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Esta dissertação busca avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no desenvolvimento da gestão ambiental para o gerenciamento sustentável e responsável dos recursos hídricos, e, ainda analisar como os consórcios intermunicipais promovem o gerenciamento dos recursos hídricos. O trabalho também analisa o processo de governança nos consórcios intermunicipais, especialmente em um estudo de caso do Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba (Cibapar). Também se avalia a relação municípios-consórcio intermunicipal e o grau de participação ou razões para a não participação no consórcio. Neste trabalho, aborda-se o processo da descentralização do poder da esfera federal para o nível local em decorrência da reforma política e administrativa do Estado e trata de alternativas para o gerenciamento das atribuições municipais, em atendimento às necessidades da população, sobretudo na temática ambiental. Ao longo do trabalho, constata-se que o modelo estrutural de governança pública surgiu como proposta de preenchimento das lacunas na administração local, originadas por suas deficiências, no caso específico estudado, no enfrentamento de problemas que ultrapassam os limites municipais e que permeiam várias unidades administrativas. O modelo gerencial estudado propõe a participação de todos os atores sociais no gerenciamento das questões de interesse comum, em análise especial da gestão das águas nas bacias hidrográficas. O trabalho fornece uma visão sobre o gerenciamento dos recursos hídricos efetuado pelos consórcios intermunicipais, em especial o CIBAPAR. Foi realizada uma análise de questionários direcionados aos representantes públicos dos municípios da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba com o intuito de identificar os trâmites sobre o gerenciamento de recursos hídricos e perceber o relacionamento municípios-consórcio. Desta forma, identificou-se uma abertura por parte dos municípios à participação em consórcios intermunicipais, apesar de um baixo índice de participação no Cibapar, considerando que apenas 23% dos municípios da Bacia integram efetivamente deste consórcio. Isso evidencia a necessidade de desenvolvimento de uma estratégia de comunicação mais ativa, visando aumentar o envolvimento, conscientização e comprometimento da população e representantes públicos, no que concerne as questões ambientais, sobretudo no gerenciamento dos recursos hídricos.
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CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA INSTITUTO DE EDUCAÇÃO CONTINUADA, PESQUISA E EXTENS ÃO
MESTRADO EM TURISMO E MEIO AMBIENTE
FERNANDA MATOS
GOVERNANÇA PÚBLICA, CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E
GERENCIAMENTO DE RECURSOS HÍDRICOS:
O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba
BELO HORIZONTE 2011
1
FERNANDA MATOS
GOVERNANÇA PÚBLICA, CONSÓRCIOS
INTERMUNICIPAIS E GERENCIAMENTO DE RECURSOS
HÍDRICOS: O caso da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba
Dissertação apresentada ao Mestrado em Gestão
Turismo e Meio Ambiente do Centro
Universitário UNA, como requisito parcial à
obtenção do título de Mestre.
Área de concentração: Turismo e Meio Ambiente
Linha de pesquisa: Gestão Ambiental
Orientador: Prof. Dr. Reinaldo Dias
BELO HORIZONTE 2011
2
Ficha catalográfica desenvolvida pela Biblioteca UNA - campus Guajajaras
M425g Matos, Fernanda
Governança pública, consórcios intermunicipais e gerenciamento de recursos
hídricos: o caso da bacia hidrográfica do rio Paraopeba / Fernanda Matos. – 2011.
143f.: il.
Orientador: Prof. Dr. Reinaldo Dias.
Dissertação (Mestrado) - Centro Universitário UNA, 2011. Programa de Mestrado
em Turismo e Meio Ambiente.
Bibliografia f.128-139.
1. Recursos hídricos – Desenvolvimento sustentável 2. Gestão Ambiental.
I. Dias, Reinaldo. II. Centro Universitário UNA. III. Título.
CDU: 338.484
3
CENTRO UNIVERSITÁRIO UNA
4
DEDICO
Aos meus amores, família e amigos.
5
AGRADECIMENTOS
De forma ampla e irrestrita agradeço a todos aqueles que estiveram nesta jornada rumo
ao conhecimento, contribuindo à sua maneira, para a realização deste trabalho.
Primeiramente, a Deus pelo dom da vida, pela oportunidade e pelo privilégio que nos
foram dados de compartilhar tamanha experiência e, ao freqüentar este curso, perceber e
atentar para a relevância de temas que não faziam parte, em profundidade, das nossas vidas.
Ao Orientador Prof. Dr. Reinaldo Dias, pelas palavras de incentivo e presteza no
auxílio das atividades e discussões sobre o andamento deste trabalho e outros tantos
questionamentos, além, dos materiais extras e inúmeros e-mails trocados. As aulas de segunda
despertaram em mim a vontade e o direcionamento para pesquisar e escrever, sua maneira de
lecionar faz parecer que tudo é possível. Seus ensinamentos foram essenciais, pois me
incitaram a trilhar caminhos mais complexos e densos, que não imaginava conseguir trilhar.
A todos os professores pelo carinho, dedicação e entusiasmo demonstrado ao longo do
curso. Pelas contribuições e orientações recebidas, pelo respeito à minha construção
intelectual, na qual pude revelar minhas idéias, meus sonhos e minhas esperanças.
Especialmente, Profª. Fernanda Wasner e Profº Euclides Couto, grandes incentivadores à
produção científica.
Agradeço a todas as pessoas com as quais fiz contato para conseguir material para a
pesquisa, em especial aos representantes públicos que responderam os questionários, que
despenderam de seu tempo para conceder-me as respostas.
Aos colegas de classe, companheiros da história, pela espontaneidade, pela troca de
informações, nos momentos de alegrias e frustrações.
Agradeço, principalmente, à minha família, pessoas essenciais à minha existência. Em
especial, meus amores. André pela dedicação, amor, carinho e pela paciência em ler os
trabalhos e pelas traduções. Davi pela alegria e esperança que instalou em minha vida, pelo
simples fato de existir. Além de agüentar se privar de minha companhia pelos estudos,
concedendo a mim a oportunidade de me realizar ainda mais. Minha mãe, pelo cuidado, amor,
auxílio e por cuidar do meu Lindão.
Aos amigos e familiares, obrigada pela compreensão e incentivo na caminhada.
Desculpem-me pela ausência nos compromissos, nos encontros, nos e-mails e conversas.
6
“Recordemos as virtudes de Santa Água!... Água da chuva que fertiliza o solo,
Água do mar que gera a vida, Água do rio que sustenta a cidade,
Água da fonte que mitiga a sede, Água do orvalho que consola a secura, Água da cachoeira que move a turbina,
Água do poço que alivia o deserto, Água do banho que garante o equilíbrio,
Água do esgoto que assegura a higiene,
Água do lago que retrata as constelações, Água que veicula o medicamento,
Água que é carícia, leite, seiva e pão, nutrindo o homem e a natureza, Água do suor que alimenta o trabalho,
Água das lágrimas que é purificação e glória do espírito... Santa Água é a filha mais dócil da matéria tangível,
Alongando os braços líquidos para afagar o mundo... Água que lava,
Água que fecunda, Água que estende o progresso,
Água que corre, simples, como sangue do Globo!...”
Benedito Rodrigues de Abreu
“Valores são referências, de pessoas e/ou grupos, e como tais mudam. A realidade que vivemos é uma construção social, pois ela pode ser interpretada de várias maneiras, por
diferentes pessoas e grupos. Hoje, ainda, nossa realidade é muito ligada a uma concepção de mundo (o fordismo-taylorismo, embora tenha sido útil, é a negação da condição humana -
vide "tempos modernos”) que busca o possível, ou seja, nega o sonho - a possibilidade permanente de alcançar o impossível -. Sonhar, é incorporar os sonhos à nossa realidade,
compartilhar sonhos, é buscar a construção de novas realidades. Se todos fossem poetas, o mundo certamente seria bem melhor. Mas chegamos lá.”
Prof. Dr. Reinaldo Dias
“Somos o que fazemos para mudar o que fomos. Mas se nada somos, virão apenas velhos outonos”.
Guilherme de Sá – Rosa de Saron
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RESUMO
Esta dissertação busca avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no
desenvolvimento da gestão ambiental para o gerenciamento sustentável e responsável dos
recursos hídricos, e, ainda analisar como os consórcios intermunicipais promovem o
gerenciamento dos recursos hídricos. O trabalho também analisa o processo de governança
nos consórcios intermunicipais, especialmente em um estudo de caso do Consórcio
Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba (Cibapar). Também se avalia a
relação municípios-consórcio intermunicipal e o grau de participação ou razões para a não
participação no consórcio. Neste trabalho, aborda-se o processo da descentralização do poder
da esfera federal para o nível local em decorrência da reforma política e administrativa do
Estado e trata de alternativas para o gerenciamento das atribuições municipais, em
atendimento às necessidades da população, sobretudo na temática ambiental. Ao longo do
trabalho, constata-se que o modelo estrutural de governança pública surgiu como proposta de
preenchimento das lacunas na administração local, originadas por suas deficiências, no caso
específico estudado, no enfrentamento de problemas que ultrapassam os limites municipais e
que permeiam várias unidades administrativas. O modelo gerencial estudado propõe a
participação de todos os atores sociais no gerenciamento das questões de interesse comum,
em análise especial da gestão das águas nas bacias hidrográficas. O trabalho fornece uma
visão sobre o gerenciamento dos recursos hídricos efetuado pelos consórcios intermunicipais,
em especial o CIBAPAR. Foi realizada uma análise de questionários direcionados aos
representantes públicos dos municípios da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba com o intuito
de identificar os trâmites sobre o gerenciamento de recursos hídricos e perceber o
relacionamento municípios-consórcio. Desta forma, identificou-se uma abertura por parte dos
municípios à participação em consórcios intermunicipais, apesar de um baixo índice de
participação no Cibapar, considerando que apenas 23% dos municípios da Bacia integram
efetivamente deste consórcio. Isso evidencia a necessidade de desenvolvimento de uma
estratégia de comunicação mais ativa, visando aumentar o envolvimento, conscientização e
comprometimento da população e representantes públicos, no que concerne as questões
ambientais, sobretudo no gerenciamento dos recursos hídricos.
Palavras-chave: descentralização; comitês de bacia; água; sociedade; política.
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ABSTRACT
The purpose of this dissertation is to evaluate intermunicipal consortiums aimed at developing
environmental management for a sustainable and responsible control of water resources, and
analyzing how these consortiums promote the control of water resources. This dissertation
also analyses the process of governance in the intermunicipal consortiums, especially
studying the case of Intermunicipal Consortium for Water Basin of Paraopeba River
(Cibapar). It also evaluates the relation between municipalities and the intermunicipal
consortiums, and level of participation or non-participation on the consortiums. This study
approaches decentralization of power from federal to local governments due to political and
administrative reformation. It deals with alternatives for the management of municipal duties,
especially regarding environment. Through this study, it is realized that structure of public
governance came up as a proposal for filling the gaps in local administration caused by
administrative imperfections. The management model analyzed here proposes the
participation of all social actors when it is necessary to manage common interest issues,
especially on the management of the waters of river basins. The dissertation presents how
intermunicipal consortiums, especially Cibapar, manage river basins. Questionnaires
answered by municipal officials of the Water Basin of Paraopeba River were analyzed with
the intention of identifying the formalities of the water resources management and
understanding the relationship between municipalities and consortiums. We identified that
municipalities are receptive to the idea of participating on intermunicipal consortiums despite
the low participation in Cibapar (only 23 percent of the basin municipality integrate this
consortium). This scenario demonstrates the necessity of developing more active
communication strategies for increasing participation, awareness and commitment of
population and public official on environmental issues – especially on water resources
management.
Key Words: Decentralization; River Basin Committee; Water; Society; Policy
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LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
AMALPA – Associação dos Municípios da Micro-Região do Alto Paraopeba
AMAV – Associação dos Municípios da Microrregião do Alto Rio das Velha
AMECO – Associação dos Municípios do Médio Centro-Oeste
ANA - Agência Nacional de Água
APP – Área de Preservação Permanente
CBH – Comitê de Bacia Hidrográfica
CBH – Pará – Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Pará
CBH – Paraopeba – Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba
CERH - Conselho Estadual de Recursos Hídricos
CIBAPAR - Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba
CISAP - Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto Paraopeba
CISMEP – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Paraopeba
CISMEV – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Rio das Velhas
CISMISEL – Consórcio Intermunicipal de Saúde da Microrregião de Sete Lagoas
CISPARÁ – Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto do Rio Pará
CISRU – Consórcio Intermunicipal de Saúde da Rede de Urgência Centro Sul
CMB – Câmara Municipal de Betim
CMCL – Câmara Municipal de Conselheiro Lafaiete
CMSVM – Câmara Municipal de São Vicente de Minas
CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos
CODAP - Consórcio Público para Desenvolvimento do Alto Paraopeba
CODERI - Consórcio de Desenvolvimento da Região dos Inconfidentes
COMLAGO – Consórcio dos Municípios do Lago de Três Marias
COMPARESOLUB - Consórcio Médio Paraopebano de Resíduos Sólidos Urbanos
DOM-POP – Diário Oficial do Município da Prefeitura de Ouro Preto
ECOTRES – Consórcio Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos
FEAM – Fundação Estadual do Meio Ambiente
FHIDRO - Fundo de Recuperação, Proteção e Desenvolvimento Sustentável das Bacias
Hidrográficas
FPM – Fundo de Participação dos Municípios
IBGC - Instituto Brasileiro de Governança Corporativa
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IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICLEI - International Council for Local Environmental Initiatives
IGAM – Instituto Mineiro de Gestão das Águas
IQA - Índice de Qualidade das Águas
MMA – Ministério do Meio Ambiente
OCDE - Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONG – Organização Não Governamental
ONU – Organização das Nações Unidas
OSCIP – Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
PERH - Política Estadual de Recursos Hídricos
PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
SEGRH - Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos
SEMAD - Secretaria Estadual de Meio Ambiente
TI - Tecnologia da Informação
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LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1: Modelo conceitual de governança ........................................................................... 21
Figura 2: Funções de governança ambiental ........................................................................... 33
Figura 3: Evolução sobre as abordagens de gerenciamento água .......................................... 36
Figura 4: Bases da reforma legal e institucional do sistema de gestão das águas no Brasil.... 39
Figura 5: Comitês regionais de bacias hidrográficas ....... ....... ....... ....... ....... ....... .............. 42
Figura 6: As seis dimensões da intensidade de participação .......... ....... ....... ....................... 56
Figura 7: Sub-bacia do rio Paraopeba ............... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ............. 63
Figura 8: Mapa político da bacia do rio Paraopeba ........... ....... ....... ....... ...... ....... ....... ..... 66
Gráfico 1: Posicionamento do representante público na administração municipal..................73
Gráfico 2: Tipos de associações formadas pelos municípios da bacia.......... ...... ....... .......... 75
Gráfico 3: Participação dos municípios da bacia por consórcio........ ....... ....... ....... ............. 76
Gráfico 4: Como os consórcios se estruturam para desempenhar suas funções.... ....... ......... 85
Gráfico 5: Participação dos municípios no CIBAPAR... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ........ 86
Gráfico 6: Participação municipal reconhecida pelo Cibapar...................................................86
Gráfico 7: Categorias de alegações sobre a não participação municipal no CIBAPAR.......... 89
Gráfico 8: Manifestação dos representantes sobre a divulgação das ações do consórcio.. ..... 94
Gráfico 9: Meios de divulgação utilizados pelo CIBAPAR, segundo representantes....... ..... 95
Gráfico 10: Comparativo percentual sobre a divulgação das ações do consórcio... ............... 96
Gráfico 11: Relação entre o consórcio e os municípios consorciados....... ....... ....... ............. 97
Gráfico 12: Relação entre o consórcio e os municípios não consorciados. ....... ....... ............ 92
Gráficos 13: Distribuição de frequência na escala para acúmulo de poluentes e transportes de
poluentes nas águas.. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .............................. ....... ...... 102
Gráficos 14: Distribuição de frequência na escala para uso intensivo de agrotóxicos e
fertilizantes e freqüência para poluição da água por efluentes agropastoril. ....... .................103
Gráficos 15: Distribuição de frequência na escala para deficiência do sistema de esgoto e
frequência para poluição da água poluição por efluentes domésticos e industriais....... ........104
Gráfico 16: Distribuição de frequência para escala de má qualidade da água. ....... ....... ......105
Gráfico 17: Possíveis fontes de poluição nos corpos de água da Bacia do Paraopeba.. ....... 106
12
Gráficos 18: Distribuição de frequência para desperdício de água e para irregularidades no
abastecimento de água....... ....... ....... ....... .................... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ...... 107
Gráficos 19: Distribuição de frequência para enchentes e para inundações............... .......... 108
Gráficos 20: Distribuição de frequência para desmatamento e para queimadas.................... 108
Gráficos 21: Distribuição de frequência para erosão e para exploração de areia e de argila..109
Gráficos 22: Distribuição de frequência para lixões a céu aberto e para ocupação do solo
desordenada. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .......... 110
Gráfico 23: Fatores dificultadores para a consolidação de consórcios....... ....... ....... .......... 113
Gráfico 24: Fatores facilitadores para a consolidação do consórcio. ....... ....... ....... ....... .... 114
Gráfico 25: Tipo de ações devem ser implementadas no consórcio....... ...... ....... ....... ....... 115
Gráfico 26: Sobre a inclusão social nos consórcios.. ....... ....... ....... ....... ....... ....... ....... .... 116
Gráfico 27: Fatores para melhorar e/ou apoiar a cooperação intermunicipal.. ....... ....... ......117
Tabela 1: População total dos municípios e na Bacia doRio Paraopeba................................. 64
Tabela 2: Relação de municípios x consórcios........................................................................ 74
13
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................ 13
1.1 OBJETIVO GERAL ......................................................................................................................................... 18
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS .............................................................................................................................. 18
2. GOVERNANÇA .............................................................................................................................................. 19
2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA ...................................................................................................................... 22
2.2 GOVERNANÇA PÚBLICA ............................................................................................................................... 25
2.2.1 GOVERNANÇA DA ÁGUA ........................................................................................................................... 32
3 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS ...................................................................................................... 35
3.1 A GESTÃO NO ESTADO DE M INAS GERAIS ................................................................................................... 44
3.2 OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E A GESTÃO COMPARTILHADA .............................................................. 46
3.3 SOCIEDADE CIVIL ........................................................................................................................................ 54
3.4 USUÁRIOS DA ÁGUA .................................................................................................................................... 58
4 METODOLOGIA ............................................................................................................................................ 60
5 A BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO PARAOPEBA ........... ...................................................................... 63
4.1 COMITÊ DE BACIA E O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO RIO PARAOPEBA .................................................. 67
6 ANÁLISE DE RESULTADOS ........................................................................................................................ 72
6.1 DA PARTICIPAÇÃO EM CONSÓRCIOS ............................................................................................................. 73
6.2 DA PARTICIPAÇÃO NO CIBAPAR ................................................................................................................... 86
6.3 SOBRE O CIBAPAR ....................................................................................................................................... 94
6.4 DAS INFORMAÇÕES SOBRE A BACIA ............................................................................................................. 99
6.5 SOBRE A FORMAÇÃO DE CONSÓRCIOS ........................................................................................................ 113
CONCLUSÃO ................................................................................................................................................... 123
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS............................................................................................................. 128
APÊNDICE I – QUESTIONÁRIO AOS MUNICÍPIOS NÃO CONSOR CIADOS .................................... 140
APÊNDICE II – QUESTIONÁRIO AOS MUNICÍPIOS CONSORCIA DOS ............................................ 142
14
1 INTRODUÇÃO
A interferência cada vez maior do homem na natureza em busca de recursos para sua
sobrevivência e bem estar vem provocando degradação no meio ambiente, especialmente nas
últimas décadas. Em virtude do desequilíbrio na exploração desses recursos, surgiu a
preocupação com a preservação do meio ambiente, que se tornou mais acentuada após a
década de 1970. Isso culminou, no final do século passado, na ampliação do debate sobre
novas formas de desenvolvimento não predatórias que estivessem voltadas para a satisfação
das necessidades tanto das atuais gerações quanto das futuras. Como resultado, surgiu o
conceito de desenvolvimento sustentável, formulado pela Comissão Brundtland da ONU em
1987, que envolve numa abordagem tridimensional – econômica, social e ambiental - o
conceito de sustentabilidade (DIAS, 2009).
De acordo com Matias-Pereira (2010), uma boa governança é um requisito fundamental para
um desenvolvimento sustentado, que incorpora ao crescimento econômico, equidade social e
também direitos humanos, além das questões ambientais.
A água é um recurso do qual o homem não pode prescindir. Apresentando inúmeras
utilidades, a água é usada para cultivo e produção de alimentos, como símbolo político e
cultural, bem como um local para entretenimento, dentre outras coisas. Considerando seu
valor, as tentativas de gerenciar a água, ou seja, cuidar para que os usuários a tenham na
quantidade certa, com boa qualidade e disponibilidade no momento apropriado, têm atraído a
atenção das sociedades há muito tempo (HUITEMA e MEIJERINK, 2007).
Para Fracalanza (2009), a necessidade de uso da água vai além do sentido de utilização para
fins econômicos, ou seja, de apropriação da água. Ela pode ser também utilizada levando em
consideração aspectos culturais ou espirituais. Como exemplos, a autora destaca a importância
da contemplação de um lago, de um rio ou de exercício físico em um ambiente aquático,
sendo, estes, frutos de necessidades que os seres humanos têm em relação à água.
Em reconhecimento à importância da água, o Capítulo 18 da Agenda 21 (Programa das
Nações Unidas para o século XXI), estabelecida na Conferência das Nações Unidas sobre
15
Meio Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, enfatizou a necessidade de
uma abordagem integrada da água, gerenciamento de recursos e desenvolvimento, que
reconhecesse as múltiplas demandas conflitantes sobre recursos de água doce.
O Relatório de Desenvolvimento da ONU de 2006, cujo tema principal foi a crise da água,
segundo Jacobi e Sinisgalli (2009), mostrou a importância deste recurso escasso frente às
necessidades de conservação dos ecossistemas e suporte às várias formas de vida. As
mudanças ocorridas no último século, como o aumento da população, urbanização, produção
de alimentos, atividades industriais, dentre outras, levaram também ao aumento da
necessidade de uso da água, gerando competição e conflitos por esse recurso limitado.
Essa disponibilidade de recursos hídricos se tornou nas últimas décadas objeto de
preocupação por parte da sociedade como um todo. Essa apreensão resultou no
desenvolvimento de estudos (Relatório de Mudanças Climáticas) e eventos (Conferência das
Nações Unidas sobre água, em Mar Del Plata, em 1977; Conferência de Dublin das Nações
Unidas sobre água e ambiente, em 1992; Rio’92; criação do Conselho Mundial da Água;
Conferência Internacional da Água e Desenvolvimento Sustentável, 1998). Esses estudos e
encontros tiveram como objetivo a identificação e busca de alternativas para o uso racional
dos recursos naturais e, dentre eles a água, seja na captação ou como depósito de efluentes
(GARCIA et al., 2009).
Jabobi e Sinisgalli (2009) afirmam que, de acordo com estudos, as mudanças climáticas
indicam alterações no comportamento histórico das chuvas, além da redução da quantidade e
qualidade destas águas. Considerando essas alterações e o aumento da demanda por água,
podem ocorrer situações de tensão entre os atores sociais e econômicos, expressos muitas
vezes através dos usos e ocupação dos solos, aumentando a necessidade de buscarem formas
cooperativas.
Sandoval (2007) é mais enfático, afirmando que há um consenso sobre a dimensão global da
crise da água, com implicações sobre a segurança, estabilidade e sustentabilidade ambiental
das nações. Esses fenômenos são potencialmente nocivos para os relacionamentos
internacionais e o bem estar humano; que podem ter origem numa má gestão dos recursos
hídricos. Isso poderia justificar a intervenção do sistema das Nações Unidas, através do
Conselho de Segurança, órgão responsável pela paz e segurança internacionais.
16
Neste sentido, a gestão dos recursos naturais e, consequentemente, dos recursos hídricos
ganha espaço nas decisões de políticas públicas. O mesmo se percebe no setor privado, com
implantação de estratégias como o estabelecimento de barreiras comerciais associadas à
produção sustentável em termos sócio-ambientais dos processos industriais (GARCIA et al.,
2009).
O Brasil possui 12% da água doce do mundo. No entanto, essa disponibilidade varia
consideravelmente, tanto em termos geográficos, quanto de sazonalidade, havendo vários
registros de problemas de abastecimento para usos diversos. De acordo com as informações
divulgadas pela Agência Nacional das Águas, no Dia Mundial da Água, considerando a
disponibilidade hídrica e as condições de infra-estrutura dos sistemas de produção e
distribuição em 2015, 55% dos municípios brasileiros poderão ter déficit no abastecimento de
água, tais como: São Paulo, Rio de Janeiro, Salvador, Belo Horizonte, Porto Alegre e Distrito
Federal – que representa 71% da população urbana do país, ou seja, 125 milhões de pessoas,
já considerado o aumento demográfico (ANA, 2011b).
Neste contexto, um dos maiores desafios da gestão dos recursos hídricos, como aponta
Cardoso (2008) está relacionado à ampliação do abastecimento em regiões com baixa
disponibilidade de bacias hidrográficas e melhoria da qualidade através da redução da
poluição doméstica e industrial
A Constituição Federal de 1988, segundo Philippi Júnior et al. (1999) e Seiffert (2008),
fortaleceu o papel dos municípios e redefiniu suas responsabilidades, inclusive frente às
questões ambientais. E, na busca de alternativas de gerenciamento, os governos locais vêm
transferindo suas responsabilidades para associações e fundações na forma de parcerias entre
sociedade e Estado. Essas parcerias passam a prover os serviços públicos, sociais e
científicos, a fim de torná-los mais ágeis e eficazes no atendimento das necessidades da
população (BRESSER-PEREIRA, 1998).
Um dos tipos que mais tem evoluído em termos de quantidade e qualidade são os consórcios
intermunicipais, que visam atender interesses comuns a dois ou mais municípios. De acordo
com Almeida et al. (2009), os consórcios possibilitam a reunião de esforços em torno de
problemas comuns aos municípios. Esses arranjos institucionais atuam em variadas esferas de
17
interesse, tais como saúde, turismo, tratamento e destinação de resíduos sólidos, e ações de
saneamento básico, de habitação, bem como o gerenciamento de recursos hídricos (IBGE,
2008).
Deve-se considerar ainda que o planejamento e o gerenciamento dos recursos hídricos
estabelecidos pelos consórcios adquirem flexibilidade, e facilitam a adoção de mecanismos
mais participativos. Além disso, a complexidade das relações que se estabelecem numa bacia
hidrográfica exige a formação de equipes interdisciplinares, pois, além de serem necessárias
análises de diversos profissionais com conhecimentos específicos diversos, a questão exige a
interação dos diversos setores envolvidos (ALMEIDA et al. 2009).
A Declaração de Paris (Conferência Internacional sobre Água e Desenvolvimento
Sustentável, 1998) afirma que água doce é essencial ao desenvolvimento sustentável, bem
como é essencial a vida. Ela também aponta que a água ainda possui valores sociais,
econômicos e ambientais que estão interligados e são dependentes entre si. Sendo assim, a
escolha do tema “gerenciamento de recursos hídricos” se justifica em razão da necessidade de
uma gestão efetiva dos recursos hídricos, tendo em vista a escassez crescente deste recurso,
em termos de quantidade e qualidade, em todo o mundo, bem como os conflitos relacionados
a recursos hídricos.
Neste contexto, a região sudeste do Estado de Minas Gerais requer atenção especial,
considerando que a região da bacia do Paraoepeba, de acordo com o IBGE (2007), abriga
aproximadamente 2 milhões de pessoas em 48 municípios, o que justifica a importância de se
estudar o processo de gestão e as ações voltadas para garantir a sustentabilidade dos recursos
hídricos.
Espera-se com este trabalho fornecer subsídios acessíveis aos gestores de municípios de
pequeno porte, para que os mesmos possam empreender iniciativas de formação desses
arranjos institucionais. Em paralelo, na literatura existente são poucos os estudos referentes a
esse tipo de consórcio tendo como foco a pesquisa junto aos municípios da bacia hidrográfica,
o que caracteriza o seu ineditismo.
18
1.1 OBJETIVO GERAL
Avaliar a contribuição dos consórcios intermunicipais no desenvolvimento de uma gestão
ambiental sustentável e responsável dos recursos hídricos.
1.2 OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Identificar como os consórcios intermunicipais promovem o gerenciamento dos
recursos hídricos.
• Analisar o processo de governança nos consórcios intermunicipais, tendo como
parâmetro de estudo o caso do CIBAPAR (Consórcio Intermunicipal da Bacia
Hidrográfica do Rio Paraopeba).
• Efetuar a análise da relação municípios-consórcio intermunicipal.
• E, avaliar o grau de participação dos municípios ou razões para sua não
participação no consórcio.
Como questões principais a serem respondidas por este trabalho têm: Qual a contribuição dos
consórcios municipais na gestão responsável dos recursos hídricos? E, quais os principais
problemas envolvidos nesse processo de gestão? Como hipótese principal partiu-se de que um
dos maiores problemas enfrentados pelo Consórcio reside na baixa participação, que por sua
vez está associada a um problema de gestão, que é a falha na comunicação com as diversas
partes interessadas.
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2. GOVERNANÇA
Governança não é um tema novo, mas sua popularidade cresceu muito desde a última década.
Segundo Souza e Siqueira (2007), o termo governança surgiu nos anos 70, nos países anglo-
saxões, com objetivo de proteger os interesses de acionistas minoritários de empresas. E,
segundo Kjær (2005), na década de 80, o Banco Mundial passou a utilizar o termo governança
nos relatórios como sinônimo de bom governo. E, a partir da intensificação de seu debate no
âmbito acadêmico, a noção de governança passou a incorporar outras variáveis.
O termo “boa governança” utilizado pelo Banco Mundial, esclarece Matias-Pereira (2010),
faz referência a suas políticas de empréstimos. Sendo que a adoção do termo é um preceito
que supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas estatais, o rigor
orçamentário e a descentralização administrativa.
Conforme Rosenau (2000), os termos governança e governo possuem em comum o fato de
referirem-se a um comportamento visando a um objetivo, a atividades orientadas para metas e
sistemas de ordenação. No entanto, governança é um fenômeno mais amplo do que governo,
pois além de abranger as instituições governamentais, implica também mecanismos informais,
de caráter não-governamental que possui uma conduta de atuação para satisfazer as
necessidades e responder às demandas.
Rosenau (2000, p.15) esclarece que governo sugere atividades amparadas por uma
“autoridade formal, pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas
devidamente instituídas”. E, governança refere-se as atividades apoiadas em objetivos
comuns, que podem ou não depender, necessariamente, do poder de polícia para que sejam
aceitas e vençam resistências.
O termo governança tem permeado uma vasta gama de disciplinas, alcançando os aspectos da
legislação, políticas públicas e com ênfase significativa para a gestão de empresas de grande
porte, além das organizações públicas e das entidades sem fins lucrativos. A abordagem de
governança relacionada à prática do Conselho Administrativo, ou seja, relacionada a aspectos
de controle organizacional têm sido o mais comum, denominada Governança Corporativa. A
20
outra abordagem pode ser entendida como uma partilha do poder que inclui a sociedade como
um todo e aceitando na prática, organizações cooperativas e associações (CARDOSO, 2008).
Rosenau (2000) destaca a governança sem governo, em que os sistemas de governança
funcionam no nível global e podem basear-se em crenças, hábitos e instituições
profundamente arraigadas, embora permaneçam sempre susceptíveis às mudanças; e que
podem oferecer a base para a cooperação e vantagens coletivas na política mundial.
A governança é o maior desafio da comunidade internacional. E, somente se as nações
cooperarem no estabelecimento de instituições e regras voltadas para o bem comum é que a
expressão “comunidade internacional terá significado prático” (ESTY e IVANOVA, 2005 p.
15).
Para Rosenau (2000), algumas formulações do termo governança variam de acordo com as
tarefas que precisam ser executadas para manter os entendimentos padronizados da ordem
predominante e que podem ou não pertencerem aos governos. Governança também está
associada à capacidade de regulamentar esses entendimentos para que eles permaneçam como
rotinas. Sendo ainda, interpretado por alguns autores como uma forma de distribuir valores.
Ou ainda, pode ser identificada com o surgimento de sistemas de regras e recursos para
solução de problemas. Apesar das variações, as definições não são incompatíveis, admitindo
uma ordem que exista sem uma autoridade central capaz de impor decisões em escala global.
Sandoval (2007) também destaca os múltiplos sentidos do termo governança, sendo utilizado
com o intuito de melhorar o desempenho global de um sistema, correspondente a um conjunto
de objetivos partilhados, legitimando-os por uma associação adequada de stakeholders. Além
do estabelecimento de mecanismos necessários para assegurar um nível adequado de
avaliação e controle da conduta dos gestores e de suas ações, que devem ser coerentes com os
objetivos dos participantes. Podendo incluir um esforço para harmonizar a estratégia da
organização em referência a objetivos comuns de colegas de trabalho, subordinados, clientes e
outras partes interessadas. E, ainda, a implementação de um conjunto de “regras do jogo”,
refletindo a preferência coletiva de interesses e interações que regulem e promovam a
realização de objetivos comuns, favorecendo um sistema de gestão de divergentes conflitos de
interesse (FIG 1).
21
Figura 1: Modelo conceitual de governança Fonte: Sandoval (2007, tradução do autor)
Rosenau (2000) acrescenta que governança é um sistema de ordenação que só funciona se for
aceito pela maioria. E será eficaz quando se trata das funções necessárias para a persistência
sistêmica, ou então não é concebida para existir efetivamente, uma vez que não se fala em
uma governança ineficaz, mas sim de anarquia ou caos.
Para Matias-Pereira (2010), o termo governança trata da aquisição e distribuição de poder na
sociedade, e, de forma mais específica, a governança corporativa diz respeito à forma como as
corporações são administradas. E acrescenta que a governança corporativa no setor público,
refere-se à administração do setor público por meio da aplicação dos princípios de governança
corporativa.
No entanto, vale ressaltar que a governança é potencializada quando os participantes,
responsáveis pelas decisões, compreendem suas responsabilidades, funções e objetivos.
Sendo, então, conforme Magalhães Júnior (2010), fundamental definir e informá-los sobre as
razões de suas resoluções.
22
2.1 GOVERNANÇA CORPORATIVA
As organizações buscam constantemente, formas para tornarem-se mais eficientes na
utilização dos recursos por elas administrados. Essa busca intensificou-se após a
“internacionalização econômica gerada pela globalização dos mercados”. No qual se
desenvolveu uma nova estrutura conjuntural, disciplinada por processos e articulações das
economias nacionais, tendo as corporações multinacionais como os principais atores desse
novo cenário mundial (SLOMSKI et al., 2008, p.1)
Segundo Mattedi (2006, apud Carlsson1, 2001), o século XIX foi a era dos empreendedores e
do lançamento das bases de formação do novo mundo corporativo. Já o século XX, foi a era
do gerenciamento e do surgimento da direção executiva dos grandes conglomerados. Logo, o
século XXI será a era da governança corporativa, definida por ele como a forma pela qual o
poder será exercido em todas as corporações do mundo.
Num movimento iniciado principalmente nos Estados Unidos, na primeira metade dos anos
90, de acordo com o Instituto Brasileiro de Governança Corporativa - IBGC (2008), em que
acionistas despertaram para a necessidade de novas regras que os protegessem. Onde estes
buscavam proteção contra possíveis abusos da diretoria executiva das empresas, da
inoperância de conselhos de administração e das omissões das auditorias externas.
O Relatório Cadbury é considerado o primeiro código de boas práticas de governança
corporativa. O documento foi elaborado por representantes da Bolsa de Valores de Londres e
do Instituto de Contadores Certificados e coordenado por Adrian Cadbury. Este relatório teve
por base o trabalho de numerosas organizações tanto na Europa quanto nos EUA e que foi
publicado como relatório final em dezembro de 1992. O Relatório influenciou as publicações
dos futuros códigos de diversos países (MATTEDI, 2006; IBGC, 2010).
Em 1999, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) lançou
os Princípios da OCDE sobre o Governo das Sociedades. Os 12 princípios foram inicialmente
desenvolvidos, em resposta a solicitação dos ministros do Conselho da OCDE, juntamente
com os governos nacionais, outras organizações internacionais relevantes e o setor privado, de 1 CARLSSON, Rolf. Ownership and value creation: strategic corporate governance in the new economy. 1.ed. New York: John Wiley & Sons, 2001. 307 p.
23
um conjunto de normas e orientações relativas ao governo das sociedades. Formando a base
para o componente de governança corporativa do Relatório sobre a Observância de Normas e
Códigos do Grupo do Banco Mundial (OCDE, 2004).
Segundo Slomski et al. (2008), as principais mudanças incrementadas no ambiente
empresarial foram o aperfeiçoamento e a reconfiguração dos modelos de gestão, baseados em
mecanismos cada vez mais eficientes, nos quais os objetivos definidos pela corporação são
perseguidos. Permanentemente e com responsabilidade social em prol da continuidade e da
prosperidade do negócio. Para a Comissão de Valores Mobiliários (2002), governança
corporativa é o conjunto de práticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma
companhia ao proteger todas as partes interessadas, além de facilitar acesso ao capital.
A partir dos anos 90, segundo Sirqueira et al. (2007), houve a intensificação da utilização do
termo, governança corporativa, ocasionado, principalmente, pelas mudanças como a abertura
de mercado, a maior dificuldade de obtenção de financiamento e o aumento da
competitividade, que trouxeram a necessidade de acesso das empresas ao mercado de capitais.
Além disso, foram os escândalos que envolveram empresas tanto no Brasil como nos Estados
Unidos que favoreceram o destaque do assunto, tais como a Enron em 2000, a WorldCom em
2002 e o caso da Parmalat com subsidiárias em paraísos fiscais em 2003.
De acordo com o IBGC (2010), governança corporativa é um conjunto de princípios, regras e
procedimentos que assegura aos acionistas o governo estratégico da empresa e a efetiva
monitoração da diretoria executiva. A relação entre propriedade e gestão se dá através do
conselho de administração, a auditoria independente e o conselho fiscal, instrumentos
fundamentais para o exercício do controle. Tendo como princípios básicos, a transparência
das informações (disclosure); o senso de justiça, equidade no tratamento dos acionistas,
respeito ao direito dos minoritários (fairness); a prestação responsável de contas
(accountability); o cumprimento das leis, normas reguladoras e regimentos internos
(compliance), bem como a ética (ethics). Para os autores, esses princípios proporcionarão aos
investidores maior segurança e garantia de retornos maiores sobre seus investimentos e menos
percepção de risco, visto que a incerteza atrelada ao investimento mostra-se menor
(MATIAS-PEREIRA, 2010).
24
Slomski et al. (2008) acrescentam que governança corporativa pode ser entendida como um
sistema de relações que se estabelece numa sociedade entre administradores, acionistas,
membros do conselho de administração, auditores e outros stakeholders, através do qual se
procura melhorar a gestão da sociedade e aumentar o valor da empresa.
Companhias com um sistema de governança que proteja todos os seus investidores tendem a
ser mais valorizadas, porque os investidores reconhecem que o retorno dos investimentos será
usufruído igualmente por todos. De acordo com Organização para a Cooperação e
Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2010), a boa governança corporativa é fundamental
para a integridade das corporações, instituições e mercados financeiros, e fundamental para a
saúde das economias e sua estabilidade.
Segundo Sirqueira et al. (2007), a governança corporativa surge na tentativa de solucionar os
conflitos entre gestores e proprietários e entre acionistas majoritários e minoritários, e como
estes conflitos são os principais responsáveis pelo afastamento dos investidores do mercado, é
importante conhecer como os investidores analisam e avaliam as práticas de governança das
companhias.
Mattedi (2006) destaca que os elementos-chaves do processo de governança corporativa são:
o relacionamento entre as partes interessadas (maximização dos resultados e a minimização
dos conflitos acionitas-gestores e interesses internos versus externos); propósitos estratégicos
(expectativas dos acionistas, políticas corporativas, diretrizes para os negócios e para a
gestão); estrutura do poder (papéis definidos, decisões compartilhadas e sucessões planejadas)
e práticas de gestão (integridade ética permeando todas as relações internas e externas;
trinômio integridade, competência e envolvimento construtivo no trato dos negócios, além da
responsabilidade corporativa, abrangendo um leque ampliado de interesses).
Sirqueira et al. (2007) ressaltam que é importante enfatizar que o sistema de governança
presente em um determinado país depende de fatores que o complementam, tais como a
cultura do país, a legislação, o sistema regulatório existente, a organização interna de trabalho
das organizações e as instituições de mercado. Reforçando, ainda que, tão importante quanto
o conteúdo dessas leis é a capacidade e a qualidade de sua aplicação.
25
De acordo com o IT Governance Institute (2003), embora a evolução da governança tenha
sido impulsionada principalmente pela necessidade de transparência dos riscos do
empreendimento e à proteção de valor ao acionista, o uso generalizado de tecnologia criou
uma dependência crítica sobre TI (Tecnologia da Informação) que exige um foco específico
em governança de TI. Portanto, a Governança de TI é parte integrante da governança
corporativa, ou seja, não é uma disciplina isolada, mas parte integrante da governança global
da empresa. Governança de TI é o termo usado para descrever como a pessoa encarregada de
governança de uma entidade irá considerá-lo em sua supervisão, acompanhamento, controle e
direção da entidade. Como ele é aplicado dentro da entidade terá um impacto imenso sobre se
a entidade poderá alcançar sua visão, missão e objetivos estratégicos.
2.2 GOVERNANÇA PÚBLICA
De um modo geral, o termo administração, encontra-se bastante associado ao setor privado.
No entanto, cresce no Brasil, o entendimento da necessidade de melhoria dos métodos
administrativos no âmbito da estrutura do Estado. Termos como gerenciamento, avaliação
contínua, qualidade e administração de resultados, que antes eram identificados com o setor
privado, estão se tornando cada vez mais frequentes na Gestão Pública (MATOS e DIAS,
2011).
As mudanças que estão ocorrendo no âmbito privado também permeiam as discussões na
esfera pública. A teoria organizacional contemporânea também aponta para a emergência de
um modelo pós-burocrático, onde as estruturas hierarquizadas cedem lugar às
horizontalizadas e cooperativas de governança (MELLO, 1996).
De acordo com Duarte et al. (2008), a administração pública opera de maneira cíclica e muitas
vezes necessita ser reformulada e replanejada. A administração pública, ou seja, a estrutura do
poder executivo, que tem a missão de coordenar e implementar as políticas públicas, evoluiu,
Conforme Matias-Pereira (2010), através de três modelos básicos: a administração pública
patrimonialista, a burocrática e a gerencial. Segundo o Plano Diretor de Reforma do Aparelho
o Estado (BRASIL, 1995), estas três formas se sucedem no tempo, sem que, no entanto,
qualquer uma delas seja inteiramente abandonada. No primeiro modelo, o patrimonialismo, o
aparelho do Estado funcionava como uma extensão do poder do soberano, e os seus
auxiliares, servidores, possuíam status de nobreza real.
26
O modelo burocrático da administração pública surgiu na época do Estado liberal, como
forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Tendo como princípio o poder
racional-legal, advindo da profissionalização, o conceito de carreira, a hierarquia funcional, a
impessoalidade, dentre outros. No Brasil, emergiu a partir dos anos 30, surgindo no quadro da
aceleração da industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo
pesadamente no setor produtivo de bens e serviços. No entanto, na segunda metade do século
XX, surgiu o terceiro modelo, a Administração Pública Gerencial; como resposta à expansão
das funções, econômicas e sociais do Estado, bem como do desenvolvimento tecnológico e à
globalização da economia mundial. Uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas
associados à adoção do modelo anterior, (BRASIL, 1995).
Para Mello (1996) e Bresser-Pereira (1998), o modelo centralizador de organização do setor
público mostrou sinais de esgotamento no início dos anos 1970. Entrando na chamada “crise
do Estado”, devido à necessidade de se reformar o Estado e adotar práticas gerenciais, em
decorrência do crescimento demasiado e do processo de globalização da economia. Podendo
ser citado ainda, segundo Biersteker (2000), o aumento das pressões competitivas, a exaustão
dos modelos precedentes, juntamente com a introdução efetiva de idéias neoclássicas.
A crise do Estado pode ser compreendida como uma crise fiscal, caracterizada pela crescente
perda do crédito por parte do Estado e pela poupança pública que se torna negativa, além do
esgotamento da estratégia estatizante de intervenção do Estado, e a superação da forma de
administrar o Estado, isto é, a superação da administração pública burocrática. Com isso,
houve a introdução de novas práticas, caracterizadas pelo aumento das responsabilidades dos
gestores, busca por aumento da eficiência e eficácia, e maior responsabilização das agências
governamentais (BRASIL, 1995).
Segundo Biersteker (2000), se não fosse pelas crises fiscal e da dívida confrontando tantos
países em desenvolvimento, juntamente com a escassez das fontes alternativas de
financiamento, poucos desses países teriam embarcado voluntariamente em reformas tão
amplas. Além do cenário propício, os articuladores internos, que promoveram as novas
coalizões e o apoio das instituições internacionais como o Fundo Monetário Internacional e o
Banco Mundial, produziram resultados importantes.
27
A reforma ou reconstrução do Estado surgiu como resposta ao desafio da superação da crise.
Neste sentido, foram inadiáveis: o ajustamento fiscal duradouro; reformas econômicas
orientadas para o mercado, que, acompanhadas de uma política industrial e tecnológica,
garantiram a concorrência interna e criaram as condições para o enfrentamento da competição
internacional. Além da reforma da previdência social, a inovação dos instrumentos de política
social, proporcionando maior abrangência e promovendo melhor qualidade para os serviços
sociais. E, ainda a reforma do aparelho do Estado, com vistas a aumentar sua “governança”,
ou seja, sua capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas (BRASIL, 1995).
A partir da década de 1980, a descentralização foi um dos principais fatores nas reformas do
setor público, propagando-se dos países capitalistas avançados para os países em
desenvolvimento. Nos países com histórico de políticas autoritárias, a descentralização passou
a ser entendida enquanto dimensão essencial da democratização (MELO, 1996).
Abers e Jorge (2005), afirmam que a descentralização política se refere à transferência de
poder decisório dos agentes públicos às populações locais. Essa alocação de poder decisório
implica na redução de custos de transação, no melhor aproveitamento de informações, na
maior capacidade de adaptação às necessidades locais e de adequação dos custos em relação
aos benefícios. Sendo ainda, um mecanismo de democratização, pressupondo que a sociedade
local terá maior capacidade de controlar as decisões políticas em nível local do que em nível
central.
Para Duarte et al. (2008) o objetivo essencial da reforma da administração pública é uma
forma de adequar às velhas categorias da burocratização pública ao modelo de economia
global contemporânea. Onde o Estado, que era o centro decisório e regulador da economia,
perdeu espaço decisório para as instâncias contingentes do capital privado. A reforma
efetivou-se em três esferas, a técnica, a jurídica, e, principalmente, a esfera política.
Dessa forma, podem ser destacadas a privatização, as parcerias com o setor privado, o papel
dos movimentos sociais e do terceiro setor. Esse movimento passou a ser chamado de
“administração pública gerencial”, também conhecida como “nova administração pública”,
termo este que evoluiu para “Governança Pública” (BRESSER-PEREIRA, 1998; SOUZA e
SIQUEIRA, 2007).
28
Segundo Matias-Pereira (2010), o modelo gerencial da administração pública pode ser
representado por dois pilares fundamentais à fixação de objetivos e a realização de avaliação.
Sendo que o planejamento estratégico, a descentralização administrativa e à delegação de
autoridade são decorrentes da fixação de objetivos. E, para a avaliação, deve-se considerar a
eficiência, eficácia e efetividade.
O Estado reduziu seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se,
entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor, pois ao realizar o ajuste fiscal
devolveu ao Estado à capacidade de definir e implementar políticas públicas. Através da
liberalização comercial, o Estado abandonou a estratégia protecionista da substituição de
importações. O programa de privatizações refletiu a conscientização da gravidade da crise
fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através
das empresas estatais. Através desse programa, transferiu-se para o setor privado a tarefa da
produção. Finalmente, através de um programa de publicização, também, transferiu-se para o
setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado,
estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e
controle (BRASIL, 1995).
Para Slomski et al. (2008), o termo governança com ênfase na gestão pública tem um
significado mais amplo do que o “usual e limitado” utilizado na gestão corporativa. Para o
autor, governança pública também abrange a legalidade e legitimidade, em que a interação
entre o contexto político e o social representa um papel crucial. Sendo, portanto, um
“complexo de atividades envolvendo a direção de redes complexas em setores políticos da
sociedade”. (SLOMSKI et al., 2008, p.123)
De acordo com Domingues Filho (2004), governança é sinônimo da capacidade estatal de
governar, isto é, o poder de produzir, alterar o curso e a durabilidade das políticas; e a
capacidade de inovar e implementar, ao mesmo tempo, as políticas públicas. E,
governabilidade é um atributo do que é governado, ou seja, a sociedade.
Fracalanza (2009) afirma que a governabilidade refere-se à dimensão estatal do exercício do
poder e considera os atributos essenciais ao exercício do governo. Quanto à governança, de
caráter mais amplo, engloba toda a sociedade. Consistindo no estabelecimento de um sistema
de normas inseridas em um redesenho estratégico que envolve a participação de variados
29
atores sociais que compartilham da capacidade governativa, identificando os problemas da
sociedade e formulando e implementando políticas públicas.
Para Matias-Pereira (2010), o termo governabilidade se refere às condições sistêmicas mais
gerais sob as quais se dá o exercício do poder em uma dada sociedade como forma de
governo, as relações entre os poderes, os sistemas partidários, dentre outros. E, explica que a
governabilidade diz respeito às condições do exercício da autoridade política, enquanto
governança qualifica o modo de uso dessa autoridade.
Para Souza e Siqueira (2007), governança é a capacidade do governo em tomar decisões
pertinentes, com presteza e, também, demonstrar habilidade para sustentar políticas, gerando
adesões e condições para o desenvolvimento de práticas cooperativas. E, a existência de uma
administração pública eficaz e imparcial é um atributo básico de governança (LONGO, 2009).
De acordo com a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE,
2010), a governança pública eficaz ajuda a fortalecer a democracia e os direitos humanos. Ela
também promove a prosperidade econômica e a coesão social, reduz a pobreza, melhora a
proteção ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais, e aprofunda a confiança no
governo e administração pública.
Esse é um modelo de gestão que tem como objeto a ação conjunta, segundo Bresser-Pereira
(2007) e Souza e Siqueira (2007), e é posto em prática de forma eficaz, transparente e
compartilhada pelo Estado, organizações públicas não estatais ou de sociedade civil, empresas
comerciais, cidadãos individuais e organizações internacionais, visando uma solução
inovadora dos problemas sociais.
Ainda nessa perspectiva de governança como ação pública de qualidade, Longo (2009, p.2)
destaca que há três abordagens que a ela se relacionam. Sendo a primeira dessas perspectivas
de governança como “governabilidade democrática” dando ênfase aos elementos que
facilitem a harmonização e integração dos cidadãos à ação pública. A segunda abordagem,
governança como “governabilidade efetiva” vai de encontro à capacidade de agir de forma
eficaz e alcançar os resultados pretendidos. Associada à gestão eficiente do processo onde os
atores sociais decidem suas metas de convivência de forma coordenada. Outra abordagem,
governança como “boa governação”, enfatiza quadros institucionais para assegurar o
30
funcionamento eficiente dos mercados e facilitar o desenvolvimento do empreendedorismo e
da formação de capital social. Essa é a perspectiva a partir da qual o Banco Mundial e outras
organizações internacionais envolvidas na promoção do desenvolvimento tem principalmente
considerado as questões de governança e, portanto, tem uma noção amplamente divulgada na
América Latina.
Slomski et al. (2008) distinguem três diferentes padrões de normas e valores para governança
pública, sendo o primeiro a eficiência e efetividade com relação à função de governo e à
produção e distribuição dos bens e serviços. O segundo são os direitos individuais e a
adequação dos processos do governo com relação ao relacionamento entre governo e cidadão.
O terceiro é a representação e o poder de verificação com relação à votação pública do
funcionamento do governo.
Cardoso (2008) simplifica o termo afirmando que governança pode ser definida como a soma
das várias maneiras pelas quais indivíduos e instituições, públicas e privadas, podem gerir
seus problemas e desafios comuns, reivindicando o benefício de todos. Conforme Bresser-
Pereira (2007), o modelo estrutural de governança pública abrange todos os modelos de
organizações, pois elas estão cada vez mais interdependentes, formando redes de todo o tipo e
sendo muitas vezes identificado como parcerias público-privadas-terceiro setor.
De acordo com Gohn (2004), a governança local diz respeito ao universo das parcerias, a
gestão compartilhada entre diferentes agentes e atores, tanto da sociedade civil como da
sociedade política, a exemplo do programa orçamento participativo e os conselhos.
Segundo Jacobi (2009), governança está centrada na noção de poder social que media as
relações entre Estado e sociedade civil, como espaço para a construção de alianças e
cooperação, mas também permeado por conflitos que decorrem do impacto das assimetrias
sociais, das formas de resistências, organização e participação dos diversos atores envolvidos.
Essa prática da governança permite identificar com mais clareza que as políticas públicas são
consideradas atividades típicas do Estado social de direito e consequência direta da
necessidade de participação social em sua efetivação. As políticas públicas permitem romper
com as barreiras que separam a administração pública da sociedade (FERNANDES, 2009).
31
Para Longo (2009), a governabilidade de um país também está relacionada à capacitação e à
política de agregação de consenso que se manifestam nas suas instituições políticas. Tendo
em vista que as políticas públicas são projetos em longo prazo, que precisam sobreviver além
do ciclo eleitoral. Fazendo com que diferentes atores, políticos, gestores e grupos de interesse,
cooperem por mais tempo.
A relação entre os atores sociais, como enfatizam Hollanda (2009) e Fernandes (2009),
promove o surgimento de agentes engajados na formulação e implementação das políticas
públicas. “Do ponto de vista conceitual, a governança é um recurso cognitivo, com a força de
um paradigma (conjunto de valores e crenças), auxiliando a construir leituras complexas da
crise e encontrar soluções inovadoras e duradouras” (HOLANDA, 2009, p.16).
Segundo Longo (2009), a qualidade da governabilidade de um país esta intimamente
relacionada com a sociedade civil, entendida como capital social. Este pode ser compreendido
como redes de engajamento cívico, envolvendo os cidadãos, sustentadas por relacionamentos
baseados na confiança e reciprocidade.
Gemmill e Izu-Bamidele (2005) esclarecem que o termo sociedade civil é geralmente usado
para classificar pessoas, instituições e organizações que têm como meta fomentar ou expressar
um objetivo comum mediante idéias ações e exigências aos governos. Possui uma
composição diversificada, compreendendo desde pessoas físicas até instituições religiosas e
acadêmicas ou grupos de interesses específicos, como organizações sem fins lucrativos ou
ONGs.
O fortalecimento das relações do Estado com os cidadãos, segundo Matias-Pereira (2010),
constitui-se em importante investimento destinado a aperfeiçoar o processo de formulação de
políticas e elemento fundamental da boa governança. Permitindo ao governo obter novas
fontes de idéias relevantes, informações e recursos para a tomada de decisão. Essa
contribuição tem sido vista como importante também para a construção da confiança pública
no governo elevando a qualidade da democracia e fortalecendo a capacidade cívica.
32
2.2.1 GOVERNANÇA DA ÁGUA
Segundo Speth (2005), podem ser destacados três direcionamentos para a governança global.
Primeiro, são necessárias novas instituições e novos procedimentos de normatização em nível
internacional. Segundo é preciso incentivar iniciativas de baixo para cima, de organizações
não-governamentais (ONGs), do empresariado, dos governos locais e de outros atores.
Terceiro, é preciso atacar mais diretamente as causas subjacentes da degradação ambiental,
tais como crescimento populacional, pobreza e subdesenvolvimento, tecnologias inadequadas
e insistência do mercado em não cobrar preços ambientalmente corretos.
Para Esty e Ivanova (2005), a base conceitual subjacente aos problemas ambientais é a noção
do bem público. E, a natureza dos problemas ambientais exige novos mecanismos de
governança que alterem os incentivos em favor de escolhas ambientalmente corretas. Para os
autores, há três grandes conjuntos de funções críticas para o trato do problema de ação
coletiva global (FIG 2): o fornecimento de informações adequadas sobre os problemas
imediatos e sobre o quê ou quem os estão causando; a criação de um fórum para interação
para barganha e regulamentação permanentes; e o estabelecimento de mecanismos concretos
de ação, estratégias de implementação e das regras sobre os quais se fechou um acordo.
O conceito de governança, afirma Hollanda (2009, p.16), surge para completar o “vazio de
efetividade na gestão” e planejamento do bem público, originado pela deficiência de recursos
humanos e financeiros, além da fragilidade do controle ambiental. Ele propõe metodologias
de fortalecimento das comunidades de forma a qualificá-las para participação nos processos
decisórios locais. Do mesmo modo, o conceito de governança da água desponta como uma
oportunidade de construção de novos moldes para o exercício da gestão local.
Governança da água refere-se ao conjunto de aspectos políticos, sociais, econômicos e
sistemas administrativos que estão no local para desenvolver e gerenciar os recursos hídricos,
a prestação de serviços de água e para implementação de soluções para melhoramento da
qualidade da água, em diferentes níveis da sociedade (SANDOVAL, 2007; ANA, 2011a). A
governança hídrica também inclui uma série de tópicos ligados com a água, tais como a
saúde, a segurança alimentar, o desenvolvimento econômico, a utilização da terra e a
preservação do sistema ecológico do qual os recursos hídricos dependem (UNDP, 2011).
33
Funções de governança
Informação
* Dados e indicadores* Monitoramento e verificação* Avaliação* Análise
Espaço político
* Interligação de questões* Advocacia* Regulamentação e normatização* Participação da sociedade civil* Solução de litígios
Mecanismos de ação
* Financiamento* Transferência de tecnologia* Estratégias de implementação
Carteira de informação ambiental global
Fórum de barganha global Carteira de tecnologia ambiental global
Mecanismo Global do Meio Ambiente
Figura 2: Funções de governança ambiental
Fonte: Esty e Ivanova (2005)
Para Franca (2010), governança hídrica trata das alternativas de arranjos institucionais
utilizados no gerenciamento das águas, de forma a contribuir para o desenvolvimento
econômico e o bem estar das populações. Isso inclui a criação de instituições de
gerenciamento, com pessoal técnico capacitado e vínculos permanentes; e de instâncias
decisórias que envolvam diferentes níveis de governo e organizações da sociedade; além de
foro de articulação com as localidades que sofrem com a falta de água e com as organizações
de defesa civil, entre outras.
A falta de boa governança (incluindo políticas ineficazes, fiscalização precária, instituições
fracas, corrupção), a ausência de infra-estrutura adequada e a escassez de novos investimentos
para a capacitação de recursos humanos contribuem para o alastramento de problemas de
qualidade da água. Portanto, a poluição hídrica e a escassez são, em grande medida, desafios
sociais e políticos e de como as pessoas, como parte de uma sociedade coletiva, administram
os recursos hídricos e os benefícios associados (ANA, 2011a).
34
Segundo Jacobi (2009), a governança, na gestão hídrica, propõe caminhos teóricos e práticos
alternativos que façam uma real ligação entre demandas sociais e seu diálogo em nível
governamental. Geralmente, a utilização do conceito inclui leis, regulação e instituições, mas
também se refere a políticas e ações de governo, as iniciativas locais, e a redes de influência,
incluindo mercados internacionais, o setor privado e a sociedade civil, os quais são
influenciados pelos sistemas políticos nos quais se inserem.
Na visão de Ribeiro (2009, p.112), instituir um pacto da governança da água no país é
imprescindível, pois “sem ele, novos conflitos, como a transposição do rio São Francisco,
surgirão e poderão ganhar contornos mais violentos”. Apesar da gestão participativa ser
crescente no país, buscando a resolução de problemas, ainda há muito que avançar na
obtenção de consenso, tanto na forma quanto na qualidade de suas decisões.
Como as mudanças recentes na sociedade questionaram a capacidade dos Estados centrais
gerenciarem sozinhos questões de desenvolvimento cada vez mais complexas. A governança
da água implica determinar os papéis e responsabilidades dos diferentes interesses – público,
civil e privado – no gerenciamento e desenvolvimento dos recursos hídricos; analisar a
balança de poder e ações nos diferentes níveis de autoridade, que deveriam ser readaptadas e
traduzidas de forma específica os sistemas políticos, leis, regulamentações, instituições,
mecanismos financeiros, desenvolvimento da sociedade civil e direitos do consumidor.
Devendo ir além dos setores de governança orientados pelo setor público tradicional e pelo
mercado, buscando esquemas coordenados nos quais surjam relacionamentos novos, mais
dinâmicos, entre os diferentes participantes e stakeholders (SANDOVAL, 2007).
O desenvolvimento de metas e políticas sobre a qualidade da água em nível internacional (por
meio de encontros, conferencias e reuniões de cúpula, patrocinados pela ONU e pelos Fóruns
Mundiais da Água, por exemplo, orientam e apóiam as ações empreendidas em nível
nacional. Os esforços das Nações Unidas, de outras organizações internacionais e de ONGs
são importantes para incentivar a mobilização da vontade política em todo o mundo e para
enfrentar problemas de qualidade da água. E, ainda prestar apoio técnico, financeiro visando a
desenvolver as capacidades necessárias e apresentar soluções efetivas aos desafios da
proteção da qualidade da água (ANA, 2011a).
35
3 GESTÃO DOS RECURSOS HÍDRICOS
Todos os governos precisam reconhecer que a verdadeira crise da água em áreas urbanas é uma crise de governança, causadas por medidas ineficazes e má gestão e não um problema de escassez.
(KI-MOON, BAN_ Secretário Geral da ONU, tradução do autor)
A preocupação com os problemas ambientais ocorreu de forma lenta e de modo diferenciado
entre os distintos atores sociais. Dos anos 1950 até o final dos anos 1970, o conceito de gestão
ambiental, no nível governamental, estava ligado à criação de reservas naturais. Essa prática
encontrou problemas, uma vez que as “áreas intocadas” mostravam-se onerosas para o
Estado, resultando no abandono e negligência das áreas de preservação (TOZI, 2007).
Segundo Souza (2003), a emergência da temática ambiental na agenda política é um reflexo
do agravamento dos problemas ambientais, o desenvolvimento da ecologia como ciência e a
percepção da dimensão política da problemática ecológica.
Conforme Tozi (2007), a gestão ambiental foi oficialmente instituída em 1973 com a criação
da Secretaria Especial de Meio Ambiente, que analisava a problemática ambiental, bem como
o gerenciamento do meio ambiente. Neste contexto, as políticas ambientais eram fortemente
vinculadas às políticas econômicas do Estado, “obedecendo aos incentivos e regras do
governo, principalmente no setor econômico”. Este só foi alterado com a instituição da
Política Nacional de Meio Ambiente de 1981 e da Constituição Federal de 1988.
O termo gestão ambiental tem suas raízes na língua latina. Em sua abrangência, contempla a
saúde pública e o planejamento territorial, seja do espaço urbano ou agrícola, com o intuito de
promover a qualidade de vida. O termo pode ser definido, como o ato de gerir o ambiente ou
administrar “os ecossistemas naturais e sociais em que se insere o homem”. Seu objetivo é
estabelecer, recuperar ou manter o equilíbrio entre o homem e a natureza (PHILIPPI JÚNIOR
e BRUNA, 2004, p. 700).
De acordo com Dias (2009), o processo de gestão ambiental das organizações está
intensamente ligado às normas elaboradas pelo poder público (prefeituras, governos estaduais
e federal), tais como, a fixação de limites de emissão de poluentes, proibição de substâncias
tóxicas e descarte de resíduos.
36
Segundo Souza (2003), mesmo antes do século XVIII, o compartilhamento de águas entre
países já freqüentava a pauta de negociações. Tendo em vista o uso compartilhado e a
necessidade de cooperação entre os países, tanto à montante, quanto à jusante, gerando
acordos para disciplinar seu uso e conservação.
Segundo Van Leussen et al. (2007), a estrutura institucional para a gestão da água na Holanda
tem uma história longa. Registros apontam que nos séculos XI e XII, comunidades locais
começaram a se organizar para gerenciar sistemas de água, especialmente para se defenderem
das inundações dos rios e do mar. E, no século XIII, foram estabelecidos os primeiros
conselhos distritais democráticos sobre água, constituídos por representantes eleitos de
comunidades agrícolas locais. Contribuindo para a criação de uma autoridade nacional da
água em 1798.
De acordo com Sandoval (2007), a gestão da água apresenta uma evolução (FIG 3), do
paradigma da centralização, para o gerenciamento por vários representantes organizados em
redes, principalmente como resultado da crescente complexidade do gerenciamento,
considerando que o recurso caminha para o estágio da escassez.
Figura 3: Evolução sobre as abordagens de gerenciamento água Fonte: Sandoval (2007, tradução do autor)
37
Segundo Souza (2003), no século XIX, registrou-se a regulamentação do despejo de dejetos
produzidos pela indústria na fabricação de sabão, vidro e têxteis. A desertificação ocasionada
em várias áreas foi motivo de luta parlamentar na Inglaterra, resultando em 1863, na
aprovação da Lei dos Álcalis, uma das primeiras tentativas de controlar a poluição derivada
da indústria.
Fracalanza (2009) destaca que alguns autores apontam a distinção entre o termo “água”, que
se refere à água na natureza, disponível para todos os seres vivos, e o termo “recursos
hídricos”, tendo a conotação de recurso a ser utilizado pelos seres humanos, para atividades
econômicas, dentre outras.
A Declaração de Paris resultado da Conferência Internacional sobre Água e Desenvolvimento
Sustentável, realizada em março de 1998, destacou a necessidade de assegurar que os entraves
para o alcance do desenvolvimento sustentável, gerenciamento e proteção; além do uso
equitativo de água doce fossem mantidos em permanente revisão. Visando melhorar a
coordenação entre as Agências e os Programas das Nações Unidas e outros organismos
internacionais, e para assegurar seu exame periódico pelo Sistema das Nações Unidas,
particularmente, pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável, das ações prioritárias
propostas pelos governos e para enfatizar o papel do Programa das Nações Unidas para o
Meio Ambiente (PNUMA) na área de meio ambiente (CIADS, 1998).
No Brasil, a adoção, em 1934, do Código das Águas, do Código da Mineração e do Código
Florestal, e também a criação, em 1937, do Parque Nacional de Itatiaia marcam o início das
ações governamentais no campo das políticas ambientais. O Código das Águas definiu os
direitos de propriedade de uso dos recursos hídricos para o abastecimento, a irrigação, a
navegação, os usos industriais e a produção de energia, e as normas para a proteção da
qualidade das águas territoriais (Almeida et al., 2004).
Segundo Jacobi (2009), o modelo brasileiro de gestão das águas foi inspirado, principalmente,
no modelo Francês, que prevê a participação da sociedade na gestão das águas desde 1964 a
partir da Lei 1.245/64. Na França, o sistema de cobrança foi adotado pela Lei das Águas de
1964, no qual foram delimitadas seis áreas territoriais para gerenciamento das águas com base
nas bacias hidrográficas do país. Para cada área de gestão foram implementados um comitê e
uma agência financeira de bacia, que posteriormente passou a ser denominada Agência de
38
Água. Em 1992, foi instituída nova legislação francesa (92-93) descentralizando o sistema de
gestão e estabelecendo o planejamento através de planos diretores com a participação pública;
além de reconhecer a água como um patrimônio comum da nação (MEEDDAT, 2009).
No Brasil, em 1978 foi criado pelos Ministérios das Minas e Energia e Interior o Comitê
Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas com a incumbência de classificar os
cursos d’água da União, além de realizar estudos e acompanhamento da utilização racional
dos Recursos Hídricos das Bacias Hidrográficas dos Rios Federais, no sentido de obter o
aproveitamento múltiplo de cada uma e minimizar as consequências nocivas à ecologia da
Região (BURSZTYN e ASSUNÇÃO NETA, 2001).
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 21, inciso XIX, estabeleceu que o governo
federal devesse instituir um sistema nacional de gestão de recursos hídricos e definir critérios
de outorga de direitos de seu uso. A Constituição, também dividiu o domínio da água entre
Estados e União, instituindo de um novo sistema descentralizado (BRASIL, 1998).
Diretamente relacionada com a questão ambiental, a Política Nacional de Meio Ambiente,
alterada em 1989 com a promulgação da Lei 7.804, dispõe, em seu artigo 6º, que os órgãos
administrativos locais ou entidades municipais são responsáveis pelo controle e fiscalização
da proteção, e melhorias da qualidade ambiental em suas jurisdições (BRASIL, 1989).
Segundo Abers e Jorge (2005), o Estado de São Paulo foi o primeiro estado brasileiro a editar
uma política de recursos hídricos, através da Lei 7.663, de 30/12/1991. Embora o Estado
tenha se baseado nos princípios constitucionais, deixou sem regulamentação aspectos cruciais,
como os mecanismos de cobrança. O Estado do Ceará foi o segundo estado a editar sua
política em 24/07/1992, através da Lei 11.996.
Minas Gerais, também se adiantou à criação da Política Nacional de Recursos Hídricos, e aos
desdobramentos legais, diretamente a ela ligados e vinculados, que ocorreriam em todo o país
posteriormente, instituindo a Lei nº 11.504/94. Esta Lei dispunha sobre a PERH, orientando a
elaboração do Plano Estadual de Recursos Hídricos, a cobrança pelo uso dos Recursos
Hídricos e a composição do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos, dentre
outros (MINAS GERAIS, 1994).
39
Uma das consequências dessas discussões foi a criação de uma alternativa mais democrática
de gestão dos recursos hídricos (FIG 4). Em 1997, foi sancionada a Lei nº 9.433/97, que criou
a Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei das Águas). Seu objetivo principal foi assegurar
a disponibilidade de água em padrões de qualidade adequados aos respectivos usos, buscando
a prevenção e o desenvolvimento sustentável pela utilização racional e integrada dos recursos
hídricos. Alguns dos seus princípios foram os reconhecimentos da água como bem público,
finito e vulnerável, dotado de valor econômico, além da adoção da bacia hidrográfica como
unidade de planejamento, ou seja, de gestão descentralizada e participativa (BRASIL, 1997).
Demandas hídricas
Domésticas Industriais Agrícolas Energéticas
Prioridade Saúde Prioridade Saneamento Básico Prioridade Economia
Paradigma do aumento contínuo da oferta de água em qualidade e quantidade
Exploração irracional dos estoques hídricos, poluição, degradação dos ambientes aquáticos
Medidas corretivas /paliativas: crise das águas (anos 80) � rarefação em quantidade e qualidade
Evolução do paradigma do desenvolvimento sustentável: ecologia, economia e ética
Pressões nacionais e internacionais: avanços legais e institucionais
Lei 9.433/97
Gestão descentralizada e participativa:Comitês de bacia
Figura 4: Bases da reforma legal e institucional do sistema de gestão das águas no Brasil.
Fonte: Magalhães Júnior (2010, p.135)
De acordo com Cardoso (2008), ao reconhecer a bacia hidrográfica como unidade de
planejamento e gestão, a legislação estabeleceu uma política participativa. Sendo um processo
de tomada de decisão, que envolve diferentes agentes econômicos e sociais ligados ao uso da
água dentro de um contexto que inclui uma nova visão dos poderes do Estado e os usuários.
40
Conforme Ribeiro (2009), analisar uma bacia hidrográfica remete necessariamente ao uso do
solo de sua área, incluindo subsolo, relevo fauna, flora, que tem nos leitos fluviais seu
elemento integrador. E, que deve ser avaliado à luz da capacidade de reposição hídrica. Como
o uso do solo é socialmente definido não há como fugir à dimensão política (FRACALANZA,
2009).
Portanto, gestão da bacia hidrográfica exige a cooperação dentro de sua abrangência de todas
as partes interessadas. Quanto maior sua extensão, maior se torna a complexidade deste
processo de cooperação, tendo em vista divergências culturais, políticas, diferenças
institucionais, além de diferenças de pontos de vista sobre o uso da água (VAN LEUSSEN et
al., 2007).
Os principais instrumentos de gestão dos recursos hídricos são os planos de recursos hídricos;
enquadramento de corpos d’água; outorga de direito de uso da água; cobrança pelo uso da
água e o sistema de informação como instrumentos de gerenciamento. O plano de recursos
hídricos é a base para o planejamento e a gestão dos recursos hídricos. E, a partir deste
instrumento são definidos os usos atuais e os desejáveis da água. Em seqüência, o
enquadramento estabelece as metas de qualidade dos corpos d’água, de “acordo com seus
usos preponderantes, e fornece subsídios para a outorga e a cobrança” (MEDEIROS et al.,
2009, p.101).
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como integrantes o
Conselho Nacional de Recursos Hídricos; os Conselhos de Recursos Hídricos Estaduais; os
órgãos dos poderes públicos federal, estaduais e municipais cujas competências se relacionam
com a gestão de recursos hídricos; os comitês de bacias hidrográficas; as agências de água; e
as organizações civis de recursos hídricos nas quais se enquadram os consórcios
intermunicipais de bacia (BRASIL, 1997).
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH) instituído pela Lei nº 9.433/1997, é um
colegiado que desenvolve regras de mediação entre os diversos usuários da água. Tendo como
competências analisar propostas de alteração da legislação pertinente a recursos hídricos;
estabelecer diretrizes complementares para implementação da Política Nacional de Recursos
Hídricos; promover a articulação do planejamento de recursos hídricos com os planejamentos
nacional, regionais, estaduais e dos setores usuários. Devendo ainda arbitrar conflitos;
41
deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hídricos cujas repercussões
extrapolem o âmbito dos estados em que serão implantados; aprovar propostas de instituição
de comitês de bacia hidrográfica. E também, estabelecer critérios gerais para a outorga de
direito de uso de recursos hídricos e para a cobrança por seu uso; e aprovar o Plano Nacional
de Recursos Hídricos e acompanhar sua execução (CNRH, 2011).
O Conselho Estadual de Recursos Hídricos – CERH é um órgão deliberativo e normativo
central do Sistema Estadual de Recursos Hídricos, tendo como competência estabelecer os
princípios e as diretrizes da Política Estadual de Recursos Hídricos a serem observados pelo
Plano Estadual de Recursos Hídricos e pelos Planos Diretores de Bacias Hidrográficas;
aprovar proposta do Plano Estadual de Recursos Hídricos. Sendo ainda de sua competência
decidir os conflitos entre comitês de bacia hidrográfica; atuar como instância de recurso nas
decisões dos comitês de bacia hidrográfica. O CERH, do Estado de Minas Gerais, foi criado
pelo Decreto nº 26.961 de 28/04/87, a partir da necessidade da integração dos órgãos
públicos, do setor produtivo e da sociedade civil organizada, visando assegurar o controle da
água e sua utilização em quantidade e qualidade (CERH-MG, 2011).
Jacobi (2009, p.44) argumenta que a gestão hídrica a partir da bacia hidrográfica exige dos
comitês um amplo leque de relações com as partes interessadas. Desta forma, a gestão hídrica
precisa levar em conta as especificidades, ou seja, “analisar as bacias em níveis diferenciados
de estrutura física e práticas diferenciadas de gestão integrada”, o que envolve soluções
complexas abrangendo direitos difusos como o direito hídrico.
De acordo com a Agência Nacional das Águas (2010), no Brasil existem sete Comitês de
Bacia Interestaduais e 162 comitês Estaduais (FIG 3). Sendo um na região Norte, situado no
Estado do Amazonas (CBH do Rio Tarumã). A região Centro-Oeste possui sete CBHs, sendo
um no Estado do Mato Grosso (CBH dos Ribeirões Sapé e Várzea Grande), dois em Goiás
(CBH do rio Meia Ponte e CBH dos rios Turvo e dos Bois); três no Distrito Federal (CBH do
Lago Paranoá, CBH do Rio Preto, CBH do Rio Maranhão); e um no Estado do Mato Grosso
do Sul (CBH do Rio Miranda). A região Nordeste possui 40 comitês, sendo um no Piauí
(fundado em 2009). O Estado do Ceará possui dez comitês (o mais antigo constituído em
1997, outros dois no ano de 1999, e os demais entre 2002 e 2006); Rio Grande do Norte
possui dois (um criado em 2004 e outro em 2010); Paraíba possui três (todos constituídos em
2006). O Estado de Pernambuco possui seis CBH (o mais antigo foi criado em 1998); Alagoas
42
possui cinco (sendo o mais antigo de 2003); Sergipe, três (o primeiro foi constituído em
2002). E, o Estado da Bahia possui dez comitês de bacia (sendo que seis foram criados em
2006 e quatro foram criados em 2008).
Figura 5: Comitês regionais de bacias hidrográficas Fonte: Adaptado da Agência Nacional das Águas (2010)
A região Sul possui 43 Comitês, sendo cinco no Paraná (o mais antigo possui data de criação
de 2002); o Estado de Santa Catarina conta com 16 CBH’s (o mais antigo, CBH do Rio
Cubatão do Sul, foi criado em 1993); Rio Grande do Sul possui 22 comitês (destes, nove
foram criados entre os anos de 1998 e 2000, sendo que o mais antigo foi criado em 1994). A
região Sudeste contempla a maioria dos CBH criados, num total de 71, sendo oito no Estado
do Rio de Janeiro (o mais antigo foi criado em 2002 e o mais recente criado em 2009); o
Espírito Santo possui dez (sendo que os dois mais antigos foram criados em 31/10/2001 e o
mais recente em 2008). Consta no Estado de São Paulo 21 comitês de bacia (sendo que 13
foram constituídos em 30/12/1991, e o último foi criado em 2001). E, num total de 36
comitês, aparece o Estado de Minas Gerais, com maior número de comitês do país (o mais
antigo foi constituído em 1997, outros sete foram constituídos no ano subseqüente, um em
1 CBH
1CBH
1 CBH
2CBH
3CBH
1 CBH
10 CBH
3CBH
5CBH6 CBH
3CBH
22 CBH
10CBH
2 CBH
5 CBH
21 CBH8CBH
10 CBH36 CBH
16 CBH
43
1999 - CBH do Rio Paraopeba, e os três mais recentes foram criados em 20/11/2008) (ANA,
2010; IGAM,2011).
De acordo com Carvalho (2007), os Comitês de Bacia são órgãos colegiados locais que atuam
na bacia hidrográfica de sua jurisdição, cabendo-lhes articular a atuação das entidades
envolvidas. São órgãos consultivos e deliberativos de gerenciamento, devendo resolver os
conflitos relacionados aos recursos hídricos, além de aprovar e acompanhar o plano de
recursos hídricos da bacia, sugerindo, as modificações cabíveis para o cumprimento de metas
(JACOBI, 2009).
Os Comitês devem ser compostos por representantes do poder público, de forma paritária
entre o Estado e os municípios que integram a bacia hidrográfica; e pelos representantes de
usuários e de entidades da sociedade civil ligadas aos recursos hídricos, com sede ou
representação na bacia hidrográfica, de forma paritária com o poder público (MINAS
GERAIS, 1999).
A proporção entre esses representantes foi definida pelo Conselho Nacional de Recursos
Hídricos, através da Resolução nº 5, de 10 de abril de 2000 (modificada pela Resolução nº18,
de 20 de dezembro de 2001, e pela Resolução nº 24, de 24 de maio de 2002) que estabeleceu
as diretrizes para formação e funcionamento dos Comitês de Bacias Hidrográficas.
Estabeleceu também que nos rios de domínio da União, o número de representantes de
entidades civis, seja proporcional à população residente no território de cada Estado e do
Distrito Federal, com pelo menos, 20%. E, o número de representantes dos usuários seja
obedecido 40% do total de votos; e os votos dos representantes dos poderes executivos da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecido o limite de 40% (CNRH,
2000).
Segundo Pereira (2003), ao instituir as competências jurídicas, administrativas e financeiras
voltadas para a gestão das águas, o Estado brasileiro priorizou as condições sistêmicas e
institucionais sob as quais se dá o exercício da gestão dos recursos hídricos. A instalação da
Agência Nacional das Águas e dos Comitês de Bacias, juntamente com os instrumentos de
gestão de recursos hídricos, definidos pela Lei Federal 9.433/97, propiciou condições para a
governabilidade dos recursos hídricos no Brasil.
44
3.1 A GESTÃO NO ESTADO DE M INAS GERAIS
Em Minas, a Lei Estadual 11.504/94 foi revogada pela Lei nº 13.199, em 29 de janeiro de
1999, instituída com base na Política Nacional de Recursos Hídricos (Lei nº 9.433 de
8/01/1997). A nova Política Estadual de Recursos Hídricos (PERH-MG - 13.199/99)
promoveu melhor estruturação da disposição sobre o gerenciamento dos recursos hídricos,
estruturas e organismos.
A PERH-MG dispõe em seu art. 7º que o Estado celebrará convênio de cooperação mútua e
de assistência técnica e econômico-financeira com os municípios, para a implantação de
programas que tenham como objetivo a conservação do uso sustentável dos recursos hídricos;
a racionalização do uso múltiplo dos recursos hídricos; o controle e a prevenção de
inundações e de erosão, especialmente em áreas urbanas; a implantação, a conservação e a
recuperação da cobertura vegetal, em especial das matas ciliares; dentre outros (MINAS
GERAIS, 1999).
Segundo o Manual do Conselheiro do Instituto Mineiro de Gestão das Águas (2010), a Lei
13.199/99, fundamenta-se na garantia de acesso de todos aos recursos hídricos e na
necessidade de uso múltiplo das águas. Paralelamente, atribui à água valores ecológico, social
e econômico e determina que a bacia hidrográfica seja utilizada como unidade física para
planejamento e gestão dos recursos hídricos.
A Política Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais (Lei 13.199/1999) dispõe como
instrumentos de execução o Plano Estadual de Recursos Hídricos; os Planos Diretores de
Recursos Hídricos; o Sistema Estadual de Informações sobre recursos hídricos. E, ainda o
Enquadramento; a Outorga dos direitos de uso de recursos hídricos; a Cobrança pelo uso dos
recursos; a Compensação ao município afetado por inundação; e o Rateio de custos das obras
de uso múltiplo, de interesse comum.
Segundo Luchini (1999), apesar da preocupação em manter sintonia com a lei federal, a lei
mineira apresenta algumas especificidades por estabelecer a criação de um conjunto mais
amplo de instrumentos. Além dos instrumentos previstos na lei federal, a PERH-MG conta
também com mais dois instrumentos: o rateio de custos das obras de uso múltiplo, de
interesse comum ou coletivo e as penalidades decorrentes do descumprimento da lei.
45
A cobrança pelo uso de recursos hídricos tem como objetivo reconhecer a água como bem
econômico e dar ao usuário uma indicação de seu real valor; incentivar a racionalização do
uso da água; obter recursos financeiros para o financiamento de programas e intervenções
incluídos nos planos de recursos hídricos. Objetiva também, incentivar o aproveitamento
múltiplo dos recursos hídricos e o rateio dos custos das obras executadas para esse fim;
proteger as águas contra ações que possam comprometer os seus usos atual e futuro;
promover a defesa contra eventos críticos, que ofereçam riscos à saúde e à segurança públicas
e causem prejuízos econômicos ou sociais. Visa incentivar a melhoria do gerenciamento dos
recursos hídricos nas respectivas bacias hidrográficas; promover a gestão descentralizada e
integrada em relação aos demais recursos naturais; disciplinar a localização dos usuários,
buscando a conservação dos recursos hídricos, de acordo com sua classe preponderante de
uso; promover o desenvolvimento do transporte hidroviário e seu aproveitamento econômico
(MINAS GERAIS, 1999).
Embora Luchini (1999), afirme que a lei mineira estabelece que os recursos oriundos da
cobrança pelo uso dos recursos hídricos serão geridos pelo Fundo de Recuperação, Proteção e
Desenvolvimento Sustentável das Bacias Hidrográficas do Estado de Minas Gerais
(FHIDRO). A Lei 13.199/ 1999, art. 27, § 1o, estabelece que os recursos serão depositados e
geridos em conta bancária própria, mantida em instituição financeira oficial. Sobre o
FHIDRO, o IGAM (2011) esclarece que o fundo tem como objetivo dar suporte financeiro a
programas e projetos que promovam a racionalização do uso e a melhoria, nos aspectos
quantitativo e qualitativo, dos recursos hídricos no Estado, inclusive os ligados à prevenção
de inundações e o controle da erosão do solo.
De acordo com o IGAM (2010), o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos
(SEGRH) é um conjunto de órgãos e entidades, governamentais ou não, com o intuito de
empregar a gestão integrada e descentralizada das águas. Incumbido de decidir
administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hídricos; implementar a
PERH; planejar, regular, coordenar e controlar o uso, a preservação e a recuperação de
recursos hídricos do Estado. E, também, promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos,
tendo como principal instrumento o planejamento.
O Sistema de Gerenciamento dos Recursos Hídricos do Estado de Minas Gerais foi elaborado
em estreita simetria com a lei federal, sendo composto pela Secretaria de Estado de Meio
46
Ambiente e Desenvolvimento Sustentável – órgão central coordenador; Conselho Estadual de
Recursos Hídricos - órgão deliberativo e normativo central; Instituto Mineiro de Gestão das
Águas (IGAM) - que é a entidade gestora dos recursos hídricos de Minas Gerais; os Comitês
de Bacia; os órgãos e as entidades dos poderes estadual e municipais cujas competências se
relacionem com a gestão de recursos hídricos, e também as Agências de Bacia.
Segundo Souza (2003), as instituições que formam o Sistema de Gestão são responsáveis
pelas ações necessárias à implementação dos princípios doutrinários e à execução do
planejamento do uso, controle e proteção das águas. Elas foram concebidas como fóruns que
possibilitam as negociações entre os diversos usos concorrentes das águas, sendo assim,
sensíveis às reivindicações das comunidades integrantes da bacia (GOMES, 2008).
Conforme a Lei 13.199/1999 compete aos comitês de bacia hidrográfica promover o debate
das questões relacionadas com recursos hídricos e articular a atuação de órgãos e entidades
intervenientes; arbitrar os conflitos relacionados com os recursos hídricos; aprovar os Planos
Diretores de Recursos Hídricos e seus respectivos orçamentos; os planos de aplicação dos
recursos arrecadados e aprovar a outorga dos direitos de uso de recursos hídricos para
empreendimentos de grande porte e com potencial poluidor. Além de estabelecer critérios e
normas e aprovar os valores propostos para cobrança pelo uso de recursos hídricos; definir o
rateio de custos das obras de uso múltiplo, de interesse comum ou coletivo, relacionados com
recursos hídricos.
Compete ainda aos comitês de bacia hidrográfica acompanhar a execução da PERH na sua
área de atuação, através de sugestões e oferecendo subsídios aos órgãos e às entidades
participantes do SEGRH-MG. E, também, aprovar a celebração de convênios com órgãos,
entidades e instituições públicas ou privadas, nacionais e internacionais, de interesse da bacia
hidrográfica; aprovar programas de capacitação de recursos humanos, de interesse da bacia
hidrográfica, na sua área de atuação; dentre outros (MINAS GERAIS, 1999).
3.2 OS CONSÓRCIOS INTERMUNICIPAIS E A GESTÃO COMPARTILHADA
A cooperação internacional tem suas origens após a II Guerra Mundial, segundo Xavier
(2000), como um produto do contexto dos países europeus, fragilizados ao nível das suas
estruturas políticas e econômico-sociais. Esta aproximação traduziu-se numa reconciliação
47
entre as nações e conduziu ao surgimento da tipologia de cooperação - a cooperação
intermunicipal. Esta criação passou, precisamente por três estágios: o primeiro que remonta os
anos de 1940 e o período pós-guerra; o segundo que objetivava o amenizar os efeitos da
Guerra Fria; e, o terceiro estágio, na década de 70 que enfatizava uma nova tendência de
ajuda ao desenvolvimento (RIBEIRO e FARIA, 2009).
De acordo com Xavier (2000); Ribeiro e Faria (2009), a França, a Inglaterra e a Alemanha
foram pioneiras no desenvolvimento e fomento das relações de cooperação intermunicipal. As
ligações entre cidades são numerosas e assumem formas variadas: relações recíprocas, pactos
de amizade, contratos, protocolos, etc., derivando de diferentes motivações, objetivos e
entendimento das políticas a serem assumidas. Tendo por base as principais preocupações nas
áreas da saúde, da educação, do ambiente, da gestão e administração de municípios, o
urbanismo e suas infra-estruturas, o alívio da pobreza, os intercâmbios profissionais e
culturais, o desenvolvimento social, a assistência técnica, a formação profissional, dentre
outras.
No Brasil, ainda no período da ditadura militar, registra-se a fundação de dois consórcios
intermunicipais em 1969 e 1970, sem nenhuma participação social ou de órgão
descentralizado do poder estadual. Entre 1983 e 1986, registrou-se o apogeu de criação dos
consórcios, sendo também o de maior índice de mortalidade, “do total de 32, doze não
conseguiram sobreviver” (BARROS, 1995, p. 61).
A legalidade dos consórcios foi instituída através da Constituição de 1988, como acordos
firmados entre entidades estatais, autárquicas ou paraestatais, sempre da mesma espécie para
realização dos objetivos comuns. Em 1990, no âmbito da saúde, as Leis nº 8080/90 e 8142/90,
definiram que os consórcios intermunicipais podem integrar o Sistema Único de Saúde - SUS.
Em junho de 1998, a Emenda Constitucional 19, alterou o artigo 241 que passou a permitir a
gestão associada dos serviços públicos (BRASIL, 1988; DINIZ, 2009).
Segundo Carvalho (2007), a autonomia dada aos municípios pela Constituição de 1988 pode
ser evidenciada em quatro categorias: a política, compreendida como a capacidade de se auto-
organizar e autogovernar; a normativa, por desenvolver os padrões legais no que diz respeito
às suas responsabilidades; a administrativa; e a financeira, pelo decreto de seus tributos e
aplicação de suas rendas.
48
Consórcio intermunicipal, conforme IBGE (2002) é um acordo firmado entre municípios para
a realização de objetivos de interesse comum. Um dos principais motivos para se criar um
consórcio é a carência dos gestores locais, tanto de capacidade instalada, quanto de recursos
financeiros e humanos, frente ao desafio da descentralização. Outros motivos incluem a
possibilidade de implementação de ações conjuntas, a possibilidade de articulação de pressão
conjunta junto aos órgãos de governo e a capacidade de visão macro dos ecossistemas em
termos de planejamento e intervenção.
Para Fernandes (2009), como âmbito específico de organização do Estado onde ocorrem os
processos ambientais, os municípios tornaram-se locais de elaboração de políticas públicas,
projetos participativos e decisões compartilhadas com a opinião pública. Isso é decorrente
tanto das novas relações institucionais entre as esferas municipal, estadual e federal, quanto
do espaço democrático criado com as comunidades locais e suas representações sociais e
políticas. Contudo, a crescente autonomia e responsabilidade não implicaram em melhorias
para dar suporte à execução das novas atribuições (CARVALHO, 2007).
De acordo com o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (BRASIL, 1995), a
composição da força de trabalho no setor público em 1992, no que se refere à sua distribuição
entre as três esferas de governo, mostrava que os estados empregavam praticamente a soma
(49%) do que empregavam municípios (26%) e a União (25%). Este perfil de distribuição
demonstrava uma concentração no nível estadual, e revelava-se a princípio incoerente com a
municipalização da execução de serviços.
Os recursos humanos necessários para estruturar e viabilizar o pretendido na lei, por exemplo,
ainda são insuficientes. Conforme o IBGE (2008), 43% dos municípios brasileiros possuem
secretarias municipais de meio ambiente em conjunto com outros temas, enquanto apenas
13% possuem secretarias municipais exclusivas com estrutura na área de meio ambiente. Os
municípios que possuem departamento, assessoria, setor ou órgão similar correspondem a
22%, e outros 22% não possuem estrutura específica.
Ainda no que diz respeito aos recursos humanos, segundo o IBGE (2008), 41.287 pessoas
possuem vínculo na área do meio ambiente nos municípios brasileiros, sendo 49%
estatutários, 20% cargos comissionados, 13% sem vínculo permanente, 12% celetistas, e 6%
estagiários, ou seja, 51% dos trabalhadores da área não são funcionários públicos.
49
Segundo Bresser-Pereira (1998), o Estado moderno conta com quatro esferas de operação: o
núcleo estratégico; a produção de bens e serviços para o mercado formado pelas empresas
estatais; as atividades exclusivas que envolvem o poder de Estado; e os serviços não-
exclusivos, sendo aqueles que o Estado provê, mas que também são oferecidos pelo setor
privado e pelo setor público não estatal.
No domínio das atividades exclusivas, são criadas as “agências autônomas”, inteiramente
agregadas ao Estado, onde um gerente executivo, nomeado pelo Estado, firmará um contrato
de gestão. No que diz respeito aos serviços não-exclusivos, há três direcionamentos possíveis
para estas atividades: ficarem sob o controle do Estado; serem privatizados ou serem
financiadas /subsidiadas pelo Estado, mas controladas pela sociedade, isto é, serem
convertidas em organizações políticas não-estatais (BRESSER-PEREIRA 1998).
Ainda, segundo Bresser-Pereira (1998), as organizações sociais compreendem o setor público
não-estatal, sendo estas as organizações não-governamentais (ONGs) autorizadas a receber
dotação orçamentária do Estado que também utilizará o contrato de gestão. Porém, o gerente
executivo será escolhido pelo conselho, cabendo ao Estado assinar os contratos de gestão e
controlar os resultados. Os contratos de gestão, tanto das agências, quanto das organizações
sociais, devem prover os recursos de pessoal, materiais e financeiros, além de definir os
indicadores de desempenho, qualitativos, quantitativos e os resultados a serem alcançados,
acordados pelas partes.
Matias-Pereira (2010) esclarece que o contrato de gestão é um instrumento que possibilita ao
governo maior eficácia na elaboração de um planejamento de curto e médio prazos, com
objetivos e metas prioritárias dentro de um processo de negociação. De acordo com a Lei nº
9.637/98, é instrumento firmado entre o Poder Público e a entidade qualificada como
organização social, com vistas à formação de parceria entre as partes para fomento e execução
de atividades relativas às áreas cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa
científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à
cultura e à saúde.
Segundo Matias-Pereira (2010), a Constituição Federal definiu sistemas de gestão
democrática em diversas áreas de atuação da Administração Pública, como os colegiados dos
órgãos públicos, na área da previdência social, onde os interesses profissionais e
50
previdenciários são discutidos e deliberados pelos trabalhadores (art. 10). E, ainda, o
planejamento participativo, mediante a cooperação das associações representativas no
planejamento municipal, como preceito a ser observado pelos municípios (art. 29, XII). Além
da gestão democrática do ensino público na área da educação (art. 206, VI). Na área da saúde,
através do sistema único que integra uma rede regionalizada e hierarquizada organizado com
a participação da comunidade (art. 198). Esses diferentes tipos de conselhos apontam para a
existência de um espaço público de composição plural e paritária entre Estado e sociedade
civil de natureza deliberativa (JACOBI, 2009).
Conforme mencionado por Diniz (2009), existem vastas possibilidades de atuação através dos
consórcios intermunicipais, podendo se constituir com menor ou maior pretensão de
durabilidade e impacto assumindo os mais variados objetos de trabalho, tais como serviço
público, saúde, obras públicas, meio-ambiente e desenvolvimento econômico regional.
Em Minas Gerais, dos 853 municípios, 611 participam de algum tipo de articulação,
apresentando um percentual maior que o nacional, ou seja, 71,63%, dos municípios. Destes,
129 estão associados por meio de consórcios públicos, 557 participam de Comitês de bacia
hidrográfica; e 78 municípios participam de outro tipo de associação/parceria. Com relação
aos temas abordados nas articulações, 372 correspondem à disposição de resíduos sólidos;
530 de recuperação da qualidade dos recursos hídricos; 322 correspondem a tratamento de
esgoto doméstico; 354 de recuperação de áreas degradadas; e 34 outros temas (IBGE, 2008).
No entendimento de Cunha (2004), a diferença entre consórcio e convênio é que o primeiro é
composto por diferentes espécies de empresas, enquanto o segundo é realizado entre empresas
da mesma espécie. Assim sendo, os princípios e preceitos relativos aos convênios podem ser
aplicados aos consórcios administrativos.
Moreira (2001) esclarece que o processo de consorciamento tem início com a aprovação de
uma lei municipal pelas câmaras locais dos municípios ingressantes, permitindo a
participação do município no consórcio. Mais recentemente, a Lei 11.107, de 2005, veio para
normatizar mais especificamente este processo e ampliou as possibilidades de gestão
compartilhada e arrecadação dos recursos (DINIZ, 2009).
51
Em seus modos de implantação, os consórcios podem ser um simples pacto entre prefeitos ou
possuírem personalidade jurídica própria, que conta com instâncias de direção tais como um
Conselho de Administração, composto pelos prefeitos dos municípios integrantes, regido por
estatuto próprio. E, os recursos financeiros dos consórcios podem ser de origem de
contribuições dos municípios participantes ou de receitas geradas por atividades do consórcio
(IBGE, 2002).
O consórcio dotado de personalidade jurídica de direito privado deverá se pautar pelos
princípios básicos que informam as atividades da administração pública, uma vez que os
recursos que irá administrar são públicos, vindos do estado e da união e também de diversas
outras fontes participantes. Sendo assim, os princípios básicos que regem a administração dos
consórcios deve ser necessariamente os mesmos que regem a administração pública,
conforme determina o art.173, § 1o, III, da Constituição Federal (MOREIRA, 2001; DINIZ,
2009).
Especificamente na questão do gerenciamento dos recursos hídricos, o desenvolvimento do
novo modelo de gestão de políticas públicas, com a formulação conjunta de políticas e
programas ambientais, tem possibilitado a ampliação da oferta de serviços por parte dos
municípios, a flexibilização de contratação de pessoal, a realização conjunta de obras e
prestação de serviços e atividades, tanto temporárias, como permanentes (CARVALHO,
2007).
Alguns estados, buscado formas alternativas de gestão, transferem responsabilidades para
associações e fundações na forma de parcerias, para tornar mais ágil o atendimento das
necessidades do público a que deve satisfação. No caso de Minas Gerais, o enquadramento
dos cursos de água, o monitoramento da qualidade da água e a outorga de direitos de uso dos
recursos hídricos são competências do IGAM. A legislação prevê que o enquadramento de
cursos de água passará a ser de competência das agências de bacia à medida que forem
implementadas (ALMEIDA et. al., 2009; AGB PEIXE VIVO, 2011).
Segundo a AGB Peixe Vivo (2011) o enquadramento dos corpos de água, em Minas Gerais,
teve início em 1993 quando a FEAM desenvolveu estudos nas bacias dos rios Piracicaba,
Velhas, Paraopeba, Verde, Paraibuna e Pará. Após a instituição da Política Estadual de
52
Recursos Hídricos, o enquadramento dos corpos de água tornou-se um importante
instrumento de gestão dos recursos hídricos e passou a ser competência do IGAM.
No que diz respeito à gestão ambiental, dos 5.564 municípios brasileiros, 3.332 participam de
algum tipo de articulação intermunicipal relacionada ao meio ambiente, o que corresponde a
60% do total de municípios. Dos municípios que apresentam articulação, 1.082 estão
associados por meio de consórcios públicos, com o intuito de enfrentar problemas ambientais
comuns; 2.467 participam de comitês de bacia hidrográfica; e 849 municípios participam de
outros tipos de associação/parceria (IBGE, 2008).
A Declaração de Paris (CIADS, 1998) recomenda melhorar o conhecimento, treinamento e
troca de informações estimulando o aumento de transferência de tecnologia e especialização;
o desenvolvimento de sistemas de monitoramento e informação relacionados aos recursos
hídricos e seus múltiplos usos; e o apoio de programas de treinamento técnico e de reforço. E,
que os pobres e as minorias; bem como as autoridades locais; os líderes e comunidades locais;
e ONGs devem ser capacitadas a se envolverem cada vez mais no processo de tomada de
decisão.
Para Sandoval (2007), a maior dificuldade para melhorar a gestão da água encontra-se não nas
questões estruturais como os aspectos políticos, econômicos e sociais. Para o autor, o que
falta é um melhor conhecimento da capacidade da sociedade em implementar medidas que
considerem ser corretas, de modo a alcançar a gestão integrada dos recursos hídricos.
No entendimento de Philippi Júnior e Bruna (2004), a adoção da bacia hidrográfica como
unidade de planejamento e gestão permite a realização dos Planos de Bacias. Estes planos têm
como objetivo articular as ações e melhor aplicação dos recursos financeiros. Isso também
incentiva a formação de parcerias com a iniciativa privada para implementação das políticas
públicas.
Conforme Sandoval (2007), o reconhecimento de que as partes interessadas precisam ser
plenamente incluídas no processo de tomada de decisão complica a vida dos planejadores e
gerentes. No entanto, importantes fontes de informação vêm de grupos de discussão,
audiências públicas, negociações e processos de resolução de litígios. Ribeiro (2009)
53
acrescenta que a presença de atores não-estatais é fundamental, dado que exprimem
dificuldades e problemas que muitas vezes estão fora da ótica dos governos.
Krywkow e Speil (2007) afirmam que, de maneira geral os processos de planejamento são
frequentemente acompanhadas por uma variedade de questões, problemas e efeitos colaterais.
E que a gestão de processos participativos é mais sofisticada do que os não participativos,
tendo em vista que as partes interessadas e o público em geral, podem apresentar uma
variedade de perspectivas sobre as questões em debate.
É através da criação de comitês e/ou consórcios que acontece de forma direta a participação
dos usuários das bacias hidrográficas. Almeida et al. (2009) ressalta que o gerenciamento de
uma bacia deve ser um processo decisório de negociação social, com a participação dos
diversos setores da sociedade, com o intuito de planejar as intervenções na bacia hidrográfica.
Para Brochi (2007), a criação dos Comitês de Bacias foi a forma legal encontrada para
permitir a descentralização das tomadas de decisões pelos governos federal e estaduais, onde
seus componentes se reúnem para discutir e decidir sobre as questões relativas à gestão e usos
múltiplos dos recursos hídricos de sua área de atuação, além de dar prioridades na aplicação
de recursos financeiros.
Conforme a Política Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais, os Comitês de bacia
hidrográfica, instituídos por ato do Governador, devem atuar em toda extensão da bacia
hidrográfica; bem como na sub-bacia hidrográfica afluente do curso de água principal da
bacia ou de afluente desse afluente; e no grupo de bacias ou sub-bacias hidrográficas
adjacentes (MINAS GERAIS, 1999).
O Comitê terá para a execução dessas decisões a Agência de Bacia, uma entidade jurídica sem
fins lucrativos, com estrutura administrativa e financeira própria que pode ser organizada
como fundação de direito privado ou outra personalidade jurídica. Tendo sua finalidade
definida na legislação de recursos hídricos, destacando-se a de que deverá atuar como
secretaria executiva do respectivo Comitê de Bacias. Esta agência é a entidade de apoio
técnico e de suporte operacional ao respectivo Comitê de Bacia (ANA, 2002).
54
Brochi (2007) esclarece que os consórcios intermunicipais, ou seja, as associações entre
prefeitos, qual podem fazer parte também empresas públicas e privadas, não figuram,
diretamente no Sistema Nacional de Recursos Hídricos, mas são considerados pela Política
Nacional de Recursos Hídricos como organizações civis de recursos hídricos. Estas
organizações podem receber delegação do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, por
prazo determinado, para exercer as funções de Agência de Água.
As Agências de Bacia Hidrográficas e as entidades a ela equiparadas possuem como
atribuições manter balanço atualizado da disponibilidade de recursos hídricos em sua área de
atuação; manter cadastro atualizado de usos e de usuários; efetuar a cobrança, mediante
delegação do outorgante, pelo uso de recursos hídricos. Além de analisar e emitir pareceres
sobre os projetos e as obras a serem financiados com recursos gerados pela cobrança pelo uso
da água; acompanhar a administração financeira dos valores arrecadados com a cobrança pelo
uso de recursos hídricos; analisar projetos e obras considerados relevantes para a sua área de
atuação. E, também, emitir pareceres sobre eles; promover os estudos necessários para a
gestão dos recursos hídricos em sua área de atuação; gerenciar os recursos financeiros gerados
pela cobrança pelo uso dos recursos hídricos da bacia, dentre outras (MINAS GERAIS,
1999).
3.3 SOCIEDADE CIVIL
Os atores sociais que emergem na sociedade civil após 1970, à revelia do Estado, criaram
novos espaços e formas de participação e relacionamento com o poder publico. A partir da
Constituição de 1988, novos arranjos participativos foram reforçados, destacando-se o
desenvolvimento de praticas que abrem espaço para a prática da democracia participativa. De
acordo com Jacobi (2009), a revitalização da sociedade civil desde meados da década de 1990
se reflete no aumento do associativismo e dos movimentos sociais organizados pressionando a
ampliação e democratização da gestão estadual.
Ribeiro (2009) destaca que a presença da sociedade civil seria a causa primeira da
governança, que divide atribuições com o Estado, mas também o pressiona a adotar políticas
públicas compatíveis com os seus interesses. O resultado é uma teia de relações políticas que
mobiliza atores estatais por meio de diversos órgãos mais representantes da sociedade civil
organizada, sejam sindicatos patronais, de trabalhadores e de outros segmentos.
55
Segundo Gemmill e Izu-Bamidele (2005), embora a participação da sociedade civil na
governança global venha ganhando importância, ela não é incomum. Iniciado há quase dois
séculos, o crescimento da participação de ONGs na governança global, tornou-se expressivo
na década de 1990. Sendo atribuídos vários fatores para o surgimento das ONGs, tais como o
desenvolvimento da tecnologia da informação, uma consciência maior da interdependência
global e a difusão da democracia. Os autores esclarecem que as ONGs e outros grupos da
sociedade civil não são apenas atores na governança, mas também a força propulsora que
impulsiona uma maior cooperação internacional por meio da mobilização ativa de apoio
público a acordos internacionais.
A participação do cidadão na gestão pública, ou controle social, é um mecanismo de
prevenção da corrupção e de fortalecimento da cidadania. No Brasil, a preocupação em se
estabelecer a participação do cidadão forte e atuante torna-se ainda maior em razão da sua
extensão territorial e do grande numero de municípios que possui. Assim, o controle social
revela-se como complemento indispensável ao controle institucional, exercido pelos órgãos
fiscalizadores. Para que os cidadãos possam desempenhá-lo de maneira eficaz, é necessário
que sejam mobilizados e recebam orientações sobre como podem ser fiscais dos gastos
públicos (MATIAS-PEREIRA, 2010).
A participação da sociedade civil pode ser caracterizada por níveis de participação, sendo
informação, consulta, participação ativa ou qualquer estrutura unidimensional. Segundo
Krywkow e Speil (2007), a intensidade de participação em um processo é uma combinação de
seis dimensões: atividade, igualdade, transparência, partilha de poder, flexibilidade e
abrangência de participação (FIG 6).
De acordo com Gemmill e Izu-Bamidele (2005), novas formas de participação das ONGs
mudaram a natureza dos programas internacionais de política ambiental. A comunidade
internacional começou a reconhecer que uma ação global efetiva requer o envolvimento
consistente de atores na concepção e implementação de programas em nível internacional. O
envolvimento de ONGs na governança ambiental global pode assumir uma variedade de
formas: assessoria e análise especializadas; competitividade intelectual com governos;
mobilização da opinião pública; representação dos grupos insuficientemente representados;
56
fornecimento de serviço; monitoramento e avaliação e legitimação de mecanismos de decisão
em escala global.
Figura 6: As seis dimensões da intensidade de participação. Fonte: Krywkow e Speil (2007, p.10, tradução do autor)
Segundo Jacobi (2009), a noção de participação é pensada principalmente pela ótica dos
grupos de interessados e não apenas da perspectiva dos interesses globais definidos pelo
Estado. O principal desafio que se coloca é de construir uma ordem societária baseado na
articulação da democracia política com a participação social, representada por uma maior
permeabilidade da gestão às demandas dos diversos sujeitos sociais e políticos.
Um dos temas centrais da governança nas democracias modernas é garantir uma boa
organização da participação da sociedade civil nos assuntos de interesse público. Podendo ser
destacados dois problemas clássicos: determinar o grau de representatividade real dessas
organizações; e evitar a captura da propriedade pública por interesses privados. Frente a estes
perigos, dois atributos de boa governança, relacionados à participação da sociedade civil,
devem ser destacados: uma representação equilibrada dos interesses dos grupos sociais na
esfera pública, ou seja, que não haja um grupo de interesse dominante; e a existência de
Fornecimento de informação? consulta? ou participação ativa no planejamento?
Participação é limitada a alguns interessados, ou será o público em geral?
Todas as partes interessadas têm mais ou menos as mesmas oportunidades para participar?
Todas as partes interessadas possuem acesso às informações relevantes?
As partes interessadas possuem uma influência formal sobre a tomada de decisão?
Atividade
Igualdade
Transparência
Divisão de poder
Flexibilidade
Abrangência Intensidade
de participação
As partes interessadas são envolvidas num momento em que decisões importantes ainda estão abertas à discussão?
57
mecanismos adequados para articular os interesses em jogo, ou seja, a cristalização de
estruturas institucionalizadas, sempre que possível, resolver as disputas e posições dos
diferentes grupos de interesse com o menor custo social possível (LONGO, 2009).
Outro problema é o nível de educação e de interesse das partes. Considerando que os gestores
da água podem assumir uma compreensão geral e de interesse entre partes interessadas,
poderá ser difícil de atingir o público em algumas regiões e aumentar o seu interesse. Segundo
Krywkow & Speil (2007), representantes da Câmara Municipal de Glasgow, na Grã Bretanha
constataram que algumas pessoas simplesmente não eram capazes de ler panfletos,
questionários ou mapas. E, somente contatos face a face e participação ativa dos grupos de
bairros poderiam atenuar esse problema.
Ribeiro (2009) ressalta que a participação social ainda é incipiente, principalmente para os
setores marginalizados e sujeita a acordos entre governos estaduais e municipais. Ela
representa a possibilidade de fiscalização da gestão de recursos, mas não consegue propor
uma pauta técnica e política. Portanto, buscar uma maior capacitação de quadros da
sociedade civil torna-se um fator prioritário, com o intuito de ampliar o exercício da cidadania
e para fazer valer com qualidade os votos que ela possui em vários instrumentos de gestão
ambiental no Brasil.
Para que os processos com múltiplos atores possam servir de veículo de participação
consistente da sociedade civil, é necessário, de acordo com Gemmill e Izu-Bamidele (2005),
provê-los de mecanismos para discussões e deliberações abertas e de longo prazo.
Segundo Ribeiro (2009), as organizações ou indivíduos devem ter representatividade para
expressar demandas de grupos sociais e serem identificados como interlocutores pela
comunidade. Outros pontos a serem considerados como dificultadores são a utilização de
mecanismos de coordenação inadequados; o excesso de burocracia e intervenção pública por
parte dos prefeitos; as falhas nos projetos por não catalisar todas as forças e interesses dos
municípios. Além da falta de identidade entre os membros do consórcio e as políticas de
incentivos descoordenadas (DINIZ, 2009).
58
3.4 USUÁRIOS DA ÁGUA
São considerados usuários da água indivíduos, grupos, entidades públicas e privadas e
coletividades que, em nome próprio ou no de terceiros, utilizam os recursos hídricos, ou ainda
que captam água, lançam efluentes ou realizam usos que não para consumo diretamente em
corpos hídricos (rio ou curso d’água, reservatório, açude, barragem, poço, nascente, etc.)
(ANA, 2010).
A Política Estadual de Recursos Hídricos de Minas Gerais visa, conforme estabelecido no Art.
2º, assegurar o controle, pelos usuários atuais e futuros, do uso da água e de sua utilização em
quantidade, qualidade e regime satisfatórios. Entre as várias formas de se controlar como se
usa a água está o cadastro de usos e usuários da água, que tem como finalidade conhecer o
universo dos usuários da água, por bacia hidrográfica, e auxiliar de forma mais efetiva na
gestão dos recursos hídricos. Objetivando conhecer as demandas de água de forma setorial e
localizada nas diferentes bacias hidrográficas, ou seja, saber quem usa, para que usa, de onde
capta, como capta, quanto capta e quem lança.
Segundo o IGAM (2010c), são passíveis de outorga, instrumento legal que assegura ao
usuário o direito de utilizar os recursos hídricos, todos os usos que alterem o regime, a
quantidade ou a qualidade da água existente em um curso de água, excetuando-se os usos
considerados insignificantes que são, entretanto, passíveis de cadastramento junto à
autoridade outorgante. Em Minas Gerais, os usuários de recursos hídricos, de qualquer setor,
devem solicitar ao IGAM a outorga de águas de domínio do Estado, ou seja, as águas
subterrâneas e as águas superficiais dos cursos de água que escoam desde sua nascente até a
foz passando apenas por um Estado. Para o uso de águas de rios de domínio da União (as
águas dos rios e lagos que banham mais de um estado, fazem limite entre estados ou entre o
território do Brasil e o de um país vizinho), a concessão deve ser solicitada à ANA (AGB
PEIXE VIVO, 2011).
Portanto, são sujeitos a outorga pelo poder público, independentemente da natureza pública
ou privada dos usuários, os seguintes usos e/ou intervenções: captação ou derivação de água
em um corpo de água; exploração de água subterrânea; construção de barramento ou açude,
dique ou desvio em corpo de água, estruturas de lançamento de efluentes em corpo de água;
estrutura de recreação nas margens; estrutura de transposição de nível; e de travessia rodo-
59
ferroviária. E, ainda, o lançamento, em corpo de água, de esgotos e demais efluentes líquidos
ou gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final; o
aproveitamento de potenciais hidrelétricos; além de dragagem, desassoreamento e limpeza de
corpo de água; retificação, canalização ou obras de drenagem; transposição de bacias;
aproveitamento de potencial hidroelétrico; e outras modificações do curso, leito ou margens
dos corpos de água (MINAS GERAIS, 1999; AGB PEIXE VIVO, 2011).
Os usuários da água terão fundamentalmente que se organizar e participar ativamente dos
comitês, defenderem seus interesses quanto aos preços a serem cobrados pelo uso, assim
como sobre a aplicação dos recursos arrecadados e sobre a concessão justa das outorgas dos
direitos de uso. Obviamente, estes acertos e soluções serão conseguidos a partir de complexos
processos de negociações e resolução de conflitos diversos (JACOBI, 2009).
60
4 METODOLOGIA
O método que orientou o desenvolvimento desta pesquisa foi composto por levantamento
bibliográfico e documental; determinação do sujeito e espaço da pesquisa; coleta de dados;
aplicação de questionários e análise dos resultados.
Numa primeira etapa foi realizado o levantamento bibliográfico e documental sobre os temas:
governança pública, políticas públicas, o papel do Estado na questão ambiental, consórcios
intermunicipais, bacias hidrográficas, gerenciamento de recursos hídricos. Além de
documentos (atas, estatuto, relatórios) do Consórcio Intermunicipal da Bacia do Rio
Paraopeba e órgãos governamentais.
A opção por estudo de caso deu-se porque ele é uma ferramenta que permite buscar respostas
para questões de pesquisa que procuram compreender “como” ou o “porquê” ocorrem os
fenômenos contemporâneos, dentro de seu contexto real, especialmente quando se trata de
relações socioambientais (RODRIGO, 2008).
• Determinação do tipo, sujeito e espaço da pesquisa.
o Sujeito da pesquisa: Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba - MG
o Espaço da pesquisa: Dezembro de 2009 a abril de 2011
• Coleta de dados, exemplos de fontes de coleta de dados:
� Comitê (CBH) e Consórcio Intermunicipal (Cibapar) da Bacia
Hidrográfica do rio Paraopeba
� ANA – Agência Nacional das Águas
� IGAM - Instituto Mineiro de Gestão das Águas
� IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
� SEMAD – Secretaria Estadual de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável
A escolha da área de estudo, ou seja, da bacia hidrográfica do Rio Paraopeba, leva em
consideração à importância desta bacia para o estado de Minas Gerais e principalmente, a
Região Metropolitana de Belo Horizonte, que tem 53% da sua população servida por águas
61
dessa bacia hidrográfica, por meio dos sistemas integrados da COPASA: Sistemas Várzea das
Flores, Serra Azul e Rio Manso (CIBAPAR, 2011).
Na segunda etapa, após um levantamento do histórico do consórcio, visita de campo e
identificação dos representantes públicos, foi realizada a aplicação dos questionários aos
representantes públicos dos 48 municípios da bacia hidrográfica do Rio Paraopeba, conforme
Apêndices I e II, para avaliar o grau de participação ou razões para não participação em
consórcios, sobretudo do Consórcio Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba
Os primeiros contatos nos municípios foram realizados no final do mês de agosto e início do
mês de setembro de 2010. O último questionário foi obtido no início do mês de março de
2011. Em média, foram realizados dez contatos em cada município, seja através de e-mail e
contatos telefônicos, em diversos setores, gabinete, assessoria, departamentos de obras,
agricultura, educação e meio ambiente.
Dos 48 municípios da bacia do Rio Paraopeba, dois municípios não enviaram resposta ao
questionário, alegando possuírem outras prioridades, o que os impossibilitavam destinar
tempo para responder as questões. Cabe ressaltar que o Princípio da Publicidade da
Administração Pública assegurado no artigo 37 da Constituição Federal diz que “todos têm
direito a receber dos órgãos públicos informações”.
Dos outros 46 municípios, três municípios, Betim, Curvelo e Contagem responderam o
questionário em entrevista pessoal. Outros 11 municípios, Caetanópolis, Crucilândia, Entre
Rios de Minas, Felixlândia, Fortuna de Minas, Lagoa Dourada, Mário Campos, Paraopeba,
Piedade das Gerais, Pompeu e Sete Lagoas responderam em entrevista por telefone.
E, os demais municípios, ou seja, os representantes públicos de 32 municípios da bacia do Rio
Paraopeba optaram por responder o questionário por e-mail, sendo eles: Belo Vale, Bonfim,
Brumadinho, Cachoeira da Prata, Casa Grande, Congonhas, Conselheiro Lafaiete, Cristiano
Otoni, Desterro de Entre Rios, Esmeraldas, Florestal, Ibirité, Igarapé, Inhaúma, Itaúna,
Itaverava, Jeceaba, Juatuba, Maravilhas, Mateus Leme, Moeda, Ouro Branco, Ouro Preto,
Papagaios, Pará de Minas, Pequi, Queluzito, Resende Costa, Rio Manso, São Brás do Suacuí,
São Joaquim de Bicas, Sarzedo.
62
Após a obtenção dos questionários, os dados foram tabulados, separados e analisados, com o
intuito de apresentar resultados quantitativos, tais como os percentuais de participação em
consórcio e no Cibapar, quanto resultados qualitativos, ou seja, abordando as razões e
motivações à cooperação intermunicipal. Conforme, Minayo (1994) um conjunto de dados
quantitativos e qualitativos não se opõem, pelo contrário, se complementam, “pois a realidade
abrangida por eles interage dinamicamente, excluindo qualquer dicotomia” (MINAYO, 1994,
p.22).
63
5 A BACIA HIDROGRÁFICA DO RIO PARAOPEBA
De acordo com o IGAM (2010), bacia hidrográfica é o conjunto de riachos, córregos e
ribeirões que deságuam em um rio ou lago. Seu formato é parecido com o de uma folha de
árvore: a nervura central corresponde ao rio principal e as secundárias podem ser comparadas
aos rios menores – os afluentes ou tributários. O relevo, a vegetação, os animais e as pessoas
também fazem parte da bacia hidrográfica.
A bacia hidrográfica do rio Paraopeba esta situada a sudeste do Estado de Minas Gerais,
abrange uma área de 13.643km². O rio tem suas nascentes ao sul do município de Cristiano
Otoni e tem como seus principais afluentes os rios Águas Claras, Macaúbas, Betim, Camapuã
e Manso. Ele é um dos mais importantes tributários do rio São Francisco, percorrendo
aproximadamente 510km até a sua foz no lago da represa de Três Marias, no município de
Felixlândia.
Figura 7: Sub-bacia do Rio Paraopeba Fonte: CIBAPAR, 2009
A ocupação da bacia do Rio Paraopeba foi iniciada nas últimas décadas do século XVII, pelos
bandeirantes em busca de riquezas minerais. Com a descoberta do ouro, surgiram povoados
64
mais densos no Alto e Médio Paraopeba, que adotaram a mineração como principal atividade
econômica. Já no Baixo Paraopeba, a ocupação aconteceu devido às rotas comerciais e a
criação de diversos pontos de apoio. A utilização dos rios São Francisco e Paraopeba como
rotas de transporte e comércio contribuiu para a criação de fazendas e a prática de atividades
agropecuárias. A partir da segunda metade do século XX, com a intensificação do processo de
industrialização, vários municípios tiveram seu desenvolvimento acelerado. Com isso,
municípios como Conselheiro Lafaiete, Curvelo, Pará de Minas e Sete Lagoas “passaram a
exercer polarização de cunho microrregional sobre os municípios vizinhos”
(SCHVARTZMAN et al. 2002, p. 107).
A bacia do Paraopeba possui uma área que corresponde a 2,5% da área total do Estado de
Minas Gerais. Aproximadamente, 1,4 milhões de pessoas vivem na bacia, em 48 municípios
(FIG.8) de paisagens, culturas, economias e realidades sócio-econômicas e ambientais muito
diversas; sendo que concentração ocorre no médio paraopeba, principalmente nos municípios
de Betim e Contagem, como demonstra a tabela 1 (CIBAPAR, 2009).
Tabela 1: População total dos municípios e na Bacia do Rio Paraopeba
Município Popul. Total
População na Bacia
Região da Bacia
Sub-bacias no Paraopeba
1. Belo Vale. 7.267 7.267 Alto Calha principal do rio Paraopeba
2. Betim. 415.098 415.098 Médio Rio Betim
3. Bonfim. 6.715 6.715 Médio Ribeirão Águas Claras
4. Brumadinho. 31.965 31.965 Médio Calha principal do rio Paraopeba
5. Cachoeira da Prata. 3.802 3.802 Baixo Ribeirão dos Macacos
6. Caetanópolis. 9.490 9.490 Baixo Ribeirão do Cedro
7. Casa Grande.¹ 2.100 210 Alto Rio da Prata
8. Congonhas. 45.984 45.984 Alto Rio Maranhão
9. Conselheiro Lafaiete. 109.280 102.836 Alto Rio Maranhão
10. Contagem.¹ ² 608.650 273.893 Médio Rio Betim
11. Cristiano Otoni 4.881 4.881 Alto Calha principal do rio Paraopeba
12. Crucilândia. 4.593 Médio Rio Manso
13. Curvelo.¹ ² 71.611 10.742 Baixo 14. Desterro de Entre Rios.¹ ²
6.914 5.531 Alto Rio Camapuã
15. Entre Rios de Minas. 13.887 13.887 Alto Rio Camapuã
16. Esmeraldas.¹ 55.436 49.892 Médio Ribeirão Grande
17. Felixlândia.¹ ² 13.618 2.043 Baixo Ribeirão dos Gomes
18. Florestal. 5.928 5.928 Médio Ribeirão das Lajes
65
Município Popul. Total
População na Bacia
Região da Bacia
Sub-bacias no Paraopeba
19. Fortuna de Minas 3.837 3.837 Baixo Ribeirão dos Macacos
20. Ibirité 148.535 148.535 Médio Ribeirão Sarzedo
21. Igarapé 31.135 31.135 Médio Calha principal do rio Paraopeba
22. Inhaúma 5.347 5.347 Baixo Ribeirão dos Macacos
23. Itatiaiuçu¹ 8.953 8.058 Médio Rio Manso
24. Itaúna¹ ² 81.833 4.092 Médio Ribeirão Serra Azul
25. Itaverava¹ ² 5.724 572 Alto Rio Maranhão
26. Jeceaba 5.892 5.892 Alto Rio Camapuã
27. Juatuba 19.528 19.528 Médio Ribeirão Serra Azul
28. Lagoa Dourada¹ ² 11.792 7.075 Alto Rio Camapuã
29. Maravilhas¹ 6.840 6.156 Baixo Rio Pardo
30. Mário Campos 11.421 11.421 Médio Ribeirão Sarzedo
31. Mateus Leme 25.627 25.627 Médio Ribeirão Serra Azul
32. Moeda 4.506 4.506 Médio Ribeirão Contendas
33. Ouro Branco¹ 33.548 30.193 Alto Rio Maranhão
34. Ouro Preto¹ ² 67.048 10.057 Alto Rio Maranhão
35. Papagaios¹ ² 14.410 12.969 Baixo Rio Pardo
36. Pará de Minas¹ ² 79.852 7.985 Médio Ribeirão das Lajes
37. Paraopeba¹ 22.204 21.094 Baixo Ribeirão Cova D'Anta
38. Pequi 4.232 4.232 Baixo Rio Vermelho
39. Piedade dos Gerais 4.542 4.542 Médio Rio Macaúbas
40. Pompéu¹ ² 28.393 4.259 Baixo Ribeirão Pedro Moreira
41. Queluzito 3.200 3.200 Alto Calha principal do rio Paraopeba
42. Resende Costa² 10.537 10.537 Alto Rio Camapuã
43. Rio Manso 5.007 5.007 Médio Rio Manso
44. São Brás do Suaçuí 3.488 3.488 Alto Calha principal do rio Paraopeba
45. São Joaquim de Bicas 22.214 22.214 Médio Calha principal do rio Paraopeba
46. São José da Varginha 3.797 3.797 Médio Ribeirão Cova d'Anta
47. Sarzedo. 23.282 23.282 Médio Ribeirão Sarzedo
48. Sete Lagoas¹ ² 217.506 32.626 Baixo Ribeirão dos Macacos
Total 2.023.468 1.476.020
¹ Municípios Parcialmente Inseridos na Bacia Hidrográfica do rio Paraopeba ² Municípios com sede urbana fora da bacia Fonte: IBGE (2007 apud CIBAPAR 2009, adaptado pelo autor)
Ao longo de toda a bacia são desenvolvidas as atividades de agricultura e pecuária, além da
atividade minerária, especialmente a extração de areia, envolvendo principalmente os
municípios de Cachoeira da Prata e Esmeraldas. A areia coletada abastece o mercado de
construção civil da Região Metropolitana de Belo Horizonte. A lavra de ardósia concentra-se
66
no baixo curso da bacia, especialmente nos municípios de Papagaios (maior produtor),
Pompéu, Paraopeba, Curvelo, Caetanópolis e Sete Lagoas (IGAM, 2005).
Figura 8: Mapa político da Bacia do Rio Paraopeba Fonte: CIBAPAR, 2011
67
De acordo com o Consórcio Intermunicipal da Bacia do Rio Paraopeba, os depósitos de argila
em extração são encontrados, principalmente, nos municípios de Esmeraldas, Inhaúma,
Felixlândia e Fortuna de Minas. As atividades mineradoras encontram instaladas nos
municípios de Congonhas, Belo Vale e Ouro Branco.
As atividades industriais, apesar de estarem distribuídas por toda a bacia, destacam-se nos
municípios de Conselheiro Lafaiete, Ouro Branco, Congonhas, Sarzedo, Ibirité e
principalmente em Contagem (indústria de transformação, especialmente, metalúrgica e
química) e Betim, município que abriga a Fiat Automóveis S/A, a Petrobrás e várias
indústrias-satélites. Juntos, os municípios de Betim e Contagem, segundo o CIBAPAR
(2010), detêm 12,5% do PIB de Minas Gerais.
Segundo o Índice de Qualidade das Águas (IQA) do Panorama da Qualidade das Águas
Superficiais no Brasil, realizado pela Agência Nacional das Águas - ANA (2010), em 2008,
os rios Betim, Ribeirão Serra Azul, Ribeirão das Areias, pertencentes à Bacia do Rio
Paraopeba, apresentaram pontos de monitoramento classificados em situação ruim ou
péssima. O IQA foi desenvolvido para avaliar a qualidade da água bruta visando seu uso para
o abastecimento público, após tratamento. Os parâmetros utilizados no cálculo do IQA são em
sua maioria indicadores de contaminação causada pelo lançamento de esgotos domésticos.
4.1 COMITÊ DE BACIA E O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL DO RIO PARAOPEBA
Impulsionados pela Política Estadual de Recursos Hídricos, Lei nº 11.504 de 20 de junho de
1994, os municípios de Betim, Bonfim, Brumadinho, Esmeraldas, Ibirité, Igarapé, Juatuba,
Mateus Leme, representados pelos seus prefeitos, formalmente autorizados por suas
respectivas Câmaras Municipais, fundaram, em novembro de 1994, o Consórcio
Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba (CIBAPAR). O consórcio foi
instituído sob a forma de sociedade civil sem fins econômicos, regendo-se pelas normas do
Código Civil Brasileiro e demais preceitos da legislação aplicável, pelo seu Estatuto e
regulamentações.
Desde a sua constituição, o Consórcio incentivou e promoveu processos participativos, e uma
das consequências dessa discussão foi à institucionalização do Comitê da Bacia Hidrográfica
do Rio Paraopeba (CBH-Paraopeba), por meio do Decreto nº 40.398, de 28 de maio de 1999.
68
Segundo Magalhães Júnior (2010), o consórcio foi o núcleo de amadurecimento do CBH –
Paraopeba, criado com a finalidade de promover, no âmbito da gestão de recursos hídricos,
a viabilização técnica e econômico-financeira de programa de investimento e consolidação de
políticas de estruturação urbana e regional, visando ao desenvolvimento sustentado da
Bacia (CIBAPAR, 2010).
O Comitê não possui personalidade jurídica própria e integra o Sistema Estadual de
Gerenciamento de Recursos Hídricos, em cumprimento às leis que instituíram a Política
Nacional de Recursos Hídricos (9.433/97) e a Política Estadual de Recursos Hídricos de
Minas Gerais (Lei nº 13.199, de 29 de janeiro de 1999, que revogou a Lei 11.504/94).
O Comitê tem a atribuição legal de administrar os recursos hídricos na bacia, sendo um canal
de discussão, de busca de convergências e de intervenções para melhorar a qualidade do meio
ambiente na região. E, ainda garantir a disponibilidade de água em quantidade e qualidade
satisfatórias para todos, nos dias atuais e para as gerações futuras.
O CBH-Paraopeba é formado por representantes dos diferentes segmentos sociais da bacia,
sendo composto por dois representantes do poder público federal, oito membros do estadual e
oito membros do poder municipal; nove membros da sociedade civil com fins econômicos
(usuários da água) e nove da sociedade civil sem fins econômicos, totalizando 36 membros
(CIBAPAR, 2010)
O Comitê, desde a sua formação, tem no CIBAPAR, a sua secretaria executiva e escritório
técnico. O Consórcio operacionaliza, executa e gerencia as decisões do Comitê. Apesar de
possuírem funções distintas, ambos são responsáveis pela discussão, consolidação e
operacionalização da descentralização, estipuladas pelas políticas de recursos hídricos.
O Comitê é um órgão deliberativo, em que todos os interesses legítimos da água são
discutidos. Tendo como função, fundamentar a regulação para o uso da água, desde que não
seja fator impeditivo para manutenção da biodiversidade e para o desenvolvimento
econômico. O principal objetivo do CBH-Paraopeba é promover o debate entre a sociedade
civil, o poder público e os usuários das águas do Rio Paraopeba visando garantir a
disponibilidade deste recurso hídrico em quantidade e qualidade satisfatórias para todos, nos
dias atuais e para as gerações futuras.
69
Para propor as transformações necessárias, o CBH-Paraopeba discute e delibera ações, tais
como mobilização social, educação ambiental, pesquisa científica. Tendo como objetivo a
mobilização, sensibilização e articulação das populações, visando solucionar os problemas
sócio-econômicos e ambientais da bacia, através de sua secretaria executiva.
O CBH-Paraopeba atua em consonância com princípios estabelecidos pelo governo de Minas
Gerais, “como unidades executivas descentralizadas de apoio aos respectivos Comitês de
Bacia Hidrográfica e responderão pelo seu suporte administrativo, técnico e financeiro, e pela
cobrança pelo uso dos recursos hídricos, na sua área de atuação” (MINAS GERAIS, 1999)
O Consórcio deve promover a articulação para que subsídios científicos e tecnológicos dêem
suporte às decisões tomadas pelo comitê, ou ainda, o Consórcio deve executar as decisões do
Comitê. E, como braço técnico e executivo do Comitê, o Consórcio encontra-se em processo
de instrumentalização e fortalecimento operacional, e várias ações, de distintas naturezas, são
demandadas concomitantemente.
O Consórcio é composto por sete órgãos distintos, que são: o Conselho de Consorciados,
Conselho Diretor, Conselho Fiscal, Ouvidoria, Conselho de Transição, Plenária de Entidades
e Secretaria Executiva. Com exceção deste último, os membros dos demais conselhos não são
remunerados no exercício de suas funções.
De acordo com seu Estatuto, o consórcio visa à cooperação mútua entre os seus integrantes, e
destes com o governo federal e estadual, na realização dos interesses comuns referentes ao
desenvolvimento sustentável da região. Principalmente a gestão integrada, participativa e
descentralizada da bacia hidrográfica do Paraopeba, independente dos limites municipais.
Tendo como finalidade, cooperar mutuamente no planejamento e execução de serviços, obras
e atividades de interesse comum dos partícipes, bem como de contribuir e apoiar a
implementação e funcionamento do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos
Hídricos.
A partir de 08 de outubro de 2005, o Cibapar pode contar, em seu quadro associativo, com a
participação de empresas públicas, privadas e de economia mista, caracterizando-se como
uma Associação de Usuários de Água. Participam do consórcio: Refinaria Gabriel Passos
(Regap/Petrobrás), Gerdau Açominas e o Consórcio Logos Orteng. Também participam do
70
CIBAPAR as organizações da sociedade civil sem fins lucrativos que estão representadas no
CBH-Paraopeba. Essas organizações compõem a Plenária de Entidades do Cibapar. São elas:
Associação Brasileira de Engenharia Sanitária – MG; Associação de Desenvolvimento
Ambiental de Sete Lagoas; Instituto Santa Casa; Instituto Miguel Fernandes Torres;
Associação Regional de Proteção Ambiental do Alto Paraopeba; Associação do Patrimônio
Artístico Histórico e Ambiental de Belo Vale; Associação de Defesa do Meio Ambiente e
Desenvolvimento do Vale do Paraopeba; Associação Brasileira de Águas Subterrâneas;
Associação Saber Viver, Associação Brasileira de Recursos Hídricos; Organização Ponto
Terra; Instituto EKOS para o Desenvolvimento Sustentável; Universidade Federal de Ouro
Preto; PUC Minas Betim e Sindágua.
A área de atuação do Cibapar, conforme seu Estatuto compreende a área total da bacia
hidrográfica situada no todo ou em parte dos territórios dos municípios que a integram.
Constituindo-se uma unidade territorial e inexistindo limites municipais para as finalidades a
que se propõe, respeitada a sua autonomia política, administrativa e financeira.
A participação de municípios no Consórcio se dá por meio de termo de adesão firmado pelos
Prefeitos dos municípios interessados e pelo presidente do conselho diretor, com posterior
referendo do conselho de consorciados. Contudo, a adesão de municípios deve ser precedida
de Lei Municipal específica aprovada pelas respectivas Câmaras Municipais.
Segundo o Secretário Executivo do Consórcio (2010), 33 municípios já fizeram parte,
efetivamente, do consórcio, mas hoje, apenas 11 e, “esse número é flutuante, depende da
situação financeira dos municípios, do grau de compreensão e comprometimento dos
prefeitos”, dentre outros. Atualmente, os municípios estão consorciados ao Consórcio
Intermunicipal da Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba são: Betim, Brumadinho, Congonhas,
Esmeraldas, Igarapé, Jeceaba, Juatuba, Ouro Branco, Joaquim de Bicas, Sarzedo e Sete
Lagoas.
De acordo com o Cibapar (2010), para administrar é preciso conhecer. Conhecer a realidade
do rio é saber características detalhadas da qualidade e da quantidade das águas; quais são os
usos que estão fazendo dela, quais são os peixes ali presentes. E é só a partir da pesquisa
científica, desse conhecimento aprofundado, técnico e prático, que se torna possível propor e
ações que visem garantir água abundante e de qualidade para as gerações futuras. O CBH-
71
Paraopeba coordena projetos de reconhecimento e pesquisa sobre a Bacia Hidrográfica do Rio
Paraopeba como a elaboração do Plano Diretor de Recursos Hídricos, o Sistema de
Informações Geográficas e Cadastramento dos Usuários das Águas, entre outros.
Para o Cibapar, as transformações necessárias para garantir a qualidade das águas só irão
acontecer quando a sociedade reconhecer tais necessidades e se apropriar adequadamente dos
espaços políticos e executivos reservados para exercício de uma cidadania plena na utilização
das águas. Para tanto, a mobilização e a participação social é fundamental, e deve ocorre de
forma rotineira. Por isso, o CBH-Paraopeba procura articular as visões e interesses do setor
público, empresarial e a sociedade civil, buscando consensos no estabelecimento de metas de
qualidade a serem atingidas com a participação dos diversos segmentos sociais.
Outra atividade de relevância é conscientizar as pessoas sobre como as atitudes cotidianas
podem interferir na qualidade das águas. É fundamental para garantir um futuro em que
economia e a ecologia caminhem juntas para atingir o pleno desenvolvimento humano, de
forma respeitosa com os mecanismos de vida da própria natureza.
72
6 ANÁLISE DE RESULTADOS
A análise foi realizada com base nas respostas de 46 dos 48 municípios da bacia hidrográfica
do Rio Paraopeba. Segundo o IBGE (2007), 2.023.468 pessoas vivem nos municípios
pertencentes à bacia, mas apenas 1.476.020 estão diretamente inseridas na bacia.
O município com menor população na bacia, segundo o IBGE (2010), é Queluzito, com 1.866
habitantes; seguido por Casa Grande, com 2.242 habitantes; Fortuna de Minas, com 2.701
habitantes e São Brás do Suaçuí com 3.512 moradores. E os municípios da bacia que
apresentam maior população são Ibirité, com 159.026 habitantes; Sete Lagoas, com 214.071
habitantes; Betim, com 377.547 e Contagem, com 603.048 habitantes. Destes últimos, apenas
Sete Lagoas não faz parte da Região Metropolitana de Belo Horizonte, apesar de fazer parte
do Colar Metropolitano, que é composto pelos municípios do entorno da Região
Metropolitana atingidos pelo processo de metropolização (AGÊNCIA METROPOLITANA,
2011a).
Alguns questionários de pesquisa foram respondidos por mais de um representante do mesmo
município, considerando que alguns representantes comunicaram que não dispunham de todas
as informações, sendo necessário complementar algumas questões recorrendo a outro
representante da prefeitura. Porém, para fins estatísticos da caracterização de perfil, foram
contabilizados os que responderam a maior parte das perguntas.
Sobre a caracterização do perfil dos responsáveis pelo preenchimento do questionário, das 46
respostas recebidas, 17 foram respondidos por mulheres e 28 por homens. Com relação à
posição ocupada na estrutura burocrática da administração municipal, os questionários foram
respondidos, conforme Gráfico 1, por Prefeito/ Procurador e Corregedor Geral do Município
(2); Chefe/ Assessor de Gabinete (6); Secretário/ Diretor de Departamento (23); Assessoria de
Meio Ambiente (6); Fiscalização ambiental (2); sendo que foram mencionadas outras
posições (5) e dois representantes não informaram a posição ocupada, limitando-se a informar
que trabalhavam no setor ambiental.
73
Gráfico 1: Posicionamento do representante público na administração municipal
6.1 DA PARTICIPAÇÃO EM CONSÓRCIOS
Dos 46 municípios que responderam ao questionário de pesquisa, 38 municípios, ou seja,
83%, informaram participar de algum tipo de parceria com outros municípios para a
realização de atividades conjuntas. E, apenas oito municípios, o equivalente a 17% do total,
não participam de nenhum tipo de consórcio intermunicipal.
Os 38 municípios que informaram participar de algum tipo de consórcio citaram a
participação em 22 instituições intermunicipais, formando 73 parcerias. Isso se deve ao fato
de que 18 deles disseram integrar mais de um tipo de acordo intermunicipal, como os
municípios de Congonhas, que informou participar de cinco consórcios, seguido por
Brumadinho, Conselheiro Lafaiete e Ouro Branco, que citaram a formação de quatro arranjos
institucionais cada.
No entanto, o número de acordos é muito maior do que o informado pelos municípios,
considerando as informações pesquisadas com relação aos consórcios mencionados. A Tabela
2 mostra a relação dos consórcios citados pelos municípios com o número de consorciados e
sua relação com a Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba, comparando-os ao número de
participações citadas pelos municípios. Outro fator seria a existência de arranjos institucionais
em outras esferas de atuação não citadas pelos representantes. Conforme o IBGE (2008),
Secretario /Diretor
50%
Gabinete13%
Assessoria Meio Ambiente
13%
Outros cargos 11%
Fiscalização 5%
Prefeito /Procurador
4% Não respondeu
4%
Posicionamento na estrutura da adm. municipal
74
esses arranjos institucionais atuam na área da saúde, turismo, tratamento e destinação de
resíduos sólidos, ações de saneamento básico e habitação, bem como o gerenciamento de
recursos hídricos.
Tabela 2: Relação de municípios x consórcios
Consórcios Nº de municípios
participantes
Nº de municípios do consórcio
que pertencem à bacia do
Paraopeba
Nº de municípios que
informaram participar do
consórcio
COMPARESOLUB 9 9 7
CODAP 7 7 7
CISAP 16 11 5
CISMEP 16 15 4
CISPARÁ 11 6 4
AMALPA 20 12 3
ECOTRES 3 3 3
CBH PARÁ 35 9 2
CISMISEL 11 6 2
CODERI 5 1 1
CISRU 51 13 1
AMAV 20 9 1
AMECO 13 10 1
COMLAGO 8 2 1
Cons. Pampulha 2 1 1
CISMEV 10 2 1
Circuito Verde 9 5 1
GRANBEL 34 13 1
Segundo Barros (1995), a formação de arranjos intermunicipais e seus compromissos
possuem uma coerência de prioridade de intervenção, aparecendo em primeiro lugar as
políticas públicas básicas (desenvolvimento regional, meio ambiente, saneamento, controle de
enchentes, dentre outros), seguido das políticas sociais (saúde, alimentação e assistência
social), obras e equipamentos (pavimentações, construções, fornecimento de materiais) e
serviços de apoio (projetos esporádicos de informática, turismo e lazer). Isso pode ser
evidenciado no Gráfico 2, que apresenta a relação dos consórcios citados pelos representantes
públicos (Tabela 2) agrupados pelo tipo de arranjo constituído.
75
Associação11% Cons.
Desenvolvimento11%
Cons. Resíduos
23%
Cons. Rec. Hídricos
30%
Cons. Saúde25%
Tipos de associações formadas
Gráfico 2: Tipos de associações formadas pelos municípios da bacia
Como demonstra o Gráfico 2, segundo informações dos próprios municípios, 11 deles (11%)
participam em associações entre municípios; outros 11 (11%) compõem consórcios de
desenvolvimento regional; 17 (23%) participam de consórcios de resíduos sólidos; 18 (25%)
integram consórcios para a prestação de serviços de saúde e 22 (30%) participam de arranjos
para gerenciamento de recursos hídricos.
O Gráfico 3 demonstra a representatividade dos arranjos intermunicipais formados, a partir
das informações fornecidas pelos representantes públicos dos municípios pesquisados. Na
área de gerenciamento de recursos hídricos, 15 municípios informaram sua participação no
Cibapar; três estão ligados ao Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Paraopeba; dois estão
ligados ao Comitê de Bacia Hidrográfica do Rio Pará (CBH Pará); um participa do Consórcio
Pampulha; e outro município participa do COMLAGO.
Na área de tratamento e destinação final de resíduos sólidos, sete municípios informaram
participar do COMPARESOLUB; três participam do ECOTRES; e outros sete municípios
disseram participar de consórcios para “triagem e compostagem de lixo”, “aterro”, “dar
destino legal aos resíduos de saúde”, porém, os representantes não souberam informar o nome
do consórcio.
Com relação aos consórcios na área de saúde, cinco municípios disseram participar do
CISAP; outros cinco integram o CISMEP; quatro fazem parte do CISPARÁ; dois participam
do CISMISEL. Os consórcios CISMEV e CISRU receberam, cada um, apenas uma indicação
de participação. Segundo o COSENS-MG (2010), estes consórcios são mantidos com verba
do SUS e repasses mensais das prefeituras consorciadas.
76
1111111111
22
333
455
777
15
AMAVAMECOCISMEV
CISRUCODERI
CONLAGOCons. Pampulha
ICLEICircuito Verde
GRANBELCBH PARÁCISMISELAMALPAECOTRES
CBH ParaopebaCISPARÁ
CISAPCISMEPCODAP
COMPARESOLUBResíd. Sólidos - Outros
CIBAPAR
Participação municipal por consórcio
Gráfico 3: Participação dos municípios da bacia por consórcio
Os consórcios de desenvolvimento regional CODERI e CODAP foram citados, no que diz
respeito à participação, respectivamente, por um município e sete municípios. No que
concerne às associações regionais, a participação na AMALPA foi citada por três municípios;
e as associações AMAV, AMECO, ICLEI, Circuito Verde e GRANBEL, receberam apenas
uma indicação cada.
6.1.1 Os Consórcios
CODAP - Consórcio Público para Desenvolvimento do Alto Paraopeba, entidade que reúne
os municípios de Belo Vale, Congonhas, Conselheiro Lafaiete, Entre Rios de Minas, Jeceaba,
Ouro Branco e São Brás do Suaçuí, todos localizados na região do Alto Paraopeba, em Minas
Gerais. O CODAP é o primeiro consórcio público do país e um dos únicos do Brasil com
atuação regional e multisetorial. Por meio do CODAP são desenvolvidos projetos
direcionados ao desenvolvimento regional sustentável, ao aperfeiçoamento das gestões
administrativas dos consorciados, além de políticas públicas que beneficiam a região
77
(CODAP, 2010). Todos os municípios deste consórcio mencionaram sua participação, e
fazem parte da relação de municípios da bacia do Paraopeba.
COMPARESOLUB - O Consórcio Médio Paraopebano de Resíduos Sólidos Urbanos é
formado por Betim, Brumadinho, Juatuba, Mário Campos, Mateus Leme, Ibirité, Igarapé, São
Joaquim de Bicas e Sarzedo. O Consórcio tem como finalidade planejar e executar as
atividades de interesse comum definidas pelo Consórcio, na implantação, operação e
utilização de aterro sanitário destinado à disposição correta dos resíduos sólidos domiciliares,
comerciais (com características domiciliares) e públicos (derivados da limpeza urbana),
atendendo a legislação pertinente (CMB, 2009). Dos nove municípios que compõem o
consórcio, um não mencionou sua participação (São Joaquim de Bicas).
CISAP - O Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto Paraopeba é formado por Belo Vale,
Caranaíba, Casa Grande, Catas Altas da Noruega, Congonhas, Conselheiro Lafaiete, Desterro
de Entre Rios, Entre Rios de Minas, Itaverava, Jeceaba, Lamim, Ouro Branco, Queluzito,
Santana dos Montes, São Brás do Suaçuí, Senhora de Oliveira (COSENS-MG, 2010). Dos 16
municípios que formam o consórcio, 11 (69%) estão inseridos na bacia do Paraopeba, mas
apenas cinco( 45%) informaram sobre a consorciação (Casa Grande, Congonhas, Itaverava,
Ouro Branco, Queluzito).
CISPARÁ – O Consórcio Intermunicipal de Saúde do Alto do Rio Pará, foi fundado em 1996,
e atende às cidades de Conceição do Pará, Florestal, Igaratinga, Leandro Ferreira, Maravilhas,
Onça de Pitangui, Papagaios, Pará de Minas, Pequi, Pitangui, São José da Varginha
(COSENS-MG, 2010). Dos 11 municípios que formam o consórcio, seis (55%) estão
inseridos na bacia do Paraopeba, mas apenas quatro (67%) informaram sobre a consorciação
(Maravilhas, Pará de Minas, Papagaios, Pequi), sendo que um não mencionou sua
participação (Florestal) e outro município não respondeu ao questionário (São José de
Varginha).
CISMEP – O Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Paraopeba é composto pelos
municípios de Betim, Bonfim, Brumadinho, Contagem, Crucilândia, Esmeraldas, Florestal,
Igarapé, Itaguara, Juatuba, Mário Campos, Mateus Leme, Piedade dos Gerais, Rio Manso,
São Joaquim de Bicas e São José de Varginha. O Consórcio foi criado em 1996 e a prestação
de serviços teve início efetivamente em 2005. Ele surgiu da necessidade de oferecer à
78
população da região acesso ao atendimento de média complexidade com qualidade e
eficiência. (CISMEP, 2011). Dos 16 municípios que formam o consórcio, apenas um não está
inserido na bacia do Paraopeba (Itaguara); porém, apenas quatro municípios (27%)
informaram sobre a consorciação (Brumadinho, Crucilândia, Igarapé, São Joaquim de Bicas).
Os demais, dez municípios, não mencionaram sua participação, sendo que um município não
respondeu o questionário (São José de Varginha).
ECOTRES – O Consórcio Intermunicipal de Tratamento de Resíduos Sólidos é formado pelos
municípios de Congonhas, Conselheiro Lafaiete e Ouro Branco. A finalidade principal do
consórcio é a implantação e administração do Aterro Sanitário Consorciado, do Incinerador de
Resíduos Sólidos Hospitalares, da Usina de Tratamento de Resíduos Sólidos e da Usina de
Compostagem, Além do planejamento e a execução de projetos conjuntos destinados a
promover, melhorar e controlar a coleta, transporte, armazenamento, tratamento,
compostagem, destino final, reuso, reciclagem e monitoramento dos insumos, no que diz
respeito aos resíduos sólidos em todas as suas modalidades (CMCL, 2005).
AMALPA – A Associação dos Municípios da Micro-Região do Alto Paraopeba foi fundada
em 1976, tendo como área de abrangência 20 municípios, a saber: Belo Vale, Brás Pires,
Caranaíba, Casa Grande, Catas Altas da Noruega, Congonhas, Conselheiro Lafaiete, Cristiano
Ottoni, Desterro de Entre Rios, Entre Rios de Minas, Itaverava, Jeceaba, Lamim, Ouro
Branco, Piranga, Queluzito, Rio Espera, Santana dos Montes, São Brás do Suaçui, e Senhora
de Oliveira (AMALPA, 2011). Destes 20 participantes, 12 municípios (60%) estão inseridos
na bacia do Paraopeba, mas apenas três (25%) citaram a consorciação (Conselheiro Lafaiete,
Entre Rios de Minas e Itaúna), ou seja, nove municípios não informaram sua participação
neste consórcio (Belo Vale, Casa Grande, Congonhas, Cristiano Otoni, Desterro de Entre
Rios, Itaverava, Jeceaba, Ouro Branco, Queluzito, São Brás do Suaçuí).
CBH – Pará – O Comitê da Bacia Hidrográfica do Rio Pará foi instituído com a finalidade de
promover, no âmbito da gestão de recursos hídricos, a viabilização técnica e econômico-
financeira de programas de investimento e consolidação de políticas de estruturação
urbana e regional, visando ao desenvolvimento sustentado da Bacia. A Bacia Hidrográfica
do Rio Pará abrange Araújos, Bom Despacho, Carmo da Mata, Carmo do Cajuru, Carmópolis
de Minas, Cláudio, Conceição do Pará, Divinópolis, Desterro de Entre Rios, Florestal,
Formiga, Igaratinga, Itatiaiuçu, Itaguara, Itapecerica, Itaúna, Leandro Ferreira, Maravilhas,
79
Martinho Campos, Nova Serrana, Oliveira, Onça do Pitangui, Papagaios, Pará de Minas,
Passa Tempo, Pedra do Indaiá, Perdigão, Pitangui, Piracema, Pompéu, Resende Costa, Santo
Antônio do Monte, São Francisco de Paula, São Gonçalo do Pará e São Sebastião do Oeste
(IGAM, 2011). Dos 35 municípios citados, nove (25,7%) também pertencem à Bacia
Hidrográfica do Rio Paraopeba, e, destes nove municípios, sete possuem cargos de membros
titulares ou suplentes na lista de conselheiros do CBH – Pará (Desterro de Entre Rios,
Florestal, Itaúna, Maravilhas, Pará de Minas, Pompeu e Resende Costa), mas apenas dois
(22,2%) informaram sua participação (Desterro de Entre Rios e Pará de Minas. Os dois
municípios que não aparecem na lista de conselheiros (Itatiaiuçu e Papagaios), um município,
Itatiaiuçu, não respondeu ao questionário de pesquisa.
CISMISEL – O Consórcio Intermunicipal de Saúde da Microrregião de Sete Lagoas foi
fundado em 1996 e é formado pelos municípios de Araçaí, Baldim, Cachoeira da Prata,
Caetanópolis, Cordisburgo, Fortuna de Minas, Inhaúma, Jequitibá, Paraopeba, Santana de
Pirapama e Sete Lagoas. Dos 11 municípios que compõem o consórcio, seis (54,55%)
pertencem à bacia do Paraopeba (Cachoeira da Prata, Caetanópolis, Fortuna de Minas,
Inhaúma, Paraopeba e Sete Lagoas), mas, apenas um (16,6%) informou sobre a consorciação
(Paraopeba).
CISMEV – O Consórcio Intermunicipal de Saúde do Médio Rio das Velhas, fundado em
1995, é formado pelos municípios de Augusto de Lima, Buenópolis, Corinto, Curvelo,
Felixlândia, Inimutaba, Monjolos, Morro da Garça, Presidente Juscelino e Santo Hipólito.
Dos dez municípios que formam o consórcio, dois (20%) pertencem à bacia do Paraopeba
(Curvelo, Felixlândia), mas apenas um (50%) informou sobre a consorciação (Felixlândia).
Consórcio Pampulha – O Consórcio de Recuperação da Bacia da Pampulha foi fundado pelas
Prefeituras de Belo Horizonte e Contagem em fevereiro de 2000. O objetivo é promover a
integração entre os municípios, empresas públicas e privadas, organizações não
governamentais, órgãos públicos, comunidades e demais instituições interessadas na proteção
e recuperação da Bacia da Pampulha (CRBP, 2003).
COMLAGO – O Consórcio dos Municípios do Lago de Três Marias visa obter cooperação
mútua entre seus partícipes, e destes com a União e o Estado de Minas Gerais, na realização
de interesses comuns atinentes ao desenvolvimento regional sustentável e de seus recursos
80
hídricos e ambientais, notadamente o gerenciamento integrado e descentralizado da Bacia
Hidrográfica do Entorno da Represa de Três Marias. É formado por Abaeté, Biquinhas,
Felixlândia, Morada Nova de Minas, Paineiras, Pompéu, São Gonçalo do Abaeté, Três Marias
(COMLAGO, 2011). Dos oito municípios que participam do consórcio, dois (25%) fazem
parte da bacia do rio Paraopeba (Felixlândia, Pompéu), mas apenas um (50%) informou sobre
a consorciação (Felixlândia).
AMECO – A Associação dos Municípios do Médio Centro-Oeste é formada por Bonfim,
Carmópolis de Minas, Crucilândia, Florestal, Itatiaiuçu, Itaúna, Moeda, Onça de Pitangui,
Pará de Minas, Piedade dos Gerais, Piracema, Rio Manso e São José da Varginha (AGÊNCIA
MINAS, 2005). Dos 13 municípios participantes, dez (76,9%) pertencem à bacia do rio
Paraopeba (Bonfim, Crucilândia, Florestal, Itaúna, Moeda, Pará de Minas, Piedade dos Gerais
e Rio Manso), sendo que dois municípios não responderam a pesquisa (São José da Varginha,
Itatiaiuçu) e, dos que responderam apenas um (10%) citou a participação na associação
(Moeda).
AMAV – A Associação dos Municípios da Microrregião do Alto Rio das Velhas trabalha no
sentido de fortalecer a gestão municipal e ampliar a capacidade administrativa, técnica e
financeira dos municípios que a compõem. Ela é formada por Araçaí, Baldim, Cachoeira da
Prata, Caetanópolis, Capim Branco, Cordisburgo, Fortuna de Minas, Funilândia, Inhaúma,
Jaboticatubas, Jequitibá, Maravilhas, Matozinhos, Papagaios, Paraopeba, Pequi, Prudente de
Morais, Santana de Pirapama, Santana do Riacho, Sete Lagoas e Taquaraçu de Minas
(AMAV, 2011). Dos 20 municípios associados, nove (45%) pertencem à bacia do Paraopeba
(Cachoeira da Prata, Caetanópolis, Fortuna de Minas, Inhaúma, Maravilhas, Papagaios,
Paraopeba, Pequi e Sete Lagoas), sendo que apenas um (11,1%) informou sobre a
consorciação (Inhaúma).
CISRU – O Consórcio Intermunicipal de Saúde da Rede de Urgência Centro Sul tem como
finalidade desenvolver, em conjunto, ações e serviços de saúde, observados os preceitos que
regem o Sistema Único de Saúde, especialmente no que tange o gerenciamento dos serviços
de urgência e emergência da Macrorregião Centro Sul do Estado de Minas Gerais. O
consórcio é constituído pelos municípios de Alfredo Vasconcelos, Alto Rio Doce, Antônio
Carlos, Barbacena, Barroso, Bom Sucesso, Capela Nova, Caranaíba, Carandaí, Casa Grande,
Catas Altas da Nororuega, Cipotânea, Conceição da Barra de Minas, Congonhas, Conselheiro
81
Lafaiete, Coronel Xavier Chaves, Cristiano Otoni, Desterro de Melo, Desterro de Entre Rios,
Dores de Campos, Entre Rios de Minas, Ibertioga, Ibituruna, Itaverava, Jeceaba, Lagoa
Dourada, Lamim, Madre de Deus de Minas, Nazareno, Ouro Branco, Paiva, Piedade do Rio
Grande, Piranga, Prado, Queluzito, Resende Costa, Ressaquinha, Rio Espera, Ritápolis, Santa
Bárbara do Tugúrio, Santa Cruz de Minas, Santa Rita de Ibitipoca, Santana do Garambéu,
Santana dos Motes, São Brás do Suaçui, São João Del Rei, São Tiago, São Vicente de Minas,
Senhora de Oliveira, Senhora dos Remédios e Tiradentes (CMSVM, 2010). Dos 51
municípios que compõem o consórcio, 13 (25,4%) pertencem à bacia do Rio Paraopeba (Casa
Grande, Congonhas, Conselheiro Lafaiete, Cristiano Otoni, Desterro de Entre Rios, Entre
Rios de Minas, Itaverava, Jeceaba, Lagoa Dourada, Ouro Branco, Queluzito, Resende Costa e
São Brás do Suaçui), mas apenas um (7,69%) informou sobre a consorciação (Congonhas).
CODERI - Consórcio de Desenvolvimento da Região dos Inconfidentes é formado pelos
municípios de Ouro Preto, Mariana, Itabirito, Santa Bárbara e Catas Altas. O Consórcio tem o
objetivo de fixar condições de cooperação mútua com o fim de promover o desenvolvimento
sustentável regional, integrar as ações de preservação e revitalização ambiental,
desenvolvimento socioeconômico estratégico, planejamento urbano e rural integrados,
saneamento, ações educacionais, de ação social, saúde, esporte, turismo e preservação do
patrimônio cultural artístico e natural regional. Outra finalidade é planejar e executar projetos
e programas que visem o desenvolvimento regional sustentável, o aperfeiçoamento das
gestões administrativas de seus consorciados e a formulação de políticas públicas regionais
que venham beneficiar a população da Região dos Inconfidentes e municípios circunvizinhos
(DOM-POP, 2010). Dos cinco municípios que compõem o consórcio, apenas um (20%)
pertence à bacia do Rio Paraopeba (Ouro Preto).
ICLEI - O ICLEI (International Council for Local Environmental Initiatives) é uma
associação democrática internacional de governos locais e organizações governamentais
nacionais e regionais que assumiram um compromisso com o desenvolvimento
sustentável. Atualmente, mais de 1.100 governos locais e suas associações de todo o mundo
aderiram ao ICLEI. Na América Latina, cerca de 30 governos locais são membros ativos e
mais de cem assumiram o compromisso de implementar o desenvolvimento sustentável
através das campanhas e programas do ICLEI-LACS. Ele foi lançado como o Conselho
Internacional para Iniciativas Ambientais Locais, em 1990, na sede da Organização das
Nações Unidas, em Nova Iorque. Ele desenvolve e gerencia campanhas (Cidades para a
82
proteção do clima) e programas (Construções Sustentáveis, Rede Elo, Compras públicas
sustentáveis) que abordam questões de sustentabilidade local e protegem bens comuns globais
(como qualidade do ar, clima e água), fazendo a ligação entre a ação local e as metas e
objetivos de acordos internacionais (ICLEI, 2011). Esta associação foi citada pelo município
de Betim.
Circuito Verde - A Associação Circuito Verde-Trilha dos Bandeirantes, é uma entidade civil
sem fins lucrativos, legalmente constituída com estatuto próprio, que foi qualificada como
OSCIP em 2002. O circuito é formado pelas cidades de Betim, Conceição do Pará,
Esmeraldas, Florestal, Itaúna, Juatuba, Pitangui, Ribeirão das Neves e São Gonçalo do Pará.
Ela tem como objetivo a consolidação das atividades de turismo como: eco-turismo, turismo
rural, turismo de negócios, eventos folclóricos e religiosos oferecendo ao turista, roteiros
integrados de um destino composto por municípios de uma mesma região. A inserção das
cidades no Circuito visa aumentar a permanência do visitante na região; promover esforços
conjuntos para o desenvolvimento das cidades; preservação dos patrimônios históricos e
ambientais das cidades e a melhoria da qualidade de vida da comunidade local (CIRCUITO
VERDE, 2011). Dos nove municípios que compõem o arranjo intermunicipal, cinco
pertencem à bacia do Rio Paraopeba (Betim, Esmeraldas, Florestal, Itaúna, Juatuba), mas
apenas um informou sobre sua participação (Juatuba).
Granbel – A Associação dos municípios da Região Metropolitana de Belo Horizonte foi
fundada em 1975 em Betim. Nasceu para ser o fórum de debates e decisões políticas capazes
de manter a unidade da Região Metropolitana de Belo Horizonte e representar seus interesses
comuns. A meta da atual administração é buscar a cooperação mútua entre os municípios,
compartilhando soluções e contribuindo para a implementação de boas práticas
administrativas (GRANBEL, 2011). Dos 34 dos municípios que participam da associação, 13
pertencem à bacia do Rio Paraopeba (Betim, Brumadinho, Contagem, Esmeraldas, Florestal,
Ibirité, Igarapé, Itatiauçu, Juatuba, Mário Campus, Mateus Leme, Rio Manso, São Joaquim de
Bicas), mas apenas um informou sobre sua participação no arranjo intermunicipal e um
município não respondeu ao questionário (Itatiauçu).
83
6.1.2 Motivações
Questionados sobre os motivos que os levaram a participar de consórcios, os representantes
destacaram, principalmente, a falta de recursos para investimento, sobretudo para os
municípios pequenos e com baixa arrecadação. Consequentemente, isso os leva a buscar
cooperação visando redução de custos e economia, obtendo assim o fortalecimento mútuo
através da gestão associada, como afirmou um representante nos seguintes termos:
Os consórcios possibilitam aos municípios o desenvolvimento de políticas públicas com melhor custo-benefício. As prefeituras enfrentam os mais diversos problemas na administração desde a falta de recursos financeiros até a falta de profissionais capacitados para o desempenho de certas funções. Com isso, os municípios tem se utilizado dos consórcios públicos para suprirem essa deficiência para uma melhor resolução de suas demandas (REPRESENTANTE DE MATEUS LEME, 2011).
Outros motivos apontados para a articulação foram a busca de maior integração entre os
municípios, facilidade para as negociações de tratados municipais, facilidade de organização
e, ainda, segundo o representante público do município de Sete Lagoas (2011), “as
responsabilidades pelo desenvolvimento de ações e atividades de acordo com planejamento e
diretrizes políticas-administrativas”.
O representante público do município de Rio Manso (2011) destaca que os consórcios são
“ferramentas na prestação de serviços de qualidade” que permitem a adoção de políticas com
visão global, promoção de ações ligadas às áreas ambientais e melhorias nas condições de
sustentabilidade.
Para o representante de Felixlândia (2011), a consorciação é a melhor maneira de gerenciar e
gerir as questões ambientais do município, além da possibilidade de captação de recursos. “Na
área de resíduos sólidos, exponencialmente, fica muito mais barato, muito mais em conta
trabalhar com outros municípios”. Ainda com relação aos resíduos sólidos, outros
representantes apontam a necessidade de se buscar um local adequado para a destinação,
considerando a ausência de área para construção de aterro no município, além da dificuldade
de sozinhos, gerenciar os resíduos de saúde. O representante de Curvelo (2011), mais
enfático, aponta que o maior motivador são as razões legais, pois sem a participação no
consórcio não teria acesso a verba da implantação do aterro sanitário.
84
Mais relacionado à formação de consórcios na área da saúde, o representante do município de
Pequi (2011) informa que, ao se consorciar com outros municípios, a prestação de serviço à
população é ampliada. Outros representantes públicos acrescentam que a qualidade e o
atendimento aos serviços médicos e exames especializados são melhorados.
Ainda com relação aos motivos que levaram os municípios a participar de consórcios, 20
representantes não souberam responder a essa questão.
Dos nove municípios que informaram não participar de nenhum consórcio, questionados
sobre as razões acerca dessa posição, um representante informou não haver nenhum motivo
específico da não participação; outro disse que é por falta de contato e propostas; e outro
representante público acrescentou que “não tivemos oportunidade, não teve uma oferta para
nós ainda, alguma coisa que coubesse na realidade do município”. Os demais não souberam
informar as razões da não participação em consórcios.
6.1.2 Funções
Indagados sobre as funções de um consórcio, os representantes públicos destacaram,
principalmente, o gerenciamento de questões comuns com vistas ao bem coletivo, partilha de
investimentos, divisão de custos e tarefas, tais como elaboração de projetos; realização de
ações; e administrar através do associativismo as atividades fins do consórcio. Para o
representante do município de Brumadinho (2011), “as principais funções de um consórcio
são: a) representar os entes consorciados, defendendo interesses comuns; b) realizar o que os
municípios, sozinhos, não teriam viabilidade técnica e econômica para fazê-lo.”
Outras funções seriam a integração entre os municípios, buscando fortalecimento e apoio
mútuo, compartilhamento de experiências e informações, com o intuito de melhorar a gestão e
as políticas públicas municipais. “Dimensionar e diagnosticar o objeto de sua natureza,
propondo ações conjuntas, prestando assessoria técnica e jurídica viabilizando ações
modernas através de projetos e pesquisa de disponibilidade de recursos e parcerias,
representando os segmentos consorciados” (REPRESENTANTE DE SARZEDO, 2011).
85
Alguns representantes também destacam a importância da associação visando à obtenção de
mais apoio do governo e, ainda, segundo o representante de Moeda (2011), promover o
desenvolvimento de uma determinada região através de parcerias.
Sobre a questão ambiental, foi citado que o consórcio facilita o gerenciamento do aterro,
apoio técnico na busca de alternativas e melhorias ambientais, viabilização de fontes de
recursos financeiros, capacitação de recursos humanos e implementação da gestão de recursos
hídricos para recuperação da bacia. De acordo com o representante público do município de
Contagem (2011), a associação também pode promover educação ambiental, por exemplo,
nas escolas da bacia e obras de infra-estrutura, além da possibilidade de formação de
convênios, pois, a partir de um consórcio que se constitui numa entidade jurídica autônoma, é
possível estabelecer este tipo de vínculo com escolas, outros órgãos e entidades dos mais
diversos tipos.
Ainda com relação a quais seriam as principais funções de um consórcio, 11 representantes
públicos não souberam responder a essa questão.
6.1.3 Estrutura
Questionados sobre como se estruturam os consórcios para desempenhar suas atribuições
(tarefas), os representantes públicos indicaram várias possibilidades. Entre as mencionadas
estão contratação de funcionários (19 representantes), distribuição de ações entre os membros
(17), terceirização de mão de obra (12), utilização de funcionários municipais (11), sendo
citadas ainda outras possibilidades por três representantes (Gráfico 4).
3
11
12
17
19
Outros
Utiliza funcionários dos municípios
Terceiriza a mão de obra
Distribui ações entre os membros
Contrata funcionários
Estrutura para desempenhar suas atribuições (tarefas)
Gráfico 4: Como os consórcios se estruturam para desempenhar suas funções.
86
6.2 DA PARTICIPAÇÃO NO CIBAPAR
Dos 46 municípios que participaram da pesquisa, 15 (33%) informaram participar do
Consórcio Intermunicipal da Bacia do Rio Paraopeba, conforme demonstra o Gráfico 5.
Sim 33%
Não67%
Participação dos municípios no CIBAPAR, segundo representantes
Gráfico 5: Participação dos municípios no Cibapar
Apesar de 15 municípios informarem sua participação no Cibapar, o consórcio reconhece
apenas a participação de 11 deles (GRÁFICO 6), sendo eles: Betim, Brumadinho, Congonhas,
Esmeraldas, Igarapé, Jeceaba, Juatuba, Ouro Branco, São Joaquim de Bicas, Sarzedo e Sete
Lagoas. Ou seja, os municípios de Bonfim, Casa Grande, Pará de Minas e São Brás do Suaçuí
não são reconhecidos como membros. Cabe ressaltar que estes quatro municípios também não
fazem parte da lista de conselheiros do CBH-Paraopeba.
Sim23%
Não77%
Participação municipal reconhecida pelo consórcio
Gráfico 6: Participação municipal reconhecida pelo Cibapar
87
Analisando as respostas apresentadas pelos municípios não reconhecidos pelo consórcio,
principalmente as que apontam os motivos e formas de participação, percebe-se que estes
participam indiretamente do consórcio. Ou seja, não possuem um acordo/contrato firmado
com o consórcio, o que inclui o repasse de valores mensal, mas participa de reuniões e
eventos.
Apesar do consórcio não reconhecer oficialmente a participação desses municípios, a análise
dos resultados levou em consideração as respostas de seus representantes.
6.2.1 Motivações para participar
Questionados sobre quais motivos levaram o município a participar do Cibapar, seis
representantes não souberam responder a essa questão. Os outros municípios participantes do
consórcio informaram que os motivos que os levaram a se consorciar foram a busca de
integração na gestão ambiental regional (na bacia) e cooperação mútua visando dar apoio ao
desenvolvimento sustentável da política pública de gestão dos recursos hídricos na bacia
hidrográfica do Rio Paraopeba. Nesse sentido, o representante de Brumadinho foi bem
esclarecedor ao afirmar que:
O município de Brumadinho participa do Cibapar desde a sua fundação, sendo um dos municípios fundadores e idealizadores. Os motivos que levaram a tal participação são: reconhecimento da necessidade de se pensar a gestão das águas tendo como unidade territorial a bacia hidrográfica (e não o município); o reconhecimento da necessidade de unir esforços com os municípios vizinhos para a solução de problemas comuns relacionados ao saneamento básico (REPRESENTANTE DE BRUMADINHO, 2011).
Outros representantes apontaram como importância da participação o interesse do município
nas questões ambientais da região, e por esse ser um fórum que possibilita a tomada de
decisões visando à melhoria das condições ambientais de suas sub-bacias. O representante de
Sarzedo (2011), destaca uma função não explícita dos consórcios que é o fortalecimento da
autonomia municipal:
Os conceitos e propostas dos consórcios sugerindo ações conjuntas fortalecem a autonomia dos municípios principalmente no que tange a gestão ambiental e dos recursos hídricos, considerando-se que os ônus dos impactos e da degradação não se confinam nos limites políticos e geográficos (REPRESENTANTE DE SARZEDO, 2011).
88
6.2.2 Da forma de participação e reuniões
Questionados sobre de que forma o município participa do Cibapar, os representantes
relataram a celebração de convênio entre a Prefeitura Municipal e o Consórcio, a contribuição
mensal e a participação em reuniões, eventos, palestras e oficinas realizadas pelo Consórcio.
E, ainda, segundo o representante de Congonhas (2010) participa buscando apoio do
Consórcio para atividades locais realizadas pelo município que envolvem a temática
ambiental hídrica. O representante de Brumadinho afirma que:
O município participa do Cibapar como associado, contribuindo financeiramente, mensalmente para seu custeio. Também faz-se representar em todas as reuniões e eventos promovidos pelo consórcio. Direta ou indiretamente, também participa dos projetos que o consórcio desenvolve (REPRESENTANTE DE BRUMADINHO, 2011).
Os representantes informaram ainda que após as reuniões no consórcio, o funcionário que
compareceu à mesma repassa as informações e acontecimentos à equipe de trabalho ou a seu
imediato, no caso dos municípios menores. E, o meio mais utilizado para repassar essas
informações são as reuniões internas. Outros meios utilizados são e-mails, relatórios, repasses
de tarefas e obrigações.
O representante de Sarzedo (2011) acrescenta que as reuniões obedecem a uma pauta
previamente programada e que, em reuniões decisivas, “o município é representado pelo
Chefe do Executivo”, mas que, independentemente de quem participa as atas das reuniões
após aprovadas, ficam à disposição dos consorciados. O município de Sete Lagoas foi o único
que informou que “ninguém participa das reuniões” do consórcio (REPRESENTANTE DE
SETE LAGOAS, 2011).
6.2.3 Da não participação municipal no Cibapar
Foi questionado aos municípios que informaram sua não participação no Cibapar, quais
seriam os motivos da não consorciação. Os municípios que informaram que não participavam
no Cibapar, ao serem questionados dessa sua posição, apresentaram inúmeros motivos e
informações, que foram separados em dez categorias para facilitar a análise.
89
Conforme ilustra o Gráfico 7, seis representantes públicos (15%) informaram não saber os
motivos da não participação do município no Cibapar, oito representantes (20%) informaram
falta de recursos, sete representantes (17%) disseram haver falta de contato e conhecimento
sobre o consórcio, cinco (12%) devido à localização dos municípios na bacia. E, ainda, quatro
municípios (10%) mostraram-se contrários ou críticos à atuação do consórcio, três municípios
(7%) estão analisando a proposta, três (7%) participam apenas do Comitê de Bacia, dois
municípios (5%) informaram participar indiretamente do consórcio, outros dois (5%)
apresentaram outros motivos e um município (2%) não respondeu a questão.
Falta de recursos20%
Falta de contato17%
Não soube informar
15%
Localização do Munic.12%
Contrários ou críticos
10%
Participa do CBH7%
Em estudo7%
Participa indiretamente
5%
Outros5%
Não respondeu2%
Sobre a não participação no CIBAPAR
Gráfico 7: Categorias de alegações sobre a não participação municipal no Cibapar
Dos representantes que responderam não saber os motivos da não participação no consórcio,
dois acrescentaram que o município já participou de algumas reuniões “mas não houve grande
envolvimento” (REPRESENTANTE DE PAPAGAIOS, 2011).
A falta de recursos foi o fator mais apontado pelos representantes, com 20% das indicações,
como ressalta o representante de Maravilhas (2011), que aponta que o município “vem
enfrentando dificuldades financeiras e vem buscando a sua reorganização interna”. O
representante de Caetanópolis (2011) alega que o município é muito pequeno, tendo 10.200
habitantes e recebem a cota mínima do fundo de participação, sendo esta muito pequena.
90
Outros 17% dos representantes indicaram a falta de contato e conhecimento sobre o
consórcio, bem como da relação custo-benefício na participação. O representante de Pequi
(2011) destaca que o município não foi convidado e nem teve qualquer esclarecimento sobre
as ações produzidas pelo consórcio, para então surgir o interesse na sua filiação. O
representante de Itaverava (2011) de forma mais categórica afirma que “nunca ouvimos falar
do Cibapar”.
O representante de Felixlândia (2011) informa que não houve qualquer aproximação
relacionada ao Cibapar, “nem deles para a gente, nem da gente para eles, até o ano passado,
quando teve a expedição do Rio Paraopeba”. O representante de Lagoa Dourada esclarece
sobre as razões da não participação do município:
Por falta de uma “provocação” concreta com exposição das razões do referido consórcio. Na verdade, nós nunca fomos abordados formalmente por ninguém que representasse o consórcio expondo as razões da existência dele, a que veio. É uma coisa assim, meio que a gente sabe que existe... (REPRESENTANTE DE LAGOA DOURADA, 2011).
A localização do município foi outro fator apresentado por 12% dos municípios para a não
participação no consórcio, alegando que uma parcela muito pequena está inserida na bacia do
Paraopeba, estando, portanto, mais ligados a outras bacias. Como destaca o município de
Curvelo (2011) “apesar de fazermos parte da bacia do Paraopeba, nós estamos mais em
Velhas”. Já o representante de Itaúna (2011) informa que o município “se localiza na Bacia do
Rio Pará (99,96% do território)”. O representante de Resende Costa (2011) destaca que o
município está geograficamente localizado em um ponto que fornece água para “três grandes
bacias, que por sua vez, possuem cada um, um comitê específico, ficando oneroso para o
município participar dos três ao mesmo tempo”.
Outros representantes (10%) apresentaram críticas com relação ao consórcio. A principal
queixa dos representantes é falta de ações voltadas aos municípios. O representante de
Queluzito (2010) justifica a não participação no consórcio dizendo: “porque não trazia
nenhum acréscimo ao município”. O representante de Cristiano Otoni (2011) acrescenta que
“quando o município mantinha convênio com o Cibapar, não havia nenhuma ação concreta a
favor do município, havendo apenas ônus para a Prefeitura.
91
Segundo o representante do município de Cachoeira da Prata (2011), existe uma “falta de via
política mais abrangente por parte do Cibapar”. O representante de Lagoa Dourada (2011)
apresenta seu descontentamento referente a uma reunião que participou na região do Médio
Paraopeba, em Betim, informando:
[...] Essas reuniões são pouco práticas, e sem um foco. Nessa reunião de Betim eu percebi isso, ficam debatendo, cada município leva uma questão, mas não leva uma coisa concreta, e aí eu te pergunto o que aconteceu na reunião de Betim: praticamente nada. Ficou de ter outras para seguisse uma linha de raciocínio que aí eles trouxeram nós do alto Paraopeba para incorporar a idéia do médio Paraopeba, mais nada de concreto foi feito. [...] sabe aquela coisa, patina, patina e não chega a nada [...] (REPRESENTANTE DE LAGOA DOURADA, 2011).
Os representantes dos municípios de Inhaúma (2011), Felixlândia (2011) e Caetanópolis
(2011) informaram que a participação no consórcio está sendo estudada. O representante de
Felixlândia afirma que apesar do município possuir um laço estreito com o CBH do Entorno
da Represa de Três Marias, estuda a possibilidade de consorciação, considerando que o
município está na foz do rio. Ele explica ainda que o primeiro contato com o Cibapar foi
realizado ano passado, durante a Expedição Paraopeba; e que, agora, o município está
discutindo a possibilidade de se consorciar. O representante de Caetanópolis (2011)
acrescenta:
Inclusive eu estou até com uns papeis aqui. E, me aparece que a Cremilda (nome fictício) ficou de verificar isso, só que ela saiu para ter nenê... e eu não sei como é que ficou... mas, que houve essa proposta, houve. Não tinha contato antes, a gente pode até participar, desde que a gente leia as propostas antes, vamos ver se dá (REPRESENTANTE DE CAETANÓPOLIS, 2011, alteração do autor).
A participação indireta foi indicada por 5% dos representantes, porém, as razões da não
participação como membros oficiais do consórcio, não foram mencionadas, como afirma o
representante de Entre Rios de Minas (2011): “Nós participamos indiretamente, nós sempre
somos convocados para reuniões, mas não estamos diretamente ligados ao Cibapar”. Isso é
destacado também pelo representante de Mateus Leme (2011), que alega que atualmente o
município não participa do Cibapar apenas por não estar contribuindo financeiramente. Mas
92
que, após a “criação da Secretaria de Meio Ambiente em 2009, Mateus Leme voltou a
participar das discussões e projetos que envolvem a bacia do Paraopeba.”
As outras indicações (5%) para a não participação do consórcio foram “questões político-
administrativas” e “falta sensibilização quanto à importância do assunto”, como destaca o
representante de Pompeu:
O secretário entrou no setor no ano passado. Quando ele entrou o município já não participava. O Cibapar até enviou um convite para reunião, mas foi muito em cima da hora, e o secretário não pode ir. E, acabou ficando por isso mesmo, e o consórcio não entrou mais em contato. O município esta aberto à participação de eventos, mas não em todos, porque são muitos convites, para vários tipos de eventos, e a prefeitura não possui verba e nem veículo para enviar sempre uma pessoa para reuniões fora. Sempre há alguma reunião agendada, seja no Consórcio de Três Marias ou no Cibapar, se todos os dias nos formos participar de todas as reuniões a gente nem fica dentro do município. Há poucos funcionários e não tem como ficar deslocando (REPRESENTANTE DE POMPEU, 2011).
6.2.4 Das possíveis razões da não participação dos demais municípios da bacia
Após responderem sobre os motivos que levaram seu município a participar, ou motivos da
não participação no Cibapar, os representantes responderam sobre as possíveis razões da não
participação dos outros municípios da bacia no Consórcio. Os representantes dos municípios
que participam do consórcio apontaram alguns pontos distintos, mas que não são excludentes,
e sim, complementares, sobre as razões da não participação apresentadas pelos representantes
dos municípios que não participam.
Com relação às razões apresentadas pelos representantes dos municípios não participantes,
apenas os representantes dos municípios de Desterro de Entre Rios e Moeda apresentaram as
mesmas opiniões sobre as razões de não participação dos municípios que representam e as
razões para os demais municípios da bacia. O representante de Desterro de Entre Rios (2011)
aponta que os demais municípios não participam devido a “algumas políticas do Cibapar e a
falta de ações concretas nos municípios”. E, o representante de Moeda (2011) aponta que
outros municípios não participam “por questões político-administrativas”.
93
De maneira geral, os pontos apresentados pelos representantes para a não participação dos
demais municípios são principalmente a falta de recursos, conhecimento, conscientização e
interesse, como destaca o representante de Paraopeba (2011): “falta de interesse, falta de uma
visão mais aberta sobre as questões ambientais e dos benefícios que estão perdendo ao deixar
de participar do consórcio”.
Os representantes dos municípios que participam do consórcio apontam razões relacionadas
aos municípios, como destaca o representante de Juatuba (2011), que indica a “falta de
conhecimento da importância do consórcio para o desenvolvimento dos municípios”. O
representante de Igarapé (2011) acrescenta que “cada município tem suas razões, falta de
interesse, distância, falta de sensibilidade, etc.” Para o representante de São Joaquim de Bicas
(2011) “provavelmente não sabem da importância da gestão ambiental a nível regional”.
Segundo o representante de Betim (2011), a participação envolve recursos financeiros,
demanda tempo, interesse e envolvimento com a causa, e muitos dos municípios
contemplados pela bacia do Rio Paraopeba não participam por falta de todos ou de alguns dos
fatores mencionados acima. Para o representante do município de Sete Lagoas (2011), faltam
dados concretos das ações do Cibapar.
Já os representantes dos municípios que não participam apontam razões que direta ou
indiretamente estão ligadas ao consórcio, tais como a falta de conhecimento, de divulgação e
de informação sobre as ações realizadas. O representante de Mário Campos (2011) destaca
que a falta “esclarecimentos sobre os benefícios proporcionados pelo consórcio ao município
e ao meio ambiente”. O mesmo afirma o representante de Resende Costa (2011) que também
aponta a “falta de informação e seriedade do Cibapar em cumprir o que promete”.
Para o representante de Crucilândia (2011) há “desinteresse e desconhecimento da
importância e do trabalho” realizado pelo consórcio. O representante de Felixlândia (2011)
esclarece que:
Eu acho que a divulgação do trabalho é fundamental. Ao fazer um trabalho e não divulgar as pessoas não ficam sabendo. E como muda a gestão de 4 em 4 anos, e de 4 em 4 anos em vez de dar continuidade elas recomeçam na questão pública. Então quando muda a gestão, um novo gestor cria um impacto muito grande porque as coisas não dão continuidade, então você precisa recomeçar do zero, e isso é um agravante. Por exemplo, os comitês
94
de bacia e os consórcios precisam fazer um trabalho contínuo, sempre que mudar a gestão deve reapresentar a idéia para os municípios porque eu acho que isso é fundamental; que o novo gestor já fique sabendo entre em contato e já faça suas escolhas. Eu acho que a falta de contato seja o maior problema. E às vezes o município não tem pessoal capacitado para entender da área ambiental, às vezes é uma indicação que não é um técnico que dê valor para certas coisas, valor não, mas um olhar diferente, um olhar mais técnico que saiba fazer essas coisas melhores. Fica complicado porque alguns municípios não têm um técnico que tenha esse olhar diferente, e às vezes é por isso. Eu acho que tem que haver mesmo uma comunicação com os municípios periodicamente, sempre que muda se o gestor. Aqui, por exemplo, quando eu entrei como gestora, eu recebi de imediato um comunicado do CONLAGO do comitê de Bacia do São Francisco onde a gente esta inserido. Então logo os laços foram estreitados, os novos conselheiros, foram firmados vários projetos juntos, e o Cibapar não (REPRESENTANTE DE FELIXLÂNDIA, 2011).
6.3 SOBRE O CIBAPAR
6.3.1 Da divulgação
Dos 46 municípios que responderam à pesquisa, conforme ilustra o gráfico 8, 21 municípios
(45,7%) informam que o consórcio difunde sua atuação, enquanto 15 (32,6%) informam que
não há divulgação. Outros dez municípios (21,7%) disseram não saber.
Gráfico 8: Manifestação dos representantes sobre a divulgação das ações do consórcio
Os 21 municípios que informaram que o consórcio difunde sua atuação, ao serem
questionados sobre quais meios são utilizados para a divulgação das ações, responderam
afirmando a existência de vários métodos, que podem ser agrupados em seis categorias
(GRÁFICO 9).
Segundo esses representantes, os meios mais utilizados para divulgação das ações são os
eventos (fóruns, debates, palestras, seminários e audiências) e a Internet (site e e-mail) que
95
receberam sete indicações cada. Outros meios citados foram a mídia impressa (jornais,
revistas, panfletos e folders) com seis indicações, programas/projetos (cursos, ações
educativas e Expedição Paraopeba) com cinco, TV/vídeos com três e outros meios com duas
indicações.
Internet23%
Eventos23%
Impressos20%
Programas /projetos
17%
Tv / videos10%
Outros7%
Meios de divulgação utilizados
Gráfico 9: Meios de divulgação utilizados pelo Cibapar, conforme representantes públicos
Tantos os representantes dos municípios que participam quanto os representantes dos
municípios que não participam do consórcio destacaram que há pouca divulgação, sendo
necessário intensificá-las. O representante de Jeceaba (2010) ressalta que “são ainda tímidas
as ações de divulgação, em virtude, inclusive, da falta de recursos para maiores ações de
divulgação”.
Essas declarações corroboram com os percentuais apresentados no Gráfico 10, demonstrando
que, das 36 respostas recebidas para esta questão, 45% dos municípios que não participam do
consórcio, gráfico 10 a, informaram que o mesmo não difunde suas ações; fato citado por
40%, gráfico 10 b, dos municípios que informaram sua participação no consórcio.
Por fim, no que tange a visibilidade das ações efetuadas pelo consórcio, percebe-se que mais
de 50% dos municípios que responderam à pesquisa não possuem informações acerca de suas
atividades.
96
Gráfico 10: Comparativo percentual sobre a divulgação das ações do consórcio
6.3.2 Dos resultados obtidos pelo consórcio
Questionados sobre quais os principais resultados obtidos pelo consórcio, 36 representantes
fizeram indicações positivas e souberam indicar os resultados obtidos. Entretanto, o
representante de Pompeu (2011) destacou que “não conhecemos o trabalho do Cibapar” e o
representante de Maravilhas (2011) informou “não tenho conhecimento”.
Dentre os outros dez representantes, os municípios de Jeceaba, Resende Costa e Ouro Branco
destacaram a realização da Expedição Paraopeba, enquanto outros dois representantes citaram
a elaboração do Plano Diretor de Recursos Hídricos da Bacia do Rio Paraopeba. O Sistema de
Informações de Recursos Hídricos: instrumento de gestão estratégica para a Bacia do Rio
Paraopeba (SIG) também foi citado por Jeceaba e Ouro Branco.
O representante de Betim (2011) destaca a “melhora na participação e conscientização por
parte dos municípios que fazem parte do consórcio” e o representante de Esmeraldas (2011)
informou quem “em nosso município foi satisfatório o trabalho de conscientização realizado.”
Os representantes de Mateus Leme (2011) e São Brás do Suaçuí (2011) citaram “propostas de
revitalização da bacia, captação de recursos, projetos de educação ambiental” e “tentativa de
regularizar o uso da água em sua bacia”, respectivamente. Ainda sobre os quais foram os
resultados obtidos pelo consórcio, o representante de Cristiano Otoni (2011) informou
“nenhum”.
Não40%
Sim60%
b)
% dos municípios participantes
Não45%
Sim55%
a)
% dos municípios não participantes
97
6.3.3 Da relação do consórcio com os municípios participantes
Sobre o relacionamento entre o Cibapar e os municípios consorciados (GRÁFICO 11), 13,3%
dos representantes dos municípios participantes informaram que há uma ótima relação; 53,4%
disseram que o relacionamento é bom, como destaca o representante de Jeceaba (2011): “Os
municípios consorciados têm uma preocupação grande em virtude dos problemas que
encontram na gestão e que estão diretamente ligados aos interesses do consórcio”. O
representante de Ouro Branco (2011) justifica que “existe o desenvolvimento de ações, como,
por exemplo, a implantação da rede de agentes ambientais voluntários.
Gráfico 11: Relação entre o consórcio e os municípios consorciados
Para 6,7% dos representantes a relação é ruim, como afirma o representante de Betim (2011):
“não é tão efetiva quanto poderia ser, são poucos os municípios que atuam, de fato”. Para
13,3% dos representantes, ou seja, Bonfim (2011) e Pará de Minas (2011), o relacionamento
entre o consórcio e os municípios consorciados é ruim, como reclama o representante do
município de Bonfim, dizendo que “não recebemos nada, sem contato, sem ação”. Porém,
cabe destacar que estes municípios não são reconhecidos como consorciados pelo Cibapar. E,
outros 13,3% não responderam.
6.3.4 Da relação do consórcio com a bacia
Foi questionado aos representantes sobre a relação entre o consórcio e os municípios que
fazem parte da bacia hidrográfica, mas que não estão consorciados. Conforme demonstra o
Ótima13,3%
Boa53,3%
Regular6,7%
Ruim13,3%
NR13,3%
Relação entre o consórcio e os municípios consorciados
98
Gráfico 12, 44% dos representantes que responderam a esta questão consideram que há um
bom relacionamento entre o consórcio e os municípios não consorciados. O representante do
município de Jeceaba (2011) acrescenta que há um bom canal de comunicação “para todas as
tarefas que vêm sendo desenvolvidas, diálogo constante e construtivo e empenho da direção e
corpo técnico do consórcio para otimizar os processos.”
Eles (o consórcio) fazem a parte deles, cabe aos municípios interessar e consorciar. Igual, informativo por e-mail sempre a gente recebe aqui, quando eles fizeram aquela descida do rio mesmo, saiu lá de Cristiano Otoni e saiu em Felixlândia, cada ponto que eles paravam tiraram foto e mandaram pra gente por e-mail, eles fazem a parte deles, a questão de interesse nenhum do município. No caso do município de Paraopeba é que não teve interesse aparentemente (REPRESENTANTE DE PARAOPEBA, 2011).
Ótima3%
Boa44%
Regular20%
Ruim30%
Péssima3%
Relacionamento entre consórcio e os municípios não participantes
Gráfico 12: Relação entre o consórcio e os municípios não consorciados
Segundo 30% dos representantes a relação entre o consórcio e os municípios não
consorciados é ruim. O representante de Betim (2011) justifica que talvez seja por falta de
interesse dos municípios em manifestar apoio mesmo que não seja financeiro. O representante
de Pará de Minas (2011) alega a falta adesão.
Os representantes dos municípios não consorciados que apontam a relação como ruim,
alegaram a falta de articulação com os municípios não consorciados e ausência de contato. O
representante de Crucilândia acrescenta que, “em nosso município 99% da população
desconhece a existência do consórcio, e se não estamos consorciados demonstram não dar
99
importância à área”. O representante de Cristiano Otoni (2011) destaca que “não há
integração entre os mesmos, impossibilitando ações voltadas ao bem comum dos
consorciados.”
Para 20% dos representantes, a relação é regular, como destacam os representantes dos
municípios de Igarapé (2011) (“se apenas 11 de 48 municípios da bacia participam do
consórcio, esta relação tem muito o que avançar”) e Juatuba (2011) (“ainda não se
conscientizaram dessa cooperação mútua”), ambos participantes do consórcio. Segundo o
representante de Fortuna de Minas (2011) “falta comunicação”.
Apenas 3% dos representantes acreditam que a relação do consórcio com os municípios não
consorciados é péssima. O representante de Cachoeira da Prata justifica dizendo que não há
“nenhum interesse de ambas a partes”. Outros 3% acreditam que a relação é ótima, porém não
houve comentários sobre a escolha. Estes posicionamentos foram emitidos pelos
representantes dos municípios que não pertencem ao consórcio.
6.4 Das informações sobre a bacia
Questionados sobre a possibilidade de existência de conflitos ou problemas entre os usuários
de água na região da bacia do Paraopeba, 24 dos 46 municípios que responderam ao
questionário, consideram que existem conflitos, enquanto 13 municípios consideram que não
há. Os outros nove municípios não souberam responder.
Dos 37 representantes que responderam a essa pergunta, 65% consideram a existência de
conflitos. Porém, analisando os dados, entre consorciados e não consorciados ao Cibapar,
percebe-se que os representantes dos municípios que não participam possuem uma visão mais
pessimista, com relação à questão, visto que, 55% dos participantes disseram haver conflitos,
enquanto para os municípios não participantes esse percentual corresponde a 69%.
Apesar da diferença no percentual entre os municípios participantes do consórcio e os não
participantes, as razões apresentadas para a existência de conflitos seguem, inicialmente, a
mesma linha. Como destaca o representante de Maravilhas (2011), o uso da água sempre trará
conflito no que diz respeito a sua gestão econômica e ambiental. Isso acontece pois, conforme
o representante de Contagem (2011), a água precisa ter esse uso múltiplo e difuso, e algumas
100
pessoas querem fazer usufruto somente para a sua atividade. O representante exemplifica que
“quem esta extraindo areia não quer contaminante, senão prejudica sua atividade; quem está
pescando, não quer um dragueiro no leito do rio porque espanta o peixe”. E, sobre a extração
de areia, “muitos proprietários de terra às vezes imbicam em alguma discussão”
(REPRESENTANTE DE PARAOPEBA, 2011).
Outros representantes destacaram o assoreamento por mineradoras, utilização de agrotóxicos,
desvio de cursos d’água, uso inconsciente e, principalmente, a poluição. Como aponta o
município de Betim (2011), “o maior problema é a má utilização do rio e de suas nascentes e
margens”. De forma mais detalhada, o representante do município de Brumadinho,
acrescenta:
Os principais conflitos ou problemas entre os usuários de água na região do consórcio são: - COPASA (abastecimento público) X mineração X agricultura irrigada na sub-bacia do ribeirão Serra Azul; - COPASA (esgotamento sanitário) X Petrobras (indústria) X população (recreação e lazer) na sub-bacia do ribeirão Sarzedo (Lagoa de Ibirité). Também há outros casos como a questão do uso múltiplo de reservatórios em Rio Manso e Brumadinho (reservatório do sistema Rio Manso, da COPASA, destinado ao abastecimento público); conflito entre abastecimento em comunidade de Congonhas e mineradoras (REPRESENTANTE DE BRUMADINHO, 2011).
O aumento da demanda também é apresentado como fator preocupante pelos municípios de
Igarapé e Conselheiro Lafaiete. No que diz respeito a Conselheiro Lafaiete, o jornal O Tempo,
de 20 de março de 2011, apresentou no caderno Economia a matéria “Cidades do Alto
Paraopeba já têm problemas de metrópoles: Boom. Investimento de 21 bilhões de siderúrgicas
e mineradoras agitam Jeceaba, Congonhas e vizinhas”. Segundo a reportagem, os municípios
envolvidos são Congonhas, Jeceaba, Entre Rios, São Brás do Suaçuí, Ouro Branco,
Conselheiro Lafaiete e Belo Vale. O problema é que as condições gerais desses pequenos
municípios não comportam tanta gente; a previsão é que haja um aumento de 220 mil para
400 mil habitantes até 2020 (ARIADNE, 2011). Essa situação foi destacada pelo
representante do municípios de Conselheiro Lafaiete:
O município está inserido na Sub-bacia do Rio Maranhão e segundo levantamentos do próprio comitê para a composição do Plano Diretor já está em situação de estresse hídrico, no qual a demanda hídrica (2,02 m³/s) já superou a disponibilidade (1,97 m³/s). Nesse contexto, a região está em acelerado desenvolvimento econômico com altos investimentos no setor de mineração e siderurgia, dessa forma podemos antecipar alguns conflitos
101
entre os setores usuários. A perda da qualidade local também é flagrante com violações em diversos parâmetros, situação essa mais impactante na população do que nos setores usuários (REPRESENTANTE DE CONSELHEIRO LAFAIETE, 2010).
Segundo o Ministério do Meio Ambiente (2006), a definição, a regulamentação e a discussão
de instrumentos importantes como o Estatuto das Cidades (Lei 10.257/2001) se refletem no
estabelecimento de regramentos mais claros e mecanismos de incentivo a práticas mais
conscientes por parte dos gestores municipais. Nos Planos Diretores Municipais, deve-se
refletir uma preocupação com a problemática da drenagem urbana, o manejo dos resíduos
sólidos e a expansão desordenada da malha urbana. Essas análises e propostas de soluções
devem ser consideradas nos Planos de Recursos Hídricos das bacias Hidrográficas “para que o
impacto dessas malhas urbanas possa ser avaliado, por exemplo, nas propostas de prevenção
de eventos críticos ou de melhoria da qualidade da água do corpo hídrico” (MMA, 2006,
p.101).
A desigualdade de recurso entre os municípios também é apontado como fator de conflito,
como destaca o representante do município de Lagoa Dourada:
O que aconteceu no consórcio do lixo, o município de Jeceaba dispunha de recursos para tudo que fosse preciso, já o nosso município não dispunha. Por exemplo, pensou-se em fazer uma usina num município que fosse ponto comum para a melhor conversão da desova do material. O prefeito de Jeceaba usou a palavra, e falou assim: pode fazer no meu município que eu compro a área, eu faço a usina... O que acontece é que ele estava vazando dinheiro pelo ladrão já, na hora que a usina entrar em operação nem se fala. Diferente de nós aqui que não temos uma usina, não temos nada que nos gere ICMS, com essa injeção, essa vitalidade de Jeceaba, aí vem a desigualdade na disponibilidade de recursos. O projeto às vezes é bom, mas os municípios que compõem têm poderes distintos e aí não dá... e as vezes surge o conflito de quem fazer o que e acaba não fazendo nada” (REPRESENTANTE DE LAGOA DOURADA, 2011).
Os representantes dos municípios de Mateus Leme (2011), São Joaquim de Bicas (2011) e
Pará de Minas (2011), sendo que destes, um participa do Cibapar, citaram também como
intervenção em APP (Área de Preservação Permanente) cobrança pelo uso da água, outorga e
as autuações ambientais. O representante de Pompeu (2011) acrescenta:
Sempre que um órgão cobra de um usuário para se cadastrar para o uso da água, eles ficam sempre com o pé atrás, pensando que virá mais uma taxa. Ou uma pessoa queria pegar uma licença em um órgão como o IEF que é
102
muito burocrático, então sempre há conflito. É preciso desburocratizar e os órgãos estão cada vez mais burocráticos (REPRESENTANTE DE POMPEU, 2011).
Analisando conjuntamente as respostas sobre a participação dos municípios com o consórcio,
mais as respostas sobre a existência de conflitos na região e a divulgação das ações efetuadas
pelo consórcio; não foi possível identificar nenhuma correlação entre as respostas.
6.4.1 Problemas existentes na bacia
Foi apresentada aos representantes da bacia, tanto os participantes, quanto não participantes
do Cibapar, uma série de processos ambientais para que pontuassem, numa escala de 0 a 5 (0
para pouco frequente e 5 para muito frequente), os problemas existentes na Bacia
Hidrográfica do Paraopeba.
O primeiro processo apresentado foi o acúmulo de poluentes nos sedimentos, ou seja, de
acordo com a ANA (2002), o acúmulo de materiais transportados pela água desde o local da
sua formação até a sua deposição, alterando as propriedades da água tornando-a imprópria
para determinados usos (ANA, 2002). Conforme ilustra o gráfico 13 (a), 47,5% dos
representantes acreditam que é muito frequente (nível cinco da escala) o acúmulo de
poluentes nos sedimentos, seguido por 22,5% para o nível quatro, 17,5% para o três, e apenas
5% dos representantes acreditando que é pouco frequente o acúmulo de poluentes nos
sedimentos (nível zero da escala).
Gráficos 13: Distribuição de frequência na escala para acúmulo de poluentes e transportes de poluentes nas
águas
5,0% 7,5%0,0%
17,5%22,5%
47,5%
0 1 2 3 4 5
Escala de 0 a 5
Frequência para acúmulo de poluentes nos sedimentos
20,5%
12,8%
17,9%15,4%
12,8%
20,5%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência relativa para transporte de poluentes nas águas
(a) (b)
103
No que diz respeito ao transporte de poluentes nas águas, gráfico 13 (b), as opiniões foram
mais esparsas, onde a escala zero para pouco frequente e cinco para muito frequente
obtiveram o mesmo percentual, 20,5%, seguido pelo nível dois com 17,9%, nível três com
15,4% e níveis um e quatro com 12,8% cada.
Para a frequência de utilização de agrotóxicos e fertilizantes, gráfico 14 (a), a maioria dos
representantes indicou o nível três na escala com 35% do total de indicações, seguida pelos
níveis dois com 25%, nível cinco na escala com 15%, nível quatro com 12,5% e os níveis zero
e um, receberam 7,5% e 5%, respectivamente.
Com relação ao uso intensivo de agrotóxicos e fertilizantes, o representante público do
município de Mário Campos (2011) acrescentou que “aqui nós temos o pessoal da Emater que
orienta direitinho o pessoal, então não tem esse problema não”.
Gráficos 14: Distribuição de frequência na escala para uso intensivo de agrotóxicos e fertilizantes e frequência
para poluição da água por efluentes agropastoris.
Para a frequência na escala para poluição da água por efluentes agropastoris, gráfico 14 (b),
observa-se que a maioria das indicações (75%) foram entre os níveis dois e quatro. Sendo que
o nível dois recebeu 30% das indicações, o nível quatro recebeu 25% e o nível três ficou com
20%.
Questionados sobre a deficiência do sistema de esgoto, gráfico 15 (a), 92,5% dos
representantes indicaram os níveis mais altos da escala, ou seja, de três a cinco. O nível cinco
recebeu 62,5% das indicações dos representantes, seguido pelo nível três com 17,5% e o nível
quatro com 12,5%. Com relação à distribuição na frequência da escala para poluição da água
7,5%5,0%
25,0%
35,0%
12,5%15,0%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência relativa para uso intensivo de agrotóxicos e fertilizantes
7,5%10,0%
30,0%
20,0%25,0%
7,5%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência relativa para poluição da água por efluentes agropastoril
(a) (b)
104
por efluentes domésticos e industriais, gráfico 15 (b), 79,5% dos representantes indicaram os
três níveis mais elevados na escala, ou seja, 48,7% indicaram o nível cinco, enquanto os
níveis, três e quatro, receberam 15,4% das indicações dos representantes.
Gráficos 15: Distribuição de frequência na escala para deficiência do sistema de esgoto e frequência para poluição da água poluição por efluentes domésticos e industriais
Os esclarecimentos de alguns representantes sobre áreas sem esgotamento sanitário,
sucateamento e ausência de tratamento ilustram esses elevados percentuais apresentados pelos
próprios representantes. Como destaca o representante do município de Mário Campos
(2011), “temos algumas áreas que não temos disponível a rede de esgoto... temos áreas que
não dispomos do benefício não”.
Nós estamos para fazer aqui um tratamento de esgoto, isso já tem uns quatro anos, isso é promessa de um ex-deputado [...], e o nosso prefeito está muito empenhado em fazer só que não tem recurso... isso aqui nós precisava muito... os esgoto da cidade estão muito velhos, muitos já estão sucateados, emendados, porque a cidade já tem 100 anos (REPRESENTANTE DE CAETANÓPOLIS, 2011).
O representante do município de Entre Rios de Minas (2011) informa que todos os bairros do
município possuem ligação de esgoto, porém o município ainda não realiza seu tratamento,
apesar da estação de tratamento estar em fase de licenciamento: “Nós temos todo o
esgotamento sanitário, mas não temos o tratamento, agora a gente vai fazer o tratamento, mas
não tem um tratamento específico”.
Consequentemente, esse índice reflete-se na qualidade da água da bacia, conforme ilustra o
Gráfico 16, situação constatada por 70% dos representantes, que indicaram os níveis mais
elevados da escala para a má qualidade da água, ou seja, os níveis três a cinco. Indicaram,
2,5% 0,0%5,0%
17,5%12,5%
62,5%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência relativa para deficiência de sistema de esgoto
5,1% 5,1%10,3%
15,4% 15,4%
48,7%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência relativa para poluição da água por efluentes domésticos e
industriais
(a) (b)
105
principalmente, os dois níveis mais elevados, sendo que 27,5% dos representantes indicaram
o nível cinco na escala para má qualidade da água, seguido por 25% que indicaram o nível
quatro. Os níveis três e dois receberam indicação de 17,5% cada.
10,0%
2,5%
17,5% 17,5%
25,0%27,5%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para má qualidade da água
Gráfico 16: Distribuição de frequência para escala de má qualidade da água
A qualidade da água nossa é já é... ela não é boa porque ela já vem contaminada de Brumadinho pra cá você entendeu... então, quando chega no nosso município já chega contaminada, entendeu? Então a água é de má qualidade. Acredito que cinco (na escala) seria pouco” (REPRESENTANTE DE MÁRIO CAMPOS, 2011)
O Índice de Qualidade da Água (IQA) divulgado pelo IGAM (2008) mostrava que na região
do Paraopeba prevalece o índice de qualidade ‘Médio’, que aparece em 50% dos locais
avaliados. O IQA ‘Bom’ representa 26,7% do total analisado, o índice ‘Ruim’ corresponde a
16,7% e o ‘Muito Ruim’ a 6,7% (IGAM, 2008)
O IQA é a metodologia utilizada para caracterizar a qualidade da água, utilizando-se
parâmetros que representam as características físicas, químicas e biológicas da água. Por meio
desse índice, é possível estabelecer níveis e padrões de qualidade que possibilita o
enquadramento dos cursos d’água em classes ou níveis de qualidade. A qualidade da água não
se restringe à pureza da mesma, mas às suas características desejadas para os seus diversos
usos (IGAM, 2008).
O monitoramento da qualidade das águas superficiais realizadas pelo IGAM na Bacia do Rio
106
São Francisco, apresenta um panorama geral da frequência de ocorrência de parâmetros fora
dos limites estabelecidos na legislação no Estado de Minas Gerais. Mais especificamente, a
Deliberação Normativa Conjunta COPAM/CERH nº 01/2008 estabelece
as condições e padrões de lançamento de efluentes e os parâmetros para ocorrências da
contaminação por tóxicos, tais como arsênio total, cromo total e chumbo total.
Neste relatório, além da análise, o IGAM apresenta os resultados dos parâmetros que não
atenderam aos limites legais, separados pelos corpos de água das bacias, bem como as
possíveis fontes de poluição. Em relação à Bacia do Paraopeba, no terceiro trimestre de 2010,
os principais fatores de degradação ambiental que foram apontados como contribuintes dos
resultados mencionados estão apresentados no gráfico 17, e são o lançamento de esgotamento
sanitário e efluentes industriais nos cursos de água sem o tratamento adequado, além do uso e
ocupação irregulares do solo nas áreas urbana e rural (IGAM, 2010).
Esgoto, 32,3%
Agropecuaria, 10,8%
Pecuária, 10,8%
Siderurgia /Metalurgia, 10,8%
Agricultura, 7,7% Extração, 6,2%
Suino /Avicultura, 6,2%
Mineração, 4,6%
Galvanoplastia, 3,1%
Construção, 1,5%Horticultura, 1,5%Laticínios, 1,5%Lav. automóveis, 1,5%Lavanderias, 1,5%
Outra, 10%
Possíveis fontes de poluição na Bacia do Paraopeba
Gráfico 17: Possíveis fontes de poluição nos corpos de água da Bacia do Paraopeba Fonte: Adaptado pelo autor de IGAM (2010)
De acordo com a FEAM (2011), considerando a situação crítica da bacia do Paraopeba em
termos de qualidade e de quantidade das águas, fazem-se necessárias ações e investimentos.
E, com a finalidade de ampliação do programa MINAS TRATA ESGOTO, a FEAM
desenvolverá o Plano para Incremento do Percentual de Tratamento dos Esgotos Sanitários da
Bacia do Rio Paraopeba ao longo do ano de 2011.
107
Para distribuição de frequência para desperdício de água, gráfico 18 (a), 28,2% dos
representantes informaram o nível cinco da escala, considerando que há desperdício na região,
seguidos de 12,8% que indicaram o nível 4, 20,5% o nível 3, 23,1% o nível 2, 2,6% o nível
um e, por último, 12,8% dos representantes indicaram o nível zero, informando a não
existência de desperdício de água na região.
Com relação a irregularidades no abastecimento de água na região, gráfico 18 (b), 68,4% dos
representantes públicos indicaram os níveis mais baixos da escala, ou seja, de zero a dois.
Enquanto isso, 28,9% dos representantes indicaram o nível zero da escala, 18,4% o nível um.
Os níveis dois e três obtiveram 21,1% das indicações cada, e os níveis quatro e cinco
obtiveram 5,3% das indicações cada um.
Gráficos 18: Distribuição de frequência para desperdício de água e para irregularidades no abastecimento de
água
Sobre irregularidade no abastecimento de água, o representante de Contagem (2011)
acrescenta que “é um manancial que a abastece pela Copasa. Você tem algumas captações,
mas obviamente deve haver alguma irregularidade no abastecimento, mas ela é muito pouca,
então pode ser um”.
Já o representante do município de Mário Campos (2011), relata que já houve o problema.
“Enchente nós já enfrentamos algumas aqui, mas acho que é mais porque abrem as comportas
lá na barragem, aí a gente sofre às vezes com a consequência né, aumenta demais, acho que só
as chuvas mesmo nós não teríamos problemas não”.
12,8%
2,6%
23,1%20,5%
12,8%
28,2%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para desperdício de água
28,9%
18,4%21,1% 21,1%
5,3% 5,3%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para irregularidades no abastecimento de água
(a) (b)
108
Gráficos 19: Distribuição de frequência para enchentes e para inundações
Com relação à ocorrência de desmatamento na região, gráfico 20 (a), 90% dos representantes
indicaram os três níveis mais altos da escala, sendo que 37,5% indicaram o nível 4, 32,5%
indicaram o nível 5, 20% dos representantes indicaram o nível três, seguidos pelos níveis dois
com 7,5%, nível um com 2,5%. O nível zero não recebeu indicações.
Gráficos 20: Distribuição de frequência para desmatamento e para queimadas
O representante público do município de Contagem (2011) acrescenta que “o desmatamento é
um problema; na zona rural (no município) ela ainda é muito grande, mas acontece algum
desmatamento”.
Sobre a frequência para ocorrência de queimadas, gráfico 20 (b), a maioria dos representantes
(30,8%) indicou o nível três na escala, seguido pelo nível dois com 25,6%, nível cinco com
15,4%, nível quatro com 12,8%, nível um com 10,3% e, por último, o nível zero com 5,1%.
30,8%
10,3%
30,8%
12,8% 12,8%
2,6%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para inundações
15,0%12,5%
17,5%
27,5%
12,5%15,0%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para enchentes
0,0%2,5%
7,5%
20,0%
37,5%32,5%
0 1 2 3 4 5
Escala de 0 a 5
Frequência para desmatamento
5,1%10,3%
25,6%30,8%
12,8%15,4%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para queimadas
(a) (b)
(a) (b)
109
No que diz respeito à ocorrência de erosão na região, gráfico 21 (a), 33,3% dos representantes
indicara o nível três da escala, seguido por 20,5% das indicações para o nível 5, 17,9% para o
nível 4, 15,4% dos representantes para o nível 2, 7,7% para o nível zero da escala e 5,1% para
o nível um.
Gráficos 21: Distribuição de frequência para erosão e para exploração de areia e de argila
Para a ocorrência de exploração de areia e de argila na região, gráfico 21 (b), 50% dos
representantes indicaram os dois níveis mais altos da escala, ou seja, 27,5% indicaram o nível
cinco e 22,5% indicaram o nível quatro da escala. Em sequência aparecem, o nível dois com
20%, o nível três com 17,5%, o nível zero com 10% e, por último o nível um com 2,5% das
indicações.
O representante do município de Entre Rios de Minas (2011) esclarece que o município não
tem casos de agravantes ambientais, mas, “evidentemente, nos temos uma demanda de
retirada de areia que é um dos problemas ambientais, mas passa-se essa responsabilidade ao
Estado”.
No que diz respeito à existência de lixões a céu aberto, gráfico 22 (a), 25,6% dos
representantes indicaram o nível zero da escala, seguido por 20,5% de indicações para o nível
3, 17,9% para o nível cinco e nível 2, 12,8% para o nível quatro e 5,1% para o nível um.
O município de Lagoa Dourada (2011) justifica sua indicação do nível zero da escala
esclarecendo que, “na nossa região já não tem lixão a céu aberto, quem não tem aterro
controlado já é usina de triagem e compostagem”. Essa informação é reforçada pelo
município de Piedade dos Gerais (2011) que diz que “nós temos a usina de lixo”.
7,7%5,1%
15,4%
33,3%
17,9%20,5%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para erosão
10,0%
2,5%
20,0%17,5%
22,5%
27,5%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para exploração de areia e de argila
(a) (b)
110
Gráficos 22: Distribuição de frequência para lixões a céu aberto e para ocupação do solo desordenada.
Para a frequência de ocupação do solo desordenada, gráfico 22 (b), 25% dos representantes
públicos indicaram o nível três, outros 25% indicaram o nível quatro e 20% das indicações
para o nível cinco, ou seja, 70% dos representantes indicaram os três níveis mais altos da
escala. Outros 12,5% dos representantes indicaram o nível 2, 10% indicaram o nível zero e
7,5% indicaram o nível três.
Um dos maiores agravos na questão hídrica nossa aqui não deixa de ser o que é mais ou menos geral na nossa região, que seria o processo mesmo de retirada de areia, o processo de níveis de agrotóxicos no uso das lavouras, porque nós somos uma cidade bem para a área agrícola, e também algum processo erosivo (ENTRE RIOS DE MINAS, 2011).
Após responder a questão para a pontuação na escala sobre os problemas ambientais
existentes na região, um secretário de Agricultura e Meio Ambiente alegou “isso eu estou
falando meio que intuitivamente eu não tenho tanto embasamento técnico e nenhum estudo
para falar sobre isso não” (ENTRE RIOS DE MINAS, 2011).
6.4.2 Disponibilidade de recursos
Questionados sobre se a desigualdade na disponibilidade de recursos entre os membros do
consórcio prejudica a busca para solucionar os problemas ambientais da região, 80% dos
representantes que responderam esta questão acreditam que sim. Ou seja, 28 dos 35
representantes disseram que a desigualdade prejudica a busca de soluções, enquanto apenas
20% (7) disseram que não.
10,0%7,5%
12,5%
25,0% 25,0%
20,0%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para ocupação do solo desordenada
25,6%
5,1%
17,9%20,5%
12,8%
17,9%
0 1 2 3 4 5Escala de 0 a 5
Frequência para lixões a céu aberto
(a) (b)
111
Analisando essa mesma questão, porém, separando-se os municípios que participam do
Cibapar dos que não participam, percebe-se uma mudança expressiva em relação ao
percentual das respostas. Notou-se que 90% (17) dos representantes dos municípios que não
participam acreditam que a desigualdade de recursos prejudica a busca de soluções, enquanto
10% (2) acreditam que não prejudica. Entretanto, para os representantes dos municípios que
participam do consórcio, 64% (9) acreditam sim, e os outros 36% (5) disseram que a
desigualdade não prejudica.
De uma maneira geral, os representantes indicaram a falta de recursos financeiros como sendo
o principal limitador para a resolução dos problemas ambientais na região. No entanto,
ponderações de alguns representantes revelam também a falta de recursos físicos e humanos,
além da falta de informações, conhecimento e iniciativa de alguns dirigentes públicos.
Inicialmente, foram analisadas as respostas dos representantes que responderam que a
desigualdade dificulta, e em seguida, dos representantes com opinião contrária.
Sobre a falta de recursos para investimento, o representante do município de Piedade das
Gerais (2011) informa que, “hoje, o que vem para uma prefeitura pequena do FPM (Fundo de
Participação dos Municípios), ela (a cidade) vive disso; como ela vai expandir com o meio
ambiente, que é uma coisa que fica tão cara?”. O representante de Caetanópolis acrescenta:
[...] o que falta para nós aqui é recurso. Quantas coisas... eu já participei de vários cursos, quantos sonhos né, que ficaram como sonhos, a gente não pode porque não dá, não tem recursos. A prefeitura é pequena, a cidade é pequena, então é complicado, viu (REPRESENTANTE DE CAETANÓPOLIS, 2011).
Para o representante de Curvelo (2011), quanto maior o município, mais recursos, mais
técnicos, mais esclarecimentos e mais acesso às informações. E, acrescenta, “exigir em
Curvelo, o mesmo entendimento que Belo Horizonte, você não vai conseguir, e nem de
Inimutaba a visão que a gente já tem; aí a questão é basicamente financeira, o dinheiro trás
acesso a informação”.
De maneira mais enfática, o representante do município de Lagoa Dourada (2011) afirma que
“toda ação depende de recursos. Na medida em que os municípios consorciados não reúnem
112
condições financeiras e/ou técnicas para resolver os problemas de sua região, perde-se o
objeto do consórcio".
Apesar de reconhecer a necessidade dos recursos financeiros, o representante de Pompeu
(2011) salienta que apenas ter o recurso não é suficiente. É preciso “ter vontade, ter pessoas
capacitadas; se tiver recursos, mas não tiver pessoas capacitadas – não tiver um secretário
com interesse em buscar soluções – não adiantará. Mas, sem recurso, também não”.
Segundo o representante do município de Jeceaba (2011), os municípios não percebem a
importância da participação no consórcio e no comitê de bacia, “bem como das discussões
para tomada de decisões, o que empobrece o processo”.
De acordo com os representantes dos municípios de Brumadinho (2011), Casa Grande (2011),
Cristiano Otoni (2011), Moeda (2011), Ouro Branco (2011), São Joaquim de Bicas (2011) e
Sarzedo (2011), a desigualdade dos recursos não dificulta a resolução de problemas. O
representante de São Joaquim de Bicas (2011) argumenta que a desigualdade de recursos é
mediada pela ação do Cibapar.
Segundo o representante de Casa Grande (2011) “todos possuem os mesmos índices de
repasse do FPM, caso contrário, são repassados proporcionalmente aos recursos”. Ou seja,
cada município pode contribuir proporcionalmente segundo a sua capacidade, “e o sentido do
consórcio não é apenas a união de esforços financeiros, mas, sobretudo a união de esforços
políticos para atuarem em benefício de interesses comuns (REPRESENTANTE DE
BRUMADINHO, 2011)”.
Segundo Barros (1995), as dificuldades de captar recursos podem ocorrem principalmente
pela falta de repasse por parte do governo estadual e das prefeituras consorciadas,
dificuldades involuntárias dos consorciados, sendo comuns também as dificuldades que
trazem motivos não alheios à vontade dos consorciados, como negligência, imperícia e
desinteresse.
113
6.5 Sobre a formação de consórcios
6.5.1 Dificuldades
Questionados sobre quais seriam os fatores que dificultam a consolidação dos consórcios, os
representantes públicos escolheram mais de uma opção da listagem, conforme ilustra o
Gráfico 23. A articulação entre os municípios foi o fator que obteve o maior número de
indicações, ou seja, 32, o que corresponde a 26% do total. Em seguida vêm as dificuldades
estruturais, ou seja, captação de recursos e apoio técnico, com 27 (22%) das indicações;
dificuldades de implementação de projetos com 19 (15%) e dificuldades internas de
planejamento de organização com 18 indicações (14%). As dificuldades de articulação com o
governo estadual e com as empresas (usuárias) e Sociedade Civil (ONGs) receberam 12
indicações (10%) cada, enquanto outras dificuldades receberam cinco indicações (5%).
5
12
12
18
19
27
32
Outros
Articula çã o com o gov. Esta dua l
Articula çã o com Socied. Civil
Interna s
Im plem enta ção projetos
Estrutura is
Articula çã o entre m unicípios
Dificuldades para a consolidação de consórcios
Gráfico 23: Fatores que dificultam a consolidação de consórcios
Outros fatores citados foram a disponibilidade de tempo para participação, a falta de
comunicação, a dificuldade de atendimento das necessidades, falta de recursos financeiras e
interesses dos municípios não consorciados.
Os dados da pesquisa corroboram a explanação de Barros (1995), que afirma que a associação
das variáveis, legislação, organização, captação de recursos, apoio administrativo, apoio
técnico e divulgação são as principais dificuldades estruturais e funcionais dos consórcios.
114
6.5.2 Facilitadores
Com relação aos fatores facilitadores para a consolidação dos consórcios (GRÁFICO 24), os
representantes públicos também escolheram mais de uma opção na listagem. A cooperação
municipal recebeu 30 indicações, ou seja, 34% do total; seguido por facilidade de acesso a
recursos, com 21 indicações (24%); liderança unificada, com 17 (19%); atualização
permanente, com 13 indicações (15%); e outros, com sete indicações (8%).
7
13
17
21
30
Outros
Atualização permanente
Liderança unificada
Facilidade de acesso a recursos
Cooperação entre municípios
Facilitadores para a consolidação de consórcios
Gráfico 24: Fatores facilitadores para a consolidação do consórcio
Os outros fatores destacados foram a unificação de interesses e objetivos comuns, bem como
uma maior força para acessar os órgãos competentes. O representante de Felixlândia (2011)
acrescenta a capacidade de gestão e capacidade técnica para diagnóstico e implantação de
ações. O representante de Caetanópolis (2011) aponta que os municípios consorciados devem
possuir características e realidades parecidas, e justifica:
porque se você põe um município grande demais, uma cidade como, por exemplo, Sete Lagoas e Caetanópolis, ela não vai querer ficar e fazer um consórcio com a gente. Ela é muito maior, ela esta mais no nível mais próximo da capital... aí teria que ser cidades todas mais ou menos do mesmo nível para que haja ali a captação de recursos, ideais e realidades (REPRESENTANTE DE CAETANÓPOLIS, 2011).
De acordo com o representante de Curvelo (2011), um fator fundamental para um melhor
funcionamento dos consórcios seria a criação de uma legislação que levassem os municípios a
se consorciarem. Ele opina que “a coisa só vai acontecer através do dinheiro... por força de
lei, você pode estar passivo de uma multa, não seria bem o medo da lei, mas o medo da
multa... e, só vai ter acesso ao dinheiro se for através de consórcio.”
115
6.5.3 Ações
Questionados sobre que tipo de ações devem ser implementadas no consórcio (GRÁFICO,
25), 34 representantes destacaram a busca por maiores recursos, obtendo 24% do total das
indicações. A captação de investimentos externos e o desenvolvimento de parcerias com
universidades receberam 27 indicações (19%) cada. Em sequência, aparecem a melhoria da
capacidade de gestão, com 26 indicações (18%); a criação e/ou melhoria de um banco de
dados, com 19 (13%); e outras ações com oito (6%).
8
19
26
27
27
34
Outros
Criação /melhoria de um banco de dados
Melhoria da capacidade de gestão
Captação de investimentos externos
Aumentar parcerias com universidade
Busca de maiores recursos
Ações devem ser implementadas no consórcio
Gráfico 25: tipo de ações devem ser implementadas no consórcio
O representante de Curvelo (2011) destaca que várias dessas ações são importantes, mas a
melhoria da capacidade de gestão deve ser o primeiro passo. A capacitação é importante, uma
vez que buscar recursos sem possuir uma gestão apropriada, ou seja, a falta de planejamento e
gerenciamento adequado, pode evidenciar um valor incorreto ou o que seria pior, o
desconhecimento dos recursos necessários.
A busca por recursos deve ser frequente, diz o representante de Contagem, pois, sem recurso,
fica difícil para o consórcio executar suas tarefas, pagar funcionários e pagar contas, além de
adquirir insumos básicos. A captação de investimentos externos é também uma das
peculiaridades do consórcio para a sua existência, e uma das suas atribuições seria a criação
do banco de dados.
No item outras ações, destacam-se: ajudar os municípios com recursos, aumento de parceria
buscando maior adesão dos municípios, levar a sério os problemas de cada município e
divulgar resultados alcançados. Diretamente relacionado à questão ambiental aparecem: criar
116
equipe de monitoramento, promover a melhoria da qualidade ambiental e, segundo o
representante de Ouro Branco (2011), buscar o fortalecimento das ações visando à
implementação dos Planos Municipais Participativos de Saneamento Básico Lei Nº
11.445/2007.
O representante do município de Crucilândia (2011)destaca ainda a necessidade de parceria
com o setor educacional para divulgação em escolas, família, comunidade e, finalmente,
governo municipal. Ele acredita que a inversão na abordagem (de baixo para cima), para
sensibilização do trabalho, seria mais proveitosa e eficiente.
6.5.4 Inclusão social e a participação das comunidades carentes
Segundo 58% dos representantes públicos, os consórcios promovem a inclusão social e a
participação das comunidades carentes através da participação da sociedade civil e ações
educativas, de conscientização (GRÁFICO 33) e, ainda, através das ações que promovam a
melhoria da qualidade de vida da população, como exemplifica o representante de Inhaúma:
“a manutenção de estradas, energia elétrica, captação de água, coleta de lixo, etc.”
Sim58%
Não42%
Sobre a inclusão social nos consórcios
Gráfico 26: Sobre a inclusão social nos consórcios
Segundo o representante de Betim (2011), os consórcios promovem e estimulam a produção
cultural nas suas variadas formas, respeitadas as tradições, utilizando-a como instrumento de
comunicação de valores morais e éticos, desenvolvimento da sensibilidade, percepção e
criatividade para com o meio ambiente, visando à integração, intercâmbio entre cidades,
grupos e cidadãos. O representante de Contagem (2011) acrescenta:
117
Através da participação da população, através dos programas de educação e proteção ambiental; as campanhas que existem. E, através das ações dos consórcios, promovendo a melhoria da qualidade de vida das populações ribeirinhas e população da bacia, através da melhoria do saneamento, melhoria de acesso de água, melhoria de acesso de pedestres e deficiências físicas, e todos esses fatores, acaba proporcionando inclusão (REPRESENTANTE DE CONTAGEM, 2011).
6.5.5 Fomento a cooperação intermunicipal
Os representantes, ao serem questionados sobre o que poderia ser feito para melhorar e/ou
apoiar a cooperação intermunicipal, apontaram várias ações, que podem ser divididas em oito
categorias, conforme ilustra o gráfico 27.
Outros; 10%Regionaliza-
ção; 5%Parcerias; 5%
Apoio governam.;
8%Conscientiza-ção; 13%
Ações; 15%
Contato; 21%
Divulgação; 23%
Fomento à cooperação intermunicipal
Gráfico 27: Fatores para melhorar e/ou apoiar a cooperação intermunicipal
Dos fatores indicados pelos representantes que contribuem para a cooperação intermunicipal,
o que obteve o maior número de indicações foi a divulgação, ou seja, uma comunicação mais
eficaz, com 23% do total. Segundo o representante de Mário Campos (2011), deve haver
maior divulgação aos municípios sobre o funcionamento dos consórcios, ou seja, estrutura,
organização e ações desenvolvidas, bem como maior divulgação das reuniões e fóruns. Ele
diz, também, que a adoção destas medidas poderia servir de incentivo aos municípios que
ainda não participam do consórcio.
118
O representante do município de Paraopeba (2011) sugere a realização de audiências públicas
para evidenciar as oportunidades que os municípios estão deixando de ter ou conseguir; e para
destacar quais projetos poderiam ser compartilhados entre os municípios da bacia.
Acerca da questão ambiental, o representante de Brumadinho (2011) afirma haver
necessidade de se ampliar a divulgação do consórcio e dos princípios da gestão das águas
(bacia hidrográfica como unidade de planejamento, etc.) para proporcionar uma internalização
desses princípios entre os entes do consórcio. O representante de Igarapé (2011) sugeriu que
também é importante buscar uma comunicação mais intensa com a população da bacia,
promovendo divulgação e transparência das ações.
O fator “contato” obteve 21% das indicações dos representantes, que alegam ser preciso
estreitar as relações entre os consórcios e os municípios. Através da presença do corpo gestor
e técnico do consórcio no município, realizando palestras, ações, atividades variadas,
buscando apoio na área educacional e de saúde. O representante de Ouro Preto (2011),
também aponta a necessidade de reuniões mais frequentes também no gerenciamento de
recursos hídricos e acrescenta que deve ser realizada “com todos os municípios da bacia,
consorciados ou não”.
A importância com relação às ações do consórcio aparece logo em seguida, com 15% das
indicações dos representantes públicos, que indicaram a necessidade de ações concretas mais
voltadas aos municípios e comunidades.
Segundo Barros (1995), os consórcios devem compreender que a qualidade de vida da
população não pode abdicar de determinados elementos, como saúde, saneamento, segurança,
equilíbrio ecológico, etc. E a ausência de um determinado elemento é a origem das
necessidades e reivindicações da população, e são estas que colocam em movimento o objeto
do consórcio. Portanto, se as necessidades da população não mobilizarem os projetos, o
consórcio ficará paralisado ou funcionará mal, podendo, inclusive, extinguir-se.
Visando aumentar a cooperação, 13% dos representantes indicaram a necessidade de se
desenvolver a conscientização dos gestores públicos para com a causa do consórcio e buscar
uma participação mais efetiva, bem como fomentar a idéia de trabalhos em conjunto.
119
Se não houver o discernimento por parte dos gestores públicos e ambientais, afirma o
representante do município de Jeceaba (2011), quanto à importância do consórcio como órgão
responsável pela gestão das águas da bacia, dificilmente se terá uma participação
comprometida e efetiva. É preciso envolver os municípios nas questões referentes ao rio
Paraopeba nos seus territórios, mas de forma coordenada com vistas à melhoria de toda bacia,
estabelecendo prazos e metas (REPRESENTANTE DE IGARAPÉ, 2011)
O apoio governamental também aparece com 8% das indicações. Para os representantes, é
preciso mais apoio do governo, principalmente o estadual, aos consórcios, através do
estabelecimento de parcerias com órgãos do governo e incremento de recursos. Com esse
apoio, afirma o representante de Contagem (2011), com certeza os consórcios teriam uma
melhoria. Citando a experiência do Consórcio da Pampulha, ele esclarece que o problema é
que em algumas situações o consórcio não dispõe de recurso suficiente para realizar toda a
obra como necessário,
aí você muda toda uma concepção de projeto, transforma a obra em uma outra obra diferente daquele objeto inicial para fazer a obra conforme recurso. E quando se tem recurso aí você faz a obra como ela realmente deve ser. Então, se você tiver um apoio maior do poder estadual e quem sabe do poder federal com certeza você terá um fortalecimento do consórcio (REPRESENTANTE DE CONTAGEM, 2011).
Aqui também ocorre identidade com as afirmações de Barros (1995) ao afirmar que o estado
possui a função primordial de estimular os consórcios mediante políticas consistentes e
duradouras, bem como a função complementar de colaborar com os mesmo financeiramente.
Ao abdicar dessas funções, o estado causa alterações significativas na capacidade dos
consórcios definirem e programarem seus compromissos prioritários “para com políticas
públicas básicas e políticas sociais, não apenas de subtrair sua eficácia virtual, mas
principalmente determinando sua falência irremediável (BARROS, 1995 p. 82)”.
Com relação à regionalização das ações e eventos, que aparece em 5% das indicações, os
representantes abordaram especificamente a situação da bacia. Segundo o representante de
Brumadinho (2011) deve-se implantar escritórios regionais no Alto e Baixo Paraopeba, uma
vez que no médio Paraopeba já possui, com o objetivo de dar maior suporte aos municípios
das respectivas regiões Para o representante de Ouro Branco (2011) os eventos devem ser
120
regionais (alta, média e baixa bacia) e “um geral para apresentar os resultados alcançados em
um período pré definidos pelos participantes do Cibapar”.
A busca de parcerias também apareceu como fator de fomento à cooperação, com 5% das
indicações dos representantes públicos, ou seja, desenvolver parcerias com empresas privadas,
organizações não governamentais e universidades.
E, as outras indicações (10%) foram integração política, comunhão de idéias, legislação e
recursos, como esclarece o representante de Curvelo (2011):
Essa cooperação, ela só vai acontecer primeiro por força de lei, porque o desnível também entre os administradores é enorme; tem prefeito que é analfabeto; nós temos deputado federal analfabeto, né... então, tem prefeito analfabeto. Quase todos, ainda que estudados e com diplomas, desconhecem a lei, quase todos são extremamente mal assessorados, e algum que tem uma assessoria, às vezes não escuta a assessoria. Então, o que poderia ser feito para melhorar a cooperação: primeiro, lei para forçar esses caras, querendo ou não a se consorciar. Segundo, restringir o máximo possível o acesso a verba via consórcio, porque aí, mais uma vez, a parte mais sensível do corpo humano é o bolso, então é por aí também. E um ganho disso é poder contratar técnicos, porque você ter, por exemplo, um engenheiro, qualquer que seja a especialização ou um biólogo para cada prefeitura vai ser difícil, via consorcio é mais fácil e mais barato. Então é dinheiro e lei (REPRESENTANTE DE CURVELO, 2011).
6.5.6 Observações
Nos apontamentos finais, o representante de Brumadinho (2011) destacou que o Cibapar foi o
primeiro consórcio intermunicipal de bacia hidrográfica do estado de Minas Gerais, criado
antes mesmo da promulgação da Lei das Águas. O representante de Casa Grande (2011)
apontou a necessidade da “demonstração das funções e necessidade de consorciar-se,
estabelecer metas e parcerias, etc.” E, ainda, de acordo com o representante de Esmeraldas, é
preciso haver ampliação das “divulgações através de um jornal próprio divulgando o trabalho
realizado em cada município”.
Ainda sobre os apontamentos dos representantes públicos dos municípios consorciados, o
representante de Ouro Branco (2011) destaca que é preciso buscar o fortalecimento das ações
de educação ambiental formal, não formal e informal com a realização de eventos. O
representante de São Brás do Suaçuí (2011) acrescenta que “precisa existir mais interação
121
entre os municípios e o consórcio Cibapar, onde um possa cooperar com o outro e as questões
ambientais estejam na pauta das duas entidades.”
O representante de Conselheiro Lafaiete (2011) informa que, “apesar de não participarmos do
consórcio, atuamos ativamente no comitê de bacia hidrográfica articulando e executando
muitas ações ambientais em cooperação com este na região”. O representante de Itaverava
(2011) acrescenta que “todos os municípios deveriam se preocupar mais com o meio ambiente
porque, assim, evitaríamos as catástrofes.” O representante de Queluzito (2011) destacou que
“falta organização aos membros do Cibapar”
Os próprios estudos do Ministério do Meio Ambiente demonstram que o consorciamento é muito mais vantajoso, porque você lidar com o problema sozinho, só um município lidar com aquele problema é muito complicado, você trabalhar com ajuda, mais braços é sempre um facilitador. Em geral, fica mais barato, você divide responsabilidade e com as novas políticas de governo a questão do consorcio tem sido mais facilitada, e a gente só tem a ganhar, o consorciamento é abraçar uma causa junto, ao invés de ser um problema local, ou do município é um problema do mundo e não tem porque você trabalhar e tentar criar alternativas locais só, é bom você trabalhar regionalmente, acho que é um facilitador. (REPRESENTANTE DE FELIXLÂNDIA, 2011)
Sobre a formação de consórcios o Ministério do Meio Ambiente (2006) afirma que com a
aprovação da Lei dos Consórcios (Lei 11.107/2005), cria-se um novo recorte institucional que
já se vinha desenhando possibilitando novos arranjos políticos e institucionais que vão
exigindo cada vez mais um conhecimento aprofundado das questões intrínsecas a determinada
região ou conjunto social. Esse novo recorte institucional pressupõe a participação da
sociedade. Nesse sentido, torna-se “fundamental o estímulo à gestão participativa com a
criação de órgãos colegiados e fóruns de discussão com as mais diversas finalidades no que se
refere às políticas que interferem diretamente na construção do espaço e sua gestão” (MMA,
2006, p. 100).
Na cabeça de um político se aquilo não dá voto logo, pelo contrário, porque aqui ações de preservação, o pessoal não gosta, porque dá multa, proibi, aqui vive tendo multa do pessoal que prende passarinho, que desmata que faz esse tanto de coisa errada. O pessoal do município ainda esta muito atrasado, eles fazem, recebem a multa e ficam com raiva, e não entendem que isso esta sendo feito para o bem deles, para o nosso bem. A minha visão é bem rígida a esse respeito, eles pensam: aquilo que dá voto é bom, o que não dá voto, não é. É difícil a conscientização e eu acho que é por isso que os consórcios não estão funcionando como deveriam. Talvez seja a conscientização que
122
não esteja sendo bem feita, ou visitas diretamente ou conversas diretas com os prefeitos, estes tem que ver que tem que partir deles. No município de Carmópolis há um consórcio que funciona muito bem e cada dia é melhor. O pessoal lá tem mais é mais politizado. O consórcio lá é mais atuante, a presidente, Regina Greco, e ela realmente corre atrás exige, insiste. E o pessoal também é diferente, a cabeça é diferente se você elege a pessoa, o eleito /o político é a cara do povo que o elegeu (REPRESENTANTE DE CRUCILÂNDIA, 2011).
123
CONCLUSÃO
Este trabalho teve como objetivo analisar o processo de governança nos consórcios
intermunicipais, ou seja, o desenvolvimento de atividades apoiadas em objetivos comuns, a
aquisição e distribuição de poder na sociedade, e a formação de acordos intermunicipais
reunindo esforços em torno de problemas comuns aos municípios. Este processo, por sua vez,
está identificado com as ações de descentralização política administrativa praticadas pelo
Estado brasileiro no final do século XX.
Esse foi um processo de reforma política e administrativa, que ampliou as possibilidades de
gestão, modificando assim, o papel do Estado, que vem deixando de ser um executor de
serviços e obras para ser um gestor do desenvolvimento local. Em decorrência dessa
transformação, a descentralização de poder da esfera federal para o nível local fortaleceu o
papel dos municípios como entes federados e redefiniu suas responsabilidades. Porém, esta
mudança não foi acompanhada de capacitação adequada para o gerenciamento local.
Considerando as limitações de recursos financeiros, humanos e estruturais enfrentadas por
muitos municípios e a busca de alternativas de gestão, os governos locais vêm firmando
parcerias para prover os serviços públicos, sociais e científicos, a fim de torná-los mais ágeis
e eficazes no atendimento das necessidades da população.
Buscou-se neste trabalho, como objetivo central, avaliar a contribuição dos consórcios
intermunicipais para o gerenciamento sustentável e responsável dos recursos hídricos, através
do entendimento da gestão dos recursos hídricos, sobretudo no Estado de Minas Gerais e o
papel desempenhado pelos consórcios para a proteção, controle e recuperação da qualidade
ambiental da bacia, bem como ao desenvolvimento regional sustentável. Também buscou-se
entender sua atuação como núcleos de amadurecimento para os Comitês de Bacia
Hidrográfica, passando de fomentadores para Secretarias Executivas, órgãos equiparados às
Agências de Bacia.
A instalação de comitês de bacias, consórcio, agências de bacias, juntamente com os
instrumentos de gestão propiciaram as condições ideais para a governabilidade dos recursos
124
hídricos no Brasil. Isso proporcionou flexibilidade ao planejamento e o gerenciamento
participativo dos recursos hídricos. Além disso, a temática dos recursos hídricos necessita de
um planejamento integrado, tendo em vista que este não pode ser limitado às fronteiras dos
municípios ou estados. Através da integração, ela favorece o desenvolvimento de percepções
ambientais mais abrangentes, a partir do referencial territorial da bacia hidrográfica.
Os comitês e consórcios desenvolvem um novo modelo de gestão de políticas públicas a partir
da ampliação de oferta de serviços, flexibilização da contratação de pessoal, cooperação
técnica e a realização conjunta de obras, serviços e atividades temporárias ou permanentes. Os
consórcios (secretarias executivas dos comitês) surgem como uma estrutura técnica capaz de
demandar mais eficientemente os recursos, bem como possibilitar a ampliação da capacidade
política dos municípios a eles vinculados. O fato de se constituírem em unidades territoriais
de gestão facilita a articulação intermunicipal, pois os municípios transferem a um órgão de
governança somente uma parte de sua autonomia, permitindo a gestão de um recurso que não
lhes é exclusivo, mas compartilhado por uma comunidade mais ampla, que de outra forma
poderia ser prejudicada pela inexistência de um órgão com uma perspectiva mais ampla.
Foi a necessidade de articulação dos municípios para a solução dos problemas ambientais,
especificamente recursos hídricos, que levou à formação do Consórcio Intermunicipal da
bacia do rio Paraopeba, inicialmente constituído por 8 municípios e no seu apogeu tendo
atingido 33 participantes. No entanto, atualmente, apenas 11 municípios fazem parte,
oficialmente, do consórcio, havendo, portanto, a possibilidade de reampliação, pois a bacia
hidrográfica do rio Paraopeba é formada por 48 municípios.
Considerando que Rosenau (2000) afirma que não há governança ineficaz, o Cibapar atende à
sua finalidade, ou seja, cooperar mutuamente na realização dos interesses comuns referentes
ao desenvolvimento sustentável da região. Para tanto, o consórcio lança mão de projetos e
ações como, por exemplo, o desenvolvimento do Sistema de Informações Geográficas
aplicado ao gerenciamento das águas da bacia, o Plano Diretor da Bacia e a Expedição
Paraopeba.
No entanto, é indispensável que o consórcio busque maior apoio e mobilização por parte da
população e principalmente dos representantes públicos, fazendo-os compreender a
importância do gerenciamento dos recursos hídricos, tendo em vista os múltiplos usos da
125
água, recurso este, do qual a humanidade não pode prescindir. É necessário que se mostre aos
atores sociais os tipos de decisões que eles podem tomar e quais instrumentos estão ao seu
alcance para contribuir, bem como os benefícios que podem ser obtidos.
O baixo índice de participação dos municípios da bacia no consórcio (22,9%) é que motivou o
início desta pesquisa com o objetivo de analisar a relação municípios-consórcio
intermunicipal, e avaliar o grau de participação ou razões para não participação no consórcio.
Houve um esforço para se tentar compreender as possíveis causas que levaram ou levariam os
municípios a adotar a cooperação como estratégia.
Para a obtenção dos resultados esperados, portanto, buscou-se neste trabalho: a) avaliar a
contribuição dos consórcios intermunicipais para o gerenciamento sustentável e responsável
dos recursos hídricos; b) analisar o processo de governança nos consórcios intermunicipais; c)
analisar a relação municípios-consórcio intermunicipal e; d) avaliar o grau de participação ou
razões para não participação no consórcio.
Os contatos realizados com os representantes públicos municipais tiveram início no mês de
agosto de 2010, finalizando em março de 2011, sendo necessária a realização de muitas
ligações e trocas de e-mails até a obtenção das respostas. Ao longo dos contatos foi possível
perceber que certos representantes da área ambiental não tinham conhecimentos sobre todas
as questões, sendo necessário a consulta a outros órgãos da prefeitura e, ainda sim, ficando
algumas delas sem respostas, como afirma o representante de Entre Rios de Minas (2010)
“algumas perguntas ficaram sem respostas pois não temos dados para informar”. Percebeu-se
também certo receio por parte de alguns representantes em responder as questões, o que foi
minimizado pela afirmação de que seus nomes não seriam revelados no trabalho, mas apenas
a análise das respostas apresentadas.
Na analise das respostas dos representantes públicos evidencia-se uma abertura por parte dos
municípios à participação em consórcios, considerando que 83% fazem parte de um ou mais
tipos de arranjos intermunicipais. Detectou-se que as principais motivações para participar são
a falta de recursos para investimento, a busca por cooperação visando redução de custos e
economia e o fortalecimento mútuo através da gestão associada.
126
Sobre a não participação no Cibapar, as razões mais apontadas pelos representantes (a falta de
recursos, conhecimento, conscientização e interesse) vão de encontro às razões apresentadas
pelo Secretário Executivo do consórcio (depende da situação financeira dos municípios, do
grau de compreensão e comprometimento dos prefeitos).
Comprovando a hipótese apresentada inicialmente, o maior problema evidenciado, no que diz
respeito ao relacionamento dos municípios para com o consórcio, é a visibilidade e
compreensão das ações efetuadas pelo mesmo, considerando que mais de 50% dos municípios
que responderam à pesquisa disseram não possuir informações acerca das atividades
desenvolvidas. Esse fato foi destacado por vários representantes como, por exemplo, o de
Felixlândia, que afirma que o trabalho de divulgação e contato deve ser constante. Esse fator
também foi destacado como necessário para o fomento à cooperação intermunicipal, sendo
que 44% das indicações dos representantes apontaram a necessidade de divulgação mais
eficaz e estreitamento dos laços entre municípios e consórcio.
Como destaca Barros (1995), se as necessidades da população não mobilizarem os projetos, o
consórcio ficará paralisado ou funcionará mal. Portanto, é preciso buscar maior envolvimento
visando aumentar a conscientização e o comprometimento por parte da população e dos
representantes públicos. Outro ponto necessário é o desenvolvimento de uma estratégia de
comunicação integrada mais ativa, sobretudo a comunicação social com ênfase na
mobilização social, que leve em consideração as especificidades dos municípios integrantes
da bacia. As questões de mobilização e comunicação abrem um leque de possibilidades para
novas pesquisas acerca de consórcios.
Ao consórcio, sugere-se, portanto a utilização de uma comunicação clara e persuasivamente
mostrando o funcionamento da organização, informações sobre a região, e principalmente
programas, projetos, estudos e publicações. O desenvolvimento desses registros apóia a
construção do histórico organizacional, registra o trabalho do consórcio, bem como de seus
parceiros (dando-lhes notoriedade), contribuindo para a conscientização frente às questões
ambientais e melhoria da comunicação com os municípios, e ainda contribuir com
comunidade acadêmica, tornando-se fonte de consultas.
Devido à complexidade da legislação vigente para regulamentação da gestão dos recursos
hídricos identificou-se a necessidade de capacitação contínua dos profissionais que atuam no
127
contexto do planejamento e gerenciamento ambiental, ou seja, os prefeitos, seus assessores, e
principalmente os representantes que atuam diretamente nos setores da administração pública
relacionados com a temática ambiental. Este processo deve ser considerado prioritário devido
às trocas constantes dos gestores quando ocorrem as mudanças governamentais periódicas
devido às eleições, além de também haver utilização de colaboradores terceirizados pelas
Prefeituras.
Sendo necessário, portanto, um adequado entendimento, por parte desses agentes públicos, de
como a gestão de recursos hídricos deve estar associada com as demais ações que ocorrem no
território; bem como as decisões que são tomadas no espaço da bacia Hidrográfica,
considerando a transversalidade da temática, perpassando por outros setores, tais como
saneamento, saúde, indústria, turismo, energia, agricultura.
Na esfera municipal, é imprescindível que, apesar de sua autonomia, as municipalidades
passem a considerar cada vez mais as deliberações e as decisões dos Comitês de Bacia
Hidrográfica abarcados pelo seu território para que suas ações de planejamento encontrem eco
na sociedade e alcancem resultados efetivos, com melhor aplicação e aproveitamento dos
recursos financeiros disponíveis. Assim, há inteira concordância com o Ministério do Meio
Ambiente (2006) quando afirma ser essencial a participação dos gestores municipais nesses
colegiados de modo mais efetivo.
128
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PESQUISA 1. Representante público de Congonhas [Setembro 2010]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Congonhas, 2010. PESQUISA 2. Representante público de Queluzito [Setembro 2010]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Queluzito, 2010. PESQUISA 3. Representante público de Jeceaba [setembro 2010]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Jeceaba, 2010. PESQUISA 4. Representante público de Conselheiro Lafaiete [dezembro 2010]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Conselheiro Lafaiete, 2010. PESQUISA 5. Representante público de Sarzedo [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Sarzedo, 2011. PESQUISA 6. Representante público de Rio Manso [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Rio Manso, 2011. PESQUISA 7. Representante público de Itaúna [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Itaúna, 2011. PESQUISA 8. Representante público de Resende Costa [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Resende Costa, 2011. PESQUISA 9. Representante público de Cachoeira da Prata [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Cachoeira da Prata, 2011. PESQUISA 10. Representante público de Desterro de Entre Rios [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Desterro de Entre Rios, 2011. PESQUISA 11. Representante público de Belo Vale [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Belo Vale, 2011. PESQUISA 12. Representante público de Itaverava [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Itaverava, 2011. PESQUISA 13. Representante público de Esmeraldas [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Esmeraldas, 2011. PESQUISA 14. Representante público de Sete Lagoas [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Sete Lagoas, 2011. PESQUISA 15. Representante público de Betim [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Betim, 2011. PESQUISA 16. Representante público de Ouro Preto [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Ouro Preto, 2011.
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PESQUISA 17. Representante público de Ibirité [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Ibirité, 2011. PESQUISA 18. Representante público de Mateus Leme [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Mateus Leme, 2011. PESQUISA 19. Representante público de Pompeu [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Pompeu, 2011. PESQUISA 20. Representante público de São Brás do Suacuí [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. São Brás do Suacuí, 2011. PESQUISA 21. Representante público de São Joaquim de Bicas [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. São Joaquim de Bicas, 2011. PESQUISA 22. Representante público de Inhaúma [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Inhaúma, 2011. PESQUISA 23. Representante público de Casa Grande [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Casa Grande, 2011. PESQUISA 24. Representante público de Cristiano Otoni [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Cristiano Otoni, 2011. PESQUISA 25. Representante público de Pequi [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Pequi, 2011. PESQUISA 26. Representante público de Moeda [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Moeda, 2011. PESQUISA 27. Representante público de Papagaios [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Papagaios, 2011. PESQUISA 28. Representante público de Brumadinho [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Brumadinho, 2011. PESQUISA 29. Representante público de Igarapé [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Igarapé, 2011. PESQUISA 30. Representante público de Bonfim [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Bonfim, 2011. PESQUISA 31. Representante público de Ouro Branco [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Ouro Branco, 2011. PESQUISA 32. Representante público de Crucilândia [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Crucilândia, 2011. PESQUISA 33. Representante público de Lagoa Dourada [fevereiro 11]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Lagoa Dourada, 2011.
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PESQUISA 34. Representante público de Mário Campos [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Mário Campos, 2011. PESQUISA 35. Representante público de Felixlândia [janeiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Felixlândia, 2011. PESQUISA 36. Representante público de Florestal [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Florestal, 2011. PESQUISA 37. Representante público de Entre Rios de Minas [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Entre Rios de Minas, 2011. PESQUISA 38. Representante público de Caetanópolis [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Caetanópolis, 2011. PESQUISA 39. Representante público de Piedade das Gerais [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Piedade das Gerais, 2011. PESQUISA 40. Representante público de Contagem [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Contagem, 2011. PESQUISA 41. Representante público de Pará de Minas [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Pará de Minas, 2011. PESQUISA 42. Representante público de Paraopeba [fevereiro 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Paraopeba, 2011. PESQUISA 43. Representante público de Curvelo [março 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Curvelo, 2011. PESQUISA 44. Representante público de Maravilhas [março 2011]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Maravilhas, 2011. Pesquisa 45. Secretário Executivo do Cibapar [maio 2010]. Pesquisadora: Fernanda Matos. Betim, 2010.
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APÊNDICE I – Questionário aos municípios não consorciados
Questionário enviado aos Representantes Públicos da Bacia Hidrográficas do Rio Paraopeba. Pesquisa para o Mestrado em Turismo e Meio Ambiente do Centro
Universitário UNA. Data: ____/___/___ Nome do responsável pelo preenchimento do questionário: Telefones: E-mail: Qual é o seu cargo e setor de trabalho? __________________________________________________________________________________ 1. O município participa de Consórcios Intermunicipais (associação entre municípios para a realização de atividades conjuntas)? Quais? 2. Quais os motivos levaram o município a participar de consórcios? Caso não participe de nenhum, quais os motivos da não participação? 3. Quais seriam as principais funções de um Consórcio? 4. Por que o município não participa do CIBAPAR (Consórcio Intermunicipal da Bacia do Rio Paraopeba)? 5. A Bacia do Rio Paraopeba contempla 48 municípios, mas apenas 11 municípios participam do Cibapar, quais seriam as razões da não participação dos outros municípios? 6. Na sua opinião, como o Consórcio se estrutura para desempenhar suas atribuições (tarefas)? ( ) Contrata funcionários ( ) Terceiriza a mão de obra ( ) Distribui ações entre os membros ( ) Utiliza funcionários dos municípios ( ) Outros Quais? ______________________________________ 7. Na sua opinião, quais são os principais assuntos tratados nas reuniões do Consórcio? ( ) Problemas ambientais ( ) Problemas técnicos administrativos ( ) Tomada de decisões ( ) Outros. Quais? ______________________________________ 8. Você considera que existem conflitos ou problemas entre os usuários de água na região da bacia do Rio Paraopeba? ( )Sim ( )Não. Quais os principais? 9. A desigualdade na disponibilidade de recursos entre os municípios prejudica a busca para solucionar os problemas ambientais da região? ( )Sim ( )Não. Por quê? 10. Marque os fatores dificultadores para a consolidação dos consórcios? ( ) Dificuldades internas (planejamento, organização) ( ) Dificuldades de articulação entre municípios, ( ) Dificuldades estruturais (captação de recursos e apoio técnico) ( ) Dificuldades de implementação projetos, ( ) Dificuldades de articulação com o governo estadual ( ) Dificuldades de articulação com as empresas (usuárias) e Sociedade Civil (ONG’s) ( ) Outros. Quais?
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11. Quais são os fatores facilitadores para a consolidação dos consórcios? ( ) Cooperação entre municípios ( ) Liderança unificada ( ) Facilidade de acesso a recursos ( ) Atualização permanente ( ) Outros. Quais? ______________________________________ 12. Numa escala de 0 a 5 (0 para pouco freqüente e 5 para muito freqüente) marque os problemas existentes na Bacia Hidrográfica do Paraopeba. ____ Acúmulos de poluentes nos sedimentos ____ Deficiência de sistema de esgoto; ____ Desmatamento ____ Desperdício de água; ____ Enchentes; ____ Erosão; ____ Exploração de areia e de argila; ____ Inundações ____ Irregularidades no abastecimento de água; ____ Lixões a céu aberto ____ Má qualidade da água; ____ Ocupação do solo desordenada ____ Queimadas; ____ Transporte de poluentes nas águas ____ Uso intensivo de agrotóxicos e fertilizantes; ____ Poluição da água por efluentes agropastoril (excrementos de animais) ____ Poluição da água por efluentes domésticos e industriais ____ Outros. Quais? ______________________________________ 13. Que tipo de ações devem ser implementadas nos consórcios? ( ) Busca de maiores recursos ( ) Captação de investimentos externos ( ) Melhoria da capacidade de gestão ( ) Criação /melhoria de um banco de dados ( ) Aumentar parcerias com universidade ( ) Outros. Quais? ______________________________________. 14. Quais foram os principais resultados obtidos pelo Cibapar? 15. Como se pode caracterizar a atual relação entre o Cibapar e a sociedade civil organizada (ONGs, OSCIPS etc)? ( ) ótima; ( ) boa; ( ) regular; ( ) ruim; ( ) péssima. Por que? 16. Como se pode caracterizar a atual relação entre o Cibapar e os usuários? ( ) ótima; ( ) boa; ( ) regular; ( ) ruim; ( ) péssima. Por que? 17. Como se pode caracterizar a atual relação entre o Cibapar e os municípios consorciados? ( ) ótima; ( ) boa; ( ) regular; ( ) ruim; ( ) péssima. Por que? 18. Como se pode caracterizar a atual relação entre o Cibapar e os municípios que fazem parte da bacia hidrográfica, mas que não estão consorciados? ( ) ótima; ( ) boa; ( ) regular; ( ) ruim; ( ) péssima. Por que? 19. Os consórcios proporcionam a inclusão social e a participação das comunidades mais carentes? ( )Sim ( )Não. Caso afirmativo, de que maneira? 20. O Cibapar difunde sua atuação? ( )Sim ( )Não. Caso afirmativo, de que maneira? 21. O que poderia ser feito para melhorar e/ou apoiar a cooperação intermunicipal? 22. Por último, gostaria de fazer algumas observações gerais que você julgue serem interessantes?
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APÊNDICE II – Questionário aos municípios consorciados
Questionário enviado aos Representantes Públicos sobre a Bacia Hidrográficas do Rio Paraopeba. Pesquisa para o Mestrado em Turismo e Meio Ambiente do Centro
Universitário UNA. Data: ____/___/___ Nome do responsável pelo preenchimento do questionário: Telefones: E-mail: Qual é o seu cargo e setor de trabalho? __________________________________________________________________________________ 1. Quais os motivos levaram o município a participar do Cibapar? 2. O município participa de outros Consórcios Intermunicipais? Quais? 3. De que forma o município participa do Cibapar? 4. A Bacia do Paraopeba contempla 48 municípios, mas apenas 11 municípios participam do Cibapar, quais seriam as razões da não participação dos outros municípios? 5. Quais são as principais funções de um Consórcio? 6. Como o Consórcio se estrutura para desempenhar suas atribuições (tarefas)? ( ) Contrata funcionários ( ) Terceiriza a mão de obra ( ) Distribui ações entre os membros ( ) Utiliza funcionários dos municípios ( ) Outros Quais? ______________________________________ 7. Quais são os principais assuntos tratados nas reuniões do Consórcio? ( ) Problemas ambientais ( ) Problemas técnicos administrativos ( ) Tomada de decisões ( ) Outros. Quais? ______________________________________ 8. Após as reuniões, você coloca a sua organização a par do que aconteceu? ( )Sim ( )Não. Quais os meios você se utiliza para comunicar sobre a reunião do Consórcio à sua organização? 9. Você considera que existem conflitos ou problemas entre os usuários de água na região da bacia do Rio Paraopeba? ( )Sim ( )Não. Quais os principais? 10. A desigualdade na disponibilidade de recursos entre os membros do Consórcio prejudica a busca para solucionar os problemas ambientais da região? ( )Sim ( )Não. Por quê? 11. Marque os fatores dificultadores para a consolidação dos consórcios? ( ) Dificuldades internas (planejamento, organização) ( ) Dificuldades de articulação entre municípios, ( ) Dificuldades estruturais (captação de recursos e apoio técnico) ( ) Dificuldades de implementação projetos, ( ) Dificuldades de articulação com o governo estadual ( ) Dificuldades de articulação com as empresas (usuárias) e Sociedade Civil (ONG’s)
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( ) Outros. Quais? ______________________________________ 12. Quais são os fatores facilitadores para a consolidação dos consórcios? ( ) Cooperação entre municípios ( ) Liderança unificada ( ) Facilidade de acesso a recursos ( ) Atualização permanente ( ) Outros. Quais? ______________________________________ 13. Numa escala de 0 a 5 (0 para pouco freqüente e 5 para muito freqüente) marque os problemas existentes na Bacia Hidrográfica do Paraopeba. ____ Acúmulos de poluentes nos sedimentos ____ Deficiência de sistema de esgoto; ____ Desmatamento ____ Desperdício de água; ____ Enchentes; ____ Erosão; ____ Exploração de areia e de argila; ____ Inundações ____ Irregularidades no abastecimento de água; ____ Lixões a céu aberto ____ Má qualidade da água; ____ Ocupação do solo desordenada ____ Queimadas; ____ Transporte de poluentes nas águas ____ Uso intensivo de agrotóxicos e fertilizantes; ____ Poluição da água por efluentes agropastoril (excrementos de animais) ____ Poluição da água por efluentes domésticos e industriais ____ Outros. Quais? ______________________________________ 14. Que tipo de ações devem ser implementadas nos consórcios? ( ) Busca de maiores recursos ( ) Captação de investimentos externos ( ) Melhoria da capacidade de gestão ( ) Criação /melhoria de um banco de dados ( ) Aumentar parcerias com universidade ( ) Outros. Quais? ______________________________________. 15. Quais foram os principais resultados obtidos pelo Consórcio? 16. Como se pode caracterizar a atual relação entre o Cibapar e a sociedade civil organizada (ONGs, OSCIPS etc)? ( ) ótima; ( ) boa; ( ) regular; ( ) ruim; ( ) péssima. Por que? 17. Como se pode caracterizar a atual relação entre o Cibapar e os usuários? ( ) ótima; ( ) boa; ( ) regular; ( ) ruim; ( ) péssima. Por que? 18. Como se pode caracterizar a atual relação entre o Cibapar e os municípios consorciados? ( ) ótima; ( ) boa; ( ) regular; ( ) ruim; ( ) péssima. Por que? 19. Como se pode caracterizar a atual relação entre o Cibapar e os municípios que fazem parte da bacia hidrográfica, mas que não estão consorciados? ( ) ótima; ( ) boa; ( ) regular; ( ) ruim; ( ) péssima. Por que? 20. O que poderia ser feito para melhorar e/ou apoiar a cooperação intermunicipal? 21. Os consórcios proporcionam a inclusão social e a participação das comunidades mais carentes? ( )Sim ( )Não. Caso afirmativo, de que maneira? 22. O Cibapar difunde sua atuação? ( )Sim ( )Não. Caso afirmativo, de que maneira? 23. Por último, gostaria de fazer algumas observações gerais que você julgue serem interessantes?
