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134 ANTÔNIO AUGUSTO JR. QUESTÕES DE CONCURSO RELACIONADAS 01. (Cespe – Juiz de Direito – AL – 2008) "Medidas de ordem geral não-relacionadas diretamente com o contrato, mas que nele repercutem, provocando desequilíbrio econômico-financeiro em detrimento do contratado, é um instituto aplicado aos contratos administrativos definidos como fato do príncipe." Ê Resposta: assertiva correta. 02. (Cespe – Procurador do Estado – PB – 2008) "Fato do príncipe é situação enseja- dora da revisão contratual para a garantia da manutenção do equilíbrio econômico- -financeiro do contrato." Ê Resposta: assertiva correta. 03. (Cespe – Cartório – DF – 2008) "Caracteriza-se o fato do príncipe quando alte- ração no contrato administrativo, decorrente de fato imprevisível, extracontratual e extraordinário licitamente provocado pelo Estado, causa prejuízo ao particular que contratou com o poder público." Ê Resposta: assertiva correta. 2. ESAF – PROCURADOR DA FAZENDA NACIONAL – 2012 Em fins de outubro deste ano, foi encaminhado à Consultoria Jurídica de um Ministério processo administrativo atinente à contratação de serviços de uma sociedade de economia mista que explora atividade econômica. Na con- sulta encaminhada, são apresentadas as seguintes informações (todas coeren- tes com o que consta nos autos do processo): i) os serviços vêm sendo prestados por essa entidade, sem contrato escrito, desde 1º de julho deste ano, sendo que o instrumento contratual anterior, formalmente celebrado com um terceiro em decorrência de prévia licitação, teve sua vigência expirada no último dia do mês de junho; ii) ainda no último mês de vigência do contrato anterior, foi realizada dispensa de licitação para contratação da sociedade de economia mista, com funda- mento no inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993 (há comprovação de que a entidade foi criada, antes da edição de tal Lei, para a prestação de serviços da espécie a quaisquer interessados), e a essa dispensa foi dada publicidade na Imprensa Oficial; iii) nenhum pagamento foi ainda realizado, eis que, por um lapso da Admi- nistração, não houve o encaminhamento, no momento próprio, do pe- dido de dotação orçamentária para o atendimento da despesa pública (o que foi sanado no início de outubro, pela obtenção de crédito adicio- nal); iv) solicita-se, especificamente, o exame da minuta de contrato que, “com vis- tas a possibilitar os pagamentos devidos” (segundo o consulente), apresen- ta em uma de suas cláusulas data de início de vigência retroativa a 1º de julho deste; e

Coleção provas discursivas respondidas e comentadas - Direito Administrativo (2014)

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Antônio Augusto Jr.

◉ Questões de concurso relacionadas

01. (Cespe – Juiz de Direito – AL – 2008) "Medidas de ordem geral não-relacionadas diretamente com o contrato, mas que nele repercutem, provocando desequilíbrio econômico-financeiro em detrimento do contratado, é um instituto aplicado aos contratos administrativos definidos como fato do príncipe."

Ê Resposta: assertiva correta.

02. (Cespe – Procurador do Estado – PB – 2008) "Fato do príncipe é situação enseja-dora da revisão contratual para a garantia da manutenção do equilíbrio econômico--financeiro do contrato."

Ê Resposta: assertiva correta.

03. (Cespe – Cartório – DF – 2008) "Caracteriza-se o fato do príncipe quando alte-ração no contrato administrativo, decorrente de fato imprevisível, extracontratual e extraordinário licitamente provocado pelo Estado, causa prejuízo ao particular que contratou com o poder público."

Ê Resposta: assertiva correta.

2. esaF – Procurador da Fazenda nacional – 2012

Em fins de outubro deste ano, foi encaminhado à Consultoria Jurídica de um Ministério processo administrativo atinente à contratação de serviços de uma sociedade de economia mista que explora atividade econômica. Na con-sulta encaminhada, são apresentadas as seguintes informações (todas coeren-tes com o que consta nos autos do processo):i) os serviços vêm sendo prestados por essa entidade, sem contrato escrito,

desde 1º de julho deste ano, sendo que o instrumento contratual anterior, formalmente celebrado com um terceiro em decorrência de prévia licitação, teve sua vigência expirada no último dia do mês de junho;

ii) ainda no último mês de vigência do contrato anterior, foi realizada dispensa de licitação para contratação da sociedade de economia mista, com funda-mento no inciso VIII do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993 (há comprovação de que a entidade foi criada, antes da edição de tal Lei, para a prestação de serviços da espécie a quaisquer interessados), e a essa dispensa foi dada publicidade na Imprensa Oficial;

iii) nenhum pagamento foi ainda realizado, eis que, por um lapso da Admi-nistração, não houve o encaminhamento, no momento próprio, do pe-dido de dotação orçamentária para o atendimento da despesa pública (o que foi sanado no início de outubro, pela obtenção de crédito adicio-nal);

iv) solicita-se, especificamente, o exame da minuta de contrato que, “com vis-tas a possibilitar os pagamentos devidos” (segundo o consulente), apresen-ta em uma de suas cláusulas data de início de vigência retroativa a 1º de julho deste; e

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LICITAÇÃO E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

v) por fim, o órgão consulente aponta que os serviços não eram de necessida-de contínua e nem essenciais ao adequado funcionamento da Administra-ção, mas foram prestados a contento e trouxeram benefícios ao órgão que deles usufruiu.

Somente agora a unidade de consultoria jurídica toma conhecimento do caso, não havendo, por conseguinte, exarado qualquer manifestação nos au-tos, até o momento. Elabore o parecer jurídico, tecendo os comentários cabí-veis, à luz do Direito pátrio, para cada um dos fatos descritos, na ordem em que apresentados e fazendo referência expressa ao inciso a que se referem.

Havendo legislação aplicável, deve ser expressamente mencionada. Ao fi-nal, o parecer deverá expor conclusão sucinta e clara sobre a regularidade de cada um de tais fatos, apresentando as orientações necessárias ao órgão con-sulente e apontamento quanto a demais providências eventualmente cabíveis.

Parecer nº:

Interessado:

Assunto: Dispensa de licitação e contrato administrativo.

EMENTA: Administrativo. Licitação. Dispensa com base no art. 24, VIII da Lei 8.666/93. contratação de sociedade de economia mista exploradora de ativida-de econômica. Contrato administrativo. Cláusula de vigência retroativa. “Reco-nhecimento de dívida”. Irregularidades.

Relatório

Vem ao exame desta consultoria jurídica consulta a respeito da celebração de contrato administrativo com sociedade de economia mista exploradora de atividade econômica e precedido de dispensa fundada no artigo 24, inciso VIII da Lei 8.666/93.

Informa o órgão consulente que a minuta do contrato refere-se a serviços prestados desde primeiro de julho do corrente ano e que para legitimar o pa-gamento dos meses anteriores, pretende-se inserir no contrato uma cláusula indicando vigência retroativa desde o início da prestação dos serviços.

Fundamentação

a) Da ilegalidade da dispensa de licitação

A dispensa de licitação do artigo 24, VIII, da Lei 8.666/93 não poderia le-gitimar a referida contratação, uma vez que o que a lei permite a contratação direta de serviços prestados por órgão ou entidade que integre a Administração Pública e que tenha sido criado para esse fim específico. Interpretando esse dis-positivo, a doutrina e a jurisprudência têm entendido que o órgão ou entidade contratado não pode ser empresa estatal exploradora de atividade econômica, sob pena de ofensa à livre concorrência..

b) Da nulidade do contrato verbal

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A prática de dar início à prestação de serviços pelo contratado sem a prévia formalização do contrato administrativo configura grave vício que importa na sua nulidade, uma vez que não se admite, na hipótese, o contrato verbal. De acordo com o artigo 60, parágrafo único, da Lei 8.666/93, É nulo e de nenhum efeito o contrato verbal com a Administração, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento. O caso em análise não se amolda à exceção que permite o contrato verbal, sendo portanto nulo o referido contrato, por não observar a forma escrita. A conduta de redigir o contrato com cláusula de vigência retro-ativa apresenta-se como mais censurável ainda, pois demonstra a tentativa de burlar a legislação e fugir às condicionantes legais para a contratação pública.

c) Da violação ao ciclo das despesasO procedimento adotado na referida contratação também apresenta vícios

quanto à inobservância das normas de direito financeiro que regulam a forma de pagamento pelo Poder Público. De acordo com artigo 60 da Lei 4.320/64, nenhum pagamento será realizado sem o prévio empenho, o que não foi res-peitado. Além disso, o artigo 7º, § 2º, II, da Lei 8.666/93, condiciona a licitação de obras e serviços à previsão de recursos orçamentários que assegurem o pa-gamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem executadas no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma. Per-cebe-se que há um verdadeiro arcabouço de normas direcionadas à tutela da higidez orçamentária quando da contratação pelo Poder Público. Tanto que a Lei de Responsabilidade Fiscal, em seu artigo 15, reputa como não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não observe as normas de direito financeiro ali dispostas.

d) Do “reconhecimento da dívida”Além do exposto acima, a prática de efetuar o pagamento de serviços pres-

tados sem cobertura contratual configura o censurado “reconhecimento da dí-vida”, que consiste na atribuição de efeitos aos contratos verbais e nulos. Apesar de não ser legítimo o enriquecimento ilícito da Administração, sendo de fato devido o pagamento pelos serviços prestados pelo particular, não se pode per-mitir que a Administração simplesmente ignore as regras relativas à formalidade dos contratos administrativos. Por isso, o Tribunal de Contas da União, apesar de reconhecer a juridicidade do pagamento feito ao particular de boa-fé, tem combatido a “reconhecimento da dívida”.

e) Da infringência ao artigo 38, parágrafo único, da Lei 8.666/93Outra irregularidade constatada na contratação analisada é a violação ao

artigo 38, parágrafo único, da Lei 8.666/93, segundo o qual as minutas de edi-tais de licitação, bem como as dos contratos, acordos, convênios ou ajustes de-vem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da Ad-ministração. Essa norma densifica o controle interno da Administração, e sua inobservância demonstra uma falta grave do Administrador.

ConclusãoDiante do exposto acima, essa consultoria opina:

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LICITAÇÃO E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

a) pela nulidade da dispensa de licitação em análise;b) pela nulidade do contrato verbal, bem como da cláusula de vigência re-

troativa;c) pela irregularidade da contratação sem prévia dotação orçamentária;d) pela necessidade de se efetuar o pagamento ao contratado de boa-fé,

sob pena de locupletamento indevido da Administração;e) pela apuração da responsabilidade do administrador em face das irregu-

laridades descritas acima.É o parecer, salvo melhor juízo.Local, data.Procurador da Fazenda Nacional.

◉ doutrina temática“Essa hipótese de contratação direta não deve ser usada para a contratação de empresas públicas e de sociedades de economia mista que explorem atividade econômica, sob o regime de competição com o setor privado, pois elas estão sujeitas à livre concorrência e não devem possuir privilégios que não sejam ex-tensíveis às empresas da iniciativa privada. A 1ª Câmara do Tribunal de Contas da União posicionou-se no sentido de que a dispensa de licitação, com fulcro no inciso VIII, art. 24, da Lei 8.666/93 (ver, ainda, § 2º, art. 173 da CF/88), é admissí-vel apenas às entidades integrantes da Administração Pública que tenham como finalidade específica a prestação de serviços públicos ou a prestação de serviços de apoio, bem como às empresas públicas e sociedades de economia mista que não desempenhem atividade econômica, sujeita à livre concorrência, pois estas não devem possuir privilégios que não sejam extensíveis às empresas da iniciati-va privada. Vide Acórdão nº 2.203/2005 – da 1ª Câmara daquele Tribunal.” (TOR-RES, 2011, p. 141-142)

“Importante assunto relaciona-se ao que se costumou chamar corriqueiramente de 'reconhecimento de dívida' em que o gestor reconhece crédito do particular, em função de alguma prestação de bem ou serviço, sem correspondente em-penho prévio da despesa e formalização escrita da relação contratual pública no momento oportuno. Cite-se, como exemplo, a prestação de serviço despida de cobertura contratual, por atraso na respectiva prorrogação. (…) o TCU deter-minou à Agência Nacional de Águas – ANA que se abstivesse de realizar 'reco-nhecimento de dívidas', uma vez que tal prática configura despesa sem prévio empenho, bem assim descumprimento à ordem das etapas de realização da des-pesa pública, com violação aos arts. 60 a 64 da Lei nº 4.320/64.” (TORRES, 2011, p. 371-372)

“Alerte-se que a realização do contrato na forma verbal é possível nos valores pe-quenos que também coincidem com hipótese em que a licitação é dispensável, com base no art. 24, incisos I e II, da Lei nº 8.666/93.” (MARINELA, 2013, p. 463)

Orientação Normativa 13/2009 da AGU: “Empresa pública ou sociedade de eco-nomia mista que exerça atividade econômica não se enquadra como órgão ou entidade que integra a administração pública, para os fins de dispensa de licita-ção com fundamento no inc. VIII do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993”.

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◉ JurisPrudência temática

` stJ

RECURSO ESPECIAL. POSSE DE BEM PÚBLICO OCUPADO COM BASE EM "CON-TRATO VERBAL". INVIABILIDADE. COM A EXTINÇÃO DE AUTARQUIA ESTADUAL, OS BENS, DIREITOS E OBRIGAÇÕES TRANSFEREM-SE AO ENTE PÚBLICO FEDERA-DO. LIMINAR EM AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE, TENDO POR OBJETO ÁREA OCUPADA, MESMO QUE HÁ MAIS DE ANO E DIA. POSSIBILIDADE. 1. Em regra, não há falar em contrato verbal firmado com a Administração Pública, sobretudo quan-do diz respeito a autorização para ocupação de imóvel pertencente a Autarquia, visto que, pela natureza da relação jurídica, é inadmissível tal forma de pactuação. 2. Houve a transmissão da posse do imóvel em litígio ao Estado, por força de lei estadual que extinguiu o DER-GO, transferindo os bens, direitos e obrigações da autarquia para o Estado de Goiás, daí que o recorrido tem mera detenção do bem. 3. O artigo 1.208 do Código Civil dispõe que "não induzem posse os atos de mera permissão ou tolerância assim como não autorizam a sua aquisição os atos violen-tos, ou clandestinos, senão depois de cessar a violência ou a clandestinidade". 4. Após regular notificação judicial para desocupação do imóvel, e com a recusa do detentor, passou a haver esbulho possessório, mostrando-se adequada a ação de reintegração de posse. 5. Descabe análise a respeito do tempo de "posse" do de-tentor, pois, havendo mera detenção, não há cogitar de "posse velha" (artigo 924 do Código de Processo Civil) a inviabilizar a reintegração liminar em bem imóvel pertencente a órgão público. 6. Recurso especial provido. (REsp 888.417, Rel. Min. Luis Felipe Salomão, 4ª Turma, j. 07.06.2011, DJe 27.06.2011)

ADMINISTRATIVO. CONTRATO VERBAL. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. AÇÃO DE CO-BRANÇA JULGADA IMPROCEDENTE. BOA-FÉ AFASTADA PELA INSTÂNCIA ORDI-NÁRIA. APLICAÇÃO DO ART. 60, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI DE LICITAÇÕES. I – Consta do acórdão recorrido inexistir boa-fé na atitude da empresa agravante, de contratar com o serviço público sem licitação e por meio de contrato verbal. Eis o trecho nele transcrito: "(...) não há elementos que autorizem o conhecimento da boa-fé da Autora, uma vez que estava ciente de que as contratações deveriam ser precedidas de licitação, pelo que se dessume da prova testemunhal, ou pelo menos de justificativa prévia e escrita de dispensa ou possibilidade de licitação, em face do disposto no art. 26 da Lei de Licitações". (fls. 506). II – Assim sendo, na esteira da jurisprudência desta colenda Corte, ante a única interpretação possível do disposto no artigo 60, parágrafo único, da Lei de Licitações, "é nulo o contrato administrativo verbal" e, ainda que assim não fosse, é nulo "pois vai de encontro às regras e princípios constitucionais, notadamente a legalidade, a moralidade, a impessoalidade, a publicidade, além de macular a finalidade da licitação, deixan-do de concretizar, em última análise, o interesse público". A propósito, confira-se, dentre outros: REsp 545471/PR, Primeira Turma, DJ de 19.09.2005. III – Outrossim, é de se relevar não ser cognoscível o recurso especial, relativamente à matéria contida no art. 59, parágrafo único, da Lei n. 8666/93, haja vista não ter sido obje-to de julgamento pelo acórdão a quo, inexistindo, portanto, o prequestionamento. IV – Agravo regimental improvido. (AgRg no REsp 915.697, Rel. Min. Francisco Fal-cão, 1ª Turma, j. 03.05.2007, DJ 24.05.2007).

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BENS PÚBLICOS

caPÍtulo 8

Bens PÚBlicos

Ê Questões

1. cesPe – advogado da união – 2012

Natanael Silva ajuizou ação contra a União Federal, na qual sustenta que, há mais de vinte anos, detém a posse de determinado terreno, onde edificou casa e plantou um laranjal, do qual retira seu sustento. Informa que, há um mês, foi intimado pelo órgão de fiscalização para desocupar a área no prazo de sessenta dias, ao argumento de que a terra pertencia a União. Natanael, ar-gumentando posse velha, invoca, na referida ação, o seu direito constitucional à moradia e ao trabalho, com base no artigo 6º da Constituição Federal (CF). Sustenta, ainda, abuso de poder, ao argumento de ser o interesse da União no terreno apenas econômico, dada a valorização da área, que se tornou central, em face do crescimento da cidade. Alega, ainda, o autor ter direito de reten-ção do imóvel, até que sejam indenizadas as benfeitorias que ali construiu e requer que, na fase própria do processo, lhe seja reconhecido o direito à pe-nhora do mesmo imóvel, como forma de garantir o pagamento da indeniza-ção pleiteada, Requer, também, a liminar para mantê-lo na posse que informa que, tão logo reúna testemunhas, ajuizará a competente ação de usucapião especial urbana, prevista no artigo 183 da CF.

Em contestação, a União informou que pretende firmar concessão de uso do terreno para a instalação de uma escola de aperfeiçoamento de agriculto-res.

Com base na situação hipotética apresentada, redija texto devidamente fundamentado, atendendo a que se pede a seguir.

Esclareça se há posse pelo particular em relação ao terreno e analise a adequação (ou inadequação) da ação de manutenção de posse, explicando se existe direito de retenção e de indenização pelas benfeitorias. [valor: 2,0 pontos]

Explicite se seria possível penhorar o imóvel descrito para garantir o paga-mento de eventual crédito contra a União. [valor: 1,50 pontos]

Informe a categoria do bem público sob análise, segundo a destinação, e descreva as características gerais desse tipo de bem. [valor: 1,00 pontos]

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Antônio Augusto Jr.

Esclareça se há possibilidade de usucapião do imóvel mencionado [valor: 1,50 pontos]

Conceitue permissão de uso e concessão de uso, estabelecendo as dife-renças entre tais atos quanto a natureza jurídica, objeto, interesses envolvidos, necessidades, ou não, de prévia licitação; duração e possibilidade de indeni-zação em caso de revogação, e analise a adequação da concessão de uso no caso concreto. [valor: 3,00 pontos]

◉ esPaço Para resPosta (30 linhas)

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BENS PÚBLICOS

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Antônio Augusto Jr.

2. Pge rs – Procurador do estado – rs – 2012

Disserte sobre a possibilidade (ou impossibilidade) de aplicação das prer-rogativas derivadas do regime jurídico dos bens públicos aos bens das empre-sas estatais, à luz da jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.

◉ esPaço Para resPosta (30 linhas)

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BENS PÚBLICOS

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Antônio Augusto Jr.

3. Fcc – Procurador do estado – ro – 2011

A posse pacífica de imóvel público em área urbana por período superior a cinco anos é capaz de gerar a aquisição de direito real ao ocupante do imó-vel? Justifique juridicamente a resposta.

◉ esPaço Para resPosta (30 linhas)

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BENS PÚBLICOS

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Antônio Augusto Jr.

4. Fcc – Procurador do estado – mt – 2011

Explique fundamentadamente as características essenciais do instituto do aforamento de bens públicos e esclareça se um bem público da União, afora-do a um particular, pode ser objeto de desapropriação do Estado.

◉ esPaço Para resPosta (30 linhas)

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Antônio Augusto Jr.

5. cesPe – Procurador do estado – PB – 2008

Considerando que os bens públicos federais, estaduais, municipais ou do Distrito Federal não se sujeitam a penhora, visto que as pessoas de direito público possuem forma específica de pagamento de débitos decorrentes de sentença judicial, conforme disposto na Constituição Federal, redija um texto dissertativo, de forma fundamentada, em resposta à pergunta a seguir formu-lada.

Nos pagamentos devidos pela Fazenda Pública em virtude de sentença judicial transitada em julgado, existe submissão dos créditos de natureza ali-mentícia à ordem cronológica referida no texto constitucional?

◉ esPaço Para resPosta (30 linhas)

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BENS PÚBLICOS

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Antônio Augusto Jr.

Ê Questões comentadas

1. cesPe – advogado da união – 2012

Natanael Silva ajuizou ação contra a União Federal, na qual sustenta que, há mais de vinte anos, detém a posse de determinado terreno, onde edificou casa e plantou um laranjal, do qual retira seu sustento. Informa que, há um mês, foi intimado pelo órgão de fiscalização para desocupar a área no prazo de sessenta dias, ao argumento de que a terra pertencia a União. Natanael, ar-gumentando posse velha, invoca, na referida ação, o seu direito constitucional à moradia e ao trabalho, com base no artigo 6º da Constituição Federal (CF). Sustenta, ainda, abuso de poder, ao argumento de ser o interesse da União no terreno apenas econômico, dada a valorização da área, que se tornou central, em face do crescimento da cidade. Alega, ainda, o autor ter direito de reten-ção do imóvel, até que sejam indenizadas as benfeitorias que ali construiu e requer que, na fase própria do processo, lhe seja reconhecido o direito à pe-nhora do mesmo imóvel, como forma de garantir o pagamento da indeniza-ção pleiteada, Requer, também, a liminar para mantê-lo na posse que informa que, tão logo reúna testemunhas, ajuizará a competente ação de usucapião especial urbana, prevista no artigo 183 da CF.

Em contestação, a União informou que pretende firmar concessão de uso do terreno para a instalação de uma escola de aperfeiçoamento de agriculto-res.

Com base na situação hipotética apresentada, redija texto devidamente fundamentado, atendendo a que se pede a seguir.

Esclareça se há posse pelo particular em relação ao terreno e analise a adequação (ou inadequação) da ação de manutenção de posse, explicando se existe direito de retenção e de indenização pelas benfeitorias. [valor: 2,0 pontos]

Explicite se seria possível penhorar o imóvel descrito para garantir o paga-mento de eventual crédito contra a União. [valor: 1,50 pontos]

Informe a categoria do bem público sob análise, segundo a destinação, e descreva as características gerais desse tipo de bem. [valor: 1,00 pontos]

Esclareça se há possibilidade de usucapião do imóvel mencionado [valor: 1,50 pontos]

Conceitue permissão de uso e concessão de uso, estabelecendo as dife-renças entre tais atos quanto a natureza jurídica, objeto, interesses envolvidos, necessidades, ou não, de prévia licitação; duração e possibilidade de indeni-zação em caso de revogação, e analise a adequação da concessão de uso no caso concreto. [valor: 3,00 pontos]

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BENS PÚBLICOS

A ocupação de imóvel público pelo particular sem a aquiescência do Poder Público não se caracteriza como posse, mas sim como mera detenção. Não se pode conceber que um particular permaneça em um imóvel público como se fosse proprietário desse bem, daí se conclui que não há posse de imóvel públi-co pelo particular. Não sendo possuidor, falece a Natanael legitimidade para a ação de manutenção de posse.

Disso também decorre a inexistência do direito de retenção ou do direito de indenização por benfeitorias. Sem o reconhecimento da posse de boa-fé, não há que se falar em direito de retenção nem em indenização por benfeitorias, não se reconhecendo, desse modo, tais direitos ao mero detentor.

Sendo um bem público, o imóvel não pode ser penhorado em nenhuma hipótese, pois intrínseco à condição de bem público está o imperativo consti-tucional de que esses bens não podem ser objeto de expropriação, tanto que a execução contra os entes públicos se dá pelo regime de precatório, não se admitindo a penhora de bens públicos.

Isso ocorre em relação a qualquer bem público, inclusive os dominicais, como o da questão. Bens públicos dominicais são aqueles que não estão afeta-dos a uma finalidade pública (artigo 99, III, do Código Civil), podendo ser alie-nados, desde que haja prévia avaliação, e no caso de imóveis, autorização legis-lativa.

Mesmo os bens públicos dominicais não podem ser usucapidos (CF 182, § 3º e 191, parágrafo único; artigo 102 do CC). A uma, porque os bens públicos são imprescritíveis; a duas, porque a usucapião pressupõe posse mansa e pacífi-ca do particular, o que é impossível de ocorrer em relação a um imóvel público.

Permissão e concessão de uso são formas de consentimento do Poder Pú-blico da utilização do bem público pelo particular. Na primeira há uma apro-ximação entre o interesse público e o particular, enquanto na concessão o in-teresse público prevalece na utilização do bem. A permissão de uso de bem público é ato unilateral da administração, sendo marcado pela precariedade e pela discricionariedade. Já a concessão de uso de bem público é um contra-to, não havendo que se falar em precariedade. Disso decorre, que a licitação é necessária para os casos de concessão, mas não para os de permissão, dada a natureza contratual daquela. A indenização seria devida ao particular caso a revogação da concessão lhe cause prejuízos, pois geralmente na concessão o particular faz investimentos consideráveis. Já na permissão, a doutrina costuma afirmar que sua precariedade inviabiliza o reconhecimento do direito à indeni-zação.

Em relação ao caso descrito na questão, pode-se dizer que a concessão de uso é adequada para o propósito de se desenvolver uma escola de aperfeiçoa-mento de agricultores, pois há no caso o interesse público que justifica a utiliza-ção da concessão.

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◉ doutrina temática“A permissão de uso de bem público também é um ato administrativo unilate-ral, discricionário e precário, em que a Administração autoriza que certa pessoa utilize privativamente um bem público, atendendo ao mesmo tempo aos inte-resses público e privado. (...) Para a doutrina, o instituto se divide em permissão simples, hipótese em que não há prazo e pode ser desfeita a qualquer tempo e, de outro lado, a permissão condicionada, em que há prazo determinado, o que significa que a sua retomada antes de findado o período gera direito à in-denização. Essa última modalidade é muito próxima à concessão de uso de bem público. (…) A concessão de uso de bem público formaliza-se por contrato administrativo, instrumento pelo qual o Poder Público transfere ao particular a utilização de um bem público. Fundamenta-se no interesse público, a título so-lene e com exigências inerentes à relação contratual. Como os demais contratos administrativos, depende de licitação e de autorização legislativa, está sujeito às cláusulas exorbitantes, tem prazo determinado e a sua extinção antes do prazo gera direito à indenização. Pode ser de duas espécies: a concessão remunerada de uso de bem público e a concessão gratuita de uso de bem público.” (MARI-NELA, 2013. p. 860-861) (grifado pelo autor).

◉ JurisPrudência temática

` stJPROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OMISSÃO. NÃO- OCORRÊNCIA. TERRA-CAP. IMÓVEL PÚBLICO. OCUPAÇÃO IRREGULAR. CONSTRUÇÃO DE GARAGEM A SER DEMOLIDA. INTERESSE DE AGIR SUBSISTENTE. BENFEITORIA INDENIZÁVEL. INEXISTÊNCIA. 1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC. 2. A alteração da destinação da área, que permitiria, em tese, a alienação do imóvel público ao ocupante irregular (re-corrente), não afasta o interesse de agir da recorrida na Ação Reivindicatória. 3. A alegada boa-fé da ocupante, que ensejaria indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, não pode ser aferida em Recurso Especial, pois foi afastada peremp-toriamente pelo Tribunal de origem com base na prova dos autos (Súmula 7/STJ). 4. A Corte Distrital inadmitiu a indenização das alegadas benfeitorias (gara-gem construída) porque deverão ser demolidas, o que demonstra a inexistência de benefício em favor do proprietário reivindicante. 5. No caso de ocupação irregular de imóvel público, não há posse, mas mera detenção, o que impe-de a aplicação da legislação civilista relativa à indenização por benfeitorias. Precedentes do STJ. 6. Como regra, a natureza do imóvel (público ou privado) não pode ser examinada pelo STJ com base em dissídio jurisprudencial, como pretende a recorrente. A divergência que dá ensejo a Recurso Especial refere-se à interpretação da legislação federal, e não à qualificação jurídica pura e sim-ples de determinados bens. 7. A mais recente jurisprudência do STJ, sedimentada pela Corte Especial, reconhece a natureza pública dos imóveis da Terracap. 8. O Tribunal de origem consignou que o bem foi ocupado, por mais de oito anos, ir-regularmente e sem qualquer autorização expressa, válida e inequívoca da Admi-nistração, o que implica dever de o particular indenizar o Poder Público pelo uso. Incabível, portanto, o argumento recursal de ter havido condenação sem com-provação de dano. 9. Quem ocupa ou utiliza ilicitamente bem público, qualquer

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que seja a sua natureza, tem o dever de, além de cessar de forma imediata a apropriação irregular, remunerar a sociedade, em valor de mercado, pela ocupa-ção ou uso e indenizar eventuais prejuízos que tenha causado ao patrimônio do Estado ou da coletividade. 10. Recurso Especial não provido. (REsp 425.416, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 25.08.2009, DJe 15.12.2009)

ADMINISTRATIVO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA POR PARTICULARES. CONS-TRUÇÃO. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. 1. Hipótese em que o Tribunal de Justiça reconheceu que a área ocupada pelos recorridos é pública e não comporta posse, mas apenas mera detenção. No entanto, o acórdão equipa-rou o detentor a possuidor de boa-fé, para fins de indenização pelas benfeitorias. 2. O legislador brasileiro, ao adotar a Teoria Objetiva de Ihering, definiu a posse como o exercício de algum dos poderes inerentes à propriedade (art. 1.196 do CC). 3. O art. 1.219 do CC reconheceu o direito à indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, no caso do possuidor de boa-fé, além do direito de retenção. O correlato direito à indenização pelas construções é previsto no art. 1.255 do CC. 4. O particular jamais exerce poderes de propriedade (art. 1.196 do CC) sobre imóvel público, impassível de usucapião (art. 183, § 3º, da CF). Não poderá, portanto, ser considerado possuidor dessas áreas, senão mero de-tentor. 5. Essa impossibilidade, por si só, afasta a viabilidade de indenização por acessões ou benfeitorias, pois não prescindem da posse de boa-fé (arts. 1.219 e 1.255 do CC). Precedentes do STJ. 6. Os demais institutos civilistas que regem a matéria ratificam sua inaplicabilidade aos imóveis públicos. 7. A indeni-zação por benfeitorias prevista no art. 1.219 do CC implica direito à reten-ção do imóvel, até que o valor seja pago pelo proprietário. Inadmissível que um particular retenha imóvel público, sob qualquer fundamento, pois seria reconhecer, por via transversa, a posse privada do bem coletivo, o que está em desarmonia com o Princípio da Indisponibilidade do Patrimônio Público. 8. O art. 1.255 do CC, que prevê a indenização por construções, dispõe, em seu parágrafo único, que o possuidor poderá adquirir a propriedade do imóvel se "a construção ou a plantação exceder consideravelmente o valor do terreno". O dispositivo deixa cristalina a inaplicabilidade do instituto aos bens da coletivida-de, já que o Direito Público não se coaduna com prerrogativas de aquisição por particulares, exceto quando atendidos os requisitos legais (desafetação, licitação etc.). 9. Finalmente, a indenização por benfeitorias ou acessões, ainda que fosse admitida no caso de áreas públicas, pressupõe vantagem, advinda dessas inter-venções, para o proprietário (no caso, o Distrito Federal). Não é o que ocorre em caso de ocupação de áreas públicas. 10. Como regra, esses imóveis são constru-ídos ao arrepio da legislação ambiental e urbanística, o que impõe ao Poder Pú-blico o dever de demolição ou, no mínimo, regularização. Seria incoerente impor à Administração a obrigação de indenizar por imóveis irregularmente construí-dos que, além de não terem utilidade para o Poder Público, ensejarão dispên-dio de recursos do Erário para sua demolição. 11. Entender de modo diverso é atribuir à detenção efeitos próprios da posse, o que enfraquece a dominialidade pública, destrói as premissas básicas do Princípio da Boa-Fé Objetiva, estimula invasões e construções ilegais e legitima, com a garantia de indenização, a apro-priação privada do espaço público. 12. Recurso Especial provido. (REsp 945.055, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 02.06.2009, DJe 20.08.2009)

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ADMINISTRATIVO. JARDIM BOTÂNICO DO RIO DE JANEIRO. BEM PÚBLICO.DECRETO-LEI 9.760/46 PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL. BE-MTOMBADO. ARTS. 11 E 17 DO DECRETO-LEI 25/1937. OCUPAÇÃO PORPARTI-CULARES. CONSTRUÇÃO. BENFEITORIAS. INDENIZAÇÃO.IMPOSSIBILIDADE. DI-REITO DE RETENÇÃO. DESCABIMENTO. ARTS. 100, 102,1.196, 1.219 E 1.255 DO CÓDIGO CIVIL DE 2002. (...) 6. A ocupação, a exploração e o uso de bem público – sobretudo os de interesse ambiental-cultural e, com maior razão, aqueles tom-bados – só se admitem se contarem com expresso, inequívoco, válido e atual assentimento do Poder Público, exigência inafastável tanto pelo Administrador como pelo Juiz, a qual se mantém incólume, independentemente da ancianida-de, finalidade (residencial, comercial ou agrícola) ou grau de interferência nos atributos que justificam sua proteção. (...) 8. No que tange ao Jardim Botânico do Rio, nova ou velha a ocupação,a realidade é uma só: o bem é público, tombado, e qualquer uso,construção ou exploração nos seus domínios demanda rigoro-so procedimento administrativo, o que não foi, in casu, observado. 9. Na falta de autorização expressa, inequívoca, válida e atual do titular do domínio, a ocupação de área pública é mera detenção ilícita ("grilagem", na expressão popular), que não gera – nem pode gerar, a menos que se queira, contrariando a mens legis, estimular tais atos condenáveis – direitos, entre eles o de retenção, garantidos somente ao possuidor de boa-fé pelo Código Civil. Precedentes do STJ. 10. Os imóveis pertencentes à União Federal são regidos pelo Decreto--Lei 9.760/46, que em seu art. 71 dispõe que, na falta de assentimento (ex-presso, inequívoco, válido e atual) da autoridade legitimamente incumbi-da na sua guarda e zelo, o ocupante poderá ser sumariamente despejado e perderá, sem direito a indenização, tudo quanto haja incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do Código Civil de 1916. 11. A apropriação, ao arrepio da lei, de terras e imóveis públicos (mais ainda de bem tombado desde 1937), além de acarretar o dever de imediata desocupação da área, dá ensejo à aplicação das sanções administrativas e penais previstas na legislação, bem como à obrigação de reparar eventu-ais danos causados. 12. Aplica-se às benfeitorias e acessões em área ou imóvel público a lei especial que rege a matéria, e não o Código Civil, daí caber indeni-zação tão-só se houver prévia notificação do proprietário (art. 90 do Decreto-lei 9.760/46). 13. Simples detenção precária não dá ensejo a indenização por acessões e benfeitorias, nem mesmo as ditas necessárias, definidas como "as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore"(Código Civil, art. 96, § 3º). Situação difícil de imaginar em construções que deverão ser demolidas, por imprestabilidade ou incompatibilidade com as finalidades do Jardim Botâni-co (visitação pública e conservação da flora), a antítese do fim de "conservar o bem ou evitar que se deteriore". 14. Para fazer jus a indenização por acessões e benfeitorias, ao administrado incumbe o ônus de provar: a) a regularidade e a boa-fé da ocupação, exploração ou uso do bem, lastreadas em assentimento ex-presso, inequívoco, válido e atual; b) o caráter necessário das benfeitorias e das acessões; c) a notificação, escorreita na forma e no conteúdo, do órgão acerca da realização dessas acessões e benfeitorias. 15. Eventual indenização, em nome das acessões e benfeitorias que o ocupante ilegal tenha realizado, deve ser buscada após a desocupação do imóvel, momento e instância em que o Poder Público também terá a oportunidade, a preço de mercado, de cobrar-lhe pelo período em que,irregularmente, ocupou ou explorou o imóvel e por despesas de demo-lição, assim como pelos danos que tenha causado ao próprio bem,à coletividade

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e a outros valores legalmente protegidos. 16. Inexiste boa-fé contra expressa determinação legal. Ao revés, entende-se agir de má-fé o particular que, sem título expresso, inequívoco, válido e atual ocupa imóvel público, mes-mo depois de notificação para abandoná-lo, situação típica de esbulho per-manente, em que cabível a imediata reintegração judicial. 17. Na ocupação, uso ou exploração de bem público, a boa-fé é impresumível, requisitando prova cabal a cargo de quem a alega. Incompatível com a boa-fé agir com o reiterado ânimo de se furtar e até de burlar a letra e o espírito da lei, com suces-sivas reformas e ampliações de construção em imóvel público, por isso mesmo feitas à sua conta e risco. 18. Na gestão e controle dos bens públicos impera o princípio da indisponibilidade, o que significa dizer que eventual inércia ou conivência do servidor público de plantão (inclusive com o recebimento de "aluguel") não tem o condão de, pela porta dos fundos da omissão e do con-sentimento tácito, autorizar aquilo que, pela porta da frente, seria ilegal, ca-racterizando, em vez disso, ato de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992), que como tal deve ser tratado e reprimido. (...) 20. Recurso Especial não provido. (REsp 808.708, Rel. Min. Herman Benjamin, 2ª Turma, j. 18.08.2009, DJe 04.05.2011)

2. Pge rs – Procurador do estado – rs – 2012

Disserte sobre a possibilidade (ou impossibilidade) de aplicação das prer-rogativas derivadas do regime jurídico dos bens públicos aos bens das empre-sas estatais, à luz da jurisprudência recente do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça.

A possibilidade de aplicação das prerrogativas derivadas do regime jurídi-co dos bens públicos aos bens das empresas estatais depende da classificação dessas empresas, uma vez que elas podem prestar serviço público ou exercer atividade econômica. Isso porque o regime jurídico dessas empresas será pre-dominantemente público ou privado conforme essa divisão.

Nessa linha, as empresas estatais que prestam serviço público serão equi-paradas a autarquias, inclusive quanto à classificação dos seus bens como pú-blicos. Já as que exercem atividade econômica obedecem ao artigo 173, § 1º, II da Constituição Federal, sujeitando-se por isso ao regime jurídico próprio das empresas privadas, diante do que seus bens são privados.

Alguns doutrinadores preferem aplicar irrestritamente o critério da titula-ridade do bem para classificá-lo como público ou privado. Por esse critério, a classificação dos bens como públicos ou privados é definitivamente resolvida pelo artigo 98 do Código Civil, segundo o qual são públicos os bens do domí-nio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Contudo, doutrina e jurisprudência majoritárias adotam um entendimen-to mais flexível, que considera a destinação do bem. Desse modo, se um bem pertence a uma empresa estatal que explora serviço público, tal bem, sendo