Reforma do Estado

Privatização das funções do EstadoProf. Doutor Rui Teixeira Santos

XII Encontro Nacional de Alunos de Administração Pública

Universidade de Coimbra/Faculdade de Direito

9 de Outubro de 2013

Intervenção Pública

O sector público desempenha importantes tarefas de afectação e de redistribuição de recursos na sociedade. Mas, a promoção da eficiência, da equidade e do estímulo ao crescimento e à estabilidade, são as suas grandes linhas gerais de orientação, as quais orientam-se para a produção de bem-estar para os cidadãos. Por tal facto, grande tem sido o debate que se tem produzido, ao longo dos tempos, sobre os objectivos da sua intervenção na economia de mercado. Assim, uma das razões da intervenção pública na economia de mercado, reside no facto de esta não estar, à partida, disponível para fornecer bens públicos nem tratar das externalidades, o que produz falhas de mercado. Estas poderão ser entendidas como comportamentos tendentes à viciação das regras de jogo de mercado que violam os princípios da economia competitiva, o que vai provocar distúrbios na eficiência do mercado, quer na perspectiva da produção, quer na da distribuição, facto que neutraliza a intensidade do bem-estar da população em geral.

Falhas do Mercado

As falhas de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de Pareto, ou seja, o estágio de welfare economics, ou estado de bem estar social através do livre mercado, sem interferência do governo.

São elas:• existência dos bens públicos: bens que são consumidos por diversas pessoas ao mesmo tempo

(ex. rua). Os bens públicos são de consumo indivisível e não excludente. Assim, uma pessoa adquirindo um bem público não tira o direito de outra adquirí-lo também;

• existência de monopólios naturais: monopólios que tendem a surgir devido ao ganho de escala que o setor oferece (ex. água, elergia). O governo acaba sendo obrigado a assumir a produção ou criar agências que impeçam a exploração dos consumidores;

• as externalidades: uma fábrica pode poluir um rio e ao mesmo tempo gerar empregos. Assim, a poluição é uma externalidade negativa porque causa danos ao meio ambiente e a geração de empregos é uma externalidade positiva por aumentar o bem estar e diminuir a criminalidade. O governo deverá agir no sentido de inibir atividades que causem externalidades negativas e incentivar atividades causadoras de externalidades positivas; desenvolvimento, emprego e estabilidade: principalmente em economias em desenvolvimento a ação governamental é muito importante no sentido de gerar crescimento econômico através de bancos de desenvolvimento, criar postos de trabalho e da buscar a estabilidade econômica.

Intervenção pública

• 1. Visão Geral do Problema • 2. Intervenção por Razões de Eficiência • 3. Intervenção por Razões de Equidade • 4. Conflito entre Eficiência e Equidade

Funções Economicas do Estado segundo Musgrave (1980)

• Utilizando os instrumentos de intervenção económica de que dispõe, o Estado desenvolve as seguintes funções consubstanciadas no orçamento público: função distributiva, de afetação e estabilizadora. Poderiamos juntar ainda a de resolução de conflitos.

Função Distributiva

• A função distributiva tem como finalidade atenuar as injustiças e desigualdades sociais, através de uma distribuição mais igualitária da riqueza produzida em um país, já que o mercado por si só não consegue gerar a distribuição considerada justa pela maioria da sociedade.

Função de Afetação

• Existem certas atividades que pelo alto capital a ser aplicado, pelo longo tempo de retorno do capital, pelo baixo retorno ou mesmo por simples desinteresse da área privada, exigem a presença do Estado.

• Portanto, a função alocativa consiste na aplicação de recursos públicos, pelo Estado, nas atividades em que não houver interesse da área privada ou a presença do Estado se faz necessária, como, por exemplo: investimentos na infra-estrutura econômica: transporte, energia, comunicação, armazenamento; provisão bens públicos: infra-estrutura urbana, saneamento básico, meio ambiente; e semipúblicos ou meritórios: educação e saúde.

Função Estabilizadora

• Das três funções do Estado, esta é a mais recente e tem como objetivos principais: manutenção de um equilibrado nível de emprego, estabilidade dos níveis de preços, equilíbrio na balança de pagamentos e razoável taxas de crescimento econômico.

• O governo, por meio da função estabilizadora, atua sobre a economia aumentando ou diminuindo a demanda agregada. Se o objetivo for estimular a demanda os gastos públicos, com consumo e investimentos, podem ser aumentados ou os impostos reduzidos.

• No entanto se a intenção é conter a demanda, o governo diminuirá seus gastos ou aumentará os impostos, o que provocará a redução da renda e conseqüentemente dos níveis de consumo.

• Nesse sentido fica clara a importância do orçamento como instrumento de política fiscal estabilizadora, já que as alterações nas despesas do governo, bem como as alterações de alíquotas do impostos causam expressivos reflexos na demanda agregada.

• Além da utilização das políticas fiscais, a função estabilizadora também utiliza políticas monetárias para promover a estabilidade da economia, dentre as quais se destacam: controle da quantidade de moeda no mercado, das taxas de juros e lançamentos de títulos públicos.

Sintese das Funções do Estado segundo Musgrave

Funções do Estado: um governo possui, segundo Musgrave, funções de afetação ou alocativas, distributivas e estabilizadoras.• função de afectação ou alocativa: relaciona-se à alocação de recursos por parte

do governo a fim de oferecer bens públicos (ex. estradas, segurança), bens semi-públicos ou meritórios (ex. educação e saúde), desenvolvimento (ex. construção de usinas), etc.;

• função distributiva: é a redistribuição de rendas realizada através das transferências, dos impostos e dos subsídios governamentais. Um bom exemplo é a destinação de parte dos recursos provenientes de tributação ao serviço público de saúde, serviço o qual é mais utilizado por indivíduos de menor renda.

• função estabilizadora: é a aplicação das diversas políticas econômicas a fim de combater a inflação e promover o emprego, o desenvolvimento e a estabilidade, diante da incapacidade do mercado em assegurar o atingimento de tais objetivos.

• Regulação de conflitos

Funções do Estado e Categoria da despesa

Rawls: combate à pobreza

• Visão de Rawls: o objectivo da politica pública não é o igualitarismo, mas o combate à pobreza, o favorecimento dos mais desprotegidos. O política pública deve dar ao pobre sem tirar ao mais favorecido – usando antes o resultado do crescimento economico.

• O nivelamento social faz-se quase sempre por via cultural : o filho do Bill Gates vai aos mesmo espetáculos, viaja, fica nas mesmas universidades que o filho da classe média-alta de Lisboa ou de S. Paulo. As diferenças económicas não se refletem a nível sócio-económico.

Domínios da Acção Governativa

Sectores Económicos

Evolução Histórica da Intervenção Pública

• Estado Moderno (pós-Vestefália - 1648): Do Estado Polícia ao Estado Social e do Estado Social ao Estado de Garantia

• O fim das guerras religiosas (Guerra dos Trinta Anos)como o fim da confusão entre religião e política

• O Estado moderno caracteriza-se pela confusão entre a política e a economia e por isso as guerras desde o século XVII são económicas enquanto até aí eram religiosas.

Intervenção do Estado na Economia

A classicamente justificou-se pelas falhas do mercado e teve várias formas desde o reconhecimento jurídico do Estado Moderno:• Estado Policial ou Estado Mínimo com funções básicas de soberania e

caracterizado pelo acto e regulamento administrativo impositório; • Estado Prestador de Serviços Públicos por via contratual ou o Estado

dos contratos de concessão; • Estado Prestador de Serviços Públicos por administração directa do

Estado em que o interesse publico é substituido pelo interesse geral na economia

• Estado Regulador e programador ou de Fomento e Planeador• Estado-Garante ou Estado de Garantia(depois da crise de 2007/2008)

onde a actividade típica é a actividade de garantia (garantia dos depósitos, garantia do emprego, etç) e seguro (Cheque-estudante, voucher-estudante, cheque-funcionário, cheque-seguro, cheque-utente).

O conceito de serviço público

• Serviço Público no século XXI: breve evolução histórica do conceito. O modelo europeu vs. (?) o modelo weberiano

• Estado Policial e de Fomento cujos fins essenciais (fazenda, segurança, defesa, justiça, etc..) limitam as liberdades dos cidadãos e a livre iniciativa. As politicas de Fomento admitidas a titulo excepcional no século XIX baseiam-se na noção jurídica de domínio público.

Visão liberal do Estado

• O liberalismo económico revela seu caráter principal de dar liberdade aos capitalistas individuais no seu processo de acumulação. Esta visão é importante quando nos preocupamos em entender o papel do Estado na concepção liberal, que se revela não uma doutrina de não intervenção do Estado mas um apoio do Estado a expansão da ordem capitalista de produção, sendo que uma forma ( mas não a única) de apoio é dar liberdade aos capitalistas.

Liberade económica

• "O Estado deve deixar a atividade económica andar por si mesma, por duas razões: primeiro, porque a produção da riqueza não necessita de intervenção estatal; e depois, porque, mesmo que o Estado quisesse auxiliá-la, não teria condições de fazê-lo melhor que os indivíduos" (Corazza, 1984, pag. 32).

Estado prestador de serviços públicos por concessões

• Estado de Serviços Públicos por contrapartida dos impostos: 2º etapa do Estado, na segunda metade do Século XIX, carateriza-se pelo Estado prestador de Serviço por contrapartida dos impostos

• Os transportes, o gás, a eletricidade, o telefone, etc., criaram exigências de atuação em novos campos para além da atuação policial. Uma atividade de regulação da atividade económica privada que também não é uma atividade de fomento.

Estado produtor de bens e serviços público

• Atividade de serviço publico de prestação direta por parte do Estado

• Falência dos fornecedores privados levou o Estado a nacionalizar os produtores de serviços comuns

• Sobretudo a partir da primeira guerra mundial.• Vamos assistir a uma mudança do direito administrativo

(celebre artigo de Forstoff com o título: “A Administração Pública como suporte e portadora de prestações”.

Critica sindical cristã

• Os excessos do capitalismo tinham levado a criticas contundendentes dos meios académicos e da igreja ao capitalismo industrial e depois financeiro.

• Do lado da Igreja Católica a resposta é dada na encíclica Rerum Novarum: sobre a condição dos operários (em português, "Das Coisas Novas”) escrita pelo Papa Leão XIII e publicada em 15 de maio de 1891.

• A Igreja vai apoiar o movimento sindical cristão

Movimento socialista e voluntario ameaça o sistema

• Do lado do socialismo utópico a resposta foi a do cooperativismo e do anarquismo político colocando em risco o sistema político e económico

• A Segunda Internacional (1889-1916) ou Internacional Socialista ou ainda Internacional Operária foi uma organização dos partidos socialistas e trabalhistas criada principalmente por iniciativa de Friedrich Engels, por ocasião do Congresso Internacional de Paris, em 14 de julho de 1889. Do congresso participaram delegações de vinte países.

• Embora sem a participação do ainda poderoso movimento anarco-sindicalista e dos sindicatos, a Segunda Internacional representou a continuidade do trabalho da extinta Primeira Internacional, dissolvida nos anos 1870, e existiu até 1916.

O Sector Público passa a ser o Sector Social

• Os sindicatos abandonam o movimento solidário e a ideia de ameaça ao sistema e vão passar a ter uma agenda de conquista do poder, com a criação dos Partidos socialistas e sociais democratas e os partidos democratas cristãos,

• Será essa a vitória do modelo liberal de mer5cado, mas também a incorporação no Estado da agenda solidaria, passando o Estado a capturar o próprio nome.

Estado produtor de bens

• A partir da segunda guerra mundial, o Estado passa a garantir a produção de bens em concorrência com privados. A origem deste modelo intervencionista prende-se por um lado com as doutrinas socialista e por outro com a necessidade de reconstrução de Estados Falhados.

• A intervenção publica é uma condição para a reconstrução de estados destruídos pela guerra onde as elites estão disfuncionalizadas e não existe capital. Porem n\ao suporta níveis mais elevados de desenvolvimento dado o peso da despesa publica.

• Os modelos keynesianos vão manter-se até aos anos oitenta como moda apesar do seu erro teórico.

Estado Regulador

• Fracasso do Estado Social de Providência e as soluções neo-monetaristas propões as privatização.

• Apareceu a necessidade de regular os incumbentes que agora privatizados tinham que assegurar os bens e serviços públicos

• Interesse europeu: os reguladores como instrumento das politicas europeias ou administração europeia desconcentrada informal.

• Vantagem regulatória da Europa no Mundo Globalizado

Acção Administrativa

O mix das Modalidades da Acção Administrativa na vida económica vai mudar progressivamente e dinamicamnete acompanhando o ciclo político nos estados democráticos:

- Planificação

- Fomento

- Serviços Público

- Empresa Pública

- Regulação económica

Estado Regulador, programador da vida social

• Sobretudo depois do colapso do Estado Social de Providência nos anos 70 do Século XX

• As politicas neo-monetarias (privatização e necessidade de regulação dos incumbentes)

• A revolução Reagan/Tatcher (Hayek e a Escola de Chicago)

Ameaça da agenda solidária

• O discurso ideológico do Estado e sobretudo o da economia privada vai incorporar a ameaça do movimento solidário que emergia ameaçando a ordem estabelecida em nome do Equilíbrio Ecológico e do fim do Humanismo

• A agenda de sustentabilidade das políticas e de responsabilidade social das empresas a par do combate à corrupção e da responsabilidade dos gestores pelo pagamento de impostos e salários muito para além do tradicional direito das sociedades é parte dessa abordagem que pretende neutralizar os Verdes.

Sucesso do neo-monetarismo

• O sucesso das políticas neoliberais a par das revoluções tecnológicas dos anos oitenta (digital e bancária), à qual se seguiu a internet (com a mudança do paradigma comunicacional) levaram à aceleração do colapso da URSS (1992) e à queda do Muro de Berlim (1989) mas sobretudo com a desregulação permitiram a globalização e o crescimento sem precedente da economia mundial que duplicou o PIB em 20 anos, fazendo aceder à classe média quase dois mil milhões de pessoas.

Terceira Via

• O fracasso dos trabalhistas que conduziu às nacionalizações dos anos 70 e à falência do Estado Social de providencia incapaz de suportar o peso dos desempregados e dos custos orçamentais da recessão, num contexto de estagflação que se seguiu aos choques petrolíferos levou Antony Guiddens a formular a terceira via, que se resume basicamente a utilizar os instrumentos financeiros do capitalismo, nomeadamente os produtos de crédito para promover as políticas sociais.

• Em Portugal, António Guterres é o primeiro a afirmar o liberalismo de esquerda, a que se seguem Blair e Clinton.

• É aqui que vão aparecer o crédito hipotecário subprime, que por via dos derivados criados pelos banqueiros de Nw York vai provocar a crise de liquidez em 2007, o crash de 2008 a crise bancaria de 2009 e a crise das dividas soberanas em 2010 acompanhadas da recessão por causa das políticas de austeridade impostas na Europa pelos ordoliberais alemães.

Tipos de Regulação

• Regulação económica • Regulação técnica • A regulação transversal e a sectorial • A regulação da concorrência • Concorrência e criação de mercado

Desafio da Regulação

• O objectivo da regulação: o equilíbrio tripolar da convergência da tutela do interesse público no bom funcionamento do mercado com a tutela dos interesses dos operadores privados (Cassese)

Desgovernamentalização das entidades independentes

• Regulação e entidades administrativas independentes• Crise de representação e da autoridade do

Estado: a necessidade da good governance e de uma legitimação para criação do respected decision maker

• A (tentativa?) desgovernamentalização das entidades reguladoras

Novas clivagens

Nível da Dívida Pública e Crescimento Económico

• O controlo da Dívida Pública e a sustentabilidade das Finanças Públicas na Europa traduziu-se mesmo pela elaboração de uma novo tratado orçamental onde se estabelece o principio do equilíbrio orçamental e do nível máximo da divida publica em 60% (com base nos estudos de Kenneth Rogoff e Carmen Reinhart)

• Rogoff e Teinhard são autores de um polémico estudo sobre o impacto da dívida pública no crescimento, que defendeu que os países com dividas públicas acima dos 90% do PIB são insustentáveis e vêm diminuir o crescimento potencial da economia. Estas conclusões foram postas em causa por três economistas que detectaram erros de cálculo e publicaram uma errata. Os autores reconheceram que essa afirmação não era correta e reconhecem erros nos cálculos que estiveram na base do estudo, mas mantêm as conclusões. Três anos depois da publicação do estudo Crescimento em Tempos de Dívida, os dois economistas norte-americanos corrigiram falhas nas tabelas estatísticas do Excel no qual basearam as conclusões.

• Os programas de austeridade tem sido acompanhados por uma visão minimalista do Estado e por reformas estruturais no mercado de trabalho, no sentido da internalização do modelo mais liberal do mercado de trabalho do terceiro mundo nas economias dos países desenvolvidos.

Estado Social de Garantia

• A crise de 2008 e a emergência do Estado Garante ou Estado Social de Garantia

• O controlo da Dívida Pública e a sustentabilidade das Finanças Públicas na Europa está em discussão:

• Três tipos de austeridade dominam actualmente o discurso das finanças publicas: • 1. Neo-Keynesianos/krugman/Stiglitz: cortar nas despesas correntes e sociais e

aumentar a despesa em investimento com recursos a endividamento. Esta solução leva à crise das dividas soberanas.

• 2. Ordoliberalismo alemão/Rogoff e Reinhart: cortar na despesa publica e aumentar os impostos. Esta solução leva à recessão e portanto, à insustentabilidade das finanças públicas

• 3. Libertários/Escola Austríaca/Mises: cortar na despesa publica e na dimensão do estado e baixar os impostos. Esta solução obriga a renegociar as dividas dos países com elevadas dividas externas e sobretudo a encarar o perdão da dívida nos mais endividados. A reforma do Estado implica a redução dos custos das politicas sociais e a substituição das políticas de prestação de serviço publico por politicas de garantia e de combate à pobreza e à exclusão social.

Estado Isonómico

• Separação entre o Económico e o Político – quando isso acontecer certamente acabarão estas guerras económicas como acabaram as guerras religiosas quando na Europa o Estado moderno separou a Política da Religião.

• Na agenda política deve passar a incluir a justiça social e o combate à desigualdade

• É nesse sentido que defendo o Estado Isonómico – o Estado da igualdade, no sentido de uma política ativa de favorecimento dos mais desfavorecidos

• Não regressaremos aos Estado mínimo, mas ao Estado em que o ato administrativo é sempre um ato de justiça social e de proteção da liberdade.

Risco de fuga de capitais em 2013

Classificação Tradicional da Ação Administrativa

• Actividade Policial• Actividade de Fomento• Actividade de Prestação e Serviço Público• Actividade de gestão económica e actividade de

prestação de bens e serviços• Actividade de Planificação e Programação• Actividade Arbitral

Tendências de reforma das Políticas Públicas e consequentemente do Serviço e da Administração Pública

Agenda Europa 2020 para o desenvolvimento:• Sustentabilidade: eficiência, value for money,

garantia dos direitos sociais fundamentais por via do cheque saúde /educação.

• Inclusão: politicas de combate à pobreza;• Smart programs: flexibilidade nas politicas e

avaliação e correcção de erros, colaboração multinível. Aprender com os outros.

Desenvolvimento nas pequenas cidade

• A ideia de desenvolvimento parece ser diverso nas diversas partes do planeta e por isso as politicas publicas tb se encontram em níveis diversos. Porém há que ter consciência do efeito de cópia que as politicas e estratégias publicas têm no planeta.

• Veja-se o exemplo da relação entre crescimento de emprego e económico e urbanização:

• Na Europa as grandes cidades deixaram de criar emprego. Ele esta a aparecer sobretudo nas pequenas cidades e nas aldeias.

• Quando maior é a urbanização maior é o crescimento.

Desenvolvimento: Desenvolvimento:Crescimento e urbanização

Redes e novos modelos de Governação

Caso português

• A questão da austeridade e o programa acordado com a Troika(2010/2014)

• O aumento da competitividade pela degradação dos salários (internalização do modelo chinês) pode levar a um desalinhamento de objectivos e tornar-se um forte incentivo à corrupção. Aliás, como decorreu dos nossos estudos sobre a corrupção de 2006/9, é no Fisco e no Serviço Nacional de Saúde que a percepção de corrupção é maior em Portugal.

• A falta de flexibilidade nas politicas europeias públicas antes de 2014 obriga a que os programas não se possam corrigir antes do fim, mesmo que as avaliações demonstrem totalmente o seu fracasso.

Serviço Público

Definição material de Serviço Público

• Órgãos das Pessoas Colectivas Públicas

Estruturas organizadas encarregadas de decidir• Função Pública

Estruturas organizativas encarregadas da preparação e execução das decisões das pessoas colectivas

públicas

Terceirização do Sector Público

• A terceirização (Outsourcing em inglês, onde "out" significa "fora" e "source" ou "sourcing" significa fonte) ) é disciplinada pelo direito privado e denominada como locação de mão de obra. A intensificação deste instituto ocorreu na década de 70 devido ao grande poder da globalização impulsionado pela nova forma de organização da produção e divisão do trabalho conhecida como “especialização flexível” ou “Toyotismo”, que visava aumentar a eficiência e reduzir os custos administrativos se concentrando ainda mais nas atividades intrínsecas da empresa. A terceirização consiste na possibilidade de contratação de um terceiro com o fim de realizar atividades que, em regra, não façam parte da atividade fim da empresa/AP, ou seja, não é a atividade a qual a empresa/AP se destina. É um modelo que as Administrações Públicas (AP) passaram a incorporar depois dos anos 80 do século passado.

Direitos Fundamentais

Reinterpretar os Direitos da Comunidade à luz do seu contexto atual (a questão constitucional);

Direitos de 1ª. Geração – Aristóteles

Direito Civil e Político

 

Direitos de 2ª. Geração – Revolução Francesa

Direitos Sociais

 

Direitos de 3ª. Geração

Direito ao meio ambiente, ecologicamente equilibrado

 

Direitos de 4ª. Geração

Direito ao Conhecimento Tecnológico

Fim do Estado Social de Providência ou Bem-Estar

Modelo Social Europeu (complexidade da administração Publica e diversos níveis de atuação)

• Direito à Saúde• Direito à Educação • Direito à Habitação Social • Direito à Segurança Social • Direito à Previdência (Reforma, Subsidio de

Desemprego, Maternidade)

O Papel do Terceiro e Quarto Sectores na Reforma do Estado

• Insustentabilidade do atual modelo• Smart reform: gradual, profissional e vertical• Nova estrutura da AP em rede, orientada a finalidades e

complexa. Necessariamente mais pequena! • Provavelmente começando pela redução na escola pública• O Social volta ao solidário, ou seja a captura do sector

solidário e da sua agenda de revolução pelos políticos pode ter agora o seu reverso e poderemos estará a assistir a um momento em que o Sector Solidário pode ser uns instrumento eficiente do Estado-Garante

Fim

• Professor Doutor Rui Teixeira Santos• Instituto Superior de Ciências de Administração• (Comunicação na Faculdade de Direito da Universidade

de Coimbra em 9 de Outubro de 2013)

• http://www.slideshare.net/Ruiteixeirasantos/privatizao-das-funes-do-estado-universidade-de-coimbra-2013-professor-doutor-rui-teixeira-santos