Avaliação de planos diretores

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Breves comentários sobre Planos Diretores Urbanos e os seus impactos sócio-econômicos sobre as populações dos municípios

Conteúdo extraído da Dissertação de Mestrado de Antonio Fernando de Araujo Navarro Pereira, Mestre em Saúde e Meio Ambiente pela Universidade da Região de Joinville em 2005

As dimensões de importância do espaço urbano neste final de século tomam

proporções gigantescas, numa relação direta com a expansão do capitalismo por todos os cantos

da terra, atravessando fronteiras e regimes políticos, mercados e moedas. Dentro desse contexto,

verifica-se que a análise do desenvolvimento do ambiente urbano não é tão somente a criação

meramente material de concreto e asfalto, mas sim uma expressão da civilização, motivo pelo

qual a racionalização e organização do meio físico das cidades, bem como a própria concepção

de propriedade urbana, merecem maior relevo e atenção dos poderes estatais. As poucas áreas

que recebem melhoramentos públicos (que, no Brasil, insistentemente se situam nas zonas mais

centrais), supervalorizam-se pela enorme desproporcionalidade no que se refere à qualidade de

vida que oferecem, em contraste com as zonas mais periféricas. Essa escassez de recursos

públicos provoca, por sua vez, a exacerbação da renda diferencial imobiliária, traduzida na

ampliação da diferença de preços dos imóveis construídos e de seus aluguéis, o que faz

recrudescer a desigualdade imperante em nosso país. O Plano Diretor é parte integrante do

processo de planejamento municipal, sendo obrigatório para as cidades com mais de 20.000

habitantes, devendo conter, no mínimo, a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser

aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de

infra-estrutura e de demanda para utilização (HENNIG, 1997).

O Plano Diretor Municipal contém as "exigências fundamentais de ordenação da

cidade" a que se refere o artigo 182 da Constituição Federal:

Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público municipal, conforme

diretrizes gerais fixadas em lei têm por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções

sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Cada município tem um papel diferente no conjunto dos municípios, ou seja, tem

uma especialização funcional que lhe é peculiar e que reflete as opções de localização da

população e das atividades humanas em uma determinada região. Essa especialização funcional

requer políticas públicas peculiares a cada município. No município a população e as atividades

humanas resolvem a seu modo os conflitos entre interesses individuais e os conflitos desses com

os interesses coletivos na disputa pelo espaço urbanizado e construído, pelos equipamentos e

serviços coletivos, e pelos recursos naturais presentes na cidade. Às diferentes regulações

desses conflitos correspondem diferentes políticas públicas. Por via de conseqüência, cada

município tem diferentes "exigências fundamentais de ordenação da cidade", ou seja, têm um

Plano Diretor diferente dos Planos Diretores dos demais municípios. Os conteúdos dos Planos

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Diretores municipais diferem uns dos outros em função da especialização funcional das cidades,

já que há diferentes intensidades entre atividades humanas de cidades com diferentes

especializações (MOREIRA, 1999).

A visão corrente do processo de desenvolvimento coloca o homem no centro da

discussão. Nessa direção, os problemas sociais relacionados ao desenvolvimento, via de regra,

têm sobrepujado a dimensão ambiental. E é justamente nesse ponto que reside o eixo da

chamada questão ambiental e, vinculada a ela, está a problemática do desenvolvimento

sustentável. Atuar com base em princípios de sustentabilidade significa independer de decisões

ou de políticas oportunistas, mas sim, em longo prazo, considerar os cenários resultantes das

ações do presente. A educação é um outro aspecto chave a ser considerado na formulação e,

principalmente, na execução de qualquer proposta de desenvolvimento sustentável. Não

exclusivamente a educação relacionada aos aspectos formais da alfabetização e da formação

profissional. Mas sim, a educação vista sob o seu mais amplo aspecto, que dê condições para o

efetivo exercício da cidadania (GOVERNO DE JOINVILLE, 1998).

O Plano Diretor é um dos instrumentos mais importantes de política de desenvolvimento e de

crescimento urbano. É parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo ser

aprovado por Lei. Com base no conhecimento da cidade que temos na vida real, o Plano Diretor

define as regras para chegarmos à cidade que queremos, um lugar melhor para se viver. Esse é

um processo que diz respeito a todas as pessoas que moram na cidade.

Muitos dos Planos redigidos não levaram em consideração os problemas sociais das cidades

como desemprego, falta de moradias e de linhas de ônibus adequadas, grande número de

favelas, etc.

Dessa forma, as cidades foram crescendo sem obedecer a nenhum planejamento e, o que é

pior, vendo seus problemas se multiplicarem, sem instrumentos para atuar sobre eles. Porém,

no momento atual, existem novas possibilidades para o planejamento municipal, graças à

aprovação da Lei Federal nº 10.257/2001, conhecida como “Estatuto da Cidade”. Esse Estatuto

estabelece no parágrafo único do Art. 1° normas de ordem pública e interesse social que

regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem estar

dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Mais adiante, quando se refere às questões do Plano Diretor, em seu capítulo III esclarece:

Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências

fundamentais de ordenação da cidade expressas no Plano Diretor, assegurando o atendimento

das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento

das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2º desta Lei.

Art. 40. O Plano Diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de

desenvolvimento e expansão urbana.

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§ 1º O Plano Diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano

plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as

prioridades nele contidas.

§ 2º O Plano Diretor deverá englobar o território do Município como um todo.

§ 3º A lei que instituir o Plano Diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.

§ 4º No processo de elaboração do Plano Diretor e na fiscalização de sua implementação, os

Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:

I - a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de

associações representativas dos vários segmentos da comunidade;

II - a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;

III - o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.

As políticas públicas relativas ao espaço urbano, no campo da competência dos

municípios, são "exigências fundamentais de ordenação da cidade" que integram o Plano Diretor.

Os conflitos entre interesses individuais entre si e destes com os interesses coletivos relativos ao

espaço urbano são, geralmente, a disputa pelo espaço (território) urbanizado; a disputa pelos

recursos naturais (ar, água, solo, silêncio, ventilação, insolação); a disputa pelos equipamentos e

serviços coletivos (redes de água, de esgoto, de energia elétrica, de iluminação pública, de

drenagem de águas de chuva, de comunicações, de vias pavimentadas, de transportes públicos,

etc.); a disputa pela preservação ou destruição do patrimônio cultural - inclusive a paisagem

(MOREIRA, 1999).

Esta disputa pelo espaço urbanizado resulta, ainda, na subdivisão do território da

cidade em compartimentos destinados à diferentes atividades, tais como, habitação, comércio e

serviços, produção industrial, circulação, recreação, etc. Trata-se da especialização funcional a

que se refere a Carta de Atenas (CIAM) que tanto influenciou a concepção modernista das

cidades. Trata-se, também, da segregação social a que se refere Lojkine (1981) e que a

legislação de zoneamento freqüentemente, e equivocadamente, procura cristalizar.

As políticas públicas para regulação das disputas relativas a invasão de

propriedades públicas e privadas - a favelização - tem sido a produção de habitações de interesse

social com recursos geridos pelo poder público. Mas, diante do agravamento da questão

habitacional, e da indisponibilidade de recursos para produção e de recursos para produção

habitacional na escala requerida pela dimensão da população favelada, as políticas públicas têm

sido reorientadas para regularização da posse e para urbanização das áreas invadidas - inclusive

na forma de mutirões, autogestão, ou verticalização, com a correspondente indenização dos

proprietários e com a reposição, das áreas públicas em outros locais.

A Constituição Federal de 1988, em seu Capítulo da Política Urbana, dispõe que

compete aos municípios executar a política de desenvolvimento urbano, através de diretrizes

gerais fixadas em lei municipal, visando o ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais

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da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes. (art. 182 da CF). A Legislação Urbana é

constituída basicamente dos seguintes instrumentos legais:

Lei do Plano Diretor;

Lei de Parcelamento do Solo para Fins Urbanos;

Lei do Perímetro Urbano, e da Expansão Urbana;

Lei de Uso e Ocupação do Solo Urbano (Zoneamento);

Lei do Sistema Viário;

Código de Obras;

Código de Posturas.

Outros instrumentos legais podem se incorporar ao conjunto da Legislação

Urbana, como a Lei do Meio Ambiente, a Lei Sanitária, e leis necessárias para a implementação

dos novos instrumentos exigidos pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257, de 10 de julho de

2001.

Especificamente quanto a questão ambiental, os planos diretores estudados

como comparativo se manifestam de modo diferente. As distintas visões para o mesmo problema

– meio ambiente – decorrem muitas vezes do momento por que passa o município, também do

maior ou menor envolvimento da população, e dos problemas existentes nesses. Cada um dos

municípios analisados tem, em seu Plano Diretor um maior comprometimento com determinadas

questões, como por exemplo:

Blumenau – drenagem urbana.

Londrina - espaços verdes.

Petrópolis - preservação das encostas.

Porto Alegre - espaços naturais e culturais.

Santo André - desenvolvimento econômico, social e proteção do meio ambiente.

Joinville – meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Deve-se salientar que, especificamente quanto ao município de Petrópolis, no

estado do Rio de Janeiro, esse está contido em uma Área de Proteção Ambiental (APA), criada

pelo Decreto Nº 87.561, em 13 de setembro de 1982. Essa é considerada a primeira Área de

Proteção Ambiental criada no país e só foi delimitada 10 anos depois, pelo Decreto Nº 527, em 20

de maio de 1992, abrangendo áreas urbanas, periurbanas e rurais. Outro aspecto interessante do

Plano Diretor desse município é o da incorporação das propostas comunitárias na revisão pela

qual passou em 2003, definindo-se datas futuras para a implementação das ações.

4.4.3 Município de Petrópolis / RJ

Lei Municipal n° 6070, 18/12/2003 Este município, como elaborou a revisão do seu Plano após a edição do Estatuto

das Cidades (Lei Federal n° 10.257), já apresenta forte participação da comunidade,

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estabelecendo, inclusive, um cronograma para implementação de suas ações. Do anexo referente

às Políticas Públicas de Desenvolvimento Sustentável destacaram-se algumas das Ações

Mestras, como a seguir:

Elaboração de uma política de Meio Ambiente.

Ano Ações propostas

2.003/2.004 Montagem de banco de dados que permita a ação

2.005 Código Florestal em vigor, Plano Setorial de Meio Ambiente (OS/MA-

DS) operacional, Conselho Municipal de Meio Ambiente, mecanismos

de participação operacionais

2.012 Metas de “longo prazo” definidas pelo PS/MA-DS

Delimitação de áreas a serem rigorosamente preservadas em função de seu interesse na

preservação de recursos hídricos.


2.003/2.004 Banco de dados em fase de montagem

2.005 Áreas definidas pelo PS/MA-DS

2.012 Avaliação da primeira década de experiência e adequação através de

propostas ao SiplaM

Plano permanente de preservação e combate a incêndios florestais.


2.003/2.004 Banco de dados em fase de montagem, em parceria com Defesa Civil,

IEF, e outros órgãos interessados

2.005 Plano incluso no PS/MA-DS

2.012 Avaliação da primeira década de experiência e adequação através de

propostas ao SiplaM

Criação de Parques Ecológicos com visitação controlada, objetivando a divulgação das riquezas

naturais do Município e sua preservação.


2.003/2.004 Montagem de banco de dados e pelo menos um Parque ecológico

criado, preferencialmente o da Av. Ipiranga, como projeto-piloto

2.005 Avaliação dos resultados e estudos para a implantação de novos

parques ecológicos

2.012 A partir da experiência vivida, pelo menos mais um segundo Parque

Ecológico criado, preferencialmente nos Distritos.

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Programa de incentivo à gestão ambiental nas empresas (Selo Verde).


2.003/2.004 Montagem de banco de dados, e estudo do Balanço Social (Betinho)

2.005 Inserção de lista de ações de incentivo específicas no PS/MA-DS

2.012 Avaliação da experiência e adequações através do SiplaM

Elaboração de um programa de educação ambiental.


2.003/2.004 Inventário das experiências existentes

2.005 Sistema implantado e operacional, em escala experimental, e inserção

do tema no PS/MA-DS

2.012 Sistema plenamente implantado, apto a satisfazer demanda municipal.

Criar política de incentivos à substituição dos sistemas de esgotamento sanitário, por outras

formas não agressivas ao Meio Ambiente.


2.003/2.004 Criação de GT específico para estudo da questão, de relevante

importância para o Município

2.005 Incentivos introduzidos no código Tributário, em interface com a SEF,

através do SiplaM; inserção no PS/MA-DS

2.012 Avaliação dos resultados alcançados e revisão eventual

Proposta Comunitária: Transformar as áreas públicas planas, morros e encostas do Município,

que se encontram com suas áreas verdes preservadas, em reserva florestal


2.003/2.004 estudar a proposta comunitária (PC)

2.005 sendo viável a implementação, iniciar o programa

2.012 avaliar a experiência

Proposta Comunitária: Transformar as áreas particulares, planas, morros e encostas do Município,

que se encontram com suas áreas verdes preservadas, e cujos proprietários estiverem

inadimplentes com seus impostos em mais de cinco anos, em reserva florestal, mediante

desapropriação.


2.003/2.004 Estudar a Proposta Comunitária

2.005 Sendo viável a implementação, ter iniciado o programa

2.012 Avaliar a experiência

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Proposta Comunitária: As áreas citadas em 19 e 20, caso estejam desmatadas, ao serem

transformadas em áreas de proteção ambiental, serão imediatamente reflorestadas pela PMP, em

parceria com outros órgãos e com o desejado apoio da Comunidade.


2.003/2.004 Estudar a PC

2.005 Sendo viável a proposta, ter iniciado o programa


Proposta Comunitária: Criação, nas Comunidades, de Agentes Comunitários Ambientais

Voluntários, treinados pelas SMADS e SOB, que terão autoridade, concedida pelo poder público,

para notificar o infrator e encaminhar o auto de notificação à autoridade competente.


2.003/2.004 Estudar a PC

2.005 Sendo viável a proposta ter implementado o programa


Education

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