 2010; LAZONICK, 2006).Como fonte de fundos

para investimentos, as empresas utilizavam empréstimos bancários, fazendo uso limitado do

mercado de ações (LAZONICK, 2006).

O modelo de negócio da Velha Economia dos EUA, nos anos de 1970 e 1980,

fraquejou ao enfrentar a concorrência japosesa - que integrava os trabalhadores “horistas” nos

processos de aprendizagem organizacional -, tendo a coesão interna de suas organizações de

gestão enfraquecida, particularmente pelo crescimento e diversificação, e por uma forte

segmentação de seus principais executivos em relação ao resto da organização gerencial. O

pagamento dos altos executivos deixou de ser feito a partir de uma estrutura de recompensa

hierárquica integrativa e os trabalhadores “horistas” se tornaram menos dependentes da busca de

carreiras na hierarquia no interior da Velha Economia. A maximização do valor para os acionistas

se tornou o objetivo predominante (LAZONICK, 2006).

O poder inovador do modelo de negócio da “Velha Economia” dos EUA, que vigorou

no pós-Segunda Guerra, tornava-se evidente quando comparado com o modelo britânico, muito

mais hierárquico e funcionalmente segmentado. A Grã-Bretanha, que no início do período do

pós-Segunda Guerra marcava presença nos principais mercados consumidores e indústrias de

bens de capital, não conseguiu manter suas empresas competitivas nos mercados

globais(GODLEY; CASSON, 2010; LAZONICK, 2006).A maior hierarquização e segmentação

organizacional, tanto dos executivos com relação ao resto da organização, quanto dos

especialistas técnicos entre si, configuravam-se como a principal razão. Essa segmentação, que

prejudicou a realização de investimentos em capacidades organizacionais em resposta aos

desafios inovadores, teve sua origem histórica na interação entre o controle de empresas

industriais britânicas e a estrutura de sua sociedade durante a primeira metade do século

XX(LAZONICK, 2006).

Os industriais, formados por famílias que permaneceram no controle das empresas,

não se constituíam uma classe social de elite, capazes de reformular as instituições econômicas

britânicas para apoiar a inovação. A aristocracia, formada principalmente por financistas,

controlava as instituições de elite à epoca e não tinha necessidade de um sistema educacional que

Page 74: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

52

formasse tecnólogos; o estudo da ciência era valorizado como um ramo de conhecimento

sofisticado, portanto, não existia interesse na adequação das instituições educacionais para

aplicação na indústria. Até mesmo os industriais bem-sucedidos não estavam preocupados em

desafiar o viés anti-tecnológico do sistema educacional, mas sim elevar sua posição social

(LAZONICK, 2006).

A estrutura segmentada da organização empresarial britânica permaneceu até os anos

de 1950 e 1960, quando um movimento de aquisições hostis e nacionalizações desafiaram a

persistência do controle familiar. Essas aquisições foram enfrentadas com o aumento do

pagamento de dividendos aos executivos. Apesar do aumento relativo do pagamento de

dividendos, quando comparado a outros países desenvolvidos, incluindo os Estados Unidos, o

desempenho das empresas industriais britânicas continuou fraco. Pois, a comunidade financeira

da Grã-Bretanha estava muito mais preocupada em se apropriar dos retornos dos investimentos

realizados, por suas corporações empresariais, do que fornecer a essas empresas recursos para o

desenvolvimento de estratégias de investimento inovativo, que poderiam gerar novas fontes de

retorno no futuro (LAZONICK, 2006).

As deficiências competitivas dessa indústria só foram atenuadas com as políticas

monetárias durante a era Thatcher, que forçou o encerramento de muitas empresas organizadas

segundo o modelo britânico. O investimento direto estrangeiro, principalmente de empresas

japonesas e coreanas, ajudou na renovação dos métodos de gestão de empresas daGrã-Bretanha

(GODLEY; CASSON, 2010; LAZONICK, 2006).

O modelo de negócios japonês, nos anos de 1970 e 1980, desafiou o modelo da

“Velha Economia” dos EUA em setores industriais que, até os anos de 1960, empresas

americanas pareciam ter vantagens competitivas insuperáveis. O sucesso do modelo de negócios

japonês, refletido no aumento das exportações japonesas para os EUA, na última metade da

década de 1970, foi atribuído, inicialmente, à salários mais baixos e mais horas trabalhadas. O

aumento dos salários reais, até o início da década de 1980, comprovou que a vantagem

competitiva japonesa estava baseada em capacidades superiores na geração de produtos de

melhor qualidade e menor custo (LAZONICK, 2006).

O sistema de governança corporativa no Japão se caracteriza pela existência de

propiedade cruzadade ações entre corporações; os proprietários de uma empresa possuem

participação acionária em outras. Uma holding controla indiretamente uma miríade de outras

Page 75: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

53

empresas a jusante da cadeia. Além de eliminar as aquisições hostis, este sistema reduz as

pressões sobre os gestores do mercado para controle corporativo. No período pré-Segunda

Guerra, quando o sistema era denominado Zaibatsu, o controle da holding era exercido por uma

família, sendo, no período pós-Guerra, quando o sistema passou a ser chamado Keiretsu,

substituída por gestores profissionais. Outra distinção importante entre os sistemas era que no

Keiretsu a coerência era alcançada através da cooperação voluntária e da coordenação entre os

seus membros, enquanto no Zaibatsu as famílias administravam suas empresas de maneira

bastante autoritária (MORCK; NAKAMURA, 2003).

Além das características mencionadas, as condições sociais para o sucesso japonês

podem ser atribuídas à três características, a saber: (i) participação acionária estável dos

executivos de “topo” das empresas industriais japonesas, que os possibilitaram ter a autonomia

necessária para fazer investimentos inovadores em indústrias, que, na década de 1950, não

possuíam o potencial necessário para serem bem sucedidas na competição internacional; (ii) o

emprego permanente permitiu um novo modelo de integração hierárquica e funcional às

empresas envolvidas, possibilitando a participação dessas na aprendizagem coletiva e inovativa,

diferenciando-as de seus concorrentes internacionais; e (iii) empréstimos bancários permitiram o

crescimento rápido e sustentado do processo inovativo das empresas, até que estas pudessem

gerar retornos, primeiro internamente, e depois nos mercados de produtos estrangeiros

(LAZONICK, 2006; MORCK; NAKAMURA, 2003).

A participação acionária estável de gerentes corporativos permitiu, desde os anos de

1950, a construção de organizações caracterizadas pela, já referida, integração hierárquica e

funcional. Essa integração apenas se tornou possível com os investimentos do governo japonês,

desde as últimas décadas do século XIX, na educação de sua força de trabalho, permitindo o

desenvolvimento de habilidades de chão de fábrica como parte de uma estratégia de

aprendizagem organizacional, que integrava as capacidades dos gestores à dos trabalhadores.

Estratégia que contrastava com os objetivos da aprendizagem gerencial norte-americana, que

objetivava desenvolver tecnologias que pudessem substituir os trabalhadores de chão de fábrica

(LAZONICK, 2006).

As bases sociais para a integração hierárquica dos trabalhadores de chão de fábrica

foram aumentadas pela ascensão dos sindicatos. O movimento sindical, que reunia empregados

de white-collar (técnicos e administrativos) e blue-collar(operário), surge durante a última

Page 76: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

54

metade da década de 1940, motivado pelas péssimas condições econômicas e iniciativas de

democratização. O emprego permanente, até a aposentadoria, tanto para os white-collar, quanto

para os blue-collar, foi a conquista mais importante do sindicalismo. Essa segurança no emprego

criou compromisso dos trabalhadores com as empresas, permitindo a essas desenvolverem as

capacidades produtivas dos trabalhadores (LAZONICK, 2006).

O Estado japonês teve um papel no desenvolvimento, também, a partir do campo das

finanças, não tanto da tecnologia, como aconteceu nos Estados Unidos, estruturando o sistema

bancário para financiar o crescimento das empresas industriais durante as décadas do pós-

Segunda Guerra. Cada grande empresa industrial possuía um ‘main bank’, cujo trabalho era

convencer outros bancos a realizarem empréstimos e assumirem a liderança da sua

reestruturação, caso tivesse atravessando dificuldades financeiras (LAZONICK, 2006).

Sob a lei japonesa, o recebimento de depósitos e a concessão de empréstimos eram

autorizados, apenas, aos bancos, sem que estas autorizações fossem estendidas à emissão de

títulos. O bom funcionamento deste sistema se devia ao fácil acesso dos bancos à um expressivo

volume de capital a baixo custo, viabilizado por uma taxa de poupança extremamente elevada,

quando comparada a de outros países industrializados. Isto permitiu um forte envolvimento dos

bancos japoneses na governança corporativa das empresas (MORCK; NAKAMURA, 2003).

Diante desse aspecto, muitos economistas do Japão e do Ocidente, durante a década

de 1980, identificaram, incorretamente, o sistema bancário como instituição central de

governança corporativa. Para esses, os ‘main bank’, como os principais, deveriam monitorar o

compotamento dos gestores. Porém, apesar de desempenharem um importante papel no

financiamento das empresas industriais, os bancos japoneses não possuíam recursos suficientes

para monitorar essas empresas (LAZONICK, 2006).

Com o exposto, pode-se afirmar que a garantia de que os executivos de “topo” de

empresas japonesas exerceriam o controle estratégico para o benefício da empresa, e não para o

seu próprio, não era dado pelo conselho de administração, que era quase inteiramente composto

por executivos internos. Como no modelo de negócio inovador da “Velha Economia” norte-

americana, o comportamento dos gestores de “topo” japoneses foi moldado por organizações

coesas e, em particular, mesmo sem nenhuma garantia contratual, pela instituição do emprego

permanente, que imputava aos trabalhadores a responsabilidade de manter a competitividade da

empresa (LAZONICK, 2006).

Page 77: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

55

A comparação entre os modelos de negócios dos EUA, Grã-Bretanha e Japão revela

um grande número de distintas “variedades de capitalismo”.Isso não acontece apenas em escala

global, mas, como se verá, ocorre em países relativamente próximos. Na Europa Ocidental, por

exemplo, dois modelos não poderiam ser mais diferentes que aqueles que caracterizam as

economias alemã e francesa. Como se não bastasse, os modelos de negócios que caracterizam as

economias nacionais estão sujeitos a mudanças, como aconteceu nos EUA durante o último meio

século (LAZONICK, 2006).

Assim como nos grupos Zaibatsu e Keiretsu japoneses, o sistema de governança

alemão se caracteriza pela existência depropriedade cruzada de ações entre empresas. Esse

sistema, conforme salienta Fohlin (2005), fortalece a unidade, aumenta a cooperação e melhoraa

coordenação. Neste sistema não se espera que o gerente maximize a riqueza dos acionistas, mas

que cuide do bem-estar de todas as partes interessadas, incluindo o público em geral e o Estado

alemão (FOHLIN, 2005).

Além destes aspectos, o elevado grau de integração hierárquica e considerável

segmentação funcional caracterizam o modelo de negócio alemão, que evoluiu nas décadas do

pós-Segunda Guerra. As empresas do país, desde o início da década de 1950, são governadas por

um sistema de co-gestão, que garante aos trabalhadores participação nas decisões relacionadas

àremuneração, condições de trabalho, estratégia de investimento, entre outras(LAZONICK,

2006).

As empresas alemãs se caracterizam, também, pelo alto nível de qualificação de seus

funcionários, tanto de chão de fábrica, quanto administrativo, proporcionado pela combinação de

uma educação formal e uma especialização particular para o desempenho laboral. Colaboram

para esse sistema associações de empregadores e empregados, e o Estado. Por ter uma maior

capacidade de financiamento, os maiores empregadores subsidiam o treinamento de funcionários

para pequenas e médias empresas(LAZONICK, 2006).

A elevada capacitação dos funcionários, inclusive daqueles de chão de fábrica,

permitiu que esses desenvolvessem e utilizassem suas habilidades no decorrer de suas carreiras e,

a partir de sua área de especialização, alcançassem um nível hierárquico maior. Nesse sentido, o

elevado grau de integração hierárquica propiciou a liderança global alemã na fabricação de alta

qualidade, embora com maior custo. Ao mesmo tempo que a especialização funcional permitiu

um elevado nível de integração hierárquica, incentivou a segmentação funcional, que deixou suas

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56

empresas, principalmente aquelas de engenharia mecânica e elétrica, vulneráveis aos desafios da

concorrência de empresas mais organizacionalmente integradas (LAZONICK, 2006).

Já no que se refere ao financiamento das empresas alemãs, os bancos têm exercido

um papel importante, sendo, inclusive, para muitos historiadores econômicos, os responsáveis

pela rápida industrialização do país e crescimento de suas empresas, a ponto de as tornarem

gigantes internacionais (LAZONICK, 2006; FOHLIN, 2005; WILLIAMS, 2000). Além deprover

financiamento de longo prazo, estes bancos têm se destacado, também, no fornecimento de

serviços de governança corporativa para seus parceiros industriais15(FOHLIN, 2005).

Os bancos têm se envolvido na governança das empresas industriais de duas

maneiras: (i) participação acionária significativa, o que lhes asseguram direitos à assentos nos

conselhos de administração; e (ii) manutenção de ações de clientes, com autorização à exercerem,

por estes, seus direitos à voto. Apesar do poder exercido pelos bancos no sistema de governança

corporativa alemão, este tem sido, por vezes, superestimado (FOHLIN, 2005; PROWSE , 1994).

Em comparação com a elevada dependência do financiamento bancário para o crescimento das

empresas industriais japonesas, as empresasalemãs têm sido capazes de crescer com uma menor

dependência de seu sistema bancário16(LAZONICK, 2006).

O caso da França oferece outra distinção pelo fato de que, entre todas as principais

economias desenvolvidas, o seu desenvolvimento foi, na última metade do século XX, o mais

explicitamente liderado pelo Estado. Esse país, nas décadas pós-Segunda Guerra, construiu um

sistema nacional de inovação baseado em laboratórios de pesquisa nacional(Centre Nationale de

Recherche Scientifique - CNRS), tendo o Estado como patrocinador de um número considerável

de empresas industriais capazes de transformar pesquisas em produtos comerciais e militares

(GODLEY; CASSON, 2010; LAZONICK, 2006).

O setor estatal e as empresas industriais se constituem uma elite de poder desde a era

napoleônica. Os futuros líderes do governo e das empresas industriais francesas eram os

admitidos, através de um concurso nacional, nas “grandes écoles”, principalmente na École

Polytechnique, para engenheiros, e ÉcoleNational d’Administration (ENA), para gestores. A

existência dessa elite foi fundamental para o processo de reestruturação massiva da indústria de

15Diferentemento do que acontece nos Estados Unidos, na Alemanha bancos comerciais e de investimentos não são separados,

estando autorizados, inclusive, a deter participações em empresas não-financeiras (FOHLIN, 2005). 16

Segundo Fohlin (2005), as explicações tradicionais quanto à significativa intervenção dos bancos nas decisões de investimento e

acompanhamento dircto dos contratos de dívida encontram pouco apoio na análise empírica disponível.

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57

alta tecnologia promovida pelo Estado Francês, na década de 1980, que incluiu um programa de

nacionalização (LAZONICK, 2006).

Mesmo com a série de privatizações ocorridas, a partir de 1986, a tomada de decisões

estratégicas continuou a cargo da elite, com a celebração de um sistema de participações

cruzadas, que criou um núcleo de acionistas estáveis (CHARREAUX; WIRTZ,2007;

LAZONICK, 2006). O relativo desmonte desse sistema, na década de 1990, além de reduzir as

participações diretamente controladas pelas famílias, possibilitou o aumento da presença de

investidores institucionais, especialmente os não residentes. A forte presença destes investidores

não significou, contudo, um aumento de participação acionária que os permitissem controlar as

corporações; a maior parte das empresas francesas listadas em bolsa permanece sob o controle da

família fundadora (CHARREAUX; WIRTZ,2007).

O enfraquecimento do sistema de participações cruzadas não modificou a forma de

recrutamento dos altos executivos das grandes empresas francesas. A perpetuação desse sistema

estabelece, além de uma segmentação funcional, uma segmentação hierárquica entre os

executivos “de topo” e o resto da organização empresarial; mesmo com o aumento da mobilidade

hierárquica na década de 1990. Em função da forte militância da classe trabalhadora, a elevada

segmentação hierárquica e funcional não impediu a predominância de altos níveis salariais,

mesmo para trabalhadores pouco qualificados (LAZONICK, 2006).

No que tange à estratégia de financiamento, o sistema de financiamento bancário das

empresas industriais mais explicitamente apoiado pelo Estado, talvez esteja na França. O parcial

desmonte do sistema de participações cruzadas e a compra de quantidades significativas de ações

de empresas francesas por investidores institucionais estrangeiros, apesar de ter deixado essas

empresas mais vulneráveis à perda de controle estratégico, não respresentou uma dependência do

capital estrangeiro. Empresas francesas utilizaram a efervescência do mercado de ações para

fazer uso de suas ações como moeda de troca para aquisição de empresas estrangeiras, como

parte de uma estratégia de expansão global (LAZONICK, 2006; WILLIAMS, 2000).

Logo, apesar das profundas transformações ocorridas no sistema de governança

corporativa francês, com a emergência dos investidores institucionais estrangeiros, o forte caráter

familiar na administração das corporações foi mantido e as transações no mercado de controle

corporativo raramente são hostis. Acrescenta-se, ainda, que o ativismo dos acionistas minoritários

Page 80: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

58

continua modesto, embora tenha ocorrido um reforço nos seus direitos (CHARREAUX;

WIRTZ,2007).

Nos EUA, enquanto empresas japonesas desafiavam corporações americanas

estabelecidas, ressurgiram, durante os anos de 1970 e 1980, indústrias de tecnologia da

informação e comunicação (TICs), que forneceram a base para o que ficou conhecido, na última

metade da década de 1990, de “Nova Economia”. Subjacente ao surgimento do NEBM, enormes

investimentos no desenvolvimento de tecnologias de informação e comunicação foram realizados

pelo governo norte-americano, em colaboração com universidades e empresas industriais

(MAZZUCATO, 2013; LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005).

O esforço do investimento combinado empresa-estado, até o final da década de 1950,

resultou não apenas na primeira geração de computadores, sendo a IBM a principal empresa,

mas, também, na capacidade de encaixar circuitos eletrônicos integrados em um chip de silício. A

partir da segunda metade da década de 1960, a criação de startups de semicondutores foi

induzida pela crescente variedade de oportunidades comerciais.Clusters de startups de

semicondutores, apoiados por uma nova classe de capitalistas de risco, muitos deles com

experiência de gestão ou técnica na indústria de semicondutores, foram formados no entorno da

Universidade de Stanford, sendo apelidado, no início dos anos de 1970, de “Silicon Valley”17

(LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005).

Contribuíram, também, para o sucesso do “Silicon Valley”,as intensas e, muitas

vezes, informais, redes de aprendizado que transcendiam os limites das empresas. Além da

aprendizagem organizacional ocorrer entre empresas, esta se deu, fundamentalmente, dentro das

empresas, com a utilização das habilidades integradas de pessoal altamente qualificado, incluindo

os gestores profissionais, geralmente com conhecimento em engenharia, que exerciam o controle

estratégico (LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005).

À estes gestores,contratados pelos capitalistas de risco, eram dadas ações, juntamente

com opções de ações, para compartilhar a gestão estratégica da empresa. Esse tipo de

remuneração, que se estendeu para uma base ampla de funcionários não-executivos, característica

17Mazzucato (2013) reforça que, apesar de pemanecer no imaginário coletivo dos formuladores de políticas que o “Silicon Valley”

foi um lugar em que o capital de risco fez uma revolução, a sua atual configuração deve-se, principalmente, a padrões de gastos

governamentais em inovação, para atender os pressupostos e prioridades dos militares. Isto porque o Estado, quando comparado

ao setor privado, tem maior predisposição de enfrentar o ambiente de incertezas existente nos estágios iniciais do

desenvolvimento de novas tecnologias.

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59

distintiva das empresas do NEBM, deu um poderoso incentivo financeiro para que os gestores

desenvolvessem as capacidades inovadoras das empresas ao ponto de se fazer um Initial Public

Offering(IPO) ou uma venda privada para uma empresa estabelecida. Sendo as ações da empresa

transacionadas publicamente, os funcionários que exerciam suas opções de ações poderiam

facilmente transformá-las em dinheiro. Além de uma forma de remureração, as ações foram

utilizadas, também, durante a década de 1990, por algumas empresas do NEBM, para aquisição

de outras empresas, menores e geralmente mais novas, com o objetivo de ter acesso à novas

tecnologias e mercados (LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005).

Outra tendência das empresas inovadodas do NEBMé o crescimento, atualizando e

expandindo suas ofertas de produtos em atividades chaves, não se engajando numa diversificação

indiscriminada, que minou o desempenho de muitas empresas líderes do OEBM, nos anos de

1960 e 1970 (LAZONICK, 2006; LAZONICK, 2005). Uma consequência desse fato é que

empresas do NEBM se tornaram menos verticalmente integradas, quando comparadas as

empresas do OEBM, justamente porque:

[..] equipment manufacturers […] have focused their investment strategies on activities

that require organizational learning in their core competencies, while outsourcing

activities […] are too expensive and complex to be done in-house, or, alternatively, […],

have become routine (LAZONICK, 2006, p. 54).

Esse processo foi facilitado pelo número crescente de estrangeiros, principalmente da

Ásia, durante as décadas de 1980 e 1990, que obtiveram pós-graduação em ciências e tecnologia

nas universidades estadunidenses. Muitos deles, em seguida, entraram na força de trabalho dos

EUA, obtendo o status de residentes permanentes. Além disso, um grande número de

estrangeiros, durante a década de 1990, ganhou experiência na produção em indústrias de alta

tecnologia desse país, sob programas de visto de não-imigrantes. Uma grande quantidade desses

imigrantes continuou a trabalhar nos Estados Unidos, tornando-se residentes permanentes, mas,

boa parte retornou para seus países de origem. A disponibilidade dessa oferta de trabalho

altamente qualificada e experiente se constituiu na principal razão para que companhias norte-

americanas, a partir dos anos 2000,deslocassem cada vez mais atividades, não apenas as

rotineiras, mas, também, aquelas que exigem um alto nível de aprendizagem ornanizacional,

realizadas anteriormente no país, para Índia e China, principalmente (LAZONICK, 2006;

LAZONICK, 2005).

Page 82: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

60

Portanto, com a análise realizada nesta subseção, percebe-se a existência de distintas

“variedades de capitalismo”, tanto em escala global, quanto entre países relativamente próximos,

existindo a possibilidade, ainda, dos modelos de negócio que caracterizam as economias

nacionais mudarem. Segundo Berglof e Von Thadden (1999), o foco da análise sobre a proteção

dos acionistas minoritários se configura muito estreita, na medida em que se referencia

unicamente na questão da proteção das entidades de financiamento externo, excluindo as demais

partes da empresa. Em particular, não existe qualquer menção sobre as leis trabalhistas ou as

relações igualmente vitais entre trabalhadores e gestores, fornecedores e proprietários/gestores,

comunidades locais e corporação, bem como entre governo e corporação. Assim, as estruturas em

que a empresa está inserida e que determina seu desempenho e competitividade são expurgadas

da análise, colocando um peso desproporcional para um pequeno aspecto.

Além disso, não existe comprovação empírica de que o sistema anglo-saxão de

governança corporativa é o mais eficiente para obtenção de um melhor desempenho. Uma

constatação que magnifica este argumento é que Japão, Alemanha e França, mesmo não sendo

regido por este sistema, obtiveram, durante o século passado, crescimento econômico maior, para

o caso dos dois primeiros países, e comparável, para o caso do último país, ao das economias

anglo-saxões (SINGH; SINGH; WEISSE, 2002).

Quanto aos países em desenvolvimento, a aplicação do sistema anglo-saxão de

governança corporativa seria factível, apenas, para economias em transição, dado que a proteção

aos acionistas minoritários pode ser muito útil para atrair capital externo para a realização da

reestruturação. Porém, não se pode perder de vista que esta fonte de recursos é altamente volátil e

não deve ser a peça central de um programa de desenvolvimento. Além disso, para a maioria dos

países em desenvolvimento, o problema de governança corporativa mais importante não é a

proteção legal dos acionistas minoritários, mas, problemas de sucessão familiar e manutenção do

controle da família (BERGLOF; VON THADDEN, 1999).

2.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Nesse capítulo se discutiu como a intensificação do processo de globalização

financeira da década de 1970 afetou a dinâmica de acumulação das grandes corporações no

período pós-década de 1980, quando os argumentos a favor de administrar corporações para gerar

valor para os acionistas entraram nos Estados Unidos. Resgatada e reinventada por Michael

Page 83: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

61

Jensen e William Meckling, ambos da Universidade de Rochester, essa abordagem ficou

conhecida como teoria da agência.

A teoria da agência ganhou evidência com o fracasso das grandes corporações dos

EUA, atribuído ao princípio do “reter e investir”. Segundo esse princípio, as empresas retinham

os lucros e os empregados, sendo os lucros reinvestidos em capital físico e recursos humanos.

Retenção de ganhos e reinvestimento em capital proveram as fundações financeiras para o

crescimento corporativo, o que dificultou o processo de coordenação, resultando num fraco

desempenho das corporações na década de 1970. O ambiente macroeconômico instável e a

ascensão de uma nova concorrência, especialmente a japonesa, agravaram essa situação.

Com isso, o princípio do “reter e reinvestir” foi substituído pelo “reduzir e distribuir”

- o tamanho das empresas é reduzido, com corte, inclusive, de força de trabalho, e o fluxo de

caixa livre distribuído para os acionistas. Esse princípio é justificado pela ideia de que os

acionistas, entre todos os stakeholders, são os únicos quenão possuem direitos contratuais

garantidos;seu retorno, caso haja, depende do que sobra depois de terem sido pagas, às partes,

suas contribuições produtivas. Logo, os acionistas (principais) seriam os únicos com interesse em

monitorar os gerentes (agentes) para assegurar que estes aloquem recursos da forma mais

eficiente possível.

Porém, sob uma perspectiva rival, a stakeholders theory, agumenta-se que outros

agentes poderiam receber o status de residual claimants. Os trabalhadores, por exemplo, realizam

investimentos em capacidades produtivas específicasque serão fornecidas às empresas, sem

nenhum retorno contratual garantido. A especificidade do investimento, que pode ser

estabelecido pelo envolvimento dos empregados em procedimentos de aprendizagem

organizacional para desenvolver novos produtos e processos, caso bem sucedido, dotará a

empresa de propriedade intelectual, sem qualquer garantia contratual de que esses empregados se

apropriarão de uma parcela dos retornos.

Sob a perspectiva da teoria da agência, desempenho econômico superiornão,

necessariamente, resulta em inovação. Como o investimento em inovação envolve um confronto

estratégico coma incerteza tecnológica, de mercado e competitiva, os acionistas públicos não

desempenham papel algum no processo inovativo. Estes, com a finalidade de minimizar o risco,

diversificam seus investimentos, não dispondo de tempo e/ou esforço para analisar as

capacidades inovadoras das empresas cujas ações são titulares. É nesse sentido que se argumenta

Page 84: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

62

que o princípio de maximização do valor para o acionista ajuda a legitimar a predominância da

visão de mercado de capital da firma, em detrimento da visão industrial.

Na medida em que o foco da análise se estabelece unicamente na questão da proteção

das entidades de financiamento externo, excluindo as demais partes da empresa - mercado de

trabalho, organização interna do trabalho das firmas, instituições de mercado, ambiente legal e

regulatório, entre outras –, conclui-se que o modelo anglo-saxão de governança corporativa não,

necessariamente,é o mais eficiente para obtenção de uma performance econômica superior. Esta

constatação pode ser sustentada, ainda, pelo fato de que Japão, Alemanha e França obtiveram,

durante o século passado, crescimento econômico superior ou comparável ao das economias

anglo-saxões.

No próximo capítulo, para subsidiar a discussão do capítulo quatro e atender a uma

parte do objetivo geral do trabalho - que é analisar por que a política de conteúdo local instituída

pelo governo brasileiro para o desenvolvimento de uma indústria para-petrolífera nacional está na

contramão da perspectiva de maximização do valor para o acionista da Petrobras -, serão

apresentadas as principais características das indústrias petrolífera e para-petrolífera mundiais.

Page 85: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

63

3 AS INDÚSTRIAS PETROLÍFERA E PARA-PETROLÍFERA:

UMA CARACTERIZAÇÃO GERAL

O objetivo desse capítulo é apresentar as principais características das indústrias

petrolífera e para-petrolífera, com o intuito de subsidiar a análise que será realizada no próximo

capítulo, acerca da relação da Petrobras com a indústria para-petrolífera nacional. Para cumprir o

objetivo proposto, o capítulo foi dividido em quatro seções. Na primeira, discute-se a indústria

petrolífera (IP); suas características centrais, agentes e dinâmica de investimentos. Na segunda,

apresentam-se as principais características da indústria para-petrolífera (IPP), assim como as

relações intersetoriais entre essa indústria e a indústria petrolífera e o impacto destas relações na

dinâmica de concorrência na indústria para-petrolífera. Na terceira, discute-se o papel

desempenhado pela intervenção governamental no desenvolvimento das indústrias para-

petrolíferas nacionais. Na quarta, fazem-se as considerações finais.

3.1 A INDÚSTRIA PETROLÍFERA (IP)

A indústria mundial do petróleo (IMP) é um oligopólio internacional formado por

grandes empresas muito competitivas, que atuam com escalas elevadas, tecnologia avançada e

significativo poder financeiro. A intensidade do capital e os elevados investimentos em cada elo

de seu sistema produtivo fazem dos ganhos de escala e do tamanho dos grupos econômicos uma

das principais questões na definição de vantagens competitivas dessa indústria (RUAS, 2012;

VALENTE, 2009).

A IMP, que se originou nos anos de 1860, quando foram inauguradas as atividades de

produção comercial nos Estados Unidos (YERGIN, 1991), envolve um conjunto de atividades

que podem ser separadas em três principais segmentos: a) prospecção, exploração, perfuração e

completação; b) produção; e c) transporte, refino e distribuição. Conforme se verifica na Figura

16, a seguir, os dois primeiros são os segmentos que atuam a montante (upstream) da cadeia; o

último atua a jusante (downstream).

Page 86: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

64

Figura 16 - Cadeia de atividades da indústria de petróleo e gás natural. Upstream Downstream

Exploração

Produção

Transporte e refino

Distribuição

Petroquímica

Fonte: TEIXEIRA; GUERRA, 2003

Nas atividades de transporte e refino, o óleo cru e o gás natural são conduzidos até as

plantas de refino para serem processados e transformados em derivados. Comparadas com as

atividades de E&P, estas apresentam um menor dinamismo tecnológico, apesar dos grandes

investimentos realizados nos últimos tempos em novas tecnologias, para sua adequação à

legislação ambiental e às condições de demanda. Já a atividade de distribuição está vinculada à

comercialização de derivados, sem grandes desafios tecnológicos. Tanto nas atividades de

transporte e refino, quanto nas de distribuição, as vantagens de escala se relacionam,

basicamente, ao desenvolvimento de processos e ao tamanho dos mercados (RUAS, 2012;

PINTO JÚNIOR, 2007).

Nas atividades de E&P são realizados levantamentos geológicos e estudos

necessários para verificar a existência de combustíveis fósseis, para avaliar as áreas descobertas,

para identificar as jazidas e para viabilizar as atividades de extração de petróleo e gás natural

(P&G). A atividade de produção, tanto pode ocorrer na terra, onshore, quanto no mar,

offshore18(PINTO JÚNIOR, 2007).

Segundo Ortiz Neto (2006) e Ortiz Neto e Shima (2008), as atividades offshore

apareceram apenas na última década do século XIX – em águas ultrarrasas (swallow water, até 30

metros) -, conduzidas pela Gulf Oil, nas proximidades da costa da Califórnia. Inicialmente, essas

atividades eram desenvolvidas de maneira bastante rudimentar e com pouco aparato científico.

As dificuldades tecnológicas eram superadas de maneira empírica, pelo método learning-by-

trying, com a utilização do mesmo padrão tecnológico do segmento onshore.

18 Além das explorações convencionais (onshore e offshore), Viegas (2013) classifica como não convencionais as explorações de

xisto, petróleo pesado, areias betuminosas e tight oil. A diferença básica entre as explorações convencionais e não convencionais é

que nas últimas o petróleo ou é de alta viscosidade (o tight ou shale tem baixa viscosidade) ou é encontrado depositado em rochas

de pouca permeabilidade.

Page 87: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

65

O abandono do padrão tecnológico utilizado no segmento onshore e a busca por uma

trajetória tecnológica que viabilizasse a exploração offshore se tornaram possível, apenas, com a

ampliação das descobertas e o consequente aumento das dificuldades operacionais impostas pela

exploração em águas mais profundas e distantes da costa. Dois eventos marcaram essa transição:

(i) a descoberta de importantes jazidas na região de Maracaibo, no final da década de 1920, na

Venezuela, que deu maior consistência às atividades offshore; e (ii) o desenvolvimento do

primeiro poço marítimo, na década de 1930, no Golfo do México, que favoreceu o surgimento de

técnicas voltadas à E&P nessas regiões19 (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).

As atividades upstream se destacam por envolver elevados riscos de investimentos,

compensados pela possibilidade de aquisição de grandes lucros. As diferenças de custos estão na

origem da formação e da apropriação de rendas econômicas disputadas entre empresas, governos

e consumidores. Conforme sua procedência, as rendas diferenciais encontradas na IMP podem

ser distinguidas e classificadas da seguinte forma: (i) rendas de posição, cuja diferenciação das

jazidas se dá segundo o grau de dificuldade de acesso (por exemplo, águas profundas ou terra);

(ii) rendas de localização, cuja origem está na maior ou menor proximidade geográfica das

reservas com relação aos centros consumidores, desfrutando as jazidas próximas de uma

vantagem comparativa; (iii) rendas de qualidade, relacionadas aos atributos comerciais das

reservas, como os óleos leves, por exemplo; e (iv) rendas tecnológicas, vinculadas as vantagens

competitivas dos produtores que utilizam as tecnologias mais eficientes (PINTO JÚNIOR, 2007).

Os riscos, assim como a incerteza, são bastante freqüentes na atividade petrolífera. Os

riscos de investimentos nesta atividade variam como uma função tanto da incerteza, quanto do

capital investido. Os riscos de exploração, por exemplo, tendem a ser altos devido à incerteza

geológica, apesar de uma modesta exposição de capital, enquanto os riscos de desenvolvimento

são altos porque, apesar da reduzida incerteza – o petróleo já foi descoberto–, essa etapa requer

significativo aporte de capital.

A Figura 17, a seguir, representa bem estes aspectos. Nas fases iniciais de

planejamento se encontram as melhores oportunidades de redução de custos. Enquanto no início

as empresas gozam de uma grande capacidade de influenciarem os custos, ao longo do ciclo de

vida de grandes projetos esta capacidade decresce (ERNST & YOUNG, 2011). O crescimento do

19

Foi com os acentuados avanços em P&D em diversas áreas do conhecimento, principalmente aquelas reconhecidas como big

tree (sísmica, perfuração e plataformas com seus equipamentos), que se chegou, na década de 1990, aos campos ultraprofundos

(com profundidade superior a 1500 m de LDA).

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66

volume de investimentos ocorre em ritmo semelhante ao aumento dos custos de eventuais

mudanças. Quanto mais se aproxima a fase final de execução do projeto, mais caro fica, por

exemplo, reparar um trabalho ou alterar as especificações de um equipamento (VIEGAS, 2013).

Figura 17 - Estágios do investimento em um projeto petrolífero, custos das mudanças no projeto

e capacidade de influir nos custos.

Fonte: Viegas (2013).

A maturidade do programa de E&P representa, também, um forte atributo para

definição da magnitude do risco; com redução da incerteza à medida que o conhecimento e a

experiência são adquiridos20(NOLAN; THURBER, 2010).

As incertezas relevantes não são apenas geológicas, mas relacionadas, em grande

medida, com aspectos políticos - associados às mudanças no regime de propriedade, nos tributos

ou nas relações contratuais - e com as condições futuras do mercado - as decisões de

investimentos estão pautadas no julgamento sobre os custos e os preços futuros do petróleo e gás

natural. Quanto ao risco, destacam-se o risco comercial - possibilidade de não concretização da

demanda ou não disponibilidade da infraestrutura necessária para conectar a oferta à demanda -, e

20 A incerteza é aqui definida como um estado em que os resultados não são conhecidos. A incerteza também pode ser discutida

em termos de grau, com a incerteza sendo menor, onde estimativas mais precisas de resultados são possíveis. Existe risco quando

alguns dos possíveis resultados incertos envolvem uma perda. O risco é maior quando os resultados negativos são mais prováveis

ou as perdas associadas a estes resultados mais elevadas (NOLAN; THURBER, 2010).

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67

o risco de fornecimento - possibilidade de um investimento a jusante, em uma refinaria, por

exemplo, não receber fluxo de hidrocarbonetos suficiente para garantir o retorno do investimento

(NOLAN; THURBER, 2010).

No gerenciamento de risco, uma empresa petrolífera, seja ela uma empresa estatal ou

privada, não leva em consideração apenas a maximização do valor esperado das rendas líquidas

entre todos os investimentos. A redução da exposição de capital a perdas é, também, observada.

Isto pode ser alcançado através (i) da escolha de projetos com reduzida incerteza, (ii) do

investimento em uma carteira de projetos, para diversificação do risco, e (iii) da redução do

capital exposto em projetos com alto grau de incerteza. Uma maneira de reduzir a exposição do

capital às perdas é através da inovação, que diminui custos. Estados produtores de petróleo criam

incentivos para os agentes envolvidos na indústria inovarem e, consequentemente, reduzirem

custos. Esses incentivos podem ser criados nos processos licitatórios para concessão de campos a

serem explorados,na avaliação de desempenho dos agentes, etc. (NOLAN; THURBER, 2010).

Uma característica importante da IMP, que se deve muito às condições de risco

enfatizadas acima, é a verticalização das atividades, com o objetivo de distribuição dos riscos e

dos custos entre os diversos segmentos da cadeia industrial e de obtenção de um risco/custo

médio que compense os diferenciais de custo e aumente os ganhos ao longo dos segmentos da

indústria. A disponibilidade de recursos para produzir um fluxo de renda suficientemente amplo e

estável, de forma a sustentar o investimento na descoberta de novas reservas no ritmo necessário

à preservação de um horizonte de longo prazo em E&P, objetivando manter e incrementar

posições competitivas na indústria, é apenas garantida às firmas integradas (PINTO JÚNIOR,

2007; STEVENS, 1998).

Porém, o que não se pode perder de vista é que integração vertical é uma questão de

grau. Da mesma maneira que uma empresa pode possuir um elevado grau de integração, porque

atua em todos os elos de cada etapa da cadeia, outra pode não atuar em parte desses elos, sendo

menos integrada. Uma empresa pode, ainda, especializar-se em apenas algumas atividades das

diferentes etapas da cadeia (VIEGAS, 2013).

A integração vertical pode ser definida em termos financeiros, quando o controle dos

fluxos de caixa é realizado por filiais em diferentes estágios da indústria, ou operacionais, quando

a produção de uma filial serve de insumo para outra filial localizada a jusante da cadeia. A

integração vertical financeira é um pré-requisito para existência de integração vertical produtiva.

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68

Dada a possibilidade das filiais optarem em utilizar os mercados – a filial que produz petróleo cru

vende no mercado de cru e a filial que refina vende no mercado de derivados-, a integração

vertical operacional não, necessariamente, é uma consequência da integração vertical financeira

(STEVENS, 1998).

A esse respeito, Stevens (1998, p. 8-9) comenta:

Until the 1970, the major oil companies were both financially and operationally

vertically integrated. This had an added bonus of providing very significant barriers to

entry, thereby restricting competition. To be a refiner required a crude slate. If all the

crude was moving on an inter-affiliate basis, then no crude slate was available, unless

secured directly by the would-be refiner. Operational vertical integration also enabled

price discrimination, whereby the company could vertically integrate into the demand-

elastic (hence low-price) market to prevent resale into the inelastic (high-price) market.

To some extent, the process encouraging operational vertical integration was self-

feeding. Widespread operational vertical integration meant very limited arms-length

offering. This made the crude market small and inefficient, generating high transaction

costs if the market was used. In turn, this gave ever-greater logic to being vertically

operational, further reducing arms-length offering, reducing market size and efficiency,

and increasing transactions costs .

Tendo a IMP um elevado grau de integração vertical, os custos fixos exercem uma

enorme influência na estrutura de custos das empresas, o que torna a forte irreversibilidade das

decisões de investimento outro aspecto importante dessa indústria. Essa condição é derivada do

elevado montante de investimento comprometido para o início da produção e do relativamente

reduzido nível de dispêndio operacional necessário para manter a atividade mineral. Esse elevado

grau de custos fixos, aliado à relativa rigidez técnica das atividades de extração de petróleo,

obriga a empresa colocar no mercado toda produção baseada na capacidade corrente, perdendo

uma das principais forças no interior de uma estrutura de mercado oligopolística; seu poder de

decisão no que se refere a capacidade utilizada (STEVENS, 1998).

O manejo da capacidade ociosa da IMP fica sob responsabilidade da Organização dos

Países Exportadores de Petróleo (OPEP) ou, mais precisamente, da Arábia Saudita, membro desta

organização e maior produtor mundial. Dessa maneira, pode-se afirmar que a coordenação

oligopolística da indústria passa, necessariamente, pela via da concertação política entre os

países-sede das empresas líderes e os países membros da OPEP (VALENTE, 2009).

A necessidade das empresas de sustentar um elevado nível de autofinanciamento se

configura, também, como uma das conseqüências econômicas mais importantes da natureza

altamente arriscada e dos elevados custos fixos presentes da IMP. Em função disso, a capacidade

Page 91: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

69

de acumulação interna dos lucros adquire importância fundamental, atribuindo às empresas

melhores situadas na indústria uma poderosa vantagem competitiva (PINTO JÚNIOR, 2007).

A internacionalização das atividades, que pode estar relacionada à localização

geográfica das reservas e aos mercados consumidores, é outra estratégia de sucesso para

diversificação de risco amplamente utilizada pelas empresas líderes. Essa estratégia foi

intensificada no período pós-Primeira Guerra Mundial, quando a produção norte-americana perde

importância na oferta mundial e as grandes descobertas passam a acontecer em outras regiões,

sobretudo no Oriente Médio. Um dos grandes casos de internacionalização produtiva dessa

indústria, com rápido desenvolvimento da produção na Arábia Saudita, Irã, Iraque e Kuwait por

empresas ocidentais, foi construído através das vantagens de verticalização de atividades, do

interesse geopolítico-militar e do pioneirismo de grupos americanos e europeus (PINTO

JÚNIOR, 2007).

O processo de internacionalização, por possibilitar um rápido avanço da utilização de

tecnologias ligadas ao consumo de derivados, intensa acumulação de capital e formação de

grandes grupos mundializados, pode ser considerado um dos pilares do crescimento industrial do

pós-Guerra. As empresas que lideraram esse processo, Royal Dutch Shell, Anglo Persian Oil

Company (BP), Standard Oil of New Jersey (Esso), Standard Oil of New York (Socony/Mobil),

Standard Oil of Califórnia (Chevron), Texaco e Gulf Oil, foramdenominadas de “SeteIrmãs”

(PINTO JÚNIOR, 2007).

O grande crescimento da IP no pós-Segunda Guerra Mundial motivou a entrada de

novas empresas, tanto de países desenvolvidos, quanto de países em desenvolvimento, grandes

produtores ou não. Esse movimento se intensificou nos anos de 1960 e se completou nos anos de

1970, com os choques do petróleo, quando ocorreu uma grande onda de nacionalizações e

fortalecimento de empresas de países produtores (PINTO JÚNIOR, 2007).

A estrutura atual de distribuição de recursos da IP, em que se observa a progressiva

exclusão dos grandes grupos de petróleo, como as antigas Sete Irmãs, das grandes províncias,

especialmente aquelas controladas pelos países da OPEP, é derivada, justamente, dos

movimentos iniciados nesse período. Assim, percebe-se nas décadas subsequentes uma trajetória

de queda da relação reservas/produção dessas empresas, mesmo com a ampliação de sua atuação

Page 92: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

70

em outras províncias, principalmente no offshore profundo21. Por outro lado, as empresas ligadas

aos países produtores, que tiveram a sua disposição reservas abundantes, cresceram em

importância, passando a ter controle sobre as decisões de preço do petróleo, de produção e de

investimentos em reposição de reservas (VIEGAS, 2013; NOLAN; THURBER, 2010).

Estas empresas, denominadas de National Oil Companies (NOCs), são compostas por

empresas estatais, controladas por Estados consumidores ou produtores, que passaram a crescer

de forma expressiva na segunda metade do século XX(STEVENS, 2008). As NOCs de países

produtores, quando comparadas com as Majors, possuem menor capacitação tecnológica,

reduzidos ativos no downstream, menor internacionalização e acesso aos mercados centrais,

apesar das vantagens de acesso às reservas as permitirem, nas últimas décadas, especialmente nos

períodos de elevação dos preços do petróleo, importante capacidade de acumulação e

crescimento(RUAS, 2012).

Além da busca pelo lucro, as NOCs têm a necessidade de responder aos objetivos do

governo. Em sendo assim, a forma de atuação de uma NOC varia bastante, dependendo da forma

como o governo quer controlar e beneficiar o setor de petróleo. Nas palavras de Nolan e Thurber

(2010, p. 20):

Some NOCs serve regulatory functions in the oil sector (as, for example, in the case of

Angola’s Sonangol), some become broader development agencies (as in the case of

Venezuela’s PDVSA), and some play the role of administrative vehicles for state

participation in oil (Nigeria’s NNPC has this character to a large extent).

Diferentemente de uma empresa privada, as NOCs possuem uma restrição

orçamentária mais suave, não sendo expostas aos riscos de aquisição e/ou falência. Porém, essas

empresas estão sujeitas a pressões políticas em um grau maior. Essas condições básicas têm

implicações fundamentais na capacidade de gerenciamento de riscos. Primeiro, porque o link

entre elas e o governo pode restringir suas capacidades de levantar capital de risco ou executar

outras operações para o gerenciamento do risco. Com isso, a maior parte das NOCs continua

dependente de seu próprio fluxo de caixa, ou do governo, para o financiamento de seus projetos

de exploração e desenvolvimento (NOLAN; THURBER, 2010).

21 A extração de petróleo em águas profundas está concentrada no Mar do Norte, nos Estados Unidos, na África e no Brasil; sendo

as três últimas províncias conhecidas como o Triângulo de Ouro. Em 2009, tinham como produção relevante apenas oito

empresas (VIEGAS, 2013).

Page 93: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

71

Segundo, pelo fato da relativa ausência de pressões competitivas reduzir o incentivo

dessas no desenvolvimento de capacidades de gestão de risco, que seriam essenciais para

sobrevivência em um ambiente mais competitivo. Em alguns casos, as NOCs podem assumir

certos riscos tecnológicos, que, caso tivessem inseridas num ambiente competitivo, não

assumiriam. Por exemplo, a agressividade dos investimentos da Petrobras no desenvolvimento de

tecnologias offshores e justifica por sua posição de monopólio e reduzida restrição orçamentária

(NOLAN; THURBER, 2010); formalmente, o monopólio da Petrobras foi quebrado pela Lei

9.478, de 1997.

Terceiro, as pressões políticas e sua posição privilegiada no mercado doméstico se

configuram como incentivos para que as NOCs não se internacionalizem, reduzindo o risco de

atuação num mercado global (NOLAN; THURBER, 2010).

O aumento da participação das NOCs na produção mundial de petróleo, assim como

no provimento da infraestrutura necessária para E&P de petróleo e gás natural, muitas vezes veio

acompanhado, embora com bastantes variações, da transformação destas companhias; de

entidades burocráticas e dominadas exclusivamente pelo Estado, dependentes de uma posição

monopolista em seu país de origem, em empresas de economia mista, com modificações

correspondentes em seus mecanismos de governança. Além disso, com a aceleração do processo

de globalização, no início da década de 1990, e acesso a capital, tecnologia e conhecimento,

muitas dessas empresas têm expandido suas operações globalmente, tanto no upstream, visando

diversificar seu portfólio geográfico, quanto no downstream (em petroquímicas, refinarias e

distribuição), para atingir diretamente consumidores. Enquanto essas transformações reduziram a

diferença de performance das NOCs, quando comparadas às Majors do setor, distinções

perduram em outras áreas, como questões referentes à soberania e ao papel que o setor petrolífero

pode desempenhar no desenvolvimento e sustentação de economias nacionais (GOLDSTEIN,

2010).

Dentro do grupo das NOCs, as empresas pertencentes aos países exportadores

líquidos de petróleo, membros da OPEP, destacam-se. Essas empresas, além de serem

responsáveis por grande parte da produção do óleo cru do planeta, detêm as maiores

concentrações de reservas. Uma série de atributos particulares justifica seu grande poder na

indústria: (i) baixo custo relativo de produção, dada a estrutura geológica de seus campos

produtores; (ii) capacidade de oferta flexível; (iii) proximidade de grandes centros consumidores;

Page 94: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

72

e (iv) atuação em cartel. A importância realmente decisiva dessas empresas apenas se revelou ao

mundo nos choques do petróleo na década de 1970 (VALENTE, 2009).

A partir de sua política própria, no que se refere às quotas de produção, o grupo da

OPEP ainda é o principal responsável pelas diretrizes de formação de preços, mesmo na fase

atual da indústria, na qual os preços são livremente estipulados pelos mercados à vista e futuro de

petróleo. Dentro de patamares mínimos (que garanta rentabilidade aceitável sobre o óleo

produzido e feche o balanço de pagamentos desses países) e máximos de preços (para não atrair

novos entrantes e estimular a produção de bens substitutos ao petróleo), sua função objetivo é

alinhar sua margem de manobra sobre a capacidade de oferta da indústria. Essa função objetivo

não foi atingida em muitos momentos da história recente da indústria, devido a grande

heterogeneidade de seus membros, o que torna a coordenação interna do grupo bastante

problemática (VALENTE, 2009).

Diferentemente das NOCs, as Majors, também conhecidas como International Oil

Companies (IOCs), possuem maior dificuldade de acesso às reservas de boa qualidade. Elas são

lideradas por empresas formadas a partir das antigas Sete Irmãs. Apesar de maiores restrições de

acesso às reservas, a ampla experiência na indústria, oriunda do pioneirismo e liderança histórica,

possibilitam essas empresas alcançarem uma maior eficiência operacional, acumularem

capacitações para o desenvolvimento de tecnologias, ampliarem infra-estrutura no downstream,

internacionalizarem-se e acessarem aos grandes mercados, marcas e produtos consolidados.

Outra característica marcante dessas empresas é sua forte atuação nas indústrias correlatas do gás

natural e petroquímica, e nos setores elétricos e de energia alternativa, assumindo a alcunha de

“empresas de energia”. O amplo apoio político e militar dos governos de seus países se soma a

essas vantagens e confere às referidas empresas, individualmente, a capacidade de auferir as

maiores receitas e lucros da indústria mundial (RUAS, 2012; VALENTE, 2009).

A maximização dos lucros é o principal foco destas companhias. Com o objetivo de

maximização do lucro, elas competem pela oportunidade de investir, para atrair e reter capital

intelectual e por capital de risco. A oportunidade de investir na exploração e desenvolvimento é

garantida pela promessa ao Estado detentor das reservas de que gerará maior valor para ele, seja

através de pagamentos em dinheiro não reembolsáveis, seja através de um programa de trabalho

mínimo maior do que a concorrência. Para cumprir essa promessa,a empresa deve ser capaz de

Page 95: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

73

gerar mais valor que seus concorrentes, através de um maior nível de extração e recuperação de

petróleo e desenvolvimento de tecnologias redutoras de custos (NOLAN; THURBER, 2010).

As habilidades desenvolvidas por essas empresas para sobreviver no mercado,

tornam-as mais capacitadas para gerenciar risco, quando comparadas com as NOCs. Primeiro,

incentivos comerciais as impulsionam à refinar sua capacidade de previsão de resultados incertos,

através da aplicação da Geociência. Segundo, inovações em soluções de engenharia aumentam os

lucros, reduzindo o capital colocado em risco. Terceiro, o desenvolvimento de um portfólio

global de empreendimentos reduz drasticamente a variância da rentabilidade (NOLAN;

THURBER, 2010).

A segmentação das petrolíferas em dois grandes grupos – NOCs e IOCs -, conforme

salienta Valente (2009), apesar do poder de síntese, não permite classificar alguns conjuntos

distintos de firmas, a saber:

(i) empresas estatais de países consumidores, cujo principal interesse do controle

público é a garantia de segurança energética do país. Por estarem mais preocupadas em garantir o

abastecimento de seus países, estas são mais obstáculos para expansão das Majors - apesar de em

muitos casos serem parceiras, por uma questão de dependência tecnológica e financeira, na E&P

de petróleo –, que concorrentes. Essas empresas foram importantes até os anos de 1980 e 1990,

quando privatizações transformaram seu perfil patrimonial, que, sem controle direto do Estado,

passaram a adotar estratégias semelhantes às IOCs;

(ii) empresas mistas, que, apesar de preservar boa parte do controle estratégico nas

mãos do Estado, possuem uma maior orientação à prática de mercado, com capacitações

tecnológicas superiores às NOCs e investimentos em P&D, em alguns casos, próximos às IOCs.

Com acesso privilegiado às reservas e grandes mercados consumidores estão, cada vez mais,

desafiando a coordenação oligopolística mais ou menos estável das Majors e das empresas

OPEP; e

(iii) empresas independentes, assim definidas por não participarem da coordenação

oligopolística da indústria, sendo essencialmente seguidoras das Majors e NOCs. Atuam

geralmente nos mercados prêmios: Estados Unidos, Europa e Japão. Foram importantes

historicamente na formação da indústria e com crescimento substancial nos últimos trinta anos.

Caracterizam-se por um menor nível de integração vertical, com alguns casos de especialização

em E&P ou refino.

Page 96: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

74

O Quadro 2, a seguir, apresenta a segmentação descrita acima com as cinqüenta

maiores empresas da IP, segundo o ranking da Petroleum Intelligence Weekly (PIW), referente ao

ano de 2013, que leva em consideração a performance em seis métricas operacionais (reservas e

produção de petróleo e gás natural, vendas de produtos e capacidade de destilação das refinarias).

Com o objetivo de diferenciar as estratégias de investimentos, separaram-se as NOCs ligadas à

OPEP das de outros países - o direcionamento estratégico das empresas de países da OPEP é

parcialmente vinculado às decisões do cartel, diferentemente de outras NOCs; além disso, as

outras NOCs alcançam destaque apenas regional, com reduzida importância no comércio global.

Quadro 2 - Principais empresas petrolíferas mundiais (2009).

Majors (IOCs) Mistas Independentes OPEP NOCs

ExxonMobil Gazprom Surgutneftegas Saudi Aramco CNPC

BP Petrobras TNK-BP‡ NIOC Pemex

Royal Dutch Shell Lukoil Novatek PDV Petronas

Chevron Rosneft BG KPC EGPC

Total Sinopec Apache Sonatrach Kazmunaigas

Eni Statoil Devon Energy QP PDO

ConocoPhillips ONGC Occidental Adnoc Socar

Repsol CNOOC Anadarko INOC† Uzbekneftegas

OMV Suncor NNPC Ecopetrol

BHP Billiton Pertamina PTT

Chesapeake Libya NOC

CNR

Fonte: Elaboração própria. Dados PetroleumIntelligenceWeekly (2013).

A grande participação estatal (incluindo empresas OPEP e Mistas) na estrutura

patrimonial dos grandes grupos da IP pode ser ilustrada com a Tabela 8, a seguir, confeccionada

a partir do ranking da Petroleum Intelligence Weekly (PIW).

A emergência das NOCs e das empresas mistas deu à intervenção estatal contornos

particulares. O direcionamento de seus gastos para o mercado nacional e, em alguns casos, a

configuração de redes de aprendizado tecnológico locais potencializaram a formação de

indústrias nacionais de fornecedores. É preciso destacar, contudo, que poucos foram os governos

que esboçaram preocupação com a formação de players nacionais na IPP, estando as políticas de

nacionalização de encomendas geralmente associadas à atração de IDE e instalação de filiais de

empresas para-petrolíferas de países centrais, pelo menos no que se refere aos segmentos mais

complexos da indústria (RUAS, 2012).

Page 97: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

75

Tabela 8 - Empresas líderes da IP (PIW 2013) – participação estatal (%). Rank 2013 Empresa País Part. Estatal (%)

1 Saudi Aramco Arabia Saudita 100

2 NIOC Irã 100

3 ExxonMobil EUA 4 CNPC China 100

5 PDV Venezuela 100

6 BP Reino Unido 7 Royal Dutch Shell Holanda 8 Gazprom Rússia 50,002

9 Chevron EUA 10 Total França 11 KPC Kuwait 100

11 Pemex México 100

13 Petrobras Brasil 28,7

14 Sonatrach Argélia 100

15 Lukoil Rússia 16 Rosneft Rússia 75,16

17 QP Catar 100

18 Adnoc Emirados Árabes 100

19 Sinopec China 75,79

20 Petronas Malásia 100

21 Eni Italia 30,1

21 INOC Iraque 100

23 NNPC Nigéria 100

24 EGPC Egito 100

25 Statoil Noruega 67

26 Surgutneftegas Rússia 27 TNK-BP Rússia 28 ONGC Índia 69,23

28 Pertamina Indonésia 30 Libya NOC Líbia 31 ConocoPhillips EUA 32 CNOOC China 100

33 Kazmunaigas Cazaquistão 100

34 PDO Oman 60

35 Socar Azerbaijão 100

36 Repsol Espanha 37 Novatek Rússia 38 BG Reino Unido 39 Uzbekneftegas Uzbequistão 100

39 Apache EUA 41 Devon Energy EUA 42 Ecopetrol Colombia 88,49

42 Occidental EUA 44 Anadarko EUA 45 Suncor Canadá 46 BHP Billiton Austrália 47 Chesapeake EUA 48 CNR Canadá 49 OMV Áustria 31,5

50 PTT Tailândia 51,1

Fonte: Elaboração própria. Dados PetroleumIntelligenceWeekly (2013).

Page 98: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

76

A estrutura exposta na Tabela 8, além de refletir o crescimento de empresas de países

com acesso privilegiado à reservas, apresenta o resultado do intenso processo de fusões e

aquisições, que será discutido mais adiante, que, entre os anos de 1998-2001 e 2005-2008,

promoveu concentração de capitais e ascensão das denominadas “Mega-Majors”. A ascensão

desse grupo não ofusca a ampliação mais do que proporcional das NOCs e das companhias de

capital misto (VALENTE, 2009).

Ainda seguindo os dados do anuário da PIW (2013), pode-se verificar a importância

relativa, para a dinâmica de concorrência da indústria, de cada um dos grupos descritos.

Conforme os dados para produção de petróleo, volume de reservas provadas em poder das

empresas, capacidade de refino e venda de produtos derivados do petróleo, a Tabela 9, a seguir,

destaca as participações relativas de cada grupo.

Tabela 9 - A importância relativa das principais empresas na IMP (2013).

Majors

(IOCs) Mistas (1) Independentes OPEP (2) NOCs (3) 1+2+3

Produção de Petróleo

(000 b/d) 16,28 16,69 7,82 45,97 13,24 75,90

Reservas (000 b/d) 3,88 4,95 2,59 84,36 4,23 93,54

Capacidade de Refino

(000 b/d) 32,83 24,67 2,53 22,71 17,26 64,64

Vendas de Produto (000

b/d) 43,10 21,35 2,15 21,50 11,90 54,75

Fonte: Elaboração própria. Dados Petroleum Intelligence Weekly (2013).

Dos dados apresentados, cabem destacar: (i) a reduzida participação das Majors nas

reservas mundiais de petróleo, mesmo com os enormes volumes de investimentos para aumentar

sua relação reserva/produção (R/P); (ii) predominância das Majors no downstream, tanto em

termos de capacidade de refino, quanto em volume de produtos vendidos; (iii) posição

hegemônica do grupo da OPEP no total da produção mundial de petróleo; e (iv) a enorme

concentração das reservas sob controle do grupo das NOCs, principalmente daquelas ligadas à

OPEP, o que garante a sustentação do poder e das vantagens competitivas desse grupo.

A grande onda de nacionalizações e fortalecimento de empresas de países produtores,

completada nos anos de 1970, não são os únicos desdobramentos das transformações políticas na

indústria ocorridas nesse período. Com o segundo choque do petróleo e a elevação dos juros

americanos, um grande período de crescimento da indústria, iniciado no pós-Segunda Guerra, foi

Page 99: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

77

interrompido, como pode ser verificado na Figura 18; uma forte inflexão na demanda ocorre no

final da década de 1970, atingindo, em 1983, volumes 10% inferiores aos verificados em 1979. O

crescimento do consumo mundial apenas é retomado após 1985, com o contrachoque de preços,

causado pela alteração na política de cotas da OPEP e pela elevação da oferta da Arábia Saudita.

Figura 18 - Consumo mundial e preços de petróleo entre 1965 e 2013.

Fonte: Elaboração Própria. Dados BP Statistical Review of World Energy (2013).

Apesar da retomada do crescimento do consumo mundial de petróleo, esse passa a

ocorrer com taxas substancialmente menores, passando de uma taxa média de 5,47% a.a, entre

1965 e 1979, para uma taxa média de 1,52% a.a, entre 1984 e 2012. Além da redução das taxas

de crescimento do consumo, percebe-se, entre os anos de 1985 e 2003, a manutenção do patamar

de preços de petróleo num nível bastante reduzido, atingindo, em dezembro de 1998, valor mais

de US$ 10 inferior ao do ano anterior. Conforme salienta Pinto Júnior e Nunes (2001), entre os

principais fatores que contribuíram para o movimento de queda dos preços ao nível do ano de

1998 se destacam: (i) a crise econômica dos países do sudeste asiático, a partir do segundo

semestre de 1997, ocorrida em função de problemas macroeconômicos; (ii) a crise financeira no

Japão, iniciada no primeiro semestre de 1998, e a redução do seu produto industrial, o que

ocasionou a redução da demanda por petróleo neste país; (iii) a redução da demanda por petróleo

nos EUA e em outros países industrializados, em função da cada vez mais rigorosa retrição

ambiental, do crescimento da eficiência na utilização das fontes de energia e pelo

desenvolvimento de substitutos para alguns usos do petróleo; e (iv) o gap formado entre oferta e

demanda, devido aos fatores acima citados.

0,00

20,00

40,00

60,00

80,00

100,00

120,00

-

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

100000

Consumo Mundial (Mbd) U$ por barril (dólar de 2012)

Page 100: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

78

Nos anos que se seguiram ao de 2003, observou-se um crescimento contínuo dos

preços, até o agravamento da crise econômica internacional, com a falência do banco norte-

americano Lehman Brothers, em setembro de 2008. De novembro de 2008 à outubro de 2009, o

preço médio do barril se situou bem abaixo dos verificados nos doze meses anteriores

(MENCHEN, 2010).

Além de interferir na rentabilidade das empresas, mudanças estáveis no patamar de

preços, assim como nas expectativas de sua evolução futura, são decisivas na tomada de decisões

sobre gasto na IP. Essa constatação pode ser ilustrada com a Figura 19, em que se observa uma

queda significativa nos investimentos em nova capacidade produtiva, no último grande período

de baixos preços de petróleo, retomando apenas nos anos 2000, com a elevação dos preços

internacionais.

Figura 19 - Investimentos, produção, preço do óleo cru e valor da produção (ano base 1978).

Fonte: IFP Énergies nouvelles (2013).

A tendência de crescimento do gasto dos anos de 1970 é revertida na década de 1980.

Os investimentos mantiveram patamar reduzido após o contrachoque e, entre 1996 e 2003, a

reversão nos pequenos ciclos de elevação de preços interrompeu dois biênios de expansão no

gasto. Os reduzidos investimentos em E&P nesse período, ainda que a queda mais acentuada

tenha ocorrido no downstream, provocaram progressiva exaustão dos poços em operação, o que

se configurou como um dos elementos a interferir sobre as expectativas de preços de petróleo

(RUAS, 2012).

Page 101: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

79

Sobre essa relação entre preços do petróleo e investimentos, Nolan e Thurber (2010,

p. 24) argumentam:

[…] oil price can play an important role in shifting the boundary between high-risk and

low-risk ventures for resource-rich states. When oil prices rise, minimization of

uncertainty and cost becomes a less important part of assuring the desired revenue

collection, and resource-rich governments also tend to be more flush with cash that they

can pour back into oil (and non-oil) activities. Under these circumstances, a

government’s desire for direct control of hydrocarbons is less constrained by

considerations of risk, and an NOC is more likely to be the agent of choice. When oil

prices drop, on the other hand, governments wishing to maximize revenues will be more

likely to need the risk-minimizing talents of IOCs, which in general can offer lower costs

and improved odds of success in resource development. Such a dynamic could in theory

lead to a kind of “backward-bending supply curve” for oil, in which higher oil prices

actually decrease the rate at which hydrocarbons are found and extracted worldwide.

A redução do crescimento setorial e do espaço de acumulação dos agentes, com o

estabelecimento dos preços em patamares reduzidos nos anos de 1980, fizeram com que as

Majors passassem a implementar estratégias de reestruturação que se concentraram em três

frentes principais, a saber: (i) redução dos custos operacionais e administrativos, buscando a

elevação da eficiência produtiva; (ii) adoção de novas estratégias de relacionamento com outras

empresas, privilegiando novas formas de cooperação horizontal junto a outras petrolíferas; e (iii)

implemento de novas políticas de contratação junto as empresas para-petrolíferas. Essas

estratégias definiram mudanças relevantes no ambiente competitivo sob o qual atuam essas

empresas (IOOTTY, 2004).

Primeiro, pelo abandono da estratégia de privilegiar fornecedores locais em benefício

de uma política global de compras, o que favoreceu as relações de compra com fornecedores

integrados. Essa estratégia é justificada pela elevada complexidade tecnológica imposta pela

exploração de determinadas fronteiras geológicas e geofísicas (como Mar do Norte, Alasca e

México), e pela necessidade de diferenciação pelo custo de descobrimento e desenvolvimento das

reservas (o que tornava o custo da contratação de produtos e serviços um aspecto fundamental

para a sua competitividade)(IOOTTY, 2004).

Nas relações de compra com fornecedores integrados, as petrolíferas se relacionam

com contratantes principais, os main-contractors, ou EPCistas, que passam a integrar os projetos

turn-key. Os contratos são firmados no formato Engineering, Procurement and Construction

(EPC), daí a palavra EPCista, em que atividades são centralizadas, inclusive aquelas relacionadas

à negociação de preços e controle de qualidade dos diferentes equipamentos que integram o

Page 102: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

80

projeto, e outras firmas fornecedoras de equipamentos e serviços subcontratadas pelo main-

contractor. A consagração desses tipos de contratos estabelece que a EPCista, ao se

responsabilizar pela execução do conjunto do projeto, deve estar capacitada para integrar

eficazmente as diferentes partes deste, além de executá-lo de forma coordenada (FURTADO ET

ALLI, 2003).Nesse contexto, a capacidade de ofertar uma ampla gama de produtos e serviços em

grande escala, para atender operações num nível global, tornou-se condição relevante de

sobrevivência para as empresas para-petrolíferas (IOOTTY, 2004).

Segundo, pela redução dos esforços em P&D interno das grandes companhias

privadas de petróleo, diante da necessidade de redução de custos na busca pela eficiência. A

percepção de que as operações de P&D, anteriormente realizadas em grande parte

endogenamente à firma, poderiam ser reduzidas por meio da “externalização” desses esforços,

começou a emergir como uma nova concepção de política tecnológica por parte dessas empresas.

Nesse sentido, estabelece-se uma nova divisão de responsabilidades no interior da cadeia de

criação e utilização de inovação do setor, em que as Majors assumem um papel de supervisão

numa rede de cooperação e contratação de fontes externas de conhecimento (IOOTTY, 2004).

A redução dos gastos em P&D das petrolíferas culminou na manutenção e até

aumento de sua produção de conhecimento. Essa evolução, aparentemente contraditória, pode ser

entendida a partir do argumento de que a inovação resulta de um aprendizado cumulativo

específico, facilitado pela cooperação inter-firmas (JACQUIER-ROUX; BOURGEOIS, 2002).

Portanto, com a nova forma de contratação de empresas para-petrolíferas e a maior

participação dessas nas atividades de P&D, os limites entre firmas operadoras e fornecedoras de

equipamentos e serviços mudaram. Parte dessa mudança é reflexo da alteração da relevância e

complexidade de materiais, equipamentos e atividades de produção. A outra parte se deve a

interpretação das companhias sobre qual é o seu domínio competitivo. O domínio competitivo

das companhias operadoras se encontra na identificação e aquisição de províncias de petróleo e

gás natural lucrativas, no gerenciamento efetivo dos reservatórios e na logística de transporte e

distribuição – não é a tecnologia que transmite a vantagem estratégica, mas, o conhecimento

sobre como e onde aplicá-la. Já o das empresas fornecedoras se assemelha mais a de outras

empresas de bens de capital e de engenharia, cujo foco da competição está nos novos

equipamentos e materiais específicos, assim como nos serviços (ACHA; CUSMANO, 2005).

Page 103: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

81

Após todo um esforço de adaptação ao novo padrão de concorrência e ao reduzido

patamar das margens de lucro, impostos pelos patamares reduzidos dos preços do petróleo nos

anos de 1980 - que incluiu, conforme comentado, redução dos custos operacionais e

administrativos, adoção de novas estratégias de relacionamento com outras empresas e

implemento de novas políticas de contratação junto às empresas para-petrolíferas -, não se

mostrar suficiente para reconfigurar a própria estrutura da indústria e recompor os níveis das

margens de lucro, as operações de fusões e aquisições (F&A) se tornaram imperativas.

Dentro dos movimentos médios de F&A da indústria, destacam-se dois períodos –

1998-2001 e 2005-2008 -, com perfil de transações específico. O perfil das operações ocorridas

entre os anos de 1998 e 2001 é o esperado para uma onda de reestruturação, já que, em sua

maioria, deram-se entre as empresas líderes da indústria. A formação dessa onda é o resultado da

adoção de uma estratégia defensiva das empresas diante de um resultado pífio das margens de

lucro, que atingiu um nível negativo em 1998, reflexo de uma conjuntura particular de queda na

demanda mundial, em função da crise financeira asiática, e dos sinais contrários enviados pela

Venezuela e Arábia Saudita pelo lado da oferta. Nesse momento, os preços do petróleo e as

margens de refino atingiram seu nível mais baixo desde o choque de 1973. Após a onda de

reestruturação, o ajuste das posições relativas das empresas no mercado recompôs os níveis das

margens de lucro apropriadas à sequência do processo de acumulação das empresas líderes,

elevando, porém, o grau de concentração da indústria (VALENTE, 2009).

A segunda onda de fusões e aquisições, entre os anos de 2005 e 2008, foi resultado de

um choque externo positivo e inesperado no ambiente competitivo das empresas. A causa desse

choque se deve à mudança no parâmetro de elasticidade-preço da demanda, causada pela taxa de

crescimento das importações de petróleo - enquanto a taxa de crescimento da demanda entre

2000 e 2005 foi de 1,7% a.a, a taxa de crescimento das importações mundiais foi quase o dobro,

com 3,2% a.a (PINTO JÚNIOR, 2007) -, o que impulsionou de forma extraordinária a

acumulação interna das empresas, dada seqüência de lucros líquidos recordes capitalizados. A

aceleração das importações pode ser explicada pelo aumento na demanda causado pelo rápido

crescimento americano e chinês e de muitos países em desenvolvimento. Além disso, as

incertezas quanto as condições de oferta, em especial após a guerra do Iraque, e do horizonte de

esgotamento da capacidade de produção ociosa da OPEP, são aspectos que devem ser levados em

consideração (VALENTE, 2009).

Page 104: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

82

Nesse sentido, pode-se afirmar que, em suas características fundamentais, a segunda

onda de F&A seguiu as premissas de uma onda de consolidação. Esse argumento pode ser

sustentado pelos indícios de que, no intuito de realizar seu potencial de crescimento, num

contexto generalizado de alta no ritmo de acumulação de capital e de alta pressão competitiva, as

grandes empresas da indústria engoliram as pequenas. A maior parte das F&A do período esteve

concentrada no segmento upstream, o que se justifica pela busca das empresas por acesso à

reservas para manutenção de seu ritmo acelerado de crescimento (VALENTE, 2009).

A elevação dos investimentos, que se seguiu ao contínuo período de crescimento dos

preços correntes e futuros de petróleo, tem significado uma mudança fundamental para os

fornecedores da IP, que passaram a dispor de um mercado em grande expansão no decorrer da

presente década (RUAS, 2012). Na próxima seção serão investigadas as principais características

da IPP, assim como as relações inter-setoriais entre esta e a IP e os impactos destas relações na

dinâmica de concorrência na IPP.

3.2 A INDÚSTRIA PARA-PETROLÍFERA (IPP)

Enquanto o papel das empresas petrolíferas, seja estatal ou privada, é saber onde

explorar, desenvolver e produzir petróleo, o papel das empresas para-petrolíferas é fornecer as

tecnologias necessárias para executar essas atividades. Por exemplo, a localização de um

reservatório em potencial é prevista pela companhia de petróleo, mas é o equipamento de

perfuração, fornecido pela IPP, que testa fisicamente a previsão. Diferentemente das petrolíferas,

as para-petrolíferas não fazem quaisquer previsão ou promessa a respeito do resultado de um

empreendimento de exploração ou de produção e não investem capital próprio nos resultados

altamente incertos (NOLAN; THURBER, 2010).

Anteriormente, como já comentado, grande parte dos equipamentos essenciais para

exploração, desenvolvimento e produção era desenvolvido pelas companhias petrolíferas,

atualmente essas funções são realizadas pelas empresas para-petrolíferas, dada a pouca vantagem

competitiva obtida com a internalização destas. As Majors competem convencendo os Estados

detentores de reservas de sua capacidade na gestão de risco e de recursos esgotáveis, enquanto as

para-petrolíferas competem convencendo as petrolíferas de sua capacidade em oferecer as

Page 105: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

83

melhores ferramentas para o enfrentamento das novas fronteiras geológicas e com os menores

custos (NOLAN; THURBER, 2010).

A estratégia de externalização da produção desses equipamentos foi primeiro adotada

pelas operadoras independentes dos Estados Unidos, no desenvolvimento de campos do Golfo do

México. O mesmo modelo foi utilizado por operadoras maiores e com uma bagagem maior em

atividades marítimas para viabilizar a produção de petróleo em águas profundas (SILVA, 2009).

Portanto, com o pioneirismo dos EUA e o rápido crescimento da importância da produção em

suas províncias, entre o final do século XIX e início do século XX, a formação e a evolução da

IPP, apesar do destaque de alguns grupos europeus no avanço da IP do pós-Segunda Guerra,

passaram a ser confundidas com a história dos fornecedores americanos (RUAS, 2012).

Atualmente, a IPP tem desempenhado um importante papel no desenvolvimento das

companhias de petróleo nacionais, ao permitir que estas tenham acesso às melhores tecnologias

de E&P, ainda que as IOCs mantenham sua vantagem na gestão de riscos (NOLAN; THURBER,

2010).

O setor para-petrolífero, desde sua criação, é extremamente dependente do setor

petrolífero. Três razões principais, segundo Iootty (2004), explicam essa constatação:

(i) a natureza das atividades da IPP depende da composição da demanda

encomendada pelas empresas petrolíferas. Enquanto estas, historicamente, concentram-se nas

atividades de produção, refino e distribuição, devido às grandes rendas minerais adquiridas,

externalizam as atividades de exploração, desenvolvimento e manutenção. A extrema

complexidade dessas atividades torna algumas para-petrolíferas fornecedoras especializadas do

setor petrolífero;

(ii) o nível das atividades das empresas para-petrolíferas depende do volume dos

investimentos em E&P efetuados pelas empresas petrolíferas, que é essencialmente cíclico, em

função da instabilidade de preços do petróleo. Os investimentos no upstream das empresas

petrolíferas, sobretudo das Majors, por serem projetos de longo prazo de maturação, com elevada

necessidade de autofinanciamento, têm sua rentabilidade atrelada à evolução dos preços do

petróleo. Constata-se, dessa maneira, uma forte correlação entre os preços do petróleo, os

investimentos das empresas petrolíferas em E&P, e, por conseguinte, o nível de demanda de

serviços e produtos da IPP. Além disso, as condições de captação de recursos para investimento

são definidas, para parte das empresas fornecedoras, pela confirmação de contratos ou de

Page 106: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

84

investimentos junto a IP, e o financiamento de fornecedores, ou a composição de sua estrutura

patrimonial, é realizado, muitas vezes, pelas petrolíferas; e

(iii) o elevado poder de mercado das empresas de petróleo, que se reflete na

negociação de contratos e planejamento de seus investimentos, obriga as para-petrolíferas

obedecerem aos elevados padrões de qualidade exigidos e a ofertarem em condições favoráveis.

O desenvolvimento de mecanismos para internacionalização de suas vendas, seja através de

exportações ou internacionalização produtiva, representa uma resposta destas empresas a essa

condição estrutural.

Portanto, a grande diferença de porte econômico dos grupos e sua importância nas

estratégias industriais nacionais são marcas da interação entre os agentes da IPP e da IP. As

empresas petrolíferas, conforme se verifica na Tabela 10, apresentam receitas muito superiores ao

dos grupos para-petrolíferos. Segundo o ranking Fortune 500, dentre as 10 maiores empresas do

mundo em receita, no ano de 2013, quatro são petrolíferas, enquanto, nesse mesmo ano, a para-

petrolífera melhor classificada é a Halliburton, na 106a posição. No que se refere à lucratividade,

a Exxon Mobil apresentou, em 2013, lucro quase seis vezes superior à soma dos lucros das cinco

para-petrolíferas melhores ranqueadas.

Tabela 10 - Comparação entre grandes grupos petrolíferos e para-petrolíferos: receitatotal (US$

bilhões), lucros (US$ milhões) e número de empregados (2013).

Rank Empresa Receita ($b) Lucros ($mm) Número de empregados

Pet

rolí

fera

s

2 Exxon Mobil 449,90 44.880,00 88.000

3 Chevron 233,90 26.179,00 62.000

4 Phillips 66 169,60 4.124,00 13.500

9 Valero Energy 138,30 2.083,00 21.671

33 MarathonPetroleum 76,80 3.389,00 25.985

Par

apet

rolí

fera

s 106 Halliburton 28,50 2.635,00 73.000

135 Baker Hughes 21,40 1.311,00 58.800

144 NationalOilwellVarco 20,00 2.491,00 55.948

310 Cameron International 8,50 750,50 27.000

417 FMC Technologies 6,20 430,00 18.400

Fonte: Elaboração própria. Dados Fortune Global 500 (2013).

Além do descrito, a diferença de importância política da IP e da IPP nas estratégias

nacionais é outra variável que merece destaque. A produção de petróleo e gás natural e a venda

de derivados, além de serem historicamente importante na expansão das fronteiras de acumulação

Page 107: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

85

internacionais dos blocos de capital de grandes potências, compõem aspecto infraestrutural para o

desenvolvimento da indústria nacional. A distinção de interesses de empresas petrolíferas e para-

petrolíferas pode subjugar ou mesmo inviabilizar a estratégia de desenvolvimento de uma IPP

local (RUAS, 2012).

Em termos gerais, a IPP é composta por um amplo conjunto de segmentos e empresas

responsáveis pela oferta de equipamentos e serviços de suporte às atividades da indústria

petrolífera; o que constata sua heterogeneidade estrutural. Essa heterogeneidade começa, em

primeiro lugar, pelo tamanho dos grupos econômicos e por sua capacidade de acumulação de

capital e, em segundo, pela diversidade de bases tecnológicas, associadas a produtos e serviços

com distintas funções na estrutura de produção da IP, e que constituem diversas fronteiras

setoriais específicas (RUAS, 2012).

A partir da análise da indústria de equipamentos e serviços offshore, que pode ser

estendida para a cadeia como um todo, Hansen apud Ruas (2012), adota a seguinte segmentação

para a IPP:

(i) fornecedores de insumos localmente determinados (locally determinated inputs).

Caracterizados pela fabricação de ativos complementares e conhecimento tecnológico de

aplicação genérica, tais como metalurgia, usinagem, automação, indústria naval, sistemas

elétricos e de comunicação, serviços de construção, transporte,gerenciamento e análise de dados e

financiamento. Capacitados para ofertar aos dois segmentos da IP (upstream edownstream), além

de outras indústrias de energia, material de transporte, química e outros segmentos de processo

produtivo contínuo. Pouco dependentes do conhecimento acumulado na IP, ainda que

certificações e controles estritos de processo produtivo, alguns típicos dessa indústria,

constituam-se indispensáveis para garantia de prazos, preços e qualidade dos produtos e serviços

ofertados. Essa reduzida dependência das redes de conhecimento da IP atrela suas vantagens

competitivas à eficiência em processos, seja via escala de produção e capacidade de investimento

e gestão, seja via economias de escopo relacionadas à possibilidade de ofertar equipamentos e

serviços para outras cadeias produtivas;

(ii) fornecedores de tecnologias centrais para a IP (core technology). Relacionados

ao desenvolvimento histórico de fronteiras tecnológicas particulares à IP, englobam os

fornecedores de equipamentos específicos para E&P (prospecção, perfilagem, revestimento,

cimentação, fluidos de perfuração e produção, equipamentos subsea), ou de serviços

Page 108: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

86

especializados (instalação e operações diretas em segmentos da indústria, consultorias

especializadas, empresas de apoio logístico especializado). Esses fornecedores, em algum

instante do desenvolvimento da indústria, valeram-se das redes de conhecimento como indutoras

da inovação de produto (equipamentos e serviços). Suas vantagens competitivas estão associadas:

(a) às economias de escala, que viabilizam a posse de ativos complementares específicos, e às

relações de confiança desenvolvidas entre empresas no setor, que, apesar de potencializarem a

internacionalização, via exportações ou através de filiais em grandes províncias petrolíferas,

geralmente acompanhando seus principais clientes na IP, estão associadas à oferta de produtos

com baixo nível de oportunidades de inovação; e (b) à capacidade de inovação, associada ao

conhecimento acumulado e à inserção nas redes de pesquisa de empresas petrolíferas, e

encontrada em empresas de perfis distintos em termos de porte econômico; e

(iii) empresas de engenharia, contratação e montagem (EPCistas). Responsáveis pela

construção de infraestrutura produtiva da IP, portanto, associadas à indústria naval e de produção

de plataformas, à construção de estruturas de transporte e refinarias. As atividades desenvolvidas

por essas empresas estão relacionadas à capacidade de gestão de operações complexas, garantia

de qualidade e prazo de entrega. Em geral, essas empresas reúnem capacitações que as permitem

atuar como fornecedores de outras indústrias. Nos países desenvolvidos, a existência de escala de

operações, que proporciona vantagens em preço e capacidade de financiar investimentos em

equipamentos e estruturas produtivas mais modernas, tornam-as capazes de ofertar à fontes

diversas. Já nos países em desenvolvimento, a falta de competitividade é, geralmente,

compensada com algum tipo de proteção inicial, através do direcionamento das encomendas, por

exemplo.

Bain e Company e Tozzini Freire Advogados (2009), de acordo com a abrangência

dos segmentos atendidos, conforme se verifica no Quadro 3, classificam as empresas da seguinte

maneira: (i) integradores: empresas com bastante tradição, que, a partir da aquisição de outras

empresas, passaram a marcar presença em vários segmentos do setor, concentrando-se no

fornecimento de serviços de maior conteúdo tecnológico; (ii) drillers: empresas que se dedicam

ao fornecimento de serviços de perfuração; (iii) EPCistas: empresas que atuam fornecendo

serviços de engenharia, compras e construção; (iv) fabricantes de equipamentos: empresas que se

dedicam à manufatura de equipamentos e consumíveis e fornecimento de serviços relacionados a

esses; (v) empresas de apoio logístico: empresas dedicadas ao fornecimento de serviços de

Page 109: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

87

transporte marítimo, aéreo ou terrestre de insumos e equipamentos; e (vi) empresas de nicho:

empresas focadas em mercados bastante específicos, por exemplo, fornecedores de serviços de

exploração e sísmica.

Quadro 3 - Classificação das empresas de serviços e equipamentos de E&P segundo

aparticipação em cada um dos segmentos22.

Informação de

Reservatórios

Contratação

de

perfuração

Serviços e

equipamentos

de perfuração

Revestimento e

completação

Infraestruturae

instalações

Produção e

manutenção

Descomissio

namento

Apoio

logístico

Integradores

Drillers

EPCistas

Fabricantes

de

equipamento

Empresas de

nicho

Empresas de

apoio logístico

Fonte: Bain e Company e Tozzini Freire Advogados (2009).

Outra segmentação, ilustrada na Figura 20, é apresentada pela ONIP (2011).

22 A descrição dos referidos segmentos pode ser encontrado em Bain e Company e Tozzini Freire Advogados (2009).

Page 110: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

88

Fonte: ONIP (2011).

A primeira camada reflete os elos diretos do ciclo produtivo da IP, e é formada

tipicamente pelos fornecedores diretos do operador – sísmica, prestadores de serviços de campos

e poços, estaleiros, instalações e equipamentos submarinos e atividades de apoio logístico. Nas

duas camadas que se seguem, observam-se integradores, sistemistas e fornecedores de

equipamentos, que tanto atendem diretamente ao operador, quanto aos seus fornecedores diretos.

As três primeiras camadas representam o núcleo da cadeia de fornecimento stricto sensu do setor.

Além do núcleo, a cadeia é suprida por componentes básicos, movimentando processos

industriais e serviços de larga aplicação em atividades produtivas. Ao final, a cadeia é constituída

por insumos industriais básicos, como produtos siderúrgicos, petroquímicos e energia (ONIP,

2011).

Mudanças importantes ocorreram nas últimas décadas na IPP mundial, catalisadas

pela queda dos preços do petróleo nos anos de 1980 e 1990, pela busca por redução de custos

(operacionais e de transação) das empresas petrolíferas e pela maior participação de empresas

mistas, de países OPEP, e outras NOCs no upstream da indústria – com menor capacitação

Figura 20 - Caracterização da cadeia de fornecimento de bens e serviços offshore.

Page 111: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

89

tecnológica e conhecimento para liderar atividades de P&D e investimentos mais complexos

(RUAS, 2012; SILVA, 2009).

Essas mudanças trouxeram consequências importantes para as empresas para-

petrolíferas, ao impor-lhes novas e maiores responsabilidades. Esse novo contexto, determinado

pelas estratégias de reestruturação das petrolíferas, de uma forma geral, começou a delinear para

as empresas para-petrolíferas, como já comentado, a necessidade de: (i) ampliar o escopo de

oferta de bens e serviços; e (ii) realizar um maior esforço formal de P&D, permitindo a

atualização tecnológica e a integração das, agora necessárias, múltiplas competências (IOOTTY,

2004).

É importante mencionar que a maior participação das empresas para-petrolíferas nas

atividades inovativas, apesar da necessidade conjuntural de redução de custos da IP desempenhar

papel importante, foi determinada, também, pela própria evolução dos regimes tecnológicos

dessas empresas. A consolidação de um maior controle sobre a atividade inovativa por estas foi

possibilitada pelo acúmulo de capacitações desde os anos de 1970, período em que a indústria

sofreu importantes modificações em seus paradigmas tecnológicos, com a transformação da

natureza da evolução tecnológica em conjuntos relevantes de produtos (equipamentos e serviços)

e com a operação em mercados de produtos mais dinâmicos (RUAS, 2012).

A compreensão do processo de desenvolvimento de inovações, assim como de suas

implicações sobre a dinâmica de concorrência na IPP, passa pela caracterização das redes de

aprendizado, suas motivações e o papel dos agentes envolvidos. São variados os arranjos

possíveis para as redes de aprendizado, sendo os mais comuns: mecanismos de transferência de

informação, intercâmbio de pesquisadores/funcionários e infraestrutura, acordos de cooperação,

Joint IndustryProjects(JIPs) e joint ventures. Incluem-se nesses arranjos, a participação de

agentes como empresas concorrentes na IP, empresas para-petrolíferas, institutos de pesquisa,

universidades e laboratórios (RUAS, 2012).

As empresas de petróleo buscam nesses agentes a disponibilidade de recursos e

capacitações para auxiliar no aprimoramento de seu processo produtivo, com o desenvolvimento

de novos produtos e serviços por meio da coordenação de redes de aprendizado interativo. Essas

estruturas podem ser consideradas indispensáveis, também, sob o ponto de vista dos

fornecedores, pois, mesmo possuindo capacitações decisivas para a inovação relacionada aos seus

segmentos de atuação, a interação e o feedback com as empresas petrolíferas são indispensáveis

Page 112: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

90

para o contínuo acúmulo de conhecimento e prosseguimento das trajetórias tecnológicas setoriais.

Nesse sentido, a importância das redes de aprendizado para os fornecedores está associada,

também, às típicas formas de cooperação das relações usuário-produtor, centrais para o

aperfeiçoamento e consolidação de novas tecnologias (ACHA; CUSMANO, 2005).

A formação de redes, além da busca por redução de custos ou articulação eficiente de

capacitações para aprendizado, representa um poderoso instrumento na construção de relações de

confiança entre agentes e de mútuo fortalecimento na disputa por espaços de valorização no

interior da cadeia produtiva em sentido amplo (RUAS, 2012).

Em suma, percebe-se que os padrões de participação das companhias de petróleo no

processo de mudança têm envolvido, cada vez mais, ação crítica do conjunto de seus

fornecedores mais importantes. Mas, apesar da redução no desempenho do papel de

desenvolvedor de inovações, os operadores se encontram em junções estratégicas da rede,

ligando organizações de diferentes tipos e subcampos de pesquisa. Conforme argumenta Acha e

Cusmano (2005, p. 19):

This is consistent with their competitive incentive to maintain a wide awareness of new

technologies and techniques, since their competitive domain is in the application –

rather than in the development – of technology. As operators need to ‘know more than

they do’ (Brusoniet al., 2001), the participation to multi-disciplinary R&D projects with

a differentiated range of specialised actors represent a fundamental source of

complementary knowledge, whose processing, however, rests on maintaining diversified

in-house capabilities.

As referidas mudanças, que obrigaram as empresas para-petrolíferas ampliarem o

escopo de oferta de bens e serviços e realizarem um maior esforço formal de P&D, culminaram

no surgimento de grupos para-petrolíferos com atuação significativamente internacionalizada e

diversificada, com grande escala de operações e atividades de P&D. Como forma de viabilizar a

trajetória de multi-produção, as empresas do setor realizaram inúmeras operações de fusões e

aquisições (IOOTTY, 2004).

As F&A foram utilizadas não apenas como meio de obter ganhos de poder de

mercado e eficiência - decorrentes da realização de economias de escala de produção,

aproveitamento de recursos indivisíveis e acesso à recursos financeiros – mas, também, como

uma forma de imprimir um caminho de diversificação tecnológica, ao possibilitar acesso a

competências não incorporadas, necessárias para a integração de novos conhecimentos, e,

Page 113: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

91

paralelamente, a dissolução dos riscos relacionados aos custos crescentes de P&D e aos

investimentos em atualização tecnológica (IOOTTY, 2004).

Assim, desde meados dos anos de 1980, até o final da década de 1990, ainda que com

diferenças importantes entre os segmentos da IPP, um intenso processo de compra e venda de

ativos ocorreu no setor, revelando um expressivo movimento de concentração da estrutura

produtiva (IOOTTY, 2004). O referido movimento patrimonial permitiu a consolidação de

grandes grupos e a reestruturação de suas atividades; ou viabilizando realização do potencial de

acumulação interna, com ampliações de sua participação de mercado, ou possibilitando vendas de

ativos de baixo desempenho ou compras de ativos complementares ao seu conjunto principal de

atividades (RUAS, 2012; SILVA, 2009).

O processo de F&A, em muitos casos, ocorreu entre grandes grupos, como a já

destacada fusão entre as norte-americanas Halliburton e Dresser (1998), as aquisições das,

também, norte-americanas Schlumberger (Sedco e GECO, na segunda metade dos anos 1980, e

Smith, em 2010), e Baker Hughes (BJ Services, em 2010), e da britânica Transocean (Aker

Drilling, em 2011), a fusão entre Baker International & Hughes Tool (1987),e entre as

norueguesas Aker e Kvaerner (2001). As empresas que se originaram dessa estratégia, e que

passaram a atuar em diversos mercados de produtos e serviços para petróleo, foram denominadas

“para-petrolíferas integradas” (VIEGAS, 2013; RUAS, 2012).

Tais empresas, pela ampliação da internacionalização e da escala global de operações,

bem como pela sua participação no total de P&D relacionado ao setor de petróleo, tornaram-se

centrais para o desenvolvimento tecnológico do setor e para a organização da cadeia de

fornecedores, pois passaram a comandar grandes contratos; “pacotes completos”23 (RUAS, 2012).

A vasta gama de bens e serviços ofertados por esse tipo de empresa pode ser

ilustrada na Figura 21, a seguir, em que se apresentam os grandes fornecedores de serviços e

equipamentos de E&P e suas receitas, em 2007. No eixo vertical da figura se apresenta a

participação relativa de cada empresa nos segmentos existentes, enquanto no eixo horizontal

mostra-se a importância de cada segmento no total de receitas da indústria (VIEGAS, 2013).

Com a análise da figura, percebe-se a peculiaridade da indústria para-petrolífera, que

é, ao mesmo tempo, fragmentada e concentrada. Framentada pela alta especialização de muitas

23 Referem-se a “pacotes completos” de equipamentos e serviços,que incluem serviços para instalação, operação, manutenção e

descomissionamento (desativação) de estruturas.

Page 114: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

92

empresas e concentrada pelo elevado market share das líderes de cada segmento. Quanto às

receitas da indústria, as seis maiores empresas, em 2007, apresentaram os seguintes market share:

Schlumberger (9%), Halliburton (6,5%), Baker Hughes (4,5%), Transocean (4%), Weatherford

(3%) e Smith International (3%) (VIEGAS, 2013).

Fonte: Bain e Company e Tozzini Freire Advogados (2009).

Cabe destacar a existência de novas evidências nos anos 2000, quando se observam a

redução da externalização de algumas atividades e da “compra de pacotes completos”. Essas

evidências representam maiores oportunidades para os fornecedores especializados (RUAS,

2012).

Apesar dessas evidências, as “para-petrolíferas integradas” continuam com elevada

participação de mercado. É possível observar, nas últimas décadas, a coexistência dessas

estruturas, estando sua formatação associada ao tipo de investimentos (upstream ou downstream),

ao perfil do contratante e sua capacitação tecnológica, ao perfil das instituições no momento

histórico específico, aos preços de petróleo e as oportunidades de acumulação na cadeia

Figura 21 - Fornecedores de serviços e equipamentos de E&P e suas receitas, em 2007.

Page 115: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

93

petrolífera como um todo. Porém, a recente retomada do maior controle das petrolíferas sobre as

estruturas de mercado na IPP e sobre o direcionamento das encomendas favorece a entrada de

novas empresas e o fortalecimento da IPP em novos países, ao menos em alguns nichos (RUAS,

2012). Na próxima seção discutir-se-á como o Estado tem atuado para o fortalecimento da IPP

local.

3.3 INTERVENÇÃO GOVERNAMENTAL PARA O

DESENVOLVIMENTO DE UMA INDÚSTRIA PARA-

PETROLÍFERA NACIONAL Conforme descrito, tanto as companhias petrolíferas, quanto muitas das firmas líderes

da IPP operam internacionalmente. O contexto internacionalizado da IPP representa uma

dificuldade para a apropriação local de renda na IP. Nesse sentido, a intervenção governamental,

através de políticas de desenvolvimento produtivo e tecnológico, pode ser justificada pela

necessidade de garantia da segurança energética, indispensável para o desenvolvimento

industrial, e pela possibilidade de ampliação da apropriação de renda24. Portanto, pode-se afirmar

que a evolução da “desconfiança” em relação ao mercado e sua capacidade de conduzir os

interesses nacionais estão no cerne das ondas de nacionalismo energético. Sendo nacionalismo

energético definido, a partir de dois processos: limitação de acesso às IOCs e ampliação do

controle sobre a exploração dos recursos naturais por Estados produtores25 (STEVENS, 2008).

Diversos métodos de intervenção governamental têm sido utilizados para favorecer a

IPP local, com o objetivo de construir uma capacidade nacional de produção e exportação

(HALLWOOD, 1993). Dentre esses métodos, segundo Hallwood (1993), destacam-se: (i)

cláusulas sobre joint ventures obrigatórias, transferência de tecnologia e engenharia de

petróleo e programas de treinamento para o pessoal do país detentor das reservas podem estar

contidas em leis de petróleo danação; (ii) companhias nacionais de petróleo podem ser

direcionadas/obrigadas à atender cláusulas de conteúdo local - Brasil, Noruega e Venezuela

têm utilizado com frequência esse dispositivo; (iii) licenciamento de produção pode exigir que

24No início, as intervenções eram justificadas (i) pela importância militar do petróleo, com ampla utilização de derivados, no

decorrer da Segunda Guerra Mundial, para mobilizar tropas e grandes frotas (navios, veículos terrestres e aviões), e (ii) pela

percepção, alguns anos após o conflito, de insuficiência das reservas americanas para o atendimento da crescente demanda, o que

motivava posturas mais ativas dos governos europeus e americano para garantir acesso à reservas no Oriente Médio (YERGIN,

1991). 25 O termo políticas de desenvolvimento produtivo e tecnológico foi utilizado em substituição ao termo políticas protecionistas,

em função do objetivo dos governos com a adoção desses tipos de políticas não se limitar à proteção da indústria nacional em

relação aos produtos importados, mas, por exemplo, incentivar a inovação tecnológica por empresas nacionais.

Page 116: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

94

as empresas petrolíferas favoreçam a realização de atividades por empresas locais, como na

China e na Noruega, por exemplo; e (iv) licenças de importação, tarifas e limitação da

propriedade estrangeira restringem a concorrência e aumentam os preços no mercado interno,

permitindo, assim, fornecedores locais ganharem posição.

Alguns benefícios imediatos são garantidos com a adoção desses tipos de políticas,

como, por exemplo, incremento no emprego doméstico e crescimento da participação nacional

no valor adicionado da produção de petróleo. Contudo, a existência de barreiras à entrada

agudas na indústria pode dificultar o acesso de fornecedores locais nos mercados

internacionais (HALLWOOD, 1993). Hallwood (1993, p. 92) argumenta:

The larger the necessary initial investment, the higher the risk-adjusted discount rate,

the smaller the future annual expected net benefits and the shorter the period over

which these benefits are enjoyed, the smaller will be the return on an investment (and

it may be negative). Entry costs into many industries are likely to be high because

the existence of TNCs may be argued to depend upon the possession of firm-

specific advantages. In the OOSI, positive net benefits are unlikely to materialize

because of the impermanence of the domestic market and the (revealed) difficulty of

penetrating export markets. Other industries in which net benefits may be small can

be classified first as new products or services in which domestic demand is

especially uncertain (translating into a high discount rate); secondly, as other

depletable natural-resource industries, especially when deposits are small, or when

international markets are difficult to penetrate; and, thirdly, as industries subject

to rapid technological change, unless the new entrant can sustain high rates of

expenditure on research and development — otherwise indigenous enterprises face

near exclusion from international markets and even risk loss of the home market.

A presença de empresa estatal, com capacidade operacional, amplia as possibilidades

e formas de intervenção governamental na atividade petrolífera. Primeiro, por permitir

apropriação direta da renda petrolífera, maior controle das encomendas e das atividades de

desenvolvimento tecnológico; a empresa, em alguns casos, dada a capacidade gerencial e

informações disponíveis, assume papel central no planejamento energético. Segundo, mesmo não

sendo monopolista, a existência de uma empresa estatal possibilita ao seu governo um maior

conhecimento sobre a atividade, ampliando sua capacidade de negociação com empresas privadas

e execução do planejamento energético e setorial (STEVENS, 2008).

Um dos mecanismos de intervenção mais utilizados por países que apresentam

abertura à operação de empresas estrangeiras na IP, como é o caso do Brasil, que também possui

uma empresa estatal, é a utilização de critérios de conteúdo local nas aquisições. Os argumentos a

favor desse instrumento vão desde a ampliação do emprego doméstico, à possibilidade de

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95

transferência tecnológica, objetivando redução do gap tecnológico, e, consequentemente, dos

custos por parte da IP. O gap tecnológico pode ser superado com aprendizado, aproximando os

custos de produção local aos padrões internacionais no médio e longo prazo. Assim, poderiam ser

maximizados os impactos sobre o desenvolvimento industrial nacional, além da geração de novos

empregos no país (NORDAS; VATNE; HEUM, 2003).

As possibilidades de diminuição dessa defasagem estão associadas à escala de

operações da IP e a base industrial prévia do país. A existência de uma base industrial menos

desenvolvida dificulta as empresas petrolíferas atingirem os requisitos de conteúdo local. Mesmo

quando esses requisitos são atendidos, grande parte das encomendas se restringe aos produtos de

baixo conteúdo tecnológico, limitando a capacidade de aprendizado (RUAS, 2012).

O principal problema, apontado pelos críticos, dos critérios de conteúdo local nas

aquisições é a diferença de preços praticados por fornecedores globais e locais, favorecidos por

reservas de mercado. Além da redução de investimentos na IP, a ineficiência gerada pelo

direcionamento das aquisições pode provocar, segundo Nordas, Vatne e Heum (2003):

(i) seleção adversa na atração de IDE. Quando comparadas a empresas mais

eficientes, as ineficientes seriam menos afetadas pelo diferencial de custos, uma vez que a

diferença entre os custos antes e depois do cumprimento das exigências de conteúdo local

seriamenor;

(ii) redução dos lucros das empresas e, consequentemente, dos tributos sobre

rendimentos coletados pelo governo. Nesse caso, a receita petrolífera seria deslocada do governo

(e dos beneficiários das despesas do governo) para a indústria para-petrolífera local.

As pressões para redução dos custos de investimentos na IP e as dificuldades no

desenvolvimento e/ou capacitação de fornecedores locais são as principais motivações para

ampliação do acesso à fornecedores de produtos/equipamentos estrangeiros. Por esses motivos,

os critérios de conteúdo local, na maior parte das províncias petrolíferas, são adotados,

simultaneamente, as políticas de atração de investimentos direto estrangeiro de grandes grupos

para-petrolíferos, que viabilizam, em tese, equipamentos com preços e qualidade mais favoráveis.

Entretanto, a presença desses grupos pode limitar os benefícios do direcionamento das

encomendas (NORDÅS; VATNE; HEUM, 2003; HALLWOOD, 1993).

É nesse sentido, como argumenta Hallwood (1993, p. 93), que o contexto global da

concorrência na IPP se configura como um grande dilema para o governo local. Já que:

Page 118: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

96

An open-door (or laissez-faire) policy towards foreign supply companies risks the

non-development of indigenous enterprises. Protectionism, however, risks high input

costs that reduce the profits from oil production (in which host Governments share

through taxation), as well as a loss of markets when domestic oil production begins

to decline. There are two possible solutions. One is to accept the fact that reliance on

foreign TNCs may make the entry by indigenous enterprises very difficult, but enjoy

competitive prices and the advanced technological solutions provided by the inter-

national oil-supplies industry. The other is to develop indigenous interests in a way

that will make them truly competitive in international markets. Unless competitiveness

is achieved, foreign markets will not be won without subsidies, which are costly and,

in any event, likely to be illegal under GATT rules. There would also have to be

planning for the day when oil-production activities decline.

Caso a competitividade local não seja ampliada pelos arranjos produtivos

desenvolvidos, a produção doméstica da IPP pode ser reduzida rapidamente com a diminuição da

demanda da IP nacional. Por esse motivo, a introdução de mecanismos para transferência de

tecnologias e aprendizado local se torna indispensável para realização do potencial de

desenvolvimento doméstico e inserção competitiva na concorrência global (HALLWOOD,

1993).

O estímulo à formação de grupos locais sofreu diversas tentativas de restrição em

acordos de investimentos, de propriedade intelectual e compras governamentais. Porém, tanto em

âmbito multilateral, quanto na esfera bilateral de negociações, poucos foram os efeitos surtidos

sobre sua efetiva aplicação. As políticas para transferência de tecnologia e de direcionamento

estratégico do investimento direto estrangeiro, como principais alvos das tentativas de bloqueio,

mantiveram-se importantes ao longo das últimas décadas e permanecem sendo utilizadas por

diversos governos, mesmos que com algumas adaptações (RUAS, 2012).

3.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A indústria mundial do petróleo (IMP) é formada por grandes empresas muito

competitivas, que atuam com escalas elevadas, tecnologia avançada e significativo poder

financeiro. Essa indústria envolve dois segmentos, um que atua a montante (upstream) e outro

que atua a jusante (downstream) da cadeia.

As atividades upstream se destacam por envolver elevados riscos de investimentos,

compensados pela possibilidade de aquisição de grandes lucros. Uma característica importante da

IMP é a verticalização das atividades, com o objetivo de distribuição dos riscos e dos custos entre

os diversos segmentos da cadeia industrial e de obtenção de um risco/custo médio que compense

os diferenciais de custo e aumente os ganhos ao longo dos segmentos da indústria. A

Page 119: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

97

internacionalização das atividades, intensificada no período pós-Primeira Guerra Mundial, que

pode estar relacionada a localização geográfica das reservas e mercados consumidores, é outra

estratégia de sucesso para diversificação de risco, amplamente utilizada pelas empresas líderes da

indústria.

O crescimento da IP no pós-Segunda Guerra Mundial motivou o movimento de

entrada de novas empresas, tanto de países desenvolvidos, quanto de países em desenvolvimento,

grandes produtores ou não. Esse movimento se intensificou nos anos de 1960 e se completou nos

anos de 1970, com os choques do petróleo, quando ocorreu uma grande onda de nacionalizações

e fortalecimento de empresas de países produtores.

Essas empresas, denominadas de National Oil Companies (NOCs), quando

comparadas com as Majors, possuem menor capacitação tecnológica, reduzidos ativos no

downstream, menor internacionalização e acesso aos mercados centrais, apesar das vantagens de

acesso às reservas as permitirem, nas últimas décadas, especialmente nos períodos de elevação

dos preços do petróleo, importante capacidade de acumulação e crescimento. Além da busca pelo

lucro, as NOCs apresentam como característica principal a necessidade de responder aos

objetivos do governo.

Diferentemente das NOCs, as Majors, também conhecidas como International Oil

Companies (IOCs), possuem maior dificuldade de acesso à reservas de boa qualidade. Apesar

desta restrição, a ampla experiência na indústria as possibilitam alcançar uma maior eficiência

operacional, acumular capacitações para o desenvolvimento de tecnologias, ampliar infraestrutura

no downstream, internacionalizar-se e acessar aos grandes mercados, marcas e produtos

consolidados. Outra característica marcante dessas empresas é sua forte atuação nas indústrias

correlatas do gás natural e petroquímica, e nos setores elétricos e de energia alternativa,

assumindo a alcunha de “empresas de energia”. Diferentemente das NOCs, a maximização dos

lucros é o principal foco das IOCs. Com esse foco, elas competem pela oportunidade de investir,

para atrair e reter capital intelectual e por capital de risco.

Empresas estatais de países consumidores, empresas mistas e empresas

independentes, além das NOCs e IOCs, também se fazem presentes na IMP.

Além da grande onda de nacionalizações e fortalecimento de empresas de países

produtores, completada nos anos de 1970, destaca-se como desdobramento das transformações

políticas na indústria ocorridas nesse período uma forte inflexão na demanda. O crescimento do

Page 120: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

98

consumo mundial é retomado, apenas, após 1985, com o contrachoque de preços do petróleo,

causado pela alteração na política de cotas da OPEP e pela elevação da oferta da Arábia Saudita.

A redução do crescimento setorial e do espaço de acumulação dos agentes, com o

estabelecimento dos preços em patamares reduzidos nos anos de 1980, fizeram com que as

Majors passassem a implementar estratégias de reestruturação, que se concentraram em três

frentes principais: redução dos custos operacionais e administrativos, adoção de novas estratégias

de relacionamento com outras empresas e implemento de novas políticas de contratação junto às

empresas para-petrolíferas.

Essas estratégias definiram mudanças relevantes no ambiente competitivo sob o qual

atuam essas empresas. Primeiro, pelo abandono da estratégia de privilegiar fornecedores locais

em benefício de uma política global de compras, o que favoreceu as relações de compra com

fornecedores integrados. Segundo, pela redução dos esforços em P&D interno das grandes

companhias privadas de petróleo, diante da necessidade de redução de custos na busca pela

eficiência. Com isso, as empresas para-petrolíferas passaram a assumir maiores

responsabilidades, inclusive, com maior participação nas atividades de P&D.

Atualmente, enquanto as Majors competem convencendo os Estados detentores de

reservas de sua capacidade na gestão de risco e de recursos esgotáveis, as para-petrolíferas

competem convencendo as petrolíferas de sua capacidade em oferecer as melhores ferramentas

para o enfrentamento das novas fronteiras geológicas e com os menores custos. A indústria para-

petrolífera tem desempenhado um importante papel no desenvolvimento das companhias de

petróleo nacionais, ao permitir que estas tenham acesso às melhores tecnologias de exploração e

produção, ainda que as IOCs mantenham sua vantagem na gestão de risco.

Mesmo com a extrema dependência da IP, a ampliação do escopo de oferta de bens e

serviços e o maior esforço formal de P&D culminaram no surgimento de grupos para-petrolíferos

com atuação significativamente internacionalizada e diversificada, com grande escala de

operações e atividades de P&D.

O contexto internacionalizado da IPP representa uma dificuldade para a apropriação

local de renda. É justamente essa apropriação, além da necessidade de garantia da segurança

energética, que justifica a intervenção governamental através de políticas de desenvolvimento

produtivo e tecnológico. Um dos mecanismos de intervenção mais utilizados por países que

apresentam abertura à operação de empresas estrangeiras na IP, como é o caso do Brasil, é a

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99

utilização de critérios de conteúdo local nas aquisições. Os argumentos a favor desse instrumento

vão desde a ampliação do emprego doméstico à possibilidade de transferência tecnológica. Como

principais problemas se destacam a redução de investimentos na IP, a seleção adversa na atração

de IDE e a redução dos lucros das empresas e, consequentemente, dos tributos sobre rendimentos

coletados pelo governo.

Neste sentido, o contexto global da concorrência na IPP se configura como um

grande dilema para o governo local; se, por um lado, uma política de portas abertas torna o

desenvolvimento de uma indústria local mais difícil, por outro, uma política de conteúdo local,

por exemplo, eleva os custos dos insumos, o que reduz os lucros empresariais. Duas soluções se

apresentam para esse dilema: (i) aceitar que a IPP é um oligopólio internacional, o que representa

uma grande barreira para o desenvolvimento de uma indústria local com capacidade de competir

internacionalmente, e usufruir dos preços competitivos e da tecnologia de ponta fornecidos pelas

empresas internacionais; ou, (ii) adotar políticas efetivas o suficiente para garantir

competitividade internacional de empresas fornecedoras locais; lembrando que a efetividade das

políticas não pode ser diagnosticada sem um prazo de maturação (ex-ante).

No Brasil, a preocupação com o destino da IPP nacional, com o fim do monopólio da

Petrobras, estabelecido pela Lei 9.478/97, fez com que fosse incorporado índices de

nacionalização nos critérios para seleção dos leilões de áreas de E&P de petróleo e gás natural.

Em 2010, o modelo de E&P de petróleo e gás natural criado pela referida Lei foi parcialmente

abandonado, estabelecendo-se um novo marco regulatório, que trouxe consequências do ponto de

vista da política de conteúdo local

O estabelecimento de cláusulas de conteúdo local tem sido apontado, pelas agências

de ratings, conforme se verificou no Capítulo 1, como um dos motivos para o rebaixamento das

notas de crédito da Petrobras. No próximo capítulo analisar-se-á porque essa política está na

contramão da perspectiva de maximização de valor para os acionistas desta companhia.

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101

4 PETROBRAS E A INDÚSTRIA PARA-PETROLÍFERA

NACIONAL

A história da indústria de petróleo e gás natural (IPGN) passou por diversas

transformações. No Brasil, esta tem sido um reflexo de estratégias institucionais defensivas, para

lidar com as forças do mercado internacional de petróleo, e ativas, para enfrentar a

vulnerabilidade de sua economia, a partir da descoberta de petróleo. Essa história ganhou impulso

após a criação, em 1953, de uma companhia estatal, a Petrobras, com direitos de monopólio na

exploração, produção e refino de petróleo.

A Petrobras, apesar de exercer, desde sua criação, uma influência significativa no

desenvolvimento de uma rede de fornecedores de equipamentos e serviços, não teve sua dinâmica

de aprendizado seguida por essa rede. Enquanto a estratégia tecnológica da companhia tem sido

fortemente influenciada pelos preços do petróleo, fixados internacionalmente, a estratégia dos

fornecedores foi determinada pelas condições da política industrial doméstica. Portanto, a história

da IPGN brasileira selou diferentes destinos para a Petrobras e sua rede de fornecedores.

Esta história será contada nesse capítulo, que está dividido em cinco seções. Na

primeira seção será discutida a relação da Petrobras com a IPP nacional no período pré-

liberalização econômica, enquanto na segunda seção essa discussão será tratada para o período

logo após a liberalização econômica. Na terceira seção a discussão está centrada na política de

conteúdo local para o fortalecimento da IPP e suas mudanças no decorrer das diversas rodadas de

licitações. Na quarta seção será descrito o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de

Petróleo e Gás Natural (PROMINP) e analisada a competitividade da IPP brasileira, para, na

quinta seção, fazerem-se as considerações finais.

4.1 PETROBRAS E A IPP NACIONAL: PERÍODO PRÉ-

LIBERALIZAÇÃO ECONÔMICA

A IPGN foi um dos pilares do modelo de Industrialização por Substituição de

Importações (ISI). A Petrobras, principal agente dessa indústria, foi criada, em 1953, para operar

ao longo de toda cadeia de petróleo e gás no país, exceto distribuição e comercialização,

objetivando reduzir as restrições à industrialização, associadas a uma base pobre de recursos

petrolíferos. A estatal, durante as três primeiras décadas de sua existência (1953-1983),

encampou as diretrizes políticas do Estado brasileiro, centradas no desenvolvimento da indústria

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102

doméstica, a partir da adoção de uma política de substituição de importações (SILVA, 2009;

SILVA; FURTADO, 2006).

No primeiro momento (1954-1979), conforme salientam Freitas (1999), Ortiz Neto

(2006) e Ortiz Neto e Shima (2008), a companhia utilizou seu volume de investimentos para

fomentar a indústria local na área de refino e transporte, downstream. O reduzido preço do barril

de petróleo, em relação ao elevado preço de seus derivados, até 1972, explica o investimento

majoritário da Petrobras na área de refino.

Além dos preços internacionais de hidrocarbonetos e de seus derivados, Oliveira

(2010, p. 7-8) acrescenta outros fatores determinantes da oferta destes, a saber:

No upsteam, as variáveis determinantes do comportamento da oferta de hidrocarbonetos

sãos as oportunidades oferecidas pela geologia e os preços praticados no mercado

internacional. Já no downstream, as variáveis chaves são a demografia, a taxa de

crescimento econômico e os preços para os consumidores finais. No caso das refinarias,

a expansão da capacidade instalada é fundamentalmente determinada pela demanda de

diesel, dado que as refinarias brasileiras estão estruturadas para maximizar a oferta desse

combustível, com o objetivo de minimizar a dependência de importações desse derivado.

A inauguração da nacionalização de equipamentos de petróleo, que nesse período se

constituía de compras em larga escala junto a empresas que operavam com padrões tecnológicos

inferiores aos encontrados na indústria, aconteceu com as primeiras encomendas realizadas

durante a construção de Mataripe (Refinaria Landulpho Alves), na Bahia. A realização de

encomendas pioneiras,além de maiores custos, significava assumir riscos de atrasos e problemas

de fabricação (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006; FREITAS, 1999).

Foi nesse período, como enfatiza Alonso (2004), que a indústria de bens de capital

brasileira foi consolidada. Além dos projetos de construção de refinarias, empresas nacionais

participaram dos projetos de construção de infraestrutura de produção, transporte e distribuição

de petróleo e derivados.

A política de compras da Petrobras atuou em três frentes, a saber: (i) estímulo à

transferência tecnológica, com firmas brasileiras participando, inclusive, em projetos conjuntos

com firmas estrangeiras; (ii) incentivo à criação da Associação Brasileira da Infraestrutura e

Indústria de Base (ABDIB), cuja atribuição principal era difundir normas e procedimentos de

controle de qualidade; e (iii) criação, em seu Serviço de Materiais (SERMAT), de um sistema de

pré-qualificação de fornecedores que, além de verificar a capacidade financeira e gerencial

Page 125: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

103

destes, fornecia à eles orientação e assistência técnica necessária para o desenvolvimento de

capacitação tecnológica (ALONSO, 2004).

Na década de 1970 e início da década de 1980, os investimentos na indústria

nacional, que repercutiram positivamente na IPGN brasileira, foram alavancados pelos Planos

Nacionais de Desenvolvimento (PNDs). Editados pelos governos militares, os PNDs abarcavam

um período de cinco anos e tinham como foco a substituição de importações, proibindo ou

impondo barreiras à importação de tudo que pudesse ser fabricado no Brasil ou que tivesse

similar nacional. Mesmo com a comprovação da não existência de um determinado item para

fornecimento no país, exigiam-se justificativas cada vez mais detalhadas para autorizar a

importação (SOUZA, 1997).

A Petrobras, no referido período, pela sua capacidade de referenciar o mercado, já

havia desenvolvido critérios próprios de escolha de seus fornecedores através da criação de um

sistema de normas técnicas e métodos de controle de qualidade, independente da ABDIB. A

partir de sua posição de monopsionista na compra de equipamentos, a companhia adotou

mecanismos de capacitação de fornecedores locais, que compreendiam o domínio tecnológico na

produção de tecnologias complexas e a absorção de tecnologias geradas em seu centro de

pesquisa (Centro de Pesquisas e Desenvolvimento Leopoldo Américo Miguez de Mello –Cenpes)

(SILVA; FURTADO, 2006).

A partir do segundo choque do petróleo, em 1979, as iniciativas em direção à

nacionalização de equipamentos de E&P, upstream, passam a ser mais efetivas, apesar destas

ocorrerem desde o ano de 1968, quando se iniciou a exploração de petróleo offshore no Brasil, no

Campo de Guaricema, na Bacia de Sergipe. As mudanças das condições de mercado com o

segundo choque e o consequente aumento dos preços do petróleo, elevaram não apenas os

investimentos em E&P, mas a participação desse segmento nos investimentos totais da empresa.

Enquanto em 1979 estes correspondiam a 54,4%, em 1981 eles representaram 83,2% (ORTIZ

NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006; FREITAS, 1999).

O esforço tecnológico da Petrobras reduziu o impacto dos choques do petróleo,

provendo o país de importantes reservas petrolíferas. Dentre essas se destacaram o campo da

Garoupa, descoberto em 1974, à lâmina d’água (LDA) de 120 metros de profundidade, que

representou um marco histórico para o setor petrolífero nacional, os campos de Badejo (1975),

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104

Namorado (1975), Enchova (1976) e Cherne (1977), todos na Bacia de Campos (SILVA, 2009;

SILVA; FURTADO, 2006).

Apesar do modelo de ISI marcar a primeira fase da política de compras da Petrobras

para seu seguimento offshore (1970 até a primeira metade da década de 1990), a capacitação

tecnológica da IPP brasileira em áreas de fronteira do conhecimento era fraca. Nos equipamentos

que demandavam maior complexidade técnica predominavam a utilização de tecnologia externa.

A limitação tecnológica das empresas nacionais era atribuída: (i) ao elevado custo de fabricação

das tecnologias; e (ii) as elevadas oscilações da demanda, que aumentavam o grau de incerteza

quanto ao retorno dos investimentos em P&D (FREITAS, 1999).

Quanto ao segundo ponto, observou-se que apesar da Petrobras adotar, em alguns

momentos, uma política objetiva e efetiva de nacionalização - tanto através da organização do

setor de compras, com a definição de prioridades e cadastramento de fornecedores, quanto por

uma maior relação com a indústria nacional -, em outros, essa política esteve associada,

simplesmente, às dificuldades conjunturais para importação. Apesar da oferta das empresas locais

conseguir se adequar gradualmente ao volume de compras da estatal, mesmo com uma oscilação

destas, a oferta não veio acompanhada por um investimento em atividades de P&D, tornando as

empresas locais dependentes tecnologicamente das empresas que licenciavam o conhecimento

(FREITAS, 1999).

Diante das limitações acima mencionadas, o início da E&P das formações geológicas

recém-descobertas foi realizado a partir de equipamentos, materiais e serviços encomendados de

empresas estrangeiras. Este fator fez com que o índice de compras da Petrobras, dentro do país,

oscilasse para baixo, chegando à 52%, em 1980 (ANP, 1999).

Em 1983, no período da crise da dívida brasileira, a Petrobras descobriu campos

petrolíferos gigantes na costa do Brasil - Albacora (1984), Marlim (1985) e Albacora Leste

(1986) -, com mais de 1,5 bilhão de barris equivalentes de petróleo (BEP) e situados em

profundidades entre 300 m e 2.100 m de LDA. A descoberta desses campos, além de indicar, pela

primeira vez, a possibilidade de uma considerável redução da dependência do petróleo

importado, oportunizou a saída do desempacotamento e adaptação tecnológica, para o

desenvolvimento, em bases locais, de uma nova trajetória tecnológica para exploração de

petróleo offshore em águas profundas, não existente no mercado (DANTAS; BELL, 2011;

ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).

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105

Mesmo diante dessa excelente oportunidade econômica, a rotina de

desempacotamento de tecnologias prontas não foi suplantada, muito em função da

disponibilidade de reservas em águas rasas e do elevado custo do petróleo importado, que

viabilizava a produção, mesmo que ineficaz. Em sendo assim, o aprendizado da Petrobras é

consolidado, na primeira metade da década de 1980, mediante o desempacotamento de

tecnologias (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).

As capacitações desenvolvidas (de desempacotar tecnologias) foram rapidamente

absorvidas pelos fornecedores nacionais, aumentando, em 1983, para, aproximadamente, 80% o

percentual de compras da Petrobras no país. Foi a partir dessa nova fase da política de compras

da companhia, sobretudo, que grande parte das empresas fornecedoras estabelecidas fora do país

ou buscou constituir parcerias com empresas brasileiras ou abriu filiais no país (ANP, 1999).

A essa altura, uma rede de conhecimento embrionária já começava a se formar ao

redor da Petrobras.As atividades de acumulação tecnológica da companhia, associadas com a

referida rede, estavam centradas na assimilação de métodos adquiridos, de equipamentos, de

serviços e de operação. Portanto, o fluxo de conhecimento se restringia ao operacional, sendo as

firmas fornecedoras a principal fonte – poucas outras organizações tiveram um papel significante

na rede26 (DANTAS; BELL, 2009).

O sucesso parcial da política assistemática de compras de produtos no mercado

nacional – em que se observou o desenvolvimento com sucesso de alguns processos relacionados

à aprendizagem pelo uso (learning by using), porém com uma limitada aprendizagem interativa

usuário-fornecedor (learning by interacting), justamente pela sazonalidade da política de compras

- e a descoberta de jazidas gigantes em águas profundas impuseram à Petrobras a proposição de

um programa de nacionalização mais eficaz, que incentivasse as atividades de P&D nas empresas

nacionais (FREITAS, 1999).

O lançamento desse programa, cujo objetivo seria a sistematização de esforços

visando o desenvolvimento tecnológico offshore em profundidades até 1000 m, com base no

Sistema de Produção Flutuante (SPF), ocorreu apenas em 1986, com o contrachoque da Arábia

26No desenvolvimento destes reservatórios, a Petrobras utilizou o Early Production Systems (EPS), conceito adotado por

companhias de petróleo internacionais nos campos do Mar do Norte. O movimento de sua curva de aprendizado de águas rasas

para águas profundas deu-se, primeiramente, com a assimilação de tecnologias padrões, para o posterior desenvolvimento do

conceito de Floating Production Storage and Offloading (FPSO), amplamente utilizado pela Petrobras nos dias atuais

(OLIVEIRA E RUBIANO, 2011).

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Saudita, maior produtor/exportador de petróleo do mundo27 (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008;

ORTIZ NETO, 2006).

Esse país, com o objetivo de punir os demais membros da OPEP pelo desrespeito ao

sistema de quotas estabelecido, elevou sua produção a um nível que fez reduzir o preço do barril

do petróleo em mais de 20 dólares em poucos meses. Os altos custos (e os riscos elevados) dos

empreendimentos relacionados à fronteira das águas profundas obrigaram o encerramento de

várias experiências e aplicações efetivas, exceto a brasileira, realizadas no mundo, com destaque

para as do Golfo do México, do Mar do Norte e do Mediterrâneo (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008;

ORTIZ NETO, 2006; DANTAS, 1999).

O valor absoluto não foi a única restrição à continuidade desses empreendimentos.

Soma-se a esse aspecto a existência de alternativas de produção, que se mostravam mais

adequadas às principais companhias petrolíferas, elevando o custo de oportunidade da produção

de petróleo em águas profundas (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006; DANTAS,

1999).

No Brasil, a necessidade de redução imediata dos custos e aumento da produção

interna, devido às restrições de divisas e a importância da conta petróleo, foram impostas à

Petrobras, sob pena de um desestímulo à produção offshore local, caso se fizesse a opção pela

importação. É nesse contexto que o Programa de Capacitação Tecnológica para Águas Profundas

(PROCAP) é lançado (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006; DANTAS, 1999).

O PROCAP 1000 (1986-1992) foi formado por um portfólio de 64 projetos, mas,

durante sua implementação, com o surgimento de novos desafios, terminou englobando o

desenvolvimento de 116 projetos, divididos em projetos de curto, médio e longo prazo (ORTIZ

NETO E SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006). Esses projetos foram decompostos em cinco

linhas de pesquisas, a saber: (i) equipamentos e instalações subsea; (ii) plataformas semi-

submersíveis e embarcações; (iii) veículo de operação remota; (iv) ampliação da base de dados

sobre a Bacia de Campos, na busca por novos campos; e (v) plataformas fixas (FREITAS, 1999).

O PROCAP 1000 representou uma nova fase do aprendizado da Petrobras na medida

em que o simples aprendizado operacional, relativo ao desempacotamento e operacionalização da

27 A escolha pela trajetória SPF se justificava pelo relativo conhecimento adquirido, desde 1977, com a operação e concepção de

sistemas de produção antecipada (ORTIZ E NETO, 2006).

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107

tecnologia importada, deu lugar a um aprendizado voltado para a endogenização das inovações

(ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).

O programa foi um híbrido entre a estratégia de desenvolvimento tecnológico

endógeno, que teve uma maior ênfase, e a estratégia de desenvolvimento tecnológico

cooperativo. Na estratégia de desenvolvimento endógeno, a Petrobras realizava a maior parte dos

esforços de pesquisa, com pouca cooperação externa, e o propósito era o domínio de

determinadas tecnologias pela companhia (FREITAS, 1999).

A princípio, procurou-se consolidar a experiência operacional da companhia,

principalmente aquela acumulada com os Sistemas de Produção Flutuantes (SPF), utilizados em

profundidades menores.Portanto, destacaram-se no programa conhecimentos técnicos mais

convencionais estendidos para até 1000 m de LDA, e, em menor medida, o desenvolvimento de

projetos mais inovadores. O principal impasse dessa estratégia foi o reduzido envolvimento de

fornecedores locais no desenvolvimento de inovações, o que limitou a obtenção, numa fase

posterior, de parceiros capazes de fabricar componentes e/ou equipamentos (FREITAS, 1999).

Na estratégia de desenvolvimento cooperativo, segundo Freitas (1999), destacaram-se

três características:

(i) envolvimento de participantes externos. Na comparação entre a estratégia

cooperativa e a estratégia endógena, percebeu-se uma ampliação da parceria externa, com o

aumento da importância das empresas internacionais de engenharia e das universidades nacionais

no processo de desenvolvimento de conhecimento tecnológico de fronteira;

(ii) contratos multiclientes. A difusão de projetos multiclientes na IP internacional

foi propiciada pelos seguintes fatores: (a) viabilização de estudos em novas áreas de

conhecimento tecnológico, onde o risco e a incerteza costumam ser bastante elevados; (b)

redução dos custos de acesso ao novo conhecimento; (c) identificação (das) e relacionamento

(com) companhias petrolíferas internacionais interessadas no desenvolvimento de novos sistemas

tecnológicos offshoree no conhecimento voltado para áreas de especialização restritas, que

resultaram em processos de transferência tecnológica de equipamentos, peças e componentes e

sistemas de E&P; e

(iii) aprendizagem organizacional. A utilização de consórcio de pesquisa contribuiu

para o processo de absorção de novos conhecimentos, reforçando a aprendizagem tecnológica da

companhia, visto que integrou múltiplos agentes, formando redes de inovação.

Page 130: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

108

Com a implementação do PROCAP 1000 houve, portanto, uma extensão da

participação da Petrobras na produção de conhecimento. No período de 1985-1991, a companhia

desenvolveu intenções mais ativas de utilizar a rede de conhecimento para alcançar objetivos

relacionados ao aprendizado, não meramente para adquirir conhecimento passivo com a

aquisição de bens e serviços (DANTAS; BELL, 2009).

A acumulação de atividades tecnológicas se desenvolveu através de arranjos

colaborativos com: (i) universidades e centros de pesquisa, no desenvolvimento de projetos

voltados à criação de conhecimento científico; (ii) universidades, centros de pesquisa e empresas

de engenharia, nos projetos relacionados ao desenvolvimento de conhecimento aplicado inédito;

(iii) empresas de engenharia, na adaptação de tecnologias; e (iv) firmas classificadoras, na

classificação e publicação do nível de excelência dos conceitos desenvolvidos pelos diversos

parceiros (ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ NETO, 2006).

Sobre esse aspecto, Freitas (1999, p. 140) salienta:

O PROCAP 1000 sinaliza a transição para uma nova filosofia quanto ao processo de

elaborar conhecimento, o que pode ser ilustrado pela divisão do trabalho tecnológico em

torno das tarefas estabelecidas no programa. Durante sua execução, a empresa passou a

delegar partes da atividade de pesquisa tecnológica a diversos agentes, as quais antes

realizadas pelo CENPES. A diversidade de parcerias formadas pelo Centro de PD&EB

com universidades, empresas de engenharia, empresas petrolíferas, entre outras, aponta

para uma postura mais interativa, promotora de um arranjo institucional em forma de

rede de inovação, particularmente no desafio offshore.

Mas, apesar de uma maior participação da Petrobras na produção de conhecimento,

devido a mudança da sistemática de integração, em que seus fornecedores passaram a ser

parceiros de pesquisa, ultrapassando o caráter comercial do simples fornecimento de bens e

serviços, a divisão do trabalho continuava acontecendo de maneira assimétrica; a Petrobras

aprendia com os parceiros (DANTAS; BELL, 2009; ORTIZ NETO; SHIMA, 2008; ORTIZ

NETO, 2006).

O que se percebe, portanto, é que a descoberta dos campos offshore, ao tornar as

tecnologias exigidas para E&P cada vez mais complexas - o que requeria uma maior

customização destas, para lidar com a diversidade geológica, marinha, de hidrocarbonetos e

meteorológica -, alterou, fundamentalmente, os desafios enfrentados pelas empresas de petróleo,

exigindo interações com fornecedores para atender a demandas personalizadas (DANTAS;

BELL, 2011).

Page 131: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

109

Contudo, os fortes incentivos para inovação na Petrobras, apesar da crise dos anos de

1980, conforme comentado, objetivando desenvolver as reservas offshore identificadas na bacia

de Campos - isto se justificava pela inserção da companhia no projeto desenvolvimentista

brasileiro, que incluía a substituição de importação de petróleo -, não se replicaram para os

fornecedores domésticos de equipamentos e serviços, que, até o momento da crise, recebiam

fortes incentivos da Petrobras e do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social

(BNDES) (OLIVEIRA; RUBIANO, 2011).

A situação dos fornecedores domésticos de equipamentos e serviços piorou no início

da década de 1990, quando os programas de nacionalização perdiam força e o discurso

governamental voltava-se à competitividade e exposição da indústria nacional à concorrência

estrangeira.Nessa nova trajetória, apesar do aumento da capacidade de fornecimento local de

petróleo, foi dada pouca atenção à capacitação tecnológica para inovar dos fornecedores. Na

maior parte das vezes que eram solicitados, limitavam-se a demonstrar que possuíam capacitação

tecnológica para replicar tecnologias desenvolvidas pela Petrobras ou por empresas estrangeiras.

Dificilmente a companhia encomendava a um fornecedor local o desenvolvimento de um produto

ou sistema que não se encontrasse na “prateleira” (SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006).

Contribuíram para a reversão do discurso, a abertura da economia brasileira ao

mercado externo e o advento da Lei 8.666/93, que previa, nos processos licitatórios, o regime de

concorrência pública.Em paralelo a esses fatores, a quebra do monopólio da Petrobras, em 1997,

remetia a companhia à uma revisão do papel social de indutora do desenvolvimento nacional que

sempre exerceu(SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006). A partir desse quadro, discutir-se-á,

na próxima seção, como se estabeleceu a relação entre a Petrobras e a IPP nacional.

4.2 PETROBRAS E A IPP NACIONAL: PERÍODO LOGO APÓS

LIBERALIZAÇÃO ECONÔMICA

A revisão das políticas para o setor energético brasileiro se deu com a emergência de

um novo consenso mundial nos anos de 1990. Especificamente para o caso da IPGN brasileira,

foram promovidas mudanças no plano institucional, jurídico e macroeconômico, que

ocasionoucerto abalo nos elos existentes entre a Petrobras e a IPP nacional, com a redução do seu

índice de nacionalização das compras. No plano institucional e jurídico se destacaram a lei de

Page 132: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

110

concessões de serviços públicos (Lei 8.987/95) e a quebra do monopólio legal da Petrobras (Lei

9.478/97) (SILVA; FURTADO, 2006).

A Lei 8.987/95 estabeleceu a base jurídica para a concorrência e para a atuação, em

projetos energéticos, da iniciativa privada. A Petrobras, que gozava de liberdade na aquisição de

produtos e serviços, passou a ser obrigada a abrir participação nas licitações, dependendo do

volume da obra e dos seus requisitos técnicos, à empresas do país e do exterior. Em sendo assim,

a indústria nacional perdeu em competitividade nas licitações internacionais para grandes obras

(construção de plataformas, navios, unidades de processo em refinarias) ou para aquisições de

bens com alto agregado tecnológico, por apresentar uma estrutura de custos extremamente

desfavorável, quando comparada à empresas do exterior(ALONSO, 2004).

Essa lei foi flexibilizada pelo decreto 2.745/98, que possibilitou aquisições de

equipamentos e serviços pelo mecanismo de negociação direta com os fornecedores locais e

estrangeiros, dispensando a realização de licitações. Duas características centrais se destacam

nesse mecanismo: (i) estimula a entrada e qualificação de fornecedores em determinados nichos

de mercado; e (ii) possibilita a apropriação pela Petrobras de parcela significativa dos ganhos de

produtividade dos fornecedores, ao permitir a barganha sistemática de preços. Portanto, apesar

desse decreto possibilitar a operação da Petrobras em ambientes cada vez mais adversos, sem que

esta incorra em custos proibitivos, ele tem implicações nocivas às empresas fornecedoras, ao

reduzir seu fôlego financeiro e, portanto, inovativo (SILVA, 2009).

A Lei 9.478/97 autorizou a contratação pelo Governo Federal de empresas públicas

ou privadas para participação nas atividades econômicas de exploração, produção, refino,

exportação, importação e transporte de bens e derivados de petróleo, anteriormente reservadas à

Petrobras. A partir da aprovação dessa lei, foram criados o Conselho Nacional de Política

Energética (CNPE), cuja atribuição é o assessoramento à Presidência da República na formulação

de políticas e diretrizes para o setor energético brasileiro, a Agência Nacional do Petróleo (ANP),

autarquia vinculada ao Ministério de Minas e Energia (MME), que tem por atribuição zelar pelo

funcionamento, em bases competitivas, da indústria de petróleo e gás natural e o Fundo Setorial

do Petróleo (CTPetro), cujo objetivo é aumentar a produção e competitividade, reduzir custos e

preços e melhorar a qualidade dos produtos do setor através do estímulo à inovação na cadeia

produtiva de P&G, da formação e qualificação de recursos humanos e do desenvolvimento de

Page 133: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

111

projetos em parceria entre empresas e universidades, instituições de ensino superior ou centros de

pesquisa do país (SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006; ORTIZ NETO, 2006).

A relação entre a regulamentação do CTPetro e a Lei 9.478/97 se estabelece pelo fato

de os recursos destinados à esse fundo terem sido definidos a partir da institucionalização, através

dessa lei, dos critérios para os cálculos e cobranças das participações do Governo Federal,

aplicáveis ao upstream da IP. A partir dessa lei, os royalties, que anteriormente eram cobrados

apenas por Estados e Municípios, passaram a ter uma parcela, que varia de 5 a 10% do petróleo

ou gás produzido, conforme os fatores de risco e de expectativa de produção, arrecadados pelo

Governo Federal(ORTIZ NETO, 2006).

No que se refere às mudanças no arcabouço jurídico, destaca-se a implementação do

Regime Aduaneiro Especial para a Indústria do Petróleo (Repetro), novo regime tributário, criado

em 1999, que estabelecia que a importação de equipamentos destinados à E&P offshore estaria

livre de qualquer tributação. Esse regime desfavoreceu a IPP nacional, mesmo com a criação do

sistema de “exportação ficta”, pelo Governo Federal, que, apesar de compensar os fornecedores

locais da concorrência desigual dos produtos importados, com a desoneração dos impostos

federais, não os livravam dos impostos estaduais (SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006).

No plano macroeconômico se observou, nos anos de 1990, a abertura da economia

brasileira ao mercado externo e a sobrevalorização cambial. Esses fatos estimularam a

importação de tecnologias incorporadas e desincorporadas e, em conseqüência, uma diminuição

das encomendas feitas pela Petrobras aos fornecedores locais (SILVA, 2009; SILVA;

FURTADO, 2006).

Outro aspecto que concorreu para a redução do índice de nacionalização das compras

da Petrobras para seu segmento offshore, reflexo do acirramento do processo competitivo, foi a

mudança organizacional implementada a partir dos anos de 1990. A companhia, seguindo a

tendência internacional, passa a externalizar parte significativa das funções que anteriormente

assumia em seus grandes projetos de investimentos. Entre as funções externalizadas, destacam-se

o controle e a integração dos empreendimentos, bem como a parte financeira do projeto

(FURTADO ET ALLI, 2003).

O relacionamento da Petrobras passou a ocorrer com contratantes principais, os main-

contractors, que passaram a se integrar aos projetos turn-key. A companhia passou a buscar

contratos no formato Engineering, ProcurementandConstruction (EPC), em que atividades são

Page 134: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

112

centralizadas, inclusive aquelas relacionadas à negociação de preços e controle de qualidade dos

diferentes equipamentos que integram o projeto, e outras firmas fornecedoras de equipamentos e

serviços subcontratadas por um main-contractor. A consagração desses tipos de contratos

estabelece que a EPCista, ao se responsabilizar pela execução do conjunto do projeto, deve estar

capacitada para integrar eficazmente as diferentes partes deste, além de executá-lo de forma

coordenada (FURTADO ET ALLI, 2003).

No que se refere às mudanças organizacionais acima mencionadas, Oliveira e

Rubiano (2011, p. 11) comentam:

Petrobras started to use EPC (engineering, procurement and construction) companies

for the supply of its needs of equipment and services. Differently from Petrobras, the

EPC companies have no culture of fostering the NSES. Their single objective is to

minimize costs, searching for the lower supply prices available either domestically or

internationally. Placed in a new innovative, internationally competitive context, the

NSES responded adopting defensive innovation strategies based on the assimilation of

external knowledge embodied in machinery, in spite of the sustained growth of the

domestic oil production. However, the deep offshore demands suppliers able to innovate

based on scientific knowledge. Eventually, Petrobras diminished the ability to

coordinate its supply or equipments and services while the NSES reduced the ability to

supply the technological needs of the BIOG.

A inexistência de empresas brasileiras capacitadas para operar nessa sistemática

favoreceu a contratação de EPCistas estrangeiras de grande porte e integradas verticalmente.

Além disso, o que piora a situação dos fornecedores de bens e serviços nacionais, quando o

projeto de investimento é total ou parcialmente financiado por algum banco estrangeiro, é a

existência de alguma cláusula que exija a compra de equipamentos no país de origem do banco

financiador (ALONSO, 2004).

Dessa maneira, essas mudanças organizacionais têm grande responsabilidade na

transição ocorrida da relação da Petrobras com a IPP nacional. Elasocorreram num momento em

que as indústrias brasileiras de bens de capital e de bens intermediários se encontravam

enfraquecidas. Logo, a redução do índice de nacionalização das compras da Petrobras para seu

segmento offshore pode ser explicada pelo aumento do grau de exigência da companhia em

relação aos seus fornecedores aqui instalados, concomitante a perda de competitividade destes

(SILVA, 2009; SILVA; FURTADO, 2006).

A este respeito, Silva (2009, p. 107) salienta:

Page 135: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

113

A lógica privada passou a determinar as estratégias da operadora nacional, levando-a a

priorizar custos, qualidade e prazo de entrega dos equipamentos e serviços

encomendados em seus projetos, assim como, a remuneração dos acionistas. Logo, na

esteira da diminuição do padrão de intervenção do Estado na economia, a face

empresarial se sobrepôs a face pública da Petrobras, de forma que a indução da indústria

doméstica deixou de fazer parte das prioridades da operadora nacional (SILVA, 2009, P.

107).

A transição ocorrida pode ser evidenciada na Figura 22, a seguir. Nesta, percebe-se a

existência de uma coerência entre a capacidade instalada de refino, a curva de produção de óleo

cru e o ritmo de aquisições nacionais realizadas. Apesar do índice de aquisições de bens no

mercado nacional ter caído, de um patamar de 72%, atingindo um nível mínimo de 45%, na

década de 1980, a maior descontinuidade é observada no início da década de 1990, com a

abertura do mercado às importações (ALONSO, 2004).

Figura 22 - Relação da Petrobras com o mercado fornecedor nacional.

Fonte: Petrobras, apud Alonso (2004).

Esta tendência, na qual os parceiros nacionais dão lugar aos estrangeiros, refletiu-se

no segundo Programa de Capacitação Tecnológica para Águas Profundas (PROCAP 2000),

lançado em 1993. O PROCAP 2000 (1993-1999), impulsionado pelos resultados satisfatórios do

PROCAP 1000, foi criado com o objetivo de desenvolver capacitações que permitissem à

Petrobras o aproveitamento de jazidas de 1000 m à 2000 m de LDA (FREITAS, 1999).

Page 136: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

114

A orientação principal do programa pode ser sintetizada a partir das seguintes

recomendações: (i) viabilizar economicamente a E&P de petróleo e gás natural nos campos

localizados entre 1000 m e 2000m de LDA, através de investimentos em projetos de pesquisa que

colocassem a disposição da Petrobras o domínio tecnológico essencial; (ii) otimizar a utilização

dos recursos materiais e humanos existentes no país e no exterior e o dispêndio com pesquisa,

desenvolvimento e engenharia básica (P,D&EB), ampliando as estratégias de desenvolvimento

cooperativo; e (iii) monitorar continuamente o estado da arte do conhecimento offshore

internacional (FREITAS, 1999).

O PROCAP 2000 foi formado por doze linhas sistêmicas de investigação, que

envolveram pouco mais de quarenta projetos sobre temas necessários para operação em águas

profundas. Portanto, percebe-se nesse programa, diferentemente do primeiro, além de uma maior

inserção no processo de desenvolvimento tecnológico internacional – com a melhoria da base de

conhecimento, através do aumento da relação com centros de pesquisas e companhias

internacionais, incentivando a formação de uma rede global de inovação -, uma maior

seletividade, com redução do volume de projetos e áreas tecnológicas (FREITAS, 1999).

Comparando o PROCAP 1000 e o PROCAP 2000, Freitas e Furtado (2001, p.11) salientam:

Os programas tecnológicos ilustram uma mudança na estratégia de inovação da empresa.

No primeiro programa, a orientação da empresa e a forma como se organizava a

pesquisa envolvia poucos agentes e era fortemente orientada para o projeto de

desenvolvimento tecnológico fabril nacionalista (a chamada estratégia endógena). No

segundo programa, a pesquisa reorientou-se para a constituição de redes de inovação e o

processo de desenvolvimento partilhado, estabelecendo maior pluralidade de relações

com firmas de engenharia e fabricantes internacionais.

A importância que a Petrobras passa a dar à produção de inovações consideradas

radicais na IP se constitui num outro aspecto importante desse programa, que o diferencia do

primeiro. Enquanto no PROCAP 1000 os esforços associados ao desenvolvimento de inovações

radicais eram dispersos e acompanhados através de contratos multiclientes, no PROCAP 2000, a

companhia, pelo conhecimento acumulado e capacidade de testá-lo, não apenas participa desses

contratos, mas os coordenam e executam. É nesse sentido que, comparando os dois programas,

percebe-se uma transição gradual da natureza do esforço tecnológico empreendido pela

Petrobras: de um esforço concentrado na absorção de conhecimento e na adaptação e/ou

desenvolvimento incremental, para uma postura mais ativa de um agente com maior

compromisso com o progresso técnico para operação em águas profundas (FREITAS, 1999).

Page 137: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

115

As principais inovações e ações desse programa ocorreram em quatro áreas, a saber:

(i) equipamentos subsea: desenvolvimento, instalação e operação de um sistema de

bombeamento centrífugo submarino (Bomba Centrífuga Submersível - BCSS); desenvolvimento

do Sistema de Bombeamento e Separação Multifásica (VASP) e projeto conceitual de Árvore de

Natal Molhada Horizontal (ANM-H); (ii) exploração: desenvolvimento da técnica de perfuração

de petróleo em campos de grande amplitude horizontal e alternativa para facilitar a exploração de

petróleo em águas ultra-profundas – Sistema de Geração de Nitrogênio; (iii) embarcações e

ancoragem: novo sistema de amarração; novos sistemas de ancoragem; estaca torpedo; âncora

vertical; desenvolvimento, instalação e operação do sistema de conexão vertical; e (iv) base de

dados: prosseguimento na aquisição e processamento de dados geológicos e ambientais da Bacia

de Campos em profundidades de até 2000 m (ORTIZ NETO, 2006).

Dantas e Bell (2009), ao discorrer sobre a forma de inserção da Petrobras na rede

global de inovação entre os anos 1992 e 1996, período que o PROCAP 2000 estava em vigência,

salientam que esses anos se caracterizaram por uma divisão do trabalho mais simétrica entre a

petrolífera e seus parceiros. No desenvolvimento de inovações incrementais conjuntas e novos

conceitos, sob a coordenação da companhia, esta e seus parceiros realizaram atividades de P&D

especializadas e complementares. A participação da empresa como uma importante fonte de

conhecimento em ciência e tecnologia para os parceiros da rede cresceu.

No ano de 2000 foi lançado o PROCAP 3000, cujo objetivo era viabilizar a operação

em campos sob LDA de até 3000 m. Apesar das inovações tecnológicas implementadas nesse

programa, encerrado em 2011, mostrarem-se, principalmente, incrementais, pelo fato do

conhecimento acumulado requerer apenas alterações adaptativas para viabilizar os objetivos desta

fase, os novos recursos de simulação da companhia, como a interpretação sísmica mais avançada,

que reduziu significantemente os custos totais de perfuração, representou uma nova e importante

forma de geração de conhecimento em torno de uma trajetória já estabelecida (ORTIZ NETO,

2006).

A este respeito, Ortiz Neto (2006, p. 149) comenta:

[...] a trajetória das inovações durante o PROCAP 3000 tem tido um conteúdo

incremental, mas uma forma radical, diante da criação de novas competências e

instrumentos de projeção. Atrelado a essa forma radical, supõe-se que o conhecimento

nessa fase tem sido ampliado e sofisticado por intermédio de um processo de capacitação

caracterizado pelo aprendizado pela simulação. Entretanto, esta característica não exclui

Page 138: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

116

as demais formas de aprendizado, ao contrário, pois a simulação consegue potencializá-

las [...].

Os resultados auferidos pelos instrumentos de simulação, apesar de não estarem

relacionados diretamente e necessariamente aos projetos do PROCAP, cuja função condiz

especificamente às tecnologias de exploração offshore, são condizentes aos objetivos do

programa na medida em que potencializa o avanço destas tecnologias, através dos instrumentos

de realidade virtual, e permite o avanço da exploração offshore em condições de maior

complexidade, como os campos de grande amplitude horizontal e/ou com rochas salinas (ORTIZ

NETO, 2006).

Os instrumentos de simulação, além da maior capacidade explorativa, tende a ampliar

a viabilidade econômica da exploração offshore, pela utilização de softwares que relacionam

fatores de produção (fluxo e qualidade do hidrocarboneto) com fatores macroeconômicos,

possibilitando a identificação do volume ótimo de produção. Dessa maneira, o PROCAP 3000, ao

conduzir o conhecimento para novas áreas a serem pesquisadas, melhorou o processo tradicional

do aprendizado (ORTIZ NETO, 2006).

Com os três PROCAPs, a participação da Petrobras no desenvolvimento de inovações

aumentou, porém, este aumento não se replicou para os fabricantes nacionais. Enquanto o

PROCAP 1000 envolveu alguns fabricantes nacionais na absorção de tecnologias externas, o

PROCAP 2000 e o PROCAP 3000 não estabeleceram como prioridade a absorção da tecnologia

dos sistemas de E&P. Nesse sentido, boa parte dos esforços tecnológicos da companhia foram

delegados à empresas internacionais que prestam serviços de engenharia e consultoria e fabricam

bens de capital (FREITAS, 1999).

Dantas e Bell (2011) ratificam este aspecto ao verificar a reduzida participação dos

fornecedores nacionais no desenvolvimento de tecnologias críticas. Segundo os autores, a

construção de capacidades para desenvolver inovações complexas e, consequentemente, criar

vantagens competitivas, num contexto de E&P de petróleo em águas cada vez mais profundas,

pressupunha uma intensificação da inserção da Petrobras numa rede global de inovação, não

somente com fornecedores, mas, também, com seus principais competidores, dada a inexistência

de suporte doméstico para inovar.

The company had to increase its capabilities beyond what was necessary for short-term

objectives, and to invest in the development of Strategic Capabilities which would

distinguish it in relation to its competitors. Also important, Petrobras was released from

Page 139: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

117

the demand to engage with domestic actors for developmental ends. Thus, only those

suppliers and S&T organizations that already had the necessary capabilities to

contribute to the objectives of the company were included in its projects. These new

conditions were highly conducive to the strengthening of the company’s differentiated

Strategic Networks with global industry partners, including its leading competitors—but

that was only possible because it had already built over the preceding 35 years its

pervasive base of capabilities (DANTAS E BELL, 2011, P. 1582).

A dificuldade dos fornecedores domésticos de equipamentos e serviços em assumir

riscos inovativos dentro do contexto econômico brasileiro das décadas de 1980 e 1990, explica a

reduzida participação de empresas e universidades brasileiras em quartoze (14) projetos

estratégicos de inovação conduzidos pela Petrobras entre os anos de 1980 e 2006. Estes projetos

envolveram 86 instituições, incluindo empresas, institutos de pesquisa e universidades; mas,

brasileiras têm-se, apenas, oito (8) empresas, oito (8) universidades e um (1) instituto de pesquisa

(DANTAS; BELL, 2011).

A partir do final da década de 1990 e início da de 2000, Furtado et alli (2003)

apontam para uma reversão da tendência de parceiros nacionais darem lugar aos estrangeiros -

apesar do estudo de Dantas e Bell (2011), que engloba o período entre 1960-2006, referindo-se ao

desenvolvimento de tecnologias críticas, não confirmar esta tendência -, com a recuperação do

controle da Petrobras sobre a parte de engenharia de seus projetos. Segundo os autores, essa

reversão tem se justificado pelos problemas enfrentados pela companhia em decorrência dos

atrasos e dificuldades observadas na entrega dos projetos turn-key por parte dos main-

contractors.

Nessa nova modalidade de relacionamento, os projetos turn-key são abandonados e a

Petrobras passa a contratar módulos que depois ela se encarrega de integrar. O Departamento de

Engenharia da companhia passa a acompanhar o detalhamento dos projetos e o comissionamento,

que consiste na colocação dos equipamentos em condição de funcionamento. Portanto, a

operadora brasileira passa a ter a responsabilidade de realização de testes dos instrumentos,

acionamento das bombas, integração dos grandes equipamentos e teste do conjunto do sistema

(FURTADO ET ALLI, 2003).

Duas evidências a respeito das ações da Petrobras desempacotar e nacionalizar a

maioria dos seus empreendimentos foram confirmadas com as licitações das plataformas P-51 e

P-52, no ano de 2003, em que se observou uma segmentação dos projetos em vários módulos

Page 140: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

118

(geração, compressão, casco/topside) e a estipulação de um conteúdo local cada vez mais elevado

(FURTADO ET ALLI,2003).

Outro aspecto que impeliu a reversão da política de compras da Petrobras foi a

preocupação com o destino da indústria e dos fornecedores locais, que fez com que fosse

incorporado índices de nacionalização nos critérios para seleção dos leilões de áreas de

exploração e produção de petróleo e gás natural. Estes critérios estavam presentes desde o

processo de licitação dos primeiros blocos exploratórios, na Rodada 1, em 1999. Porém, é apenas

na Rodada 4, em 2003, que a ANP fixa um nível mínimo de conteúdo local, a ser observado pelo

concessionário, na Fase de Exploração e na Etapa de Desenvolvimento (GUIMARÃES, 2013;

CNI, 2012).

A preocupação com o destino da indústria e dos fornecedores nacionais foi

responsável, também, pela criação do Programa de Mobilização da Indústria de Petróleo e Gás

Natural (PROMINP), pelo Governo Federal, com a intenção de promover, com base no poder de

compras da Petrobras, o desenvolvimento da IPP nacional (SILVA, 2009; SILVA; FURTADO,

2006). Estes mecanismos de política serão abordados na próxima seção.

4.3 POLÍTICA DE CONTEÚDO LOCAL PARA FORTALECIMENTO DA

IPP

Associada a uma avaliação de que a participação desejada do mercado doméstico não

seria alcançada pela própria dinâmica mercantil, a Política de Conteúdo Local consiste na

exigência de que uma empresa ou um conjunto de empresas de um setor produtivo realize nesse

mercado uma parcela de suas compras de insumos ou de bens e serviços requeridos por seus

investimentos (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Os objetivos de política econômica que justificam essa intervenção do poder estatal

podem ser: (i) de natureza macroeconômica e de curto prazo, que não se articula necessariamente

a outros instrumentos de política econômica e cujo escopo abrange o fortalecimento da demanda

dirigida ao mercado doméstico e a expansão do emprego; e (ii) de natureza mais específica e com

uma perspectiva de crescimento de longo prazo, dependente da mobilização de outros

instrumentos de política governamental, que induza a emergência e/ou capacitação de oferta local

para o atendimento da demanda que lhe é dirigida pela exigência de conteúdo local e cujo escopo

abrange, portanto, a diversificação do parque manufatureiro, o desenvolvimento de setores

Page 141: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

119

intensivos em tecnologia e de elevado potencial de crescimento ou a construção de segmentos

relevantes do ponto de vista da defesa nacional (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

A simultaneidade de objetivos dessa política limita o cumprimento de alguns. Dentre

os limites com os quais essa política se defronta, podem-se citar: (i) o limite imposto por sua

viabilidade, pois, o seu sucesso está atrelado a capacidade da oferta doméstica em assegurar o

cumprimento da exigência de conteúdo local ou da possibilidade de dispor dessa oferta em um

horizonte de tempo previsível; e (ii) o limite de natureza econômica, pelo efeito que tem a

exigência de conteúdo local no custo e prazo de conclusão do investimento e/ou sobre o custo de

produção das empresas afetadas e, por consequência, sobre sua competitividade e viabilidade de

seus investimentos (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

4.3.1 Evolução da exigência de conteúdo local

No setor de petróleo e gás natural brasileiro, a definição de uma política de conteúdo

local, construída ao longo da última década por meio de cláusulas nos contratos de concessão e

de resoluções da ANP, tem como referência o modelo de exploração e produção criado pela Lei

9.478/97, que pôs fim ao monopólio estatal neste setor (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Com o fim do monopólio, a participação de empresas brasileiras no suprimento de

equipamentos e insumos para a exploração, produção e refino de petróleo e gás no país, que

decorria da política de compras da Petrobras, refletindo objetivos e estratégias desta corporação,

assim como orientações vindas do governo, passou a ser assegurada pela imposição aos

investidores privados de participação relevante dos fornecedores locais no suprimento da

demanda de bens e serviços (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Mudanças significativas envolvendo (i) a natureza do instrumento de indução no

aumento do conteúdo local, (ii) a definição de conteúdo local e dos critérios e regras para sua

aferição e (iii) os procedimentos requeridos para a comprovação do cumprimento da exigência de

conteúdo local aconteceram ao longo das doze rodadas de licitação para concessão de blocos

paraE&P de petróleo e gás natural e da primeira licitação de partilha de E&P de petróleo e gás

natural em áreas do pré-sal, realizadas desde o final dos anos de 199028(GUIMARÃES, 2013;

CNI, 2012).

28As licitações para concessão de blocos para exploração e produção de petróleo e gás natural suspensas desde 2008, quando

aconteceu a décima rodada, foram retomadas no ano de 2013; em maio de 2013, ocorreu a décima primeira rodada, e, em

Page 142: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

120

Essas mudanças serão descritas nos parágrafos a seguir. Mas, antes disso, vale

ressaltar que anteriormente a realização da Rodada 1 ocorreu a Rodada Zero, na qual foram

concedidos à Petrobras, mediante contratos de concessão assinados em 1998, 282 campos que se

encontravam em operação. Além disso, foi garantido o direito à exploração, por um período de

três anos, dos blocos nos quais a companhia nacional já tinha realizado investimentos. Nessa

rodada, nenhuma exigência em termos de conteúdo local foi introduzida (SILVA, 2009).

(i) Natureza do instrumento de indução:

Nas rodadas de 1 a 4, realizadas de 1999 a 2002, o requerimento de compromisso

prévio se dava sem o estabelecimento de uma exigência de valor mínimo para o percentual de

conteúdo local dos participantes da licitação. A indicação espontânea da magnitude de seu

compromisso se configurava como um dos critérios de julgamento da licitação (com peso de

15%) (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Nas rodadas 5 e 6, realizadas nos anos de 2003 e 2004, houveram uma fixação, pelo

regulador, de um nível mínimo de conteúdo local, a ser observado pelo concessionário, na Fase

de Exploração e na Etapa de Desenvolvimento (com percentuais diferenciados segundo a

qualificação operacional requerida pelo bloco, variando entre 30% e 50%). Facultava-se, ainda,

além dos percentuais mínimos exigidos, o compromisso espontâneo com percentuais adicionais

específicos para quatro atividades indicadas no edital a ser considerado na determinação da oferta

vencedora (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Nas Rodadas de 7 a 12, realizadas entre os anos de 2005 e 2013, os percentuais de

conteúdo local a serem atingidos compreendiam metas globais para a Fase de Exploração e para a

Etapa de Desenvolvimento, indicadas na Tabela 11, e metas específicas relativas a cada um dos

34 itens e dos 30 subitens. O compromisso dos licitantes com os percentuais relativos a esses

itens podiam ser superiores aos estabelecidos no edital, sendo estes considerados no

julgamento29(GUIMARÃES, 2013; ANP, 2013a; ANP, 2013b; CNI, 2012).

novembro de 2013, teve lugar a décima segunda rodada de licitações da ANP. Em outubro de 2013 ocorreu a primeira licitação de

partilha de exploração e produção de petróleo e gás com a oferta do prospecto de Libra. 29 As metas específicas relativas a cada um dos 34 itens e dos 30 subitens podem ser conferidas em CNI (2012), ANP (2013a),

ANP (2013b).

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121

Tabela 11- Metas globais de conteúdo local – Rodada 7 à 10.

Localização do Bloco Exploração Desenvolvimento

Águas Rasas 100m < profundidade ≤ 400m e águas

profundas 37% 55%

Águas Rasas profundidade ≤ 100m 51% 63%

Terra 70% 77%

Fonte: CNI (2012).

Uma estratégia alternativa a esta de induzir maior participação dos bens e serviços

locais nos investimentos do setor de P&G, por meio de fixação de metas pelo poder concedente,

tem na Noruega seu exemplo mais bem sucedido. Esse país não impôs metas nem requisitos de

conteúdo local mínimo para promover a cadeia de P&G, mas, visando o desenvolvimento

tecnológico e à expansão da capacidade produtiva de fornecedores locais, incentivou os

investidores na superação de metas indicativas realistas e no alcance de níveis mais elevados de

conteúdo local30(GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

[...] a Noruega não impôs metas nem requisitos de conteúdo local mínimo para promover

a cadeia de P&G. As operadoras apenas deveriam fornecer a lista de participantes nas

concorrências, na qual o Ministério de Petróleo e Energia poderia incluir empresas

locais. Como incentivo, as empresas com elevado percentual de conteúdo local eram

favorecidas nas rodadas de licitações subsequentes. Assim, a ênfase da política industrial

da Noruega para a cadeia de fornecedores do setor de P&G esteve voltada para o apoio à

diversificação industrial e à inovação, que contemplava não apenas o aumento do

conteúdo local mas também a internacionalização dessa cadeia produtiva

(GUIMARÃES, 2013, P. 339).

(ii) Definição de conteúdo local e dos critérios e regras para sua aferição:

Na Rodada 1, o conteúdo local esteve associado à localização da empresa fornecedora

da mercadoria ou serviço. Ou seja, o montante de bens e serviços adquiridos de “fornecedores

brasileiros” - empresas cujos bens (ou serviços) vendidos ou fornecidos tenham sido produzidos

(ou realizados) no país - definia a magnitude do conteúdo local (o numerador da percentagem a

que se refere o contrato) (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Na Rodada 2, com a introdução do conceito de “Bem de Produção Nacional” -

máquina ou equipamento que alcançasse, no mínimo, 60% de índice de nacionalização em valor -

e “Fornecedor Brasileiro” - empresa cujos bens vendidos ou fornecidos são Bens de Produção

30 Para uma descrição das estratégias de desenvolvimendo da indústria para-petrolífera utilizada por distintos países ver: Bain e

Company e Tozzini Freire Advogados (2009).

Page 144: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

122

Nacional -, a associação do conteúdo local se deslocou da empresa fornecedora para o produto

fornecido (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Na Rodada 3, apesar do conceito de conteúdo local continuar atrelado ao produto

fornecido, há uma mudança no conceito de Bens de Produção Nacional - aqueles cujo valor dos

materiais e serviços estrangeiros incorporados ao mesmo não excedesse a 40% do seu preço - e

“Serviços Prestados no País” - aqueles adquiridos no país, cujo valor de materiais e serviços

importados correspondesse a menos de 20% de seu preço de venda (GUIMARÃES, 2013; CNI,

2012).

A partir da Rodada 7, a “Metodologia de Cálculo do Conteúdo Local para o

Fornecedor de Bens e Serviços” passou a ser observada na aferição dos percentuais de conteúdo

local. Nesta metodologia é computada a razão entre a soma do valor dos componentes importados

de todos os bens incorporados e a soma dos preços desses bens, não levando mais em conta se os

diversos bens que os compõem incorporam de material importado mais ou menos de 40%. Essa

metodologia evita uma superestimação do conteúdo local real dos bens finais, fato que ocorria

antes da Rodada 7, quando o bem que tivesse em sua composição menos de 40% de materiais e

serviços estrangeiros, no momento de sua incorporação a outro equipamento, contabilizava-se

como 100% nacional (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Com o descrito, percebe-se a existência de uma distinção conceitual entre o conteúdo

local requerido, a partir da Rodada 7, e o que prevaleceu nas rodadas anteriores, dificultando,

portanto, a realização de comparações entre as rodadas. Ou seja, os níveis de conteúdo local

observados nas regras vigentes até a Rodada 6 não se apresentam como indicadores relevantes

para avaliação da razoabilidade dos percentuais estipulados nas etapas posteriores

(GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Levando esse aspecto em consideração, os dados apresentados na Figura 23 devem

ser analisados com ressalvas. Os dados indicam uma tendência crescente do percentual de

conteúdo local das propostasvencedoras nas dez rodadas de licitação na Fase de Exploração e na

Etapa de Desenvolvimento.

Page 145: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

123

Figura 23 - Conteúdo local médio relativo às etapas de exploração e desenvolvimento das

propostas vencedoras nas dez rodadas de licitação.

Fonte: ANP, apud CNI (2012); GUIMARAES (2013).

(iv) Procedimentos requeridos para a comprovação do cumprimento da exigência

deconteúdo local:

Até a Rodada 2, os contratos de concessão continham apenas uma cláusula

requerendo a manutenção de documentos que suportassem a escrituração contábil e que as

demonstrações contábeis indicassem, separadamente, os gastos realizados com Exploração,

Desenvolvimento e Produção, especificando para cada uma dessas atividades os gastos

associados com os respectivos planos e programas de trabalho no contrato; portanto, sem

nenhuma referência à comprovação do compromisso de conteúdo local assumido pelo operador

(GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Concomitantemente à Rodada 3, por meio de uma portaria da ANP regulando a

referida cláusula, a apresentação de Relatório de Gastos Trimestrais, com a classificação dos

gastos realizados em nacionais e estrangeiros, atendendo à metodologia estabelecida em norma

dessa agência, passou a ser requerida (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Em 2003, a partir de uma portaria da ANP, Declaração de Origem fornecida pelo

fornecedor do bem ou serviço caracterizado como locais, com explicitação de que atendem aos

conceitos de Bem de Produção Nacional e Serviço Prestado no Brasil, como definido nos

Contratos de Concessão, passou a ser exigida pelo concessionário (GUIMARÃES, 2013; CNI,

2012).

A partir da Rodada 7, passou a ser exigida a comprovação, por meio de certificados

de conteúdo nacional, obtidos pelos fornecedores de bens e serviços junto a entidades com devida

Page 146: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

124

qualificação e credenciadas pela ANP, do cumprimento dos compromissos assumidos quanto ao

conteúdo local. A regulamentação do processo de certificação, ocorrida através de portarias da

ANP, que incluía a certificação de conteúdo local, o credenciamento de entidades para

certificação de conteúdo local e auditoria de certificação de conteúdo local, deu corpo a um

Sistema de Certificação de Conteúdo Local (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

A implementação dessa política suscitou uma série de críticas de parcela de

operadores e fornecedores da indústria. As críticas mais frequentes se referem: (i) a

complexidade do processo e seu impacto sobre a competitividade, ao envolver o custo de

remuneração da certificadora, incluindo o custo de deslocamento de técnicos da certificadora até

a localidade de operação da empresa certificada, e o custo incorrido pelas empresas na gestão

administrativa desse processo; e (ii) a invasão da privacidade das empresas, pelo fato das

empresas certificadoras atenderem, também, as empresas concorrentes (GUIMARÃES, 2013;

CNI, 2012).

4.3.2 Consequências do não cumprimento do compromisso de conteúdo

local

O contrato de concessão prevê aplicação de multa no caso do não cumprimento dos

percentuais de conteúdo local mínimo ou dos percentuais propostos pelo operador no processo

licitatório. A avaliação do cumprimento dos percentuais dar-se-á ao final da Fase de Exploração

do Bloco e ao final da Etapa de Desenvolvimento de Produção do Campo, “(i) em relação ao

conteúdo local mínimo proposto para o bloco e, também, (ii) ao conteúdo local estabelecido (ii-a)

para as quatro atividades indicadas nos contratos das rodadas 5 e 6 ou (ii-b) para os 34 itens e 30

subitens especificados nos contratos das rodadas 7 a 10”. A partir da rodada 7, a fórmula adotada

para o cálculo implica que: se NR<65%, então M=60%; se NR>65%, então M=1,143*NR-

14,285%31 (GUIMARÃES, 2013, P.343; CNI, 2012).

A existência de punição associada ao não cumprimento de metas encontra oposição

dos operadores, por sua avaliação de que nas multas previstas pelos contratos de concessão não

se observam o princípio da razoabilidade, principalmente quando é considerado que a assunção

31 “Sendo NR o percentual de conteúdo local não realizado e M o percentual da multa a ser aplicada sobre o valor do conteúdo

local não realizado”. Nas rodadas 11 e 12 a referida norma foi mantida (GUIMARÃES, 2013, P.343; ANP, 2013a; ANP, 2013b).

Page 147: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

125

de tais compromissos acontecem em um momento em que é impossível avaliar, com certeza, sua

exequibilidade (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

A depender das circunstâncias, punições rigorosas podem causar resultados opostos, a

saber: (i) inibir efetivamente a transgressão da regra, caso eficaz; ou (ii) beneficiar os agentes que

se arrisquem em incorrer numa punição, caso haja dificuldade na implementação. Um cálculo

econômico condiciona o efeito inibidor: caso o valor da multa seja inferior ao investimento

necessário para atender a exigência de conteúdo local e seu prazo de execução, vale a pena

incorrer no risco. Porém, a divulgação da aplicação de multa à determinada empresa pode

impactar negativamente sua reputação (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Apesar do contrato de concessão explicitar penalidades, em caso do não cumprimento

desses percentuais, os contratos, a partir de 2007, passaram a incluir uma cláusula prevendo que,

por solicitação prévia do concessionário, a ANP poderia autorizar a contratação de bem ou

serviço no exterior. A liberação da obrigatoriedade de cumprimento do correspondente percentual

de conteúdo local dá-se, dentre outras razões, caso: (i) os preços para aquisição de bens e serviços

locais sejam excessivamente elevados, quando comparados aos preços praticados no mercado

internacional; (ii) os prazos para entrega dos bens ou execução dos serviços locais sejam muito

superiores aos praticados no mercado internacional, podendo comprometer o cronograma de

atividades proposto; e (iii) na ocasião da licitação, a tecnologia escolhida não esteja sendo

oferecida pelos fornecedores locais (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

A liberação da obrigatoriedade do cumprimento do correspondente percentual de

conteúdo local enfrenta inúmeras dificuldades que podem afetar a eficácia do instrumento.

Algumas dessas dificuldades são de natureza conceitual: (i) pela dificuldade no estabelecimento

de um critério do que seja preço “excessivamente elevado” ou prazo de entrega “muito superior”

ao do produto importado; e, (ii) apesar da autorização para importar reduzir a exigência do

conteúdo local do item ou subitem associado ao produto liberado, ela não tem efeito sobre a

exigência de conteúdo local global relacionada à Fase de Exploração ou à Etapa de

Desenvolvimento. Outras, da possibilidade de demora da ANP na concessão da autorização, que

está condicionada a obtenção de informações, junto a fornecedores locais, sobre preços e prazos,

implicando em consequências do ponto de vista do prazo de execução do processo de

investimento (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Page 148: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

126

4.3.3 Política de conteúdo local no contexto da lei do pré-sal

A partir das descobertas, em 2006, dos campos de Tupi, agora batizado de Lula, e

Yara, na bacia de Santos, e Baleias, na bacia de Campos, o governo anunciou oficialmente, em

2007, a existência de uma nova realidade geológica para a IP brasileira e internacional. A

província do pré-sal, assim denominada por se localizar abaixo da camada de sal, de 5 a 7 mil

metros abaixo do nível do mar, estende-se do norte de Santa Catarina ao sul do Espírito Santo.

Conforme salienta Schutte (2012), até o final de 2011, dos 37 poços perfurados pela

Petrobras na camada do pré-sal, quase todos indicaram a existência de petróleo, o que representa

uma redução significativa das incertezas associadas ao desenvolvimento dos seus reais

potenciais. Aliás, foi este o principal argumento para o início da discussão acerca da necessidade

de mudanças no sistema legal de E&P de petróleo e gás natural, de modo a conformá-lo à um

cenário de reduzida incerteza.

Diferentemente do panorama quando da introdução do sistema de concessão, em que

os preços internacionais tendiam à queda e os custos de produção no Brasil eram relativamente

altos, havendo necessidade de investimentos privados para viabilizar o financiamento da

produção e da exploração diante do risco exploratório, com o pré-sal essas questões são

colocadas em outro patamar. Primeiro, o risco exploratório é baixo. Segundo, os campos são

grandes. Terceiro, ocorreu uma mudança do preço do petróleo. Quarto, diante dessa mudança, a

reavaliação dos marcos regulatório se tornou uma tendência generalizada nos países

produtores(SCHUTTE, 2012).

Após seguidos debates realizados pelo Congresso Brasileiro, o então Presidente da

República, promulgou, em 2010, três leis que estabeleceram o novo marco regulatório para as

atividades de E&P de petróleo e gás natural na camada do pré-sal: a Lei n. 12.276/10 (Cessão

Onerosa), a Lei n. 12.304/10 (Pré-Sal Petróleo S.A - PPSA) e a Lei n. 12.351/10 (regime de

partilha e Fundo Social) (ZACOUR ET ALLI., 2012).

Com a Cessão Onerosa, sancionada em 30 de junho de 2010, a União fica autorizada

a ceder à Petrobras onerosamente até cinco bilhões de barris equivalentes de petróleo, com a

finalidade de capitalizar a empresa para fazer frente à enorme necessidade de investimento.

Concomitantemente à cessão onerosa, houve uma nova emissão de ações pela companhia, que

foram vendidas com privilégio aos atuais (na época) acionistas, inclusive a União. Os recursos

Page 149: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

127

obtidos com essa transação foram direcionados para novos investimentos e para o pagamento da

Cessão Onerosa (SCHUTTE, 2012).

A empresa pública, denominada Empresa Brasileira de Administração de Petróleo e

Gás Natural S/A, Pré-Sal Petróleo S/A (PPSA), sancionada em 2 de agosto de 2010, foi criada

com a responsabilidade de gestão dos contratos (de) partilha de produção celebrados pelo

Ministério de Minas e Energia (MME) e (para) comercialização de petróleo e gás natural da

União(SCHUTTE, 2012; GUIMARÃES, 2012). Nos termos da lei de criação da PPSA, esta

empresa “não assumirá os riscos e não responderá pelos custos e investimentos referentes às

atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento, produção e desativação das instalações de

exploração e produção decorrentes dos contratos de partilha de produção” (art. 8º, parág. 2º)

(GUIMARÃES, 2012, P. 24).

O sistema de partilha, regulamentado pela Lei n. 12.351, de 22 de dezembro de 2010,

foi a principal alteração do novo marco regulatório. Com a opção do governo federal de respeitar

os contratos existentes, apesar da existência de argumentos jurídicos que justificavam a revisão

das outorgas do pré-sal, dado o desconhecimento da existência dessas reservas quando da

contratação das concessões, esse sistema apenas se aplica, em princípio, às novas áreas do pré-

sal, ainda não adquiridas nas rodadas de licitação já realizadas, permanecendo o regime de

concessão nas áreas já licitadas e nas áreas fora do pré-sal a serem licitadas. Portanto, a

propriedade da União será restabelecida apenas nas áreas não licitadas (SCHUTTE, 2012).

O regime de partilha da produção (Production Sharing Contract - PSC) foi primeiro

introduzido pelo governo indonésio, em meados da década de 1960. Desde então, foi difundido

para diversos países. O principal motivo para replicação deste regime foi o anseio político,

principalmente nos países em desenvolvimento, de se opor às primeiras licenças, vistas como

juridicamente permissivas e economicamente desequilibradas em favor das petroleiras

internacionais. A percepção dos Estados detentores de reservas era que, com a adoção do PSC, a

atividade de exploração seria alavancada e uma maior renda da extração de hidrocarbonetos seria

obtida (VIEGAS, 2013).

O elemento central deste regime é a propriedade sobre os minerais, quando extraídos,

permanecer estatal. Contudo, para compensar os custos e riscos, assim como os pagamentos

realizados ao governo na forma de participações governamentais e tributos, os volumes

produzidos são repartidos com a petroleira (ou consórcio) contratada para o financiamento e

Page 150: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

128

realização das operações. Conforme definido em contrato prévio, a transferência de titularidade

do produto pode ser realizada no ponto de medição da produção ou no ponto de realização da

venda (mercado interno ou no terminal de exportação) (VIEGAS, 2013).

Ou seja, é concedido a petroleira (ou consócio) contratada o direito de realizar, sob

sua responsabilidade, atividades de exploração e produção em uma área específica. Em caso de

descoberta comercial, esta adquire o direito de propriedade (i) dos volumes de óleo

correspondente ao "óleo custo", (ii) do volume da produção correspondente aos royaltiesa serem

pagos, bem como (iii) do volume correspondente ao "óleo lucro", proporcional a sua

participação. À União caberá parte do volume produzido, de acordo com o percentual do "óleo

lucro"(ZACOUR ET ALLI., 2012).

Pode-se afirmar, com isso, que a configuração do regime de partilha está baseada em

alguns conceitos elementares, sendo os dois principais: (i) o “óleo custo”, que cobre os custos

recuperáveis; e (ii) o “óleo lucro”, que é o volume extraído após subtraído o “óleo custo”. Como

demais componentes tem-se os royalties, os tributos e as contribuições recolhidas pelo governo.

Além destes componentes, inclui-se nas participações governamentais a parcela do Estado no

“óleo lucro” (VIEGAS, 2013).

Nos termos da Lei 12.351/10, além da Petrobras ser a operadora de todos os blocos

concedidos, ela terá uma participação mínima de trinta por cento no consórcio formado para

executar as atividades sob esse regime. Esse percentual pode ser ampliado, caso a Petrobras

participe dos procedimentos licitatórios promovidos pela ANP (ZACOUR ET ALLI., 2012).

O fato de parte desse petróleo ficar com a União, por meio da PPSA, possibilita que o

ritmo de exploração seja ditado por ela. Dessa maneira, o Estado pode fazer a opção de produzir

no nível considerado ótimo por ele, conforme aspectos técnicos e critérios políticos (VIEGAS,

2013). Porém, fica com o Estado, também, a responsabilidade de ressarcir inteiramente os custos

de exploração e extração do petróleo (óleo custo), pressupondo a necessidade de um controle

desses custos pela PPSAem defesa do interesse da União; no modelo de concessão, esses custos

são assumidos pelos investidores(SCHUTTE, 2012). A justificativa para que o controle desses

seja realizado pela PPSA se deve ao seguinte fato:

A Petrobras, sendo uma empresa de economia mista, não poderia representar o Estado.

No caso da ANP, haveria um conflito de interesses, uma vez que, ao assumir esta tarefa,

seria parte da operação e, ao mesmo tempo, reguladora e juíza de eventuais conflitos.

Para exercer este poder de controle, a PPSA indicará, por força de lei, metade dos

Page 151: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

129

integrantes do comitê operacional – inclusive o seu presidente –, cuja responsabilidade

inclui definir os programas de produção a serem submetidos à aprovação pela ANP. A

PPSA terá, portanto, grande responsabilidade. Primeiro, no monitoramento da execução

dos projetos de exploração; segundo, na avaliação e auditoria dos custos de

investimento; e, por fim, na comercialização do petróleo de propriedade da União após a

partilha do excedente de óleo (SCHUTTE, 2012, P. 30).

Como se percebe, a introdução desse regime restabeleceu o monopólio da Petrobras,

abandonando o modelo de exploração e produção de petróleo e gás natural criado pela Lei

9.478/97, para as atividades desenvolvidas na área do pré-sal e em áreas estratégicas, trazendo

consequências do ponto de vista da política de conteúdo local (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012;

SCHUTTE, 2012).

Da mesma forma que a adoção desse regime implica na absorção pela União do custo

adicional decorrente do aumento dos preços de equipamentos e materiais associado à exigência

de conteúdo local mínimo, caso ocorra descoberta comercial–custos e investimentos realizados

na execução das atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento, produção e desativação

das instalações -, ela tem implicações quanto ao compromisso dos operadores em relação às

exigências da política de conteúdo local(GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Assim como ocorreu a partir da sétima rodada das licitações para a outorga dos

contratos de concessão para atividades de exploração e produção de petróleo e gás natural, os

percentuais globais de conteúdo local dos contratos de partilha de produção serão fixados em

contrato. Para a Fase de Exploração, o percentual mínimo é de 37% de conteúdo local. Para o

Teste de Longa Duração (TLD) - prévia da produção -, quando ocorrer, o percentual mínimo é de

15%. Na Fase de Produção, para os módulos que iniciar a produção até jan./2021, o percentual

mínimo é de 55%, já para os módulos em que a produção tiver início a partir de dez./2022, o

percentual mínimo é de 59%32(ANP, 2013c).

AE&P de petróleo e gás natural na área do pré-sal e em áreas estratégicas, segundo a

Lei 12.351/10, pode ser resultado: (i) de contratos de partilha da produção, sem licitação,

firmados diretamente com a Petrobras, ou (ii) de contratos firmados, em licitação, com consórcio

selecionado (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012; SCHUTTE, 2012). No caso da segunda

alternativa, que conta com a participação de investidores privados, observam-se as seguintes

exigências:

32 As metas específicas relativas a cada um dos itens e dos subitens da fase de exploração e da etapa de desenvolvimento da

produção podem ser conferidas em ANP (2013c).

Page 152: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

130

• o investidor privado, vencedor da licitação, deverá constituir consórcio com a Petrobras

(com participação mínima de 30%) e com a Pré-Sal Petróleo S.A. – PPSA (art. 20);

• o operador é a Petrobras, responsável pela condução e execução, direta ou indireta, de

todas as atividades de exploração, avaliação, desenvolvimento, produção e desativação

das instalações de exploração e produção (art.2, VI);

• o Comitê Operacional, a quem cabe a administração do consórcio, tem a metade de

seus membros, inclusive seu presidente, indicado pela PPSA (art. 23);

• o presidente do Comitê Operacional, indicado pela PPSA, tem poder de veto e voto de

qualidade (art. 25).

Nesse contexto, independentemente da magnitude de sua participação no capital do

consórcio, os vencedores da licitação para E&P de petróleo e gás natural em regime de partilha

da produção, sejam eles um fundo de investimento ou uma empresa petrolífera privada, têm a

posição de investidor minoritário no empreendimento. A empresa petrolífera privada difere sua

posição no consórcio do fundo de investimento apenas por ser um minoritário “qualificado” no

que se refere ao negócio de petróleo (GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Sendo a Petrobras a operadora do consórcio, apesar de não, necessariamente,

participar deste no momento da licitação, o cumprimento de exigência de conteúdo local fixada

no contrato de partilha da produção depende estritamente dela. Isso não implica em prejuízo da

responsabilidade solidária das consorciadas perante o contratante ou terceiros. Portanto, multas

em decorrência do não cumprimento de cláusula contratual de conteúdo local poderão ser

compartilhadas por investidores privados, apesar da incapacidade destes influenciar nesse

resultado33(GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Do exposto no parágrafo anterior, destacam-se duas ambiguidades: (i) o pagamento

de multa em decorrência do não cumprimento de cláusula contratual de conteúdo local poderá ser

compartilhado pelo consórcio, mesmo este sendo incapaz de influir objetivamente nesse

resultado; e (ii) a Petrobras, mesmo não participando do consórcio no momento da licitação,

comprometer-se-á com a obtenção de um percentual de conteúdo local, já que a exigência desse

percentual corresponde àquele proposto pelo consórcio vencedor do processo licitatório

(GUIMARÃES, 2013; CNI, 2012).

Além das mudanças no sistema legal para a E&P de petróleo e gás natural, que

trouxeram consequências do ponto de vista da política de conteúdo local, a descoberta das

reservas do pré-sal, segundo Frederico e Ruiz (2011), colocou duas importantes novidades para o

33 A fórmula adotada para o cálculo da multa prevista no caso do não cumprimento dos percentuais de conteúdo local mínimo ou

dos percentuais propostos pelo operador no contrato de partilha da produção permanece aquela utilizada a partir da rodada 7 dos

contratos de concessão (ANP, 2013c).

Page 153: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

131

cenário tecnológico da IPGN brasileira, a saber: (i) o desenvolvimento tecnológico de

companhias nacionais e multinacionais fornecedoras da Petrobras está associado à necessidade de

uma interação, que requer proximidade com estacompanhia, dado o acúmulo de capacidade

tecnológica desta; e (ii) a referida província abriga novos desafios tecnológicos, cuja solução

determinará a redução de custos nas explorações futuras, portanto, implicará na realização de

investimentos em P&D das empresas fornecedoras, visando superar obstáculos tecnológicos e

obter vantagens competitivas.

Para superar os gargalos tecnológicos relacionados com o desenvolvimento da

produção na referida província, foi delineado, pelo Cenpes, o Programa Tecnológico para o

Desenvolvimento da Produção dos Reservatórios do Pré-Sal (Prosal), que possui um portfólio de

23 projetos, e está ancorado em três grandes áreas: construção de poços, geociência e engenharia

de reservatórios. A política industrial, tecnológica e de comércio exterior do governo federal,

lançado em 2011 – Plano Brasil Maior -, em sua dimensão setorial, também prevê o

desenvolvimento da competitividade do setor de petróleo, gás e naval, assim como as ações do

BNDES, através do BNDES P&G e do Inova Petro. Além destas iniciativas, foi criado, pelo

Governo Federal, em 2003, o Programa de Mobilização da Indústria de Petróleo e Gás Natural

(PROMINP), que será discutido na próxima seção, juntamente com a análise da competitividade

da IPP brasileira.

4.4 PROMINP E A COMPETITIVIDADE DA IPP BRASILEIRA

O PROMINP foi instituído em 19/12/2003, pelo Decreto Nº 4.925, que estabeleceu

em seu Artigo 1º: “Fica instituído o Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e

Gás Natural (PROMINP), que visa fomentar a participação da indústria nacional de bens e

serviços, de forma competitiva e sustentável, na implementação de projetos de petróleo e gás

natural no Brasil e no exterior”. A principal justificativa para colocar em prática o programa é a

aparente falta de competitividade da IPP brasileira. O objetivo desta seção é descrever, em linhas

gerais, esse programa, assim como analisar a competitividade da IPP nacional.

4.4.1 PROMINP

A estruturação do PROMINP se iniciou nos Departamentos de Engenharia e de E&P

da Petrobras, sendo aprovado, posteriormente, por sua Diretoria. Além de aprová-lo, esta o

Page 154: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

132

apresentou, por perceber neste programa características de um programa de governo, ao

Ministério de Minas e Energia (MME), que além de dar seu aval, colocou-o em funcionamento e

passou a encabeçá-lo (SILVA; FURTADO, 2006).

Participam do Programa, além do MME e da Petrobras, o BNDES, o Instituto

Brasileiro do Petróleo (IBP), a Organização Nacional da Indústria do Petróleo

(ONIP),associações de classe – como aAssociação Brasileira da Indústria de Máquinas e

Equipamentos (ABIMAQ), a Associação Brasileira da Infraestrutura e Indústrias de Base

(ABDIB), a Associação Brasileira dos Perfuradores de Petróleo (ABRAPET)-, o SEBRAE

efederações de indústria (SILVA; FURTADO, 2006).

Quando da sua criação, o PROMINP foi formado por três comitês, o Comitê Diretivo,

o Comitê Executivo e o Comitê Setorial. Posteriormente, foi criada a função de Coordenação

Executiva, cujo objetivo principal é coordenar as atividades do Programa, garantindo o

alinhamento com as diretrizes previamente elaboradas pelo Comitê Executivo e o Comitê

Diretivo(PROMINP 2012; SILVA; FURTADO, 2006).

O programa é constituído, atualmente, por 58 projetos, para atuar em três grandes

frentes, a saber: (i) capacitação, que se desdobra em diagnóstico, capacitação tecnológica,

capacitação industrial e qualificação profissional; (ii) instrumentos de política industrial, que se

subdivide em financiamento, regulação, política tributária e fomento à pequena e média empresa;

e, por fim, (iii) desempenho empresarial, que engloba sustentabilidade, competitividade e saúde,

meio ambiente e segurança (SMS) (PROMINP 2012; SILVA; FURTADO, 2006).

Para formatação dos referidos projetos foi realizado um levantamento da demanda da

Petrobras e da capacidade efetiva dos fornecedores locais de bens e serviços de itens específicos

(sejam eles bens ou serviços) em atendê-la; objetivando a identificação de gargalos. Com a

identificação destes, busca-se atuação antecipada para implementação de ações estruturantes para

minimizar, reduzir ou eliminá-los, de modo que a demanda da Petrobras seja atendida pela

indústria local de bens e serviços de maneira competitiva (SILVA; FURTADO, 2006).

A Petrobras, como “Agente Balizador” do Programa, busca com este o fomento à

indústria e aumento do conteúdo local, a geração de riquezas para o país e a geração de empregos

internamente. Sem perder de vista, é claro, a manutenção das condições de competitividade e

sustentabilidade, no que diz respeito a prazo, qualidade e custo, uma vez que, embora seja uma

Page 155: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

133

empresa com participação estatal, a Petrobras está inserida em um mercado competitivo (SILVA;

FURTADO, 2006).

Como principais benefícios gerados pelo PROMINP,alinhado com a Política de

Conteúdo Local e apoiado pelos contínuos investimentos no setor, destacam-se34:

(i) o número de estaleiros em operação, que, em 2003, eram apenas dois, saltando

para dez, em 2013 – Estaleiro Atlântico Sul (PE), Vard Promar (PE), Enseada Paraguaçu (BA),

Jurong Aracruz (ES), Mauá (RJ), Brasfels (RJ), Inhaúma (RJ), Estaleiro Rio Grande (RS),

Honório Bicalho (RS), Estaleiro do Brasil (RS). No período de 2003-2013, estes estaleiros

participaram da produção de dezesseis plataformas, seis navios e cento e vinte embarcações de

apoio à plataformas (PROMINP, 2013);

(ii) atração de fornecedores internacionais, dentre eles: NKT Flexibles (Dinamarca),

Technip (França), Oceaneering - Marine Production Systems (USA), Lankhorst Ropes (Holanda),

AMEC (Reino Unido), Aker Solutions (Noruega), FMC (USA), Cameron (USA), Kongberg

(Noruega) e Rolls-Royce (Reino Unido) – Rio de Janeiro -, Vallourec (França) – Minas Gerais -,

Aker Solutions (Noruega) – Paraná -, eDresser-Rand (USA) e Emerson (USA) – São Paulo

(PROMINP, 2013);

(iii) atração de centros de P&D internacionais para o Brasil, a saber: FMC (USA),

Vallourec (França), Schlumberger (França), Halliburton (EUA), Weatherford (EUA), Baker

Hughes (EUA), General Eletric (EUA), Siemens (Alemanha), IBM (EUA), EMC (EUA) e BG

(Reino Unido) – Rio de Janeiro -, Cameron (USA), 3M (EUA) e IBM (EUA) – São Paulo -,

Technip (França) – Espírito Santo (PROMINP, 2013);

(iv) qualificação de profissionais. No período compreendido entre 2006 e 2013 foram

qualificados mais de 97 mil profissionais com investimentos realizados de, aproximadamente, R$

294 milhões (PROMINP, 2013).

Com isso, percebe-se que o objetivo é fazer do PROMINP um modelo de política

industrial, tecnológica e de geração de emprego diferente do modelo que vigorou na fase

substitutiva de importações, em que se adquiriam bens e serviços no mercado doméstico a preço,

custo e prazo não competitivos. Porém, o desnivelamento em competitividade existente entre

Petrobras e fornecedores locais se configura num obstáculo para o sucesso do programa (SILVA;

FURTADO, 2006).

34 Para obtenção de maiores detalhes sobre os benefícios listados ver PROMINP (2013).

Page 156: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

134

4.4.2 Competitividade da IPP brasileira

Kupfer, Ferraz e Haguenauer (1996) definem competitividade como a capacidade da

firma formular e implementar estratégias concorrenciais, que a permita ampliar ou manter, de

maneira duradoura, uma posição sustentável no mercado. Portanto, ela é resultado da capacidade

da empresa organizar e gerar métodos eficientes de produção, que a possibilite ofertar produtos

ao mercado a preços competitivos, com qualidade adequada e prazos de entrega satisfatórios.

Segundo os mesmos autores, a competitividade é fruto de uma diversidade de fatores,

alguns definidos pela estrutura do mercado (estruturais), outros pelas condições sistêmicas de

operação da firma (sistêmicos) e outros internos à firma (empresariais). Os fatores estruturais são

aqueles cuja capacidade de intervenção da firma é limitada pela mediação do processo

concorrencial. Eles referem-se às características da demanda, à configuração do parque ofertante

e aos aspectos institucionais, destacando-se as normas e regulamentos determinados pelo

governo.

Os fatores sistêmicos são aqueles sobre os quais a possibilidade de intervenção da

empresa é escassa ou nenhuma. Entre esses fatores se destacam: os macroeconômicos (taxa de

câmbio, carga tributária, etc.), os político-institucionais (política tributária, política tarifária,

poder de compra do governo, etc.), os legais-regulatórios (políticas de proteção à propriedade

industrial, de defesa da concorrência e de proteção ao consumidor, etc.), os infraestruturais

(disponibilidade, qualidade e custo de energia, transportes, telecomunicações, etc.), os sociais

(políticas de educação e formação de recursos humanos, trabalhista, etc.) e os internacionais

(tendências do comércio mundial, fluxos internacionais de capital, etc.) (KUPFER, FERRAZ;

HAGUENAUER, 1996).

Os fatores empresariais, sobre os quais a análise de Oliveira (2010) da

competitividade da IPP brasileira está centrada, são aqueles que correspondem as variáveis do

processo decisório da firma, podendo, portanto, ser controlados ou modificados através de

condutas ativas assumidas por esta. Esses fatores se referem ao estoque de recursos acumulados

pela empresa e às estratégias de ampliação desses recursos, para obter a escala requerida para

operação eficiente e os requisitos de capacitação tecnológica para a oferta de produtos com a

qualidade exigida, nos prazos solicitados e com preços compatíveis com os praticados no

mercado internacional (KUPFER, FERRAZ; HAGUENAUER, 1996).

Page 157: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

135

A referida análise, centrada nos segmentos metalúrgico, mecânico, elétrico e de

navipeças, sustenta a hipótese de que a IPGN brasileira está passando por uma mudança

qualitativa, devido ao incremento de sua escala produtiva. O Brasil deixará de ser um produtor

marginal de petróleo para ocupar uma posição de destaque no suprimento de hidrocarbonetos,

não apenas para o mercado doméstico, onde condições sustentáveis de auto-suficiência já foram

alcançadas, mas, também, para o mercado internacional, em que se espera, para as próximas

décadas, uma ampliação de sua situação de exportador líquido de combustíveis (OLIVEIRA,

2010).

A conclusão central é a existência de um déficit significativo de competitividade no

conjunto de segmentos estudados, ligado à fragilidade atual da engenharia nacional, à limitada

capacitação tecnológica para inovar e à coordenação da cadeia produtiva, principalmente no que

se refere ao papel das firmas de engenharia, construção e montagem (EPCistas). A distribuição

desse déficit ocorre de maneira diferenciada entre os segmentos; enquanto alguns apresentam

condições competitivas para operar, inclusive, no mercado global, outros apresentam relevantes

lacunas produtivas, que limitam o fornecimento ao mercado doméstico em condições

competitivas (OLIVEIRA, 2010).

No Quadro 4, a seguir, são apresentadas as condições de economias de escala

vigentes em cada um dos segmentos. Na terceira coluna é informada a dimensão da escala

exigida para operação de uma unidade fabril. Na quarta é apresentada a dimensão relativa do

mercado nacional com respeito à escala; sendo considerada suficiente, caso exista unidade fabril

com dimensões requeridas tecnicamente, e insuficiente, caso contrário. Na quinta coluna é

informada a principal razão das lacunas relevantes de fornecimento de produtos (OLIVEIRA,

2010).

Page 158: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

136

Quadro 4 - Economias de escala e especialização da unidade fabril.

Base Tecnológica Setores Escala exigida Escala doméstica Lacunas

Ind

úst

ria

de

Tra

nsf

orm

ação

Tec

no

log

ia

Met

alú

rgic

a Siderurgia Grande Suficiente Segmentação

Tubos Média Suficiente

Conexões e flanges Pequena Suficiente

Caldeiraria Média Suficiente Tecnológica

Tec

no

log

ia M

ecân

ica

Hastes e unidades de bombeio Pequena Suficiente

Subsea Média

Parcialmente

suficiente Escala

Nav

ipeç

as

Bombas Média Suficiente Metrologia

Compressores Pequena

Parcialmente

suficiente Escala

Motores a gás e diesel Grande

Parcialmente

suficiente Escala

Turbinas Média

Parcialmente

suficiente Escala

Guindastes e guinchos Média

Parcialmente

suficiente Escala

Válvulas Média Suficiente Tecnológica

Tec

no

log

ia

Elé

tric

a Geradores e motores elétricos Grande Suficiente

Subestação e transformadores Grande Suficiente Metrologia

Instrumentação Grande Insuficiente Escala

Serviços Serviços de engenharia Média Suficiente Tecnológica

Construção e montagem Grande Suficiente Tecnológica

Fonte: Oliveira (2010).

Acrescentam-se as informações apresentadas no quadro, algumas constatações

obtidas com as entrevistas realizadas em plantas industriais de uma amostra qualificada de

fornecedores ligados aos segmentos analisados, a saber: (i) o aprendizado do tipo learning-by-

doing aparece como uma das principais fontes de conhecimento, indicando, de um lado, que

existe uma dedicação de parte do tempo de produção das firmas para a aquisição de informações

tecnológicas e, de outro, que o foco nessa fonte de conhecimento, ao negligenciar atividades de

P&D, restringe o conhecimento tecnológico adquirido às atividades correntes da empresa,

limitando a aquisição de conhecimento orientado para o futuro, essencial para o preenchimento

de lacunas produtivas; (ii) a Petrobras exerce um importante papel coordenador no processo

inovativo, dada a necessidade de interação dos fornecedores com esta, para obtenção de

informações tecnológicas; (iii) a reduzida articulação dos fornecedores da IPcom os EPCistas e

com a infraestrutura científica e tecnológica, especialmente com o sistema de normatização e

metrologia,sobrecarrega a Petrobras, obrigando-a, para garantir sua competitividade econômica,

Page 159: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

137

manter equipes de supervisão da qualidade dos equipamentos, inclusive com inspeções

residentes; e (iv) a limitada oferta de mão-de-obra qualificada é determinante para a fragilidade

das firmas de engenharia (OLIVEIRA, 2010).

A conclusão de Oliveira (2010) é corroborada pelo estudo da ONIP (2011), que

apresenta como hipótese central a ideia de que o aproveitamento das oportunidades abertas pelas

perspectivas de demanda da IPGN brasileira exigirá das contratadas padrões de atendimento de

referência internacional. Neste sentido, apresenta-se como principal desafio no contexto atual

dessa indústria a superação das lacunas de competitividade no fornecimento de bens e serviços,

tais como: baixa presença ou ausência de empresas locais habilitadas nas listas de fornecedores

das empresas operadoras, para o fornecimento de determinados grupos de bens e serviços, e

limitada atuação exportadora dos produtores locais.

A raiz dessa baixa competitividade é manifestada pela prática de preços superiores

aos praticados nos mercados internacionais. Conforme estudo do IPEA (2010), que considera

apenas duas das esferas da competitividade aparente – preços e prazo de entrega -, apesar do

prazo de entrega, nas atividades mapeadas, ver Quadro 5, a seguir, encontrar-se em situação

relativamente semelhante ao quadro internacional, os preços são, na maioria dos produtos,

superiores.

Quadro 5 - Competitividade da indústria nacional de equipamentos.

Produtos Preço (mercado brasileiro) Data de entrega (mercado brasileiro)

Bombas Similar Melhor

Válvulas 10% a 30% mais caro Melhor

Canos 20% a 40% mais caro Similar

Acessórios para Canos 30% a 50% mais caro Melhor

Pressure Vessels 30% a 50% mais caro Boa

Trocadores de Calor 30% a 40% mais caro Boa

Instrumentação 20% mais caro Boa

Painéis Elétricos Similar Melhor

Cabos Elétricos 10% a 15% mais caro Boa

Fonte: Petrobras, apud IPEA (2010).

Essa baixa competitividade pode ser atribuída a fatores empresariais, estruturais e

sistêmicos. Dos fatores sistêmicos, os impostos e o acesso ao capital têm acentuado impacto. No

que se refere ao sistema tributário, o Regime Aduaneiro Especial para a Indústria do Petróleo

(Repetro), mesmo com a criação do sistema de “exportação ficta”, como já comentado,

desfavorece a indústria para-petrolífera nacional. No que se refere aos custos de capital, os

Page 160: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

138

produtores locais estão expostos à custos sensivelmente superiores à média internacional. Na

indústria de bens de capital sob encomenda, por exemplo, intensamente dependente de capital de

giro, as empresas locais de pequeno e médio porte apresentam um diferencial da ordem de 3-5%

do preço final (ONIP, 2011).

Outros aspectos críticos relacionados à fatores sistêmicos e empresariais da

competitividade podem ser enumerados a partir de análises comparativas de fornecimentos

específicos, segmentados em função da origem do fornecimento. Comparado aos países em

desenvolvimento, destacam-se entre as principais desvantagens os custos de matéria-prima e

componentes básicos, o custo da mão-de-obra e impostos. Já em relação aos países

desenvolvidos, observa-se um deslocamento das lacunas de competitividade para aspectos como

produtividade do processo manufatureiro (incluindo tecnologia e capacitação da mão-de-obra),

principalmente para produtos mais complexos, mesmo com menor custo da mão-de-obra, e escala

produtiva, além do custo de capital e impostos (ONIP, 2011).

Além dos componentes diretamente relacionados aos custos dos produtos, a

competitividade local é também impactada pelos itens associados a serviços. Enquanto a indústria

presente em mercados maduros se beneficia de um processo de produção contínuo, a partir do

conjunto das diferentes demandas, a indústria local ainda apresenta demandas esporádicas, sendo

obrigada a recorrer à distribuidores para aquisição de matéria-prima (ONIP, 2011).

Quanto aos aspectos relacionados à indústria de bens de capital, os desafios

decorrem, principalmente, do fato de a maior parte dos projetos de engenharia básica ser

desenvolvido no exterior, embora o projeto conceitual parta dos operadores; no Brasil, a

Petrobras é responsável pela maior parte desses projetos. Já no que se refere aos aspectos

relacionados à inovação, geração e disseminação de conhecimento, verifica-se uma tendência à

concentração de capacitações de engenharia no operador, deixando a cadeia num papel de

executor, limitando o espaço para novas soluções. A baixa coordenação entre o meio acadêmico e

a indústria fornecedora, na articulação para uso de recursos de pesquisa e/ou no maior

envolvimento no tocante a pesquisa efetivamente aplicada às necessidades da indústria, reforça

essa cultura (ONIP, 2011).

Page 161: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

139

4.5 CONSIDERAÇÕE FINAIS

Desde sua criação, em 1953, até a década de 1990, a Petrobras buscou capacitar os

fornecedores nacionais do ponto de vista tecnológico. Devido à elevada propensão da empresa

em internalizar a maioria das atividades tecnológicas da IPGN, essa política enfrentou sérias

limitações. Os fornecedores nacionais se limitaram, quase sempre, a receber e aplicar conceitos

desenvolvidos na Petrobras, o que tornou a IPP doméstica pouco competitiva e dependente de um

mercado doméstico protegido. Quando houve a abertura, perderam-se muitos dos ativos

tecnológicos adquiridos.

A abertura econômica, juntamente com o fim do monopólio da Petrobras,

estabelecido pela Lei 9.478/97, tornou a situação da indústria e dos fornecedores locais

preocupante, o que fez com que se passasse a incorporar índices de nacionalização nos critérios

para seleção dos leilões de áreas de exploração e produção de petróleo e gás natural. Esses

critérios estavam presentes desde o processo de licitação dos primeiros blocos exploratórios, na

Rodada 1, em 1999. Porém, é apenas na Rodada 4, em 2003, que a ANP fixa um nível mínimo de

conteúdo local, a ser observado pelo concessionário, na Fase de Exploração e na Etapa de

Desenvolvimento. Entram nesse jogo, além das compras de equipamentos, como plataformas e

navios, serviços especializados, na área de logística e manutenção, por exemplo.

Além da exigência de conteúdo local, a geração de competências tecnológicas para

responder às novas demandas parece estar no foco dessa política. A criação do PROMINP indica

nessa direção, apesar de Oliveira (2010) apontar para a não existência de uma convergência clara

entre a política industrial e a política tecnológica. Segundo o autor, a política de compras da

Petrobras ainda está demasiadamente pautada no paradigma da substituição de importações e da

ocupação do mercado interno, sem a priorização de especializações produtivas apoiadas em

vantagens competitivas.

A baixa capacitação tecnológica se configura, até hoje, como a principal fragilidade

das empresas brasileiras; no geral, licenciadoras de tecnologias de empresas líderes

internacionais, quando não uma filial de empresa multinacional. As empresas nacionais ocupam

os segmentos de menor complexidade tecnológica, deixando, inclusive, os projetos de engenharia

básica para serem executados por empresas internacionais.

Com a descoberta das reservas de hidrocarbonetos da camada do pré-sal e a

consequente necessidade de elevados investimentos para explorá-las, a oportunidade de alavancar

Page 162: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

140

um conjunto de setores industriais e serviços relacionados se faz presente. Porém, a definição de

políticas adequadas enfrentará/enfrenta o trade-offentre a opção pelo fornecimento mais rápido, a

preços menores, e a geração de capacidade própria, o que exige tempo e terá, pelo menos

inicialmente, um custo. Pois, a curva de aprendizagem ligada a essa opção de política leva,

invariavelmente, a atrasos que implicam, quase automaticamente, aumento dos custos.

Nesse sentido, pode-se concluir que a política de conteúdo local adotada pelo governo

brasileiro para o desenvolvimento de uma IPP nacional está na contramão da perspectiva de

maximização de valor para os acionistas da companhia. Primeiro, pela esperada elevação de

custos, dada a obrigação de adquirir insumos com maior preço e, eventualmente, com menor

qualidade e até com prazos de entrega superiores; correndo risco, inclusive, de incorrer em

multas pelo não cumprimento dos compromissos de conteúdo local. Segundo, pela incerteza

relacionada à possibilidade dessa modalidade de política industrial promover, adequadamente,

ganhos de competitividade suficiente para ampliar a capacidade de inovar e, futuramente, reduzir

custos dos fornecedores e, consequentemente, da Petrobras.

Para atender a segunda parte do objetivo geral da tese - que é analisar porque a

utilização da Petrobras para encampar o desenvolvimento da IPP brasileira, por meio do

direcionamento de suas compras, não é inconsistente com sua natureza jurídica -, discutir-se-á, no

próximo capítulo, a relação existente entre a natureza jurídica da Patrobras e sua função objetivo.

Page 163: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

141

5 PETROBRAS: NATUREZA JURÍDICA, GOVERNANÇA

CORPORATIVA E DESEMPENHO

A Petrobras foi criada em 1953, sob a forma de uma Sociedade de Economia Mista -

tipo societário em que se verifica a associação de capital estatal e privado -, com a finalidade de

exercer o monopólio da União na exploração, produção, refino e transporte do petróleo

no Brasil.Em 1997, no bojo do processo de reestruturação ou desarticulação das atividades

produtivas do Estado, com a privatização e abertura de capital de grandes empresas, o governo

determina, com a Lei 9.478, o fim do monopólio da Petrobras, permitindo a contratação de

empresas públicas ou privadas para atuação na atividade petrolífera do país (GOLDSTEIN, 2010;

GOBETTI, 2009).

Em agosto de 2000, a companhia obtém uma receita equivalente a US$ 4,8 bilhões,

com a venda de ações ordinárias que excediam o mínimo necessário à manutenção do controle

acionário nas mãos da União, numa initial public offering (IPO) na Bolsa de Valores de São

Paulo (BOVESPA) e na New York Stock Exchange (NYSE). No Brasil, esta foi a primeira vez que

ações foram oferecidas não apenas para investidores institucionais, mas, também, através da rede

bancária, para investidores de varejo. Mais de 400 mil brasileiros e um número desconhecido de

indivíduos e instituições estrangeiras compraram, naquele ano, ações da empresa (GOLDSTEIN,

2010; GOBETTI, 2009). Após abertura de capital na NYSE, a lei norte-americana às questões

societárias passou a ter fórum para aplicação na Petrobras (CABRAL, 2013a).

Em 2010, o mercado acionário viabilizou a capitalização da Petrobras com cerca de

US$ 70 bilhões - com preservação da participação do controlador, quando considerada parcela do

tesouro nacional -, após anúncio da descoberta do Campo de Tupi, no pré-sal, em novembro de

2007, o maior do mundo desde uma descoberta no Cazaquistão, em 200035 (CABRAL, 2013a;

GOLDSTEIN, 2010).

O capital social da Petrobras, em 28/02/2014, conforme mostrado na Tabela 12, a

seguir, era formado por 13.044.496.930,00 ações sem valor nominal, sendo 57,05% de ações

ordinárias, com direito a voto, e 42,94% de ações preferenciais. A União Federal e seus agentes

35Quando da realização de aumento de capital, no caso das sociedades de economia mista, o Estado deverá exercer o seu direito de

preferência na aquisição das novas ações, com a finalidade de garantir a condição de sociedade de economia mista do

empreendimento. O investimento de recursos na compra de novas ações para manter a posição majoritária do Estado poderia ser

reduzido com a emissão de ações preferenciais sem direito a voto, levando em consideração as restrições existentes quanto a

relação entre ações preferenciais sem direito a voto e a totalidade de ações da companhia (RIBEIRO, ALVES E CHEDE, 2005).

Page 164: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

142

(somadas as ações da União, BNDESPar e BNDES) exercem o controle acionário, com 60,5%

das ações com direito a voto. Considerando-se o capital total, a União Federal e seus agentes

respondem por 46,00% do capital social da companhia.

Tabela 12 - Petrobras, composição do capital social.

Capital Social 28/02/2014 %

Ações Ordinárias 7.442.454.142,00 100

União Federal 3.740.470.811,00 50,3

BNDESPar 11.700.392,00 0,2

BNDES 734.202.699,00 9,9

Fundo de Participação Social - FPS 6.000.000,00 0,1

Fundo Soberano - FFIE - 0

ADR Nível 3 1.530.998.564,00 20,6

FMP - FGTS Petrobras 150.015.439,00 2

Estrangeiros (Resolução nº 2.689 C.M.N) 585.798.917,00 7,9

Demais pessoas físicas e jurídicas (1)

683.267.320,00 9,2

Ações Preferenciais 5.602.042.788,00 100

União Federal - 0

BNDESPar 1.341.348.766,00 23,9

BNDES 161.596.958,00 2,9

Fundo de Participação Social - FPS - 0

Fundo Soberano - FFIE - 0

ADR, Nível 3 e Regra 144 -A 1.506.683.626,00 26,9

Estrangeiros (Resolução nº 2.689 C.M.N) 1.008.302.451,00 18

Demais pessoas físicas e jurídicas (1)

1.584.110.987,00 28,3

Capital Social 13.044.496.930,00 100

União Federal 3.740.470.811,00 28,7

BNDESPar 1.353.049.158,00 10,4

BNDES 895.799.657,00 6,9

Fundo de Participação Social - FPS 6.000.000,00 0

Fundo Soberano - FFIE - 0

ADR (Ações ON) 1.530.998.564,00 11,7

ADR (Ações PN) 1.506.683.626,00 11,6

FMP - FGTS Petrobras 150.015.439,00 1,2

Estrangeiros (Resolução nº 2.689 C.M.N) 1.594.101.368,00 12,2

Demais pessoas físicas e jurídicas (1)

2.267.378.307,00 17,4

Fonte: Petrobras RI (2014).

Outro dado que merece destaque é que 35,5% do capital social estão nas mãos de

estrangeiros (pessoas físicas, instituições financeiras e simples especuladores); este número é

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143

obtido com a soma dos dois tipos de American Depositary Receipts (ADR), negociados no

mercado dos EUA, e as ações em poder de estrangeiros, conforme a Resolução nº 2.689 do

Conselho Monetário Nacional (CMN).

A natureza híbrida da Petrobras, uma empresa de capital aberto, com participação

majoritária do Estado no capital votante, tem suscitado, principalmente no período recente, em

que se percebe uma crescente intervenção governamental no delineamento de suas estratégias,

bastantes discussões no que se refere à qual deve ser sua função objetivo. O objetivo

destecapítulo é justamente discutir a natureza jurídica da Petrobras e a implicação desta na sua

função objetivo.

5.1 PETROBRAS: NATUREZA JURÍDICA

O florescimento das empresas estatais se deu no auge do Estado de Bem-Estar,

concebidas como instrumento para a transformação da ordem econômica e social. A atividade

empresarial do Estado foi implementada, em alguns países ocidentais, pela transferência de

empresas privadas ao controle do Poder Público, o que ficou conhecido como nacionalização

(ALVES, 2004).As nacionalizações na Europa, por exemplo, foram intensificadas no final da

Segunda Guerra Mundial, fundadas, como na Inglaterra, em razões políticas de teor ideológico-

partidária, ou em interesses nacionais, como na França, onde as empresas Renault e Guome et

Rhome passaram para o controle estatal sob acusação de colaboração com os inimigos, ou, ainda,

na simples ordenação racional de um setor industrial específico (CASSAGNE,1993, APUD

ALVES, 2004).

No Brasil, apesar da existência de empresas do Estado no período colonial, caso do

Serviço Postal (1663) e da Casa da Moeda da Bahia (1694), e depois da vinda de D. João VI,

caso do Banco do Brasil e da Imprensa Régia (PINHEIRO, 1999), a intensificação da criação

dessas se deu a partir da terceira década do século vinte, no bojo do nacionalismo econômico que

marcou o País após a Revolução de 193036(RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005).

Os mais relevantes critérios de classificação das empresas do Estado são: quanto à

atividade (prestadoras de serviço público e exploradoras de atividade econômica em sentido

36 Segundo Bueno (2007), o principal fator explicativo da Revolução de 1930 foi a perda do apoio político e militar do Estado de

São Paulo pelo então presidente Washington Luis, dada a recusa de este apoiar a política de valorização do café no momento em

que ela mais se fazia necessária. A marca desta Revolução é o fim da hegemonia cafeeira e o início de um período de grandes

mudanças na ação estatal, com uma maior centralização, intervenção e orientação para a industrialização.

Page 166: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

144

estrito) e quanto à constituição do capital (empresas públicas e sociedades de economia mista). A

classificação das empresas estatais entre o que é prestação de serviço público e o que é

exploração de atividade econômica em sentido estrito está relacionada à atuação do Estado entre

aquilo que é de sua essência e o que não é (MORAES, 2008).

A execução das atividades econômicas em sentido estrito cabe, preferencialmente,

aos particulares, enquanto ao Estado cabe, prioritariamente, a prestação de serviços públicos.

Porém, existem atividades reservadas ao setor privado que, quando

permitidoconstitucionalmente, o setor público atua. Da mesma forma, existem atividades

assumidas pelo Estado que os particulares atuam37 (MORAES, 2008).

A condição prevista constitucionalmente para que o Estado seja autorizado a executar

atividades econômicas em sentido estrito é a necessidade de atender aos imperativos de segurança

nacional ou a relevante interesse coletivo. Sobre a primeira condição, alguns autores os associam

àquelas atividades relacionadas diretamente a produção de bens e serviços necessários ao

funcionamento regular e, até mesmo, ao aparelhamento satisfatório das forças armadas. Outros

utilizam uma definição mais ampla, expondo que os monopólios do petróleo e do gás natural, por

exemplo, atendem aos imperativos de segurança nacional. Ainda existem aqueles que colocam a

proteção da ordem econômica como imperativos de segurança nacional, já que um desarranjo

econômico pode promover guerras e fazer perecer povos e estados (MORAES, 2008).

No que se refere à relevante interesse coletivo, o Estado pode invadir o campo

reservado aos particulares, caso essa seja uma condição indispensável para proteger o mesmo

interesse público. Da mesma maneira que, a princípio, ao interesse público é conveniente que as

atividades econômicas em sentido estrito sejam cuidadas reservadamente pela iniciativa privada

(MORAES, 2008).

Apesar de sua ampla utilização no direito, o conceito do que seja interesse público é

bastante vago. Esse conceito se modifica, conforme evolui, ao longo do tempo, a noção de

Estado. Na doutrina de Adam Smith, marco do Liberalismo, o interesse público seria obtido pela

livre persecução do interesse individual, que promoveria o desenvolvimento econômico

(BONFIM, 2011).

37 A titularidade do serviço público não deve ser confundida com a titularidade da prestação do serviço, pois, quando se afirma

que uma atividade é essencial ao Estado, não, necessariamente, significa que cumpre exclusivamente ao Estado sua prestação.

Page 167: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

145

Após a Primeira Guerra Mundial, com o surgimento do Estado de bem-estar social,

esse conceito passa a estar associado à ideia de solidariedade, pela qual o Estado intervém na

esfera dos direitos individuais com vistas a harmonizá-los, reduzindo as desigualdades sociais;

com o propósito de resguardar o interesse público, o Estado assume a prestação de serviços

públicos(BONFIM, 2011).

No Consenso de Washington, o interesse geral é resultado da conciliação e regulação,

pelo Estado, dos interesses privados e do interesse público; ou seja, dois valores contraditórios, a

princípio, - o primeiro exalta o individualismo, a busca do lucro, e o segundo afirma a supremacia

do interesse comum sobre as finalidades particulares -, passam a conviver lado a lado38

(BONFIM, 2011).

No Brasil, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, o princípio da

dignidade da pessoa humana erigiu como valor fundamental sobre o qual deve girar todo o

ordenamento jurídico. Com isto, apesar de ser garantida à Administração Pública a autoridade

necessária à consecução do interesse público, é garantida ao cidadão a observância de seus

direitos fundamentais contra o abuso do poder (BONFIM, 2011).

Nesse sentido, cabe distinguir aqui o interesse público do Estado, interesse público

secundário, do interesse público titularizado pelo povo, interesse público primário. Como

qualquer outro sujeito de direito, o Estado, pessoa jurídica titular de direitos e obrigações

individuais, tem interesses que lhes são particulares, porém, apenas poderá os defender quando

não conflitarem com os interesses públicos propriamente ditos, o interesse público primário

(BONFIM, 2011). As empresas estatais não são instituídas para satisfação da vontade de

governos transitórios, mas para o atendimento dos interesses permanentes do Estado (RIBEIRO;

ALVES; CHEDE, 2005).

38 O consenso de Washington, como o próprio nome indica, foi um consenso que se estabeleceu em Washington e, mais

amplamente, nos países desenvolvidos da OECD, sobre a natureza da crise latino-americana dos anos de 1980 e as reformas

necessárias para superá-la. Esse consenso, que passou a exercer uma poderosa influência sobre os governos e as elites da América

Latina, formou-se a partir da crise do consenso keynesiano e da crise da teoria do desenvolvimento econômico, elaborada nos

anos de 1940 e 1950, e da afirmação de uma nova direita, influenciada pelas contribuições da escola austríaca, dos monetaristas,

dos novos clássicos relacionados com as expectativas racionais e da escola da escolha pública. Conforme a abordagem do

consenso, as causas da crise latino-americana são: (i) o excessivo crescimento do Estado, reflexo do protecionismo econômico,

excesso de regulação e ineficiência e número em excesso das empresas estatais; e (ii) o populismo econômico, definido pela

incapacidade de manter o déficit-público e as demandas salariais tanto do setor privado quanto do setor público sob controle. A

partir dessa avaliação, deveria-se (i) no curto-prazo: direcionar as reformas para combater o populismo econômico e alcançar o

equilíbrio e a estabilização; e (ii) no médio-prazo: perseguir uma estratégia de crescimento orientada para o mercado, isto é, uma

estratégia que se baseie na diminuição do tamanho do Estado, na liberalização do comércio internacional e na promoção das

exportações (BRESSER-PEREIRA, 1991).

Page 168: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

146

O interesse público primário do Estado, encampado como missão da empresa estatal,

equipara-se ao interesse coletivo previsto no artigo 173 da Constituição Federal. Dessa maneira,

cabe enfatizar que as empresas estatais objetivam o atendimento do interesse público primário, o

interesse da coletividade, não o interesse público secundário, da entidade estatal (BONFIM,

2011).

A inserção do Estado no mercado como se fosse um particular, exercendo atribuições

diferentes à sua essência, iguala-o aos indivíduos, sendo necessário, para tanto, o abandono das

prerrogativas - pelo menos as que forem necessárias – que lhe conferem a qualidade de soberano.

Desta maneira, com a finalidade de não desrespeitar a livre iniciativa e seu corolário, a livre

concorrência e o princípio da igualdade, a Constituição da República estabelece que as empresas

estatais exploradoras de atividade econômica em sentido estrito se submeterão ao mesmo regime

jurídico das empresas privadas, inclusive no que se refere aos direitos e obrigações civis,

comerciais, trabalhistas e tributários (MORAES, 2008).

No entanto, não é absoluta a submissão de uma atividade a um regime jurídico

específico. Existem questões referentes às prestadoras de serviço público que são regidas pelo

direito privado, da mesma forma que alguns temas sobre as exploradoras de atividade econômica

em sentido estrito são regidos pelo direito público. O caráter híbrido das empresas estatais impõe

a incidência prioritária ou majoritária de um regime em detrimento da incidência secundária ou

minoritária do outro, porém, em hipótese alguma na incidência única e total de apenas um

estatuto jurídico; conforme a atividade à qual as empresas se dediquem, tem-se uma composição

de direito público e direito privado, a um só tempo e “dosado” (MORAES, 2008).

Em resumo, entende-se que a cada nível se deve realizar a dosagem do regime, que sem

dúvida será, para as exploradoras de atividade econômica em sentido estrito, de direito

privado com breves derrogações de direito público, e, quanto às prestadoras de serviço

público, de direito público com breves derrogações de direito privado (MORAES, 2008,

P. 400).

As derrogações de direito público nas empresas estatais exploradoras de atividade

econômica em sentido estrito se darão, em tudo quanto for necessário, para preservação do

interesse público que subsiste no cerne da sua existência. Nessa direção, a empresa estatal

exploradora de atividade econômica em sentido estrito não pode, na busca dos fins, perverter o

emprego dos meios, o que ocorreria caso fosse permitido, por exemplo, a aquisição de bens ou

contratação de agentes de qualquer maneira; circunstância em que se evidenciaria a possibilidade,

Page 169: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

147

e probabilidade, de favorecimento privado (MORAES, 2008). O patrocínio da ampla liberdade de

uso dos meios nas empresas estatais, assim como ocorre na iniciativa privada, seria “converter-se

o acidental– suas personalidades de direito privado – em essencial, e o essencial – seu caráter de

sujeitos auxiliares do Estado – em acidental” (MADEIRA; MADEIRA; GUIMARÃES, 2009, P.

158).

Já a classificação das empresas estatais em públicas e sociedades de economia mista

está associada à constituição do capital que lhes é dedicado; se integralmente público, ou

majoritariamente público, com minoria privado(MORAES, 2008).

O capital das empresas públicas é composto apenas por recursos públicos, sendo o

Estado o único controlador e investidor. Entretanto, a empresa pública não necessariamente é

unipessoal, podendo comungar, mesmo em diversos âmbitos federativos, capital de diferentes

entes ou entidades; circunstância em que os recursos permanecem sendo públicos(MORAES,

2008).

As sociedades de economia mista - as palavras economia e mista fazem referência à

conjunção de capitais públicos e privados, e a palavra sociedade à gestão comum -, por imposição

legal, conforme regulamentada pela Lei n. 6.404/1976, estão obrigadas a adotar unicamente a

forma de Sociedade Anônima (S.A.), tendo seu capital dividido entre recursos de origem pública

e privada, com a quantidade majoritária das ações com direito a voto de origem pública

(MORAES, 2008).

Ao se constituir sob a forma de Sociedade Anônima, a sociedade de economia mista

poderá adotar a forma fechada ou aberta. A S.A. fechada não opera no mercado de valores

mobiliários. Já a S.A. aberta, como é o caso da Petrobras, é aquela cujos valores mobiliários

(ações, debêntures e outros) são registrados para comercialização em bolsa ou balcão. A condição

de aberta ou fechada pode ser modificada após a constituição da sociedade (BRASIL, 1976).

Em razão do universo de interesses envolvidos e repercussão de seu resultado, o fato

de a empresa se constituir numa S.A. aberta apresenta como consequência a incidência de um

controle maior sobre sua condução, exercido especialmente pela Comissão de Valores

Mobiliários (CVM) e pelos acionistas. Incide-se sobre esta, normas específicas de publicações de

balanços, realização de auditorias e dever de comunicação (RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005).

Com o exposto, pode-se afirmar o equívoco tanto do publicista, quando despreza o

regime concorrencial de mercado como dirigido a guardar, também, o interesse público, quanto

Page 170: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

148

do privatista, quando esquece que o princípio da república consente a atuação estatal mesmo nas

atividades que não lhe são próprias. Desses equívocos, surgem duas conclusões (MORAES,

2008).

A primeira que, por perseguirem o interesse público, as empresas estatais

exploradoras de atividade econômica cercam-se, também, das prerrogativas do direito público.

Pois, o fato de um agente econômico estatal não poder obter benefício de específica vantagem de

direito público, caso esta trabalhe para desequilíbrio em face de seus pares na iniciativa privada,

não decorre, contudo, que não lhe sejam aplicáveis prerrogativas de direito público (MORAES,

2008).

A segunda é que, despindo-se de todas as amarras de direito público, tais empresas

deveriam se identificar em tudo às empresas privadas. Igualá-las totalmente aos particulares

poderia levar a orientação destas ao atendimento de anseios próprios, à maneira da autonomia da

vontade típica de direito privado, o que lhes poderia permitir favorecimento pessoal de toda

espécie; o que claramente diverge do preconizado na Constituição Federal de 1988, que tem a

impessoalidade como um dos seus princípios (MORAES, 2008).

O exposto nesta seção sugere que a natureza jurídica das sociedades de economia

mista tem influência na maneira de geri-las. Na próxima seção esta discussão será realizada de

maneira mais pormenorizada.

5.2 PETROBRAS: NATUREZA JURÍDICA E GOVERNANÇA

CORPORATIVA

Conforme comentado, a figura da sociedade de economia mista ressurge no Brasil na

década de 1930, quando as ameaças resultantes da depressão levam o Estado a desempenhar

papel de destaque na economia; a Constituição de 1937 determinava que a economia da

população seria organizada pelas corporações, que nada mais eram que órgãos colocados sob a

assistência e proteção do Estado39(BONFIM, 2011).

39As sociedades de economia mista criadas foram: o Instituto de Resseguros do Brasil, em 1939; a Companhia Siderúrgica

Nacional, em 1941; a Companhia do Vale do Rio Doce, em 1942; a Companhia Hidrelétrica do São Francisco, em 1945; a

Fábrica Nacional de Motores, em 1946; o Banco do Nordeste do Brasil, em 1952; a Petrobras, em 1953; a Eletrobras, em 1962. O

Banco do Brasil, instituído pela Carta Régia de 22 de agosto de 1812, quando se resolveu que a Coroa entraria como acionista, foi

a primeira sociedade de economia mista brasileira. Inicialmente esta instituição foi constituída sob a forma de sociedade privada

por ações, pelo alvará de 12 de outubro de 1808. Em 1835, o Banco do Brasil foi instinto, ressurgindo em 1853, com

determinação por lei de que o Governo Imperial e as províncias deveriam subscrever ações (BONFIM, 2011).

Page 171: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

149

A primeira tentativa de sistematização do regime das sociedades de economia mista,

no Brasil, deu-se pelo Decreto-Lei n. 200, de 1967, alterado pelo Decreto-Lei n. 900, de 1969,

que passou a vigorar com a seguinte redação:

Art. 1º [...] III - Sociedade de Economia Mista – a entidade dotada de personalidade

jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob

a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria

à União ou a entidade da Administração Indireta (BRASIL, 1969).

Dessa maneira, as sociedades de economia mista, apesar de se apresentarem sob a

forma de sociedade anônima e reunirem os órgãos inerentes a este tipo societário em seu núcleo,

configuram-se como um tipo “especial” de S.A.; justamente pela participação estatal em sua

direção, seja pela titularidade da maioria de seu capital, seja por disposição legal ou estatutária. É

por conta dessa particularidade que estas não podem ser concebidas como simples sociedades

privadas, como simples sociedades por ações (BONFIM, 2011).

A participação estatal nestas sociedades, conforme já salientado, justifica-se pelo

relevante interesse coletivo ou motivo de segurança nacional. O acionista controlador, segundo o

art. 238,da Lei das Sociedades Anônimas, deve orientar as atividades da companhia de forma a

atender ao interesse público que justificou sua criação. Ou seja, sob pena de incorrer em

ilegalidade e inconstitucionalidade - pela intromissão do Estado em área reservada ao setor

privado -, o Estado não pode deixar de atender às exigências do interesse público (BONFIM,

2011).

Nesse sentido, conforme dispõem o inc. XIX, do art. 37, da Constituição Federal

Brasileira, e o art. 236, da Lei das S.As., com o objetivo de assegurar ao Estado a posição de

acionista controlador, as sociedades de economia mista têm sido criadas por leis especiais. Isto

não as eximede se sujeitar ao regime jurídico comum das sociedades anônimas, que se

configuram como pessoa jurídica de direito privado (BONFIM, 2011). Sobre este aspecto,

Ribeiro, Alves e Chede (2005, p. 37) salientam:

As sociedades estatais estarão sujeitas ao regime jurídico de direito privado no que se

refere aos seus contratos, organização societária, regime de trabalhadores, regime

tributário e não poderão ser beneficiadas de forma desigual em relação às sociedades

compostas a partir de capital exclusivamente privado. Já, em razão do caráter público do

capital investido, ainda que dotadas de personalidade jurídica de direito privado, as

sociedades estatais estão sujeitas ao controle do Tribunal de Contas e às normas de

concorrência. Decorre justamente da dupla sujeição da estatal, ao regime jurídico

Page 172: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

150

privado e, ainda que parcialmente, também ao regime público, um dos traços de

distinção dessa modalidade de sociedade.

Qual seja, além de adequar-se às normas tributárias, civis, comerciais, também deverão

ser consideradas as normas de direito administrativo aplicáveis em decorrência da

natureza pública dos investimentos e bens utilizados na atividade empresarial.

“Acionista controlador”, segundo o art. 116, da Lei 6.404, que dispõe sobre as

Sociedades por Ações, refere-se:

[...] a pessoa, natural ou jurídica, ou grupo de pessoas vinculadas por acordo de voto, ou

sob controle comum, que:

a) é titular de direitos de sócio que lhe assegurem, de modo permanente, a maioria dos

votos nas deliberações da assembléia-geral e o poder de eleger a maioria dos

administradores da companhia; e

b) usa efetivamente seu poder para dirigir as atividades sociais e orientar o

funcionamento dos órgãos da companhia.

Parágrafo único. [...] que deve usar seu poder de modo a orientar a empresa a realizar

seu objeto e cumprir sua função social, de forma a respeitar e atender os direitos e

interesses dos demais acionistas da empresa, de seus trabalhadores e da comunidade em

que a companhia atua (BRASIL, 1976).

Dessa maneira, a participação majoritária do Estado no capital votante da sociedade

de economia mista se constitui num importante centro de dominação e fiscalização, justamente

pela possibilidade deste eleger a maioria para o Conselho de Administração, podendo fazer a

opção por representantes que entende (o Estado) ser mais comprometidos com a causa

pública(BONFIM, 2011).

Apesar da participação majoritária do Estado nestas sociedades, os aspectos

supracitados impossibilitam que este maximize uma função utilidade própria e bem definida.

Logo, as sociedades de economia mista além de apresentarem os problemas de agência

tradicionais, em função da separação entre propriedade e controle, apresentam outros aspectos

que tornam sua governança mais complexa, a saber: (i) escolha dos membros dos órgãos de

administração por indicação política; (ii) diversidade de interesses, que não apenas a

maximização de lucros; e (iii) definição das diretrizes de acionista controlador por três

ministérios; a) Ministério da Fazenda (MF), por intermédio da Secretaria do Tesouro Nacional

(STN), no que se refere à Assembléia Geral de Acionistas (Decretos n. 1.091/1994 e n.

2.673/1998); b) Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), através do

Departamento de Coordenação e Governança das Empresas Estatais (Dest), em relação à

Page 173: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

151

planejamento, orçamento e pessoal (Decreto n. 3.735/2001); e c) Ministério Supervisor, no que se

refere à gestão do negócio corporativo40 (ANTUNES, 2009).

Na Petrobras, que tem a estrutura de governança mostrada na Figura 24, a seguir, o

Conselho de Administração, órgão de natureza colegiada e autônomo dentro de suas

prerrogativas e responsabilidades, é composto por dez membros, sendo sete indicados pelo

acionista controlador, o Estado. Dos demais membros deste Conselho, um é indicado pelos

acionistas minoritários titulares de ações ordinárias, um pelos acionistas titulares de ações

preferenciais e um pelos empregados; todos eleitos em Assembléia Geral Ordinária para mandato

de um ano, sendo permitida a reeleição.

Figura 24 - Estrutura de governança corporativa da Petrobras.

Fonte: Petrobras.

Assim como no Conselho de Administração, a maioria dos membros do Conselho

Fiscal é indicada pelo Estado. Este conselho é composto por cinco membros, também com

mandado de um ano e permitida a reeleição, sendo um indicado pelos acionistas minoritários, um

40

Enquanto a função objetivo predominante das empresas privadas é o lucro, as empresas públicas estão sujeitas a objetivos

múltiplos, a saber: (i) alocativos (financeiros e econômicos); e (ii) não-alocativos (sociais). Como exemplos de objetivos

financeiros, citam-se a necessidade de geração de recursos para a cobertura dos custos empresariais e a geração de um excedente a

ser utilizado em qualquer setor econômico. Os objetivos econômicos se expressam, por exemplo, pela contribuição líquida da

empresa ao produto e crescimento da economia. Como objetivos não-alocativos (não-comerciais), têm-se, como exemplos, a

criação de empregos, o fornecimento de serviços à comunidade e a promoção do desenvolvimento regional (RIBEIRO, 1992).

Page 174: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

152

indicado pelos acionistas titulares de ações preferenciais e três indicados pela União, com uma

indicação do ministro de Estado da Fazenda, como representante do Tesouro Nacional

(PETROBRAS).

Não sendo a sociedade de economia mista uma entidade única, representando toda

população brasileira, sua função objetivo se torna mais complexa, não se limitando apenas à

maximização do valor de seu patrimônio (ANTUNES, 2009). Esta relação entre a natureza

jurídica das sociedades de economia mista e sua função objetivo será discutida, na próxima

seção, de maneira mais pormenorizada.

5.3 PETROBRAS: NATUREZA JURÍDICA, GOVERNANÇA

CORPORATIVA E DESEMPENHO

A presença de capitais privados nas sociedades de economia mista demanda, do ente

público controlador, uma posição mais atenta no que se refere à rentabilidade do

empreendimento. Ainda que o interesse particular não deva ser priorizado, a garantia de um

excedente contábil a ser distribuído aos acionistas, já que os particulares que se associam ao

Estado o fazem com o intuito lucrativo, deve ser harmonizado com o interesse público

(BONFIM, 2011; RIBEIRO, ALVES; CHEDE, 2005).

Ou seja, apesar das empresas estatais não serem criadas com vistas à obtenção de

lucro, isto não significa que seu desempenho financeiro deva ser negligenciado. O argumento de

que as empresas estatais são “naturalmente” deficitárias não pode ser aceito de forma acrítica, já

que o que está em jogo é o dinheiro público (BONFIM, 2011; RIBEIRO; ALVES; CHEDE,

2005).

A atuação deficitária de empresas estatais, por tornar a atividade empresarial e a

assunção do risco não remunerada, além de desestimular a iniciativa privada de ingressar no

campo explorado, pode mascarar a concorrência desleal perpetrada pelo Estado empresário; na

medida em que, ao atuarem em regime de dumping, impediriam o pleno exercício da

concorrência pelas empresas privadas em tais mercados (RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005).

Desde os anos de 1980, as sociedades de economia mista têm sua análise atrelada,

também, a sua eficiência e competitividade, o que tem conduzido à expressa adoção das técnicas

de governança corporativa nestas companhias (RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005). Cabe

salientar que a eficiência referida é definida em termos neoclássicos - eficiência produtiva,

Page 175: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

153

distributiva e alocativa -, que não considera as dimensões dinâmicas da concorrência e dos

mercados, cujo impacto alocativo e respectivas implicações normativas devem ser vistas pela

ótica da geração, filtragem seletiva e difusão das inovações (FAGUNDES, 2003). Já a

competitividade, fruto de uma diversidade de fatores, conforme salientado na seção 4.4.2, é

analisada a partir dos fatores internos à firma (empresariais)41.

A qualidade das práticas de governança corporativa, embora possa ser avaliada em

diversas dimensões, tem sido mensurada, principalmente, pela estrutura de controle (direito de

voto) e propriedade (direito de fluxo de caixa). Nesse sentido, o pagamento de dividendos tem

funcionado como um mecanismo de governança das sociedades anônimas de capital aberto. Boas

políticas de remuneração aos acionistas, com pagamento de percentuais elevados de dividendos

anualmente, são indicativos de boas práticas de governança (SILVA, 2008).

A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), em 2005,

desenvolveu um conjunto de regras voluntárias para a boa governança corporativa de empresas

estatais, denominado Corporate Governance of State-Owned Enterprises, que visam, dentre

outras coisas (SILVA, 2008):

(i) Garantir isonomia competitiva no mercado de atuação de empresas estatais e

privadas, inclusive na relação estabelecida com os bancos estatais; a concessão de crédito às

empresas estatais e privadas deve se dar nos mesmos termos e condições (OCDE, 2005).

Para evitar o potencial conflito de interesses derivado do duplo papel desempenhado

pelo Estado - regulador do mercado e proprietário de empresas com operações comerciais – e

evitar distorções na concorrência entre empresas estatais e privadas, a completa separação

administrativa entre estes papéis se configura indispensável (OCDE, 2005); neste sentido, a ANP

desempenha papel indispensável, regulando um setor em que a Petrobras, uma empresa estatal, é

o principal player.

(ii) Transparência da administração. A esperada atuação das estatais no cumprimento

de responsabilidades e obrigações para fins de política social e pública, que está além das suas

atividades comerciais, como o represamento dos preços de bens e serviços para controle

41 A eficiência produtiva é atingida quando as empresas, por meio do processo competitivo ou de um sistema de incentivos

apropriados, escolhem operar sobre uma dada função de produção (e não abaixo dela) e, ao fazê-lo, minimiza os custos de

produção. A eficiência distributiva se refere à capacidade de eliminação, pela concorrência, de lucros extraordinários – esta

considera disfuncional a persistência de preços acima dos custos unitários (e não apenas dos custos marginais), e, portanto, de

lucros acima do considerado normal. A eficiência alocativa é definida usualmente pelo critério de Pareto e é formulada

teoricamente por referência ao modelo de equilíbrio geral competitivo, quando os custos marginais associados aos bens fabricados

– de curto e longo prazo – são iguais aos preços desses bens (FAGUNDES, 2003).

Page 176: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

154

inflacionário, deve estar regulamentada e incorporada em seu Estatuto Social. Além de estar

claramente informado sobre a natureza e extensão dessas obrigações, o mercado e o público em

geral devem ter ciência do impacto global destas no desempenho econômico da companhia

(OCDE, 2005).

Severe difficulties arise when SOEs undertake ambitious strategies without clearly

identifying, assessing or duly reporting on the related risks. Disclosure of material risk

factors is particularly important when SOEs operate in newly de-regulated and

increasingly internationalised industries where they are facing a series of new risks, such

as political, operational, or exchange rate risks. Without adequate reporting of material

risk factors, SOEs may give a false representation of their financial situation and overall

performance. This in turn may lead to inappropriate strategic decisions and unexpected

financial losses (OCDE, 2005, P. 45).

Portanto, além da definição de objetivos, que incluem os trade-offs entre, por

exemplo, a geração de valor para o acionista, o atendimento do interesse público e, até mesmo, a

garantia de segurança no emprego, o Estado deve indicar suas prioridades e esclarecer como

devem ser tratados estes trade-offs (OCDE, 2005).

(iii) Tratamento equânime de todos os acionistas. O Estado deve seguir as melhores

práticas em relação aos acionistas minoritários, visto que sua reputação com relação a este

aspecto terá influência na capacidade de atração de financiamento externo e na valorização da

empresa. Portanto, configura-se importante garantir que os acionistas minoritários não o perceba

como um proprietário passivo, imprevisível e injusto (OCDE, 2005).

As estatais não devem ser utilizadas para promover objetivos que diferem dos

perseguidos pelo setor privado, a menos que, de alguma forma, as outras partes interessadas

sejam recompensadas. Como o Estado, enquanto acionista controlador, pode tomar decisões que

estejam na contramão dos interesses das outras partes interessadas, mecanismos e procedimentos

para proteger os direitos destas partes precisam ser estabelecidos (OCDE, 2005).

No Brasil, em janeiro de 2007, foi aprovado um decreto-lei que instituiu a Comissão

Interministerial de Governança Corporativa e de Administração de Participações Societárias da

União (CGPAR), com o objetivo de tratar assuntos relacionados à governança corporativa nas

companhias estatais federais e a administração de participações societárias da União (BRASIL,

2007). À CGPAR compete:

(i) a aprovação de diretrizes e estratégias que guardam relação com a participação

acionária da União nas empresas estatais federais, com o objetivo de:

Page 177: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

155

a) defesa dos interesses da União, como acionista; b) promoção da eficiência na gestão,

inclusive quanto à adoção das melhores práticas de governança corporativa; c) aquisição

e venda de participações detidas pela União, inclusive o exercício de direitos de

subscrição; d) atuação das empresas estatais federais na condição de patrocinadoras de

planos de benefícios administrados por entidades fechadas de previdência

complementar; e) fixação da remuneração de dirigentes; f) fixação do número máximo

de cargos de livre provimento; g) expectativa de retorno do capital dos investimentos

com recursos da União; h) distribuição de remuneração aos acionistas; e i) divulgação de

informações nos relatórios da administração e demonstrativos contábeis e financeiros, no

caso das empresas públicas e sociedades de capital fechado (BRASIL, 2007, P. 2);

(ii) o estabelecimento de critérios para avaliar e classificar as empresas estatais

federais, objetivando delinear políticas de interesse da União, levando-se em consideração, dentre

outros aspectos:

a) desempenho econômico-financeiro; b) práticas adotadas de governança corporativa; c)

gestão empresarial; d) setor de atuação, porte, ações negociadas em bolsas de valores

nacionais e internacionais; e e) recebimento de recursos do Tesouro Nacional a título de

despesas correntes ou de capital (BRASIL, 2007, P. 2);

(iii) o estabelecimento de critérios e procedimentos para indicar diretores e

representantes da União nos conselhos de administração e fiscal das empresas estatais federais, a

serem adotados pelos órgãos competentes, observando-se, dentre outros requisitos: “a)

capacitação técnica; b) conhecimentos afins à área de atuação da empresa e à função a ser nela

exercida; e c) reputação ilibada” (BRASIL, 2007, P. 2);

(iv) o estabelecimento de diretrizes para a atuação daqueles que representam a União

nos conselhos de administração e fiscal, ou órgãos com funções equivalentes, das empresas

estatais federais e de sociedades com participação minoritária da União (BRASIL, 2007);

(v) o estabelecimento do padrão de conduta ética, sem prejuízo das normas já

definidas pela própria sociedade, dos representantes da União nos conselhos de administração e

fiscal das empresas estatais federais e de sociedades com participação minoritária da União

(BRASIL, 2007); e

(vi) a aprovação, mediante resolução, do seu regimento interno (BRASIL, 2007).

Com o exposto, percebe-se que algumas empresas estatais, além de abrirem seu

capital, estão sendo submetidas a novas práticas de governança corporativa, buscando o

aprimoramento dos mecanismos pelos quais a União exerce seu poder de acionista majoritário. A

adoção destas práticas não tem mitigado a influência política dos grupos de interesse nas estatais,

Page 178: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

156

abrindo a possibilidade do controle ser exercido sem a necessidade de privatização (GOBETTI,

2009).

Dessa maneira, apesar das sociedades de economia mista congregarem a necessidade

de conciliação de regimes jurídicos de ordem privada e pública, de eficiência e desenvolvimento

do objetivo que justificou a sua criação, de interesse do controlador (Estado) e dos demais sócios

(privados), estas têm sido induzidas a operarem de maneira cada vez mais próxima das empresas

privadas, reduzindo a tolerância em relação aos vícios normalmente associados aos serviços

estatais (RIBEIRO; ALVES; CHEDE, 2005). A atuação do Estado numa atividade econômica

está cada vez mais sendo pautada pelo princípio da lucratividade (SCAFF, 2001).

Contudo, o sentido jurídico deste princípio não deve seguir de maneira integral o

sentido econômico. Nas empresas estatais, por exemplo, o princípio da lucratividade deve ser

substituído pelo princípio da economicidade. Segundo o ponto de vista da Constituição Federal

de 1988, as empresas estatais atenderão a este princípio à medida que alcance, de maneira

satisfatória, por meio do menor custo econômico possível, os fins que orientaram a sua criação

(SCAFF, 2001).

A partir desta concepção, o potencial conflito entre a missão pública e a lucratividade

nas sociedades de economia mista pode ser atenuado, conforme argumenta Penrose (1959), com

uma distribuição de dividendos suficiente para evitar reclamações em grande número de

acionistas, para atração de capital adicional necessário e, de modo geral, para formação ou

manutenção da reputação da firma como um bom investimento.

A perspectiva de conflito seria, também, atenuada com o prévio conhecimento dos

investidores privados quanto ao caráter da sociedade de economia mista, conforme os princípios

de governança corporativa de empresas estatais estabelecidos pela OCDE. Ou seja, a supressão

do conflito se daria na medida em que os acionistas minoritários concordam em concorrer

financeiramente para o desenvolvimento de uma atividade econômica cujo controle majoritário

pertence ao Estado, e que a este cabe o atendimento do interesse público, que jamais pode ceder

diante de interesses particulares (BONFIM, 2011).

Com a percepção da possibilidade de existência de conflitos de interesses, a Petrobras

S.A., por exemplo, quando do lançamento do prospecto definitivo para capitalização, em 2010,

fez as seguintes ressalvas quanto aos principais fatores de riscos relativos às suas atividades:

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157

Caso qualquer dos riscos mencionados [...] venha a ocorrer, nossa participação de

mercado, nossa reputação, nossos negócios, nossa situação financeira, o resultado de

nossas operações, nossas margens e nosso fluxo de caixa poderão ser adversamente

afetados e, ato contínuo, o preço de mercado das nossas Ações poderá diminuir e os

investidores poderão perder todo ou parte do seu investimento em nossas Ações.

[...]

A União tem, e continuará a ter após a conclusão da Oferta Global, poderes para, dentre

outros, eleger a maioria dos membros do nosso conselho de administração e decidir

sobre quaisquer questões que sejam de competência dos nossos acionistas, incluindo

reorganizações societárias, cancelamento do nosso registro de companhia aberta,

alienação de nossas subsidiárias e montante e momento para distribuição dos dividendos

e/ou juros sobre capital próprio aos nossos acionistas, ressalvadas as exigências de

dividendo mínimo obrigatório, de acordo com nosso estatuto social. Os interesses da

União poderão ser divergentes ou conflitantes com os interesses dos nossos outros

acionistas, inclusive para orientar os nossos negócios com o fim de atender ao interesse

público que justificou a nossa criação, nos termos da Lei das Sociedades por Ações

(PETROBRAS, 2010a, P. 57).

Com isso, enquanto titular do controle das sociedades de economia mista, o Estado,

ao perseguir fins públicos delimitados pelo objeto social da companhia, não pode ser compelido a

recompor as perdas materiais dos acionistas minoritários; portanto, não existe qualquer ilicitude

do Poder Público ao agir dentro da prerrogativa intrínseca à criação da sociedade de economia

mista, qual seja, o interesse público que lhe deu causa (BONFIM, 2011).

Mesmo levando em consideração, que, devido às tantas ações societárias e a

complexidade das relações jurídicas com elas estabelecidas, o controle não necessariamente exige

a exclusividade de poder numa empresa - em razão de poder ser identificado justamente como um

feixe de relações jurídicas -, mecanismos capazes de garantir a manutenção do interesse público

que motivou a criação das sociedades de economia mista são indispensáveis (SALOMÃO

FILHO, 1998).

Nas palavras de Ribeiro, Alves e Chede (2005, p. 63-64):

[...] hoje a ideia de controle não se limita à titularidade da maior parte das ações com

direito a voto, nem tão pouco ao efetivo exercício do poder de deliberação, uma vez que

o condicionamento da aprovação de determinados temas numa sociedade ao poder de

veto de parte do acionista ou à exigência de quorum mais elevado faz sentir a existência

de uma outra forma de controle, até mesmo por parte da minoria.

[...] Portanto, o poder de controle não deve ser tido como absoluto, nem mesmo na sociedade

estatal, existindo mecanismos capazes de garantir a manutenção do interesse público que

motivou a criação da sociedade de economia mista, ainda que se opte pela busca de um

parceiro estratégico e elaboração de um acordo de acionistas.

Apesar da ressalva, pode-se concluir que a exigência de detenção, pelo Estado, da

maioria do capital votante das sociedades de economia mista viabiliza sua supremacia na gestão

Page 180: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

158

da empresa, possibilitando o atendimento de sua incumbência do dever-poder de assegurar o

funcionamento da companhia orientado para o cumprimento do interesse público que justificou

sua criação e organização (BONFIM, 2011).

5.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Petrobras foi criada em 1953, sob a forma de uma Sociedade de Economia Mista;

tipo societário em que se verifica a associação de capital estatal e privado. Além das sociedades

de economia mista, as empresas estatais podem ser classificadas, quanto à constituição de capital,

como empresas públicas, cujo capital é composto apenas por recursos públicos. Quanto à

atividade exercida, as empresas estatais podem ser classificadas como prestadoras de serviço

público e como exploradoras de atividade econômica em sentido estrito.

A execução das atividades econômicas em sentido estrito cabe, preferencialmente,

aos particulares, enquanto ao Estado cabe, prioritariamente, a prestação de serviços públicos.

Porém, da mesma forma que, quando permitido pela constituição, particulares atuam em algumas

atividades assumidas pelo Estado, o setor público exerce atividades reservadas ao setor privado.A

justificativa para atuação estatal nas atividades econômicas em sentido estrito é a necessidade de

atender aos imperativos de segurança nacional ou a relevante interesse coletivo.

Nesse sentido, uma sociedade de economia mista, apesar de se constituir sob a forma

de S.A., tendo seu capital dividido entre recursos de origem pública e privada, com a quantidade

majoritária das ações com direito a voto de origem pública, deve orientar suas atividades de

forma a atender ao interesse público que justificou sua criação. Ou seja, sob pena de incorrer em

ilegalidade e inconstitucionalidade - pela sua intromissão em área reservada ao setor privado -, o

Estado não pode deixar de atender às exigências do interesse público.

Contudo, a presença de capitais privados demanda, do ente público controlador, uma

posição mais atenta no que se refere à rentabilidade do empreendimento. Ainda que o interesse

particular não deva ser priorizado, a garantia de um excedente contábil a ser distribuído aos

acionistas deve ser harmonizada com o interesse público, já que os particulares que se associam

ao Estado o fazem com o intuito lucrativo.

Não perdendo de vista a justificativa para atuação estatal em atividades econômicas

em sentido estrito, o potencial conflito entre a missão pública e a lucratividade nas sociedades de

Page 181: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

159

economia mista precisa ser atenuado. Duas maneiras pelas quais esses conflitos podem ser

atenuados são:

(i) com uma distribuição de dividendos suficiente para evitar reclamações em grande

número de acionistas, para atração de capital adicional necessário e, de modo geral, para

formação ou manutenção da reputação da firma como um bom investimento.

(ii) com o prévio conhecimento dos investidores privados quanto ao caráter das

sociedades de economia mista. Ou seja, os acionistas minoritários concordam em concorrer

financeiramente para o desenvolvimento de uma atividade econômica sabendo que o controle

majoritário pertence ao Estado, e que a este cabe o atendimento do interesse público.

Ciente da possibilidade de existência de conflito de interesses, a Petrobras S.A., em

2010, quando do lançamento do prospecto definitivo para capitalização, além de alertar para a

possibilidade de redução do preço de mercado de suas ações e perda de todo ou parte do

investimento dos seus acionistas, ressalta que, com a finalidade de atender ao interesse público

que justificou sua criação, haveria a possibilidade dos interesses da União serem divergentes ou

conflitantes com os dos outros acionistas.

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161

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A evolução dos indicadores operacionais, econômicos e financeiros da Petrobras,

discutida no primeiro capítulo, tem sido objeto de intensos debates nos últimos anos. Todos os

indicadores econômicos e financeiros, nos anos de 2006 à 2013 - liquidez, rentabilidade,

endividamento e geração de caixa -, apresentaram deterioração. Quanto aos principais

indicadores operacionais para empresas atuantes na exploração e produção de petróleo e gás

natural, apesar de se observar uma consistência nas séries de reservas provadas e de reserva sobre

produção, o indicador de reposição das reservas apresentou uma tendência declinante.

As agências de ratings têm apontado como fatores determinantes para a deterioração

dos referidos indicadores e, conseqüentemente, redução dos dividendos distribuídos aos

acionistas e do valor de mercado, o agressivo programa de investimentos da Petrobras e sua

exposição à interferência política local. A interferência política tem influenciado seu déficit

comercial atual, devido a crescente necessidade de importar produtos refinados, vendidos a

preços abaixo da sua paridade internacional, e dificultado o atendimento de suas metas de

produção, em função do nível de equipamentos críticos necessários para exploração e produção

das áreas do pré-sal e a exigência de cumprimento das metas de conteúdo local.

O objetivo geral da tese foi, justamente, analisar porque a interferência política local,

especificamente a política de conteúdo local - implementada para o desenvolvimento da Indústria

Para-Petrolífera (IPP) brasileira -, está na contramão da perspectiva de maximização do valor

para os acionistas da Petrobras, mas, não do escopo de atuação de uma empresa com sua natureza

jurídica. Para atender a este objetivo, discutiu-se, inicialmente, no segundo capítulo, a relação

existente entre esse princípio e a firma inovadora.

A lógica de maximização do valor para o acionista está amparada no princípio de

governança corporativa denominado “reduzir e distribuir” - o tamanho das empresas é reduzido,

com corte, inclusive, de força de trabalho, e o fluxo de caixa livre distribuído para os acionistas.

Essa lógica se justifica pelo fato dos acionistas, entre todos os stakeholders, serem os únicos que

não possuem direitos contratuais garantidos; seu retorno, caso haja, depende do que sobra depois

de terem sido pagas, às partes, suas contribuições produtivas. Dessa maneira, os acionistas são os

únicos com interesse em monitorar os gerentes, para assegurar que estes aloquem recursos da

forma mais eficiente possível.

Page 184: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

162

Sob esta lógica, desempenho econômico superior, na perspectiva de Lazonick (2006),

não necessariamente resulta em inovação. Como o investimento em inovação envolve um

confronto estratégico com a incerteza tecnológica, de mercado e competitiva, os acionistas

públicos não desempenham papel algum no processo inovativo. Com a finalidade de minimizar o

risco, os shareholders diversificam seus investimentos, não dispondo de tempo e/ou esforço para

analisar as capacidades inovadoras das empresas cujas ações são titulares. É nesse sentido que se

argumenta que o princípio de maximização do valor para o acionista ajuda a legitimar a

predominância da visão de mercado de capital da firma em detrimento da visão industrial.

É a partir deste argumento que se analisa, nos capítulos três e quatro, se a política de

conteúdo local, implementada pelo governo brasileiro para o desenvolvimento da IPP nacional,

estaria na contramão da perspectiva de maximização do valor para os acionistas da Petrobras.

A Petrobras, desde sua criação, em 1953, até início da década de 1990, encampou as

diretrizes políticas do Estado brasileiro, centradas no desenvolvimento da indústria doméstica, a

partir do direcionamento de suas compras. Com isto, a estatal buscava, inclusive, a capacitação

dos fornecedores nacionais do ponto de vista tecnológico. Essa política enfrentou sérias

limitações, em função destes fornecedores se restringirem, quase sempre, a receber e aplicar

conceitos desenvolvidos na Petrobras, o que tornou a IPP brasileira pouco competitiva e

dependente de um mercado doméstico protegido.

Na década de 1990, quando os programas de nacionalização perderam força e o

discurso governamental se voltou à competitividade e exposição da indústria nacional à

concorrência estrangeira - em 1997 o governo brasileiro determina o fim do monopólio da

Petrobras na atividade petrolífera do país -, a situação dos fornecedores domésticos de

equipamentos e serviços piorou. Nessa nova trajetória, pouca atenção foi dada à capacitação

tecnológica destes fornecedores, fazendo com que os poucos ativos tecnológicos adquiridos

fossem perdidos.

A preocupação do Estado brasileiro com o destino da indústria e dos fornecedores

locais o fez incorporar índices de nacionalização nos critérios para seleção dos leilões de áreas de

exploração e produção de petróleo e gás natural. Esses critérios se fizeram presentes desde o

processo de licitação dos primeiros blocos exploratórios, na Rodada 1, em 1999. Porém, é apenas

na Rodada 4, em 2003, que a ANP fixa um nível mínimo de conteúdo local, a ser observado pelo

concessionário, na Fase de Exploração e na Etapa de Desenvolvimento.

Page 185: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

163

Portanto, a política de conteúdo local no setor de petróleo e gás natural brasileiro,

construída ao longo da última década por meio de cláusulas nos contratos de concessão e de

resoluções da ANP, teve como referência o modelo de exploração e produção criado pela Lei

9.478/97, que pôs fim ao monopólio estatal neste setor. Com o fim do monopólio, a participação

de empresas brasileiras no suprimento de equipamentos e insumos para a exploração, produção e

refino de petróleo e gás no país, que decorria da política de compras da Petrobras, refletindo

objetivos e estratégias desta corporação, assim como orientações vindas do governo, passou a ser

assegurada pela imposição aos investidores privados de participação relevante dos fornecedores

locais no suprimento da demanda de bens e serviços.

Em 2010, o modelo de exploração e produção de petróleo e gás natural, criado pela

lei 9.478/97, foi parcialmente abandonado. Isto se deu a partir do entendimento de que o

panorama, quando da introdução do sistema de concessão, era diferente daquele que se

apresentava com o anúncio, em 2007, da existência de uma nova realidade geológica para a

indústria petrolífera brasileira e internacional (de baixo risco exploratório, de campos gigantes e

de mudança do preço do petróleo). Com o estabelecimento do novo marco regulatório, o

monopólio da Petrobras foi restituído para as atividades desenvolvidas na área do pré-sal e em

áreas estratégicas. A companhiapassaria a ser operadora de todos os blocos licitados,

respondendo pelo cumprimento da exigência de conteúdo local fixada no contrato de partilha da

produção; encampando, ainda mais, o desenvolvimento da indústria para-petrolífera brasileira.

Porém, o contexto internacionalizado da IPP, a alta especialização das muitas

empresas que atuam nesse segmento e o elevado marketshare das empresas líderes em cada

segmento, aliado a baixa capacitação tecnológica da IPP nacional, com atuação nos segmentos de

menor complexidade tecnológica, e o audacioso programa de investimento da Petrobras, que

impõe uma resposta rápida da IPP nacional às demandas desta companhia, colocam sérias

dificuldades para o sucesso de uma política de conteúdo local. Sendo o sucesso avaliado a partir

da efetividade da política na capacitação dos fornecedores nacionais de maneira a torná-los

competitivos no mercado global.

As empresas para-petrolíferas brasileiras apresentam como principal fragilidade, até

hoje, a baixa capacitação tecnológica; no geral, licenciadoras de tecnologias de empresas líderes

internacionais, quando não uma filial de empresa multinacional. As empresas nacionais ocupam

Page 186: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

164

os setores de menor complexidade tecnológica, deixando, até mesmo, os projetos de engenharia

básica para serem executados por empresas internacionais.

A opção pela geração de capacidade própria, que exige tempo e está submetida a

natureza incerta do processo inovativo, terá, pelo menos inicialmente, um custo. Pois, a curva de

aprendizado ligada a essa opção de política leva, invariavelmente, a atrasos que implicam, quase

automaticamente, aumento dos custos; com risco, inclusive, de pagamento de multas pelo não

cumprimento dos compromissos de conteúdo local.

Nesse sentido, com vista no audacioso programa de investimento da Petrobras,

previsto no seu PNG (2014-2018), a hipótese de que a política de conteúdo local, adotada pelo

governo brasileiro para o desenvolvimento de uma IPP nacional, está na contramão da

perspectiva de maximização de valor para os acionistas desta companhias e confirma. Primeiro,

pela esperada elevação de custos, dada a obrigação de adquirir insumos com maior preço e,

eventualmente, menor qualidade e prazos de entrega superiores. Segundo, pela incerteza

relacionada à possibilidade dessa modalidade de política promover, adequadamente, ganhos de

competitividade suficiente para ampliar a capacidade de inovar e reduzir, no futuro, os custos dos

fornecedores e, por conseguinte, da Petrobras.

E o que falar sobre a relação entre a natureza jurídica da Petrobras e sua função

objetivo? Será que a maximização do valor para o acionista poderia ser uma boa medida de seu

desempenho? Esta foi a discussão do quinto capítulo.

A Petrobras, constituindo-se juridicamente na forma de uma sociedade de economia

mista - tem seu capital dividido entre recursos de origem pública e privada, com a quantidade

majoritária das ações com direito a voto de origem pública -, deve orientar suas atividades de

forma a atender ao interesse público que justificou sua criação. Ou seja, sob pena de incorrer em

ilegalidade e inconstitucionalidade - pela sua intromissão em área reservada ao setor privado -, o

Estado não deve deixar de atender às exigências do interesse público que justificou a criação da

sociedade.

Apesar da presença de capitais privados demandar, do ente público controlador, uma

posição mais atenta no que se refere à rentabilidade do empreendimento, o interesse particular

não deve ser priorizado em detrimento do interesse público. Portanto, o atendimento ao princípio

da maximização do valor para o acionista, em sentido estrito, não deve se constituir como a

função objetivo de uma empresa com a natureza jurídica da Petrobras.

Page 187: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

165

Da mesma forma que o interesse particular não deve ser priorizado, o interesse

público do Estado, interesse público secundário, também não. Como qualquer outro sujeito de

direito, o Estado tem interesses que lhes são particulares, porém, apenas poderá os defender

quando não conflitarem com os interesses públicos propriamente ditos, o interesse público

primário. As empresas estatais não são instituídas para satisfação da vontade de governos

transitórios, mas para o atendimento dos interesses permanentes do Estado.

Apesar do exposto não resolver a ambigüidade sobre qual deve ser a função objetivo

da Petrobras - justamente pela dificuldade em se definir de forma precisa o que venha ser

interesse privado, interesse público, interesse público primário e interesse público secundário -,

pode-se concluir que, dada a natureza jurídica desta companhia, sua utilização para encampar o

desenvolvimento da indústria para-petrolífera brasileira, por meio do direcionamento de suas

compras, ao gerar emprego e renda, justifica-se. Porém, para dotar a economia brasileira de uma

performance econômica superiornão basta transferir valor dos acionistas para os trabalhadores,

fornecedores, ou para quem quer que seja. É preciso criar novo valor, ou seja, formatar uma

política efetiva o suficiente para capacitar os fornecedores locais para competir no mercado

global.

Pois, da mesma forma que atender a perspectiva de maximização do valor para os

acionistas em sentido estrito não deve se constituir na função objetivo da Petrobras, subsidiar

indeterminadamenteempresas ineficientes também não. Ciente da dificuldade de implementação

de subsídios, Rodrick (2004) recomenda a utilização da estratégia do carrot-and-stick. Ou seja,

para garantir a não perpetuação de erros e eliminação de maus projetos, as atividades subsidiadas

devem estar sujeitas a requerimentos de performance (por exemplo, um requerimento de

exportação), assim como o seu uso deve ser rigorosamente monitorado. A utilização de forma

demasiada do carrot com pouco do stick pode ensejar ineficiência industrial.

Com o exposto, confirma-se a hipótese de que a política de conteúdo local está na

contramão da perspectiva de maximização de valor para os acionistas da Petrobras, mas não do

escopo de atuação de uma empresa com a sua natureza jurídica. A questão que se coloca, para

novas incursões ao tema, é qual será a estratégia de financiamento do plano de expansão da

companhia, previsto em seu PNG (2014-2018), caso esta perspectiva continue não sendo

atendida. Isto porque é esta a lógica que rege as agências de ratings na determinação do grau de

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166

investimento corporativo, e, por conseguinte, os investidores internacionais e as instituições

financeiras na determinação de seus spreads.

Sobre a questão supracitada, a OCDE (2007) adverte para as dificuldades impostas às

estatais, quando estas empreendem estratégias ambiciosas sem identificar e avaliar devidamente

os riscos relacionados à adoção destas. A divulgação de fatores de risco, num contexto de

indústrias recentemente desregulamentadas e cada vez mais internacionalizadas, onde se enfrenta

uma série de novos riscos, tais como políticos e operacionais, é particularmente importante. A

inadequada informação sobre estes fatores enseja uma falsa representação da situação financeira

e do desempenho global, o que, por sua vez, pode levar a decisões estratégicas inadequadas e

perdas financeiras inesperadas às estatais.

Page 189: Jesus Jr - Petrobras Intervencao Governamental e Maximizacao Do Valor Para o Acionista

167

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