REVISTA DIREITO, CULTURA E CIDADANIA – CNEC OSÓRIO / FACOS
VOL. 3 – Nº 2 – DEZEMBRO/2013 – ISSN 2236-3734 .
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Política urbana: a eficácia da usucapião especial urbano coletivo na garantia do direito social à moradia
Deisi Catarina Lima de Souza1
Resumo: A Magna Carta de 1988 constitucionalizou a política urbana, que foi regulamentada pela Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade, que determina as diretrizes gerais de política e gestão urbana e coloca à disposição dos municípios os instrumentos indispensáveis para a sua implementação e execução. Dentre os instrumentos jurídico-urbanísticos, no artigo 10 do Estatuto da Cidade, encontra-se a usucapião especial urbano coletivo, que visa à garantia do direito à moradia, por meio da regularização fundiária de áreas urbanas não passíveis de individualização, ocupadas por população de baixa renda. Este artigo objetiva verificar a eficácia do usucapião especial urbano coletivo como instrumento jurídico-urbanístico de garantia do direito à moradia à população de baixa renda ocupante de áreas urbanas não passíveis de individualização, a partir da doutrina e da jurisprudência dos Tribunais de Justiça dos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo. Palavras-chave: Direito à moradia. Política urbana. Regularização fundiária. Abstract: The Magna Carta of 1988 introduced the urban policy which was later on regulated by the Federal Law. 10.257, of July 10, 2001, called the City Statute, that guides and determines general policy and urban management and makes available to municipalities the essential tools for its implementation and enforcement. The City Statute, by its Article 10, holds, among the urban legal instruments, the special urban collective adverse possession (usucapiao), which aims to guarantee the right to housing through the regularization of urban areas not subject to individualization, and which are occupied by the low income population. This article aims to verify the effectiveness of the special urban collective adverse possession as a legal instrument to guarantee the right to housing for low-income occupants of urban areas not subject to individualization, considering the doctrine and jurisprudence of the Justice Courts in the States of Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul and São Paulo. Keywords: Right to housing. Urban policy. Land regularization.
Introdução
O processo de elaboração da Constituição Federal de 1988 contou com uma grande
participação da sociedade civil, o que contribuiu significativamente para a construção
de um texto democrático e com notável prevalência do interesse público. Neste
ínterim, além de a nova Constituição dedicar um capítulo exclusivo ao tratamento da
política urbana, elevou o princípio da função social da propriedade, presente no
ordenamento jurídico brasileiro desde 1934, à condição de estruturador do direito de
propriedade.
1 Acadêmica do Curso de Direito da Faculdade Cenecista de Osório
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Todavia, apesar de a aclamada “Constituição Cidadã” ter sido promulgada em 1988,
o capítulo referente à política urbana só foi regulamentado mais de dez anos depois,
com o advento da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001, denominada de
Estatuto da Cidade, que inaugurou uma nova ordem jurídico-urbanística no país, ao
estabelecer normas de caráter público e interesse social que condicionam o uso da
propriedade urbana ao cumprimento da sua função social. E, nesse sentido, o
Estatuto da Cidade consolida um novo paradigma de política e gestão urbana, pois
além de determinar às diretrizes gerais para a política nacional de desenvolvimento
urbano, coloca à disposição do poder público municipal o instrumental necessário
para a sua implementação e execução.
Dentre os diversos instrumentos jurídico-urbanísticos elencados pelo referido
Estatuto, encontra-se o usucapião especial de imóvel urbano na modalidade
coletiva, que está previsto no artigo 10 do Estatuto da Cidade, também denominado
usucapião especial urbano coletivo, que constitui objeto de estudo deste trabalho no
que diz respeito à sua eficácia na garantia do direito à moradia à população
residente em aglomerações e assentamentos urbanos informais não passíveis de
individualização.
A justificativa da presente abordagem reside no fato de que transcorridos mais de 20
anos da promulgação da Magna Carta de 1988 e mais de uma década do Estatuto
da Cidade, pouco se discute do instrumento e também da sua eficácia como
instrumento jurídico-urbanístico de garantia do direito à moradia. Deste modo, o
presente artigo pretende contribuir para o debate acadêmico sobre a garantia do
direito à moradia e efetivação da política urbana no Brasil, partindo da hipótese de
verificar a eficácia da usucapião especial urbano coletivo como instrumento jurídico-
urbanístico de garantia do direito à moradia à população de baixa renda, ocupante
de aglomerações e áreas urbanas não passíveis de individualização, balizado
evolução doutrinária e jurisprudência do tema, a partir da promulgação da
Constituição Federal de 1988 e edição do Estatuto da Cidade.
A primeira parte trata dos principais aspectos do processo de urbanização brasileira,
a evolução do conceito de regularização fundiária e a sua importância para a
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garantia do direito à moradia, a evolução do direito à moradia, os precedentes
internacionais, assim como o seu tratamento no ordenamento jurídico nacional. Na
segunda estuda-se a origem do instituto da usucapião, características gerais, a
usucapião especial urbano coletivo como instrumento de política e gestão urbana,
características específicas e os respectivos aspectos processuais. Na terceira parte,
são analisadas as jurisprudências dos Tribunais de Justiça dos Estados de Minas
Gerais, Rio Grande do Sul, Rio de Janeiro e São Paulo acerca do tema, como forma
de instrumentalizar o objetivo geral da pesquisa e a hipótese estabelecida. Por fim, a
partir da estruturação do trabalho, chegam-se às conclusões que demonstram a
ineficácia do instrumento jurídico-urbanístico analisado na garantia do direito à
moradia e efetivação da política urbana no Brasil por que: I) a jurisprudência dos
tribunais analisados encaminha-se para a consolidação do entendimento de que a
contagem do prazo para prescrição aquisitiva do usucapião especial urbano coletivo
inicia-se a partir da vigência do Estatuto da Cidade, ou seja, 09 de outubro de 2001,
e não da promulgação da Constituição Federal de 1988 a exemplo do usucapião
especial urbano individual; II) existe uma incompreensão dos operadores do direito
quanto aos requisitos autorizadores da aquisição da propriedade por esta
modalidade de usucapião, principalmente no que se refere ao requisito de
indivisibilidade da área ocupada.
1. Do direito à moradia
Durante séculos, o Brasil foi um país agrícola, com uma população
predominantemente rural e um baixo índice de urbanização. Contudo, no final do
século XIX, quando a população urbana passou de 5,9% em 1872 para 9,4% em
1900, o país assistiu à primeira intensificação deste fenômeno (OLIVEN apud
SANTOS, 1998). “O termo urbanização é empregado para designar o fenômeno da
concentração populacional urbana em escala superior ao da população rural.”
(SILVA, 2000, p. 26).
O lugar de moradia do brasileiro inverteu-se profundamente ao longo do século XX.
A população urbana passou de 26,35% em 1940 para 77,13% da população total do
país em 1991 (SANTOS, 1998). Além disso, a cidade passou a representar a
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esperança de novas oportunidades, de melhores condições de vida, e também “o
lugar com mais força e capacidade para atrair gente pobre, ainda que muitas vezes
em condições sub-humanas” (SANTOS, 1998, p.10). Atualmente, segundo o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) - Censo Demográfico de 2010
dos 190.732.694 milhões de brasileiros, aproximadamente 160.215,496 milhões
vivem em áreas urbanas, ou seja, as cidades abrigam 84% da população total do
país (IBGE, 2012).
No estudo do processo de urbanização brasileiro merece especial atenção a
instituição do regime de propriedade, pela Lei Imperial nº 601, de 18 de setembro
de 1850, conhecida como “Lei de Terras”, que além de estipular a compra
como forma exclusiva de acesso às terras devolutas do império e àquelas
possuídas por títulos de sesmaria sem o preenchimento das respectivas
condições legais ou simplesmente ocupadas pela posse mansa e pacífica,
influenciou profundamente o modo de ocupação do solo brasileiro, à medida
que deslegitimando a posse deu origem à ideia de ocupação informal,
irregular, ou ilegal, até então desconhecida no país e, aliás, ainda hoje
incompreendida por muitos brasileiros:
São terras devolutas: § 1º As que não se acharem aplicadas a algum uso publico nacional, provincial, ou municipal. § 2º As que não se acharem no domínio particular por qualquer titulo legitimo, nem forem havidas por sesmarias e outras concessões do Governo Geral ou Provincial, não incursas em comisso por falta do cumprimento das condições de medição, confirmação e cultura. § 3º As que não se acharem dadas por sesmarias, ou outras concessões do Governo, que, apesar de incursas em comisso, forem revalidadas por esta Lei. § 4º As que não se acharem ocupadas por posses, que, apesar de não se fundarem em titulo legal, forem legitimadas por esta Lei (BRASIL, 2012b).
A propósito:
A promulgação da Lei de Terras marca um corte fundamental na forma de apropriação da terra no Brasil, com grandes consequências para o desenvolvimento urbano das cidades. A partir de sua promulgação, a única forma legal de posse da terra passou a ser a compra devidamente registrada. Foram duas as implicações imediatas: a absolutização da
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propriedade, ou seja, o reconhecimento do direito de acesso se desvincula da condição de efetiva ocupação, e sua monetarização, o que significa que terra passou a adquirir plenamente o estatuto de mercadoria. (ROLNIK, 1999, p. 23).
E foi assim que a instituição de um regime elitista quanto ao uso da propriedade,
aliada a um modelo de gestão e planejamento urbanos excludentes e um sistema
político clientelista, forneceu a base para a consolidação de um mercado de terras
especulativo, que resultou na inviabilização da participação dos mais pobres no
processo de aquisição formal do solo urbano (FERNANDES, 2002). Um cenário,
onde a maioria da população brasileira não tem alternativa senão a ocupação
irregular, que em sua grande maioria ocorre em áreas ambientalmente vulneráveis,
muitas vezes impróprias para habitação humana (MARTINS, 2002).
Além disso, não se pode olvidar que durante muito tempo a irregularidade jurídico-
urbanística serviu de fundamento para a concentração dos investimentos públicos
nas regiões “regulares” das cidades, além de justificar a inércia estatal e o abandono
dos territórios “fora da lei” (ALFONSIN, 2006).
As ocupações informais apresentam-se de inúmeras maneiras: são favelas,
ocupações, loteamentos clandestinos ou irregulares, inclusive loteamentos e
conjuntos habitacionais promovidos pelo próprio Estado. Modo predominante de
ocupação dos mais pobres nas cidades brasileiras, as ocupações informais são
verificadas com frequência em áreas loteadas e ainda não ocupadas, onde muitas
vezes não há como identificar o traçado oficial do loteamento. Assim como em áreas
alagadas por meio do aterramento de grandes áreas de manguezais ou charco e,
em áreas de preservação ambiental, onde os mananciais e margens de rios e canais
são os mais atingidos, além de serras, restingas, dunas e mangues. Também são
encontradas ocupações irregulares em áreas de risco, como terrenos de alta
declividade, sob as redes de alta tensão, nas faixas de domínios de rodovias,
gasodutos e troncos de distribuição de água ou coleta de esgotos (COSTA, 2002).
Em 2008, o Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA com base em dados
da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE analisou as condições de moradia da população
urbana brasileira no período de 1992-2007. No que diz respeito aos indicadores da
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informalidade habitacional, o estudo demonstrou, entre outras coisas, que embora a
ocorrência de alguns avanços, 408 mil pessoas residiam em cortiços, 270 mil eram
sem teto e 6.979 milhões habitavam em favelas, revelando ainda, que
aproximadamente 7.356 milhões brasileiros viviam em situação de irregularidade
fundiária, os quais se concentravam principalmente nas metrópoles e nos municípios
de grande porte (IPEA , 2008).
Os dados mais recentes da dívida social acumulada pelo Brasil em relação à
carência habitacional foram apresentados em 2011, pela Fundação João Pinheiro de
Belo Horizonte, em parceria com a Secretaria Nacional de Habitação do Ministério
das Cidades e o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento – BIRD,
a partir da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD (2008), divulgada
pelo IBGE (2009). Diferentemente da análise feita pelo IPEA, o estudo da Fundação
João Pinheiro demonstrou as necessidades habitacionais dos brasileiros a partir de
dois seguimentos distintos: o déficit habitacional e a inadequação de moradias, onde
o déficit habitacional é a necessidade de construção de novas moradias, a partir do
levantamento do número de habitações precárias, domicílios rústicos ou
improvisados; coabitação familiar, cômodos alugados, cedidos e próprios, famílias
conviventes secundárias com a intenção de constituir domicílio exclusivo; ônus
excessivo com aluguel; adensamento excessivo de moradores em domicílios
alugados e adensamento excessivo de moradores em domicílios próprios. Por sua
vez, a inadequação de moradias reflete problemas na qualidade de vida dos
moradores, representando além do adensamento excessivo de moradores em
domicílios próprios, a carência de infraestrutura, como energia elétrica,
abastecimento de água, esgotamento sanitário e coleta de lixo; a inadequação
fundiária urbana; inexistência de unidade sanitária domiciliar exclusiva, e a cobertura
inadequada (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2011).
Desse modo, os resultados da pesquisa informaram um déficit habitacional da
ordem de 5.546 milhões de domicílios, sendo que deste total, 4.629 milhões, ou
seja, 83,5% estão concentrados nas áreas urbanas. Já no tangente à inadequação
de moradia, a carência de infraestrutura atinge 10.948 milhões de domicílios, a
inadequação fundiária 1.692 milhão, o adensamento excessivo afeta 1.434 milhão e
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a cobertura inadequada afeta 800 mil domicílios particulares permanentes urbanos
em todo país (FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO, 2011).
O direito à moradia é antes de tudo um direito humano, sendo que a primeira
referência à existência de um direito humano à moradia foi feita na Declaração
Universal dos Direitos Humanos em 1948, quando ficou consagrado que:
Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis, e direito à segurança em caso de desemprego, doença, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios de subsistência fora de seu controle (ORGANIZAÇÃO DAS NAÇÕES UNIDAS, 2012).
A partir de então, o direito à moradia passou a integrar o conteúdo dos principais
tratados e documentos internacionais sobre direitos humanos, com destaque para o
Pacto Internacional de Direitos Econômicos, Sociais e Culturais – PIDESC; a
Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos - Agenda Habitat I e a
Declaração de Istambul sobre Assentamentos Humanos - Agenda Habitat II,
considerado o mais completo documento sobre o direito à moradia do qual o Brasil é
signatário (SARLET, 2003).
Na Conferência de Vancouver sobre Assentamentos Humanos em 1976, que
culminou na Declaração de Vancouver sobre Assentamentos Humanos e na Agenda
Habitat I, ficou consagrado que o direito à moradia é, acima de tudo, um direito
básico do todo ser humano, reafirmando no artigo 43 o direito à moradia como
direito fundamental, com remissão expressa aos pactos e documentos internacionais
que falavam sobre o assunto anteriormente, bem como detalhada previsão quanto
ao seu conteúdo e extensão (SARLET, 2003).
No ordenamento jurídico brasileiro, o direito à moradia foi reconhecido como direito
fundamental pela Emenda Constitucional nº 26 de 14 de fevereiro de 2000, que
alterou o artigo 6º da Constituição Federal e acrescentou o direito à moradia ao rol
dos direitos sociais fundamentais. Sobre o direito à moradia, (SARLET, 2003)
sustenta que pelo fato de ser o Brasil signatário dos principais pactos e documentos
internacionais que versam sobre o tema, por força do artigo 5º, § 2º da Constituição
Federal, o direito à moradia, mesmo antes da Emenda Constitucional n. 26, já
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poderia ser considerado um direito fundamental. Entretanto, tal não é o
posicionamento do Superior Tribunal Federal, que firmou entendimento no sentido
de que a partir da Emenda Constitucional nº 45 somente os tratados internacionais
aprovados em dois turnos por três quintos dos respectivos membros de cada casa
do Congresso Nacional gozarão do status de emenda à constituição.
E neste sentido, apesar de a Constituição Federal não expressar o seu conteúdo
mínimo, é sabido que o direito à moradia é muito mais que simplesmente ter um
lugar para morar, do quer ter um teto sobre a cabeça:
[...] em face da sua íntima conexão com a dignidade da pessoa humana, verifica-se, desde logo, que, na interpretação do conteúdo de um direito à moradia, há que considerar os parâmetros mínimos indispensáveis para uma vida saudável, nos termos das exigências postas pela Organização Mundial da Saúde, no sentido de um completo bem-estar físico, mental e social, já que uma vida com dignidade em hipótese alguma poderá ser menos do que uma vida com saúde, à evidência não restrita a mera existência e sobrevivência física. (SARLET, 2003, p. 349).
Ainda, para a Resolução 2000/9 da Comissão de Direitos Humanos da Organização
das Nações Unidas que nomeia relator especial para moradia digna: “O direito
humano à moradia é o direito de toda mulher, homem, jovem e criança de ganhar e
manter um lar e uma comunidade protegidos nos quais possa viver em paz e com
dignidade.” (IPEA, 2008).
Desta forma, a garantia do direito à moradia passa necessariamente pela garantia
do direito à moradia adequada, cujos componentes básicos foram estabelecidos
pelo Comitê das Nações Unidas sobre os Direitos Humanos, Sociais e Culturais,
como o respeito à segurança nos direitos de propriedade; à disponibilidade de
serviços, equipamentos e infraestrutura adequados; à disponibilidade de moradia a
preços acessíveis; à garantia aos moradores de espaço adequado e proteção contra
as adversidades climática; à acessibilidade e a localização que possibilite acesso a
emprego, a serviços de saúde e outros equipamentos sociais, bem como a
adequação cultural (IPEA, 2006).
Na lição de José Afonso da Silva, o direito social à moradia significa o direito:
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[...] de ocupar um lugar como residência; ocupar uma casa, apartamento etc., para nele habitar. No “morar” encontramos a ideia básica da habitualidade no permanecer ocupando uma edificação, o que sobressai com sua correlação como residir e o habitar, com a mesma conotação de permanecer ocupando um lugar permanentemente. O direito à moradia não é necessariamente direto à casa própria. Quer-se que se garanta a todos um teto onde se abrigue a família de modo permanente, segundo a própria etimologia do verbo morar, do latim morari, que significava demorar, ficar. Mas, é evidente que a obtenção da casa própria pode ser um complemento indispensável para a efetivação do direito à moradia. O conteúdo do direito à moradia envolve não só a faculdade de ocupar uma habitação. Exige-se que seja uma habitação de dimensões adequadas, em condições de higiene e conforto e que preserve a intimidade pessoal e a privacidade familiar, como se prevê na Constituição Portuguesa (art. 65). Em suma, que seja uma habitação digna e adequada, como quer a Constituição Espanhola (art. 47). Nem se pense que estamos aqui reivindicando a aplicação dessas constituições ao nosso sistema. Não é isso. É a compreensão do direto à moradia, como direito social agora inserido expressamente em nossa Constituição, encontra normas e princípios que exigem que ele tenha aquelas dimensões. Se ela prevê, como princípio fundamental, a dignidade da pessoa humana (art. 1º, III), assim como o direito à intimidade e à privacidade (art. 5°, x), e que a casa é o asilo inviolável (art. 5º, XI), então tudo isso envolve, necessariamente, o direito à moradia. Não fosse assim seria um direito empobrecido. (SILVA, 2000, 314).
Com a Constituição Federal de 1988, o Brasil assumiu o compromisso com a
construção de uma sociedade mais justa livre e igualitária, por meio da erradicação
da pobreza e da redução das desigualdades sociais e regionais (artigo 3º, inciso I e
III). Contudo, a fim de realizar tais objetivos, a nova ordem constitucional além de
ampliar direitos, estabeleceu novos paradigmas, tais como a função social da
propriedade, a ampliação da competência e a fixação da responsabilidade do
município para execução da política urbana.
Garantiu-se, no artigo 5º, inciso XXII, o direito de propriedade, no entanto, o seu uso
é condicionado ao atendimento da função social (artigo 5º, inciso XXIII). Presente no
ordenamento jurídico brasileiro desde 1934, a partir da Constituição Federal de
1988, o princípio da função social da propriedade assumiu a posição de princípio
constitucional, estruturador do direito de propriedade, que perde o caráter
absolutista:
O princípio da função social da propriedade tem sido mal definido na doutrina brasileira, muitas vezes confundido com os sistemas de limitações da propriedade. As limitações se referem ao exercício do direito, enquanto a função social interfere na estrutura do direito em si. Ao estabelecer o principio da função social da propriedade, como princípio da ordem econômica (artigo 170, II e III, Constituição Federal de 1988), a Constituinte não estava simplesmente impondo às limitações, mas adotando um princípio de transformação da propriedade capitalista, sem socializá-la; um
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princípio que condiciona a propriedade como um todo, não apenas seu exercício (SILVA, 2000, p.72).
A nova Constituição estabeleceu também a competência comum da União, dos
Estados e dos Municípios para "promoção de programas de construção de moradias
e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento" (artigo 23, IX), bem
como a competência privativa dos Municípios para "promoção, no que couber, do
adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano" (artigo 30, VIII), que antes era limitada
à urbanização e à titulação de interesse individual (informação verbal)2. E, nos
termos do artigo 182 da Constituição Federal 1988, o poder público municipal
passou a ser o responsável pela execução da política de desenvolvimento urbano.
Contudo, a regulamentação da política nacional de desenvolvimento urbano só
aconteceu mais de dez anos depois, com a edição da Lei Federal nº 10. 257 de 10
de julho de 2001, conhecida como Estatuto da Cidade, e durante todo este tempo:
Em vão e heroicamente os municípios brasileiros tentaram implementar os instrumentos previstos nos artigos 182 e 183 da C.F. antes do advento do Estatuto da Cidade. As políticas derivadas das propostas da reforma urbana estão de fato em processo de implantação no Brasil, se inserem em uma história da política urbana e habitacional brasileira como uma radical novidade e o Estatuto da Cidade vem para lhes dar novo fôlego, desacreditada que já estavam em um quadro em que era quase impossível trabalhar juridicamente para implementá-las. Não havia instrumental adequado para desenvolver políticas de regularização fundiária. Esta dolorosa realidade justifica os pífios resultados dos programas em uma década de existência. (ALFONSIN, 2006, p.54).
Assim, o Estatuto da Cidade estabeleceu as diretrizes gerais da política urbana e os
instrumentos necessários a sua execução:
As diretrizes são as normas gerais de orientação sobre determinada matéria. É a orientação direcionada a respeito de matéria normatizada. É o que ocorre quando a União exerce sua competência concorrente, que nos termos do artigo 24, § 1º da Constituição Federal estabelece que, no âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais. È a diretiva adotada para a regulamentação de terminada política. (PRESTES e VIZZOTTO, 2009, p 37).
Entre as diretrizes previstas pelo Estatuto da Cidade destacam-se as previstas no
artigo 2º, incisos I, XIV e XV:
2 Em palestra proferida pela Dra. Cândida Silveira Saibert na Escola Superior de Direito Municipal no dia 17 de maio de 2012, na cidade de Porto Alegre/RS.
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O direito às cidades sustentáveis, que pressupõe o acesso à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infraestrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para presentes e futuras gerações, a regularização fundiária e a urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda, bem como a simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e normas urbanística, com a redução dos custos e o aumento da oferta de lotes e unidades habitacionais (BRASIL, 2012c).
1.1 Regularização fundiária
Considerando que a garantia do direito às cidades sustentáveis passa pela garantia
do direito fundamental social à moradia, à regularização fundiária das áreas urbanas
ocupadas informalmente, sobretudo daquelas ocupadas por população de baixa
renda, além de imprescindível, é medida que se impõe, por constituir elemento
essencial à garantia do direito à moradia.
O termo regularização fundiária tem sido utilizado para designar as mais variadas
intervenções públicas ao longo dos anos, ora com ênfase para a regularização
fundiária como regularização jurídica dos lotes, ora para a urbanização e
reurbanização do assentamento, por meio da oferta e da melhoria das condições de
infraestrutura, ora para a regularização urbanística, por meio da instituição de
regimes urbanísticos especiais (ALFONSIN, 2006).
A regularização fundiária não é uma faculdade, mais um compromisso do Estado,
que deve ser cumprido a partir de um olhar integrado, multidisciplinar que vise à
regularização, não apenas do ponto de vista jurídico ou urbanístico, mas também
social. É a expressão do direito social à moradia e tem por objetivo principal a
recuperação de um longo período de invisibilidade da irregularidade (PRESTES,
2011).
Atualmente, o conceito de regularização fundiária que mais se aperfeiçoa às
diretrizes previstas no Estatuto da Cidade é o estabelecido pelo artigo 46 da Lei
Federal nº 11.977, de 07 de julho de 2009 e alterações posteriores, que dispõe
sobre Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a regularização fundiária de
assentamos localizados em áreas urbanas, onde:
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A regularização fundiária consiste no conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que visam à regularização de assentamentos irregulares e a titulação de seus ocupantes, de modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade da propriedade urbana e o direto ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (BRASIL, 2012d).
A propósito, este conceito consolida o aspecto plural, multidisciplinar, que deve
nortear a regularização fundiária urbana, refutando ações e programas de
regularização estabelecidos a partir de concepções individualistas.
A primeira etapa para a regularização fundiária urbana é o levantamento dos tipos
de irregularidades existentes na cidade. Além disso, o Município deve prever no
plano diretor a utilização dos instrumentos de regularização fundiária que mais se
ajustem a sua realidade (ROLNIK, 2002).
O plano diretor, construído de forma participativa com a comunidade e aprovado
pela Câmara de Vereadores, são obrigatórios para as cidades com mais de 20.000
(vinte mil) habitantes, e constitui elemento básico do planejamento da política urbana
(BRASIL, 2012a).
Entre os principais instrumentos jurídico-urbanísticos utilizados para a regularização
fundiária no Brasil encontram-se: a) as Zonas ou Áreas Especiais de Interesse
Social, mais conhecidas como ZEIS ou AEIS, para assentamentos habitacionais
surgidos espontaneamente, caracterizados por irregularidades urbanísticas na
ocupação do solo urbano; b) a Concessão do Direito Real de Uso para a posse de
terras públicas; c) a Lei Federal nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979 e leis
municipais de regularização e loteamentos, para loteamentos irregulares ou
clandestinos; d) o usucapião especial urbano para a posse de terras privadas
(ALFONSIN, 2006).
Existe, ainda, a Concessão Especial para fins de moradia, que originariamente
estava disciplinada nos artigos 15 a 20, do Estatuto da Cidade, mas que em razão
do veto do Presidente da República, foi regulada pela Medida Provisória nº 2.220, de
4 de setembro de 2001, que ainda se encontra em vigor por ser anterior a Emenda
Constitucional nº 32, publicada em 11 de setembro de 2001. As razões do veto
apontaram imprecisões no projeto de lei e contrariedade ao instrumento, que foi
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reconhecido como um importante instrumento de política urbana, por propiciar
segurança da posse, um dos fundamentos do direito à moradia. Os requisitos são
basicamente os mesmos aplicados à usucapião especial urbano, existindo inclusive
a possibilidade da Concessão Especial para Fins de Moradia na forma coletiva.
Todavia, por se tratar de imóvel público, não ocorre a transferência de domínio.
Ademais, é importante referir também que a Lei Federal nº 12.424, de 16 de junho
de 2011 que alterou vários artigos da Lei Federal nº 11.977, de 05 de julho de 2009,
introduziu dois novos instrumentos de regularização fundiária para assentamentos
urbanos: a demarcação urbanística e a legitimação da posse, estabelecendo um
marco regulatório no ordenamento jurídico-urbanístico, criando novos paradigmas,
inclusive para o próprio conceito de regularização fundiária (informação verbal)3.
Dentre os instrumentos supracitados as ZEIS e AEIS merecem atenção especial, à
medida que a definição de zonas especiais de interesse social pelos planos diretores
permite “a flexibilização dos parâmetros urbanísticos quanto ao uso, ocupação e
parcelamento do solo, a partir do reconhecimento das tipicidades locais, para
facilitação da regularização” (ALFONSIN, 2006, p.61).
2. A usucapião especial urbano coletivo
“O instituto da usucapião4 tem origem no direito romano, na Lei das Doze Tábuas,
datada de 455 antes de Cristo” (FARIAS e ROSENVALD, 2010, p. 272). Constitui
forma originária de aquisição da propriedade pelo exercício prolongado da posse”
(BEVILÁQUA apud RIZZARDO, 2011, p. 243). É um dos modos originários de
aquisição da propriedade mais comuns e conhecidos, por meio do qual a pessoa
que exerce a posse de um imóvel por determinado lapso temporal, previsto em lei,
adquiri-lhe o domínio. Além disso, a comprovação de que a posse sempre foi mansa
3 Em palestra proferida pela Dra. Cândida Silveira Saibert na Escola Superior de Direito Municipal em 17 de maio de 2012, na cidade de Porto Alegre/RS.
4 Foi adotado o uso do vocábulo usucapião no gênero masculino por uma questão de preferência pessoal, acompanhando a tradição brasileira que consagrou o uso da palavra no gênero masculino, pelo fato de que os substantivos portugueses terminados em “ão” pertencem a este gênero. Todavia, há uma grande maioria da doutrina que utiliza a palavra no gênero feminino, apoiado no fato de que as palavras latinas com o nominativo em “io” pertencem ao gênero feminino, por DALLARI, Adilson Abreu; FERRAZ, Sérgio (Coords.) Estatuto da Cidade (Comentários à Lei Federal 10.257/2001). 3. ed. Atualizada de acordo com as Leis 11.673/2008 e 11.977/2009. São Paulo: Malheiros Editores, 2010, p. 139).
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e pacífica, exercida com ânimo de dono, de forma ininterrupta, sem qualquer forma
de oposição do titular do domínio apresenta-se como requisito essencial
(RIZZARDO, 2011). Aliás, “quando a propriedade é adquirida de modo originário, ela
incorpora-se ao patrimônio do novo titular isenta dos vícios apresentados na relação
anterior.” (FARIAS e ROSENVALD, 2010. p. 274).
Contudo, para que se adquira a propriedade por usucapião é necessário ainda que
sejam atendidos outros requisitos, os quais dizem respeito às pessoas a quem
interessam, bem como as coisas em que podem recair e a forma por que se constitui
(CONS. GOMES Y MUÑOZ apud GOMES, 2010, p.181).
A ordem jurídica brasileira alberga várias modalidades de usucapião, contudo, como
a proposta deste artigo é verificar a eficácia da usucapião especial urbano coletivo
enquanto instrumento jurídico-urbanístico5 de garantia do direito à moradia, não
serão abordadas aqui as demais modalidades, apenas os requisitos gerais porque
essenciais a compreensão do tema enfrentado.
A doutrina classifica os requisitos necessários à usucapião em: requisitos pessoais,
requisitos reais e requisitos formais. Os requisitos pessoais referem-se à capacidade
e a qualidade da pessoa que pretende adquirir à propriedade por usucapião porque
existem casos em que não corre a prescrição, como entre ascendentes e
descendentes, bem como entre incapazes e seus representantes.
Já, os requisitos reais referem-se aos direitos que podem ser usucapidos. Não são
suscetíveis de usucapião os bens que estão fora do comércio, como bens públicos e
aqueles pertencentes a pessoas contra as quais não correm a prescrição. Somente
podem ser adquiridos por usucapião direitos reais como a propriedade, as servidões,
a enfiteuse, o usufruto, o uso e a habitação (GOMES, 2010).
5 É oportuno esclarecer que, apesar de o Estatuto da Cidade denominar o usucapião especial urbano coletivo como um instrumento jurídico-político de política e gestão urbana, a utilização da denominação “instrumento jurídico-urbanístico” se deve ao fato de a regularização fundiária exigir atualmente um olhar interdisciplinar, que possibilite a fruição dos direitos fundamentais individuais e coletivos previstos pelo artigo 182 da Carta Maior.
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A imprescritibilidade aquisitiva de quaisquer bens públicos foi consagrada por
diversos dispositivos legais, tais como o Decreto nº 22.785, de 31 de maio de 1933
(artigo 2º), o Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946 (artigo 200) e
recentemente pelo Código Civil de 2002 (artigo 102), assim como pela Súmula 340
do Superior Tribunal Federal (RIZZARDO, 2011).
Por sua vez, os requisitos formais dizem respeito à característica do instituto em si e
variam de acordo com cada modalidade. Entretanto, existem aqueles que se aplicam
a todos como a posse e o exercício prolongado. A propósito, a posse passível de
usucapião é aquela exercida como ânimo de dono, de forma justa, ou seja, mansa e
pacífica, de forma pública e de modo contínuo, sem interrupções. Assim, o exercício
da posse com ânimo de dono ou animus domini é verificado pela postura da pessoa
em relação ao bem objeto, devendo ficar nítida a intenção de possuí-lo desde o
primeiro momento em que passa a exercê-la. Do mesmo modo que para ser justa a
posse, não deve ser violenta, clandestina ou precária (GOMES, 2010).
A partir do estudo dos requisitos gerais do usucapião, é possível verificar que: no
que diz respeito ao usucapião especial urbano coletivo, considerando que se trata
de um instrumento jurídico-urbanístico que visa precipuamente à garantia do direito
social à moradia, o legislador ordinário inovou ao dispensar o atendimento de
requisitos que em princípio seriam aplicáveis a todas as modalidades, bem como ao
estabelecer requisitos até então inexistentes nas demais modalidades
(GONÇALVEZ, 2011).
Desta forma, o usucapião especial urbano coletivo é um instrumento jurídico-
urbanístico que está previsto no artigo 10 da Lei Federal nº 10. 257 do Estatuto da
Cidade, que tem por finalidade a garantia do direito à moradia por meio da
regularização fundiária de:
As áreas urbanas com mais de duzentos e cinquenta metros quadrados, ocupadas por população de baixa renda para sua moradia, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor, são susceptíveis de serem usucapidas coletivamente, desde que os possuidores não sejam proprietários de outro imóvel urbano ou rural.
Acerca da “suspeita de inconstitucionalidade” do usucapião especial urbano coletivo:
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A ideia de função social da propriedade envolve a prevalência do interesse social, do bem coletivo e do bem-estar da coletividade, bem como a persecução e consecução da regularização fundiária e a urbanização das áreas ocupadas por população de baixa renda (Estatuto, parágrafo único do art. 1º e inciso XIV do art. 2º). A isso se soma a previsão constitucional de que o Poder Público, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, poderá exigir, “nos termos da lei federal”, “do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento”, sob penas severas, impostas pelo Estado. Na Lei Maior estipuladas (§ 4º do art. 182), que podem chegar, mesmo, à ablação do domínio, sem os benefícios do inciso XXIV do artigo. 5º da Lei Magna. Está assim, no espírito e na principiologia da Constituição, inclusive de ser art. 182, o ditame de outorgar o proprietário função social ao seu bem (por exemplo, aparelha-lo para moradia, própria ou de terceiros) sob o risco de vir, mesmo, a perdê-lo (FERRAZ, 2010, p. 145).
Ademais, se o ordenamento jurídico pátrio não veda a propriedade condominial, não
existe razão para não se admitir a aquisição condominial da propriedade, também
porque o inciso XXII, do artigo 5º, não impõe qualquer tipo de obstáculo à aquisição
da propriedade na forma condominial. Além disso, o fato de o artigo 183 do Texto
Constitucional limitar a utilização da usucapião especial urbano a áreas de até
duzentos e cinquenta metros quadrados não induz a inconstitucionalidade da
usucapião especial urbano coletivo, pois se o texto constitucional regulou a
usucapião de forma geral, o artigo 10 do Estatuto da Cidade o fez pela natureza dos
fatos (FERRAZ, 2010).
Contudo, é oportuno referir que o Código Civil vigente prevê a figura denominada de
usucapião coletivo no artigo 1.228, §§ 4º e 5º, porém, que não se confunde com a
usucapião especial urbano coletivo previsto no Estatuto da Cidade, em razão de que
constituem modalidades com fundamentos e requisitos diversos. A usucapião
coletiva prevista pelo Código Civil adota como critério a boa-fé e a existência de
obras e serviços, que devem ser considerados pelo juiz de interesse social e a
usucapião coletiva prevista pelo Estatuto da Cidade exige a comprovação de que o
imóvel é utilizado para fins de moradia e por população de baixa renda por, no
mínimo, cinco anos ininterruptos (PADIN, 2011).
Diferentemente da usucapião especial urbano individual, onde é estabelecido o
limite máximo de 250 m², na usucapião especial urbano coletivo a área deve ser
superior a 250 m², sendo imprescindível a comprovação de utilização da respectiva
área para fins de moradia e por população de baixa renda (GONÇALVES, 2011).
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O Estatuto da Cidade não estabelece o conceito de população de baixa renda,
todavia, para fins de enquadramento em alguns programas sociais do governo
federal, é utilizado como critério o valor de 3 (três) salários mínimos (informação
verbal)6. A Lei Federal nº 11.977, de 7 de julho de 2009 e alterações posteriores,
que dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e possui como
finalidade incentivar a produção e a aquisição de unidades habitacionais por famílias
de baixa renda, define como beneficiários indivíduos integrantes de famílias como
renda mensal até R$ 4.650,00 (quatro mil seiscentos e cinquenta reais). Desse
modo, a definição de população de baixa renda exige de todos aqueles que de
alguma forma estejam envolvidos no processo de regularização fundiária, uma
contextualização com os aspectos socioeconômicos da população que habita na
área a ser regularizada.
A sentença que declara a usucapião especial urbano coletivo cria um condomínio
especial e indivisível, cujo título serve para registro no cartório de registro de
imóveis, que, embora comporte algumas semelhanças, é diferente do condomínio
regido pelo artigo 1.314 e seguintes do Código Civil, bem como do condomínio
estabelecido pela Lei Federal nº 4.591, de 16 de dezembro de 1964, porque o
condomínio especial previsto pelo artigo 10 do Estatuto da Cidade, só poderá ser
extinto pela aprovação de 2/3 dos condôminos, em virtude da execução de projeto
de urbanização (GONÇALVES, 2011).
Além disso, considerando que uma das características das áreas urbanas sujeitas à
regularização por meio da usucapião especial urbano coletivo é a impossibilidade de
individualização, ao instituir o condomínio especial previsto no artigo 10, § 4º, o
Estatuto da Cidade estabelece que a propriedade seja atribuída por meio de uma
fração ideal idêntica a cada condômino. Entretanto, o referido dispositivo, prevê a
possibilidade de instituição de frações ideais diferenciadas, na hipótese de
existência de acordo escrito entre os condôminos.
6 Em palestra proferida pela Dra. Cândida Silveira Saibert na Escola Superior de Direito Municipal em 17 de maio de 2012, na cidade de Porto Alegre/RS.
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Para Compans (2003), ao condicionar a aquisição da propriedade por meio da
usucapião especial urbano coletivo a uma propriedade condominial indivisível, o
Estatuto da Cidade criou um complicador que, para alcançar seu objetivo, exigirá
uma profunda transformação cultural no interior das comunidades, dos legisladores,
dos operadores do direito e dos gestores urbanos, no sentido de adequar a
legislação federal relativa à constituição de condomínios a realidade das
comunidades.
Entretanto, em sentido contrário ao complicador da instituição de uma propriedade
condominial indivisível, o Estatuto da Cidade inovou ao reconhecer, no artigo 12, a
legitimidade das associações de moradores para propositura da ação de usucapião
especial urbano coletivo, assim como aos próprios moradores em estado de
composse (COMPANS, 2003).
A garantia do direito à moradia é um desafio a ser superado por muitas cidades
brasileiras. E, ao possibilitar o usucapião especial urbano coletivo, o Estatuto da
Cidade colocou à disposição dos municípios um instrumento para o enfrentamento
desta realidade, pois a garantia do direito à moradia pressupõe a regularização
fundiária, que confere segurança da posse e proteção contra ordens de despejos
arbitrárias, por meio da regularização jurídico-registral de áreas urbanas não
passíveis de individualização, bem como da regularização urbano-ambiental com a
implantação de infraestrutura urbana, adequação às normas ambientais, bem como
projetos sociais que propiciem a integração da “cidade informal” à “cidade formal”.
Não é por acaso que tal entendimento foi incorporado ao artigo 46 da Lei Federal nº
11.977 de 07 de julho de 2009, que conceitua a regularização fundiária como o
conjunto de medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais que buscam a
regularização de assentamentos irregulares e a titulação de seus ocupantes, de
modo a garantir o direito social à moradia, o pleno desenvolvimento das funções
sociais da propriedade urbana e o direito ao meio ambiente ecologicamente
equilibrado.
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3. A análise jurisprudencial
Conforme referido inicialmente, são escassos os casos envolvendo a utilização da
usucapião especial urbano coletivo, bem como estudos sobre a sua eficácia e
efetividade enquanto instrumento jurídico-urbanístico de garantia do direito à
moradia. Na cidade de Porto Alegre, constatou-se a existência de uma ação de
usucapião especial urbano coletivo que tramita desde 2003 na Vara Cível do Foro
Regional Alto Teresópolis sob o nº 001/1.05.0013202-3 (CNJ:
0132021-19.2005.8.21.2001)7 que objetiva a regularização fundiária da Vila Asa
Branca. O processo já estava concluso para sentença, porém, antes de proferir o
julgamento, o magistrado determinou a juntada do memorial descritivo de três lotes
individualizados no interior da área usucapida, por meio da nota de expediente nº
03/2012, e a intimação dos respectivos confrontantes a pedido do Ministério Público,
no dia 16 de maio de 20128.
Todavia, é no Estado de São Paulo que se encontra um dos casos mais
emblemáticos, o caso da Favela de Santo Antônio do Canindé, também conhecida
como Favela da Piscina. Julia Azevedo Moretti realizou uma análise das demandas
judiciais intentadas para o reconhecimento da usucapião coletivo da Favela da
Piscina no artigo “Usucapião Coletivo e Acesso à Justiça – Superação de
Obstáculos no Caso da Favela das Piscinas”. (MORETTI, 2011).
Deste modo, a primeira ação de usucapião especial urbana coletiva intentada pela
população da Favela da Piscina foi ajuizada em 12 de dezembro de 1990, em
regime de composse, com fulcro no artigo 183 do Texto Constitucional. Naquela
época, o magistrado determinou a emenda da inicial, para que fossem juntadas as
matrículas individuais dos lotes, entendendo não ser possível a aquisição coletiva da
propriedade, o que culminou com a extinção do processo sem a resolução do mérito
em 1992. (MORETTI, 2011).
7 RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Disponível em: <http://www.tjrs.jus.br/busca/?tb=proc>. Acesso em: 7 jun. 2012.
8 Segundo informação obtida, via e-mail, junto a Procuradoria Geral do Município de Porto Alegre, encontra-se pendente a identificação de um dos confrontantes, tendo em vista que Oficial de Justiça não logrou êxito em encontrá-lo, motivo pelo qual foi solicitada ao juízo a dilação do prazo para indicação de novo endereço.
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Em 14 de outubro de 1996, houve o ajuizamento da segunda ação de usucapião
coletivo, desta vez, pela Associação Santo Antônio do Canindé. Nessa ação, o pleito
era pela prescrição aquisitiva em benefício dos moradores com base no artigo 183
da Constituição Federal de 1988. Na oportunidade, o Ministério Público manifestou-
se pela inviabilidade da aplicação da usucapião especial urbano na modalidade
coletiva, sugerindo a utilização da usucapião ordinária. E, mais uma vez, o processo
foi extinto sem julgamento do mérito, frustrando a esperança dos habitantes da
Favela da Piscina (MORETTI, 2011).
A terceira ação foi ajuizada pelos próprios moradores em litisconsórcio. Pleiteavam a
aquisição da propriedade na forma condominial ou alternativamente na forma
individual. Novamente a tentativa foi frustrada, pois os peritos nomeados pelo juízo
emitiram parecer no sentido da inviabilidade da usucapião, em razão das dimensões
mínimas dos lotes (MORETTI, 2011). Atualmente, segundo Moretti (2011) está em
curso a quarta ação judicial de usucapião especial urbano coletivo, que foi
distribuída em 16.10.2010 e tramita sob o nº 100.10.034.919-5 na 1ª Vara de
Registros Públicos no Foro Central Civil9.
A luta dos moradores da Favela de Santo do Canindé reflete tanto a evolução da
política urbana como da usucapião especial urbano coletivo, ainda hoje
incompreendido pelos operadores do direito, tal como evidencia a jurisprudência dos
Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e São Paulo a partir da
análise de 12 acórdãos oriundos dos respectivos Tribunais de Justiça.
Do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, foram analisados os acórdãos de número
2.0000.00.436552-0/000 (MINAS GERAIS, 2012a), 2.0000.005056665-1/000
(MINAS GERAIS, 2012b), 1.0086.07.0019282-7/001 (MINAS GERAIS, 2012c). No
primeiro acórdão, ao analisar o recurso de apelação, oriundo da Comarca de Belo
Horizonte, interposto pela Associação Comunitária de Piratininga, Itaipu e regiões
em face da sentença proferida nos autos da ação de usucapião especial urbano
coletivo ajuizada contra Jader Braga Pereira, o Tribunal de Justiça de Minas Gerais
negou provimento ao recurso, confirmando o entendimento do juízo a quo, que
9 SÃO PAULO. Tribunal de Justiça. Disponível em: <https://esaj.tjsp.jus.br/cpo/pg/show.do?processo
.foro=100&processo.codigo=2S0003Q2B0000>. Acesso em: 8 maio 2012.
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julgou improcedente o pedido formulado pelos Apelantes, extinguindo a ação sem
julgamento do mérito, por considerar que o lapso temporal para o reconhecimento
do usucapião especial urbano coletivo somente inicia-se a partir da entrada em
vigor do Estatuto da Cidade, que se deu noventa dias após a sua publicação, ou
seja, 09 de outubro de 2001, contrariando a tese sustentada pelos Autores para
quem o marco inicial teria como base a promulgação da Constituição Federal de
1988 nos termos do artigo 183. E neste sentido, considerado que a posse dos
Apelantes teria tido início em 11 de abril de 1999, assim posicionou-se o Relator
Desembargador Maurício Barros, acompanhado pelos demais Desembargadores:
Comungo pois, com o entendimento esposado na r. sentença, uma vez que o usucapião especial urbano coletivo, previsto no art. 10 da Lei 10.257/2001, é instituto autônomo em relação àquele previsto originariamente no art. 183 da Carta Magna, regulamentado pelo art. 9º da referida lei infraconstitucional, que por sua vez, dispõe sobre o usucapião especial de imóvel urbano. De fato, a usucapião coletiva foi instituída pelo “Estatuto da Cidade”, de modo que sua aplicação não pode retroagir a situações anteriores à sua vigência. (MINAS GERAIS, 2012a, p.4).
No segundo acórdão, um recurso de apelação, interposto contra sentença proferida
pelo Juízo da 1ª Vara Cível da Comarca de Contagem, nos autos da ação de
usucapião especial urbano promovida por Adão Miranda e Margareth dos Santos
Silva, que foi extinta pelo juízo a quo, sem resolução de mérito, ao fundamento de
que o Estatuto da Cidade , dentre outros requisitos, exige que o imóvel não deve ser
superior a 250 metros quadrados, alegaram os Apelantes que detinham a posse
somente de 180 metros quadrados e não da totalidade da área que era de 360
metros quadrados. Neste caso, apesar do acórdão não versar especificamente
sobre usucapião especial urbano coletivo, quando da análise do pedido o Relator
Desembargador Tarcísio Martins Costa faz uma distinção entre os institutos e os
requisitos autorizadores da aquisição da propriedade pela usucapião especial
urbano individual e coletivo, que corrobora com o entendimento firmando no primeiro
acórdão, no sentido que de a usucapião especial urbano coletivo, previsto no artigo
10 do Estatuto da Cidade, é instituto autônomo em relação ao previsto no artigo 183
da Constituição Federal de 1988, regulamentado pelo artigo 9º do Estatuto
supracitado. Observa ainda que as disposições contidas na Lei Federal nº 10.257,
de 10 de julho de 2001 seriam inaplicáveis ao caso, porque posteriores ao início da
posse dos apelantes. Do mesmo modo, assevera que os prazos prescricionais de
leis novas especialmente quando para reduzi-los, só se iniciam a partir de sua
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vigência. Sendo assim, segundo o entendimento esposado no tocante à usucapião
especial urbano individual e ao usucapião especial urbano coletivo o Estatuto da
Cidade somente teria aplicabilidade aos casos em que a posse teve inicio após a
sua vigência. Todavia, em que pese tal posicionamento, foi dado provimento ao
recurso por entender que estavam preenchidos os requisitos do artigo 183 da Carta
Política de 1988.
Quanto ao ultimo acórdão, uma apelação cível, oriunda da Comarca de Brasília de
Minas, interposta contra sentença proferida nos autos da ação de usucapião
especial urbano coletivo, que foi extinta, pelo juízo a quo, sem resolução de mérito,
ao argumento de que “o fundamento da usucapião coletiva é a composse sobre área
urbana por pessoas de baixa renda. Estando os usucapientes a pretender
reconhecimento de domínio sobre cada lote que ocupam individualmente [...]”.
(MINAS GERAIS, 2012c, p.1). Na oportunidade, o Tribunal de Justiça de Minas
Gerais negou provimento ao recurso, confirmando a sentença de primeiro grau, por
considerar não estar atendido, justamente, um dos requisitos elementares da
usucapião especial urbano coletivo: a impossibilidade de individualização da área a
ser usucapida.
Do Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro, foram estudados os acórdãos nº 0010102-
62.2012.8.19.000 (RIO DE JANEIRO, 2012a), 01205-58/1983.0001 (RIO DE
JANEIRO, 2012b), 0216229-97.2010.8.19.0001 (RIO DE JANEIRO, 2012c). A
exemplo da apelação cível analisada no parágrafo anterior, no caso do Tribunal de
Justiça do Rio de Janeiro o primeiro acórdão, um agravo de instrumento, também
teve negado o provimento por não atender ao requisito de impossibilidade de
individualização da área ocupada, condição sine qua non para o reconhecimento do
usucapião especial urbano coletivo. Do julgamento do segundo acórdão, uma
apelação cível interposta em face da sentença proferida nos autos da ação
reivindicatória promovida contra a Associação de Moradores do Coroado emergem
questões importantes, tal como a necessidade da citação pessoal de cada morador
para a interrupção da prescrição aquisitiva, que não deve ser confundida com a
legitimação extraordinária conferida às associações de moradores, pelo artigo 12, III,
do Estatuto da Cidade. Também à utilização do usucapião especial urbano, tanto na
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modalidade individual como coletiva, como matéria de defesa, prevista no artigo 13
da Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de 2001 e com certeza a mais relevante de
todas, o fato de que o direito de propriedade não pode ser utilizado de forma
antissocial, restando o “direito de sequela” prejudicado pelo princípio constitucional
da função social da propriedade, pois a área reivindicada não passava de mera
ficção, tendo a “favela” já adquirido vida própria, inclusive dotada de serviços
públicos (RIO DE JANEIRO, 2012b). Não serão abordados os elementos do último
acórdão porque irrelevantes para à análise da eficácia instrumento jurídico
urbanístico aqui estudado.
Da mesma forma, do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, foram analisados os
acórdãos nº 70004807566 (RIO GRANDE DO SUL, 2012a), 70007889538 (RIO
GRANDE DO SUL, 2012b), 70009372145 (RIO GRANDE DO SUL, 2012c) e
70022568000 (RIO GRANDE DO SUL, 2012 d). No primeiro acórdão, o Tribunal
supra deu provimento ao recurso de apelação interposto, apresentando
posicionamento divergente ao adotado pelo Tribunal de Justiça de Minas Gerais
quanto ao marco inicial do prazo prescricional da usucapião especial urbano
coletivo, entendendo que prazo prescricional passou fluir a partir de 05 de outubro
de 1988, ou seja, da promulgação da Constituição Federal de 1988. Já, no que se
refere aos demais acórdãos, todos recursos de apelações cíveis, estes tiveram
negado o provimento em função da não observância do requisito da impossibilidade
de individualização da área usucapida.
No mesmo sentido, os acórdãos nº 2011.0000241068 (SÃO PAULO, 201a) e
2012.0000295972 (SÃO PAULO, 2012b), oriundos do Tribunal de Justiça de São
Paulo, cujo primeiro acórdão, uma apelação civil interposta contra sentença
proferida nos autos de uma ação de usucapião especial urbano coletiva, que
indeferiu a petição inicial, julgando extinto o feito com base nos artigos 267, I e 295,
III, do Código de Processo Civil, teve negado o provimento, confirmando a sentença
de primeiro grau. Neste caso, veio à baila mais uma vez a questão da prescrição
aquisitiva, entendendo-se o marco inicial a vigência do Estatuto da Cidade, mais
também outro fato relevante: É possível a aplicação do usucapião especial urbano
coletivo para a regularização de cortiços? Entendeu o Tribunal de Justiça de São
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Paulo que não, que não deve ser confundida habitação coletiva (cortiços) onde não
é possível identificar cada possuidor, com ocupação coletiva, tal como evidencia o
excerto do julgado:
O artigo 10 do Estatuto da Cidade, ao disciplinar a usucapião coletiva, dispões, que além da posse ininterrupta e sem oposição, por cinco anos (de área superior a 250 metros quadrados, ocupada por população de baixa renda para moradia), ao utilizar a expressão “onde não for possível identificar os terrenos ocupados por cada possuidor”, buscou alcançar situações nas quais o “cortiço” não se enquadra, mas sim as favelas – estas sim, aptas a propiciar a urbanização e assentamento definitivo, em atendimento à politica urbanística, já que construídas de maneira autônoma, ao passo que nos cortiços ocupam-se os “cômodos”, o que torna inviável a identificação da área de cada possuidor. (SÃO PAULO, 2012a, p. 5).
Por fim, no último acórdão, uma apelação cível, oriunda da Comarca de Taboão da
Serra, o Tribunal de Justiça de São Paulo enfrenta questão que conforme ficou
demonstrado é recorrente na jurisprudência dos quatro Tribunais de Justiça
analisados, qual seja: a necessidade de individualização da área ocupada, da
comprovação de que a ocupação de fato é coletiva, para o reconhecimento da
usucapião especial urbano coletivo, o que ao que parece não é muito bem
compreendida pelos operadores do direito, ocasionando a extinção prematura de um
número expressivo de ações, por consequência diretamente ligada a ineficácia da
usucapião especial urbano coletivo.
Mais não é só isso, outros fatores também influenciam para a ineficácia do
instrumento. Muitos obstáculos já foram enfrentados, tais como a celeuma em torno
da possibilidade de aquisição da propriedade de forma condominial que restou
superada com o advento do Estatuto da Cidade, mais ainda persiste a discussão em
torno da prescrição aquisitiva, do marco inicial para contagem do prazo
prescricional, se a partir da promulgação da Constituição de 1988 ou a partir da
vigência do Estatuto da Cidade, tal como evidenciou a jurisprudência. Contudo ao
que parece encaminha-se para a consolidação do entendimento da contagem do
prazo prescricional a partir da vigência do Estatuto da Cidade, o que induz à
conclusão de que a prescrição aquisitiva para o usucapião especial urbano coletivo
somente foi implementada em 2006.
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Considerações finais
A Constituição Federal de 1988 inovou ao introduzir a política urbana na ordem
constitucional, transformando profundamente o paradigma da política e gestão
urbanas no Brasil. Elevou o princípio da função social da propriedade, presente no
ordenamento jurídico brasileiro desde 1934, à condição de estruturador do direito de
propriedade e no ano 2000, a Emenda Constitucional nº 26 inclui o direito à moradia
no rol dos direitos sociais fundamentais.
Apesar disso, a regulamentação da política urbana só aconteceu dez anos após a
promulgação da nova Constituição, por ocasião da edição da Lei Federal nº 10.257,
de 10 de julho de 2001, denominada Estatuto da Cidade. O Estatuto da Cidade
constitui o marco regulatório da política urbana, pois além de determinar as diretrizes
gerais para a política nacional de desenvolvimento e gestão urbana, disponibiliza
aos municípios inúmeros instrumentos para a sua implantação e execução.
Fruto de um forte apelo social, no artigo 10 do Estatuto da Cidade, está previsto a
usucapião especial urbano coletivo, um instrumento jurídico-urbanístico que visa
garantir o direito à moradia, por meio da regularização fundiária, a milhões de
brasileiros ocupantes de áreas urbanas não passíveis de individualização. Além
disso, a garantia do direito à moradia pressupõe a regularização fundiária, inclusive
a segurança da posse é preconizada pela Comissão de Direitos Humanos das
Nações Unidas como um dos elementos necessários à garantia do direito à moradia
digna.
Na análise da eficácia e efetividade da usucapião especial urbano coletivo, o marco
inicial para a contagem da prescrição aquisitiva é relevante, à medida que a
jurisprudência dos Tribunais analisados encaminha-se para a consolidação de um
entendimento no sentido de que o marco inicial para a contagem da prescrição
aquisitiva da usucapião especial urbano coletivo inicia-se a partir do inicio da
vigência do Estatuto da Cidade, 09 de outubro de 2001, e não da promulgação da
Constituição Federal de 1988 a exemplo do usucapião especial urbano individual,
entendimento do qual também comungo por se tratar de uma nova modalidade de
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usucapião, devendo, portanto, ser respeitada a segurança jurídica, que constitui pilar
do Estado Democrático de Direito.
E neste sentido, a prescrição aquisitiva para aquisição da propriedade por usucapião
especial urbano coletivo só foi implementada em outubro de 2006, não prevalecendo
a tese do início da contagem da prescrição aquisitiva a partir da promulgação da
Constituição Federal de 1988, por ofensa ao princípio da segurança jurídica.
Evidenciou-se ainda uma flagrante confusão quanto ao “coletivo”, que pressupõe
uma ocupação coletiva, uma impossibilidade de identificação dos lotes, que não
deve ser confundida com litisconsórcio. A não observância do requisito da
impossibilidade de individualização da área ocupada é causa de extinção sem
resolução de mérito da maioria das ações de usucapião especial urbano coletivo.
Quando de sua criação, o usucapião especial urbano coletivo foi considerado pelos
especialistas um instituto moderno e de grande relevância social, à medida que visa
solucionar um problema comum a muitas cidades brasileiras, o problema da
regularização fundiária de áreas urbanas não passíveis de individualização. Todavia,
segundo o estudo que forneceu as bases para a elaboração deste artigo como
instrumento jurídico-urbanístico de garantia do direito social à moradia, a usucapião
especial urbano coletivo ainda não é eficaz e nem efetivo, padecendo de uma
flagrante incompreensão por parte dos operadores do direito no que se refere aos
requisitos necessários à aquisição da propriedade por tal modalidade de usucapião,
principalmente no que diz respeito ao marco inicial para contagem da prescrição
aquisitiva e o requisito da indivisibilidade área a ser regularizada. Aliás, a própria
política urbana, bem como o paradigma de política urbana introduzido pelo Estatuto
da Cidade ainda não é bem compreendido, existindo um longo caminho a ser
percorrido.
Ademais, deve ser considerado que a propriedade coletiva ainda não é muito bem
assimilada não apenas pelos operadores do direito, mas também pela sociedade
brasileira como um tudo. E talvez seja por isto que a eficácia da usucapião especial
urbano coletivo na garantia do direito à moradia ainda é um desafio, assim como a
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efetividade da própria política urbana. É preciso que se incorpore às políticas
públicas às diretrizes preconizadas pelo Estatuto da Cidade. É necessário usar os
óculos da política urbana para entender que a cidade é um elemento vivo, que só
existe em razão das pessoas, assim como a importância da usucapião especial
urbano coletivo como instrumento de regularização fundiária e reorganização
urbanística.
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