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PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO PUC FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO CIRINEU JOSÉ DA COSTA AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS BRASILEIRAS MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO São Paulo 2012

AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

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Page 1: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC

FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO

MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO

CIRINEU JOSÉ DA COSTA

AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS

BRASILEIRAS

MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO

São Paulo

2012

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PONTIFICIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE SÃO PAULO – PUC

FACULDADE DE ECONOMIA E ADMINISTRAÇÃO - FEA PROGRAMA DE ESTUDOS PÓS-GRADUADOS EM ADMINISTRAÇÃO

MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO

CIRINEU JOSÉ DA COSTA

AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DAS ESCOLAS PÚBLICAS

BRASILEIRAS

Dissertação apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Mestre em Administração sob a orientação do Professor Doutor Ladislau Dawbor.

São Paulo

2012

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FOLHA DE APROVAÇÃO

BANCA EXAMINADORA:

_________________________________________

_________________________________________

_________________________________________

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Dedicatória

À minha esposa Cleuza pelo seu incentivo, apoio e carinho, sem os quais este trabalho teria

sido impossível.

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“Todo mundo está 'pensando' em deixar um planeta melhor para nossos filhos....

Quando é que 'pensarão' em deixar filhos melhores para o nosso planeta?”

Agradeço aos Professores Onésimo, Arnaldo, Hoyos, Sylmara, Odálio e Trevisan pelos

conhecimentos transmitidos e pelas trocas de experiências e em especial à compreensão,

dedicação e solidariedade do meu orientador, Prof. Dr. Ladislau Dawbor.

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RESUMO

As escolas públicas de brasileiras vivenciam uma fase crítica de deterioração das suas

instalações físicas e de seus equipamentos pedagógicos. A centralização administrativa

atualmente existente dificulta a pronta solução de pequenos problemas que, ao acumularem-

se, transformam-se em grandes problemas estruturais que influem direta e indiretamente no

aproveitamento pedagógico dos alunos.

A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga.

Atualmente as Unidades Escolares não possuem autonomia na gestão financeira e o pouco

recurso que recebem é repassado para a APM - Associação de Pais e Mestres que é uma

entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não personifica a Unidade

Escolar. A APM é o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a

LDB-Lei de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino

público. O problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar,

passou a gerir os seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos

administrativos, uma vez que também é praticante destes mesmos atos. Apesar de citada em

muitos trabalhos, a questão da “autonomia” das unidades escolares, a ser obtida como

resultante das ações delineadas durante os momentos de planejamento pode ser considerada

como uma significativa ausência. A nossa pesquisa procura alternativas na forma de gestão

dos recursos financeiros das escolas que melhorem o resultado em termos de conhecimentos

específicos, cultura geral, formação social e ao mesmo tempo possibilite ao Gestor Público e

sua Equipe, responsáveis pela direção da Escola, uma ferramenta administrativa de ação

rápida, eficiente e precisa.

Palavras-Chaves: escolas públicas, centralização administrativa, comunidade, autonomia,

gestão financeira.

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ABSTRACT

The Brazilian public schools experience a critical deterioration stage of its physical

facilities and pedagogical equipment. The centralized management that exist currently

hampers a ready solution for small problems that accrue becoming major structural problems

that directly and indirectly impact in the student‟s pedagogical development.

The community participation in school defense is old, although it‟s very limited.

Currently School Units don‟t have financial management autonomy and the little money that

they receive is passed to the APM- School parents and teachers association who is a non-

profit legal entity, unlinked to the school and not embodies the School Unit. The APM is an

instrument used by the legislature to fulfill that prescribes the LDB, Brazilian Federal law for

education guidelines and bases about democratic management at public schools. The problem

is that APM, instead of making the social control of the School Unit, manage their resources

and thereby lost his exemption to supervise the administrative acts, since it is also a

practitioner of these same acts. Although cited in many works, the issue of school units

"autonomy", to be obtained as a result of actions outlined during the planning moments can be

considered as a strong absence. Our research looks for alternatives ways for schools financial

resources management that improve results in terms of expertise, general culture, social

training and at the same time enable to Public Manager and team, responsible for school

direction, a fast, efficient and accurate tool for action.

Key Words: public schools, centralized management, community, autonomy, financial

management.

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SUMÁRIO

I NTRODUÇÃO 7

1 REFERENCIAL TEÓRICO 11

1.1. A Administração em geral 11

1.2 A Administração Pública 32

1.3 A Administração Pública das Escolas 33

2. A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA 36

2.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral) 36

2.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica) 37

2.3 A gestão versus dispositivos constitucionais 39

2.4 A gestão versus LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação 44

2.5 A Gestão Versus PNE – Plano Nacional De Educação 45

2.6 Atributos da legislação sobre política educacional 47

3. MODELOS DE GESTÃO ESCOLAR 48

3.1. Rede Eurydice na Europa 49

3.2. Escolas em Israel 60

3.3 Escolas na Nicarágua 61

3.4 Investimentos públicos e privados na educação 62

4 PROPOSTA DE GESTÃO FINANCEIRA AUTÔNOMA NAS ESCOLAS 63

4.1 Características gerais da proposta 63

4.2 Características particulares da proposta 66

4.3 Vantagens da proposta apresentada 78

4.4 Possíveis pontos de conflitos 80

4.5 Adequação legal mínima para implantação da proposta 80

4.6 Escolas Autônomas: exemplos e dados 87

4.7 Projeto de implantação da proposta 96

CONSIDERAÇÕES FINAIS 97

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 103

LISTA DE QUADROS

LISTA DE FIGURAS

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INTRODUÇÃO

Creio que nenhum trabalho pode estar desvinculado da experiência de vida e das suas

influências e circunstâncias. Como administrador público por mais de 30 anos tive a

oportunidade de experimentar diferentes funções e cargos em Ministério do Governo Federal

em diversos Estados e Municípios do nosso país.

Conheci unidades escolares com as quais travei, por força das minhas funções, relações de

cooperação e colaboração e pude avaliar as dificuldades enfrentadas pelas diretoras e diretores

de escolas para desenvolver suas atividades e oferecer à comunidade um trabalho de boa

qualidade.

O esforço governamental para disseminar escolas do hoje denominado Ensino Fundamental

foi enorme. O déficit de vagas era muito grande e houve uma expansão exponencial do

número de escolas pelo país afora buscando cumprir metas constitucionais de oferecer vagas

para todas as crianças em idade escolar.

Infelizmente essa corrida não foi acompanhada por outra corrida no sentido de ampliar e

melhorar a qualidade da formação de professores, pedagogos

(orientação/coordenação/supervisão) e de gestores públicos. Pelo contrário, o visto foi o

fechamento de diversos IE (Institutos de Educação) que formavam professores para o ensino

de 1ª a 4ª séries, onde aluna(o)s concluíam o ensino médio profissionalizante e passavam a

atuar na educação das crianças no período de alfabetização. Os IE eram especializados neste

tipo de formação e os egressos eram sempre considerados excelentes profissionais. Qual a

consequência? Nosso país ficou deficitário em mão-de-obra especializada para a educação

básica. As Faculdades e Universidades não tiveram a competência para substituir os IE‟s tanto

em quantidade como em qualidade.

A par desta situação, com o crescente número de vagas abertas nos concursos, mais e mais

pessoas conseguiam entrar com menor qualificação e competência, ocasionando uma piora

significativa na qualidade da educação das crianças nos primeiros anos escolares. Com o

maior número de professores nas redes, Municípios e Estados passaram a ter o mesmo

volume de recursos para pagar um número cada vez maior de professores. Houve um

represamento na política salarial e os vencimentos pagos aos professores passaram a não atrair

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os melhores alunos para a carreira. Na Coreia do Sul, por exemplo, nas escolhas profissionais,

a carreira docente é a primeira do ranking porque é a que melhor remunera e a que tem

melhor plano de carreira. Ao priorizar a educação, a Coreia do Sul conseguiu dar um salto no

seu nível de desenvolvimento econômico e social e hoje figura entre os países desenvolvidos

das Nações Unidas.

Nosso País, nossos Estados e Municípios são muito grandes para ter uma administração

centralizadora como temos. Precisamos tirar da mentalidade dos políticos e administradores

brasileiros a visão simplista e centralizadora de administração pública onde os escalões

inferiores “devem” vir com o “pires” na mão a pedir recursos para desenvolver suas

atividades. Centralizar os recursos para concentrar o poder tem sido o lema predominante

no nosso sistema político-administrativo. Não podemos também apenas descentralizar

recursos. Ao descentralizar recursos de educação para Estados e Municípios o Governo

Federal coloca-se como se estivesse praticando uma política de autonomia, mas o resultado

não é bem este. Os entes inferiores, por não haver uma cobrança firme dos órgãos federais e

nem uma imposição e fiscalização de órgãos responsáveis, TCU e Ministério Público que os

forcem a promover a GAE – Gestão Autônoma das Escolas fazem novamente a centralização

dos recursos, ficando as Unidades Escolares mais uma vez dependentes das Secretarias de

Educação para resolver seus problemas estruturais e sem possuir um orçamento anual que as

possibilite de desenvolver um projeto pedagógico e um Plano de Trabalho anual em benefício

da comunidade onde está inserida. Enquanto isso a sociedade convive com escolas públicas

decadentes, estruturas prediais em péssimas condições, falta de material pedagógico e

resultados inexpressivos em avaliações externas.

As escolas públicas brasileiras (Educação Infantil, Ensino Fundamental e Ensino Médio)

vivenciam uma fase crítica de deterioração das suas instalações físicas e de seus equipamentos

pedagógicos. A centralização administrativa atualmente existente dificulta a pronta solução de

pequenos problemas que, ao acumularem-se, transformam-se em grandes problemas

estruturais que influem direta e indiretamente no aproveitamento pedagógico dos alunos.

Além disso, pelas dimensões continentais do nosso País, as Unidades Federativas e muitas

vezes os próprios Municípios possuem áreas territoriais maiores que muitos países europeus,

o que dificulta ainda mais o funcionamento de um sistema centralizado. Assim fica

caracterizada a Situação Problema da nossa proposta de pesquisa.

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Desde a simples necessidade de conserto de uma válvula de descarga danificada à aquisição

de um equipamento eletrônico ou de informática obriga a Direção da Unidade Escolar a

procurar o seu Escalão superior, em geral a Secretaria Municipal de Educação ou a Diretoria

Regional de Ensino, no caso das escolas estaduais, para buscar uma solução.

A defesa da participação da comunidade na escola, ainda que muito limitada, é antiga. Mas a

incorporação dessa participação na legislação somente ocorreu em função da aprovação da

primeira lei que estabeleceu as Diretrizes e Bases da Educação Nacional, a Lei nº 4.024, de 20

de dezembro de 1961, que, em seu artigo 115, dispõe sobre a necessidade de “[...] a escola

incentivar a formação da Associação de Pais e Professores”.

Atualmente as Unidades Escolares estaduais e municipais não possuem autonomia na gestão

financeira e o pouco recurso que recebem o é na figura da APM - Associação de Pais e

Mestres que é uma entidade jurídica sem fins lucrativos, desvinculada da escola e não

personifica a Unidade escolar. A APM foi instituída por lei no intuito de estabelecer uma

participação da comunidade na gestão escolar e acabou transformando-se na gestora dos

recursos destinados à escola.

Como os recursos são repassados para a APM, é ela que gerencia os recursos e tem que fazer

doações dos itens adquiridos que são classificados como “patrimônio” ou “material

permanente” para a Secretaria Municipal de Educação ou para a Diretoria Regional de Ensino

(caso das escolas estaduais). A APM, na maioria das vezes, acaba como mais uma atribuição

da Direção da Escola sem ser a Escola, ou seja, uma responsabilização jurídica para a Direção

ao gerir uma Associação sem fins lucrativos, cujos participantes muitas das vezes não

possuem nenhuma qualificação ou conhecimento em administração, trazendo muitas das

vezes complicações administrativas, jurídicas e até penais para a Direção da Unidade Escolar.

A formação da APM na Unidade Escolar passa pela necessidade de convencer mães e pais a

se colocarem à disposição para exercer uma tarefa voluntária e não remunerada em uma

Associação que irá gerenciar pequenos recursos que serão disponibilizados para beneficiar a

escola e diretamente os seus filhos (alunos). Outra etapa difícil é o convencimento de

membros da administração da escola da necessidade da participação na Associação

(professores e membros da equipe pedagógica). Constituída a APM e cumpridos todos os

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requisitos legais, a Associação estará apta a receber os recursos que poderão ser

disponibilizados pelos governos.

A grande dificuldade muitas das vezes é que as pessoas da comunidade que se dispõe a

participar da APM não possuem conhecimentos básicos necessários para prover uma

administração eficiente e saudável, trazendo sérios entraves para o bom aproveitamento dos

pequenos recursos disponibilizados.

A APM foi o instrumento utilizado pelo legislador para cumprir o que prescreve a LDB-Lei

de Diretrizes e Bases da Educação no tocante à gestão democrática do ensino público. O

problema é que a APM, invés de fazer o controle social da Unidade Escolar, passou a gerir os

seus recursos e com isso perdeu a isenção de fiscalizar os atos administrativos, uma vez que

também é praticante destes mesmos atos. Juridicamente há uma incoerência, pois a

Associação, criada por lei para estabelecer um controle social das atividades pedagógico-

administrativas da Escola, passa a gerir recursos financeiros e a praticar atos administrativos

que envolvem inclusive movimentação patrimonial, criando uma relação até promíscua com a

Unidade Escolar.

Esta questão conduz a um problema considerado relevante, ou seja:

Como foram estabelecidas as relações, dentro da escola, entre a APM e a Direção

Escolar?

São relações democráticas? Proporcionaram perspectivas de avanços para uma escola

mais democrática, onde as decisões são tomadas coletivamente?

Analisando ainda a LDB notamos no seu artigo 12º ela prescreve que uma das incumbências

dos estabelecimentos de ensino, além de elaborar e executar sua proposta pedagógica é a de

administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros. Nada tem sido feito para fazer

cumprir o que a lei prescreve no tocante à atribuição dos estabelecimentos de ensino

administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros, retirando da APM a função de

Gestor Financeiro e colocando-a na sua função precípua de articulação Escola - família -

comunidade, criando processos de integração da Escola com a sociedade que a cerca,

melhorando a participação dos pais e responsáveis nas atividades pedagógicas e disciplinares

e ainda fazendo um controle social da gestão.

O problema de pesquisa é: Qual programa de Gestão Autônoma de Escolas (GAE), já

implantado com sucesso, pode ser implantado nas escolas públicas brasileiras?

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O objetivo é estudar quais modelos de GAE (Gestão Autônoma de Escolas) foram

implantados com sucesso em escolas públicas no exterior, quais deles podem ser implantados

nas escolas públicas brasileiras e que graus de concessão de autonomia financeira podem

melhorar o nível de qualidade e de desempenho da rede escolar pública do Brasil.

Popper disse: "eu tenho tentado desenvolver a tese de que o método científico consiste na

escolha de problemas interessantes e na crítica de nossas permanentes tentativas

experimentais e provisórias de solucioná-los" (Popper, 1975) (apud Lakatos & Marconi,

1992).

Método é a forma de proceder ao longo de um caminho. Na ciência os métodos constituem os

instrumentos básicos que ordenam de início os pensamentos em sistema, traçam de modo

ordenado a forma de proceder do cientista ao longo de um percurso para alcançar um

objetivo. (TRUJILO, 1974)

A abordagem ampla dos estudos científicos pode ser feita utilizando-se dos seguintes

métodos: método dialético, método indutivo, método dedutivo e método hipotético-dedutivo.

O método Dialético penetra no mundo dos fenômenos através de sua ação recíproca, da

contradição inerente ao fenômeno, o método Indutivo parte da ocorrência particular à lei geral

ou teoria, o método Dedutivo parte da lei geral, predizendo a ocorrência de fenômenos

particulares e o método Hipotético-Dedutivo parte da percepção de lacunas no conhecimento,

formula hipóteses e, por meio de inferência dedutiva, testa a ocorrência dos fenômenos.

(Lakatos & Marconi, 1992)

Este trabalho procurou seguir a metodologia hipotético-dedutiva, mas não pode ser somente

assim caracterizado, uma vez que não objetiva uma dedução inquestionavelmente verdadeira.

A pesquisa desenvolvida objetiva mostrar um caminho diferenciado por onde as escolas

públicas brasileiras possam trilhar, possuindo uma autonomia na gestão financeira em busca

de uma melhoria substancial no aproveitamento pedagógico, com melhores colocações nas

avaliações e com um novo olhar para os seus problemas atuais. Este novo olhar implica na

solução de problemas estruturais de forma descentralizada, com um sistema de gestão

financeira autônoma que inclua a participação da comunidade numa gestão democrática e

com controle social.

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Hipótese: A autonomia na gestão financeira das escolas públicas melhora o desempenho

pedagógico dos alunos.

Para verificar a hipótese levantada foi realizada uma pesquisa bibliográfica sobre o tema

incluindo livros, artigos, teses, dissertações, legislação brasileira e internacional a respeito e

casos específicos de países que concederam autonomia até mais ampla para as suas escolas e

que colheram bons frutos desta atitude.

O trabalho é composto por uma introdução e quatro capítulos, sendo que na introdução fiz

uma breve explanação do conteúdo e estabeleci os objetivos da dissertação. No capítulo

primeiro tratei do referencial teórico, fazendo uma revisão rápida das Teorias que envolvem a

Administração em geral e em particular sobre a Administração Pública e da Administração

Escolar.

O capítulo segundo trata da Gestão das Escolas Públicas e busca detalhar a Legislação

Brasileira sobre o assunto. Traz um apanhado geral da legislação federal e das similaridades

das legislações estaduais e municipais sobre o assunto.

O capítulo terceiro traz os modelos de gestão autônoma de escolas implantados em diversos

países europeus, o modelo implantado em Israel e na Nicarágua. Procurou-se mostrar que é

possível a aplicação de gestão autônoma tanto em países desenvolvidos, países divididos e

países pobres.

O capítulo quarto explicita dados de gastos com a educação no Brasil e no mundo, resultados

de avaliações externas em escolas públicas brasileiras (IDEB) e em escolas pelo mundo

(PISA/OECD) e a proposta de gestão financeira autônoma pesquisada para as escolas públicas

brasileiras,

Nas considerações finais são levantadas as dificuldades que podem ocorrer, as resistências e

também as vantagens para o sistema de ensino em ter suas unidades funcionando com uma

verdadeira autonomia na gestão financeira.

1 REFERENCIAL TEÓRICO

1.1 A Administração em Geral

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O estoque de conhecimento em administração, principalmente em administração pública, ao

longo do tempo, tem concentrado seu conteúdo em abordagens historicistas, em detrimento de

aspectos analíticos e críticos. Assim, perspectivas fragmentadas, seriadas e descontínuas têm

caracterizado o campo teórico. (BURRELL, 1998; REED, 1998).

Morgan (1996) apresenta um contraponto e uma provocação a esta característica utilizando

expressões de sentido figurado para uma releitura do contexto organizacional. Ele representa

as organizações como máquinas, remetendo ao marco da teoria clássica da administração e de

seus direcionamentos prescritivos; ele enfatiza as organizações como organismos vivos que

suportam os modelos explicativos, notadamente os criados pela teoria dos sistemas e da

contingência. Também propõe o entendimento das práticas organizacionais a partir da

observação dos fenômenos culturais e dos sistemas políticos.

Quadro nº 1 - Abordagem de Burrell e Morgan

Transformação Radical

SUBJETIVIDADE

PARADIGMA HUMANISTA

RADICAL

Individualismo

Existencialismo

Teoria Crítica

PARADIGMA

ESTRUTURALISTA

RADICAL

Marxismo

Teoria Social Russa

Teoria dos Conflitos OBJETIVIDADE

PARADIGMA INTERPRETATIVO

Fenomenologia

Hermeneutica

PARADIGMA

FUNCIONALISTA

Teoria Integrativa

Teoria dos Sistemas Sociais

Teoria da Ação Social

Sociologia da Regulação

Fonte: Burrell e Morgan (1982)

No quadro 1 acima mostramos a abordagem de Burrell e Morgan (1982) de maneira bastante

simplificada. O marco conceitual desta releitura é uma sistematização dos fundamentos,

princípios e paradigmas organizacionais estruturados anteriormente por Burrell e Morgan

(1982). Eles apresentam em uma matriz de dupla entrada as correntes dominantes do

pensamento administrativo, classificando-as quanto à subjetividade e à objetividade.

Distribuem os paradigmas quanto aos processos de regulação, como os paradigmas

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interpretativos e funcionalistas, quanto aos processos de transformação e mudanças, afetos aos

paradigmas humanistas radicais e estruturalistas radicais.

Para os autores, o enfoque subjetivo da teoria das organizações atende aos interesses do

paradigma humanista radical, apoiado nas visões individualistas, existencialistas e na teoria

crítica. O subjetivismo contempla também o paradigma interpretativo, resumido na

fenomenologia e na hermenêutica. Na escala objetiva dos paradigmas sociológicos estão

presentes as vertentes do marxismo, da teria social russa e da teoria dos conflitos, afetos ao

estruturalismo radical. O quadrante objetivo do paradigma funcionalista trata da teoria

integrativa, da teoria dos sistemas sociais e da teoria da ação social ou interatividade.

Burrell (1998) esclarece que o termo paradigma tem a pretensão de apresentar uma visão de

mundo, como uma lei clássica e de consenso, para estabelecer o objeto de estudo em

administração. Contudo, na visão do próprio autor, este pressuposto torna os paradigmas

excludentes e penaliza a análise por impedir uma visão pluralista da sociedade e da própria

ciência administrativa.

O campo de estudo não deve ser ofuscado por conceitos estáticos e limitantes. A ciência

administrativa deve ser vista de maneira diversa permitindo-se de um lado a liberdade de

construção do pensamento administrativo e por outro, impedindo-se que conceitos e

paradigmas sejam estabilizados e submetidos à pressão da revolução científica, com limites

epistemológicos descritos, para sua evolução, transformação, estabilização, novo

questionamento e mudança (KUHN, 1982).

Essa elasticidade fez com que a teoria organizacional, na acepção de Kuhn (1982), não se

enquadrasse como uma ciência normal, e muito menos como uma teoria em processo de

revolução científica. Para ele, uma ciência é normal quando há consenso e é aceita pelos

teóricos. Em determinado momento, todavia, os questionamentos sobre a veracidade ou

aplicabilidade de conceitos levam aos cortes epistemológicos, fazendo emergir novas crenças

sobre fatos científicos. Este movimento é característico das revoluções científicas.

Esta condição, para além da inquietude causada pela repercussão de que a administração não

tem um objeto exclusivo de análise ou de que não se constitui em ciência normal, também

pode enriquecer o debate organizacional por atrair pensadores e cientistas sociais de diversos

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campos de formação. Exemplo disto é a apropriação que a teoria organizacional pode fazer do

trabalho de Foucault (2004), notadamente das regularidades discursivas, construídas na busca

de uma arqueologia do saber.

Reed (1998) creditou a Saint-Simon a observação que mudanças de valores estavam levando a

sociedade moderna a se organizar, como contraponto aos conflitos sociais e às incertezas

políticas do final do século XVIII. Reed (1998) também aponta Saint-Simon como o primeiro

teórico organizacional. Simon observou o surgimento das organizações sociais onde cada

indivíduo, ou grupo, passava a ter uma função técnica e, a partir da lógica da sua organização,

ocupava um lugar no sistema socioeconômico e na escala de autoridade, e desenvolvia tipos

de comportamento racionalmente orientados. Há uma crença na existência de uma lógica que

levou a sociedade a aceitar e ser parte de um modelo organizacional construído racionalmente

para solucionar conflitos coletivos.

Porém, há um consenso de que a literatura sobre teoria administrativa começou a ser

sistematizada apenas no início do século XX. Essa elaboração tardia, contudo, não pode

ignorar a existência dos métodos e das técnicas de organização do trabalho que foram

desenvolvidos desde a Antiguidade, a exemplo da produção artesanal. Apesar de não poder

ser enquadrada como uma ciência normal, na perspectiva de Thomas Kuhn (1982), o ponto de

convergência dos diversos teóricos em administração é a visão da organização como um

instrumento para a divisão racional do trabalho.

É notória a crença de que a teorização na utilização de métodos racionais de trabalho tem

como referência os estudos desenvolvidos por Taylor, em 1911, e Fayol, em 1925. Tais

escritos são aceitos como precursores do pensamento administrativo, inaugurando, com a

Escola Clássica ou Científica, a pesquisa em ciência das organizações e que tinha por

fundamentos: ciência, em lugar de empirismo; harmonia, em lugar de conflito; rendimento

máximo, em lugar de produção reduzida; desenvolvimento do trabalhador para aumentar a

produtividade. Segundo Prestes Motta (2002) a partir da Escola Clássica o pensamento

administrativo foi estratificado e estruturado de acordo com a concepção de escolas, sendo

relevantes: a Escola de Relações Humanas, na década de 1920; o Behaviorismo, no pós-

guerra; o Estruturalismo e a Teoria Geral dos Sistemas, nos anos de 1960; e a Teoria da

Contingência, no limiar dos anos de 1970. Em comum, tais escolas demonstram preocupação

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em entender a racionalidade das organizações e os relacionamentos nelas mantidos, com

vistas a tornar a administração cada vez mais eficiente.

Essas escolas são tidas como marcos na teoria das organizações. Apesar de ainda serem

bastante utilizados, os seus modelos, centrados no aumento da produtividade em detrimento

da satisfação dos indivíduos, têm sido criticados e desmontados, sugerindo a revisão dos seus

conceitos, até hoje aplicados indistintamente às organizações públicas, privadas e da

sociedade civil. No Brasil, Prestes Motta (2002) e Guerreiro Ramos (1989), dedicaram

especial atenção à revisão da literatura administrativa. Seus estudos, de natureza histórico-

descritiva e analítica apontam para a classificação das escolas de administração em modelos

prescritivos, explicativos e mistos.

Os pioneiros da racionalização do trabalho surgiram no início do século XX e são conhecidos

como os fundadores da Escola de Administração Científica ou Escola Clássica. Prestes Motta

situa o importante trabalho de Taylor e Fayol e comenta que o primeiro interessava-se mais

pelos métodos de racionalização do trabalho, enquanto Fayol utilizava uma análise lógico-

dedutiva para estabelecer os princípios da boa administração. A clássica divisão das funções

do administrador em planejar, organizar, coordenar, comandar e controlar é de Fayol

(PRESTES MOTTA, 2002).

O bom administrador é aquele que planeja cuidadosamente suas atividades, organiza e

coordena racionalmente o trabalho de seus subordinados, e comanda e controla as tarefas. O

administrador tem como função primordial determinar a maneira certa de executar um

trabalho e, segundo Taylor, se essa maneira certa for descoberta e adotada, a eficiência do

trabalho será maximizada. Para descobrir a forma ideal de trabalho, é preciso analisar a tarefa

em suas diferentes fases e estudar os movimentos necessários à sua execução de modo a

simplificá-los e reduzi-los ao mínimo (apud PRESTES MOTTA, 2002).

Partindo do pressuposto de que existiam pessoas ideais para cada tipo de trabalho Taylor

determinou a produção-padrão. Tal iniciativa pretendia estabelecer os movimentos e tempos-

padrão para as tarefas, cabendo aos operários, apenas, a execução da atividade prescrita e sem

discussão. Valendo-se dos padrões de produção fixados, seria possível ao administrador

selecionar o indivíduo adequado, cujo treinamento deveria ser facilitado em função da

padronização das rotinas. Para melhor eficiência, caberia ao gestor exercer intensa supervisão

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sobre o processo. Na Escola Clássica a busca de eficiência apoiava-se nos seguintes

pressupostos: (1) divisão do trabalho para aumentar a produtividade da empresa; (2)

agrupamento de tarefas em departamentos, de acordo com a semelhança de objetivos; (3)

redução do número de subordinados por chefes e alto grau de centralização de decisões; (4)

organização mais das tarefas do que dos homens (apud PRESTES MOTTA, 2002).

O sistema de incentivos adotado foi o monetário, em decorrência da suposição de que o

homem era um ser eminentemente econômico, sendo justo pagar mais para quem produzisse

mais. A Escola de Administração Clássica ou Científica colocou fora de discussão o problema

do conflito, sustentando que a harmonia de interesses ocorreria naturalmente. Considerava a

Administração uma ciência com princípios próprios, baseados, de um lado, na experiência

científica do trabalho e, de outro, no método lógico-dedutivo para a gestão das atividades.

Esses princípios foram criticados pela Escola de Relações Humanas.

Dos estudos realizados por professores da Academia Nacional de Ciências dos Estados

Unidos e das experiências desenvolvidas por George Elton Mayo na empresa Western Eletric

surgiu a Escola de Relações Humanas. Os estudos e experiências trouxeram para a

administração a discussão dos temas moral, satisfação e produtividade, que foram ampliados e

bastante divulgados durante a crise econômica que abalou o mundo na década de 1930

(PRESTES MOTTA, 2002).

Essa Escola aplicou o conceito de grupo primário ou informal (constituído por um pequeno

número de indivíduos que se comunica entre si de forma direta e frequente) já existente na

sociologia, aplicando-o ao campo da administração. Os pilares conceituais adotados foram

desenvolvidos a partir de três premissas básicas: (1) considerar o indivíduo um ser social, o

homo social; (2) reconhecer a existência de grupos informais nas organizações e (3)

compreender a mudança do nível de satisfação com a participação em processos de decisão.

As principais características do modelo eram: o homem não pode ser reduzido a esquemas

simples e mecanicistas; o ser humano é condicionado pelo sistema social e pelas demandas de

ordem biológica; todas as pessoas possuem necessidades de segurança, afeto, aprovação

social, prestígio e auto realização.

A motivação foi encarada como um instrumento capaz de fazer o indivíduo trabalhar para

atingir os objetivos da organização formal, desenvolvendo tipos de incentivos de natureza

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20

psicológica e social visando a melhoria da produtividade. Entre os incentivos, a participação

nas decisões empresariais era recomendada com restrições e deveria variar de acordo com a

situação e com o padrão adotado de liderança administrativa. A liderança eficaz, neste caso,

possibilitava ao subordinado opinar sobre o próprio trabalho, contribuindo para seu

aperfeiçoamento. O trabalhador deveria estar sujeito a um sistema de controle orientado por

resultados e não por supervisão cerrada.

A Escola de Relações Humanas, assim como a Escola Clássica colocou fora de discussão,

provavelmente em função do enfoque prescritivo, o problema do conflito, sustentando que a

harmonia de interesses poderia ser preservada pela administração mediante uma atitude

compreensiva e terapêutica, capaz de eliminar as condutas individuais. A Escola de Relações

Humanas colocou o funcionamento da empresa em segundo plano. Sua pesquisa tinha como

objeto o mapeamento da organização informal, entendida como o conjunto de relações sociais

não previstas em regulamentos e organogramas. Esta abordagem procurava não reduzir o

comportamento humano a um conjunto de reações mecânicas e automáticas, contrastando

com os princípios basilares da Escola Clássica.

O Behaviorismo, estimulado pela abordagem da Escola de Relações Humanas, reforçou a

oposição à Escola Clássica. Esta nova concepção da teoria administrativa teve a importante

contribuição de Herbert Simon, com a publicação de Administrative Behavior, em 1947. Os

aspectos comportamentais das pessoas nas organizações eram as preocupações centrais da

abordagem behaviorista, sobretudo a motivação para o cumprimento de normas e

regulamentos formais. Deu especial atenção ao aspecto da adaptabilidade do indivíduo ao

ambiente administrativo, bem como dos elementos que poderiam condicionar os processos

decisórios de gestão. Ao priorizar as relações formais, abandonou a visão simplificada do

“homem econômico”, substituindo-o pelo homem administrativo. O cumprimento de normas

e regulamentos pelas pessoas decorria, entre os principais fatores, da aceitação da autoridade

hierárquica, exercida por um superior designado, desde que este transmitisse suas ordens aos

subordinados exercendo os seguintes tipos de autoridade: (1) por confiança: as pessoas

aceitam orientações daqueles em que depositam grande confiança, em função de sua atuação

anterior ou de sua reputação geral; (2) por identificação: as pessoas admitem a autoridade de

pessoas com quem se sintam identificadas profissionalmente, socialmente ou afetivamente;

(3) por sanções: as pessoas podem obedecer em função de recompensas ou por medo de

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21

punições; (4) por legitimação: as pessoas obedecem porque sentem que devem fazê-lo, em

função de se sentirem obrigadas a seguir as regras impostas.

A Escola Behaviorista admitia certo nível de conflitos entre as necessidades organizacionais e

as individuais. Os conflitos de interesses eram considerados possíveis e negociáveis, sendo

superados pela integração das necessidades individuais às organizacionais. O Behaviorismo

reconhecia a importância da organização informal no âmbito das empresas, a organização era

vista como um sistema cooperativo racional ou um sistema planejado de esforços

cooperativos, onde cada participante tinha um papel definido a desempenhar, assim como

deveres e tarefas a executar. Os behavioristas incluíram em sua perspectiva as necessidades de

incentivos monetários e de recompensas psicossociais para a melhor atuação do homem

administrativo (PRESTES MOTTA, 2002).

A abordagem estruturalista tem seu marco inicial por volta de 1961, lastreado em um enfoque

explicativo e analítico, considerava os problemas administrativos em relação à totalidade dos

fenômenos organizacionais. Apesar de apresentar rupturas com o pensamento da Escola de

Relações Humanas, seu enfoque retornava a alguns pressupostos do humanismo da Escola

Clássica (GUERREIRO RAMOS, 1989; PRESTES MOTTA, 2002).

Os estruturalistas adotaram a concepção da natureza humana como a do homem

organizacional, movido por incentivos monetários e psicossociais. Por conceber a natureza

humana como funcional, acreditavam que a sociedade moderna, industrializada, requeria

pessoas cuja personalidade apresentasse traços de flexibilidade, de resistência à frustração, de

capacidade de adiar as recompensas e portadoras de desejo permanente de realização. Os

estruturalistas entendiam o conflito entre grupos como um processo social fundamental,

considerado inevitável e, muitas vezes, desejável.

O Estruturalismo reforça o conceito de organização como unidades sociais intencionalmente

construídas, com objetivos explícitos, e impulsionadas por mecanismos que pretendem

garantir a eficiência das atividades. Para Etzioni (1972), as organizações são caracterizadas

por apresentar: (1) planejamento intencional para as divisões de trabalho, poder e

responsabilidades; (2) existência de centros de poder para o controle de esforços e alcance de

objetivos programados; (3) reordenamento da estrutura para adequação aos objetivos e

aumento da eficiência; (4) substituição de pessoas em função das tarefas. Considerando que as

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organizações são instrumentos programados, Etzioni (1972) argumenta que os arranjos

espontâneos ou tradicionais, como as tribos, os grupos étnicos, de amigos e as famílias, não

podem ser considerados organizações. São estruturas sociais ou organizações sociais, e não

devem ser confundidas com as unidades planejadas e estruturadas para atingir objetivos

predeterminados. Na concepção estruturalista a organização era vista como um sistema social

fechado, deliberadamente construído, mantendo permanente intercâmbio com as partes

constituintes do seu ambiente interno, valorizando as relações entre os diferentes segmentos

organizacionais, departamentais e pessoais, formais e informais. Ao criticar o pensamento

administrativo vigente, o Estruturalismo, emergente no pós-guerra, marcou a aceitação da

existência de fatores externos que influenciam a vida organizacional, abrindo uma pequena

fenda para a percepção sistêmica das organizações.

O biólogo alemão Ludwig Von Bertalanffy concebeu nos meados dos anos de 1950 a teoria

de sistemas abertos e foi, de acordo com Reed (1998), incorporada aos estudos

administrativos numa tentativa de explicar que determinadas situações externas fogem ao

controle e podem ameaçar a sobrevivência das organizações. Segundo o autor, para a

formulação da abordagem sistêmica foram importantes as pesquisas realizadas nas minas de

carvão inglesas e na indústria têxtil indiana por E. L. Trist e A. K. Rice (REED, 1998). O

pressuposto básico deste modelo era considerar a organização como um sistema aberto,

recebendo insumos do ambiente, ou seja, importando energia e processando insumos, para

transformá-los em produtos e devolvê-los ao ambiente como exportação de energia, repetindo

o ciclo de eventos. O enfoque sistêmico estabeleceu a importância de considerar o ambiente

como determinante da eficácia da organização, bem como das práticas administrativas na

busca da eficiência, pois a estrutura organizacional também deveria estar em sintonia com o

ambiente. A adaptação ao meio coloca-se como a característica mais importante do enfoque

sistêmico, ao reconhecer que a sobrevivência das empresas depende da sua constante

adequação ao ambiente institucional, sendo o ambiente mutável e imprevisível.

Na abordagem sistêmica, a organização foi compreendida como um sistema social, interativo,

que busca equilíbrio com a dinâmica do ambiente externo. Neste contexto, a concepção

humana adotada foi a do homem funcional, atuante em uma estrutura ameaçada por variáveis

externas incontroláveis e que permeavam o ambiente de incertezas. A Teoria Geral dos

Sistemas, assim como o Estruturalismo e o Behaviorismo, tratou as recompensas

psicossociais e econômicas como incentivos fundamentais para o trabalho. Neste particular, a

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abordagem sistêmica foi interpretada como estrutural-funcionalista (REED, 1998),

predominando na teoria organizacional dos anos 1950 a 1970. Como um sistema aberto, as

organizações deveriam dispor de dois subsistemas: o técnico e o social.

O subsistema técnico é o formado por recursos físicos e abstratos que dão suporte aos

elementos estruturais da organização como: objetivos, divisão do trabalho, tecnologia,

instalações, dimensionamento das tarefas e definição de procedimentos. O subsistema social,

por outro lado, expressa o comportamento dos indivíduos e dos grupos e manifesta-se nos

relacionamentos formais e informais, na cultura, no clima, nas atitudes e na motivação. Em

síntese, os pensadores das organizações sistêmicas ressaltaram a importância da compreensão

dos papéis exercidos, normas e valores, principais componentes de um sistema social. A

organização deveria se distinguir, porém, dos demais sistemas sociais pelo seu alto nível de

planejamento e controle, mesmo reconhecendo que, como sistemas abertos, as organizações

são influenciadas por variáveis dos ambientes externo e interno, pela personalidade dos

indivíduos e pelas relações interpessoais mantidas. Esta abordagem tratava os processos

administrativos sem considerar aspectos políticos. Vigorava a crença de que um projeto

organizacional eficaz seria suficiente para homogeneizar valores, integrar objetivos e

controlar as possíveis deformações entre as necessidades individuais e os interesses

organizacionais (MORGAN, 1996).

Pela Teoria Contingencial pode-se observar a organização do ponto de vista sistêmico.

Devido à existência de grande número de contribuições para o desenvolvimento

multidisciplinar desta teoria, alguns estudiosos decidiram centrar seus esforços de pesquisa

apenas nas variáveis de maior impacto no desenho organizacional. A estrutura administrativa

foi a variável selecionada, com ênfase nos mecanismos de funcionamento da empresa. O

recorte na estrutura e no funcionamento recebeu o nome de enfoque contingencial, sendo

derivado da amplitude sistêmica. A sistematização da nova teoria teve origem nos estudos

realizados por Joan Woodward que, a partir de 1953, estudou cerca de 100 empresas

industriais inglesas (REED, 1998).

Woodward concluiu que os chamados princípios clássicos de organização, com a separação

entre órgãos-fins e órgãos-meios, baseados em comunicações escritas e estruturados em

cadeia de comando, eram aplicáveis apenas às empresas que usavam tecnologia de produção

em massa ou em grande escala. Nas demais entidades, voltadas para a produção por processo

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contínuo ou por encomenda, tais princípios não eram válidos, ao contrário, nestas empresas

havia mais comunicação verbal que escrita, e pouca separação entre assessoria e linha. Em

muitas, os gerentes de produção desempenhavam simultaneamente funções de assessoria e o

controle operacional era mais reduzido. Mostrou-se então que as diferenças na tecnologia de

produção propiciavam modelos específicos de estruturas organizacionais. Em outras palavras,

a tecnologia passou a ser a variável determinante da estrutura e do comportamento

organizacional. Embora haja opiniões contrárias às conclusões a que chegou J. Woodward,

sua pesquisa continua sendo um divisor de águas no campo da teoria das organizações (apud

REED, 1998).

Alfred Dupont Chandler publicou, em 1962, o resultado de sua análise de natureza

bibliográfica, abrangendo dezenas de empresas norte-americanas, durante cerca de um século.

Afirmou que a estrutura organizacional depende da estratégia adotada pela firma, isto é, das

diretrizes adotadas com vistas ao seu crescimento ou à sua diversificação. Ele demonstrou que

a estrutura funcional centralizada tinha sido substituída em muitas empresas pela estrutura

descentralizada, mais adequada a um meio ambiente instável e a uma estratégia de negócios

mais dinâmica ou mais variada. A estrutura deveria adaptar-se de acordo com as limitações e

circunstâncias momentâneas do ambiente externo, tais como recessão econômica, perda ou

expansão de mercados e crise energética do petróleo (apud REED, 1998).

A palavra de ordem do enfoque contingencial passara a ser a adaptação permanente do

desenho organizacional às condições do meio ambiente ao qual a organização é dependente.

O desenvolvimento desta teoria foi reforçado pelos resultados das pesquisas realizadas por

Burns e Stalker (REED, 1998) que examinaram os estilos gerenciais de 20 indústrias inglesas.

Eles perceberam que havia uma correlação entre certos fatores ambientais, como mudanças

tecnológicas e mercadológicas e a estrutura organizacional. Constataram que maior ou menor

grau de incerteza ou de certeza sobre o ambiente acarretava a adoção de um modelo mais

formal ou menos formal de estrutura organizacional. Deste modo foram identificados dois

sistemas divergentes de modelo organizacional, aos quais Bums e Stalker denominaram de

mecanicista e orgânico (REED, 1998).

O modelo orgânico resultava da adaptação às condições instáveis do ambiente e destacava-se

por apresentar estruturas organizacionais flexíveis, processo decisório descentralizado,

contínuas mudanças e redefinições das tarefas em virtude da necessidade de interação dos

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trabalhos individuais com as tarefas da empresa como um todo. Enfatizava, ainda, as

comunicações laterais. Por outro lado, o modelo mecanicista se ajustava às condições

ambientais mais estáveis, isto é, àquelas que apresentavam baixo nível de incerteza. Este

desenho caracterizava-se por maior rigidez na hierarquia de autoridade, grande ênfase nas

regras e normas de procedimentos por escrito, e elevada centralização das decisões, com

predominância das comunicações de cima para baixo, do chefe para o subordinado. Em

síntese, demonstraram que o modelo mecanicista, menos flexível, estava estruturado nos

princípios e normas preconizados pela Teoria Clássica, ao passo que o modelo orgânico

apoiava-se nos princípios humanísticos do movimento comportamentalista, da Escola de

Relações Humanas.

Com a preocupação de esclarecer as conexões e as divergências entre as diferentes escolas

que compõem a abordagem tradicional da teoria das organizações, Aktouf (1996) conclui que

todas as correntes ainda são norteadas pelos pressupostos da Escola Clássica, sintonizadas

pelas coordenadas lançadas por Fayol, em 1916, referentes a planejar, organizar, dirigir e

controlar. O que muda, entre elas, é apenas a ênfase de análise. Assim, ao deslocar a análise

da divisão de trabalho para a especialização de tarefas, as estruturas de poder e hierarquia não

são abandonadas. Da mesma forma, ao introduzir novos mecanismos para correlacionar

objetivo e estrutura organizacional, os estudiosos em administração ainda guardam a

pretensão de cientificar os relacionamentos, de especializar o trabalho e de maquinizar os

indivíduos.

Não se pode ignorar ainda hoje que a abordagem tradicional da teoria organizacional tem sido

encapsulada sob o conceito de organização fordista, concebido no pós-guerra. O fordismo é

caracterizado pela produção em massa de bens de consumo duráveis em grandes corporações.

O modelo taylorista conserva a rigidez dos métodos de trabalho e de funcionamento baseado

em rigorosos sistemas de planejamento, supervisão direta e controle da produção.

A partir da década de 1970 (CLEGG e HARDY, 1998), os estudos organizacionais têm sido

alimentados pela disseminação de bibliografias que sistematizam a produção teórica e a

apresentam segundo uma perspectiva crítica (Estudos Críticos em Administração - ECA) e

não apenas histórico-descritiva. Davel e Alcadipani (2003) apontam que os Estudos Críticos

em Administração ainda são pouco difundidos no Brasil e, apesar do espírito precursor de

Guerreiro Ramos (1996) e da contribuição de Bertero, Caldas e Wood Jr. (2005), a literatura

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especializada brasileira continua centrada nas abordagens funcionalistas e positivistas,

perpetuando os modelos organizativos ideais e racionais, assim como os seus componentes de

dominação, controle e desigualdade.

Os Estudos Críticos têm contribuído para abalar os enfoques tradicionais de análise e gestão

administrativa. Foram consolidados nos anos 1990, quando teóricos anglo-saxões passaram a

introduzir variáveis subjetivas para a compreensão das questões organizacionais (CLEGG e

HARDY, 1998). O desenvolvimento desta disciplina, no final do século XX, veio permitir a

reflexão e o questionamento do grau de idealização existente no interior das organizações.

Enfatiza os fatores que interferem ou impedem a autonomia e a responsabilidade dos

indivíduos, sem preocupação com a generalização de causas ou efeitos dos problemas

organizacionais. Estes são observados a partir das práticas administrativas, bem como das

teorias e discursos temporários que modelam o cotidiano e a práxis organizacional.

Segundo Fournier e Grey (2000), Alvesson e Willmott (1992) e Davel e Alcadipani (2003),

nem todas as formas de crítica organizacional podem ser consideradas ECA. Os parâmetros

que identificam e delimitam os ECA são: (1) a promulgação de uma visão desnaturalizada da

administração, (2) intenções desvinculadas de performances e (3) um ideal de emancipação.

Na visão desnaturalizada da administração as organizações são tratadas como entes

abstratos e móveis, cuja existência está vinculada ao contexto histórico e às relações de poder

que suportam a realidade organizacional. As organizações são vistas como uma construção

sócio-histórica, e não como um artefato natural, científico e racional. Para os ECA

organizações são produtos de escolhas que podem ser temporárias, tornando-se possível e

fundamental saber como são formadas, consolidadas e transformadas no interior e no exterior

(DAVEL E ALCADIPANI, 2003).

O parâmetro intenções desvinculadas de performances dá ênfase à separação entre intenção

e performance. Em síntese, não há preocupação com a relação entre custo e benefício, medida

nas teorias funcionalistas e positivistas em função do desejo de que poucos inputs gerem

grandes e lucrativos outputs. Guerreiro Ramos (1989) possui escritos críticos sobre o caráter

das organizações mercantis que valorizam os meios em função dos fins calculados para a

geração de lucro e retorno econômico. Os ECA não se ocupam do desempenho econômico,

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mas ressaltam a importância do ser humano e a necessidade de promover a emancipação das

pessoas nos sistemas de opressão organizacional.

O parâmetro um ideal de emancipação tratado por Davel e Alcadipani (2003), volta-se para

o estímulo à participação das pessoas nos processos decisórios da organização. Visa

conscientizar os membros das corporações para a importância da participação para que possa

haver uma ampliação da autonomia e da responsabilidade individual e coletiva. A autonomia

permite a produção de julgamentos e a visão dos sistemas de opressão no interior das

organizações. Dessa consciência resultam processos de mudança, onde trabalhadores

alcançam a emancipação e responsabilidade diariamente, em função da própria prática

organizacional.

Os Estudos Críticos apostam que é no cotidiano da organização que está a possibilidade de

mudanças efetivas e de transformação dos modelos de opressão, dominação e exclusão que

impedem o desenvolvimento individual e coletivo das pessoas. Estimulam processos de

participação e democratização, para o desenvolvimento da capacidade de reflexão e

emancipação de indivíduos. Os Estudos Críticos buscam introduzir nas organizações

contemporâneas mecanismos que tornem as pessoas mais autônomas e menos vulneráveis aos

processos de dominação e opressão pela subordinação.

As contribuições dos Estudos Críticos caminham no sentido da revisão necessária para dar

visibilidade a aspectos não tratados nas fronteiras que delimitaram os estudos organizacionais

difundidos ao longo do século XX. O entendimento das organizações desloca-se das

preocupações com o alinhamento das estruturas aos ambientes interno e externo e declara que

as aspirações das pessoas não são necessariamente vinculadas aos objetivos empresariais.

Os Estudos Críticos ressaltam a dor humana decorrente das frustrações e do aprisionamento

da alma no contexto da perversidade organizacional, inibindo a emancipação do indivíduo

(ENRIQUEZ, 1997). Os trabalhos de Burrell (1998) e Morgan (1996) contemplam os

paradigmas que suportam os Estudos Críticos, principalmente nas abordagens sobre o

estruturalismo e o humanismo radical. O estruturalismo radical resulta das críticas às

sociedades contemporâneas, totalitárias, que provocam contradições e crises

socioeconômicas, estimulando, no longo prazo, transformações violentas na sociedade. Para

o estruturalismo radical, o capitalismo é uma nova forma de organização social e de produção

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marcada pelas formas de opressão, repressão e servidão do ser humano. Os interesses das

pessoas que detêm o poder e das que não o possuem são considerados inconciliáveis, sendo

esperadas transformações sociais pela via do confronto violento, onde se instala outro tipo de

totalitarismo.

Já o paradigma humanista radical apresenta uma abordagem subjetiva das organizações. Trata

a natureza humana como voluntarista, com autonomia para exercer livre arbítrio, amparado

por sistemas normativos não realistas. Acredita no equilíbrio do poder e no compromisso da

sociedade com os sistemas de coesão social, solidariedade, reciprocidade, cooperação e

integração, como formas de transcendência das limitações no mundo social. Os humanistas

radicais acreditam que o indivíduo pode criar e transformar a sociedade na qual vive pela

autoconscientização e que o desenvolvimento depende da solução dos conflitos entre o mundo

natural e o social. Neste enfoque, normas e valores precisam ser internalizados em processos

interativos para superar as distorções comunicativas, subjacentes ao trabalho, considerado

forma dominante da ação social na sociedade capitalista industrializada. (HABERMAS, 1999)

A base epistemológica, ou seja, o estoque de conhecimento utilizado nos estudos críticos tem

referências na tradição modernista de autores da Escola de Frankfurt. Fundamenta-se também

nas dimensões pós-analíticas e nas discussões lastreadas na indignação pelo acirramento da

exclusão social, pautada na indiferença aos grupos minoritários e suas consequentes

dificuldades em acessar as oportunidades de desenvolvimento econômico-social e os direitos

de cidadania. A teoria crítica é referenciada na dialética do esclarecimento de Adorno e

Horkheimer (1985) e tem sido utilizada na investigação dos impactos da mercantilização e da

industrialização da cultura. O desenvolvimento da teoria crítica, sobretudo a incorporação da

ação comunicativa de Habermas (1999), permite o aprofundamento destas questões. A base

epistemológica pós-analítica referencia as correntes do pensamento pós-estruturalista e pós-

modernista.

Os pós-modernos defendem a ideia de revisão das relações sociais de produção com base em

uma ampla pesquisa empírica interdisciplinar, integrando as disciplinas de conteúdo histórico-

materialista com a filosofia política. Segundo Honneth (1991) os precursores do pós-

modernismo acreditavam que a relação metodológica entre a filosofia da história e a pesquisa

interdisciplinar seria o instrumental para a investigação do conflito entre as forças produtivas

e as relações de produção. A interdisciplinaridade permitiria entender a irracionalidade que

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impede as classes sociais de perceber sua passividade frente aos reais interesses dominantes.

Tais interesses, como quistos do sistema capitalista dominante, produzem seres submissos,

moldados em estruturas que formam o caráter dos indivíduos, regulando sua percepção para

impedir a integração social.

A estruturação funcionalista da sociedade é dominada pelos interesses de produção. Para

contrabalançar esta epistemologia, os estudiosos apontam a necessidade de estudos empíricos

para a promoção da integração social, alcançada pela prática da comunicação política dos

grupos e dos organismos coletivizados. Por outro lado, a sequência do argumento anuncia que

a nova ordem social firma-se nos compromissos da sociedade, com suas instituições

representativas, constituídas de diferentes grupos.

O pós-estruturalismo admite que os acordos para a manutenção da ordem social são jogos dos

grupos que, em determinados momentos, se impõem para deter o poder da força e cooptação.

A legitimidade da ordem social é destruída na medida em que não há consenso entre os

grupos e sim um processo de submissão e sujeição ao poder. A dominação é, em suma, a

predominância de uma ordem totalitária, que pode ser substituída por outra ordem totalitária,

fruto do jogo entre grupos de interesse divergentes. Apesar de utilizar uma linguagem

diferenciada, os pós-estruturalistas e os pós-modernistas fazem um questionamento sem

fronteiras ao sistema de dominação, sem apresentar, todavia, alternativas ao modelo. Esta

falta de propostas e o fato de centrar seus argumentos na crítica ao funcionalismo mostram a

fragilidade da crítica pós-analítica e de seus expoentes, constituídos de um fechado grupo de

pensadores e pesquisadores. (HONNETH, 1991).

Walter Benjamin é um dos precursores da crítica pós-analítica. Contribuiu para a discussão

pós-funcionalista e pós-estruturalista ao trazer para a cena do estruturalismo determinista sua

percepção sobre os efeitos da cultura massificada na sociedade. Na base epistemológica da

pós-modernidade os discursos estão assentados em uma forma diferenciada de olhar o mundo

a partir da desconstrução dos seus valores de sustentação. Lyotard (1986) é considerado um

artesão do novo pensamento e sua principal contribuição é explicitar a decadência das crenças

na idéia de verdade generalizada e da natureza da ciência moderna, impactada pelas

transformações tecnológicas sobre o próprio saber. O autor conceitua o pós-moderno como o

conjunto das transformações ocorridas para a fundação da sociedade pós-industrial. As

mudanças mais significativas são observadas nos novos modos de produção cultural e sua

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massificação, afetando valores morais e comportamentos consolidados, desnudando a crise de

aceitação de conceitos como razão e sujeitos de direitos.

O pós-moderno desordena o axioma do Iluminismo e mostra que sem riqueza não há

conhecimento. A riqueza está na quantidade de informações e a ciência é colocada como a

organizadora, armazenadora e distribuidora de informações e não mais como a unidade de

produção e conhecimento. O processo demolidor pós-moderno tem na arquitetura, stricto

sensu, a orientação da narrativa discursiva. A arquitetura e seus elementos físicos e materiais

são ratados como fenômeno que cria, restringe, formata, adapta, destrói e recompõe espaços.

Neste sentido, a desconstrução volta-se para o que já existe, para o edificado, o velho, o

antigo, o familiar. O espaço a ser demolido é imaterial, pois os relacionamentos afetos às

organizações, inclusive a societária, são assentados em subjetividades. Seus pilares estão

permanentemente em mutação, como os mil platôs de Deleuze e Guattari (1995), fincados em

materiais instáveis, em buracos negros, como corpos geológicos sem órgãos. O pensamento

pós-moderno trata com ironia e incredibilidade os valores da sociedade moderna, originados

no Iluminismo, como a dialética do espírito, a hermenêutica do sentido, a emancipação do

sujeito, a justiça universal, as regras de consenso e o desenvolvimento da riqueza.

Finalmente, a base epistemológica para os estudos feministas e igualitários está condensada

nas teorias que identificam a opressão da mulher nas organizações. Embora as questões de

gênero remetam ao processo de dominação masculina, o aprofundamento do assunto tem

revelado uma diversidade de posições e reivindicações que passam pela revisão do papel

histórico da mulher na sociedade. A ponte para esta travessia é difusa e várias das

reivindicações, como a pós-moderna, procura buscar o tratamento feminino igualitário, com

respeito à diferença física e psíquica que há entre os sexos.

Apesar de a discursividade das questões de gênero ser tratada na teoria crítica, é inegável que

a trajetória dos estudos feministas e de feminilidade é orientada pelos valores modernistas e

iluministas, notadamente os que são colocados na esteira da razão da emancipação. Calás e

Smircich (1998) apresentam uma interessante revisão da literatura sobre o tema e percebem

que o enfoque da desigualdade de gênero é diferenciado em função do enquadramento dos

problemas, revelando que a base epistemológica de sustentação dos estudos feministas e

igualitários já dispõe de um vocabulário extenso e representativo. O volume de conhecimento

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em administração tem favorecido o estudo de uma modalidade de empreendimento bastante

coerente com a sociedade moderna, as organizações centradas no mercado.

A epistemologia das ciências sociais, da qual deriva a teoria das organizações, está

fundamentada numa racionalidade de tipo instrumental ou formal. Esta racionalidade é

disseminada em uma sociedade em que o padrão econômico determina a alocação da mão-de-

obra e cujo foco central é a melhor utilização dos recursos para o alcance de fins calculados.

Como as unidades econômicas não esgotam todas as possibilidades de arranjo dos sistemas

sociais parece relevante a preocupação com a identificação de paradigmas alternativos para a

compreensão e análise das diversas formas de organizações da sociedade. Entre estas,

destacam-se as que, apesar de produzirem bens ou serviços, não estão orientadas

exclusivamente para atender às exigências da lucratividade e permitem a realização pessoal

dos indivíduos nelas envolvidos. Além disso, essas organizações também podem ser

consideradas uma alternativa para intervir nas consequências do desenvolvimento da

sociedade industrial avançada, neutralizando os resultados atuais da modernização:

insegurança, degradação dos valores e das condições de vida, poluição, exaustão de recursos

naturais do planeta etc. (GUERREIRO RAMOS, 1989).

Assim as organizações sociais são exemplos de entidades cuja finalidade transborda a

dimensão de mercado. São orientadas por um tipo de razão de natureza substantiva ou de

valor que não tem correspondente na razão instrumental e utilitária das organizações que

visam, acima de tudo, o lucro econômico. A racionalidade substantiva deriva dos conceitos

iniciais de razão e não caracteriza nenhuma ação humana determinada pela expectativa de

sucesso mercantil. A teoria das organizações é a teoria da vida humana associada. Reforçando

que as organizações sociais, sem foco exclusivo no mercado, são movidas por interações

simbólicas, laços afetivos e valores solidários. (GUERREIRO RAMOS: 1989)

Nasceram assim os pressupostos de um novo paradigma de análise organizacional,

denominado paradigma para-econômico.

Guerreiro Ramos (1989) apresenta um modelo diferenciado e multidimensional para a

compreensão dos sistemas sociais, onde o ser humano desenvolve atividades integrativas e

substantivas. Sem referência às paixões e cumplicidades que fazem emergir os vínculos

interativos entre os seres, configurando o que Bourdieu (2000) denominou de poder

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simbólico, o modelo para-econômico estrutura-se na crença de que: (1) a sociedade é

constituída de diversos enclaves, entre os quais se destaca o enclave de mercado; (2) o sistema

de governo é capaz de formular e implantar políticas distributivas, para favorecer as

transações entre os diferentes enclaves sociais e o mercado.

Ao fazer opção por um modelo analítico que enfatiza o tipo de orientação dos sistemas

sociais, trabalhados em função do grau de individualismo ou coletivismo, ou mesmo da escala

de normas que orientam os comportamentos humanos, Guerreiro Ramos (1989) também

desconsiderou todas as situações formativas da sociedade e suas implicações contemporâneas.

De toda forma, por ser uma rara oferta teórica para o campo de estudos das organizações

sociais, o paradigma para-econômico pode iluminar, de alguma forma, a análise das

organizações de produção artesanal. A orientação individual ou coletiva pressupõe que os

sistemas sociais são multidimensionais e que a natureza humana encontra outras realizações

que não apenas as oferecidas pelo sistema econômico formal. O modelo para-econômico de

Guerreiro Ramos (1989) efetiva-se numa realidade social diversificada, que se alimenta de

diferentes formas de relações interpessoais e laborais.

Como atores de enclaves mistos, os indivíduos também podem beneficiar-se dos valores

utilitários e de mercado, todavia, seu principal interesse está em organizar sua vida para obter

maior satisfação pessoal. Significa que, apesar de inserirem-se em atividades mercantis, as

pessoas são movidas por outros valores e podem desta forma criar e participar de diferentes

ambientes sociais, não ficando restritas às prescrições e aos comportamentos predominantes

no sistema puramente econômico. O modelo para-econômico pressupõe, ainda, que as

sociedades dos países mais industrializados estão muito mais pressionadas pelas armadilhas

do lucro e do consumo, disseminando valores e comportamentos através das práticas de

produção competitiva e dos modelos gerenciais que limitam o modo de vida. O

desenvolvimento da mídia e da comunicação, por exemplo, contribuiu para a homogeneização

dos comportamentos e para reduzir as diferenças entre os tipos de sociedades e de enclaves

econômicos e sociais existentes. Esta padronização em grande escala diminui as

possibilidades de liberdade de ação e de escolhas individuais ou coletivas (FRIDMAN, 2000).

Guerreiro Ramos (1989) argumenta que nenhuma sociedade pode existir sem a estruturação

de ordens, para disciplinar a produção e a distribuição de bens e serviços. Desta forma ele

considera que algumas prescrições e normas são importantes para orientar comportamentos,

Page 33: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

33

estabelecer procedimentos produtivos e regular as atividades humanas, mas quanto mais uma

atividade humana é prescritiva e determina com rigor os comportamentos administrativos,

menos ela poderá contribuir para a satisfação ou a realização pessoal.

Ao longo do tempo e em função da supremacia das modernas economias de mercado, a teoria

organizacional tem predominado uma abordagem unidimensional e extremamente prescritiva,

que trata as empresas como se fossem constituídas de atributos que são peculiares apenas da

natureza humana. Por outro lado, a intensidade da modelagem do comportamento

administrativo e a sua implantação no espaço organizacional empresarial têm levado os

indivíduos a verem e a sentirem o mundo com os olhos de uma organização. Mesmo sem

perceber os indivíduos passam a se comportar como seres organizacionais cumprindo normas

e prescrições (KATZ e KAHN, 1978).

Desta forma as referências familiares e os vínculos comunais são transferidos e diluídos no

ambiente de trabalho formal, fragilizando as construções e pactos sociais baseados nos

sistemas de confiança recíprocos, na amizade e na troca simbólica (BAUDRILLARD, 1998).

Nas economias desenvolvidas, sobretudo com alto nível de industrialização, a participação

nos sistemas de empregos, no momento em crise mundial, levou ao incremento do processo

de padronização dos relacionamentos e contribuiu para a despersonalização dos trabalhadores

(SENNETT, 2006).

A perda da identidade ocorre pela necessidade do indivíduo desempenhar inúmeros papéis

impessoais dentro do contexto organizacional (Baudrillard, 1998), buscando adequar-se a um

determinado estilo de vida prescrita. Por outro lado, segundo Elias e Scotson (2000) esse

estilo, quando rebatido nas relações familiares e nas ações comunitárias, tem provocado o

isolamento, a anomia e o pouco comprometimento das pessoas com o ambiente social fora da

organização.

Sistemas sociais de relações primárias que favorecem a realização pessoal possuem as normas

predominantemente estabelecidas ou acordadas com as partes interessadas e, segundo

Schopenhauer (2001), definidas sobre o fundamento da moral. A flexibilidade dessas regras

deve estimular o comprometimento de todos para o alcance dos objetivos considerados

comuns, na medida em que os acordos são importantes para viabilizar a sobrevivência de

Page 34: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

34

pessoas, grupos e organizações sociais. Nesse contexto a implementação, o dimensionamento

e a dosagem dos esquemas normativos podem ser efetivados pela participação de elementos

que atuem como agentes. Estes agentes, de acordo com Villasante (2002) devem ter prática

comunicativa e devem ser escolhidos e aceitos pelo grupo, além de ter um perfil negociador e

atributos que facilitem a solução de conflitos e a tomada de decisões que afetem a

coletividade.

Guerreiro Ramos (1989), diferentemente de Etzioni (1972), considerou que todos os entes

administrativos são organizações sociais. Em virtude desta crença, o autor definiu como

requisitos comuns as seguintes dimensões analíticas: tecnologia, escala e sustentabilidade;

cognição, espaço e relacionamentos; tempo. A conceituação das dimensões dos sistemas

sociais permite um enfoque de análise diferenciado dos apresentados pela teoria

organizacional tradicional e os ECA. A Tecnologia existe no conjunto de normas e de

instrumentos que permitem a operacionalização das ações. É fundamental observar a

adequação da tecnologia utilizada na organização para o alcance dos objetivos e metas do

sistema. A Escala e sustentabilidade nos sistemas sociais são representadas pela quantidade

de pessoas participantes, sendo importante para garantir o estabelecimento de relações

interpessoais e contatos primários, sobretudo quando a sobrevivência e a auto-organização

dos sistemas dependem do contato pessoal para o alcance de acordos, para evitar desperdícios

e para identificar a capacidade de sobrevivência organizacional. A Cognição ou

conhecimento difere em função do tipo, da forma e da prioridade do sistema. Precisa ser

adequado à natureza da organização, à necessidade de inter-relação com o meio, à capacidade

de aprendizagem dos participantes e ao interesse dominante. O Espaço e relacionamentos

são reservados ao desenvolvimento dos sistemas sociais. O mundo contemporâneo foi

dominado pelo sistema de mercado que passou a interferir tanto na vida pessoal como na

coletiva dos seus membros. Os indivíduos, ao perderem a relação com o seu ambiente e

contexto natural, passaram a vivenciar descontinuidades culturais perdidas pela interrupção

dos relacionamentos inter-geracionais, primários e comunais. O processo migratório

transformou o modo de vida das pessoas e contribuiu para o seu isolamento. O Tempo é uma

dimensão que não deve ser tratada apenas como uma mercadoria, mas como categoria do

planejamento. Reflete o tipo de organização e a natureza das suas atividades. Nas

organizações formais, o desenho das ocupações apropria-se da temporalidade das pessoas, não

restando tempo para o convívio e a superação humana.

Page 35: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

35

As organizações sociais, pensadas por Guerreiro Ramos (1989) são multicêntricas, ou seja,

têm uma variedade de interesses que se sobrepõem à centralidade do mercado. De certa

forma, o autor traça alguns cenários organizacionais que extrapolam a polaridade das

abordagens teóricas mais tradicionais e a dos ECA. No primeiro caso, ressalta a grande

preocupação com a modelagem do trabalho, via desenho de processos e tarefas. No segundo,

a ênfase está no sofrimento humano no interior das organizações e nas percepções de

agravamento do contexto social.

1.2 Administração Pública

Evocar o imperativo da modernização da administração pública sempre se constituiu objeto

de celeumas intermináveis e muitas vezes não conclusivas, sobretudo no meio do debate

acerca do clima sociocultural em que estamos vivendo, seja ele compreendido como moderno

ou pós-moderno. Mas de todo modo qualquer referência à melhoria do funcionamento da

administração pública, através da introdução sistemática de um amplo espectro de

racionalização (cientificização e tecnificação), desemboca na idéia de (pós) modernização.

Desse modo, o advento do paradigma de gestão gerencial no contexto interno do Estado se

traduz por um movimento em que a legitimidade de sua ação se subordina crescentemente aos

fundamentos lógicos da racionalidade econômica ditada pelas organizações mercantis. Por

isso, para efeito de individuação do referido paradigma, podemos caracterizá-lo, em linhas

gerais, através dos seguintes traços distintivos: Gestão por objetivos; Predomínio da eficiência

sobre a efetividade; Legitimidade fundada sobre a eficácia das ações implementadas;

Transgressão ao princípio da hierarquia; Raciocínio sintético, sistemático e teleológico; Foco

na demanda; Descentralização e flexibilização administrativa (a administração pública é

descentralizada ao nível político com transferência de recursos e autonomia de gestão para as

unidades subnacionais e instituições públicas de caráter não estatal e ao nível administrativo

com delegação de autoridade e de autonomia relativa aos gestores públicos) e Avaliação a

posteriori cuja função estratégica é a monitoração do funcionamento interno das organizações

públicas e o exame do impacto dos programas de ação governamental (e suas perspectivas de

transformação) sobre o meio social circundante (AYRES, 2006).

A formalização relativa à administração pública do princípio da eficiência visa presidir a

ação do Estado no âmbito da Constituição Federal, ou seja, revela uma intenção político-

Page 36: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

36

administrativa de racionalizar o modus operandi estatal, de maneira a legitimar a dominação

política através da eficácia utilitarista dos métodos empregados pelas instâncias de domínio

público e pela potenciação dos meios inerentes ao marketing público, ou seja, da

racionalização das relações da organização administrativa com seu meio circundante: a

sociedade civil. Em outras palavras, trata-se de um esforço de consolidação do paradigma

gerencial como a linguagem predominante da administração pública brasileira.

O desafio consiste, assim, na construção, de modelos teóricos e de práticas que possibilitem o

surgimento de um Estado Inteligente, capaz de fazer frente à complexidade e à incerteza,

melhorar a qualidade dos serviços aos cidadãos e procurar o desenvolvimento humano no

mesmo tempo que o econômico (KLIKSBERG, 1994).

1.3 A Administração Pública das Escolas

Na realização do planejamento e na produção do projeto pedagógico, a participação dos

protagonistas, responsáveis pela organização e sistematização das ações necessárias ao

desenvolvimento escolar/educacional, representa um respaldo inestimável à legitimidade do

processo administrativo. Isto ocorre porque a escola, enquanto organização educativa,

empiricamente referenciável e identificável, parcialmente autodeterminada, iniciadora de

políticas e de projetos, comunidade em construção e democraticamente governada, instância

responsabilizável pelas orientações e pelas ações que nela foram decididas e atualizadas, parte

interessada e legítima no diálogo e na negociação com outros interesses e poderes,

representará uma imagem puramente idealizada e apenas retoricamente reproduzida, uma

metáfora enclausurada no universo dos textos e dos discursos sobre realizações adiadas

(LIMA, 2001).

O quadro apresentado por Lima (2001) poderá ser a única realidade encontrada nas escolas do

nosso país, principalmente as públicas, se não forem observadas as mínimas condições de

participação, de compromisso, de autonomia e de competência dos interessados e envolvidos

na realização de um planejamento consciente, refletido e racional, bem como na construção de

um projeto pedagógico que responda pelos interesses básicos dos cidadãos. Entretanto,

mesmo que as necessidades políticas e econômicas condicionem e estabeleçam as mudanças

lingüísticas, procurando adequar os termos às novas visões sociais e culturais, colocando as

pessoas no centro das atenções corporativas, o ato de administrar permanece, em seu sentido

Page 37: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

37

geral, como sendo um processo que utiliza três componentes vitais e imprescindíveis:

racionalidade, recursos e finalidades (AKTOUF, 1996).

A descentralização é a forma de transferência mais elaborada: a transferência de poder de

decisão referente às questões financeiras, administrativas ou pedagógicas tem um caráter

permanente e não pode ser anulada pela administração central. O movimento de

descentralização põe a ênfase do sucesso na própria escola. O movimento admite que a

autoridade central não está mais em condições de responder, de forma rápida ou com

conhecimento de causa, às necessidades mutantes das comunidades. Este movimento admite

que somente as escolas eficazes podem conduzir ao desenvolvimento de um sistema eficaz.

(CALDWELL e SPINKS, 1992).

Associada ao movimento de transferência de competências, a GAE (Gestão Autônoma das

Escolas) se desenvolveu a partir das pesquisas nas "escolas de alto desempenho". O conceito

se aplica bem mais à gestão de recursos no seio da escola do que no nível do sistema ou no

nível centralizado. Para Caldwell e Spinks (1992), há uma gestão autônoma desde que haja

"uma transferência de competência notória e coerente do poder de decisão para o âmbito da

escola por meio da destinação de recursos". São considerados recursos: o saber, a tecnologia,

o poder, o material, o corpo docente, o tempo e as finanças. A crescente soma de influência

no seio de cada estabelecimento se divide entre os professores, pais e outros membros da

comunidade (às vezes, se divide até com os alunos). Assim, é característica da GAE a divisão

do poder de decisão entre os atores principais no âmbito local (MURPHY, 1999).

Em princípio, as decisões descentralizadas são aquelas que afetam diretamente os alunos, tais

como as decisões relativas aos programas escolares, por exemplo, ou aos estudos, ao emprego

do tempo e aos métodos pedagógicos. Com a GAE observa-se que a descentralização faz com

que a escola tome decisões no quadro de políticas e de diretrizes locais, regionais e nacionais.

Neste caso, é ela que se torna responsável diante do poder central pelas destinações dos

recursos. Para estes autores, os recursos que são definidos em sentido mais amplo são: o

saber: descentralização das decisões relativas aos currículos escolares, aí compreendidas

aquelas que concernem aos objetivos ou às metas da escolaridade; a tecnologia:

descentralização das decisões relativas aos meios de aprendizado e de ensino; o poder:

descentralização do poder de decisões; o material: descentralização de decisões relativas à

utilização de locais, desde os móveis até os equipamentos; o corpo docente: descentralização

Page 38: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

38

das decisões concernentes aos recursos humanos, compreendendo também a evolução

profissional nos domínios relativos à aprendizagem e ao ensino; o tempo: descentralização

das decisões relativas ao emprego do tempo e as finanças: descentralização das decisões

relativas à destinação de recursos (CALDWELL e SPINKS,1992).

Em alguns casos, mais do que uma repartição predeterminada de categorias de despesa

(exemplo: certo montante para os salários, para os materiais, etc.) a transferência de

competências no âmbito financeiro/contábil para escola subentende a concessão de uma soma

global. Isto permite à escola e ao conselho escolar decidir sobre a utilização dos fundos.

Quanto maior for a razão fixa das receitas por categoria, maior será o movimento de

descentralização (e assim, mais importante será a GAE). A capacidade de remanejar os fundos

não gastos é um elemento importante do dispositivo. Neste caso, a escola está habilitada a

informar os excedentes em seu balanço anual ao invés de ter que devolver os fundos

compensados ao Estado. Sobre isso, em diversos países através do mundo, solicita-se às suas

escolas que elas sejam capazes de se autogerir. Esta evolução da política e da administração

da educação acarreta uma nova transferência de poder das autoridades superiores (o centro)

para as autoridades subalternas (a escola), em tudo o que concerne aos programas escolares,

ao orçamento, à destinação de crédito aos docentes, aos alunos e, em alguns casos, à

avaliação. (ABU-DUHOU, 2002).

Os responsáveis pela educação apontam que para melhorar a qualidade da educação, será

necessário saltar do nível de ensino da sala de aula para o nível da organização da escola

(o grifo é nosso) e reformar o sistema estrutural e o estilo da gestão das escolas. Alguns

educadores defendem que a descentralização do poder em favor das escolas não garantiu um

bom uso deste poder e, assim sendo, não é uma garantia de melhoria na qualidade da

educação. É por isso que tanto os responsáveis pela escola como os beneficiários dos serviços

educativos devem repartir o poder de decisão no âmbito da escola (CHENG, 1996).

A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, promulgada em 1996, consagrou a gestão

autônoma das escolas como um dos princípios mais relevantes de reestruturação do ensino

público. A importância atribuída, na legislação, à autonomia de gestão administrativa,

financeira e pedagógica, não somente dos sistemas como também dos estabelecimentos de

ensino, foi promovida graças às discussões que vinham sendo empreendidas, desde o processo

de redemocratização, instaurado em 1985, no sentido da definição de regras claras nas

Page 39: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

39

relações entre as instâncias de poder de um país federativo como o Brasil. Com isso, o

planejamento público foi adquirindo perspectivas de continuidade tanto na ação

administrativa quanto na profissionalização da gestão. Um novo padrão de relacionamento

entre a sociedade civil, as organizações não governamentais, os municípios, os estados e o

governo central foi-se definindo. A redistribuição de recursos entre os entes federativos, de

acordo com o número de matrículas, implantada pelo FUNDEF (Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério) é um exemplo de

transferência de competências requerida pela descentralização desencadeada no País. A

descentralização traz como benefício a tomada de consciência, por parte das escolas, da

necessidade de uma gestão eficaz e bem pensada e as incita, ao mesmo tempo, a mostrar jogo

de cintura para administrar (e re-administrar) os recursos a fim de responder às necessidades

constatadas. A descentralização não chegou por completo até às escolas e restringiu-se ao

repasse de recursos financeiros do Governo Federal para os sistemas educacionais dos

Estados e dos Municípios que continuam centralizando a gestão da quase totalidade dos

recursos recebidos.

2 A GESTÃO DAS ESCOLAS E A LEGISLAÇÃO BRASILEIRA

2.1 A Gestão de Unidades Escolares (visão geral)

Page 40: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

40

A crença de que cada vez mais problemas presentes nos países em desenvolvimento são

causados pela educação e que ela é também a solução para esses problemas, tem servido de

justificativa às propostas de redefinição das políticas públicas educacionais e ao

reordenamento da gestão educacional no sentido de fortalecer a autonomia nas unidades

escolares. (BETIATI e PIRES, Congresso Consad de Gestão Pública, 2008)

O diretor - cidadão, educador e político – é a pessoa de maior importância e de maior

influência individual numa escola. Ele é responsável por todas as atividades na escola e pelas

atividades que ocorrem ao seu redor e afetam diretamente o trabalho escolar. A ótica da

política neoliberal tem predominado nos estudos sobre as reformas educacionais propostas

pelos governantes, em nível internacional, nacional e estadual. A abordagem da gestão escolar

deve ser feita de uma forma tal que leve em conta o cotidiano das escolas e contribua

efetivamente para a melhoria da qualidade do ensino público. A figura do diretor tem uma

importância capital no sucesso da gestão e tudo deve ser feito para que possa existir um real

crescimento profissional dele e de sua equipe de trabalho para a melhoria no processo

educacional do país (CARVALHO, 2005).

A gestão autônoma ocorre quando há “uma transferência de competência notória e coerente

do poder de decisão para o âmbito da escola por meio da destinação de recursos”.

Consideram-se recursos: o saber, a tecnologia, o poder, o material, o corpo docente, o tempo e

as finanças. Esta transferência de competências tem ocorrido mais na área administrativa do

que política, na medida em que as decisões relativas à escola são tomadas nos limites políticos

governamentais nacionais ou internacionais, pelos organismos multilaterais, e que cabe à

escola apenas captar recursos e prestar conta do uso de seus recursos junto às autoridades

centrais (ABU-DUHOU, 2002).

A Constituição de 1988 foi uma tentativa apressada de desenvolvimento de um arcabouço

institucional para a nova situação política gerada com o fim do governo militar e a posse de

Sarney. A Assembleia Nacional Constituinte, em um processo expedito, procurou dar maior

grau de descentralização fiscal ao Estado. Houve um aumento da participação dos governos

estaduais na receita disponível do setor governo. As competências tributárias de foram

milimetricamente discriminadas na nova Constituição, mas não foram acompanhadas pela

Page 41: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

41

definição rígida das responsabilidades para a utilização dos recursos fiscais em cada esfera de

poder nem por um equacionamento das disparidades regionais que caracterizam o país.

As Unidades Escolares, principalmente as do Ensino Fundamental e Ensino Médio continuam

com a Gestão dificultada e engessada pela centralização praticada pelos órgãos superiores

estaduais e/ou municipais. A descentralização dos recursos financeiros do Governo Federal

estaciona nas Secretarias Estaduais de Educação e nas Secretarias Municipais de Educação,

sendo que determinados municípios nem as Secretarias Municipais de Educação possuem

autonomia em termos de gestão financeira.

Os Gestores de Unidades Escolares continuam com as mesmas dificuldades básicas ancestrais

para administrar pequenos problemas que ocasionam grandes transtornos em termos

estruturais e pedagógicos. A consequência é o baixo resultado nas avaliações externas e a

deterioração precoce das instalações físicas das Unidades escolares.

2.2 A Gestão das Unidades Escolares no Brasil (visão histórica)

A gestão escolar autônoma está entre os principais pontos dos novos rumos para as políticas

públicas educacionais do nosso país. Diversos documentos redefinem o papel da gestão

escolar autônoma nas escolas brasileiras, tais como: o Plano Decenal de Educação (1993-

2003); o Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE-1995); o Programa Acorda Brasil, está

na hora da escola! (1995); o Planejamento Político Estratégico (1995-1998); os Parâmetros

Curriculares Nacionais (PCN‟s-1997) e o Plano Nacional de Educação (2001-2011).

O Governo tem criado mecanismos para que as escolas prestem contas do que faz para

melhorar o desempenho acadêmico de seus alunos, mostrando a melhoria da qualidade do

ensino público. Foram criados mecanismos tais como o SAEB (Sistema de Avaliação da

Educação Básica), o ENEM (Exame Nacional do Ensino Médio), o Prêmio Nacional de

Referência em Gestão Escolar; os P C N s (Parâmetros Curriculares Nacionais), os critérios

para destinação de recursos do FUNDEB/PDDE, a Avaliação do Livro Didático e a TV

Escola que possui uma programação afinada às diretrizes dos PCNs.

Ficou muito forte a ideia de autonomia escolar e liberdade dos educadores para rebater a

dominância de ações administrativas e intervenções políticas com projetos alheios à realidade

Page 42: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

42

escolar nas décadas de 1950 e 1960. Essas iniciativas foram interrompidas na década de 1970,

quando os sistemas de ensino viveram o apogeu do processo de centralização administrativa,

apesar da Lei no 4.024/61 e n

o 5.692/71 propugnassem a autonomia e a descentralização

administrativa no âmbito da educação.

Durante os anos 80 a gestão escolar foi parte do debate político dentro do contexto da

Reforma do Estado, quando a descentralização foi o destaque do debate. O pensamento geral

era de que as formas descentralizadas de prestação de serviços públicos seriam mais

democráticas e fortaleceriam a democracia. As reformas do Estado viabilizariam a

concretização de ideias como equidade, justiça social, redução do clientelismo e aumento do

controle social sobre o Estado.

Os argumentos defendem a necessidade de uma gestão escolar autônoma como condição para

melhorar a qualidade do ensino e têm a Unidade Escolar como o centro da melhoria: "é a

Unidade Escolar que comporta as possibilidades de aperfeiçoamento qualitativo do ensino,

porque é nela que podem ser realizadas experiências pedagógicas alternativas" (WARDE,

1992).

O Estado está redefinindo o seu papel na educação, procurando abrir mãos das funções

dirigistas e centralizadoras, buscando um discurso político-educacional mais visível, criando

condições para que as práticas inovadoras não sejam impedidas ou condenadas ao fracasso

pela burocratização nem pela tendência à rotina do aparelho estatal. A regulação à distância e

o incentivo à autonomia e avaliação dos resultados tem sido objetivos perseguidos pelos

legisladores, mas cujo alcance ainda não foi conquistado. Redefinindo o papel do Estado, as

políticas educacionais devem voltar-se para a gestão institucional responsável - a

descentralização, a profissionalização e o desempenho dos educadores. Outro ponto

importante que não pode ser relegado a segundo plano é o compromisso financeiro da

sociedade com a educação, a capacidade e o esforço científico-tecnológico e a cooperação

regional e internacional.

2.3 A Gestão versus Dispositivos Constitucionais

Page 43: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

43

A Constituição Federal de 1988, ao estabelecer as normas referentes às políticas sociais,

procurou dividir responsabilidades entre a União, os Estados e Municípios. No Capítulo III,

Seção I estão as disposições legais sobre a participação da União e demais entes federativos

no financiamento da educação e na execução da política educacional. Os princípios gerais de

acesso à educação e a garantia constitucional do dever do Estado da gratuidade do ensino

estão capitulados nos artigos 205 e 206. O art. 208 estabelece condições para a oferta do

ensino médio, fundamental e infantil, diretrizes para o atendimento aos portadores de

deficiência e de necessidades especiais, oferta de ensino regular noturno e princípios gerais da

pesquisa e criação artística. As competências da União, dos Estados e Municípios quanto à

organização do sistema de ensino são estabelecidas genericamente no art. 210. A Constituição

não definia papel e responsabilidade estrita para a União, Estados e Municípios. Em termos

gerais ela enuncia que caberá à União o financiamento do sistema federal de ensino e prestará

assistência técnica e financeira aos Estados, Distrito Federal e Municípios.

A Emenda Constitucional nº 14, de 12 de setembro de 1996, instituiu o Fundo de Manutenção

e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério – FUNDEF e

introduziu modificações na redação do art. 211 da Constituição Federal, que define a

competência dos Estados, Distrito Federal e Municípios dando a prioridade de sua atuação.

Estabeleceu também a obrigatoriedade de aplicação, pelos Estados e Municípios de um

percentual mínimo de recursos (sessenta por cento) destinados à manutenção e

desenvolvimento do ensino fundamental. Sobre a fiscalização e aplicação dos recursos o § 7o

do art. 60 determinou que é responsabilidade da União a fiscalização e o controle sobre os

recursos aplicados. A regulamentação da EC no 14/1996 ocorreu pela edição da Lei no 9.424,

de 24 de dezembro de 1996. Nesta Lei estão definidos os percentuais de aplicação de receitas

a serem destinados ao FUNDEF. Os mecanismos de controle instituídos pela Lei no

9.424/1996 encontram-se definidos no art. 4o que cria os Conselhos em cada esfera de

governo. Considerando então o disposto nesta Lei o Decreto no 2.264, de 27 de junho de

1997, definiu a composição do Conselho de Acompanhamento e Controle Social do

FUNDEF. Pela sua composição a representação social abrange membros do governo, em suas

três esferas, representantes dos trabalhadores em educação e representante de pais de alunos.

Todavia, a ampla maioria dos representantes está ligada aos setores governamentais.

A Emenda Constitucional nº 53, de 19 de dezembro de 2006, instituiu o Fundo de

Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da

Page 44: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

44

Educação – FUNDEB, ampliou a abrangência do Fundo, incluindo a educação infantil, a de

jovens e adultos e fixando (a partir do terceiro ano) em 20% (vinte por cento) a sub

vinculação de recursos das receitas de impostos e transferências dos Estados, Municípios e

Distrito Federal. A Emenda Constitucional nº 53/2006 não avança no sentido de definir

responsabilidades estritas para a condução da política educacional em cada nível de ensino. A

União, Estados e Municípios permanecem com suas atribuições e competências originais.

A gestão da Escola Pública é um problema que aflige não só nossos Municípios e Estados,

mas espalha-se, de uma forma geral, por todos os países do mundo. O Brasil passou por

diversas reformas do sistema de ensino, a escola pública deixou de ser elitista e promoveu-se

a universalização do acesso ao sistema público de ensino. O número de unidades escolares

aumentou exponencialmente. O Governo central foi delegando aos Estados e estes aos

Municípios o direito e a obrigação com o Sistema de Ensino.

A atual Constituição Brasileira traz em seu bojo alguns princípios básicos que devem nortear

a Educação Brasileira. No Art. 7º estabelece como direito dos trabalhadores urbanos e rurais a

assistência gratuita aos seus filhos e dependentes desde o nascimento até cinco anos de idade

em creches e pré-escolas. Esta redação foi dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006

que universalizou a assistência em creches e berçários, criando uma demanda para a qual os

municípios não estão preparados financeira e estruturalmente. O texto legal cria a obrigação,

mas não estabelece a fonte dos recursos que irá custear as despesas. O resultado é o conflito

com as promotorias estaduais que estão encetando processos de improbidade administrativa

contra as administrações municipais que não conseguem atender o dispositivo constitucional e

a maioria dos municípios não consegue atender o excesso de demanda criada pela emenda

constitucional.

Por outro lado a CF estabelece que a legislação sobre diretrizes e bases da educação é de

competência exclusiva da União e deixa, a todos, como competência comum, as leis que

visem proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação e à ciência. A União, os Estados

e o Distrito Federal podem legislar concorrentemente sobre educação, cultura, ensino e

desporto. Os Municípios têm como obrigação manter, com a cooperação técnica e financeira

da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental, atribuição

dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006.

Page 45: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

45

A educação é vista pelo texto constitucional como direito de todos e dever do Estado e da

família, devendo ser promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao

pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua

qualificação para o trabalho. Notamos uma preocupação do legislador em arrolar a família

como uma coobrigada com a educação e com o objetivo principal da educação que. Pelo olhar

do legislador é a cidadania e a qualificação profissional.

A CF procura estabelecer princípios que devem reger o sistema de ensino e o texto legal

estabelece os seguintes princípios: igualdade de condições para o acesso e permanência na

escola; liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o saber;

pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de instituições públicas e

privadas de ensino; gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais; valorização

dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei, planos de carreira, com

ingresso exclusivamente por concurso público de provas e títulos, aos das redes públicas;

gestão democrática do ensino público, na forma da lei (o grifo é nosso); garantia de padrão

de qualidade; piso salarial profissional nacional para os profissionais da educação escolar

pública, nos termos de lei federal (Incluído pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006).

O Ensino Superior é o único que goza de autonomia didático-científica, administrativa e de

gestão financeira e patrimonial pelo texto constitucional, podendo as universidades admitir

professores, técnicos e cientistas estrangeiros, na forma da lei, para melhorar a qualidade e

proporcionar intercâmbio internacional.

O dever do governo com a educação é detalhado na CF e estabelece a necessidade da garantia

de: oferta de um ensino fundamental, obrigatório e gratuito inclusive para todos os que a ele

não tiveram acesso na idade própria; uma progressiva universalização do ensino médio

gratuito; atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência,

preferencialmente na rede regular de ensino; oferta de assistência gratuita em creches e pré-

escolas para os filhos e dependentes dos trabalhadores urbanos e rurais desde o nascimento

até cinco anos de idade; acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação

artística, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino noturno regular, adequado às

condições do educando e atendimento ao educando, no ensino fundamental, através de

programas suplementares de material didático-escolar, transporte, alimentação e assistência à

saúde. O não oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público ou sua oferta de forma

irregular, importa responsabilidade da autoridade competente, tendo em vista que a CF

Page 46: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

46

considera que o acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo. O Poder

Público tem a obrigação de recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a

chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.

A União tem o dever de organizar o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiar as

instituições de ensino públicas federais e exercer, em matéria educacional, a função

redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e

padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados,

ao Distrito Federal e aos Municípios. A CF deixa aos Municípios a obrigação de atuar

prioritariamente no ensino fundamental e na educação infantil.

Os percentuais da arrecadação a serem utilizados no desenvolvimento do ensino são

estabelecidos para cada ente federado: 18%(dezoito por cento) para a União e 25%(vinte e

cinco por cento) para os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A Carta Magna estabelece a elaboração do PNE – Plano Nacional de Educação, de duração

plurianual, com o objetivo de articular e desenvolver o ensino em seus diversos níveis e

integrar as ações do Poder Público com o objetivo de erradicar o analfabetismo, universalizar

o atendimento escolar; melhorar a qualidade do ensino; proporcionar formação profissional

e promover humanística, científica e tecnologicamente o País.

Sobre a autogestão apenas as Universidades Públicas possuem um texto afirmativo no corpo

do texto constitucional. Sobre os demais sistemas de ensino como a Educação Infantil, Ensino

Fundamental e Ensino Médio e Técnico o texto constitucional nada diz, mas também nada

proíbe, ficando então a abertura para que se possa pensar sobre uma melhor forma de

administrar os problemas diuturnos das nossas escolas.

As normas constitucionais estaduais são muito semelhantes. Neste trabalho vamos detalhar

como o assunto educação é tratado na Constituição do Estado de São Paulo.

O Artigo 237 da CE de São Paulo traz como finalidade da educação: a compreensão dos

direitos e deveres da pessoa humana, do cidadão, do Estado, da família e dos demais grupos

que compõem a comunidade; o respeito à dignidade e às liberdades fundamentais da pessoa

humana; o fortalecimento da unidade nacional e da solidariedade internacional; o

desenvolvimento integral da personalidade humana e a sua participação na obra do bem

comum; o preparo do indivíduo e da sociedade para o domínio dos conhecimentos científicos

Page 47: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

47

e tecnológicos que lhes permitam utilizar as possibilidades e vencer as dificuldades do meio,

preservando-o; a preservação, difusão e expansão do patrimônio cultural; a condenação a

qualquer tratamento desigual por motivo de convicção filosófica, política ou religiosa, bem

como a quaisquer preconceitos de classe, raça ou sexo e o desenvolvimento da capacidade de

elaboração e reflexão crítica da realidade. O sistema público de ensino seguirá o princípio da

descentralização (artigo 238), que também é exigido para os municípios (artigo primeiro). As

normas gerais de funcionamento do Sistema Estadual de Ensino abrangem inclusive as redes

municipais e particulares (artigo 239) que ficam sujeitas à fiscalização, controle e avaliação

pelos órgãos estaduais.

A CE, seguindo princípios da CF, deixa aos municípios a responsabilidade prioritária pelo

ensino fundamental (artigo 240), determinando que o avanço para níveis mais elevados só

pode ocorrer quando a demanda em creches, educação infantil e fundamental estiver plena e

satisfatoriamente atendida, do ponto de vista qualitativo e quantitativo. Para a elaboração do

Plano Estadual de Educação (Artigo 241), a CE estabelece que o Executivo Estadual deve

consultar os órgãos descentralizados do Sistema Estadual de Ensino, a comunidade

educacional e também considerar os diagnósticos e necessidades apontados nos Planos

Municipais de Educação. Em termos percentuais (Artigo 255) a CE de São Paulo prevê a

aplicação, na manutenção e no desenvolvimento do ensino público de, no mínimo, trinta por

cento da receita resultante de impostos, incluindo recursos provenientes de transferências,

devendo ser dada prioridade às necessidades do ensino fundamental (Artigo 257).

As legislações municipais não variam muito de uma cidade para a outra. Em geral as Leis

Orgânicas municipais tratam a educação de uma forma uniforme, e alguns artigos são

comuns, seguindo determinações emanadas das constituições Federal e estaduais. Nos

parágrafos seguintes veremos alguns aspectos comuns.

As Leis Orgânicas Municipais preconizam a priorização pelos municípios da organização e

manutenção da educação pré-escolar (creches e maternais) e do ensino fundamental, tendo

todos os seus artigos balizados pelas diretrizes das Constituições Estaduais e Federal.

2.4 A Gestão versus LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Page 48: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

48

A LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação nasceu da mobilização dos gestores e

educadores para que ocorresse um amplo debate sobre as diretrizes da educação nacional. A

Lei nº 9.394 de 20 de dezembro de 1996, lei de diretrizes e bases da educação, LDB, é o

resultado deste esforço. Os artigos iniciais da LDB referem-se ao acesso irrestrito e gratuito

da educação, já consagrado na Constituição como direito de todos e dever do Estado. A LDB

traz a repartição de competências e responsabilidades das esferas governamentais referentes

ao acesso ao ensino obrigatório, define competências de Estados e Municípios, todavia, sem

descartar a participação do governo federal. Trata da organização da educação nacional,

prevendo a participação da União em regime de colaboração com os outros entes. Estabelece

para a União a competência da coordenação da política de educação em âmbito nacional,

devendo para isso articular os diferentes sistemas.

Algumas atribuições são deixadas exclusivamente para a União, tais como: a elaboração do

Plano Nacional de Educação e a organização, manutenção e desenvolvimento dos órgãos do

sistema federal de ensino. A LDB estabelece que é responsabilidade dos Estados a oferta do

ensino médio e conjuntamente com os Municípios a atuação na oferta do ensino fundamental.

Para os Municípios a Lei estabelece a sua atuação no ensino infantil, permitindo também a

sua atuação na oferta dos demais níveis de ensino desde que estejam atendidas plenamente as

necessidades de sua área de competência e com os recursos mínimos vinculados pela

Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino. Faltou à LDB explicitar de

forma clara as competências exclusivas dos diversos entes federativos e as formas de

associação e cooperação que devem pautar a ação das unidades da federação. A Lei cria

diversas áreas em que estão superpostas as ações da União, dos Estados e Municípios. Tal

indefinição é marcante na redação dos artigos 16, 17 e 18 onde estão definidas as áreas de

atuação de cada ente e a organização dos respectivos sistemas de ensino.

A LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação traz as seguintes incumbências para os

estabelecimentos de ensino: elaborar e executar sua proposta pedagógica; administrar seu

pessoal e seus recursos materiais e financeiros (o grifo é nosso); assegurar o cumprimento

dos dias letivos e horas-aula estabelecidas; velar pelo cumprimento do plano de trabalho de

cada docente; prover meios para a recuperação dos alunos de menor rendimento; articular-se

com as famílias e a comunidade, criando processos de integração da sociedade com a escola;

Page 49: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

49

informar os pais e responsáveis sobre a frequência e o rendimento dos alunos, bem como

sobre a execução de sua proposta pedagógica.

A LDB - Lei de Diretrizes e Bases da Educação deixa entrever circunstâncias alicerçadas em

atividades de planejamento, primordialmente para os estabelecimentos de ensino. Assim o

Artigo 12 da incumbência às escolas para elaborar e executar sua proposta pedagógica e

administrar seu pessoal e seus recursos materiais e financeiros. Aos docentes, através do

Artigo 13, determina que participem da elaboração da proposta pedagógica do

estabelecimento de ensino e elaborarem e cumpram o plano de trabalho, segundo a proposta

pedagógica da escola. A Gestão Democrática é uma preocupação da LDB e no seu Artigo 14

diz que as escolas devem incentivar a participação dos profissionais da educação na

elaboração do projeto pedagógico da escola assim como também a participação das

comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.

A LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação) no seu Art. 12º diz então que os

estabelecimentos de ensino terão a incumbência de administrar seu pessoal e seus recursos

materiais e financeiros, respeitadas as normas comuns e as do seu sistema de ensino. Esta

incumbência pode ser uma abertura para que Prefeituras e Estados possam conceder uma

autonomia na gestão de recursos financeiros às Unidades escolares. As Escolas se tornariam

Unidades Gestoras (UG) ou Unidades Executoras (UEX), passando a gerir diretamente um

orçamento específico para atender às suas necessidades peculiares de manutenção das

instalações, contratação de serviços de terceiros e aquisições de pequena monta.

2.5 A Gestão versus PNE – Plano Nacional de Educação

A Lei no 10.172, de 9 de janeiro de 2001, trata do Plano Nacional de Educação que fixa metas

para os próximos dez anos quanto à política educacional e institui o Sistema Nacional de

Avaliação. A Lei obriga Estados e Municípios a formular planos correspondentes. É

importante ressaltar que essa Lei traz um diagnóstico pertinente da situação da educação no

país até aquele instante. Os objetivos básicos do Plano são: a elevação global do nível de

escolaridade da população; a melhoria da qualidade do ensino em todos os níveis; a redução

das desigualdades sociais e regionais no tocante ao acesso e à permanência; educação pública

e democratização da gestão do ensino público nos estabelecimentos oficiais, com a

Page 50: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

50

participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico da escola e a

participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou equivalentes.

As prioridades instituídas foram: garantia de ensino fundamental obrigatório de oito anos a

todas as crianças de 7 a 14 anos, assegurando o seu ingresso e permanência na escola e a

conclusão desse ensino; garantia de ensino fundamental a todos os que a ele não tiveram

acesso na idade própria ou que não o concluíram; ampliação do atendimento nos demais

níveis de ensino – a educação infantil, o ensino médio e a educação superior.

Com efeito, a obrigatoriedade de aplicação dos recursos imposta pelo FUNDEF contribuiu

para a expansão da cobertura educacional no ensino fundamental, entretanto, o ensino infantil

e a educação de jovens e adultos permaneciam excluídos dessa política.

A nossa política educacional tem uma atuação fragmentada e descoordenada, com

sobreposição das funções, desperdício de recursos e a consequente piora da qualidade do

ensino. Com a criação do FUNDEF em 1996 e com o FUNDEB em 2006 a vinculação de

recursos para a educação passou a ser um fato concreto. O uso das verbas vinculadas para o

ensino fundamental e infantil passou a ser controlado de forma eficiente. Antes da

constituição do FUNDEF e FUNDEB os gastos com educação eram apenas uma prestação de

contas a mais dentro do orçamento estadual ou municipal. Com o Fundo e com o dinheiro

depositado em conta bancária específica, passível de fiscalização e com critérios limitados

para saque, a União passou a ter maior poder de fiscalização e controle sobre a destinação dos

recursos.

Os recursos do Fundo são atrelados ao número de alunos matriculados em cada município ou

rede estadual. Não é levado em conta o desempenho escolar, a qualificação de professores, a

adequação e modernização curricular e outras práticas de melhoria e eficiência do sistema. O

Fundo disponibiliza os recursos associado unicamente ao número de alunos. Uma das

fragilidades inicialmente vistas FUNDEB é a sua vulnerabilidade à fraude, tendo em vista que

a informação sobre o número de matrículas é prestada pelos próprios interessados nos

recursos (estados e municípios). Cada estado/município fica estimulado a falsificar suas

estatísticas, inflando o número de matrículas, com vistas a receber mais recursos. Isto não só

tende a gerar distorção na alocação de recursos, com consequente perda de eficácia da

política, como também reduz a qualidade das estatísticas disponíveis.

Page 51: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

51

2.6 Atributos da legislação sobre política educacional

Levando-se em conta as normas legais que abrangem a política educacional podemos

identificar a partir do marco teórico da abordagem do agente principal as seguintes relações

entre as variáveis principais da política educacional: definição de responsabilidades;

capacidade de coordenação; capacidade de implementação da política (enforcement);

capacidade de supervisão e controle; capacidade de punição e imposição de sanções;

capacidade de cobrança de resultados (accountability).

As relações entre entes federativos quanto à condução da política educacional pode ser

entendida pela maior ou menor presença dos atributos acima mencionados. Procura-se

identificar, no arcabouço legal que orienta a política educacional, a presença dos atributos, sua

extensão e o grau de determinação e especificação constantes na legislação. O Quadro nº 2

mostra a grade de atributos da política educacional dentro do sistema legal.

Quadro nº 2 - Atributos da política educacional

ATRIBUTOS DA POLÍTICA EDUCACIONAL

Atributo/Legislação Constituição Federal Emenda nº 14 Emenda nº 53 LDB PNE Lei 9.424/96

Definição de

responsabilidades Art. 211 § 1º e 2º

Art. 211 § 1º,

2º, 3º e 4º Art. 211 § 5º

Art 1º §

Único e

Art. 8º §

1º e2º

Coordenação

Art. 9º §

Único §

1º ,2º e

Enforcement

Supervisão Art. 1º §

Único

Accountability Art. 4º § 1º

Fonte: NOGUEIRA, Francisco Sérvulo Freire. Dissertação de Mestrado. UnB, 2007

O quadro mostra que a presença dos atributos relevantes na política educacional é ambígua e

muitas das vezes há sobreposição de papeis entre a União e demais entes. A Constituição de

1988, no tocante à divisão e definição de responsabilidades, continha dispositivos vagos

quanto à definição da atuação dos Municípios no ensino fundamental e educação infantil. A

Emenda Constitucional nº 14 busca orientar a ação de Estados e Municípios explicitando que

os Estados atuarão prioritariamente no ensino fundamental e médio enquanto os Municípios

Page 52: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

52

no ensino fundamental e infantil. Todavia, permanece a questão da superposição, pois não

definindo áreas de atuação exclusiva cria zonas de duplicidade da ação estatal.

Cabe à União o papel de coordenação, definindo estrategicamente a Política Nacional de

Educação em regime de colaboração com Estados e Municípios, o que não confere a

autoridade necessária e relação de hierarquia entre os entes federativos, pois a legislação

sempre se refere ao estabelecimento de normas e procedimentos em cooperação com os

demais entes. A supervisão, controle e avaliação da política educacional cabem

prioritariamente à União, responsável pelo Sistema Nacional de Avaliação Escolar. O papel

fundamental da União é a definição das diretrizes curriculares mínimas para cada nível de

ensino.

A supervisão e a condução da política educacional necessitam dos mecanismos de

enforcemment ou self-enforcemment dentro do esquema federativo que, infelizmente, não

possibilita à União impor compromissos aos demais entes da federação. Os Conselhos de

Acompanhamento e Controle Social são responsáveis pela prestação de contas à sociedade e

pela transparência na gestão dos recursos públicos. Analisando a condução das políticas

públicas no contexto federativo notamos que os fatores de sucesso ou insucesso vão além do

desenho da política em si. Os problemas de coordenação, atribuição de responsabilidades,

supervisão, avaliação e controle são originários do desenho federativo iniciado na

Constituição de 1988 e que as Emendas Constitucionais nº 14 e 53 não tiveram êxito em

delimitar.

3 MODELOS DE GESTÃO ESCOLAR

Page 53: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

53

Mesmo as pessoas estando no centro das atenções corporativas, o ato de administrar

permanece, em seu sentido geral, como sendo um processo que utiliza três componentes vitais

e imprescindíveis: racionalidade, recursos e finalidades. (AKTOUF, 1996). A administração

escolar ou gestão escolar passa pelo o que muitos chamam de “crise da educação”,

evidenciando que o problema da Administração Escolar tem sido debatido e relevado por

muitos anos. Mesmo com tanto tempo decorrido, o panorama não dá mostras de que terá uma

solução satisfatória em curto tempo. Garcia (2001) entende que os educadores devem

participar das decisões políticas, como forma de melhorar o resultado na interface sistema

educativo – sistema político. A Administração Escolar, por ter um caráter bastante específico

em relação a outros campos da função administrativa, tem o seu campo de abrangência teórica

muito mais difícil e complexo de ser definido, pois o objeto da organização escolar é abstrato,

difícil de ser mensurado e preso a preconceitos sociais desenvolvidos.(ALONSO, 1979)

3.1. Rede Eurydice na Europa

A Rede Eurydice abrange escolas em cerca de 30 países europeus e vem implantando a

autonomia das escolas gradativamente e está na busca do conhecimento mais completo dos

processos que conduziram à transferência para as escolas dos poderes de decisão e da forma

como as escolas prestam contas das suas responsabilidades perante as autoridades superiores

de educação.

O conceito de “autonomia das escolas” refere-se aos vários e diferentes aspectos da gestão

escolar (essencialmente financiamento e recursos humanos). As escolas podem ter diversos

graus de autonomia neste domínio. São consideradas totalmente autônomas ou detentoras de

um alto grau de autonomia, se forem inteiramente responsáveis pelas suas decisões, dentro

dos limites previstos na lei ou do quadro normativo geral relativo à educação. Tal não impede

a consulta de outras autoridades educativas. As escolas são parcialmente autônomas se

tomarem decisões dentro de um conjunto de opções pré-determinadas ou se tiverem de

submeter as suas decisões à aprovação da autoridade educativa que as tutela.

Atualmente, é aceito em quase toda a Europa o princípio de que as escolas devem ser

autônomas em pelo menos algumas áreas da sua gestão. Este consenso resulta de três décadas

Page 54: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

54

de mudanças, iniciadas paulatinamente nos anos 80, ganhando alento nos anos 90 e nos

primeiros anos deste século.

Embora esteja generalizada na Europa, a política de autonomia das escolas resultou de um

processo gradual de aplicação que teve início nos anos 80 em alguns países pioneiros e se

expandiu depois de forma maciça durante os anos 90. Estas reformas tiveram a sua inspiração

nas correntes de pensamento então em voga. Na vasta maioria dos casos, foram impostas

no âmbito de um processo de decisão que partiu do topo para a base. Os governos

centrais atribuíram novas responsabilidades às escolas, que, deste modo, não foram a força

motriz do processo nem participaram na elaboração da legislação para além da sua tradicional

função de caráter consultivo com vista às reformas educativas.

Foi só a partir dos anos 90 que o movimento de autonomia das escolas se disseminou e a

tendência continua a verificar-se na década atual, com novos países a adotar este tipo de

gestão das escolas. Os países pioneiros dos anos 80 e 90 estão a incrementar o volume de

responsabilidades detidas pelas escolas.

Apesar de existirem diferenças notórias nos modelos tradicionais de organização da educação

na Europa – sistemas federais na Alemanha e sistemas centralizados na Espanha, França e

Itália – apenas dois países sobressaem pelas suas tradições altamente desenvolvidas em

matéria de autonomia das escolas: a Bélgica e os Países Baixos.

Foi somente a partir dos anos 80 que o movimento favorável à autonomia das escolas

começou a se desenvolver, normalmente sob a forma de uma transferência limitada de

responsabilidades. Na Espanha, a Lei Orgânica do Direito à Educação (LODE) estabeleceu os

fundamentos da autonomia das escolas a partir de 1985.

No Reino Unido (Inglaterra e País de Gales) a Lei da Reforma Educativa de 1988 favoreceu

um aumento da autonomia das escolas através da transferência de responsabilidade para as

escolas no domínio da gestão de recursos financeiros e humanos, historicamente detida pelas

autoridades educativas locais. No âmbito do seu extenso programa de descentralização, a

França adotou também um regulamento em 1985, que definiu o teor de uma forma restrita de

autonomia. Na Irlanda do Norte, a lei da reforma educativa introduziu em 1989 reformas

similares. Durante os anos 90, a política de autonomia das escolas conheceu uma expansão

Page 55: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

55

cujo alcance variou dependendo dos países. Os países nórdicos adotaram um sistema que

associa a descentralização política à autonomia das escolas. Na sequência de um consenso

político, a Áustria adotou a sua primeira reforma em matéria de autonomia das escolas em

1993. O desmembramento da antiga União Soviética foi o sinal para a República Checa, a

Hungria, a Polônia, a Eslováquia e os Estados Bálticos adotarem este método de gestão das

escolas. Em 1993, mesmo antes da transferência de poderes de 1999, o Secretário de Estado

para a Escócia decidiu expandir o processo de descentralização, iniciado no quadro da

reforma empreendida pelo Reino Unido, adotando um modelo de gestão ainda em vigor: o

Devolved School System (DSM). Alguns anos mais tarde, após um difícil debate parlamentar

que se prolongou por vários anos, a Itália adotou, em 1997, uma política de autonomia das

escolas (EURYDICE, 2007).

Outros países começaram a equacionar a autonomia das escolas no início da presente década.

Foi o caso da Alemanha, que, a partir de 2004, levou a cabo experiências-piloto em vários

Länder. A Lituânia, o Luxemburgo e a Romênia lançaram o processo em 2003, 2004 e 2006,

respectivamente. Do mesmo modo, na Bulgária, no âmbito de um movimento de

descentralização a favor das municipalidades, as escolas adquiriram, a partir de 2008, uma

maior autonomia na gestão do respectivo orçamento. Liechtenstein começou a desenvolver

escolas com um perfil específico no nível secundário a partir de 2008-2009.

Nos últimos anos, os países que tinham já adotado uma política de autonomia das escolas

começaram a reforçar os poderes que já lhes tinham sido outorgados. O novo milênio parece

ter dado início uma segunda vaga de reformas pró-autonomia das escolas. Na Espanha, a nova

Lei da Educação (LODE) de 2006, já em fase de aplicação, reforçou o princípio da autonomia

das escolas nas áreas do planejamento, gestão e organização. As escolas são agora

responsáveis pela elaboração e execução de planos de ensino e de gestão, sob a supervisão das

respectivas autoridades educativas. Em 2006, a Letônia aprovou também novas leis que

pretendem limitar o controle externo das escolas. Em Portugal, o Decreto-Lei n.º 115-A/98,

de quatro de Maio, veio estabelecer os princípios da autonomia das escolas, tendo sido

gradualmente aplicado nas escolas até 2006, altura em que foram lançadas políticas novas e

mais concretas. No âmbito da sua mudança no sentido da descentralização política, a

Eslovênia intensificou também, desde 2001, a transferência de responsabilidades para as

escolas. De igual modo, uma circular emitida pelo Governo escocês convidou as escolas a

aproveitarem melhor a sua liberdade pedagógica com a introdução de novas matérias de

Page 56: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

56

formação. O novo Governo francês está ponderando a ampliação da autonomia das escolas, de

forma a reforçar as medidas tomadas nos anos 80.

Nos anos 80, o processo tomou um novo rumo. As reformas em matéria de autonomia as

escolas estavam relacionadas com a causa política da participação democrática, e realçavam

a necessidade das escolas se abrirem mais às respectivas comunidades locais. Na Espanha, por

exemplo, no espírito da Constituição, a LODE visava aplicar a autonomia das escolas como

meio de concretização da participação democrática. Todas as partes da comunidade educativa

tinham de estar representadas no centro do processo de decisão na escola. De igual modo, na

Franca, um novo estatuto jurídico relativo às instituições do nível dois da CITE conferia-lhes

maiores liberdades na área da gestão, enquanto o decreto de Agosto de 1985 estabelecia os

termos da autonomia das escolas com base no principio da sua abertura à comunidade em que

se inseriam. O final dos anos 80 foi também o período em que Portugal iniciou uma vasta

consulta sobre a autonomia das escolas, conduzida pela Comissão de Reforma do Sistema

Educativo. Um estudo aprofundado do conceito levou a que se estabelecesse uma distinção

clara entre autonomia das escolas enquanto governança e autonomia das escolas enquanto

gestão. Além disso, teve lugar um debate acerca dos órgãos de gestão envolvidos nestas novas

liberdades atribuídas às escolas: deviam ser vistos como agentes de governança, abertos a

representação dos encarregados de educação e da comunidade, ou como agentes de gestão,

acolhendo apenas participantes ligados a vida interna da escola? (DA MATA, 2007).

Questionou-se igualmente a predominância dos professores no processo de decisão, bem

como os poderes que lhes eram concedidos. A concessão de novas liberdades aos

participantes locais continuou a ser, nos anos 90, uma questão em aberto, a qual se veio juntar

outra preocupação, a da gestão eficiente dos fundos públicos. As reformas relativas a

autonomia das escolas passaram a estar fortemente ligadas a um movimento em duas

direções: a descentralização política e a aplicação da agenda da “Nova Gestão Pública”. A

Nova Gestão Pública pretende aplicar os princípios do setor privado na gestão dos serviços

públicos e rege-se por cinco máximas principais: colocar o cliente no centro das atividades do

Estado, alterando, assim, gradualmente a mentalidade do setor público; descentralizar as

responsabilidades até o nível mais próximo do campo de ação; tornar os funcionários públicos

responsáveis perante a comunidade; aumentar a qualidade dos serviços e a eficiência dos

organismos públicos e substituir os tradicionais procedimentos de controle pela avaliação por

resultados (HOOD, 2001).

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57

Posto isto, a descentralização das responsabilidades para as comunidades locais e a autonomia

das escolas interligam-se para aumentar a eficiência da gestão das escolas, tomando-se como

certo que as decisões tomadas ao nível mais próximo do campo de ação garantem uma melhor

utilização dos recursos públicos. Esta teoria bidirecional impulsionou as reformas adotadas

neste período na República Checa, na Polônia, na Eslováquia e nos Estados Bálticos, onde a

ruptura com o antigo sistema, altamente centralizador, serviu também de ensejo para a adoção

de novas regras de gestão pública. Nos países nórdicos, a autonomia das escolas esteve

também ligada ao processo de descentralização política, que converteu as autarquias locais em

autores importantes da gestão escolar. A autonomia das escolas inscreve-se, amiúde, no

mesmo quadro legislativo da descentralização política – como duas caixas sobrepostas – visto

que as autarquias locais contempladas com novas responsabilidades podem, por sua vez,

delegar novas obrigações nas escolas que tutelam.

A visão da autonomia das escolas pouco evoluiu na década atual, pois a transferência de

novas responsabilidades para as escolas deixou de estar integrada num processo global de

reforma estrutural política e administrativa. Na maior parte dos países, a autonomia das

escolas e agora amplamente encarada como uma ferramenta a utilizar para melhorar a

qualidade do ensino. Quer se trate de um país que esteja a relançar um processo já iniciado

nas ultimas décadas – como a Bulgária, a República Checa ou Portugal, quer de um país que

esteja a dar os primeiros passos no sentido da autonomia das escolas como a Alemanha,

Luxemburgo ou Romênia, a questão centra-se agora numa análise atenta das

responsabilidades a serem transferidas e uma maior atenção para a autonomia pedagógica, que

parece estar mais estreitamente relacionada com a melhoria dos resultados escolares.

Este interesse renovado na autonomia das escolas caracteriza-se por um maior número de

experiências destinadas a estudar a forma como as escolas estão fazendo uso de seus novos

poderes e compreender melhor os efeitos da autonomia das escolas. Nas décadas anteriores, a

exceção de alguns países nórdicos e de outras experiências muito limitadas, a autonomia das

escolas foi aplicada sem qualquer período de transição ou experimentação. Na década passada

assistiu-se a uma abordagem experimental mais pragmática. Por exemplo, desde 2004, a

maioria dos Länder alemães vem realizando experiências que são analisadas de perto visando

a compreensão dos processos em curso. De igual modo, na República Checa, a partir de 2004

foram testadas em 14 escolas dos níveis 1 e 2 da CITE, reformas implantando autonomia do

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58

ensino que obrigavam as escolas a desenvolver um currículo próprio a partir de 2006.

Luxemburgo levou igualmente a cabo uma experiência-piloto marcadamente focalizada na

vertente pedagógica, em instituições do nível 2 da CITE. Em Portugal, a nova política

contratual esta atualmente sendo testada em 24 escolas, escolhidas de um conjunto de escolas

voluntárias que tinham já efetuada auto avaliações. Assim, a autonomia esta se desenvolvendo

gradualmente em várias áreas: ensino (incluindo os currículos), recursos humanos, serviços

sociais e gestão patrimonial e financeira. A Romênia seguiu o mesmo caminho em 2006,

testando o seu novo sistema de autonomia em cerca de 50 escolas dos níveis 1 e 2 da CITE.

Em 2006-07, a Eslovênia também iniciou uma experiência de utilização de horários flexíveis

(deixando para as escolas a decisão sobre como distribuir o tempo pelas diferentes matérias e

como organizar atividades transcurriculares, trabalhos de projeto, etc.). Se as políticas de

autonomia das escolas seguiram as diferentes correntes de pensamento da época, já o processo

político de decisão e aplicação das reformas parece não dar mostras do mesmo grau de

diversidade.

Quadro 3 - Ocorrência e tipos de experiência de autonomia das escolas (1985-2007)

O ideal seria que a autonomia das escolas fosse um processo a par da participação local. Na

verdade e historicamente, este princípio de gestão escolar está fortemente ligado à pretensão

de liberdade de ensino por parte dos intervenientes no plano local (diretores, encarregados de

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59

educação, etc.). Na Europa desde os anos 80 estas reformas são largamente delineadas ao

abrigo de quadros jurídicos nacionais, ilustrativos de um modelo de processo decisório que

parte do topo para a base, sem intervenção de qualquer força impulsionadora tangível

emanada das próprias escolas.

Um segundo cenário engloba vários países que estabeleceram regulamentos relativos à

autonomia das escolas ao abrigo de legislação especificamente destinada a esse fim. Foi o

caso, por exemplo, de Luxemburgo que adotou legislação especifica (a Lei de 25 de Junho de

2004) para a gestão das escolas secundárias gerais e técnicas (Iycées e Iycées techniques) que

abre caminho para um projeto-piloto de autonomia das escolas. Do mesmo modo, em

Portugal, o Decreto de 1998 definiu o enquadramento da autonomia das escolas. Esta

tendência para a aprovação de legislação específica, aliada as novas correntes de pensamento

em que se sustentavam as reformas, disseminou-se em maior grau a partir do ano 2000. Daqui

para frente, a autonomia das escolas tornou-se um fim em si mesmo, deixando de depender de

reformas mais gerais no plano nacional ou de preocupações relacionadas com a modernização

da administração pública.

Independentemente do modelo escolhido (legislação geral em matéria de educação, legislação

específica ou regulamentos mais flexíveis), o fato da autonomia ter sido determinada ao nível

central através de procedimentos legislativos permite afirmar que foi imposta às escolas em

quase todos os países. As escolas em si não almejavam a autonomia, tendo a legislação

estabelecido a transferência de novas obrigações sem que as escolas tivessem tido o direito de

exprimir o seu ponto de vista sobre a matéria. De fato, as escolas adquiriram novas

responsabilidades à revelia das suas pretensões. Quando muito, em algumas reformas, como

as executadas em Portugal ou em alguns Länder alemães, as escolas tiveram a possibilidade

de escolher participar ou não nos projetos-piloto. A situação na Inglaterra é digna de nota,

dado que nem todas as escolas passaram a assumir amplas responsabilidades financeiras e de

gestão, como há ainda algumas categorias de escolas com mais liberdade. As escolas podem,

em principio, optar pela categoria jurídica mais adequada às suas características e aspirações.

O grau de autonomia outorgado às escolas na Europa pode ser classificado nas seguintes

categorias: autonomia total quando uma escola toma decisões, dentro dos limites previstos

na lei ou no quadro regulamentar geral relativo a educação, sem a intervenção de organismos

externos (mesmo que tenha de consultar autoridades superiores); autonomia limitada ocorre

Page 60: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

60

quando as escolas tomam decisões no quadro de um conjunto de opções predefinidas por uma

autoridade educativa superior ou tem que obter a aprovação das mesmas junto de uma

autoridade superior e sem autonomia quando não tomam decisões numa determinada área.

Na Bélgica, Letônia e Suécia, as escolas têm autonomia total (dentro do quadro jurídico) na

administração de fundos e rubricas orçamentais. Nos Países Baixos, a delegação pode ocorrer

formalmente em todas as áreas, embora não seja regra geral. Na Dinamarca, consoante o tipo

de despesas, as decisões podem ser (ou não) delegadas nas escolas pelo organismo

administrativo ou tomadas pelas próprias escolas. Esta delegação de poderes tem lugar nos

Países Baixos e na Finlândia, exceto nas despesas com instalações, que não é da competência

das escolas. A Grécia constitui uma exceção, dado que as despesas de funcionamento são

determinadas quer pela escola (mas são após aprovação) quer por uma lista de prioridades

pré-definidas. Na Alemanha é o caso da aquisição de equipamento de informática.

Na Bulgária, Irlanda, França, Chipre e Romênia as decisões nesta matéria não são de

responsabilidade das escolas, sendo tomadas por autoridades educativas superiores. Contudo,

as escolas podem ser consultadas durante o processo. Na Lituânia, a autonomia é limitada em

ambas as categorias de despesas. Na França as decisões relativas às despesas de

funcionamento e a aquisição de equipamento de informática podem ser tomadas pelas escolas

mediante aprovação da autoridade educativa superior. Em Liechtenstein o grau de autonomia

varia segundo o nível das despesas. Nos Países Baixos, a delegação da autoridade competente

(bevoegd gezag) relativamente às despesas de capital e/ou aquisição de bens é formalmente

possível, embora seja mais provável que permaneça no domínio da mesma autoridade. As

escolas Belgas de língua flamenga, francesa e alemã e as da Itália têm autonomia até em

matéria de angariação e utilização de fundos privados tais como donativos, receitas de

arrendamento e empréstimos.

Quadro 4 - Autonomia em angariação e utilização de fundos privados

Page 61: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

61

Em muitos casos, a responsabilidade pela tomada de decisões das escolas difere consoante a

rubrica orçamental tenha a ver com despesas de capital e aquisições, despesas de

funcionamento ou aquisição de equipamento de informática. Romênia e Chipre são os únicos

em que nenhuma área do financiamento público é objeto de decisão ao nível das escolas. Na

maior parte dos casos, as escolas são responsáveis pela tomada de decisões mais em matéria

de despesas de funcionamento e aquisição de equipamento do que de despesas de capital.

Nas escolas os diretores assumem quase sempre alguma responsabilidade decisória. Decidem

em conjunto com os professores na Bulgária, Alemanha, Malta, Áustria e no Reino Unido

(Escócia). Decidem autonomamente na Bélgica (escolas pelas quais as Comunidades de

língua francesa e de língua alemã são diretamente responsáveis), nos estados bálticos, na

Hungria, Eslováquia e na Finlândia. Em cerca da metade dos países os órgãos de gestão das

escolas intervêm nos processos de decisão em pelo menos algumas das áreas e, na Espanha,

assumem total responsabilidade por todas as áreas de financiamento público aqui indicados.

Page 62: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

62

Quadro 5 - Decisores das escolas em matéria de utilização de fundos públicos

Na maioria dos países europeus, a autonomia das escolas foi acompanhada pelo

estabelecimento de novos órgãos de gestão no seio das mesmas, detentores de um papel

decisório ou consultivo. Regra geral, a sua natureza e a sua composição foram tornadas

obrigatórias mediante legislação geral ou medidas administrativas estabelecendo o quadro da

transferência de responsabilidade para as escolas. Assim, como exemplo, a Bulgária, a

Dinamarca, a Estônia, a França, a Lituânia e a Eslovênia ordenaram a criação obrigatória de

órgãos de gestão nas escolas. Na Inglaterra e no País de Gales, os órgãos de direção escolar

têm uma longa história, mas as autoridades locais de educação tinham uma enorme discrição

no seu modo de atuar e na sua constituição e não era obrigatório para cada escola ter o seu

órgão diretivo até a publicação da Lei de Bases da Educação em 1980. A comunidade belga

de língua francesa em 1997 adotou a legislação (décret missions) que obrigou a constituição

de um conselho de participação (conseil de participation) e a comunidade de língua alemã

adotou recentemente um conselho pedagógico (Pädagogischer Rat) em todas as escolas,

independentemente do setor ou da “entidade organizativa” (setores público e privado

subsidiado). Da mesma maneira, na República Checa, os órgãos das escolas, inicialmente

opcionais, passaram a ser obrigatórios a partir de 2005. Noutros países, tais requisitos cingem-

se a certos componentes da rede escolar. Assim, na comunidade de língua flamenga da

Page 63: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

63

Bélgica, apenas as escolas responsáveis perante a própria comunidade são obrigadas a

constituir esses órgãos. Numa minoria de outros países europeus, a criação de órgãos de

gestão é deixada ao critério das próprias escolas. Na Bulgária, Letônia, Polônia e na Islândia,

os órgãos de gestão das escolas estão inscritos na legislação geral ou nos regulamentos que

definiram a autonomia das escolas, mas a sua constituição é opcional. Na Hungria a Lei de

1993 estabeleceu também um tipo de órgão escolar (o conselho de escola), aberto a

representantes da própria escola, encarregados de educação e representantes da comunidade

local.

A composição dos órgãos de gestão das escolas apresenta três tipos principais de estrutura

que, contudo, aparentam não ter qualquer correlação com o grau de importância das suas

funções. No primeiro cenário, o órgão de gestão da escola é composto por membros internos

da escola e pelos seus imediatos assim, a direção, professores, encarregados de educação e

alunos estão nele representados. Este modelo é seguido pela Bélgica (comunidade de língua

alemã), Dinamarca, Alemanha, Itália e Luxemburgo. Estes órgãos podem ser investidos de

poderes significativos como na Dinamarca ou ter um papel declaradamente consultivo como

na Bélgica (comunidade de língua alemã). Em certos países é possível incluir membros

externos, mas tal decisão fica ao critério da escola. No entanto, na maioria dos países, os

órgãos das escolas estão abertos a uma representação mais abrangente que, na maior parte dos

casos, inclui membros da autarquia local responsável pela escola e, com menos frequência,

representantes da comunidade em geral. Por conseguinte, a composição destes órgãos reflete a

vontade de estabelecer um equilíbrio de poder entre os diferentes grupos de profissionais

envolvidos (direção da escola, professores, encarregados de educação, alunos, autarquias

locais) e os representantes da comunidade (grupos empresariais, sociais, culturais, etc.). A

composição do órgão de gestão da escola pode refletir a vontade de garantir uma situação de

igualdade entre os diversos grupos participantes. É o que acontece na Republica Checa, onde

o órgão da escola é formado por um terço de membros da autarquia local responsável pela

escola, um terço de representantes do pessoal educativo e um terço de membros em

representação dos encarregados de educação e alunos. De igual modo, na Inglaterra, vigoram

princípios orientadores destinados a garantir a representação de todas as partes intervenientes

numa escola, tais como os encarregados de educação, o pessoal educativo, a autarquia local, a

comunidade e, em certas escolas, a “fundação” ou o organismo religioso relevante. Contudo, a

maior parte dos casos, a composição do órgão de gestão da escola evidencia a vontade de

Page 64: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

64

conferir o poder decisório a um dos grupos. Assim, o poder é detido pelo pessoal educativo

em países como Franca e Luxemburgo, ao passo que, no outro extremo do espectro, nos

órgãos formais criados na comunidade de língua flamenga da Bélgica, na Estônia e Letônia o

comando das operações parece estar nas mãos de representantes externos (encarregados de

educação ou representantes da comunidade em geral).

Globalmente, a autonomia das escolas inscreve-se cada vez mais no quadro da melhoria dos

serviços e da educação pública. Esta tendência é corroborada pelo desenvolvimento de

mecanismos de responsabilização. Os procedimentos de avaliação desenvolveram-se de forma

implícita nos anos 80 mas, desde meados dos anos 90, foram sendo mais formalizados no

âmbito de quadros normalizados e restritivos. Deste modo, a autonomia das escolas assume

duas vertentes: por um lado, uma maior liberdade das escolas, decorrente da transferência de

responsabilidades; por outro, um controle em escala cada vez mais nacional, através da

monitorização dos resultados e não através de normas nacionais. À imagem do que acontece

em outros setores, as escolas passaram de um sistema de controle a priori por meio de

procedimentos para um sistema de controle a posteriori através da análise dos seus resultados.

3.2. Escolas em Israel

Durante as últimas décadas a pressão sobre o sistema de ensino israelense aumentou, como

em muitos sistemas europeus, para que se realizasse uma descentralização administrativa e

fosse dada uma maior autonomia para as comunidades locais e para as escolas sobre questões

educacionais. Como consequência, a educação formal em Israel está atualmente marcada por

menor centralização e padronização (Gaziel, 1996; Inbar e Choshen, 1997). A tendência geral

para a descentralização e autonomia maior da escola pode ser atribuída a várias tendências:

(a) correntes ideológicas que procuram redistribuir a autoridade educacional menos

hierarquicamente; (b) crescente descontentamento com a ineficiência do governo,

especialmente sua relutância em reconhecer as necessidades das comunidades locais e das

escolas; (c) profundos cortes no orçamento na década de 1980, um período em que as

autoridades educacionais nacionais foram omissas quanto à maneira como as escolas

deveriam fazer ajustes em consonância com os cortes, criando assim um grau de autonomia de

fato para diretores de escolas (Gaziel, 1996); (d) uma maior participação dos pais nas escolas

e um número crescente de escolas especializadas e (f) a propagação de "Escolas de Gestão

local", paradoxalmente implementadas pelo governo central (Michaeli, 2008). Assim, o

Page 65: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

65

sistema educativo israelita é hoje menos uniforme do que era no passado. Quando colocado

em perspectiva comparativa, o padrão básico das finanças e da governança continua a refletir

decisões centralizadas tomadas pelo Ministério da Educação israelita.

Dentro do sistema público nacional unificado em Israel, existem quatro setores

semiautônomos diferenciados por etnias (judeu-árabe) ou religião (judeu secular – judeu –

judeu ultra ortodoxo). Esta diferenciação setorial destina-se a responder às necessidades

culturais específicas dos grupos e especialmente nas orientações curriculares específicas de

cada grupo. Na prática os três setores diferem em relação à quantidade de recursos à sua

disposição e o grau de autonomia ou controle aplicado pela administração central. O setor

religioso judaico é altamente autônomo administrativa e pedagogicamente e controla

consideravelmente o conteúdo curricular de suas escolas. O setor judaico, além de uma maior

liberdade pedagógica, também recebe maior alocação de recursos tanto do Ministério da

Educação como de outras fontes governamentais e não governamentais (GAZIEL, 1996).

Por outro lado a minoria árabe é politicamente marginal, sob constante suspeita sobre sua

lealdade para com o Estado e a maioria esmagadora reside em localidades geográficas

separadas e a pequena porcentagem que vive em "cidades mistas" o faz normalmente em

bairros segregados. Esses fatores, além de outros, contribuem para o controle exagerado das

escolas árabes pela maioria dominante judaica. O setor árabe também sofre de discriminação

considerável na alocação de recursos e tem acesso limitado a recursos extras não

governamentais e locais (ZEHAVI, 2009).

Estas características resultam em escolas árabes muito mais dependentes de recursos da

administração central que as escolas judaicas. Apesar da tendência geral de descentralização,

a autonomia historicamente diferencial existente nos três setores provavelmente afeta a

dinâmica de execução curricular. O setor ultra ortodoxo é um setor independente, que

normalmente não permite qualquer investigação em suas escolas.

As escolas em Israel possuem autonomia na gestão de seus fundos havendo uma grande

diferença no valor dos fundos que cada uma consegue receber, dependendo da sua tendência

religiosa ou étnica. Além disso, as escolas étnico-religiosas de origem judaica apresentam

melhores resultados nos desempenhos dos alunos e supostamente uma melhor qualidade do

sistema de gestão escolar (ZEHAVI, 2009).

Page 66: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

66

3.3 Escolas na Nicarágua

Desde 1993, o Ministério da educação da Nicarágua (MED) desenvolve um programa de

autonomia escolar onde cada escola recebe uma transferência fiscal que é administrada por

um Conselho local da escola onde os pais são maioria. Em princípio o Conselho tem

autoridade total sobre o uso do orçamento e é responsável pela contratação e dispensa de

professores e do diretor da escola. Os pais podem premiar bons professores diretamente e

podem pedir contas ao sistema. Pela primeira vez, os pais em uma escola pública podem ter

voz e o poder de fazer ouvir essa voz. Na prática, a escola autônoma está ainda em uma fase

incipiente embora promissora. Os pais ainda estão aprendendo sobre como exigir contas e

saber sobre equilíbrio financeiro. Ainda assim, escola autônoma é uma esperança para

aumentar a eficiência operacional e contribuir para a reconstrução do contrato social entre

pais e professores. Um contrato social com base no compromisso do professor para fazer o

melhor esforço para educar as crianças, em troca de um salário digno e o respeito dos pais e

da Comunidade. A chave para a mudança, após uma década de estadismo excessivo e a

politização do currículo escolar, foi a restauração da soberania dos pais na educação dos seus

filhos e o restabelecimento do contrato social entre os pais e a escola. Durante o governo

Sandinista, houve um desvio significativo de responsabilidade dos pais, enfraquecendo o

contrato social. Os professores dependiam da União e do Ministério para ter seus

contracheques e não prestavam contas aos pais. Verificou-se que a perda desta ligação

significativa, mas muitas vezes esquecida, era problema na Nicarágua e em outros países.

Como consequência de um contrato social fraco entre pais e professores, houve um declínio

constante no ensino de valores na escola, valores que os pais querem que seus filhos

aprendam e pratiquem na escola, seguida por uma perda constante na posição social dos

professores na Comunidade e uma perda correspondente do compromisso pessoal com a

qualidade do ensino.

3.4 Investimentos públicos e privados na educação

Page 67: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

67

O tema do investimento público e privado em Educação não passa à margem do debate sobre

a qualidade do ensino, mas torna-se difícil saber quanto é preciso gastar na educação de um

estudante para que este tenha sucesso na sua vida profissional.

Considerados como um todo, em 2007, os países da OCDE gastaram em média cerca de

7.401,00 euros por cada aluno que frequentava o ensino. Os gastos variam se consideramos os

países individualmente de menos de 3 mil euros ao ano por aluno no Chile, México,

República Eslovaca e Brasil a mais de 7 mil e setecentos euros na Áustria, Dinamarca,

Noruega, Suécia, Suíça e Estados Unidos da América. Abaixo do total gasto pelos países da

OCDE, mas com um investimento considerável, estão a Bélgica (cerca de 7 mil euros),

Islândia (6900 euros), França (6800 euros), Austrália (6700 euros), Irlanda e Espanha (6600

euros), Finlândia (6400 euros), Alemanha (6300 euros), Itália (6100 euros), Eslovênia (5800

euros)e a Coréia (5600euros). Logo abaixo do valor de 5000 euros estão por ordem

decrescente: Israel (4800 euros), Nova Zelândia (4700 euros), República Checa (4100 euros),

Rússia (3800 euros), Hungria (3700 euros), Estónia (3600 euros), Polônia (3100 euros),

República Eslovaca (2800 euros), Chile (2300 euros), México (1900 euros) e Brasil (1600

euros). Entre os países que mais investem por aluno ao ano sobram ainda o Reino Unido

(7300 euros) e a Holanda (7600 euros). (AUD, HUSSAR, KENA, BIANCO, FROHLICH,

KEMP, TAHAN, 2011)(Fonte: www.oecd.org).

4 PROPOSTA DE GESTÃO FINANCEIRA AUTÔNOMA NAS ESCOLAS

4.1 Características gerais

Page 68: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

68

Segundo pesquisas realizadas por Paro (1991), o problema da Administração Escolar no

Brasil tende a se movimentar entre duas posições antagônicas: uma posição enxerga como

natural a aplicação de critérios e princípios da Administração Geral no processo de

organização escolar e a outra parcela entende que os objetivos e finalidades daquele modelo

de administração não se alinham com as necessidades e particularidades do procedimento

educacional tendo em vista que ele tem como meio e fim professores e alunos.

Sander (1995) afirma que “os procedimentos administrativos, os processos técnicos e a

missão das instituições educacionais devem ser concebidos como componentes estreitamente

articulados de um paradigma compreensivo de gestão para a melhoria da qualidade de

educação para todos.... já que da qualidade da gestão corretamente concebida e exercida

depende, em grande medida, a capacidade institucional para construir e distribuir o

conhecimento, definido como o fator chave dos novos padrões de desenvolvimento e da nova

matriz de relações sociais.”

Apesar de citada em muitos trabalhos, a questão da autonomia das unidades escolares nos

estudos desse período, é apresentada de maneira superficial e em alguns casos pode ser

considerada como uma significativa ausência.

As discussões envolvendo a autonomia das escolas ficam evidentes e fortalecidas a partir da

publicação da Lei nº 9.394/96 – LDB, que destaca o vocábulo pelo menos nos seus artigos 15,

53 e 54. O Art. 15 expressa que “os sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares de

educação básica que os integram progressivos graus de autonomia pedagógica e

administração e gestão financeira, observadas as normas gerais de direito financeiro público”.

Fato que, na realidade, não avançou apesar da legislação existente.

Também, como parte desse contexto, presencia-se a revalorização dos Conselhos de Escola –

CE; as tentativas de revitalização dos Grêmios Estudantis e o fortalecimento das Associações

de Pais e Mestres – APM. Essas ações indicavam, pelo menos formal e oficialmente, que os

órgãos centrais propugnavam a presença da comunidade no interior das escolas.

A autonomia das unidades escolares é um tópico há muito requerido pelos diretores ou

gestores de instituições de ensino. A noção de autonomia foi incluída nas letras da Lei nº

Page 69: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

69

9.394/96, com acenos de concretização, mas com restrições e limites à sua abrangência.

Configura-se como uma norma a ser cumprida: a autonomia é permitida, desde que seguidas

as regulamentações. O diretor é pessoa de maior importância e de maior influencia individual

numa escola. Ele é responsável por todas as atividades na escola e pelas atividades que

ocorrem ao seu redor e afetam diretamente o trabalho escolar. É sua liderança que dá o tom

das atividades escolares que cria um clima para aprendizagem, o nível de profissionalismo e a

atitude dos professores e dos alunos. O diretor é, ainda, o principal elo entre a escola e a

comunidade. A experiência demonstra que se a escola é vibrante, inovadora, centrada no

aluno, se tem boa reputação na sociedade, se os alunos têm melhor desempenho que suas

potencialidades permitem, se o pessoal trabalha com garra, é quase certo que a chave do

sucesso está na liderança do seu diretor (CARVALHO, 2005).

O processo de descentralização é movido por numerosas e diferentes forças: políticas, sociais

e econômicas e pode ser qualificado como Gestão Autônoma das Escolas (GAE). Traz

novos desafios para a gestão da educação, como por exemplo, saber como desenvolver a

autonomia dos estabelecimentos escolares, garantindo um ensino bem estruturado, equitativo

e de alta qualidade a despeito de barreiras geográficas, socioeconômicas e culturais da

sociedade (ABU DUHOU, 2002). Essa descentralização é feita pela transferência de

competências, que, segundo Rondinelli e Cheema (2002), seriam a transferência de

responsabilidade em matéria de planificação, gestão, financiamento e destinação de recursos

do poder central e de suas instâncias inferiores para as Unidades Escolares.

Para Hallinger, Murphy e Hausman (2002) a GAE é um sistema que visa descentralizar a

organização, a gestão e a administração da escola, responsabilizar as pessoas mais próximas

dos alunos em sala de aula (professores, pais de alunos e diretores de estabelecimento), dar

novos papéis e novas responsabilidades ao conjunto dos atores do sistema e transformar o

processo de ensino-aprendizagem que se desenvolve em classe.

A descentralização é a criação ou a consolidação financeira ou jurídica dos serviços

governamentais que se situam em nível abaixo daquele que descentraliza e cujas atividades

escapam em grande parte ao controle direto do governo central. Nesse processo os órgãos do

governo se tornam autônomos e independentes, com um status jurídico que os separa ou os

distingue do poder central. Nesse processo de descentralização a educação já não é vista como

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70

responsabilidade exclusiva da escola, dada sua complexidade e crescente ampliação. A

sociedade, apesar de não ter certeza de qual tipo de educação seus jovens necessitam, não está

mais indiferente ao que ocorre nos estabelecimentos de ensino. Ela exige que a escola seja

competente e demonstre essa competência com bom resultado de aprendizagem dos seus

alunos e bom uso de seus recursos, como também se dispõem a contribuir para a realização

desse processo e a decidir sobre os mesmos (BETIATI e PIRES, 2008).

A gestão autônoma ocorre quando há uma transferência de competência do poder central

(Federal, Estadual ou Municipal) para âmbito da escola por meio da destinação de recursos.

Esta transferência de competências tem ocorrido mais na área administrativa do que política.

A GAE coloca a escola no centro das discussões e a obriga a se responsabilizar por iniciativas

que respondam às necessidades dos alunos. O argumento é o de que a comunidade local, os

professores e os dirigentes de estabelecimento são aqueles que melhor conhecem seus alunos

e são eles os melhores atores para planejar programas específicos de que os mesmos

necessitam. É característica da GAE a divisão do poder de decisão, pelo menos em nível de

discurso, entre os atores principais no âmbito local.

O Governo Brasileiro lançou o primeiro Plano Decenal de Educação (1993-2003) que foi o

ponto de partida para reformas educacionais dos anos 90. O Plano apresentou um conjunto de

diretrizes políticas para fazer a reconstrução do sistema nacional de educação básica, em um

processo contínuo de atualização e negociação. Essas diretrizes de política serviram de

referência e fundamento para os processos de detalhamento e operacionalização dos

correspondentes planos estaduais e municipais. As metas globais que ele apresentou foram

detalhadas pelos Estados, Municípios e escolas, elegendo-se, em cada instância, as estratégias

específicas mais adequadas a cada contexto e à consecução dos objetivos globais do Plano

(CARVALHO, 2005).

O Plano Decenal foi concebido a partir de um encontro da CEPAL, comissão da UNESCO,

em março de 1992, na cidade de Santiago do Chile, onde foi elaborado o documento

Educação e Conhecimento: eixo da transformação produtiva com equidade tem entre

suas principais metas a descentralização e a autonomia. A autonomia das Unidades Escolares

ainda não se concretizou e os movimentos foram mais fortes na direção da descentralização.

Foram lançados programas de descentralização, dentre os quais o PDDE – Programa Dinheiro

Direto na Escola.

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71

O Programa Dinheiro Direto na Escola – PDDE foi implantado desde 1995 pelo Ministério da

Educação (MEC) e é executado pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da

Educação). Esse programa prevê o repasse de recursos financeiros suplementares destinados

às escolas públicas do ensino fundamental através das Associações de Pais e Mestres. A

concepção do plano foi baseada no princípio do exercício da cidadania e na descentralização

da execução dos recursos federais (e não na gestão autônoma das escolas) destinados ao

ensino fundamental. O Programa tem como finalidades: prover a escola com recursos

financeiros, creditados diretamente em conta específica da APM, que funciona como uma

UEX (Unidade Executora); contribuir com a melhoria de infraestrutura física, pedagógica e

melhoria da qualidade do ensino fundamental; utilização dos recursos através de decisões

democráticas, oriundas da Comunidade Escolar. Deveria propiciar o exercício da cidadania,

o controle social, a transparência, a racionalidade, a criatividade e a preocupação com a

qualidade e com os resultados (CARVALHO, 2005).

A distribuição dos recursos do PDDE é baseada no número de alunos do censo escolar do ano

imediatamente anterior e o recebimento é feito mediante convênio firmado entre as APM‟s (e

não entre as escolas) e o FNDE. As Associações de Pais e Mestres funcionam então como

Unidades Executoras para administrar os recursos tendo em vista que as Unidades Escolas,

por não possuírem autonomia, não possuem personalidade jurídica.

4.2. Características particulares da proposta

Atualmente as Escolas Públicas possuem recursos financeiros, mas estes são alocados na

APM - Associação de Pais e Mestres, objetivando cumprir o Artigo 206 da Constituição

(gestão democrática do ensino público, na forma da lei). A APM é, na verdade, uma pessoa

jurídica constituída na forma da Lei por membros da equipe de gestão da escola e por mães

e/ou pais de alunos que se proponham a participar voluntariamente da gestão destes recursos.

É uma pessoa jurídica que não personifica a Escola Pública como Instituição, pois tem vida

própria e faz o gerenciamento dos recursos a ela alocados e que tem destinação certa.

A gestão dos recursos financeiros das escolas deve objetivar a melhoria dos resultados em

termos de conhecimentos específicos, cultura geral, formação social e ao mesmo tempo

disponibilizar ao Gestor Público e sua Equipe de Gestão, responsáveis pela direção da Escola,

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72

uma ferramenta administrativa de ação rápida, eficiente e precisa na solução de problemas

não pedagógicos que afetam diretamente o aproveitamento educacional dos alunos tais como:

manutenção predial em geral, aquisição de material de apoio e pedagógico, consertos de

equipamentos, pequenas aquisições, contratação de serviços de terceiros de pequena monta,

jardinagem, etc.

A presença da APM na escola não é recente e a escola tem feito uma cobrança constante aos

pais para uma participação efetiva. A questão paradoxal é que ao mesmo tempo em que a

presença dos pais soa quase como uma exigência, quando isso ocorre, a recepção por parte da

escola nem sempre é harmoniosa. A escola quer que as ações dos pais sejam restritas àquelas

direcionadas por ela e quando alguns pais extrapolam a regra, enxergam as ações numa outra

ótica, a escola sente-se ameaçada e passa a agir como que em autodefesa. Na maioria das

vezes o relacionamento Escola-APM não é harmônico, sendo foco de atritos e a Direção da

escola, para resolver os conflitos, termina personificando ela mesma a figura da APM.

A Lei nº 5.692, de 11 de agosto de 1971 evidenciou o enfoque dado à APM. O artigo 41

especifica que a educação constitui dever da União, dos Estados do Distrito Federal, dos

Territórios, dos Municípios, das empresas, da família e da comunidade em geral, que

entrosarão recursos e esforços para promovê-la e incentivá-la. Já o artigo 62 determina a

obrigatoriedade da APM nas unidades escolares dizendo que cada sistema de ensino

compreenderá obrigatoriamente, além de serviços de assistência educacional que assegurem

aos alunos necessitados condições de eficiência escolar, entidades que congreguem

professores e pais de alunos, com o objetivo de colaborar para o eficiente funcionamento dos

estabelecimentos de ensino. Os serviços de assistência destinar-se-ão, de preferência, a

garantir o cumprimento da obrigatoriedade escolar e incluirão auxílios para a aquisição de

material escolar, transporte, vestuário, alimentação, tratamento médico e dentário e outras

formas de assistência familiar. Dava incumbência ao Poder Público para estimular a

organização de entidades locais de assistência educacional.

Em geral o relacionamento APM-Escola restringe-se ao objetivo único de arrecadar fundos

para o caixa da escola. Embora isso seja uma solução parcial para a falta crônica de recursos

materiais necessários ao andamento dos trabalhos escolares (às vezes essa ajuda é a única que

a escola pode contar de imediato – recursos próprios da APM), ela certamente não deve

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73

consistir na única forma encontrada pela escola para envolver os pais nas suas ações

educativas. (RIBEIRO, 2000).

Os recursos oficiais não garantem o funcionamento das escolas públicas. Eles estão baixo dos

níveis necessários admitidos pelos participantes das Conferências Internacionais (UNESCO) e

pelo Ministério da Educação. A sociedade, realmente, fica com a responsabilidade de oferecer

as condições mínimas de funcionamento da escola. A escola assume então parte dessa tarefa

de buscar na sociedade, de várias formas, mais recursos para suprir suas necessidades

mínimas de funcionamento. (BRAZ, 1999).

Hachem (2000) em sua dissertação “Gestão escolar compartilhada no Paraná: caminho

para a excelência na educação?” analisa com detalhes os reais objetivos do Estado em

defender a gestão compartilhada. Segundo a autora, tal defesa “[...] aumenta a desigualdade

social, na medida em que exime o Estado de sua função reguladora das diferenças sociais e

limita cada comunidade à própria capacidade de financiamento da atividade escolar de seus

filhos”. (HACHEM, 2000).

Hachem (2000) considera que a gestão compartilhada caracteriza-se como uma política de

privatização da escola pública, ampliando ainda mais as desigualdades sociais. E, ainda que

insista em aproximar a comunidade da escola com o discurso da gestão compartilhada, na

realidade, observa-se que aos poucos o Estado transfere a responsabilidade financeira da

escola para a comunidade. Esta é a descentralização administrativa proposta às escolas pelos

organismos multilaterais, que para Hachem, [...] prevê a autonomia da escola apenas em nível

de execução. Isso significa dizer que o gerenciamento interfuncional, ou seja, „aquele que

olha para frente e direciona as melhorias‟ não deve ser descentralizado, o que exclui a escola

de qualquer possibilidade de „determinar a direção em que o navio vai navegar‟, indicando

então que, no que diz respeito à Gestão da Qualidade Total na educação, a descentralização

administrativa se dá apenas nas tarefas secundárias e que não implicam na condição de o

Estado assumir novos encargos financeiros.

Na edição nº 68 da Revista Nova Escola, de agosto de 1993, a matéria “Democratização –

Três escolas onde o povo aprende, ensina e governa”, é relatado que nessas escolas, em

Jaboatão dos Guararapes (PE), “a prefeitura só entra com alguma verba”. O resto fica por

conta e risco dos professores e da comunidade. Na página 45 aparece o subtítulo: “Nas três

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74

escolas, parte da limpeza e dos consertos é feita pelos pais de alunos, que volta e meia, ainda,

cobrem as faltas dos mestres”. Aqui vemos a APM em funções que passam longe das suas

atribuições estatutárias, ou seja, executar serviços de manutenção escolar e substituir

professores em sala de aula.

Na mesma revista Nova Escola, edição nº 90 de dezembro de 1995, tem o seguinte texto: “O

dinheiro que pinga da cantina alimenta sonhos cada vez mais ambiciosos de seus

administradores. Eles planejam comprar uma copiadora tipo xerox para driblar a escassez de

livros [...]‟. Além de pequenos serviços, como troca de lâmpadas e desentupimento de vasos

sanitários, a cantina já acumula uma variada lista de benfeitorias realizadas no Colégio

Lomanto Júnior: Uma geladeira, um freezer horizontal, um fogão quatro bocas, dois botijões

de gás, um liquidificador, uma batedeira, um purificador de água, uma estufa para doces e

salgados, utensílios para cozinha, dois aparelhos de som, sendo um CD para os grandes

eventos escolares, cinquenta ventiladores de teto para as salas de aula, a cantina e a diretoria,

grades para sala da diretoria que era arrombada com frequência, grades para a cantina, quatro

bandejas redondas, inoxidáveis, toalhas de mesa e de bandeja, quatro garrafas térmicas e

toalhas de mão. (REVISTA NOVA ESCOLA, 1995, p. 30-31). Seria essa a função da Cantina

e da APM?

A Reforma do Estado iniciada por Fernando Collor e continuada por Fernando Henrique

preconizava que no caso das áreas de saúde e educação poderia haver uma publicização que

colocaria os sistemas livres e com autonomia para conseguir sustento junto a iniciativa

privada por meio de parcerias e convênios. No caso da Educação o caminho encontrado para a

efetivação dessa perspectiva foi por meio das Unidades Executoras (UEX) que possuem

diversas denominações, sendo a APM - Associação de Pais e Mestres a mais comum. Com a

Reforma, a APM passou a ter novas características. Essas mudanças foram condições para

que as instituições de ensino recebessem o dinheiro do Ministério da Educação direto na

escola. A UEX é conceituada como “[...] uma entidade jurídica de direito privado, sendo um

órgão de representação de pais, professores, funcionários da escola e da comunidade em

geral” (MANUAL DE ORIENTAÇÃO PARA CONSTITUIÇÃO DE UNIDADES

EXECUTORAS, 1995).

As regras continuam sendo norteadas pelo Estado. As instâncias dentro da escola que

possuem poder deliberativo, como o Conselho da APM e o Conselho Escolar, apenas

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75

executam o que já foi definido pelo Estado. Dentro das escolas apenas questões fúteis ficam

sob a responsabilidade da APM. Isso deve justificar o desinteresse da comunidade escolar

tanto interna quanto externa de se envolver em tais ações, sem contar com a excessiva carga

horária de trabalho que os professores são obrigados a cumprir, em função dos minguados

salários que recebem.

Importante registrar que a autonomia da escola, na ótica do governo, expressa no Plano

Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, está em sintonia com as propostas dos

Organismos Internacionais, como afirma Pereira “[...] O Banco Mundial e o Banco

Interamericano de Desenvolvimento tornaram os empréstimos, para a Reforma do Estado,

prioritários [...]” (PEREIRA, 1998).

Para o Banco Mundial, a educação é importante fator na promoção do desenvolvimento

econômico. A sua participação nessa área tem aumentado principalmente nos países

subdesenvolvidos, como é o caso do Brasil. A concepção mercadológica está explícita em tais

propostas. São enfatizadas melhorias na eficiência dos gastos públicos e, nos setores sociais,

melhor escolha da população-alvo e ampliação da prestação de serviços aos pobres. A

componente „inovações educacionais‟ prevê o financiamento direto para escolas que

apresentem projetos inovadores (em particular no combate à repetência), estabelecendo uma

forma de competição entre as escolas e introduzindo, desta forma, no sistema educativo, os

valores de „eficiência‟ do mercado. (TOMMASI, 2003).

Destacamos mais uma vez o Plano Decenal da Educação que procurou reverter o quadro de

dificuldades propondo diversas estratégias com o objetivo central da universalização do

ensino e a erradicação do analfabetismo. Dentre as estratégias apresentadas destacamos: a)

Situar a escola como espaço privilegiado e autônomo de gestão e desenvolvimento da

aprendizagem e da formação do cidadão, incentivando a criatividade, a capacidade de

inovação e de ajustamento cultural ao seu entorno social; b) Fortalecer os espaços

institucionais de acordos, parcerias e compromisso; c) Fortalecer a gestão democrática da

escola mediante a constituição e aperfeiçoamento de colegiados de pais e membros da

comunidade escolar que participem ativamente da definição dos objetivos de ensino e da

avaliação de seus resultados; d) Articular ações das universidades, dos Conselhos de

Educação e de outras organizações governamentais e não governamentais, dos políticos, dos

empresários, trabalhadores e outros segmentos sociais, no sentido de alcançar os objetivos do

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76

Plano; e) Implantar novos esquemas de gestão nas escolas públicas, concedendo-lhes

autonomia financeira, administrativa e pedagógica etc. (PLANO DECENAL DE

EDUCAÇÃO 1993, p. 35-41).

A última estratégia destacada reforça a defesa da autonomia financeira, administrativa e

pedagógica, nas escolas públicas e, como verificado, é uma defesa consubstanciada da

proposta de reforma propugnada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Como

exemplo de autonomia pedagógica, as escolas passaram a elaborar seus Projetos Políticos

Pedagógicos, mas o que foi feito no campo da autonomia financeira?

Com a Reforma do Estado, a nova caracterização dada à APM possibilitaria uma escola mais

autônoma, mas na verdade, os mecanismos criados ao contrário disso, mais atrelam a

comunidade escolar ao Estado, representada pelos pais, impedindo-os de articularem uma

ação mais contundente no sentido de exigir do Estado cumprimento da responsabilidade que

lhe confere. A perspectiva da APM se transformar num espaço de resistência, de possibilitar

ações coletivas mais efetivas, de um confronto mais contundente e de exigir do Estado o

cumprimento de suas obrigações, foi estrategicamente inviabilizada, mediante a

implementação da Reforma. Os defensores da Reforma do Estado alegam que esta

possibilitaria uma maior proximidade da população junto à instituição que lhe presta serviço,

no sentido de controlá-la; mas, de acordo com as estratégias estabelecidas pela publicização,

haverá maior participação social pelo controle direto da sociedade por intermédio de

conselhos de administração, recrutado na própria comunidade; mas como já alertado, toda a

estrutura organizacional desses conselhos e demais instâncias participativas, como do caso

das Unidades Executoras (UEX), está assegurada em legislações. Uma participação, portanto,

tutelada.

No ano de 1997 observamos pressão sobre as escolas públicas do ensino fundamental e

médio, pelo Governo Federal, no sentido de obrigá-las a instituir as Unidades Executoras, ou

seja, restabelecer e adequar as APM‟s sob a pena de não receberem recursos diretos do

Ministério da Educação. Pelas mudanças, a APM se transformou num instrumento jurídico do

Estado, permitindo que suas ações fossem articuladamente desencadeadas de acordo com seus

interesses. As possíveis iniciativas por parte dos pais, de agirem com independência na escola,

foram simplesmente inviabilizadas. Uma área em que a Reforma do Estado atuou de maneira

incomplacente foi a dos movimentos sociais. Com a nova caracterização, a APM foi

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77

estimulada pelo Estado, por meio do discurso da autonomia, a desencadear ações com o

explícito objetivo de angariar verbas para a escola. O Decreto nº 2.896, de 23/12/98, por

exemplo, dispõe sobre as obrigações acessórias das Unidades Executoras das escolas públicas,

municipais, estaduais e do Distrito Federal, beneficiárias do Programa Dinheiro Direto na

Escola (PDDE).

Em Campo Grande, a partir da década de 1990, foram concretizadas algumas ações do

Executivo Municipal no sentido de amealhar fundos junto à comunidade para manutenção das

escolas e creches. Foi o caso da Lei nº 2.905, de 23 de julho de 1992, que autorizou o Poder

Executivo Municipal, por intermédio da Direção Escolar e da Associação de Pais e Mestres,

locar espaços nos muros de escolas públicas municipais e a Coordenadoria de Apoio ao

Estudante/SEMED, fixou normas para utilização da cantina das escolas da Rede Municipal de

Ensino de Campo Grande estabelecendo que a cantina somente poderia ser explorada pela

APM. Caso semelhante ocorreu com a locação da quadra de esportes, um espaço público que

poderia ser usufruído pela população jovem, nos finais de semana, para a prática de esporte, e

que passou a ser utilizado somente por quem tem condições de pagar. São essas algumas

formas, dentre outras, por meio das quais a escola assegura significativa quantia de recursos

financeiros (SILVA, 2005).

O Estatuto da Associação de Pais e Mestres normalmente é elaborado no âmbito das

Secretarias Municipais de Educação e tem alguns artigos básicos, tais como: A APM tem por

finalidade geral colaborar no aprimoramento do processo educacional e na formação do

educando, por meio da aproximação entre pais, alunos e professores, promovendo a

integração: poder público/comunidade/escola/família; representar as aspirações da

comunidade e dos pais junto à escola; interagir junto à comunidade como instrumento de

transformação, de ação, promovendo o bem-estar da comunidade escolar do ponto de vista

educativo, cultural e social: promover a aproximação e a cooperação dos membros da

comunidade pelas atividades escolares; colaborar na programação do uso da escola pela

comunidade, inclusive nos períodos ociosos; participar efetivamente na elaboração, execução

e avaliação do projeto político pedagógico. Normalmente não existe nos estatutos a atribuição

de gerir os recursos destinados à escola.

Os pais e os alunos normalmente não participam do processo de elaboração da Proposta

Pedagógica, apesar de serem considerados como a finalidade primordial de existência da

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78

escola. Somente depois de elaborada pelos professores, corpo técnico e direção é que a

Proposta pedagógica é disponibilizada para comunidade. Contradizendo mais uma vez o

Regimento que destaca a valorização da participação da comunidade nas atividades da escola

onde a formação crítica e participativa do aluno deve ser a regra, o Regimento chega pronto

para a comunidade.

Não se observa, em nenhum momento, por parte dos pais ou da APM, a preocupação em

acompanhar e fiscalizar a gestão da escola em que seus filhos estudam.

No Brasil, o tema da autonomia da escola encontra suporte na própria Constituição

promulgada em 1988 que instituiu a democracia participativa e a possibilidade do povo

exercer o poder diretamente (art.1º). A Constituição de 1988 estabelece como princípios

básicos o pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas e a gestão democrática do ensino

público (art.206). Esses princípios podem ser considerados como fundamentos da autonomia

da escola (GADOTTI e ROMÂO, 2004).

A APM, apesar de ser uma associação autônoma e sem fins lucrativos conforme prevê o seu

estatuto padrão, é regida por legislações maiores e especificamente no Estado de São Paulo

vem sofrendo problemas, ora por descuido de sua diretoria, ora por descuido do próprio

Governo Estadual que, para solucionar problemas próprios, orientou de forma inadequada as

APM(s) Estaduais através da FDE (Fundação para o Desenvolvimento da Educação), como

no caso de repasse de verbas oficiais para contratação de pessoas via cooperativas, o que vem

sendo contestado pelo TCE (Tribunal de Contas do Estado). O repasse federal é anual,

também baseado na quantidade de alunos matriculados no ensino fundamental, cabendo ao

Conselho Escolar e A.P.M. determinar as prioridades do seu uso. Cumpre ressaltar que

ocasionalmente, por boa intenção, no intuito de melhorar os padrões de aprendizagem e

propiciar o bom funcionamento da escola a APM e o Diretor da Escola realizam campanhas

financeiras, pois de acordo com o estatuto padrão da APM não é ilegal aceitar doações

espontâneas (facultativas e de qualquer valor financeiro, serviços ou material) fora da época

de matrículas. Cabe também dizer que conforme a Lei nº 444/85, artigo 63, inciso XV,

parágrafo único “constitui falta grave do integrante do Quadro do Magistério impedir que o

aluno participe das atividades escolares em razão de qualquer carência material”. Ressalte-se

ainda o preceito Constitucional da Escola pública ser totalmente gratuita fato que gera

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79

impasses entre Governo, Escola e APM cujos pontos de vista divergentes ocasionam

discursos inflamados, que ganham muitas vezes espaço na mídia nacional.

Existe então um impasse. De um lado a garantia da lei e a falta de políticas públicas para

aperfeiçoar e agilizar a aprendizagem dos alunos, de outro lado a boa intenção de muitas

escolas, que acabam cometendo erros tentando suprir um déficit governamental. As APM(s)

podem realizar campanhas e pedir doações, porém a doação tem que ser espontânea e fora da

época de matrículas. Tal fato não é ilegal desde que a Assembleia Geral aprove e haja

posterior verificação da sua aplicação e prestação de contas. O erro está em impedir que o

aluno tenha acesso às atividades escolares por carência de qualquer espécie. Se a escola,

através de seus colegiados, decidir por algo, seja carteirinha, provão, apostilas, passeios,

festas, uniformes, etc., tem que ficar decidido de qual forma a APM irá arrecadar dinheiro

para assistir aos alunos carentes e compete aos dirigentes locais garantir que nenhum aluno

seja privado de assistir às aulas, ou seja, discriminado por não ter uniforme ou não poder

pagar um passeio, por exemplo. Resumindo, se a escola resolve ir a um passeio deve levar

todos os alunos que querem ou ninguém vai. Mesmo em uma festa junina a APM tem que

desenvolver mecanismos que garantam aos alunos carentes o direito de comer e beber ou

então não se faz a festa.

O artigo do estatuto que fala do objetivo da A.P.M. diz que a finalidade é colaborar no

aprimoramento do processo educacional, na assistência ao escolar e na integração entre as

famílias, escola e comunidade. De maneira geral as APM(s), não colaboram no

aprimoramento educacional e pouco integra a família no interior da escola. A falta de

integração ocorre por motivos variados, sendo três razões muito fortes para essa dissonância:

a incompreensão das pessoas do que é participação; a inexistência de tradição em trabalhos

voluntários e comunitários pela população e a falta de compromisso dos dirigentes na

formação de lideranças comunitárias. A assistência ao escolar ocorre de forma ainda mais

deficitária, devido à insuficiência dos repasses governamentais e insuficiência das doações

espontâneas por parte da comunidade. Existe no Estatuto das APM(s) dispositivo que diz que

os recursos são obtidos por contribuição dos sócios, convênios, subvenções diversas, doações

e promoções diversas. As doações espontâneas e demais contribuições são praticamente

inexistentes, dependem muito do nível de conscientização e participação da comunidade, até

mesmo porque os próprios órgãos governamentais fazem questão de frisar que a escola

pública é totalmente gratuita, porém deixam de repassar recursos suficientes para as escolas.

Page 80: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

80

Surge então uma pergunta reflexiva: As APM(s) servem mais às comunidades e aos alunos

carentes ou aos interesses do Governo?

A autonomia e gestão democrática exigem uma mudança de mentalidade de todos os

membros da comunidade escolar – mudança que implica deixar de lado o velho preconceito

de que a escola púbica é apenas um aparelho burocrático do Estado e não uma conquista da

comunidade. A gestão democrática da escola implica que a comunidade, os usuários da escola

sejam os seus dirigentes e gestores e não apenas fiscalizadores ou, menos ainda, os meros

receptores dos serviços educacionais. Na gestão democrática pais, mães, alunos, alunas,

professores e funcionários assumem a sua parte de responsabilidade pelo projeto da escola

(GADOTTI e ROMÂO, 2004).

Como vemos, o Diretor passa a ser um “refém” do sistema, com desvio de função e

ilegalidade estatutária. A participação dos diretores executivo e financeiro da APM limita-se à

assinatura dos cheques para pagar algo que, na maioria das vezes, não foi decidido em reunião

da Associação e sim pelo Diretor da Escola. Essa situação é grave, pois toma uma grande

parte do horário de trabalho do Diretor da escola, prejudicando suas atribuições

administrativas e pedagógicas. Podemos afirmar que em escolas grandes (em torno de 1.500 a

2.000 alunos) a principal função da escola que é o desenvolvimento pedagógico, acaba sendo

esquecida pelo Diretor. Analisando-se as publicações em Diário Oficial do Estado de São

Paulo constata-se que os processos administrativos dos últimos anos são todos financeiros ou

administrativos, nenhum pedagógico. Em suma, ninguém quer perder seu cargo.

É comum o Diretor de escola dizer que ele é a APM e o Conselho de Escola, referindo-se à

sua habilidade em manipular os colegiados ou então que não há interesse das pessoas em

participar. É quase inexistente qualquer solicitação de verificação dos balancetes, notas fiscais

e compras por parte do Conselho Fiscal ou membros da comunidade. Normalmente os

membros do Conselho são chamados, assinam o balancete e este é afixado no mural da Escola

para conhecimento público sem nenhum questionamento.

Quando as Associações de Pais e Mestres foram idealizadas inspiradas no exemplo norte

americano, não se levou em consideração que lá o espírito de participação comunitária chegou

às escolas de baixo para cima. No Brasil o sistema foi criado de cima para baixo através de

decreto, aliás como tem ocorrido em muitos outros setores da organização pública.

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Com o acúmulo gradativo das funções que a escola foi tomando para si, as APM(s)

transformaram-se em instituições complexas no ponto de vista administrativo, pois realiza

desde compra de materiais didáticos, pequenas reformas no prédio e chegando-se ao absurdo

de contratar funcionários (nas Escolas Estaduais de SP), assumindo para si uma

responsabilidade que é do Estado. Essa visão utilitarista e mercantil acaba por obscurecer sua

verdadeira função, que seria a de promover a integração entre escola e comunidade.

A rotina da Escola de somente chamar os pais para que recebam reclamações dos filhos ou

então para contribuir com dinheiro ou serviço para a APM, ao longo dos anos, gerou um

cansaço e uma descrença. É necessário fortalecer a verdadeira participação no interior das

escolas. É preciso que a APM assuma seu papel na democratização do processo escolar. A

grande tarefa dos condutores da escola pública é tornar possível a participação e o trabalho

comunitário.

Os objetivos da escola pública estão muito bem definidos na CF, CE, Leis Orgânicas

Municipais e em seus próprios regimentos internos. A APM, numa escola com autonomia

financeira, deve ser substituída em suas funções pelo Conselho Escolar (CE), constituído por

mães, pais, membros da equipe de gestão, pessoas da comunidade onde a escola está inserida

e voluntários.

O Conselho Escolar (CE) deve ter suas atribuições especificadas em Lei e no Regimento

Interno da Escola visando o controle social da atividade escolar e fazer as autorizações e

aprovações do movimento financeiro da Unidade Escolar (primeiro filtro). Fica

administrativamente impossível e legalmente complicado para a APM, nos moldes que

funciona hoje, participar do planejamento e fiscalizar os resultados e o desempenho

pedagógico da Escola.

O Conselho Escolar, substituindo a APM como representante da sociedade na qual a escola

está inserida, tem que manter como objetivo exclusivo a sua participação nas etapas de

elaboração do Plano Pedagógico, no acompanhamento das suas etapas, na avaliação dos

resultados e no acompanhamento das atividades financeiras, autorizando as aquisições e

fazendo a aprovação prévia dos balanços mensais. O Conselho Escolar deve funcionar como

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82

um órgão de auditoria e de assessoramento e não como uma UEx (Unidade Executora) de

orçamento governamental.

Não faz sentido que os recursos públicos destinados para a escola sejam repassados para uma

sociedade civil sem fins lucrativos e com a agravante de que a maioria absoluta de seus

componentes não possui conhecimento da legislação que regula a sua utilização e nem possui,

essa Instituição, pessoal qualificado para proceder aos atos administrativos necessários.

Diretor, na maioria das escolas, é quem gerencia a aplicação dos recursos. Qual o motivo da

existência de um ente intermediário? Seria apenas para cumprir a regra constitucional de uma

gestão democrática?

A nossa proposta é que a própria escola seja uma Unidade Executora (UEx), ou seja, que a

Unidade Escolar tenha o seu próprio CNPJ e que possa ela mesma gerir os recursos que

seriam repassados dentro do orçamento anual de um Plano de Trabalho elaborado

conjuntamente com a Secretaria Municipal de Educação, somados com os repasses legais

oriundos do Governo Federal e Estadual. Assim o Diretor assume legalmente a figura de

Ordenador de Despesas (OD) da UEx e seriam nomeados funcionários públicos para exercer

as demais funções no cumprimento dos normativos legais necessários ao correto uso dos

recursos públicos.

E a APM? A Associação passaria a ser denominado Conselho Escolar (CE) e a ter como

função principal a participação democrática na gestão pedagógica da escola, colaborando na

elaboração do Plano Pedagógico, fiscalizando o seu cumprimento, verificando a atuação dos

professores, exercendo o papel de órgão comunitário fiscalizador do correto emprego dos

recursos destinados para a escola, cobrando um aprendizado efetivo por parte dos alunos, uma

atuação eficiente do corpo docente e um entrosamento saudável comunidade-escola. O

Conselho Escolar não seria, a partir daqui, uma associação utilizada pela escola para gerir

seus recursos e passaria a ser uma associação que trabalha junto com a escola para um melhor

resultado pedagógico e uma utilização racional dos recursos públicos a ela destinados. Toda a

responsabilidade administrativa e legal pela correta utilização dos recursos passa a ser do

corpo diretivo da escola, legalmente designados pela esfera de governo competente no

momento da nomeação do Diretor e sua equipe de gestão. O Conselho Escolar daria as

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83

autorizações para as aquisições e faria a aprovação prévia dos balancetes mensais a serem

enviados aos órgãos de controle.

A descentralização dos recursos para a educação chega até os municípios, mas não desce até

as Unidades Escolares. As Escolas ficam da dependência de setores externos da própria

secretaria de educação ou de outras secretarias para o atendimento de suas necessidades

diárias de manutenção predial, material de uso cotidiano e pequenos serviços de terceiros. Se

os Estados e as Prefeituras cumprirem os dispositivos legais existentes e promoverem a

autonomia na gestão das escolas com a alocação de um orçamento anual, sendo a própria

escola uma Unidade Executora ou Gestora, a maioria dos grandes pequenos problemas diários

das escolas seriam amenizados ou resolvidos, gerando inclusive um alívio nas demandas

existentes nos órgãos estaduais ou municipais.

O fluxo das receitas orçamentárias é mostrado na figura nº 4 da página seguinte. Vemos que

as descentralizações dos recursos para a educação destinados aos Estados e Municípios não

chegam às escolas. São raros os governos estaduais e municipais que repassam algum recurso

extra para as APM‟s ou Caixas escolares. As escolas ficam assim na dependência da aplicação

dos recursos pelas Prefeituras ou Estados em suas instalações e em seus projetos pedagógicos.

É necessária vontade política para descentralizar os recursos. Eles são necessários tanto para a

aquisição de material permanente (bens patrimoniais), material de consumo e serviços de

terceiros e devem ser baseados na idade do prédio escolar, na área de terreno, na área

construída e no número de alunos matriculados. Existe também a necessidade de fazer a

alocação de pessoal para formar, dentro da escola, uma pequena equipe administrativa para

assessorar o Diretor na correta utilização e prestação de contas dos recursos recebidos

(basicamente um Auxiliar de Compras, um tesoureiro e o Diretor como Ordenador de

Despesas). O Estado terá pessoas mais capacitadas para a gestão dos recursos e maior

facilidade para a responsabilização administrativa e penal dos envolvidos que serão

funcionários públicos.

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84

Figura nº 1 - FLUXO DE RECURSOS PARA A APM

4.3 Vantagens da proposta apresentada

A proposta apresentada visa dar personalidade jurídica à Unidade Escolar (CNPJ) para que ela

própria faça a gestão dos recursos financeiros destinados à aquisição de bens e serviços

necessários ao seu funcionamento pedagógico e para a manutenção predial, descentralizando

os pequenos serviços de manutenção e aquisições pequena monta. Com isso a gestão dos

recursos passa a integrar a função de Direção Escolar e deixa de pertencer a uma Associação

que funciona atualmente como um intermediário desnecessário. A Autonomia aqui defendida

desafogará também os órgãos municipais e estaduais que cuidam da manutenção e

recuperação predial, uma vez que ficarão apenas com os trabalhos de grande monta como as

reformas gerais, ampliações e construção de novos prédios. Os recursos oriundos do programa

dinheiro direto na escola (PDDE) também passariam para a própria escola e não mais para a

APM. As prefeituras, tendo suas escolas como UEx (Unidades Executoras), podem planejar

DOAÇÕES E

CONTRIBUIÇÕES

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85

orçamentos descentralizados para cada Unidade escolar, desafogando a administração

municipal da execução de pequenos serviços e pequenas aquisições. A vantagem para a escola

é que a pronta aquisição e execução de pequenos serviços ficarão na dependência exclusiva da

sua eficiência na gestão dos fundos disponíveis.

No sistema atual onde as unidades escolares não possuem autonomia, o fluxo de serviços fica

prejudicado porque se o órgão executor do serviço pertencente ao Município ou Estado não

consegue atender satisfatoriamente, não resta alternativa ao Gestor escolar senão aguardar na

fila o atendimento à sua solicitação. (Figura nº 5, abaixo)

Figura nº 2 - FLUXO DE SERVIÇOS: ESCOLA SEM AUTONOMIA

Atualmente se uma escola necessita trocar uma torneira, um reator de lâmpada, um reparo

de válvula ela deve encaminhar uma solicitação para o escalão superior (Secretaria Municipal

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86

de Educação) e este encaminha para o órgão subordinado encarregado dos serviços. Isso pode

demorar de 30 a 60 dias. Ainda podemos falar na demora no fornecimento de materiais de

consumo necessários para o funcionamento diário das aulas e para os projetos pedagógicos

específicos de cada escola.

Já quando uma unidade escolar possui autonomia na gestão financeira o fluxo de serviços

(Figura nº 6, abaixo) fica mais suave, pois a solução dos problemas depende apenas de uma

boa gestão da equipe da escola. O Plano de Trabalho Anual detalha a maioria dos gastos que

serão realizados, o que facilita a ação do Conselho Escolar na aprovação das contas mensais

da Unidade Escolar. Os gastos e despesas extraordinárias que por acaso aparecerem são mais

facilmente tratados porque a maioria dos envolvidos no processo (Gestão Escolar e

Comunidade) está próxima e trabalha buscando o objetivo comum de bem administrar a

Unidade Escolar. Notamos que em geral não há retenções no fluxo, salvo nos casos em que a

despesa extraordinária extrapole as reservas existentes e exija ação da equipe de gestão junto

às autoridades superiores.

Figura nº 3 - FLUXO DE SERVIÇOS: ESCOLA COM AUTONOMIA

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87

4.4. Possíveis pontos de conflitos

Os conflitos possíveis são os seguintes:

a) Entre o novo Conselho Escolar (CE) e Direção da Escola até que o processo seja

absorvido, pois a Escola passará a ser a Unidade Executora (UEx), função antes

desempenhada pela extinta figura da APM;

b) Entre a Direção da Escola e o Conselho Escolar (CE) até que a Escola absorva as novas

funções do novo órgão: participação democrática dentro do sistema de planejamento,

acompanhamento pedagógico e agente de controle da sociedade sobre as atividades da

escola, cobrando resultados e ações efetivas para a melhoria da qualidade da educação;

c) Entre a Direção da Escola e os escalões superiores responsáveis pelos repasses de verbas.

Este conflito poderá ocorrer até que todas as etapas administrativas estejam assimiladas e o

processo de autonomia compreendido e implantado;

d) Entre o Conselho Escolar e a comunidade. Os conflitos poderão ocorrer até que a

comunidade tome consciência das reais funções legais do Conselho e se envolvam numa

participação democrática e responsável de controle social das atividades educacionais

desenvolvidas dentro da escola.

4.5 Adequação legal mínima para implantação da proposta

4.5.1 Na esfera Federal:

-Regulamentar o Art. 3º da LDB, principalmente no inciso VIII que diz: “gestão democrática

do ensino público, na forma desta Lei e da legislação dos sistemas de ensino”.

-Regulamentar o Art. 12º da LBD que incumbe aos estabelecimentos de ensino, respeitadas

as normas comuns e as do seu sistema de ensino: no inciso I a tarefa de elaborar e executar

sua proposta pedagógica; no inciso II a de administrar seu pessoal e seus recursos materiais e

financeiros e no inciso VI a missão de articular-se com as famílias e a comunidade, criando

processos de integração da sociedade com a escola. Neste ponto cabe salientar a importância

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88

que terão os Conselhos Escolares como elos de ligação escola/comunidade e como elemento

facilitador da integração exigida por lei e tão necessária para uma educação eficiente e

concatenada com os objetivos da comunidade onde a escola está inserida. Este será o papel

legal que deve ser atribuído aos Conselhos Escolares e não o de ser gestor de recursos

públicos destinados à rede escolar (como acontece atualmente com as APM‟s).

-Regulamentar o Art. 14º da LDB que trata da obrigação dos sistemas de ensino de definir

as normas da gestão democrática do ensino público na educação básica, obedecendo aos

princípios de participação dos profissionais da educação na elaboração do projeto pedagógico

da escola e da participação das comunidades escolar e local em conselhos escolares ou

equivalentes.

-Obrigar os Estados e Municípios a cumprir o que estabelece o Art. 15º da LBD: “Os

sistemas de ensino assegurarão às unidades escolares públicas de educação básica que os

integram progressivos graus de autonomia pedagógica e administrativa e de gestão financeira,

observadas as normas gerais de direito financeiro público”.

-Fazer com que o cálculo previsto no Art. 74º da LBD, referente ao padrão mínimo de

oportunidades educacionais para o ensino fundamental, baseado no cálculo do custo mínimo

por aluno, capaz de assegurar ensino de qualidade, seja também utilizado para fundamentar o

Orçamento Anual para cada Unidade Escolar.

-Fazer com que cada Unidade Escolar seja uma UEx (Unidade Executora) para que se possa

cumprir o que estabelece o § 3º do Art. 75º da LDB, referente a ação supletiva e

redistributiva da União e dos Estados para corrigir as disparidades de acesso e garantir o

padrão mínimo de qualidade de ensino e com base nos critérios estabelecidos nos § 1º e 2º,

permitindo à União, Estados e Municípios fazer a transferência direta de recursos para cada

estabelecimento de ensino, considerando o número de alunos que efetivamente freqüentam a

escola.

-modificar o Inciso I do § 2º do Artigo nº 22 da Lei Nº. 11.947, de 16 de Junho de 2009 que

estabelece: “diretamente à unidade executora própria, representativa da comunidade escolar,

ou àquela qualificada como beneficente de assistência social ou de atendimento direto e

Page 89: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

89

gratuito ao público” para “diretamente à unidade escolar autônoma ou àquela qualificada

como beneficente de assistência social ou de atendimento direto e gratuito ao público”.

4.5.3 Nas esferas Estadual e Municipal:

O Manual de Orientação para Constituição de Unidade Executora, atualizado em julho de

2009 e emitido pela Coordenação de Execução de Programas da Diretoria de Ações

Educacionais do FNDE - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação do Ministério da

Educação, define o que é uma UEx (Unidade Executora): Uma sociedade civil com

personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos. O mesmo Manual estabelece

como atribuições das UEx(s): administrar recursos transferidos por órgãos federais, estaduais,

distritais e municipais; gerir recursos advindos de doações da comunidade e de entidades

privadas; controlar recursos provenientes da promoção de campanhas escolares e de outras

fontes; fomentar as atividades pedagógicas, a manutenção e conservação física de

equipamentos e a aquisição de materiais necessários ao funcionamento da escola e prestar

contas dos recursos repassados, arrecadados e doados. Fica então a pergunta: Como é que,

legalmente, um Manual emitido pelo Ministério da Educação pode estabelecer atribuições

para uma sociedade civil com personalidade jurídica de direito privado?

Os objetivos deste tipo de sociedade são, por lei, estabelecidos no seu estatuto e o conteúdo

do mesmo é votado pela Assembleia que a constituiu e não podem ser impostos por Órgãos

Governamentais.

O Governo de São Paulo estabeleceu pelo Decreto n° 12.983/78 um Estatuto Padrão para as

APM(s). O artigo segundo do decreto fala sobre a Natureza e Finalidade da associação:

instituição auxiliar da escola que terá por finalidade colaborar no aprimoramento do processo

educacional, na assistência ao escolar e na integração família-escola-comunidade. Os artigos

terceiro e quarto complementam: a entidade com objetivos sociais e educativos, não terá

caráter político, racial ou religioso e nem finalidades lucrativas. Para a consecução dos fins a

que se destina a Associação se propõe a colaborar com a direção do estabelecimento para

atingir os objetivos educacionais colimados pela escola, representar as aspirações da

comunidade e dos pais de alunos junto à escola, mobilizar os recursos humanos, materiais e

financeiros da comunidade, para auxiliar a escola, provendo condições que permitam a

melhoria do ensino, o desenvolvimento de atividades de assistência ao escolar, na área

Page 90: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

90

socioeconômica e de saúde, a conservação e manutenção do prédio, equipamentos e

instalações, a programação de atividades culturais e de lazer que envolva a participação

conjunta de pais, professores e alunos, execução de pequenas obras de construção em prédios

escolares, que deverá ser acompanhada e fiscalizada pela Fundação para o Desenvolvimento

da Educação, colaborar na programação do uso do prédio da escola pela comunidade,

inclusive nos períodos ociosos, ampliando-se o conceito de escola como "Casa de Ensino"

para "Centro de Atividades Comunitárias" e favorecer o entrosamento entre pais e professores

possibilitando aos pais, informações relativas tanto aos objetivos educacionais, métodos e

processos de ensino, quanto ao aproveitamento escolar de seus filhos e aos professores, maior

visão das condições ambientais dos alunos e de sua vida no lar.

Já o inciso XVIII do artigo quinto da CF diz que a criação de associações e, na forma da lei, a

de cooperativas independem de autorização, sendo vedada a interferência estatal em seu

funcionamento. Assim, não parece legal a imposição de um Estatuto único para a Associação

de Pais e Mestres.

Para um arranjo legal seria conveniente que os Estados e os Municípios que queiram

realmente conceder autonomia para suas escolas editem leis locais concedendo às unidades

escolares o status de órgão autônomo com CNPJ próprio. A partir deste ponto, conceder às

escolas um orçamento anual compatível com as atribuições que receberão tais como:

aquisições de materiais de consumo (custeio), serviços de terceiros e materiais permanentes

(capital) necessários ao bom funcionamento das instalações e de suas atividades didático-

pedagógicas, extinguindo as denominadas APM‟s e promovendo a constituição dos

Conselhos Escolares para que efetivamente ocorra um controle social sobre as atividades da

Escola e um acompanhamento efetivo do desenrolar do orçamento anual de cada Unidade.

O Professor José Mário Pires Azanha diz que hoje, na verdade, o princípio da autonomia

escolar transformou-se numa expressão vazia. A adesão verbal de políticos, administradores e

professores ao princípio da autonomia retirou deste termo qualquer força operativa. A

preocupação é estabelecê-lo na letra das normas. Nada se faz para desenvolver em cada

Escola e em seus membros a percepção de que o exercício da autonomia escolar é a única

defesa contra os pacotes "orientadores" de órgãos centrais. O magistério como um todo

precisa ser educado para esse exercício. Cabe ainda observar que, em geral, a Administração

Municipal ignora aspectos relevantes do significado da autonomia escolar, como também

Page 91: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

91

infringe o disposto no art. 206 da CF, que, com sabedoria, estabelece "o pluralismo de ideias

e de concepções pedagógicas" como um dos princípios obrigatórios do ensino.

A Prof.ª Maria José Viana Marinho de Mattos afirma que a autonomia financeira deve vir

acompanhada de medidas administrativas no que se refere à implementação de medidas que

possibilitem as decisões da escola, ou seja, é a unidade escolar que detém o conhecimento de

sua realidade e, portanto, deve ter autonomia para decidir.

Ela afirma também que para viabilizar o sistema de repasse de recursos às unidades escolares

visando a autonomia financeira, foram implementadas diversas medidas no Estado de Minas

Gerais tais como: a) definição de competências no repasse de recursos financeiros: b)

direcionamento dos recursos conforme prioridades das escolas e c) procedimentos de

prestação de contas dos recursos utilizados. No início essas medidas causaram impacto nas

escolas, pois anteriormente, além dos recursos serem insuficientes, a escola não podia decidir

suas compras. Por um lado a Secretaria utilizou-se de uma prática já conhecida pelas escolas

estaduais: a autorização para o repasse de recursos financeiros às caixas escolares. Não

foi efetivada nenhuma medida para implantar a GAE (Gestão Autônoma das Escolas) e as

escolas mineiras continuam utilizando-se de um ente intermediário para gerir seus recursos

financeiros.

Nessa política educacional, a Caixa Escolar (similar à APM) é encarregada do gerenciamento

dos recursos financeiros descentralizados pela Secretaria para desenvolvimento de ações

educacionais. É importante ressaltar que podem ser transferidos recursos para o financiamento

de custos e projetos que envolvam despesas tais como: aquisição de materiais de consumo

(merenda escolar, manutenção, livros didáticos, bens de consumo e outros de igual natureza);

realização de cursos de capacitação e pequenos reparos do prédio escolar. A Caixa Escolar é

uma sociedade civil, com personalidade jurídica e de direito privado, criada pelo Executivo

para administrar os recursos recebidos da Secretaria e outros provenientes do município, da

comunidade, de entidades públicas ou privadas e da promoção de campanhas feitas pela

própria escola, nos moldes das APM‟s no Estado de São Paulo.

Através das medidas de descentralização financeira, a APM ou Caixa Escolar, dispõe de

recursos classificados em: recursos não vinculados - que compõem a maior parcela e são

repassados às escolas e devem ser gastos segundo prioridades estabelecidas pela própria

Page 92: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

92

Unidade Escolar no seu Plano de Desenvolvimento; recursos vinculados – que são

repassados através de convênios e devem ser gastos em projetos elaborados pela escola e

aprovados pelos órgãos superiores ou em projetos de iniciativa da própria Secretaria. Entre

estes recursos destacamos:

a) os Recursos da Quota Estadual do Salário Educação (QESE). Esses recursos são

aplicados em despesas referentes a capacitação de professores do Ensino Fundamental,

informações estatísticas, mobiliário, equipamento, ampliação, reforma, construção e

manutenção de prédios escolares.

b) Os Recursos do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Básico e de

Valorização do Magistério (FUNDEB) em que o Estado deve gastar com remuneração do

profissional da Educação e em projetos e atividades específicas do Ensino Básico.

c) Os Recursos de operações de crédito que são recursos contratados junto a organismos

internacionais destinados as ações de capacitação de professores, equipamentos para escolas

públicas, aquisição de computadores para escolas públicas, aquisição de livros para

bibliotecas de escolas do ensino fundamental, e equipamentos para a área administrativa das

escolas.

d) Os recursos arrecadados pela própria escola através de doações e auxílios concedidos

por pessoas jurídicas (públicas ou privadas), por particulares ou por grupos comunitários.

Sendo assim, os repasses financeiros são diferenciados uma vez que, além da natureza dos

recursos consideram-se também duas outras variáveis: a primeira diz respeito aos projetos

desenvolvidos, pois nem todas as escolas participam de todos os projetos e a segunda está

relacionada à equidade social, ou seja, a Secretaria deve ter como meta garantir mais recursos

aos que têm menos e precisam mais. Desde o início da implementação dessa política de

descentralização, o Estado exige algumas condições para que se efetue o repasse de recursos

financeiros às escolas. Essas exigências são: a) plano de aplicação de recursos aprovado pelo

colegiado escolar; b) operação dos recursos em banco; c) compras com nota fiscal e d)

prestação de contas fiscalizada aprovada pelos representantes do colegiado.

Page 93: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

93

Minas Gerais, como nos outros Estados, a descentralização financeira é efetuada através de

um apêndice à Unidade Escolar. A Legislação procura estimular a participação da família

dando à Caixa Escolar autonomia para decidir onde gastar determinados recursos que venha a

receber. A Unidade Escolar em si ainda não possui autonomia e depende da existência de uma

sociedade civil, com personalidade jurídica de direito privado para gerenciar os recursos a ela

destinados.

Na proposta apresentada neste trabalho as Unidades Escolares adquirem uma personalidade

jurídica própria estabelecida por Lei local, com CNPJ e uma estrutura administrativa mínima

necessária para gerir os recursos orçamentários. A figura da APM ou Caixa Escolar deixa de

existir e ganha força o papel do Conselho Escolar, constituído por pais, professores,

funcionários, pessoas, membros de organizações civis, fundações e empresas que pertençam à

comunidade onde a escola está inserida e que queiram participar da gestão democrática da

escola. O Conselho Escolar passa a ser o órgão que participa, junto com a Direção da escola

e equipe de gestão da elaboração, execução e acompanhamento do Plano de Trabalho ou

Plano de Metas Anual, Plano Pedagógico e aprova as contas da Unidade Escolar,

encaminhadas a posteriori aos órgãos superiores. As escolas assim instituídas podem então

receber do Governo Federal, dos Estados e Municípios as verbas orçamentárias necessárias,

fazer a gestão do seu pessoal e material, desafogando a administração central que ficaria

apenas com as funções de supervisão, acompanhamento, assessoramento, avaliação e

fiscalização.

4.6 – Escolas Autônomas: exemplos e dados

Já existem escolas no sistema nacional que possuem autonomia administrativa e financeira e

apresentam, em paralelo, um bom desempenho nos sistemas de avaliação gerenciados pelo

MEC. O quadro nº 6, na próxima página, mostra um extrato de resultados do IDEB – Índice

de Desenvolvimento do Ensino Básico para fins de comparação, onde aparecem escolas com

e sem autonomia financeira. Isto não implica dizer que a autonomia financeira é a única

responsável pelo bom desempenho, mas é uma das componentes que possibilita à escola

caminhar para um bom resultado e levar nosso país para um índice que o coloque entre os

países mais desenvolvidos em educação.

Page 94: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

94

Quadro nº 6 - Comparativo dos resultados do IDEB

Escola Situação 2005 2007 2009

COL BRIGADEIRO NEWTON BRAGA Autônoma 5.8 6.0

COL DE APLIC DA UNIV FED DO RIO DE

JANEIRO

Autônoma 7.3 7.1 6.2

COLEGIO MILITAR DO RIO DE JANEIRO Autônoma 6.4 6.4

COLEGIO PEDRO II Autônoma 6.8 7.0 7.6

COLEGIO PEDRO II - UNIDADE ESCOLAR

SAO CRISTOVAO II

Autônoma 6.0 5.6

COLEGIO PEDRO II -UNID ENGENHO

NOVO II

Autônoma 5.4 4.3

COLEGIO PEDRO II UNID HUMAITA II Autônoma 6.6 5.7 6.4

COLEGIO PEDRO II UNIDADE ESCOLAR

TIJUCA II

Autônoma 5.9 5.1

FUNDACAO OSORIO Autônoma 5.4 6.0 5.3

EM CORA CORALINA s/autonomia 3.9 3.6 3.3

ESCOLA MUNICIPAL VICENTE LICINIO

CARDOSO

s/autonomia 3.2 3.4 3.6

ESCOLA MUNICIPAL DARCY VARGAS s/autonomia 4.0 4.8 2.5

ESCOLA MUNICIPAL BENJAMIN

CONSTANT

s/autonomia 4.1 4.5 3.7

COLEGIO MILITAR DO RECIFE Autônoma 7.2 6.6

ESCOLA MUNICIPAL ANDRE DE MELO s/autonomia 2.9 2.6 2.3

ESCOLA MUNICIPAL ANTONIO FARIAS

FILHO

s/autonomia 2.8 2.7 2.8

ESCOLA MUNICIPAL ANTONIO

HERACLIO DO REGO

s/autonomia 2.6 2.6 2.6

COLEGIO MILITAR DE FORTALEZA Autônoma 6.2 6.8 6.9

CMES DOM ANTONIO ALMEIDA

LUSTOSA

s/autonomia 1.9 3.0 3.7

CMES FRANCISCO DOMINGOS DA SILVA s/autonomia 2.5 1.2 1.8

CMES FRANCISCO EDMILSON PINHEIRO s/autonomia 2.7 2.4 3.2

CMES MARIA VIVIANE BENEVIDES

GOUVEIA

s/autonomia 2.5 3.3 2.4

CMES MARIA ZELIA CORREIA DE

SOUSA

s/autonomia 2.2 1.6 3.7

COLEGIO MILITAR DE MANAUS Autônoma 6.0

ESC MUN ABILIO NERY s/autonomia 3.0 2.6 2.9

ESC MUN ALFREDO LINHARES s/autonomia 2.5 2.3

ESC MUN ANA MOTTA BRAGA s/autonomia 3.0 3.1 2.8

ESC MUN ANA SENA RODRIGUES s/autonomia 3.2 3.6 3.1

Fonte: http://sistemasideb.inep.gov.br/resultado/

Page 95: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

95

A escola autônoma deve ter um orçamento anual que permita ao Diretor resolver, se não

todos, pelo menos a maioria dos problemas internos da Unidade Escolar que administra. O

volume do orçamento vai depender do nível de autonomia que a entidade superior (Estado ou

Município) irá conceder. O quadro nº 7 abaixo mostra os dados do Colégio Pedro II:

Quadro nº 7 – DADOS GERAIS SOBRE O COLÉGIO PEDRO II

Fonte: Relatório de Gestão do Colégio Pedro II relativo ao ano de 2007.

O Grupo de Trabalho sobre Financiamento da Educação do INEP (Instituto Nacional de

Estudos e Pesquisas Educacionais) do Ministério da Educação (MEC) publicou um relatório

na Revista Brasileira de Estudos Pedagógicos, volume 82 de jan/dez 2001, que traz uma

tabela onde estima o custo de uma escola. O relatório leva em conta custos em sala de aula

(professores, auxiliares, material didático e equipamento), custos no âmbito da escola

(direção, secretaria, vigilância e limpeza), custos com suporte pedagógico (coordenador

pedagógico, psicólogo, supervisor de recreio, bibliotecário), custos de operação e manutenção

(água, luz e telefone, conservação predial e manutenção de equipamentos), custos de

alimentação (merendeiras e alimentos) e custos com a administração e supervisão e formação

profissional). A tabela nº 1 transcrita na página seguinte mostra estes dados:

Inscrição

da própria

Unidade

Escolar no

Cadastro

Nacional

de Pessoa

Jurídica

Código para acesso ao Sistema Integrado de Administração Financeira (SIAFI) do Governo

Federal

Page 96: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

96

TABELA nª 1 - ESTIMATIVA DE GASTO HIPOTÉTICO DE UMA ESCOLA DE ENSINO

FUNDAMENTAL DE QUALIDADE Número de alunos: 600 Número de Classes: 20

Alunos/classes: 1ª a 4ª séries/25; 5ª a 8ª série/35

Jornada do aluno: 8h-15h (jornada integral)

Jornada do professor: 7h30-16h

Nº Custo

unitário

Custo

total/ano

Custo

aluno/ano

% do

total

Custos em sala de aula

Professores 20 2.400 639.840 1.066,40 59,2

Auxiliar (estagiário) 60 240 57.600 96,00 5,3

Material didático (kit) 600 30 18.000 30,00 1,7

Equipamento 10.000 16,67 0,9

Subtotal 725.440 1.209,07 67,2

Custos no âmbito da

escola

Administração geral

Direção 1 3.000 39.990 66,65 3,7

Secretaria 1 1.500 19.995 33,33 1,9

Vigilância 2 1.000 26.660 44,43 2,5

Limpeza 2 1.000 26.660 44,43 2,5

Subtotal 113.305 188,84 10,5

Suporte pedagógico

Coordenação pedagógico 1,0 2.000 26.660 44,43 2,5

Psicólogo 0,5 2.000 13.330 22,22 1,2

Supervisor de recreio 2 400 10.664 17,77 1,0

Bibliotecário 1 2.000 26.660 44,43 2,5

Subtotal 77.314 128,86 7,2

Operação e manutenção

Água/luz/telefone 12

meses 1.800 21.600 36,00 2,0

Conservação predial 12

meses 500 6.000 10,00 0,6

Manutenção equipamentos 12

meses 300 3.600 6,00 0,3

Subtotal 31.200 52,00 2,9

Alimentação

Merendeiras 2 1.000 26.660 44,43 2,5

Alimentos (refeições) 1.200 0,2 48.000 80,00 4,4

Subtotal 74.660 124,43 6,9

Custos na administração

central

Formação profissional 20 200/professor 4.000 6,67 0,4

Administração e supervisão 5% do custo

total

53.996 89,99 5,0

Subtotal 57.996 96,66 5,4

Total geral 1.079.915 1.799,86 100,0

Fonte e elaboração: INEP/MEC Relatório do Grupo de Trabalho sobre Financiamento da Educação.

Os itens em negrito na coluna Custo Unitário não são compatíveis com a realidade dos custos

existentes nas unidades escolares. O estagiário e o supervisor de recreio (inspetor de aluno)

Page 97: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

97

não podem receber remuneração ou bolsa inferior a 01(um) salário mínimo. As despesas de

água, luz e telefone de uma unidade escolar deste porte, pelo menos em São Paulo, não ficam

por menos de R$12.000,00 por mês.

Os custos atuais de manutenção predial ficam na ordem de R$2,95/mensal por metro

quadrado, dependendo na idade do prédio e da constância do seu uso, ou seja, um, dois ou três

turnos de aula.

O INEP/MEC fez uma simulação dos recursos necessários para atender o PNE e desta

simulação extraímos os custos estimados para o ano de 2011 por aluno em cada etapa:

R$2.459,00 para alunos de 0-3 anos (creche); R$1.873,00 para alunos de 4-6 anos (pré-

escola); R$1.873,00 para o ensino fundamental e R$2.268,00 para o ensino médio.

Tomando-se por base uma rede municipal da grande São Paulo com 57 escolas de Ensino

Fundamental e cerca de 42.000 alunos nós temos as seguintes médias de consumo mensal por

aluno: água R$14,63; energia elétrica R$5,73; telefonia R$1,55.

Refazendo-se a tabela de estimativa de gasto hipotético de uma escola de Ensino

Fundamental, que funcione com dois turnos de 600 alunos, 20 salas de aula, 2500 m² de área

construída e 5.600 m² de área de terreno, teremos os seguintes valores conforme a Tabela 2 da

página seguinte:

Page 98: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

98

TABELA nº 2 - GASTO ESTIMADO PARA UMA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL Número de alunos: 600 em cada turno Número de Classes: 20 (de 1ª até 9ª séries)

Nº Custo

unitário

Custo

total/ano

Custo

aluno/ano

% do

total

Custos em sala de aula

Professores 45 2.400 1.723.680 1.436,40 55,54%

Auxiliar (estagiário) 30 545 260.940 217,45 8,41%

Material didático (kit) 1200 30 36.000 30,00 1,16%

Equipamento 20.000 16,67 0,64%

Subtotal 2.040.620 1.700,52 65,75%

Custos no âmbito da

escola

Administração geral

Direção 1 3.000 47.880 39,90 1,54%

Secretaria 1 1.500 23.940 19,95 0,77%

Auxiliar administrativo 2 1.000 31.920 26,60 1,03%

Vigilância 2 1.000 31.920 26,60 1,03%

Limpeza 2 1.000 31.920 26,60 1,03%

Subtotal 167.580 139,65 5,40%

Suporte pedagógico

Coordenação pedagógico 1,0 2.000 31.920 26,60 1,03%

Orientador Educacional 1,0 2.000 31.920 26,60 1,03%

Supervisor de recreio 4 545 34.793 28,99 1,12%

Bibliotecário 1 2.000 31.920 26,60 1,03%

Subtotal 130.553 108,79 4,21%

Operação e

manutenção

Água/luz/telefone 12 meses 26.292 315.504 262,92 10,17%

Conservação predial 12 meses 16.520 198.240 165,20 6,39%

Manutenção

equipamentos

12 meses 1.200 14.400 12,00 0,46%

Subtotal 528.144 440,12 17,02%

Alimentação

Merendeiras 2 1.000 31.920 26,60 1,03%

Alimentos (refeições) 2.400 0,2 48.000 40,00 1,55%

Subtotal 79.920 66,66 2,58%

Custos na

administração central

Formação profissional 45 200/professor 9.000 7,50 0,29%

Subtotal 2.955.817 2.463,18 95,24%

Administração e

supervisão

5% do custo

total

147.790 123,16 4,76%

Total geral 3.103.607 2.586,34 100,00%

O Valor obtido por aluno é de R$2.586,34. É superior aos valores de R$1.799,86 e

R$1.873,00 previstos pelo INEP/MEC em seus estudos.

Page 99: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

99

Na Tabela 3 abaixo são mostrados os valores dos investimentos realizados pelo Governo

Federal através do programa PDDE (Dinheiro Direto na escola):

Tabela nº 3

INVESTIMENTO DO GOVERNO FEDERAL ATRAVÉS DO PDDE EM ESCOLAS DO ENSINO

FUNDAMENTAL DE UM MUNICÍPIO DA GRANDE SÃO PAULO PARA O ANO DE 2011.

(VALORES EM R$)

PDDE RECEBIDO EM 2011 PDDE RECEBIDO EM 2011

ES

CO

LA

Alu

no

s

Cu

stei

o

Ca

pit

al

To

tal

PD

DE

/

AL

UN

O

ES

CO

LA

Alu

no

s

Cu

stei

o

Ca

pit

al

To

tal

PD

DE

/

AL

UN

O

1 719 3.828,48 957,12 4.785,60 6,66 27 956 8.442,96 2.110,74 10.553,70 11,04

2 906 5.366,56 1.341,64 6.708,20 7,40 28 1246 11.014,32 2.753,58 13.767,90 11,05

3 494 2.973,12 743,28 3.716,40 7,52 29 1574 13.945,92 3.486,48 17.432,40 11,08

4 1084 6.781,76 1.695,44 8.477,20 7,82 30 973 8.694,96 2.173,74 10.868,70 11,17

5 438 2.741,28 685,32 3.426,60 7,82 31 1212 10.908,48 2.727,12 13.635,60 11,25

6 1077 6.768,32 1.692,08 8.460,40 7,86 32 1208 10.928,64 2.732,16 13.660,80 11,31

7 825 5.212,00 1.303,00 6.515,00 7,90 33 1325 11.997,12 2.999,28 14.996,40 11,32

8 617 3.902,40 975,60 4.878,00 7,91 34 698 6.372,72 1.593,18 7.965,90 11,41

9 1064 6.761,60 1.690,40 8.452,00 7,94 35 1094 10.354,08 2.588,52 12.942,60 11,83

10 625 3.986,40 996,60 4.983,00 7,97 36 814 7.742,40 1.935,60 9.678,00 11,89

11 806 5.151,52 1.287,88 6.439,40 7,99 37 1057 10.071,84 2.517,96 12.589,80 11,91

12 426 2.737,92 684,48 3.422,40 8,03 38 815 7.777,68 1.944,42 9.722,10 11,93

13 602 3.872,16 968,04 4.840,20 8,04 39 793 7.601,28 1.900,32 9.501,60 11,98

14 1016 6.687,68 1.671,92 8.359,60 8,23 40 619 5.959,44 1.489,86 7.449,30 12,03

15 403 2.674,08 668,52 3.342,60 8,29 41 1434 14152,08 3538,02 17690,1 12,34

16 580 3.862,08 965,52 4.827,60 8,32 42 771 7.631,52 1.907,88 9.539,40 12,37

17 854 5.722,72 1.430,68 7.153,40 8,38 43 995 9.915,60 2.478,90 12.394,50 12,46

18 549 3.687,36 921,84 4.609,20 8,40 44 773 7.752,48 1.938,12 9.690,60 12,54

19 337 2.412,00 603,00 3.015,00 8,95 45 440 4.429,44 1.107,36 5.536,80 12,58

20 479 4017,76 1004,44 5022,2 10,48 46 1012 10.500,24 2.625,06 13.125,30 12,97

21 1393 11.956,80 2.989,20 14.946,00 10,73 47 1530 17.510,88 4.377,72 21.888,60 14,31

22 1583 13.734,24 3.433,56 17.167,80 10,85 48 869 10261,92 2565,48 12827,4 14,76

23 998 8.689,92 2.172,48 10.862,40 10,88 49 604 7.510,56 1.877,64 9.388,20 15,54

24 1514 13.210,08 3.302,52 16.512,60 10,91 50 414 5777,04 1444,26 7221,3 17,44

25 1294 11.296,56 2.824,14 14.120,70 10,91 51 274 4316,56 1079,14 5395,7 19,69

26 1397 12.208,80 3.052,20 15.261,00 10,92 52 225 3784,24 946,06 4730,3 21,02

SOMA 22080 160243,60 40060,90 200304,50 10,80 SOMA 23725 235.354,40 58.838,60 294.193,00 10,80

Page 100: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

100

A tabela acima mostra que o investimento do Governo Federal direto na Escola tem um valor

médio de R$10,80 por aluno/ano. É um valor muito baixo levando-se em conta as

necessidades dos sistemas municipais e estaduais de ensino que em geral possuem prédios de

idade avançada, instalações precárias e falta de equipamentos tecnológicos e de material

didático moderno.

O Gráfico abaixo mostra um comparativo de investimento em educação entre países membros

da OECD e alguns países convidados, entre eles o Brasil.

Gráfico nº 1 – Investimento em educação Países da OECD e convidados

Nota-se que nosso país está bem abaixo da média dos valores investidos pelos membros da

OECD e uma das consequências é o baixo rendimento que nossos alunos apresentam nas

avaliações internas e externas. O resultado do teste PISA (OECD) abaixo confirma o fato:

COLOCAÇÃO DO BRASIL

Page 101: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

101

Tabela nº 4 - TABELA DE COMPARAÇÃO DO RESULTADO DO TESTE PISA (OECD) 2009

On the overall reading

scale

On the reading subscales

On the mathematics scale

On the science scale

Access

and retrieve

Integrate and

interpret

Reflect and

evaluate

Continuous texts

Non-continu

ous texts

Shanghai-China 556 549 558 557 564 539 600 575

Korea 539 542 541 542 538 542 546 538

Finland 536 532 538 536 535 535 541 554

Hong Kong-China 533 530 530 540 538 522 555 549

Singapore 526 526 525 529 522 539 562 542

Canada 524 517 522 535 524 527 527 529

New Zealand 521 521 517 531 518 532 519 532

Japan 520 530 520 521 520 518 529 539

Australia 515 513 513 523 513 524 514 527

Netherlands 508 519 504 510 506 514 526 522

Belgium 506 513 504 505 504 511 515 507

Norway 503 512 502 505 505 498 498 500

Estonia 501 503 500 503 497 512 512 528

Switzerland 501 505 502 497 498 505 534 517

Poland 500 500 503 498 502 496 495 508

Iceland 500 507 503 496 501 499 507 496

United States 500 492 495 512 500 503 487 502

Liechtenstein 499 508 498 498 495 506 536 520

Sweden 497 505 494 502 499 498 494 495

Germany 497 501 501 491 496 497 513 520

Ireland 496 498 494 502 497 496 487 508

France 496 492 497 495 492 498 497 498

Chinese Taipei 495 496 499 493 496 500 543 520

Denmark 495 502 492 493 496 493 503 499

United Kingdom 494 491 491 503 492 506 492 514

Hungary (MÉDIA) 494 501 496 489 497 487 490 503

Portugal 489 488 487 496 492 488 487 493

Macao-China 487 493 488 481 488 481 525 511

Italy 486 482 490 482 489 476 483 489

Latvia 484 476 484 492 484 487 482 494

Slovenia 483 489 489 470 484 476 501 512

Greece 483 468 484 489 487 472 466 470

Spain 481 480 481 483 484 473 483 488

Czech Republic 478 479 488 462 479 474 493 500

Slovak Republic 477 491 481 466 479 471 497 490

Croatia 476 492 472 471 478 472 460 486

Israel 474 463 473 483 477 467 447 455

Luxembourg 472 471 475 471 471 472 489 484

Austria 470 477 471 463 470 472 496 494

Lithuania 468 476 469 463 470 462 477 491

Turkey 464 467 459 473 466 461 445 454

Dubai (UAE) 459 458 457 466 461 460 453 466

Russian Federation 459 469 467 441 461 452 468 478

Chile 449 444 452 452 453 444 421 447

Serbia 442 449 445 430 444 438 442 443

Bulgaria 429 430 436 417 433 421 428 439

Uruguay 426 424 423 436 429 421 427 427

Mexico 425 433 418 432 426 424 419 416

Page 102: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

102

On the overall reading

scale

On the reading subscales

On the mathematics scale

On the science scale

Access

and retrieve

Integrate and

interpret

Reflect and

evaluate

Continuous texts

Non-continu

ous texts

Romania 424 423 425 426 423 424 427 428

Thailand 421 431 416 420 423 423 419 425

Trinidad-Tobago 416 413 419 413 418 417 414 410

Colombia 413 404 411 422 415 409 381 402

Brazil 412 407 406 424 414 408 386 405

Montenegro 408 408 420 383 411 398 403 401

Jordan 405 394 410 407 417 387 387 415

Tunisia 404 393 393 427 408 393 371 401

Indonesia 402 399 397 409 405 399 371 383

Argentina 398 394 398 402 400 391 388 401

Kazakhstan 390 397 397 373 399 371 405 400

Albania 385 380 393 376 392 366 377 391

Qatar 372 354 379 376 375 361 368 379

Panama 371 363 372 377 373 359 360 376

Peru 370 364 371 368 374 356 365 369

Azerbaijan 362 361 373 335 362 351 431 373

Kyrgyzstan 314 299 327 300 319 293 331 330

Dados: OECD PISA 2009 database.

Observação: A Hungria possui o valor considerado médio da OECD. O Brasil não é membro da OECD,

participa como convidado e está entre os 13 piores colocados.

Se observarmos os países com índices dentro e acima da média no teste PISA veremos que a

maioria deles fazem um investimento considerável em educação e promovem a GAE – Gestão

Autônoma das Escolas em seus sistemas de ensino.

Page 103: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

103

4.7 Projeto de implantação da proposta

Figura nº 4

Dimensões da autonomia escolar em Gestão da educação ( DOURADO, Luiz Fernandes).

Propõe-se a concessão de autonomia de gestão administrativo-financeira na qual a Unidade

Escolar possa:

Adquirir seu material pedagógico (não incluiu os livros didáticos adotados pela rede);

Adquirir material para manutenção predial;

Contratar serviços de terceiros para manutenção predial tais como: serviços de pintura,

serviços de jardinagem, pedreiros, manutenção hidráulica, manutenção elétrica,

telhadista, etc.;

Contratar serviços de assistência técnica especializada para microcomputadores,

telefonia, rede lógica, copiadoras, impressoras, equipamentos eletrônicos em geral,

etc.;

Page 104: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

104

Adquirir equipamentos de pequeno e médio custo para apoio às atividades

pedagógicas tais como: instrumentos musicais, projetores, telas de projeção, lousas

especiais, equipamentos para laboratório de ciências, equipamentos para sala de artes,

material de informática, material esportivo, multifuncionais, etc.;

Custear as despesas de água, luz e telefone porque quando a própria Unidade Escolar

pagar as contas, ela irá empenhar-se para evitar os desperdícios, pois sobrarão mais

verbas para outras despesas;

Fazer a escrituração do seu pessoal, manter os arquivos e fazer a concessão de férias,

licenças médicas, lançamentos de folha de pagamentos, etc.;

Fazer a escrituração contábil das verbas recebidas, submeter à aprovação do Conselho

Escolar (CE) mensalmente e após aprovado, remeter o processo ao escalão suão

superior (Prefeitura ou Estado);

Aquisição de merenda escolar (optativo).

Continuaria centralizado pelo Estado ou Município:

Promoção de concurso público para contratação de pessoal;

Política salarial, promoções, transferências, demissões, etc.;

Aquisição e distribuição de merenda escolar (optativo);

Aquisição e distribuição dos livros didáticos adotados pela rede;

Aquisição e distribuição de uniformes obrigatórios;

Aquisição e distribuição de equipamentos de alto custo e mobiliário padronizado;

Avaliação externa, critérios de promoção/retenção de alunos.

Page 105: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

105

As unidades escolares apresentam um organograma que, tirando pequenas variações,

enquadra-se no modelo apresentado na Figura nº 2 abaixo:

Figura nº 5

Organograma Básico

Transformando-se o organograma básico acima em um organograma de subordinação,

podemos apresentar um organograma hipotético como o da Figura nº 3 abaixo:

Figura nº 6

Organograma hipotético

Page 106: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

106

O orçamento é proposto tomando-se como base os valores das tabelas do item 4.6 e levando-

se em conta a dimensão da autonomia ora proposta:

Tabela nº 5

GASTO ESTIMADO PARA UMA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL (REFEITA)

Número de alunos: 600 em cada turno Número de Classes: 20 (de 1ª até 9ª séries)

Nº Custo unitário Custo total/ano Custo aluno/ano

Custos descentralizados

Material didático (kit) 1200 30,00 36.000,00 30,00

Equipamento 20.000,00 16,67

Água/luz/telefone 12 meses 26.292,00 315.504,00 262,92

Conservação predial 12 meses 16.520,00 198.240,00 165,20

Manutenção equipamentos 12 meses 1.200,00 14.400,00 12,00

Alimentos (refeições)* 2.400 0,20 48.000,00 40,00

Formação profissional 45 200/professor 9.000,00 7,50

Subtotal 641.144,00 534,29

Administração e supervisão 5% do custo total 32.057,00 26,72

Total geral 673.201,00 561,01

*valor da alimentação é insuficiente.

Se tomarmos por base o gasto do Estado de São Paulo com a alimentação de presos,

publicado na página nº 36 da Prestação de Serviços de Nutrição e Alimentação das Unidades

subordinadas à Secretaria da Segurança Pública e da Administração Penitenciária Volume 5,

versão junho/10 - rev. 11 – set/2010 teremos:

Tabela nº 6

Valor referencial para alimentação de presos em São Paulo

Ou seja, R$1,21 + R$4,40 + R$1,21 + R$ 4,40 totalizando R$11,22/dia/preso.

O Conselho Deliberativo do FNDE – Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação

alterou o valor da merenda escolar por aluno de R$0,20 para R$0,30, destinados àqueles

Page 107: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

107

matriculados na pré-escola, ensino fundamental, ensino médio e EJA. A Resolução está

transcrita abaixo:

O valor gasto por preso por dia (R$11,22) é aproximadamente 37 vezes maior que os

R$0,30/refeição/dia/aluno disponibilizados pelo Governo Federal para a merenda escolar. Ou

seja, para que a Escola possa fornecer uma merenda de qualidade é necessário que o Estado

ou o Município faça uma complementação no valor disponibilizado pelo Governo Federal. Se

tomarmos por base os custos com a alimentação de presos em São Paulo: 1200 alunos x

R$5,61 = R$6.732,00/dia. Considerando 20 dias úteis de aula/mês R$134.640,00/mês

R$ 1.481.040,00/ano (11 meses de aula). A nossa tabela orçamentária, com a merenda escolar

descentralizada e complementada pelo Estado ou Município, ficaria assim:

Tabela nº 7

GASTO ESTIMADO PARA UMA ESCOLA DE ENSINO FUNDAMENTAL (REFEITA)

Número de alunos: 600 em cada turno Número de Classes: 20 (de 1ª até 9ª séries)

Custos

descentralizados

Nº Custo

unitário

Custo

total/ano

Custo

aluno/ano

Material didático (kit) 1200 30,00 36.000,00 30,00

Equipamento 20.000,00 16,67

Água/luz/telefone 12 meses 26.292,00 315.504,00 262,92

Conservação predial 12 meses 16.520,00 198.240,00 165,20

Mnt de equipamentos 12 meses 1.200,00 14.400,00 12,00

Alimentos (refeições)* 1.200 5,61 1.481.040,00 1.234.20

Formação profissional 45 200/professor 9.000,00 7,50

Subtotal 2.074.184,00 1728,49

Adm e supervisão 5% do total 103.709,00 86,42

Total geral 2.177.893,00 1814,91

*Valor a ser complementado pelo Estado ou Município

Tabela elaborada pelo autor

Page 108: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

108

Atualmente, como as unidades escolares não possuem autonomia, os recursos

disponibilizados diretamente pelo Governo Federal através do programa PDDE – Programa

Dinheiro Direto na Escola são depositados em conta corrente bancária da APM ou Caixa

Escolar, denominações diferentes para a sociedade civil, com personalidade jurídica de direito

privado criada para gerenciar os recursos destinados para as escolas. A Tabela nº 3 na página

91 mostra que os valores chegam a uma média de R$10,88/aluno/ano, muito aquém dos

R$1814,91 levantados na tabela nº 4 acima.

Figura nº 7

GAE: FLUXO PARA O ARCABOUÇO LEGAL

A Figura nº 7 acima ilustra o fluxo para o estabelecimento do arcabouço legal. O sistema

político nacional funciona de tal forma que a maioria das propostas de leis, reforma de

códigos e leis novas não tem origem no Poder Legislativo e sim partem de iniciativa do Poder

Executivo que se transforma, desta forma, em legislador. Para a implantação da GAE (Gestão

Autônoma das Escolas) a iniciativa pode partir tanto do Executivo através do Ministério da

Educação como do Legislativo fazendo a regulamentação da legislação existente através da

Comissão de Educação e Cultura. Fica para os Estados, Distrito Federal e Municípios, a tarefa

Page 109: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

109

de conceder a autonomia às suas Unidades Escolares e a adequação do efetivo de pessoal para

a execução das tarefas. As Unidades Escolares com as portarias de concessão podem tomar as

medidas administrativas de inscrição do CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoa Jurídica da

Secretaria da Receita Federal, constituir o Conselho Escolar, abrir conta bancária em nome da

Escola e fazer o controle administrativo financeiro do seu próprio orçamento baseado no seu

Plano de Metas ou Plano de Trabalho Anual.

Page 110: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

110

CONSIDERAÇÕES FINAIS

No desenvolver do trabalho foi mostrado que não há necessidade de grandes mudanças na

estrutura funcional das escolas e sim de uma grande dose de boa vontade política dos

administradores centrais de transformar os cargos de Direção Escolar em cargos de gestão e

fazer uma descentralização dos recursos dotando cada Unidade escolar de um orçamento

anual mínimo que atenda às suas necessidades pedagógicas e administrativas.

Outro ponto importante é que os cursos de Pedagogia não preparam gestores escolares. Por

isso, é importante investir na formação em serviço, tanto para quem está assumindo o cargo,

como para os mais experientes que também precisam de aperfeiçoamento da prática. As

escolas que têm melhor desempenho, segundo pesquisa da FVC – Fundação Victor Civita,

são aquelas em que as redes organizam encontros periódicos entre os diretores. (HEIDRICH,

PAULINA; 2009).

As Secretarias de Educação devem desenvolver ações para melhoria dos sistemas, tais como:

Criar programas de formação continuada com foco na gestão pedagógica e financeira e na

reflexão sobre a realidade da escola; Organizar encontros entre os diretores de escolas

próximas para a troca de experiências e usar os recursos tecnológicos para facilitar o contato

entre os diretores, como blogs e fóruns de discussão.

Os Estados e Municípios precisam definir com clareza as atribuições dos cargos e

funções dos envolvidos no sistema educacional. O diretor deve ser o líder dos processos e

das ações da escola e o coordenador pedagógico, o formador de professores, mas nem sempre

é assim. A falta de clareza nas atribuições dos cargos faz com que os papéis se confundam ou,

não raro, simplesmente não existam no cotidiano escolar.

Quando Estados e Municípios definem bem as atribuições dos cargos, ajudam as escolas a

trabalhar melhor e elaborar com objetividade os programas de formação. Ao diretor cabe

fazer a gestão pedagógica, financeira e material, fortalecer o vínculo com a comunidade e

cuidar do relacionamento com a Secretaria e do clima organizacional. O coordenador

pedagógico tem como dever principal fazer e/ou acompanhar a formação continuada dos

professores.

Page 111: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

111

Quando a definição das funções é vaga e deixa margem a dúvidas, a tendência do

coordenador pedagógico é atuar como um secretário da direção ou mesmo como vice-diretor.

“Sobrecarregado, o diretor procura dividir suas atribuições”, afirma Neide Noffs da PUC-SP.

As redes que contam com sistemas próprios para analisar o desempenho dos alunos, dos

professores e das equipes gestoras têm mais agilidade para detectar as falhas no sistema e

corrigi-las. As Secretarias de Educação devem se preocupar principalmente com: Pedir aos

diretores um plano de trabalho para o ano letivo no qual eles descrevam as práticas que

pretendem adotar para atingir os objetivos; Dar formação continuada à equipe gestora para

que ela use bem a autonomia e não desperdice recursos em ações que não impactam

positivamente o desempenho dos alunos; Acompanhar os processos e os resultados da escola

implantando um sistema de avaliação externa e oferecer orientação quando necessária;

Escolher os Supervisores com a utilização de critérios técnicos e profissionais.

Os supervisores desempenham um papel estratégico importante no monitoramento

pedagógico e na implantação e continuidade das políticas públicas em educação, evitando que

a rede perca o foco. Essa incumbência é bem desempenhada quando os profissionais são

escolhidos por critérios técnicos para exercer esses cargos, uma formação continuada e uma

rotina de trabalho que garanta a visita às escolas.

A escolha para os cargos de Diretor das Unidades Escolares devem recair em pessoas que

possuam perfil de liderança e capacidade de gestão. O Diretor não deve cuidar apenas de

administração e infraestrutura e esquecer que isso só faz sentido quando utilizado como meio

para melhorar o desempenho das turmas.

A forma de escolha dos diretores também é um fator importante. Escolas que têm a liderança

aprovada pela comunidade e selecionada por critérios que levam em consideração o

conhecimento e as habilidades têm melhor desempenho do que aquelas em que os diretores

são indicados apenas por critérios políticos. Afinal, o cargo exige competência e

profissionalização. Os cursos de gestão escolar oferecidos pelas redes contribuem em muito

para melhorar os resultados na escola. Existe, pelos diretores, uma forte demanda por

formação continuada de como gerir uma unidade escolar, que não são dadas em sua formação

inicial de educador.

Page 112: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

112

Perguntou-se qual é a melhor forma de contratação de um diretor. Para 49% dos entrevistados

é a eleição, principalmente porque ela garante o respaldo da comunidade e porque a pressão

política é menor. Na opinião de 35%, o caminho deveria ser o concurso público, enquanto a

nomeação foi apontada por apenas 5% do total, ou seja, nem mesmo os atuais indicados

reconhecem que essa é uma boa forma de escolha (HEIDRICH, PAULINA; 2009).

É preciso formar melhor os líderes, em vez de esperar que os diretores tenham este dom

naturalmente.

Heloísa Lück (2009) classificou as formas de gestão existentes numa unidade escolar: Gestão

pedagógica ou da aprendizagem; Gestão administrativa; Gestão financeira; Gestão da

infraestrutura; Gestão do relacionamento com a comunidade; Gestão do relacionamento

interpessoal na escola; Gestão dos resultados escolares e Gestão do relacionamento com a

rede de ensino.

É necessário que a Secretaria de Educação busque para ocupar a Direção das escolas pessoas

que possuam capacidade para lidar com estes campos de gestão e que consiga: Dar ênfase ao

trabalho em equipe, tanto no plano dos gestores como no âmbito dos professores e

funcionários, definindo claramente formas de participação e responsabilização; Manter a

coesão e comprometimento da equipe gestora, e capacidade de conseguir estes resultados

também no restante da comunidade interna à escola e Ter capacidade de comando e princípios

organizacionais bem definidos.

Outro ponto importante para o bom funcionamento da GAE (Gestão Autônoma da escola) é a

continuidade das políticas públicas. As mudanças de rumos e de pessoas influem no

rendimento da escola como um todo. Normalmente a escola com pior desempenho na rede é

aquela que teve maior rotatividade de diretores. Fica muito difícil fazer uma reforma

educacional sustentável em longo prazo se os atores do sistema sentirem uma grande incerteza

em relação à vigência das regras.

Os organogramas escolares revelam que não há uma definição clara das funções de cada

gestor e, principalmente, do relacionamento entre eles. É comum a delegação completa do

poder à coordenação pedagógica sem que haja uma forma de cobrança pela direção. Nesta

Page 113: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

113

situação, a coordenação atua junto aos professores, eximindo o diretor de qualquer controle

sobre o que acontece do ponto de vista pedagógico na sala de aula. Esta falta de comunicação

e responsabilização dificulta a colocação em prática de qualquer modelo de planejamento

estratégico para a escola.

É importante que Estados e Municípios estabeleçam Cadernos de Encargos para as suas

Unidades Escolares que tragam as atribuições de cada cargo/função. O Caderno de Encargos

facilita o relacionamento interpessoal, orienta as cobranças e esclarece as atribuições de cada

membro da equipe de gestão. A delimitação das atribuições e a delegação de

responsabilidades são primordiais para que haja sucesso na implantação da GAE na Unidade

Escolar.

Tivemos duas ondas de reformas que favoreceram a ampliação dos direitos educacionais. A

primeira onda foi a ampliação da oferta e a aproximação da escola dos ditames democráticos.

A segunda onda reformista colocou o tema da qualidade da Educação no centro da discussão.

Falta agora iniciar uma terceira onda de reformas, destinada a produzir transformações na

gestão da aprendizagem. As avaliações externas (IDEB, por exemplo) mostraram que ainda

falta muito para chegarmos a um cenário desejável, porém, não se sabe ainda como chegar a

não ser pressionando os gestores e atores educacionais para alcançar determinados índices.

Uma das opções é a discutida neste trabalho, ou seja, dar a autonomia de fato às Unidades

Escolares, possibilitando ao Diretor (Gestor) a condução da solução da maioria dos problemas

que afligem a sua Unidade escolar, agilizando os trâmites administrativos e eliminando a

necessidade de tantas autorizações para que se execute o óbvio e o necessário.

Este trabalho não tem a pretensão de esgotar o assunto e sim a de ser mais um eixo de

discussão para essa terceira onda de reformas que são necessárias para que o sistema

educacional do nosso país possa atingir os níveis de qualidade que possibilitem ao nosso país

ingressar no mundo desenvolvido do ponto de vista educacional.

Page 114: AUTONOMIA NA GESTÃO FINANCEIRA DE ESCOLASPUBLICAS BRASILEIRAS

114

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