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RELATRIO FINAL DA CPI DA RODOSOL
RELATOR
DEPUTADO ESTADUAL CSAR COLNAGO (PSDB)
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RELATRIO FINAL DA CPI DA RODOSOL
Assunto: Anlise e concluso dos fatos investigados pela CPI da
RODOSOL, acerca de possveis irregularidades ocorridas na concesso e
execuo das obras do Consrcio Rodovia do Sol/Terceira Ponte.
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SUMRIO
1. INTRODUO:PASSANDO A HISTRIA A LIMPO.................08
2. COMPOSIO ........................................................................18
3. OBJETIVOS DA CPI.................................................................20
4. MTODOS E PROCEDIMENTOS ADOTADOS PELA CPI..............22
4.1. ANLISE DOS FATOS JURDICOS ......................................23
4.2. SISTEMA DE APURAO DA VERDADE E COLETA DE PROVAS PARA
FORMAO DO CONVENCIMENTO ......................................23
4.2.1. PROCEDIMENTOS PARA APURAO DE VERDADE ......24
4.2.2. PROCEDIMENTOS PARA FORMAO DO
CONVENCIMENTO..................................................28
5. LIMITAES AO TRABALHO DA CPI ......................................31
6. EXAME MRITO DA INVESTIGAO ................................34
6.1. NATUREZA E ESSNCIA DO CONTRATO DE CONCESSO
CONCEITOS BSICOS ......................................................34
6.2. SINOPSE HISTRICA DA CONSTRUO DA PONTE DEPUTADO
CASTELO MENDONA TERCEIRA PONTE....67
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7. PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVAS ADOTADOS PARA CONSTRU-
O E INSTITUIO DO PEDGIO DA TERCEIRA PONTE.........68
7.1. ACRSCIMO INDEVIDO DA DVIDA DA TERCEIRA PONTE .........74
7.2. AUSNCIA DE MOTIVAO DO ATO ADMINISTRATIVO PARA ENCAM-
PAO DA TERCEIRA PONTE ......................................................80
7.3. EMCAMPAO DA TERCEIRA PONTE SEM AUTORIZAO LEGIS-
LATIVA ....................................................................................93
7.4. PAGAMENTO DE INDENIZAO SEM OBSERVNCIA DA EQUAO
ECONMICO-FINANCEIRA .........................................................93
7.5. ILEGALIDADE DA TRANSFERNCIA DA TERCEIRA PONTE DA CODES-
PE PARA O ESTADO OPERAO DE REDUO DE CAPITAL ..........95
8. INVESTIGAO E ANLISE DA FASE DE PLANEJAMENTO DA
CONCESSO E DO CONTRATO (ESTUDOS DE VIABILIDADE
ECONMICA, JUSTIFICATIVA, AUTORIZAO LEGAL, EDITAL E
PROCESSO LICITATRIO) ....................................................98
8.1. INEXISTNCIA DE ESTUDOS TCNICOS DE VIABILIDADE
ECONMICA PARA FUNDAMENTO DA CONCESSO .........98
8.2. GLOSA DO 1 EDITAL N 01/97 PELO TRIBUNAL DE CONTAS-
ES...............................................................................101
8.3. VCIOS CONGNITOS DO MODELO DE CONCESSO
ADOTADO.....................................................................105
8.4. AUSNCIA DA PRVIA ANLISE JURDICA DO EDITAL PELA
PROCURADORIA GERAL DO ESTADO ..............................118
8.5. INDEVIDA INCLUSO DA TERCEIRA PONTE NO SISTEMA RODOVIA
DO SOL (RODOVIA es-060)............................................124
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8.6. INDCIOS DE FAVORECIMENTO DE EMPRESAS E SIMULAO NO
PROCESSO LICITATRIO............................................126
8.7. RECEBIMENTO PRVIO DE RECEITAS SEM PREVISO LEGAL
...............................................................................138
8.8. INEXISTNCIA DE PROJETO BSICO E SUAS
CONSEQNCIAS......................................................142
8.9. INESXISTNCIA DE ESTUDO DE IMPACTO
AMBIENTAL..............................................................155
8.10. ABUSIVA E INJUSTA REMUNERAO DO CAPITAL INVESTIDO
(LUCRO LQUIDO DE 32.8%) ....................................159
8.11. EXORBITNCIA DA TIR (25,02 %)..............................170
8.12. SUBESTIMAO DOS DADOS REFERENTES AO VOLUME DO FLUXO
DE VECULOS ........................................................178
8.13. NULIDADE DA CLUSULA DE RISCO DE TRNSITO .....181
8.14. INEXISTNCIA DE ESTUDOS TCNICOS PARA INSTITUIO DO
VALOR INICIAL DA TARIFA DO PEDGIO....................187
9 - ANLISE JURDICA DA EXECUO DO CONTRATO DE
CONCESSO..................................................................193
9.1. ILEGALIDADE DO TERMO DE ADITAMENTO E RERRATIFICAO DO
CONTRATO DE CONCESSO N 01/98.........................193
9.2.INCLUSO IRREGULAR DO ISS NO VALOR DA TARIFA DO
PEDGIO..................................................................207
9.3.AUSNCIA DE SISTEMA REGULAR DE CONTROLE E FISCALIZAO DA
CONCESSO.............................................................210
9.4. VALOR ABUSIVO E ILEGAL DA TARIFA DE PEDGIO COBRADO SEM
OBSERVNCIA DA BASE QUILOMTRICA IDNTICA PARA OS
USURIOS DA MESMA SITUAO...............................214
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9.5. DESCUMPRIMENTO DAS CONDICIONANTES AMBIENTAIS. CONTIDAS
NAS LICENAS DE INSTALAO E DE OPERAO DA RODOVIA DO
SOL (TRECHO DARLY SANTOS/SETIBA (LI 037/99 L0283/00 E
TRECHO SETIBA/MEAPE LI 91/00 LO 03/03 (PROVISRIA) LO 06/03
(DEFINITIVA) .....................................................................219
9.6. IRREGULARIDADES NA ELABORAO DO EIA/RIMA DA PRIMEIRA E
DA SEGUNDA ETAPAS ..........................................................234
9.7. INADIMPLNCIAS CONTRATUAIS DA CONCESSIONRIA ........... 250
9.8. AUSNCIA DE REPERCUSSO DAS RECEITAS ALTERNATIVAS NOS
CUSTO DA TARIFA................................................................286.
9.9. CUSTO ATUAL DE MANUTENO DA PONTE E RODOVIA ...........290
10-CONCLUSES DO RELATRIO: ............................................298
10.1 RECOMENDAES AO MINISTRIO PBLICO ESTADUAL .........299
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1-INTRODUO:
PASSANDO A HISTRIA A LIMPO
No conhecemos o futuro e pouco podemos planej-lo. Mas
podemos (...) determinar e saber que espcie de homens seremos quando e
onde a ocasio surgir (coronel Joshua Chamberlain, comandante do 20 Regimento
de Infantaria do Exrcito da Unio, na Guerra Civil Americana, extrado do livro
Momento de Liderar, de Michael Useem)
Aristteles, filsofo da Grcia Clssica, vincula a poltica
comunidade de homens que buscam o bem comum. A poltica seria a
virtude coletiva que trabalha pela prosperidade de todos os que se
agregam na polis sob os fundamentos da justia e da liberdade. Ou seja,
a ao poltica est na dependncia dos cidados e das instituies, civis,
pblicas ou privadas, que se forjam para a garantia da dignidade e
emancipao do homem.
No novidade para ningum, neste Estado e neste
Pas, que, nos ltimos anos, a poltica em terras capixabas foi aviltada
pela conjuno perversa e imoral de agentes pblicos e privados, com
vistas ao alcance de benefcios para uma minoria.
O povo Ah! O povo foi apenas a fonte de recursos
para financiar os monstros disfarados de obras e servios que se criaram
por conluios abjetos, alm claro de ter fornecido a justificativa de aes
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que seriam implementadas para atender a suas necessidades, mas que,
em verdade, se estruturaram para assaltar-lhe.
Alis, sempre a partir das maiores necessidades do
povo que se instituem as maiores armaes para assaltar o povo. Os
capixabas foram desrespeitados tomaram-nos por ingnuos, detalhe
numa engrenagem para fazer riqueza de uma minoria s custas da
populao. Foram to longe que pareciam ter certeza da impunidade.
Mas o povo no bobo, como diz a sabedoria popular.
Enganam-lhe uma ou duas vezes, mas no mais que isso. Com as
eleies de 2002, os capixabas disseram que no suportavam mais tantos
absurdos cometidos em seu nome. E a histria comeou a mudar.
A instituio desta CPI, ocorrida aps quatro tentativas
frustradas de investigao do mesmo tema, e o seu efetivo
funcionamento so mostras de que a poltica no Esprito Santo est
mudando. Resgata o seu papel de promotora do bem-estar coletivo.
Busca restabelecer a dignidade e honra nas relaes entre poderes
pblicos e populao. Pauta-se pelo respeito ao cidado, que a sua
razo de existncia.
A dimenso deste trabalho no pode ser alcanada
apenas pelos incontveis e estarrecedores absurdos que se cometeram
sob o argumento do servio ao povo. Ele um trabalho importante por
tratar da investigao de iniciativas que envolvem diretamente mais de
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metade da populao capixaba, que vive ou trabalha na Regio
Metropolitana. Tambm assunto grave, porque, mesmo que se
desprezem os nmeros e a quantidade de irregularidades nada
desprezveis , trata da violao de preceitos fundadores da democracia e
da Repblica: a tica, a legalidade nos atos institucionais, a primazia do
interesse pblico, a dignidade do Homem e busca constante por sua
emancipao.
difcil ficar apenas no campo da indignao diante do
que aqui se relatar. Assalta-nos um sentimento profundo de vergonha e
at de descrena. Somente a Justia e a reparao dos danos podem nos
aliviar de tamanho oprbrio podem revigorar nossa esperana em dias
diferentes, em dias de honra e dignidade poltico-administrativa.
O relatrio que apresentaremos pautou-se por uma
postura racional, fundamentou-se na investigao tcnico-cientfica,
guiou-se pela crena da justia possvel, alimentou-se do amor
democracia, devotou-se busca da verdade dos fatos, iluminou-se pelo
respeito ao povo e s instituies republicanas.
A ignomnia que paulatinamente se constatava nunca
nos desviou do caminho do equilbrio e da racionalidade. No que tenha
sido fcil constatar tanta imoralidade sob a justificava do bem do povo,
mas sabamos que somente o equilbrio, a tcnica e a racionalidade nos
levariam realizao de um trabalho consistente e, assim, til e eficaz
realizao da justia.
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Ao longo desses meses, as atividades no cessaram. O
relatrio que se apresenta resulta do trabalho tcnico e investigativo de
35 profissionais. Foram mais de 400 horas de trabalho dessa equipe.
Produzimos mais de 32 mil pginas. Colhemos 31 depoimentos, com
durao total de 42h30min. Realizamos 36 reunies. Promovemos
audincias pblicas.
Com vistas ao respaldo tcnico-cientfico e ao amparo
legal de todo o trabalho, solicitamos e recebemos percias
Procuradoria Geral do Estado e Auditoria Geral do Estado.
Expedimos ofcios a empresas e rgos pblicos em
busca de informaes. verdade que algumas dessas informaes,
infelizmente, no chegaram ou vieram incompletas, descontextualizadas
ou at mesmo sem lastro documental. Tambm no obtivemos resposta
da Justia aos pedidos de quebra de sigilos bancrios. Mas, nada disso
impediu que se realizasse um trabalho consistente e til causa da
democracia, da justia e do bem comum.
Contratamos sete engenheiros seis civis e um florestal
, um advogado com mestrado em direito ambiental, uma biloga com
mestrado. A equipe foi reforada pela cesso de trs engenheiros vindos
do Tribunal de Justia, do DERTES e do Corpo de Bombeiros. Alm disso,
o Tribunal de Contas nos cedeu um tcnico da rea contbil, que tambm
se juntou a procuradores e servidores da Assemblia Legislativa.
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A partir do trabalho dessa equipe de especialistas,
produzimos um relatrio final de 1800 pginas, das quais 1500 relativas
aos anexos, 300 no total, compostos de documentos solicitados s
empresas e instituies pblicas e percias produzidas durante as
investigaes da CPI. Este relatrio , pois, a materialidade de uma
investigao eminentemente tcnica, produzida por um conjunto de
profissionais e especialistas, orientados pela deciso poltica de se apurar
indcios de graves prejuzos ao povo.
Vale ressaltar que no somos doutrinariamente ou
politicamente contrrios s concesses pblicas, bem claras e
regulamentadas pela lei, assim como no temos nada contra o sistema de
pedgio. Pedgio e concesses no so, em essncia, ilegais ou imorais.
Mas, infelizmente, como quase tudo na vida, podem fundamentar aes
ilegais, podem se tornar imorais. O balizamento a boa poltica, a Justia
honesta e eficaz, a vigilncia do povo. Como dizia o saudoso dom Joo
Batista da Motta e Albuquerque, s o povo salva o povo, elegendo bem
seus representantes e vigiando suas instituies mais caras, sempre.
Tambm vale registrar que as obras realizadas vieram
responder a reais demandas da populao, que era penalizada com a
intermitente perda de vidas. O turismo tambm se beneficiou das
melhorias. O que se investiga, se discute e se questiona so as frmulas
que se encontraram para atender o povo, a forma de atendimento, enfim,
o preo pago pelo povo para ver atendidas suas necessidades. As
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justificativas no podem justificar os meios utilizados. Nem as obras,
justificar o seu processo. A poltica capixaba tem uma dvida com o nosso
povo: recuperar a lisura nos procedimentos pblicos, restaurar a verdade
dos fatos, impedir a continuidade do descalabro.
No curso deste imenso trabalho de investigao, foi
necessria uma especial colaborao da Procuradoria Jurdica da
Assemblia Legislativa. A anlise jurdica que foi solicitada ao rgo se
diferencia da sistemtica usualmente empregada na formulao de
parecer, j que em regra a autoridade consulente formula a seu modo e
com base nos fatos por ela julgados relevantes as consultas e dvidas
que devero ser dirimidas pelo Parecer da Procuradoria.
Estamos, de fato, diante de hiptese bem diversa, pois
em face da finalidade especfica com que foi instaurada a presente CPI, a
atividade jurdica, antes circunscrita a determinados tpicos j
formulados na consulta, assume aqui o carter de assessoramento e,
como tal, se v a braos com um leque de questes demasiadamente
alargados e em constante e dinmica mutao, na medida em que
prosperam a atuao investigativa e a compreenso dos fatos por parte
dos Exmos. Srs Deputados que integram a Comisso de Inqurito - que,
j produziram 20.457 pginas, devidamente divididas e organizadas em
cerca de 103 volumes.
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Trata-se de um trabalho de assessoramento jurdico
permanente, inclusive, quanto ao curso e modo de realizao das
investigaes, soberanamente deliberados pelos parlamentares.
No h sequer um nmero especfico de dvidas ou
questes a serem dirimidas. H na verdade uma demanda de que a
atividade jurdica abarque todos os procedimentos legais - apontando
eventuais erros ocorridos no processo de concesso do chamado Sistema
RODOSOL. Tal postura, por sua vez, implica exame dos procedimentos
legais que remontam construo da Terceira Ponte e ao seu rumoroso
sistema de pedgio - localizado no centro da regio metropolitana de
Vitria - que, posteriormente, passou a integrar o Sistema da Rodovia do
Sol.
fcil de ver, portanto, as dificuldades de monta que se
antepem atividade jurdica a ser empreendida pelos procuradores,
sobretudo, diante de temas cuja apreciao exigem, inexoravelmente,
uma abordagem multidisciplinar, estando a atividade jurdica, muitas das
vezes, dependente das anlises e concluses prvias trazidas pelos
profissionais da rea financeira, de engenharia, ambiental e auditoria
contbil.
Por estas razes, ditadas pela natureza das atividades
realizadas pela CPI e pela necessidade de precisar, com maior exatido,
tpicos relevantes sobre os quais pudssemos desenvolver a investigao
e anlise dos fatos, consideramos indispensvel fixar, ao menos
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provisoriamente, algumas referncias metodolgicas, a fim de que a
atividade de investigao no se perdesse na mirade de questes que
afloram em situaes dessa natureza, correndo o risco de se imiscuir em
matria de natureza essencialmente poltica, fato que, certamente,
poderia comprometer o xito da atividade estritamente investigatria que
temos a desempenhar.
Registre-se, ainda, a grande expectativa e ansiedade da
sociedade quanto aos resultados da apurao.
Consideramos que este sentimento legtimo decorre
especialmente de quatro fatores:
Primeiro, o aodamento e falta de transparncia na
conduo do processo de concesso da RODOSOL, os quais criaram um
ambiente de dvidas e incertezas quanto prpria tica e legalidade do
negcio realizado, agravado pela incluso da terceira ponte primeira
experincia de pedgio no ES no Sistema RODOSOL.
Em segundo, sobressai o fato de que esta investigao
incide sobre as obras pblicas virias de maior magnitude nos ltimos
anos em nosso Estado. Basta que se observe a soma dos valores
despendidos na construo da Terceira Ponte com o volume de
investimentos previstos para a Rodovia do Sol, sem falar da importncia
da ponte para o transporte coletivo metropolitano.
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Como terceiro fator, temos o significativo impacto
econmico dos pedgios no oramento dos usurios do sistema de
transporte metropolitano.
O quarto e ltimo fator que contribui para a grande
expectativa e ansiedade que se formou em torno da investigao decorre
do insucesso das experincias anteriores de investigao e estudos. Com
efeito, sobre o tema j foram instaladas duas Comisses
Parlamentares de Inqurito (CPI) da Terceira Ponte1, durante os
anos de 1994 e 1995, e criadas duas Comisses Especiais2, uma em
1993 e outra em 1997. Alm disso, foi realizada uma Auditoria3
referente cobrana do pedgio e ao montante da dvida da Ponte na
primeira etapa de sua construo, requerida ao Governo de Estado pelo
1 A CPI, criada pela Resoluo n 1.706/94 e instalada em 1994, tinha por objetivo apurar denncias de irregularidades envolvendo a construo, a explorao e o gerenciamento da Ponte Deputado Darcy Castello de Mendona que interliga os municpios de Vitria e Vila Velha, mais conhecida como Terceira Ponte. Essa CPI era composta pelos deputados Teteco Queiroz, Alosio Krling, Valci Ferreira, Mira Seibel e Nilton Gomes. Ela foi, segundo meno dos autos, arquivada sem finalizao por tratar-se de ano eleitoral fim da Legislatura. A CPI, instalada em 6 de abril de 1995, foi criada pela Resoluo n 1.758/95, tinha por objetivo apurar o contrato da Ponte Darcy Castello de Mendona com a Oderbrecht, a atual explorao e gerenciamento daquela obra, apurao dos dbitos e proposta para reduo do pedgio cobrado. Seus membros efetivos eram Nilton Gomes (presidente); Fernando Rezende (vice-presidente); Lelo Coimbra (relator); Juca Alves e Moacyr Carone Assad; os suplentes eram os deputados Marcos Madureira; Nasser Youssef; Srgio Vidigal; Jos Baioco e Ftima Couzi. Essa CPI foi arquivada em 04/12/95, sem relatrio final, por decurso de prazo.
2 A Comisso Especial da Terceira Ponte, de 1993, foi criada pela Resoluo n 1.646/93 com o objetivo de acompanhar os critrios que determinam o pedgio da Terceira Ponte. Os membros efetivos eram os deputados Carlos Magno Pimentel; Luciano Cortez; Cabo Camata; Edinho Pereira; Valci Ferreira; os membros suplentes eram Jos Carlos Gratz, Joo Padaria, Luiz Temteo; Ruzerte Gaigher e Ricardo Ferrao. No existem documentos que indiquem os membros da Mesa da Comisso. Essa Comisso especial foi arquivada em 4 de agosto de 1994 sem apresentao do relatrio final por decurso de prazo. A Comisso Especial da Concesso da Rodovia do Sol / Terceira Ponte foi instalada em 14 de abril de 1997 e criada pela Resoluo n 1.847/97, com o objetivo de analisar e discutir o processo de concesso iniciativa privada do Sistema Rodovia do Sol / Terceira Ponte. Os membros efetivos eram os deputados Lelo Coimbra (presidente); Cludio Vereza (vice-presidente); Enivaldo dos anjos (relator); Nasser Youssef e Benedito Enas; os suplentes eram os deputados Otaviano de Carvalho; Fernando Rezende; Antrio Filho; Almir Pernambuco e Jair de Oliveira. Essa Comisso tambm foi arquivada sem deliberao de parecer final pelo transcurso do prazo. 3 As concluses do relatrio desta auditoria se encontram na Auditoria Geral do Estado.
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ento Prefeito do Municpio de Vila Velha, Vasco Alves de Oliveira
Junior em 16.01.95.
Infelizmente, todos estes esforos empreendidos na apurao
dos fatos frustraram as esperanas da sociedade. E, apesar do empenho
de alguns, foram interrompidos por interferncias polticas e de outras
ordens. A nica certeza a de que, ao final, no resultaram em quaisquer
conseqncias prticas almejadas pela sociedade.
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2. COMPOSIO
No dia 26 de fevereiro de 2003, foi criada a presente
Comisso Parlamentar de Inqurito atravs da Resoluo n2.068/03,
para apurar denncias de possveis irregularidades relacionadas
concesso e execuo das obras do Consorcio da Rodovia do Sol Ponte
Deputado Castelo de Mendona (Terceira Ponte), pela firma RODOSOL
S/A.
Atravs do Ato n 755 de 11 de maro de /2003,da
Mesa Diretora foram distribudas as vagas partidrias, cabendo ao PT
01 vaga, ao PTB 01 vaga, ao PL/PGT 01 vaga, ao PPS 01 vaga, sendo
composta de cinco membros, na forma dos arts. 30, inc. II e 49, do
REGIMENTO INTERNO.
Por fora do Ato n 756, de 17 de maro de 2003,
da Mesa Diretora foram designados os membros integrantes da
Comisso, observando-se a regra das indicaes partidrias. Aps
instalao do Trabalho da Comisso, realizou-se a eleio para o
preenchimento dos cargos de Presidente, Vice-Presidente e Relator CPI, o
que resultou na seguinte composio:
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PARTIDO MEMBRO EFETIVO SUPLENTE CARGO
PT BRICE BRAGATO HELDER SALOMO PRESIDENTE
PSDB CSAR COLNAGO RELATOR
PFL JOS RAMOS JOS ESMERALDO VICE-PRESIDENTE
PL ROBSON VAILANT CLUDIO THIAGO MEMBRO
PTB EUCLRIO SAMPAIO MARCELO SANTOS MEMBRO
Registre-se que a proposio para a criao da presente
CPI decorreu da iniciativa conjunta dos Ilustres Deputados Euclrio
Sampaio e Robson Vailant.
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3. OBJETIVOS DA CPI
Conforme prescreve a Constituio da Repblica no seu
Artigo 58, 3, a atuao das Comisses Parlamentares de Inqurito est
adstrita ao exame de fatos determinados. Idntico o contedo da regra
prevista no Artigo 60, 3, da Constituio Estadual e o Artigo 49 do
Regimento Interno da Assemblia Legislativa.
Assim, com fundamento nestes preceitos legais, foi
aprovada a Resoluo n 2.068 de 26 de fevereiro de 2003 que Cria
a Comisso Parlamentar de Inqurito para apurar denncias de possveis
irregularidades relacionadas concesso e execuo das obras do
Consrcio da Rodovia do Sol/Ponte Deputado Castelo de Mendona
(Terceira Ponte), pela firma RODOSOL S/A.
Em face dos parmetros legais estabelecidos e
observando-se o dever legal de se ater aos fatos determinados,
constituem objeto de exame da CPI:
Os processos administrativos referentes construo da
primeira etapa da Ponte Castelo Mendona (Terceira Ponte). Esta anlise
inclui a apreciao quanto construo da obra, conhecimento do regime
jurdico do financiamento adotado para custeio da obra, o vnculo jurdico
estabelecido com a empresa contratada para realizar a construo, da
empresa pblica constituda para sua explorao CETERPO, da instituio
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do pedgio, da consolidao da dvida referente primeira etapa da obra,
da contratao da empresas Norberto Odebrecht, da criao da ORL,
das sub-concesses, cesses e sub-contrataes realizadas, do
planejamento da licitao de concesso, do ato administrativo empregado
para incluso da Terceira Ponte no Sistema RODOSOL, do processo
licitatrio que precedeu assinatura do contrato de concesso e,
finalmente, a anlise do contrato administrativo de concesso, incluindo-
se, neste ltimo, o exame da execuo das diversas clusulas contratuais
referentes execuo das obras , qualidade do servios e valor da tarifa.
Para que no pairem dvidas quanto rigorosa
observncia do objeto da investigao, vale lembrar que o exame dos
fatos correlatos que constituem desdobramentos naturais do objeto
principal no configuram extrapolao dos objetivos da Investigao
parlamentar, conforme j decidiu o STF4.
Como se v, neste e em outros aspectos que sero
demonstrados a seguir, acautelou-se a CPI para atuar, estritamente, nos
termos da lei.
4 Sobre a possibilidade da investigao atingir, inclusive, outros fatos inicialmente no previstos, veja-se o entendimento do STF expresso no acrdo : HC71.039- STF, Rel. Min. Paulo Brossard.
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4. MTODOS E PROCEDIMENTOS ADOTADOS
PELA CPI
Para alcanar os objetivos propostos, a CPI cuidou de
estabelecer algumas referncias metodolgicas para o seu trabalho. Dada
a natureza multidisciplinar dos temas sob investigao, os trabalhos
foram ordenados por temas, cada um deles entregue apreciao de
tcnicos experientes e qualificados, aos quais se incumbiram as tarefas
de examinar documentos, realizar estudos, emitir laudos e elaborar
concluses. Em alguns casos, a CPI formulou quesitos aos tcnicos,
resumindo as dvidas que surgiram no curso das investigaes.
Posteriormente, em face da imbricao natural dos
temas, as concluses dos tcnicos foram debatidas, amplamente, pelos
demais grupos de trabalho, a fim de que cada grupo pudesse ter a sua
atuao profissional enriquecida com as contribuies profissionais de
outras reas.
Com a finalidade de evitar que a atividade jurdica e as
demais atividades de cunho investigatrio se dispersassem, devido
variedade de temas, a Comisso instituiu princpios e premissas para
orientar a sua prpria atuao e as diversas atividades dos profissionais
que integraram a equipe de assessoramento CPI.
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Seguindo esta trilha, apresentamos a seguir as
principais diretrizes metodolgicas adotadas.
4.1.ANLISE DOS FATOS JURDICOS
Do conjunto de fatos apurados pela CPI obviamente
circunscritos aos fatos determinados indicados no ato que a instituiu, a
anlise jurdica deve cuidar, especialmente, do exame dos fatos
jurdicos. Isto implica na desconsiderao de fatos que, embora podendo
ser considerados relevantes sob outra tica, como por exemplo,
ocorrncias polticas e econmicas, no acarretem significao expressiva
sob a tica jurdica. Contudo, este procedimento no implica desmerecer
a importncia de outros fatos, muitas vezes teis compreenso do
fenmeno jurdico, como, por exemplo, os clculos do Valor da Taxa
Interna de Retorno (TIR). A funo priorizar a abordagem jurdica para
orientar as concluses da atividade investigatria.
4.2. SISTEMA DE APURAO DA VERDADE E DE COLETA DE PROVAS PARA A FORMAO DO CONVENCIMENTO.
Embora se trate de procedimento tipicamente
investigatrio, para o qual no h imposio legal da adoo dos
procedimentos rigorosos que caracterizam os processos administrativos
(j que por determinao constitucional relativamente a estes vigora o
princpio da ampla defesa e do contraditrio (Art.5, LV), consideramos
necessrio, at em face da relevncia do tema e suas enormes
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implicaes sociais e econmicas, declarar, expressamente - em
homenagem aos princpios da transparncia e da imparcialidade - os
mtodos que foram adotados pela CPI, para apurao da verdade dos
fatos e formao do seu convencimento. So eles:
4.2.1-Procedimentos para Apurao da Verdade
Para atingir os seus propsitos de apurar a verdade dos
fatos, a CPI, no uso das atribuies legais que lhe conferem o Artigo 58,
3, da Constituio da Repblica e o Regimento Interno da Assemblia
Legislativa, realizou 36 reunies, sendo 23 para oitivas de depoentes,
totalizando 31 depoimentos, o que representou 42 horas e meia;
requisitou documentos, realizou trs percias5 nas reas ambiental, obras
e contbil, o que gerou laudos contbeis e financeiros. Realizou, ainda,
uma inspeo tcnica na Rodovia, uma audincia pblica, alm de
diversas outras diligncias.
Esta comisso, ainda, requereu e recebeu da Auditoria
Geral do Estado a percia de informtica, anexo nmero seis Relatrio
Final de Auditoria de Segurana, e o relatrio preliminar da auditoria
geral realizada Sistema RODOSOL.
5 Em razo do volume e grau de detalhamento dos trabalhos de auditoria e outros estudos realizados e com o intuito de facilitar a compreenso do tema e do Relatrio Final, os resultados destas Percias e estudos foram incorporados ao presente Relatrio nos respectivos itens pertinentes. Contudo os laudos periciais e demais estudos na ntegra compem os anexos de Engenharia, nmero 1; e de Meio Ambiente, nmeros 2 e 3; alm da percia Contbil, nmero que constituem parte integrante deste Relatrio.
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Quadro Resumo dos procedimentos de investigao utilizados
PROCEDIMENTO OBJETO EXECUTOR
Percia Ambiental
- Impactos ambientais
- Condicionantes
ambientais
Tcnicos contratados
Percia das Obras
- Auditoria das obras executadas em face ao
Programa de Explorao Rodoviria
- Percia de drenagem, pavimentao e
manuteno
Instituto de Avaliaes e Percias de Engenharia
do Esprito Santo (IBAPE)
Percia
Informtica
- Sistema de arrecadao da praa do pedgio
Inspeo e auditoria dos sistemas de controle da
arrecadao na praa do pedgio da Terceira Ponte
de Vitria, da empresa RODOSOL
Auditoria Geral do Estado
Percia Contbil
Equilbrio econmico-financeiro Clculo da TIR
Auditoria Geral do Estado
Equipes de assessores da CPI
Inspeo tcnica Vistoria da RODOSOL Membros da Comisso
Parlamentar de Inqurito
Audincia Pblica
Realizada na regio da
Rodovia do Sol com o objetivo de ouvir a
populao que sofreu o impacto da obra
Membros da Comisso
Parlamentar de Inqurito
Requisio de documentos
75 pedidos de informao
aos rgos pblicos e RODOSOL
Comisso Parlamentar de Inqurito
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Data dos
depoimentos Depoentes
08/04/03
Jos Lcio Pinho, engenheiro, servidor do TCE-ES;
Luciano Costa Reis, auditor do Estado;
Tnia No, liquidante da Codesp;
15/04/03
Gladys Jouffroy Bitran, Procuradora Geral do Estado;
Slvio Roberto Ramos, poca, secretrio de
Desenvolvimento de Infra-estrutura e Transportes;
Luiz Fernando Schettino, poca, secretrio para
Assuntos do Meio Ambiente;
23/04/03
Max Mauro de Freitas Filho, prefeito municipal de Vila
Velha;
Altamiro Toms, engenheiro do DERTES;
Murilo Nacib Haddad Filho, engenheiro do DERTES;
29/04/03
Almir Bressan, ex-secretrio para Assuntos de Meio
Ambiente;
Ary Queiroz da Silva, ex-procurador geral do Estado;
30/04/03
Maurcio Ferrante, procurador geral do municpio de
Curitiba e consultor pblico na rea de concesses;
06/05/03
Jocelan Alves Correia, ex-procurador geral do Estado;
Fernando Betarello, ex-secretrio de Estado de
Transportes e Obras;
13/05/03
Max Mauro, ex-governador do Estado;
Guerino Dalvi, ex-diretor da Ceterpo;
Rogrio Pestana, promotor de Justia;
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20/05/03
Jorge Hlio Leal, ex-secretrio de Estado dos
Transportes e Obras;
Csar Musso, presidente da Avidepa;
Adiomar Malbar Silva, ex-procurador do DERTES;
27/05/03
Aristides Navarro de Carvalho Filho, presidente da
RODOSOL;
Otaclio Coser, diretor da Coimex;
Antnio Carlos Medeiros, ex-presidente do Conselho
de Reforma do Estado;
10/06/03 Geraldo Vieira, responsvel pela elaborao do edital
de concesso;
11/11/03
Joo Luiz Tovar, ex-secretrio de Estado de Obras;
Domingos Svio Martins, ex-secretrio de Estado de
Meio Ambiente
12/11/03
Almir Bressan, ex-secretrio de Estado de Meio
Ambiente;
Ferno Dias, ex-presidente da RODOSOL;
18/11/03
Jorge Hlio Leal, ex-secretrio de Estado de
Transportes e Obras Pblicas;
Vitor Buaiz, ex-governador do Estado do Esprito Santo
19/11/03 Rogrio Wallbach Tizzot, presidente da Associao
Nacional dos DERs
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4.2.2. Procedimentos para a formao do convencimento:
O Inqurito Parlamentar busca alcanar a verdade dos
fatos, indicando, em sntese: o que ocorreu, como ocorreu, quando
ocorreu, quais so os responsveis pela autoria dos atos eventualmente
tidos como irregulares, qual foi grau de participao e as
responsabilidades dos agentes pblicos e privados envolvidos, e quais as
providncias e recomendaes deliberadas pela CPI.
Ao perseguir estes objetivos, no pode a CPI atuar de
modo arbitrrio, lanando afirmativas infundadas e concluses que no
guardem consistncia com os elementos de provas coligidos ao longo da
apurao, sob pena de praticar abuso no exerccio dos poderes que a
Constituio lhe outorgou, desviando-se da finalidade para a qual foi
instituda. Por este motivo, torna-se indispensvel que a Comisso aponte
com nitidez os indcios, as presunes e as provas dos fatos relativos aos
atos administrativos irregulares ocorridos, indicando ainda seus autores,
e possveis responsabilidades.
Da a necessidade de que se adote um mnimo de
regras que assegurem a transparncia e iseno dos elementos
probatrios que lhe conduziram concluso final.
Embora muitos destes procedimentos j estejam
implcitos e at mesmo incorporados prtica das investigaes
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parlamentares, esta Comisso os reafirma expressamente para afastar
qualquer sombra de dvida quanto conduta imparcial que adotou,
motivada to somente pelo interesse de apurar a verdade e realizar a
legtima defesa do interesse pblico.
Estes procedimentos podem ser sumariamente
resumidos aos seguintes:
a) Princpio do livre convencimento motivado
Nenhuma concluso poder ser lanada sem lastro, constitudo em
razes e fatos apurados e documentos que possam, objetivamente, ser
conhecidos e apreciados;
b) No h hierarquia entre os elementos de prova
A avaliao da prova livre. Assim, qualquer documento ou
depoimento poder, de per si, desde que coerente com o conjunto
probatrio, ser o elemento vlido para a formao do convencimento da
Comisso.
c) Na formao do convencimento sobre a ocorrncia de
determinado fato, a Comisso pode se valer da confisso, prova
documental, indcios ou presunes.
d) No curso das investigaes, todo o esforo se concentrou nos fatos
pertinentes que dizem respeito diretamente aos procedimentos legais
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investigados e nos fatos relevantes porque, alm de pertinentes,
influem de modo decisivo na formao da concluso.
Advirta-se, por fim, que relativamente coleta de
provas para a formao do convencimento, esta Comisso, quer pela
natureza da pea investigativa, quer pela caracterstica das
irregularidades detectadas, valeu-se de provas indicirias e de
elementos circunstanciais plenamente admitidos como vlidos em
direito, mormente quando se est diante da ocorrncia de vcios e
irregularidades em que seus atores se esmeraram nas ocultaes
das ilegalidades, evitando deix-las formalmente documentadas e
disposio dos rgos de controle.
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5. LIMITAES AO TRABALHO DA CPI
Em que pese a dedicao e o zelo dos deputados
integrantes da CPI, bem como da equipe tcnica de profissionais que
auxiliou os trabalhos de investigao, a CPI sempre reconheceu a
existncia de algumas limitaes ao seu trabalho, dentre as quais se
destacam: a) a exigidade do tempo, b) a ausncia de um corpo
permanente de profissionais com formao nas diversas reas objeto de
investigao, fato que obrigou a realizao de um grande esforo para
requisio de funcionrios (Tribunal de Contas do Estado, Tribunal de
Justia do Estado, Corpo de Bombeiros e DERTES) e at de contratao
de empresa e consultores especializados para a realizao de estudos e
percias; c) falta de organizao do acervo de documentos pblicos,
especialmente no DERTES e IEMA; d) o transcurso do tempo, j que a
investigao alcana fatos ocorridos na dcada de 90; e) por fim, uma
ltima limitao que merece destaque a que diz respeito s dificuldades
de provas das ilicitudes quando se est diante de ilegalidades
caracterizadas por desvio de poder e conluio de administradores pblicos
para benefcio dos interesses privados.
prudente, portanto, neste passo, que se considerem,
desde logo, as advertncias j lanadas pela doutrina jurdica. De fato
so conhecidas as dificuldades em se comprovar a ocorrncia de
certos vcios que maculam, de modo irremedivel, a validade dos
atos administrativos idnticos ou assemelhados aos que, aqui, foram
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investigados pela Comisso Parlamentar de Inqurito. Vejam-se as
advertncias dos juristas:
Tem a doutrina assinalado, com inteira procedncia, que no
fcil surpreender o vcio do desvio de poder, de modo a captur-lo nas malhas
do Judicirio, notadamente quando o agente procede com insdia, por estar
animado dos institutos da perseguio ou do favoritismo. Com efeito, preciso,
de um lado, identificar a m inteno e, de outro, fazer-lhe a prova. Ressaltam os
estudiosos que, de regra, quem age mal intencionado procura cintar-se de
cautelas, precatando-se contra riscos de exibir ou entremostrar sua incorreo.
Da que procura disfarar o vcio, cercando-se de pretensas justificativas para o
ato, a fim de encobrir-lhe a mcula.6
No obstante ressaltem as dificuldades de prova, os
autores acentuam tambm que, por fora mesmo da compostura
esquiva deste vcio, a exigncia probatria no poderia ser levada
a rigores com ele incompatveis, sob pena de inviabilizar-se o
controle jurisdicional destas condutas viciadas.
Idntica advertncia foi apresentada pelo eminente
jurista argentino Augustin Gordillo, ao afirmar que o necessrio
encontrar provas indicirias ou elementos circunstanciais, uma
vez que raramente no prprio ato, como em sua motivao, que
apareceria o vcio. Donde, a prova, de regra, ter de resultar de um
conjunto de circunstncias exteriores ao ato. Observa que o autor do
6Curso de Direito Administrativo 14. Ed, Malheiros.P. 407.
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desvio de poder deixa rastros de sua conduta, que so
demonstrveis por prova documental, testemunhal ou indiciria.7
Em que pese as dificuldades relatadas, a CPI em
nenhum momento abdicou do seu compromisso de perseguir a verdade,
apurando os fatos de modo imparcial, sem receio de contrariar
interesses, especialmente econmicos, atingidos direta ou indiretamente
pelas suas investigaes.
Com amparo nestas diretrizes e princpios de atuao,
foi que a Comisso se empenhou no Processo de investigao, cujas
concluses se encontram aqui relatadas.
7 Gordilho Idem Ibidem
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33
-6. EXAME DE MRITO DA INVESTIGAO
6.1- NATUREZA E ESSNCIA DO CONTRATO DE CONCESSO CONCEITOS BSICOS
Em se tratando de tema relativo s concesses de
servio pblico, o conhecimento e a experincia dos administradores, em
geral, so bastante incipientes. Isto se deve a vrios fatores, inclusive
pouca utilizao desta modalidade contratual complexa no mbito da
Administrao Pblica. De fato, se comparado ao uso e aos
conhecimentos j difundidos acerca das regras de licitaes e dos
contratos administrativos, ver-se- que, em geral, as distncias so,
realmente, abissais.
Por tudo isto, uma incurso na doutrina torna-se
indispensvel para identificar os pressupostos, conceitos bsicos e
definies legais dos quais se valeu a CPI para extrair as suas
interpretaes e concluses utilizadas no curso das apuraes e ,
finalmente, na elaborao das concluses deste Relatrio Final.
Portanto, o objetivo principal deste item estabelecer
um patamar semntico comum que permita que todos tenham
compreenso sobre os temas que sero investigados e suas repercusses
jurdicas.
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34
CONTRATO DE CONCESSO
Constitui regra geral, usualmente aceita, que os
servios pblicos so de titularidade do Poder Pblico (Unio, Estados,
Distrito Federal e Municpios). Da a determinao constitucional inserida
no Art. 175 da Constituio da Repblica -Incumbe ao Poder Pblico,
na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso a
prestao de servios pblicos.
Todavia, para prestar os servios dos quais titular, o
Estado pode valer-se de duas modalidades. A primeira a da execuo
direta da prestao do servio pblico pelo prprio Estado, portanto,
mediante uso da sua estrutura de rgos, cargos e agentes. A segunda
a transferncia ou entrega de determinado servio pblico, para ser
executado por uma empresa privada.
O ato jurdico que formaliza a delegao, ou entrega do
servio para ser executado por uma empresa privada, o Contrato de
Concesso. Utiliza-se o termo delegao justamente para exprimir a
transferncia da atividade exercida pelo Poder Pblico para o ente
privado.
O contrato de concesso regulado pela Lei n 8.987,
que no seu artigo 2 contm, inclusive, uma definio de Contrato de
Concesso, a saber:
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35
Art. 2, inciso II - concesso de servios pblicos: a
delegao de sua prestao, feita pelo poder concedente, mediante licitao,
na modalidade concorrncia, a pessoa jurdica ou consrcio de empresas que
demonstre capacidade para seu desempenho por sua conta e risco e por prazo
determinado. (grifamos)
importante notar que, apesar da mencionada
transferncia, o Poder Pblico continua titular do servio, j que delega
empresa concessionria to somente a execuo material do conjunto de
atos necessrios execuo do servio antes exercido por ele,
diretamente. Esta a razo pela qual se afirma que o servio passa a ser
executado indiretamente pelo Estado.
Em outras palavras os servios de construo,
manuteno, duplicao de rodovias continuam sendo pblicos,
embora a sua execuo material tenha passado a ser realizada
por uma empresa privada, no caso, a concessionria RODOSOL.
No h, pois, como confundir o servio que pblico
com a mera modalidade privada de sua prestao, que ocorre quando se
faz a opo de entrega e execuo de um servio a um ente privado.
Esta primeira e bvia concluso irradia conseqncias
relevantssimas para a execuo do contrato.
J que no teve a sua natureza jurdica alterada pelo
simples motivo de haver sido transferido para execuo pela iniciativa
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36
privada impe, naturalmente, a aplicao de todas as regras que
protegem os usurios e o Poder Pblico quando entretm relaes
contratuais com empresas privadas.
Mas no s. Sendo servio pblico, todos os princpios
constitucionais que regem os atos da administrao pblica, alm das
cautelas e prerrogativas para salvaguarda do interesse pblico, tm
incidncia direta e imediata nestes contratos de concesso.
Constata-se, desse modo, que a concesso jamais
pode ser vista como uma transformao da natureza de servio
pblico para servio privado. O Poder Pblico no pode se
desvincular do servio ou abandon-lo ao arbtrio da empresa
concessionria, pelo fato de sua execuo ter sido delegada.
Em resumo, o Estado continua como fiador da
execuo do servio perante coletividade.8
Todavia, o estranho no processo de concesso
RODOSOL que os fatos evidenciaram - como ser demonstrado - que o
Estado abdicou do seu dever. Assim, os usurios do sistema ficaram
merc das exigncias do interesse privado num jogo combinado de
influncias que excluiu a defesa do real interesse pblico.
8 Medauar, Odete, A figura da Concesso, in Concesso de Servio Pblico Coord.,Odette Medauar,SP,Ed. RT,1995, pg. 13.
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NORMAS LEGAIS APLICVEIS
As normas jurdicas que regulam os contratos de
concesso so: a Constituio da Repblica, especialmente no Art. 175 e
os demais princpios e preceitos constitucionais aplicveis aos contratos
pblicos; a Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que dispe sobre o
regime de concesso e permisso da prestao de servios pblicos
previsto no Art. 175 da Constituio Federal; a Lei 8.666, de 21 de junho
de 1993 e suas alteraes, que regulamentam o Art. 37 da Constituio
Federal e institui normas para licitaes e contratos da Administrao
Pblica.
Em sintonia com o modelo de Estado Federal adotado
no Brasil, os Estados membros detm competncia para elaborar
legislao suplementar sobre o tema, alm de constituir prerrogativas das
Assemblias Legislativas dos Estados a indicao formal, por lei, de quais
os servios pblicos sero objeto de delegao.
No Estado do Esprito Santo, editou-se a Lei n 5.720
/98 que, alm de dispor sobre o procedimento legal para realizao das
licitaes e dos contratos de concesso, indicou as reas que seriam
atingidas .9
9 Veja-se o que dispem o artigo 29 da Lei estadual n 5720/98, Art. 29 - Incumbe ao poder concedente: I. Regulamentar o servio concedido e fiscalizar, permanentemente, a sua prestao; II. Aplicar as penalidades regulamentares e contratuais; III. Intervir na prestao do servio, nos casos e condies previstos em lei; IV. Extinguir a concesso, nos casos previstos nesta Lei e na forma prevista no contrato; V. Homologar reajustes e proceder a reviso das tarifas na forma desta Lei, das normas pertinentes e do contrato; VI. Cumprir e fazer cumprir as disposies regulamentares do servio e as clusulas contratuais da concesso; VII. Zelar pela boa qualidade do servio, receber, apurar e solucionar queixas e reclamaes dos usurios,
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38
Cumpre registrar que esta lei somente foi editada em
face das objees legais impostas pelo Tribunal de Contas do Estado do
Esprito Santo10, Ministrio Pblico e a sociedade civil organizada, que
impugnaram o primeiro edital de licitao para concesso do sistema
RODOSOL edital 01/97.
A tentativa de realizao da licitao, mesmo na
ausncia de lei estadual autorizando a concesso, revela, desde logo,
dois traos que, lamentavelmente, vo caracterizar todo o
processo de realizao da concesso apurado por esta CPI: o
aodamento e a contumaz transgresso das normas legais.
Foi a partir da anlise e interpretao da legislao
antedita que a CPI impulsionou os trabalhos de investigao e, ao final,
extraiu as suas concluses.
bvio que sendo o ordenamento jurdico um sistema,
outras leis e preceitos legais incidem, necessariamente, sobre as relaes
jurdicas realizadas nos processos e procedimentos sob investigao. Este
que sero cientificados, em at trinta dias, das providencias tomadas; VIII. Declarar de utilidade pblica os bens necessrios execuo do servio ou da obra pblica, promovendo as desapropriaes, diretamente ou mediante outorga de poderes concessionria, caso em que ser desta a responsabilidade pelas indenizaes cabveis; IX. Declarar de necessidade ou utilidade pblica, para fins de instituio de servido administrativa, as reas necessrias implantao de instalaes concedidas, bem como os demais bens necessrios execuo de servio ou obras pblica, promovendo-a diretamente ou mediante outorga de poderes concessionria, caso em que ser desta a responsabilidade pelas indenizaes cabveis; X. Estimular o aumento da qualidade, produtividade, preservao do meio-ambiente e conservao; XI. Incentivar a competitividade; XII. Estimular a formao de associaes de usurios para a defesa de interesses relativos ao servio. 10 A objeo refere-se a glosa do Edital 01/97, realizada pelo Tribunal de Contas do Estado do Esprito Santo. Este item ser abordado adiante em tpico autnomo de n 8.2.
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39
o caso, por exemplo, do Cdigo de Defesa do Consumidor, cuja
incidncia e aplicabilidade refizeram sentir.
NORMAS LEGAIS APLICVEIS
Constituio Federal 1988
Constituio Estadual
Art. 175
Art. 210
Lei n 8.987, de 13 de
fevereiro de 1995
Dispe sobre o regime de
concesso e permisso da prestao de servios pblicos
previsto no Art. 175 da
Constituio Federal
Lei 8666, de 21 de junho de
1993 e suas alteraes,
Regulamentam o Art. 37 da Constituio Federal e instituem
normas para licitaes e contratos
da administrao Pblica
Lei Estadual n Lei n5720 de
/98
Dispe sobre o regime de concesso e permisso da
prestao de servios pblicos
previsto no artigo 210 da Constituio do Estado do Esprito
Santo
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CONCESSO DE SERVIO PBLICO E CONCESSO PRECEDIDA DA
EXECUO DE OBRA PBLICA
Quando se examinam os tipos de concesses
existentes no sistema legal brasileiro, percebe-se que existe uma
impreciso de linguagem que tem gerado muitas dvidas, especialmente
ao se referir s trs modalidades principais de concesses. A saber:
1. Concesso de obra pblica j existente, tais como pontes e
rodovias;
2. Concesso de obra pblica a ser construda;
3. Concesso de servio pblico, tais como transporte coletivo de
passageiros, distribuio de gs canalizado.
Para evitar o uso imprprio dos termos referindo-se a
realidades distintas, a doutrina esforou-se em formular conceitos e
critrios para balizar o uso adequado de cada uma destas figuras
jurdicas.
Veja-se, a propsito, o seguinte ensinamento:
Se algum percorre uma rodovia ou atravessa uma ponte -
objeto de concesso , dirigindo veculo particular, est usando um bem de uso
comum do povo, um bem de domnio pblico, qual seja, a rodovia ou a ponte.
Se a percorre, porm, a bordo de um nibus, que transporta passageiros, est
utilizando um servio pblico.
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verdade que ao usar o nibus est indiretamente usando
a rodovia. Mas ao usar diretamente a rodovia no lhe est, a rigor, sendo
prestado um servio, enquanto ao usar o nibus ele est utilizando o servio
pblico de transporte de passageiros. No primeiro caso, paga pedgio. No
segundo, compra bilhete de passagem. Em ambos paga tarifa.11
Aplicando-se as distines da doutrina s investigaes,
temos que o Sistema RODOSOL envolve ao mesmo tempo a
CONCESSO de servio pblico PRECEDIDA DA EXECUO DE OBRA,
portanto, a ser construda - caracterizada pela obrigao de promover a
expanso, duplicao e manuteno da Rodovia ES 60 e a CONCESSO
DE OBRA PBLICA j existente, caracterizada pela manuteno da
Ponte Castelo Mendona.
Vale lembrar que nos termos da lei 8.987/95, Art. 2,
inciso III,12 o conceito de obra amplo. Com efeito, abrange reforma,
ampliao, melhoramentos em geral e manuteno.
Por outro lado, deve-se registrar uma peculiaridade cuja
importncia e reflexos se faro sentir ao longo de todo o processo de
planejamento da licitao e execuo do contrato de concesso a
incluso da ponte Deputado Castelo Mendona (Terceira Ponte). Afinal,
trata-se de um equipamento urbano j construdo, que estava vinculado a
11 Antonio Carlos Cintra do Amaral , Concesso de Servio Pblico,.ed. Malheiros, 1996, So Paulo , p. 27. 12 Diz o inciso III do Art. 2 da Lei 8.987/95 concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: a construo , total ou parcial, conservao, reforma, ampliao ou melhoramento de quaisquer obras de interesse pblico, delegada pelo poder concedente, mediante licitao, na modalidade concorrncia, a pessoa jurdica ou consrcio de empresas que demonstre capacidade para sua realizao, por sua conta e risco, de forma a que o investimento da concessionria seja remunerado e amortizado mediante a explorao do servio ou da obra por prazo determinado;
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um contrato de concesso em vigor, porm em vias de se extinguir pelo
decurso do prazo (faltavam apenas 03 anos).
QUADRO SINPTICO DE TIPOS DE CONCESSES13
Concesso de Servio Pblico
Precedida da Execuo de Obra Pblica
(usualmente denominada Concesso de Obra Pblica)
CONCESSO DE SERVIO
PBLICO
(Modalidade Tpica)
- Precedida da execuo de obra
- No precedida da execuo de
obra
PECULIARIDADES DO CONTRATO DE CONCESSO
Para melhor compreenso do contrato de concesso,
especialistas consideram vital entender que a concesso se apia sobre
duas idias antitticas, cujo equilbrio constitui toda a teoria do
contrato de concesso.
H, portanto, um duplo aspecto a ser considerado:
13 A classificao foi originalmente elaborada pelo professor Antonio Carlos Cintra do Amaral e, em linhas gerais decorre da distino doutrinaria que o direito faz entre obras e servios consoante o festejado ensinamento de Celso Antonio Bandeira de Melo vazado nos seguintes termos : (a) a obra em si mesmo um produto esttico; o servio uma atividade, algo dinmico; b) a obra uma coisa: o produto cristalizado de uma operao humana; o servio a prpria operao ensejadora do desfrute; c) a fruio da obra , uma vez realizada, independe de uma prestao, capitada diretamente, salvo quando apenas o suporte material para a prestao de um servio; a fruio do servio a fruio da prpria prestao, assim, depende sempre e integralmente dela; d) a obra para ser executada, no presume a previa existncia de um servio; o servio pblico, normalmente, para ser prestado pressupe uma obra que lhe constitui o suporte material
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43
a) de um lado a necessidade de execuo de um servio pblico de
utilidade e de interesse geral sob a autoridade do Poder Pblico.
b) de outro lado uma empresa capitalista cujo propsito a obteno
do mximo de proveito possvel. 14
Evidente que esta dupla face do contrato de concesso
desencadeia conseqncias jurdicas relevantes, dentre as quais se
destacam:
1. a sujeio do concessionrio aos princpios inerentes prestao de
servios pblicos: continuidade, mutabilidade, igualdade dos usurios,
modicidade da tarifa, alm de outros previstos no Cdigo de Defesa do
Consumidor;
2. reconhecimento de poderes ao rgo concedente, tais como
interveno, encampao e caducidade;
3. reverso dos bens da concessionria para o poder concedente, ao
trmino da concesso; e
4. direito da concessionria manuteno do equilbrio econmico
financeiro do contrato.
Outra peculiaridade do contrato de concesso a
chamada produo de efeitos trilaterais do contrato. Trata-se das
repercusses do contrato que, embora firmado entre o Poder Pblico
14 Sobre as contradies que exercem tenso no contrato de concesso veja-se a abalizada opinio de George Vedel e Pierre Devolve. Droit Administrtatif. Paris: Presses Universitaires de France , 1984, parcialmente
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44
(concedente) e a empresa privada (concessionrio), repercutem sobre os
usurios, estendendo a estes, na condio de destinatrios dos servios,
todos os impactos.
Esta caracterstica impe, desde a fase de
planejamento da modelagem da concesso e da licitao, que
sejam claramente definidos as vantagens, direitos e obrigaes
do Estado, que firma o contrato na condio de poder concedente, e dos
usurios, aos quais incumbir, atravs do pagamento de tarifas,
remunerar o concessionrio, pagando, deste modo, a conta do ajuste
patrocinado pelo Poder Pblico.
FORMAS DE CONTROLE DA CONCESSO
Uma das conseqncias lgicas do fato do contrato
de concesso no transferir a titularidade do servio, mas, to somente,
a sua execuo material a uma empresa privada, o dever de vigilncia
e zelo da administrao com os termos do contrato. Negligenciar no
exerccio deste dever acarreta, como ser demonstrado adiante,
ao longo deste relatrio da investigao, graves prejuzos ao
interesse pblico e aos usurios.
Enfatizando a importncia do controle, os
especialistas admitem existir uma espcie de polcia do servio. Com
transcritas por Maria Silvia Zanela Di Pietro, in Parcerias na Administrao Pblica, 2 Ed.- So Paulo : Atlas. 1997. pgina. 51.
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45
efeito o concessionrio gera a prestao do servio, enquanto a
administrao o controla.15
Abrangente, o poder de controle do rgo
concedente deve abrigar pelo menos os seguintes aspectos:
CONTROLE MNIMO
Material Diz respeito execuo do objeto do contrato
Financeiro
Dirigido ao controle do equilbrio econmico e financeiro
do contrato, e a preservao da modicidade das tarifas,
reajustes e revises, cronogramas fsicos e financeiros de
investimentos.
Tcnico
Refere-se observncia dos parmetros definidos no
Plano de Explorao Rodovias (PER), intervenes fsicas,
conservao e operao da rodovia estabelecidos nos
planos, especificaes, regulamentos, clusulas
contratuais.
Legal Refere-se observncia das leis e regulamentos.
Para ensejar ao Poder Pblico concedente meios
eficazes de exercer o seu controle, a Lei 8.987/95 outorgou ao ente
estatal outros poderes, alguns, inclusive, com carter sancionatrio.
15 Este o entendimento de Hector Jorge escola, in Compendio de Derecho Administrativo .Buenos Aires: Depalma , 1979. V2.6
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Dentre os principais vale destacar:
PODERES DO ESTADO
Conceito Motivo
Fundamento
Legal Conseqncias
Interveno Afastamento
temporrio da
concessionria
Apurao de
Irregularidades
Arts. 32 a 34 da
lei 8.987/95.
No extingue o
contrato
Encampao
Resciso
unilateral do
contrato de
concesso
Razes de
interesse pblico
Art.37 da lei
8.9087/95.
Extingue o
contrato
Caducidade
Resciso do
contrato
unilateral do
contrato de
concesso
Inadimplncia do
concessionrio
Art. 38 da lei
8.987/95
Extingue
contrato.
No rol das concluses apresentadas ao final deste
relatrio, esto includas recomendaes de que o Poder Executivo
Estadual faa uso de alguns dos poderes supra-mencionados, em defesa
do interesse pblico.
DIREITO DOS USURIOS
O usurio dos servios concedidos assume direitos e
obrigaes que decorrem das normas contratuais do contrato de
concesso firmado entre o poder concedente e a empresa concessionria.
Portanto, detm como usurio do servio os mesmos direitos que cabem
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aos usurios em geral, quando o servio prestado diretamente pelo
Estado.
Disto decorre que, a par das previses relativas aos
direitos dos usurios dos servios objeto de concesso previsto no Art. 7
da Lei 8.987/95, estes possuem, ainda e complementarmente, direitos
assegurados no Cdigo de Defesa do Consumidor (Lei 8.078/90),
conforme dispe expressamente a Lei Nacional de Concesses no prprio
artigo 7 Sem prejuzo do disposto na lei 8.078 de 11 de setembro
de 1990, so direitos e obrigaes dos usurios
H, portanto, um conjunto de direitos dos usurios
dos servios cuja sntese a seguinte:
Direitos dos Usurios Lei 8.987/95
Direito prestao de servio adequado Art. 7 I
Direito modicidade das tarifas Art. 6 1 e Art. 11
Direito fiscalizao da prestao do
servio Art.3
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EQUILBRIO ECONMICO E FINANCEIRO DO CONTRATO DE
CONCESSO
Equivalncia Honesta entre as obrigaes das partes16
Da prpria noo do contrato de concesso j se
pode extrair que a equao econmico-financeira constitui uma clusula
vital. Seu objetivo assegurar a manuteno da relao, que se instituiu,
por via do contrato, entre os encargos assumidos pelo concessionrio e a
retribuio que lhe assegura o Estado.
Esta equao deve contemplar a previso da
arrecadao de receitas com as tarifas cobradas dos usurios (e outras
alternativas), os investimentos que o concessionrio ter que fazer e a
taxa que vai remunerar o capital aportado pelo concessionrio ao longo
de todo o contrato de concesso. Por esta razo, todos os fatos
relacionados execuo do contrato, tais como cronograma de
investimentos, afetam a equao.
No h dvidas de que a possibilidade de obteno
de certa margem de lucro constitui o fator fundamental de atrao do
concessionrio ao investimento. Do contrrio, por certo, optaria por
realizar investimentos que lhe fossem mais atrativos, isto , que lhe
16 Esta feliz expresso que traduz a importncia de se assegurar a eqidade entre as vantagens e os custos ou encargos, foi utilizada pela famosa deciso do Conselho de Estado da Frana em 21 de maro de 1910, quando lanou pela primeira vez os fundamentos do denominado equilbrio econmico e financeiro do contrato de concesso. A deciso ganhou prestgio internacional, e particularmente, no caso do Brasil, cuja influncia francesa no direito administrativo possui longa tradio, foi acolhida pela melhor doutrina e pelos tribunais.
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assegurassem maior lucro e com o menor risco. natural, portanto, que
uma das conseqncias da observncia da equao econmico-financeira
seja assegurar o lucro.
Todavia, a margem de lucro que deve ser
assegurada ao concessionrio de modo a permitir a amortizao do
capital investido deve contemplar o lucro justo. Disto advm o conceito
de equivalncia ou eqidade na instituio de obrigaes e riscos do
concessionrio e os encargos do Poder Pblico.
Apesar da evoluo jurisprudencial sobre o tema,
permanece, ainda hoje, como uma importante referncia na matria, a
clebre deciso proferida pelo Conselho de Estado Francs. Veja-se o
ncleo da deciso:
da essncia mesma do contrato de concesso buscar
realizar, na medida do possvel, um igualdade entre as vantagens que se concedem
ao concessionrio e as obrigaes que lhe so impostas. As vantagens e as
obrigaes devem compensar-se para formar a contrapartida entre os
benefcios provveis e as perdas previsveis. Em todo contrato de concesso est
implcita, como um clculo, a honesta equivalncia entre o que se concede ao
concessionrio e o que dele se exige. o que se chama equivalncia comercial, a
equao financeira do contrato de concesso( acrdo do Conselho de Estado da
Frana, caso Cie. Franaise des Trammways, de 11 de maro de 1910)
Na prtica, a aplicao deste conceito implica
conciliao de duas idias. De um lado, o interesse de lucro do
empresrio e os riscos inerentes ao negcio. De outro, o interesse pblico
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que quer assegurar a continuidade do servio pblico, sem interrupo
pela iniciativa privada. Estes dois fatores devem estar em equilbrio.
Simbolicamente, so os dois pratos da balana que devem expressar a
honesta equivalncia entre as obrigaes pactuadas. Em outras palavras,
os encargos devem corresponder, isto , equivaler s retribuies.
A expresso Equivalncia Honesta entre as
obrigaes das partes est ancorada em pelo menos quatro
princpios:
1 princpio da eqidade impede que uma das partes obtenha ganho,
locupletando-se ilicitamente em detrimento da outra;
2 princpio da razoabilidade - proporo entre o custo e o benefcio;
3 princpio da continuidade do contrato administrativo -
necessidade de assegurar a prestao do servio;
4 princpio da indisponibilidade do interesse pblico
recomposio do equilbrio para assegurar a manuteno do contrato17.
No caso especfico da RODOSOL, os pratos da
balana foram desequilibrados. Alis, h nos autos deste inqurito
elementos de prova suficientes para crer que j nasceu rompido o
equilbrio. De fato, a concesso j foi gestada admitindo o desequilbrio
mediante o expediente de incluso da ponte e, ainda da fabricao de
17 Estes princpios foram elencados pela eminente Prof. Maria Sylva Zanella di Pietro na obra Parcerias na Administrao Pblico, 2 ed. So Paulo: Atlas, 1997.
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riscos sabidamente improvveis no negcio18, de modo a ocultar ganhos
extraordinrios e exorbitantes por parte da empresa concessionria.
Ora, no se pode esquecer que atribuio de riscos
ao particular uma clusula inerente ao prprio contrato de concesso.
Com efeito, na medida em que se d a delegao ocorre tambm a
transferncia dos riscos e encargos derivados da prestao dos servios
pblicos. Como se pode admitir a existncia vlida de um modelo de
concesso que protege o concessionrio, assegurando-lhe os lucros e
atribui ao Estado os riscos do prejuzo?
Em suma, contrariando as referncias doutrinrias
anteditas, o contrato firmado para a concesso do sistema RODOSOL
padece de vcio congnito. Nele jamais houve a observncia de uma
equivalncia honesta. Um dos pratos da balana, desde o incio, sempre
pendeu em favor do concessionrio, cujos riscos foram eliminados
atravs de artifcios legais que sero denunciados em tpico prprio.
Conforme ser revelado adiante, h uma ntida
desproporo entre encargos e retribuies que no surgiu no curso da
execuo contratual, por algum fator imprevisvel e alheio vontade das
partes contratantes. Foram, ao revs, pactuados com tais deformidades
desde o instante em que se formalizou o negcio jurdico da concesso,
ou melhor, desde o momento em que a administrao tomou a deciso
18 A referncia diz respeito incluso da clusula risco de trnsito para a ponte aliada subestimao do fluxo de veculos na mesma, e, ser mais bem detalhada em tpico especfico embasado pelos estudos tcnicos elaborados pela CPI. 6
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administrativa de realizar o procedimento licitatrio, publicando um edital
com a adoo desta modelagem inteiramente inadequada e altamente
prejudicial ao interesse pblico.
Segundo apuramos, contribuiu para essa situao
lastimvel a omisso do Poder Pblico em arbitrar o conflito entre o
interesse pblico e o interesse privado. Com esta conduta reprovvel, o
Estado lanou os usurios merc do desejo insacivel de lucro dos
empresrios. O resultado de tudo isto, comprovado ao longo deste
relatrio, foi desastroso.
PLANEJAMENTO DA CONCESSO
Antes da publicao do edital de licitao com o
objetivo de dar incio ao procedimento administrativo para formalizao
do contrato de concesso, h um longo caminho a percorrer no interior
da administrao pblica. a fase interna, tambm denominada de fase
de planejamento da licitao.
Dada a especial complexidade j mencionada da
qual se reveste o contrato de concesso, s haver possibilidade de
realizao de um contrato de concesso eficaz se o administrador atuar
com esmero na fase de planejamento.
A ocorrncia de falhas nos aspectos referentes s
questes jurdicas, elaborao do estudo de viabilidade econmico-
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financeira da concesso, s questes ambientais, dentre outros, acarreta
graves prejuzos ao interesse pblico, muitos dos quais, irreparveis,
como o caso de certos danos ambientais provocados pela
concessionria RODOSOL.
Na lei geral de licitaes e contratos administrativos
lei 8666/93, h uma determinao legal destinada justamente a
impulsionar o comportamento da administrao em favor do
Planejamento. Veja-se:
Art. 7. (... omissis)
2. As obras e os servios somente podero ser licitados quando:
I -houver projeto bsico aprovado pela autoridade competente e disponvel para
exame dos interessados em participar do processo licitatrio;
II existir oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de
todos os seus custos unitrios.
De igual modo, a lei geral que regula a realizao dos
contratos de concesso contm preceito legal impondo a realizao de
uma etapa prvia de planejamento no mbito da administrao pblica.
Diz o artigo 18 da lei 8.987/95, ao definir o contedo do
edital de licitao para concesso:
XV nos casos de concesso de servios pblicos precedidos da execuo de obra
pblica, os dados relativos obra, dentre os quais os elementos do projeto
bsico que permitam a plena caracterizao, bem assim as garantias exigidas
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para essa parte especfica do contrato, adequadas a cada caso e limitadas ao
valor da obra; (destacamos)
Por fim, corroborando a necessidade de adequada
preparao da licitao com a conseqente realizao dos estudos e
projetos prvios, a prpria Lei Nacional de Concesses prev que a
administrao pblica seja ressarcida dos dispndios decorrentes da
realizao e estudos e levantamentos tcnicos do Poder Pblico na fase
de planejamento da licitao.
o que determina o artigo 21 da lei 8.987/95:
Art. 21. Os estudos, investigaes, levantamentos, projetos,
obras e despesas ou investimentos j efetuados, vinculados concesso, de utilidade
para a licitao, realizados pelo poder concedente ou com a sua autorizao, estaro
disposio dos interessados, devendo o vencedor da licitao ressarcir os dispndios
correspondentes, especificados no edital.
Saliente-se que o eficaz cumprimento da fase de
planejamento, a par de ser uma conduta universalmente exigida como
indispensvel boa gesto dos negcios pblicos, constitui tambm um
dever legal acintosamente negligenciado pelas autoridades pblicas
estaduais.
Em sntese, sua finalidade precpua assegurar que:
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a)- haja estudos tcnicos, inclusive de viabilidade econmica para
instituio do prazo de durao do contrato de concesso, as previses
para amortizao do capital investido e, ainda, a definio da margem de
lucro. Este estudo de viabilidade econmico-financeira necessrio para
justificar a prpria concesso, conforme prev o Art. 5 da lei 8.987/95.19
Dever, ainda, o estudo de viabilidade prever as implicaes das
receitas denominadas de alternativas, complementares ou acessrias na
equao econmico-financeira do contrato;
b)- sejam fornecidos parmetros tcnicos confiveis que propiciem aos
interessados informaes aptas formulao de uma proposta. No se
desconhece que a excessiva limitao de dados e informaes constitui
meio indireto e inidneo de restringir a ampla participao na licitao.
c) o custo real do empreendimento, que haver de ser suportado pelo
contribuinte usurio, seja fiscalizado. Note-se que a circunstncia da
administrao no despender, diretamente, recursos no contrato de
concesso precedida de obra pblica, no lhe exime do dever de
promover a defesa do interesse pblico na execuo de um servio de
idntica natureza. Desnecessrio dizer que a omisso do Estado neste
campo gera descontrole e macula o interesse pblico.
As investigaes realizadas demonstraram que este
aspecto, tambm foi negligenciado pelo Estado e seus agentes pblicos,
19 Diz o Art. 5 : O poder concedente publicar, previamente ao edital de licitao, ato justificando a convenincia da outorga de concesso ou permisso, caracterizando seu objeto, rea e prazo.
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quando da realizao do processo de licitao e formalizao do contrato
de concesso com a RODOSOL.
De fato, ao longo de toda a investigao foram
encontradas provas irrefutveis da injustificada pressa dos agentes
pblicos ao praticarem atos e decises administrativas, muitas vezes
suprimindo etapas naturais e indispensveis produo responsvel e
consciente de decises, cujos efeitos se fariam sentir nos prximos 25
anos.
Dentre as declaraes que caracterizam essa pressa,
transcrevemos os depoimentos do ex-secretrio de Estado do Meio
Ambiente, Almir Bressan, do presidente da Avidepa, Csar Musso e do
ex-secretrio de Estado de Transportes e Obras Pblicas, Jorge Hlio.
Trecho do depoimento do ex-secretrio de Estado do Meio
Ambiente Almir Bressan - anexo IV, vol 2, folhas 159 e 160.
O SR. CSAR COLNAGO - As entidades ambientais se queixam - e vou ler aqui o
transcrito de uma Ata - de que para a discusso, em agosto de 99, das questes das
condicionantes ambientais para licena foi dado um prazo muito pequeno. Vou relatar
aqui rapidamente. No dia 19 de agosto tem uma Ata em que so discutidas vrias
questes pertinentes ao impacto ambiental, at porque essa rodovia corta o Parque de
Setiba, corta Jacarenema; uma rea extremamente rodeada de unidades de
conservao. No dia 19, nessa Ata, o Secretrio de Estado Jorge Hlio garante ao
prefeito da poca, Sr. Jorge Anders, que sero cumpridas todas as condicionantes e que
s ser cobrado o pedgio mediante o atendimento de todas essas condicionantes. No
dia 19. E ele solicita, no s ele como principalmente as manifestaes de outros
participantes - Rogrio Porto Pestana, Csar Musso - solicita um prazo que o Dr. Jorge
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Hlio tentou no conceder. Solicitou mais prazo a essa discusso das questes
ambientais no Corema II.
Depois de muita discusso ele concede cinco dias. Ento, no dia 19 de agosto
tem uma reunio, no dia 25 de agosto uma outra reunio e traz de volta a discusso das
condicionantes. As questes ambientais so geralmente complexas, difceis, polmicas
muitas vezes, at porque no uma cincia exata o que trata da biologia, o que trata de
todos os impactos pertinentes ao ecossistema que a obra envolve naquele local.
Pergunto, primeiro, por que essa discusso feita em prazo to pequeno? Pelo
menos junto aos representantes, seja do poder poltico municipal, sejam os
representantes do Ministrio Pblico, os representantes da sociedade. Segundo, por que,
numas duas reunies, a segunda ata transcrita como uma mesma reunio,
continuao da reunio anterior, e no uma segunda reunio? O que V.S. tem a dizer
sobre isso? Primeiro sobre o prazo de cinco dias. E a, quando se pega essa ata do dia
vinte e cinco, ela extremamente sinttica, no diz nada e faz referncia a cinco fitas
cassetes.
A ata esta aqui. Cabe em meia pgina uma discusso to profunda e
importante de condicionantes. Por que to restrito? Por que nessas fitas? Onde esto
essas fitas? Pergunto para que possamos realmente ver o debate dessas questes de
condicionantes, porque realmente so importantes.
Aliado a isso - estou fazendo mais de uma pergunta - o ex-secretrio vem aqui e
fala que no foram cumpridas determinadas condicionantes, que agora no sei
especificar quais. No sei se a Sr. Deputada Brice Bragato tem nos acordos.
A SR. PRESIDENTE - (BRICE BRAGATO) A questo do replantio de
rvores nativas; a questo da drenagem de guas e uma terceira que no me lembro
agora.
O SR. CSAR COLNAGO - Ento, primeiro gostaria de um comentrio, ou seja,
se isso no foi feito - at por necessidade de o Estado fazer essa obra e tal - no foi
feito no afogadilho, no foi feito correndo, pelo menos do ponto de vista do
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58
envolvimento de outras instituies da sociedade. Gostaria que V.S. comentasse minha
pergunta.
O SR. ALMIR BRESSAN JUNIOR Primeiro gostaria de dizer o seguinte:
quem est no processo de licenciamento, como quem est no processo de discusso
pblica, sempre questionado sobre questes de prazo.
Hoje, por exemplo, est-se debatendo, em nvel de Congresso Nacional, os
prazos para a aprovao das reformas que esto previstas no pas. Ento, alguns acham
que deve ser feito urgentemente, para que o pas possa dar respostas maiores, mais
vigorosas; outros acham que os prazos devem ser maiores.
Ento essas discusses sempre acontecem e quando se trata de licenciamento
ambiental, trata-se tambm de debater interesses, conflitos de interesses, e nosso papel
gesto de conflitos para que esse processo saia mais limpo, mais ecolgico, o menos
agressivo possvel ao meio ambiente. E isso garantimos que aconteceu, pelo menos nas
etapas, nos momentos em que estvamos participando desse licenciamento.
Trecho do depoimento de Csar Musso - anexo IV, vol 2, pgina 349
A SR PRESIDENTA - (BRICE BRAGATO) O senhor falou que o processo foi
tumultuado. E o que para os ambientalistas uma questo temtica, de mrito e legal,
para quem estaria conduzindo seria uma questo burocrtica para cumprir formalidade.
Segundo o ex-Secretrio da poca, Dr. Jorge Hlio Leal, que deps h poucos
minutos, demorou dez meses. Ele, realmente, citou como se o processo de
licenciamento ambiental fosse um atravancamento, um empecilho para o processo de
concesso. E o senhor falou que foi tumultuado. Foram dez meses. Os dez meses foram
poucos? Foi pouco tempo. Foi quanto tempo? Qual a opinio do senhor? O senhor falou:
Ele cumpriu os procedimentos, exceto numa questo que ainda citar. O tempo foi
rpido demais, foi corrido, o que aconteceu?
O SR. CSAR MUSSO Quando coloquei sobre processo tumultuado, referi-me
ao momento que os conselheiros do Corema 5 receberam o parecer tcnico da
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Secretaria, como prev a lei, e ao momento que foi convocada a reunio plenria para
discutir esse assunto. Desse momento em diante ele foi curtssimo e tumultuado.
Quanto alegao do ex-Secretrio Jorge Hlio de que esse processo
todo para conseguir a licena ambiental demorou cerca de dez meses,
considero que tem lgica. O processo foi o qu, nesses dez meses? Foi
contratar uma empresa para fazer o estudo de impacto ambiental, e dentro
desse estudo, especialmente no que diz respeito ao meio antrpico, consultar
as lideranas comunitrias e ambientais. E, em seguida, esse processo de EIA-
RIMA ser analisado por um corpo tcnico na Secretaria de Meio Ambiente, e
depois expedir um parecer tcnico para a, sim, ele estar pronto para ir a
plenrio do Consema.
Esse processo de ter sido de dez meses, no considero que seja longo, de
jeito nenhum. Pelo contrrio, para um estudo dessa magnitude, determinados
aspectos dependem de situaes de sazonalidade, seja, por exemplo, poca de
chuvas; seja, por exemplo, com relao fauna, poca de maior travessia de
animais ou no pela rodovia. Depende da poca do ano em alguns aspectos.
Ento, o fato de ter sido feito em dez meses, de jeito nenhum significa que esse
processo foi longo.
A questo que quando foi feito o contrato de concesso, a Concessionria
RODOSOL e o Estado tinham isso como uma coisa resolvida. S esqueceram de
computar o custo ambiental dentro desse contrato de concesso. Por isso que, na minha
opinio, decorreram todos esses atropelos.
Trecho do depoimento de Jorge Hlio - anexo IV, volume 2, pginas 291 e 292
A SR. PRESIDENTA - (BRICE BRAGATO) O fato da licena ambiental ter vindo
posteriormente, trouxe alguns contratempos. O ideal era que ela tivesse sido feita
antes.
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O SR. JORGE HLIO LEAL Sr. Deputada, em trs meses a licena ambiental
poderia ter sido dada, na minha opinio. No sou ambientalista, fui fazer parte do
Conselho de Meio Ambiente para entender o que se passava.
Assinamos um contrato em dezembro. Em fevereiro foi apresentado o pedido de
licena ambiental. Acho que com dois meses, sessenta, noventa dias, voc dizer o que
precisa atender para que a Rodovia possa ser feita, acho que mais do que lgico. Acho
que atrasamos a obra em dez meses em funo do licenciamento ambiental.
A SR. PRESIDENTA - (BRICE BRAGATO) Ento a questo ambiental foi
um entrave para a obra?
O SR. JORGE HLIO LEAL Na minha maneira de entender foi.
A SR. PRESIDENTA - (BRICE BRAGATO) A obra tinha pressa, Dr. Jorge
Hlio Leal?
O SR. JORGE HLIO LEAL Acho que qualquer obra tem pressa, porque a
obra no est sendo feita para agradar a vista. A obra est sendo feita porque a
populao exigia. Tnhamos um problema de atropelamento em Jucu, um ou dois
atropelamentos por semana, uma morte por ms e V.Ex. lembra bem que chegava o
Domingo, no vero, tnhamos que fazer trfego em mo nica porque no cabiam os
dois sentidos de trfego no sentido Guarapari/Vitria.
Feitas estas consideraes de timbre definitrio,
esto lanados os elementos bsicos para a compreenso, apurao dos
fatos e extrao das concluses. o que se far de forma detalhada nos
itens subseqentes.
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PRINCIPAIS CLUSULAS DO CONTRATO DE CONCESSO DA RODOVIA ES 060
CONTEDO LOCALIZAO
OBJETO DA
CONCESSO
Obra pblica concedida visando
recuperao, ao melhoramento,
manuteno, conservao,
recuperao, operao e
explorao do denominado Sistema
Rodovia do Sol.
Extrato do contrato de
concesso de obra
pblica Sistema
Rodovia do Sol.
Clusula VI
PRAZO
O prazo de concesso de 25 (vinte
e cinco) anos, contados da data de
transferncia do controle do Sistema
Rodovia do Sol para a
Concessionria, no sendo admitida
a prorrogao do prazo da
concesso, salvo, excepcionalmente,