LICENCIAMENTO AMBIENTAL MUNICIPAL: PERSPECTIVAS

DA LEI COMPLEMENTAR N. 140/11

LIZ BEATRIZ SASS Doutoranda em Direito pela UFSC. Bolsista do CNPQ. Professora de Direito Ambiental no Curso de

Direito da UNIVALI e Professora licenciada da UNISINOS.

MELISSA ELY MELO Doutoranda em Direito pela UFSC. Bolsista do CNPQ. Professora de Políticas Públicas no Curso de

Graduação em Administração Pública (ESAG/UDESC).

1. Introdução

A Lei Complementar n. 140/11 foi publicada com o intuito de sanar uma lacuna

existente no ordenamento jurídico ambiental brasileiro, qual seja, a regulamentação do

exercício da competência comum entre os entes federativos, prevista no artigo 23 da

Constituição Federal de 1988. Assim, a referida Lei Complementar foi recebida com grande

expectativa, haja vista o déficit existente quanto à proteção ambiental em razão das

inseguranças jurídicas geradas pelo controverso aparato legislativo até então vigente sobre a

temática.

Nesse contexto, a Lei Complementar traz importante normatização quanto ao

exercício das competências ambientais, destacando-se, neste artigo, a competência para

licenciamento ambiental pelos Municípios. Ao mesmo tempo em que se considera este um

movimento importante para a descentralização do poder político no âmbito do federalismo

brasileiro, teme-se que o reconhecimento da autonomia municipal nesta material possa

acarretar prejuízos para a proteção do meio ambiente.

No intuito de discutir esta temática, o presente trabalho científico tem por objetivo

analisar o licenciamento ambiental municipal a partir da Lei Complementar n. 140/11,

confrontando a relevância da autonomia dos Municípios com a fragilidade dos órgãos

públicos municipais diante da pressão exercida pelo setor econômico na contemporaneidade.

Assim sendo, dividiu-se a abordagem em três tópicos. O primeiro debate a

descentralização política no contexto do federalismo brasileiro, buscando as raízes históricas

das disfunções na distribuição do poder político. O segundo tópico apresenta um breve

panorama quanto à transformação da competência dos Municípios para o licenciamento

ambiental. Por fim, o último tópico dedica-se à análise dos dispositivos da Lei Complementar

n. 140/11 relacionados à temática e suas possíveis interpretações e incongruências em relação

à proteção ambiental.

2. Descentralização política e autonomia municipal: do coronelismo ao “federalismo

competitivo”

A compreensão do papel reconhecido aos Municípios na Lei Complementar n.

140/2011 exige inicialmente que se compreenda a sua posição no federalismo brasileiro.

Nesse aspecto, importa ressaltar que a federação brasileira apresenta-se diferente do modelo

de federalismo norte-americano, apesar de este ter servido como fonte de inspiração. De

acordo com Roberta Camineiro Baggio1, enquanto nos Estados Unidos os Estados-membros

se uniram em prol da formação de uma União, aqui o território já se constituía como uma

nação. Portanto, no Brasil, o poder centralizado é que foi repartido entre as diferentes

províncias brasileiras.

As distinções entre a experiência americana e a brasileira irão marcar de forma mais

acentuada o caráter desagregador do federalismo no Brasil, em outras palavras, o aspecto

centrífugo em detrimento do centrípeto. No caso brasileiro, a escolha pelo federalismo não foi

protagonizada por atores em posições simétricas, nem mesmo de relativa simetria. Em sentido

oposto, a distribuição do poder era completamente desigual entre os distintos Estados, uma

vez que as elites locais é que acabavam por exercer o domínio político ao determinar quem

seriam os governadores.2 Assim, a descentralização se apresenta de forma bastante peculiar

no caso do federalismo brasileiro. As diversas disputas pelo poder político presentes desde a

fundação da federação fazem com que este movimento seja pautado por oscilações de maior

ou menor centralização.

A descentralização do poder é entendida como uma das principais características do

sistema federalista. É por meio dela que se torna possível a manutenção da harmonia entre as

forças internas, admitindo que o Estado Nação se forme e tornando democraticamente

estáveis as relações políticas no território nacional. Sendo assim, a descentralização política

trata-se de pressuposto de qualquer sistema federativa, já que é a sua graduação que permitirá

a autonomia dos entes federados, impondo relações intergovernamentais não hierárquicas

considerando o nível vertical3.4 De acordo com Andreas J. Krell, entretanto, as relações

verticais entre os distintos níveis estatais jamais foi definida de maneira clara no Brasil,

restando nebulosas as exigências para cada ente federativo no que diz respeito à cooperação

com os demais, no sentido de solucionar os problemas que colocam em risco a qualidade de

vida da população.5

Ao longo da história federativa do Brasil a mencionada assimetria conduziu a um

processo de formação de distintas coalizões de certos Estados em oposição a outros. Esta

realidade impediu a cooperação entre estes atores, estabelecendo um “jogo não cooperativo”.

Somando-se a isto, a experiência brasileira tem mais uma característica relevante: as relações

firmadas entre os Estados e a União não foram pautadas pelas práticas democráticas, tal como

determinam os princípios federativos. Entre as décadas de 1930 e 1980 houve um

fortalecimento do Governo Federal tanto no plano político, quanto no plano econômico e

administrativo, o que se realizou por meio do autoritarismo. Em contraposição, os governos

estaduais contaram, mesmo nos períodos democráticos, com uma conduta irresponsável em

termos econômicos, baseada no parasitismo em relação ao Governo Federal.6

1 BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de

(re)formulação da federação brasileira. Curitiba: Juruá, 2006. p. 78. 2 ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e o contexto federativo

brasileiro. São Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung,,1998. p. 33. 3 As relações intergovernamentais verticais são aquelas que se estabelecem entre distintos níveis de governo –

federal, estadual, municipal. Já as relações intergovernamentais horizontais são aquelas que se estabelecem entre

os mesmos níveis governamentais. 4 BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de

(re)formulação da federação brasileira. Curitiba: Juruá, 2006. p. 116. 5 KRELL, Andreas J. Discricionariedade Administrativa e Proteção Ambiental: o controle dos conceitos

jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria

do Advogado, 2004. p. 93. 6 ABRUCIO, Fernando Luiz; COSTA, Valeriano Mendes Ferreira. Reforma do Estado e o contexto federativo

brasileiro. São Paulo: Konrad-Adenauer-Stiftung, 1998. p. 33-34.

Krell7 afirma que, em lugar da cooperação federativa, institui-se uma espécie de

federalismo em que as esferas pactuam espontaneamente com o objetivo de superar as

dificuldades inerentes a este sistema da separação administrativa. Assim, não há uma parceria

equilibrada entre os entes, mas uma relação de subordinação, a qual resta atrelada à

instabilidade e aos “jogos políticos”. No mesmo sentido, Sidney Guerra8 afirma que, em

termos práticos, o modelo brasileiro é de um federalismo “competitivo”, no qual ao invés de

cooperação se estabelece uma competição entre os entes federativos, produzindo efeitos

nefastos de todas as ordens na sociedade. É justamente esta competição que vai trazer imensas

dúvidas e inquietações acerca do licenciamento ambiental. Tema a ser aprofundado no último

tópico deste artigo.

Muito embora a organização federativa possa propiciar um sistema democrático, uma

vez que torna necessária a pluralidade de centros de poder político, no caso brasileiro, diante

da histórica aliança das oligarquias locais, esta pluralidade acabou representando grande risco

para o sistema, considerando a criação de um cenário de “democracia fictícia”, embora tenha

como base os princípios e a mecânica do federalismo. Apesar do cumprimento dos

pressupostos democráticos, como, por exemplo, por meio de sufrágio universal, voto secreto,

eleições diretas, dentro dos Estados-membros a dominação política, econômica e social foi

sendo exercida por oligarquias dominantes da política local.9

Esta dominação pelo poder local não diz respeito a fenômeno recente dentro do

contexto brasileiro. A história do federalismo no Brasil é pautada pela prática denominada de

“coronelismo” e suas artimanhas, ainda reinante em muitas regiões do país. Neste sentido, a

Proclamação da República e a instauração do sistema federativo acabaram contribuindo para

o fortalecimento do coronelismo, pois o sufrágio universal fez com que a população passasse

a ser uma massa de eleitores, concentrada em especial no meio rural e tutelada pelos

detentores de terra.10

De acordo com Victor Nunes Leal11

o coronelismo não se trata de fenômeno simples,

uma vez que envolve uma série de características da política municipal. De forma bastante

sucinta, pode-se dizer que se apresenta como resultante da superposição de formas

desenvolvidas do regime representativo a uma estrutura econômica e social não apropriada.

Não se trata de mera sobrevivência do poder privado, cujo desenvolvimento representou

fenômeno comum da história colonial brasileira. É, sobretudo, uma forma particular de

manifestação do poder privado, isto é, uma adaptação em nome da qual as consequências do

antigo e marcante poder privado tem conseguido subsistir com um regime político de vasta

base representativa. Nos termos do autor é:

7 KRELL, Andreas J. Discricionariedade Administrativa e Proteção Ambiental: o controle dos conceitos

jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria

do Advogado, 2004. p. 96. 8 GUERRA, Sidney. O licenciamento ambiental de acordo com a LC 140/2011. Revista de Direito Ambiental,

São Paulo, Ano 17. n. 66, p. 151-179, Abril/Junho 2012. p. 158. 9 BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de

(re)formulação da federação brasileira. Curitiba: Juruá, 2006. p. 117. 10

BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de

(re)formulação da federação brasileira. Curitiba: Juruá, 2006. p. 87. 11

LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. 3ed. São

Paulo: Editora Alfa-Omega, 1976. p. 19-20.

“[...] sobretudo um compromisso, uma troca de proveitos entre o poder público,

progressivamente fortalecido, e a decadente influência social dos chefes locais,

notadamente dos senhores de terras. Não é possível, pois, compreender o fenômeno

sem referência à nossa estrutura agrária, que fornece a base de sustentação das

manifestações de poder privado ainda tão visíveis no interior do Brasil”.12

Na contemporaneidade brasileira, em especial posteriormente à Constituição de 1988,

consagrou-se um modelo que aperfeiçoa a autonomia municipal, trazendo a possibilidade de

que a população esteja mais envolvida nos temas relacionados à ordem pública. Ou seja,

oportunizou-se que o poder público esteja mais próximo e sensível às demandas da

comunidade. Para além desta constatação pode-se dizer que quanto mais poder o Município

tiver, maiores as chances de se estabelecer um Estado democrático.13

No entanto, ainda considerando a descentralização de poder para os Municípios, outro

fator a ser ponderado é o território político em termos de grande diversidade regional,

incluindo aí as distinções nas condições financeiras, políticas e administrativas das “entidades

subnacionais” e em suas capacidades de resposta às demandas sociais. Assim, seria

impensável uma descentralização uniforme, sem se levar em conta estas distinções. Este

processo foi agravado de forma mais drástica pela “chuva” de novos Municípios após a

Constituição Federal de 1988.

Uma vez que a Constituição incentivou o processo de emancipação de inúmeros

distritos e a criação também significativa de Municípios, acabou gerando grande dificuldade

para o federalismo brasileiro. Considerando que se tem como umas das consequências o

enfraquecimento financeiro tanto dos distritos emancipados quanto dos “municípios-mãe”.

Entende-se que se tratou de estratégia de governadores almejando expandir ainda mais suas

“máquinas eleitorais” satisfazendo os aliados locais, sob o manto da “total autonomia

municipal”.14

Tal estratégia, como já referido, repousa suas raízes no já mencionado

fenômeno do coronelismo e seus desdobramentos.

Já passados diversos anos da promulgação da Constituição Federal de 1988, boa parte

dos municípios brasileiros (mesmo nas regiões mais desenvolvidas) permanece sem uma

efetiva estrutura financeira, institucional, política ou mesmo técnica administrativa no sentido

de assumir um protagonismo na eficácia da participação e democratização das políticas

públicas. Em muitos destes municípios, em especial nas regiões menos desenvolvidas,

predomina a economia de base agrícola (com pouca diversidade de culturas), em crise ou

estagnado e comumente necessitando de auxílio dos governos estaduais e federais.15

Não há como ignorar as profundas diferenças que marcam a realidade dos Municípios

brasileiros. A falta de percepção desta disparidade fez com que igualdade trazida pela

Constituição Federal entre os entes da Federação se tornasse um “mito da igualdade”. Assim,

é muito diferente a realidade de Municípios como o de São Paulo, por exemplo, que conta

12

LEAL, Victor Nunes. Coronelismo, enxada e voto: o município e o regime representativo no Brasil. 3. ed.

São Paulo: Editora Alfa-Omega, 1976. p. 20. 13

Sobre o tema cf. MAGALHÃES, José Luiz Quadros. Pacto federativo. Belo Horizonte: Mandamentos, 2000;

MAGALHÃES, José Luiz Quadros. O poder local no Brasil: a alternativa da democracia participativa. Revista

Katálysis, Florianópolis, v. 7, n. 1, p. 85-98, jan./jun, 2004. 14

BAGGIO, Roberta Camineiro. Federalismo no contexto da nova ordem global: perspectivas de

(re)formulação da federação brasileira. Curitiba: Juruá, 2006. p. 119. 15

SOUZA, Celina; CARVALHO, Inaiá MM de. Reforma do Estado, descentralização e desigualdades. Revista

Lua Nova [online]. 1999, n. 48, p. 187-212. p. 203. Disponível em:

<http://www.scielo.br/pdf/ln/n48/a11n48.pdf> Acesso em 08 de maio de 2013.

com ampla infraestrutura, em comparação com grande parte dos mal estruturados municípios

brasileiros.

Em um país de enorme dimensão territorial e marcado por densas diferenças intra e

inter-regionais e sociais, os efeitos da descentralização assumem uma tendência a grandes

variações. Por esta razão, a valorização das instâncias locais não pode ter um caráter absoluto

e a descentralização não pode ocorrer sem se considerar uma gama imbricada de fatores, tais

como, os econômicos, políticos, demográficos e sociais que irão assumir diferentes

perspectivas de transformação do setor público em cada contexto. Muitas vezes estas

distinções podem prejudicar os próprios objetivos da descentralização, diminuindo as

possibilidades de auxílio federal e estadual às instâncias locais, não se permitindo minimizar

os efeitos dessas desigualdades.16

Em se tratando especificamente de estruturação dos órgãos ambientais, a disparidade é

bastante perceptível. E mesmo municípios que contam com recursos financeiros mais vastos,

como é o caso das capitais dos Estados do Rio Grande do Sul e Santa Catarina, já tiveram

seus órgão ambientais envolvidos em casos policiais onde se constatou “esquemas de venda

de licenças ambientais”17

, restando clara a sua fragilidade diante das pressões exercidas pelo

setor econômico.

Há, portanto, um paradoxo no que concerne à questão da evidente necessidade de

descentralização do poder para os demais entes federados, em especial ao poder municipal.

Por um lado, a descentralização do poder ao nível local representa o fortalecimento do mesmo

e a possibilidade de aproximação das esferas de decisão para o nível mais próximo à

população, ou seja, para a melhor compreensão dos anseios sociais, tendo em vista a maior

capacidade de percepção do que seria o “interesse local”. Por outro lado, a fragmentação do

controle federal em termos de fiscalização e exercício do poder de polícia pode representar

forte afronta à efetivação das normas de proteção ambiental, tendo em vista a conhecida falta

de infraestrutura dos órgãos ambientais municipais e a vulnerabilidade do poder público local

diante da pressão exercida pelos lobbies existentes no país, tais como o do setor imobiliário

ou do agronegócio.

Diante de tais considerações, a compreensão das polêmicas quanto às questões

trazidas a partir da publicação da Lei Complementar n. 140/2011 em termos de

descentralização política exige que se compreenda o processo de transformação vivenciado

pela legislação relativa à matéria, o que será apresentado no tópico seguinte.

3. Transformações da competência municipal para licenciamento ambiental

O tema da competência municipal para licenciamento ambiental mostra-se bastante

controverso ao longo das últimas décadas. Em parte, isto ocorre em razão do aparato

legislativo institucionalizado sobre o tema, o qual criou critérios diferenciados e confusos

sobre a matéria. Além disso, no intuito de estabelecer uma gestão ambiental compartilhada

entre os diversos entes federativos, este mesmo aparato legislativo acabou por criar

sobreposições, omissões e divergências no que diz respeito ao exercício da competência para

o licenciamento ambiental.

16

SOUZA, Celina; CARVALHO, Inaiá MM de. Reforma do Estado, descentralização e desigualdades . Revista

Lua Nova [online]. 1999, n. 48, p. 187-212. p. 208-209. Disponível em:

<http://www.scielo.br/pdf/ln/n48/a11n48.pdf> Acesso em 08 de maio de 2013. 17

Deflagradas pelas Operações da Polícia Federal com a designação de Moeda Verde em Florianópolis e

Concutare em Porto Alegre, esta última bastante recente (abril-maio de 2013) e ainda em andamento.

Cabe destacar que, a partir da Constituição Federal de 1988, os Municípios

adquiriram um papel de destaque no estado federativo brasileiro. De acordo com Paulo

Bonavides18

a autonomia municipal no contexto da Carta Constitucional de 1988 constituiu o

mais considerável avanço de proteção e abrangência já recebido por esse instituto.

Anteriormente a 1988, os Municípios não possuíam autonomia plena. Os interesses políticos

faziam com que houvesse um controle total por parte do poder central sobre os Municípios.19

Assim, a Constituição Federal modificou este panorama, transferindo o poder político para

mais perto do cidadão e transformando o Município em ente federativo dotado de autonomia.

Segundo José Afonso da Silva20

, a autonomia federativa baseia-se em dois elementos básicos:

existência de órgãos governamentais próprios e posse de competências exclusivas.

A federalização instituída no plano constitucional teve por objetivo compatibilizar a

autonomia local e a dependência do governo central, estabelecendo uma organização político-

administrativa que compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

Como esses entes federativos manifestam-se sobre a mesma população e sobre o mesmo

território, a matéria condizente com a repartição de competências entre as diferentes esferas

governamentais constitui um dos núcleos fundamentais do Estado Federal brasileiro,

estabelecendo os limites de atuação de cada um desses entes como centros de poderes

autônomos.21

O equilíbrio federativo é traçado, na Constituição Federal, por meio de um sistema

de repartição de competências fundado na técnica de enumeração de poderes da União, com

poderes remanescentes para os Estados e poderes definidos indicativamente para os

Municípios. Em regra, a repartição de competências entre as entidades federativas baseia-se

no princípio da preponderância do interesse, de acordo com o qual à União competem as

matérias e questões de interesse geral ou nacional, aos Estados tocam as matérias e assuntos

de predominante interesse regional e aos Municípios concernem os assuntos de interesse

local. Além desses campos específicos, o texto constitucional estabelece atuações comuns dos

entes federativos, prerrogativas concorrentes entre União, Estados e Distrito Federal e

atribuições suplementares para os Municípios.22

Na Constituição Federal de 1988, a divisão de competências entre os entes

federativos foi diferenciada entre competência legislativa e competência material. Os artigos

22, 24 e 30, I, do texto constitucional, tratam da competência para legislar, ao passo que os

artigos 21 e 23 apresentam as competências materiais. Nesse contexto, em matéria ambiental

estabeleceu-se uma espécie de federalismo cooperativo, com a previsão de uma série de

competências compartilhadas entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios a fim de

garantir a tutela do meio ambiente. No que tange ao licenciamento ambiental, importa

observar a competência material comum estabelecida pela Constituição Federal no artigo 23,

visto que a matéria insere-se na seara do exercício do poder de polícia. Assim, o artigo 23 da

Constituição Federal atribuiu competência comum a todos os entes federados, ou seja, União,

Estados membros, Distrito Federal e Municípios.

18

BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1996. p. 311. 19

ALBERGARIA, Bruno Direito Ambiental e a responsabilidade civil das empresas. Belo Horizonte: Fórum,

2005. p. 67. 20

SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 2009. p. 71. 21

FERREIRA, Heline Sivini. Competências Ambientais. IN: CANOTILHO, José Joaquim Gomes. LEITE, José

Rubens Morato. (org.) Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 204. 22

FERREIRA, Heline Sivini. Competências Ambientais. IN: CANOTILHO, José Joaquim Gomes. LEITE, José

Rubens Morato. (org.) Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007. p. 204.

Em relação à matéria ambiental, o referido artigo dispõe que se trata de competência

comum: proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural,

os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos (III); impedir a

destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico

ou cultural (IV); proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas

(VI); preservar as florestas a fauna e a flora (VII). O parágrafo único deste mesmo artigo,

conforme redação dada pela Emenda Constitucional n. 53/06, prevê que cabe à lei

complementar fixar normas para a cooperação entre os entes federativos, tendo em vista o

equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Neste sentido, a Lei

Complementar n. 140/11 veio a completar lacuna importante em matéria de competências

ambientais.

Contudo, deve-se destacar que anteriormente à Lei Complementar n. 140/11, a

matéria já era discutida considerando os termos da Lei n. 6.938/81 e da Resolução 237/97 do

CONAMA, sendo pautada por inúmeros conflitos. Na estrutura criada pela Política Nacional

do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) a competência para licenciar foi atribuída à União, aos

Estados e ao Distrito Federal. De acordo com o artigo 10 da Lei n. 6.938/81, o órgão

competente para o licenciamento ambiental é o órgão estadual do SISNAMA, sendo a

competência do IBAMA para o licenciamento de caráter supletivo na maioria dos casos. Foi,

porém, determinada competência originária do IBAMA para o caso de atividades e obras com

significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou regional.

Constata-se, assim, que o critério para a repartição de competência administrativa

licenciatória estabelecido pela Lei n. 6.938/81 caracteriza-se por uma concentração de

atribuições aos órgãos estaduais de meio ambiente, que por vezes não conseguem cumprir a

enorme demanda de licenciamentos, bem como pela não-inclusão dos Municípios na condição

de responsáveis pelo licenciamento ambiental.23

Em parte esta situação justifica-se pela

situação política do Estado brasileiro a época da Lei n. 6.938/81, a qual não reconhecia plena

autonomia aos municípios. Esta situação modifica-se com a Constituição Federal de 1988,

como já referido acima. Porém, a forma de cooperação entre os entes federativos carecia de

regulamentação por meio de Lei Complementar. Diante das inúmeras controvérsias, em

especial quanto ao licenciamento ambiental, em 1997 o Conselho Nacional do Meio

Ambiente editou a Resolução n. 237/97.

A Resolução n. 237/97 do CONAMA, por sua vez, estabelecia regime diverso da Lei

n. 6.938/81, prevendo uma repartição de competências para o licenciamento baseado

predominantemente na extensão territorial dos impactos ambientais. Segundo a Resolução,

compete ao IBAMA o licenciamento de atividades ou empreendimentos com significativo

impacto ambiental de âmbito nacional ou regional (art. 4º). Ao órgão estadual estabeleceu a

competência para o licenciamento de atividades cujos impactos ambientais possam ultrapassar

os limites de um Município. E, por fim, ao órgão ambiental municipal previu competência

para o licenciamento ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local.

Logo, nos termos na Resolução, o critério para identificação do órgão ambiental competente

para o licenciamento ambiental seria o da abrangência do impacto.

Entretanto, este não era o único critério utilizado pela Resolução 237/97, visto que,

por vezes, a mesma ainda atribuía o exercício da competência para licenciamento ambiental a

partir do critério da dominialidade do bem, por exemplo, no que tange às unidades de

23

FARIAS, Talden. Licenciamento ambiental: aspectos teóricos e práticos. Belo Horizonte: Fórum, 2007. p.

130.

conservação do domínio da União. Também estipulava o critério geográfico ao dispor que é

competência do IBAMA o licenciamento de empreendimentos e atividades localizados no

mar territorial ou na plataforma continental. E, ainda, estabelecia o critério da segurança

nacional ao prever a competência da União para o licenciamento de atividades que envolvam

energia nuclear ou empreendimentos militares. A Resolução 237/97 foi bastante criticada por

se entender que, nestes pontos, o texto distancia-se do critério constitucional da

preponderância do interesse vinculado à influência direta do impacto ambiental, colidindo

com a autonomia dos estes federativos.24

Por outro lado, a referida Resolução teria inovado ao

estabelecer o licenciamento ambiental municipal e ao prever que o licenciamento deveria ser

feito em um único nível de competência.

Desse modo, verifica-se que o licenciamento ambiental municipal restou expresso

nos termos da Resolução n. 237/97, no artigo 6º, o qual estipulava que compete ao órgão

ambiental municipal o licenciamento ambiental de empreendimento e atividades de impacto

ambiental local. Considera-se impacto ambiental local qualquer alteração direta (ou seja,

decorrente de uma única relação de causa e efeito) das propriedades físicas, químicas e

biológicas do meio ambiente, que afetem a saúde, a segurança e o bem-estar da população, as

atividades sociais e econômicas, a biota, as condições estéticas e sanitárias do meio ambiente

e/ou a qualidade dos recursos ambientais, dentro dos limites do Município.25

Não obstante, embora a Resolução 237/97 tenha buscado estabelecer critérios para

dividir os encargos do licenciamento, evitando sobreposições ou omissões decorrentes da

ausência da previsão de competências, em especial para os municípios, havia um grande

número de críticas doutrinárias quanto à sua constitucionalidade, o que gerava incertezas e

possíveis conflitos judiciais em razão da competência do órgão ambiental licenciador.26

Quanto ao tema Patrícia Silveira da Rosa informa que o fato da atribuição de competência ter

sido instituída por uma resolução, somado à ausência da Lei Complementar, prevista no

parágrafo único do artigo 23 da Constituição Federal, trouxe insegurança à Administração

Pública, decorrente de interpretações formais, aliada à recusa da perda de poder pelos órgãos

estaduais, justificáveis, em inúmeros casos, por notórias deficiências materiais e humanas dos

órgãos municipais.

“A extensão do problema da falta de solução para o impasse surgido dessas

incertezas acarreta graves conseqüências, em níveis que suplantam o estritamente

ambiental, contagiando o econômico. Incertezas quanto à competência executiva em

matéria ambiental impedem a fluidez e a racionalidade na gestão do meio ambiente,

dificultando a cooperação e a divisão de poderes verdadeiramente federativa, além

de contribuir para a informalidade”.27

Com o objetivo de sanar a insegurança jurídica em relação à matéria, em 2001, o

Ministério do Meio Ambiente instituiu uma Comissão Tripartite Nacional a fim de que esta

buscasse definir as competências ambientais. No ano de 2003, esta Comissão Tripartite

Nacional iniciou seus trabalhos e sua primeira meta foi construir um projeto de lei envolvendo

os três entes. Este trabalho foi finalizado em 2005 e recepcionado pelo Congresso Nacional

24

FINK, Daniel Roberto. ALONSO JUNIOR, Hamilton. DAWALIBI, Marcelo. Aspectos jurídicos do

licenciamento ambiental. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense Universitária, 2002. p. 50. 25

BARROS, Wellington Pacheco. Curso de Direito Ambiental. 2. ed. São Paulo: Atlas, 2008. p. 196. 26

MARCHESAN, Ana Maria Moreira. STEIGLEDER, Annelise Monteiro. CAPPELI, Sílvia. Direito

Ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurídico, 2010. p. 108. 27

ROSA, Patrícia Silveira da. Licenciamento Ambiental à luz da Teoria dos Sistemas Autopoiéticos. Rio de

Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 120.

por meio do Deputado Federal Sarney Filho, que era o signatário do projeto original sobre o

tema.28

Este projeto tinha como objetivos: estabelecer a cooperação entre União, Estados e

Municípios; atuação descentralizada, democrática e eficiente; garantir o equilíbrio do

desenvolvimento socioeconômico com a proteção do meio ambiente e a harmonização de

políticas e ações administrativas para se evitar a sobreposição de atuação entre os entes

federativos; e a garantia de uniformidade da política ambiental nacional, respeitadas as

peculiaridades regionais e locais.29

O projeto inicial, porém, foi totalmente desfigurado pela

bancada ruralista e pelo empresariado por meio de diversas emendas e, ao final, relatado no

Senado pela senadora Kátia Abreu.30

Em 2005, o Ministério do Meio Ambiente começou a disseminar no país a

implantação das Comissões Tripartites Estaduais, sendo que, até o ano de 2011, as referidas

comissões haviam sido implantadas em aproximadamente vinte e dois Estados da Federação.

Na maioria das Comissões Tripartites Estaduais destacaram-se as discussões sobre as

competências de cada ente federativo. No intuito de capacitar os entes federados,

especialmente Estados e Municípios, desde o final de 2005 até 2010, o Ministério do Meio

Ambiente instituiu e apoiou o Plano Nacional de Capacitação de Gestores do SISNAMA –

PNC. Este Plano visava preparar, principalmente os gestores municipais para que estivessem

tecnicamente capacitados a assumirem o licenciamento ambiental das atividades de impacto

local. Infelizmente, o programa deixou de ser uma prioridade e caiu no esquecimento, mas o

mesmo capacitou em 17 Estados brasileiros aproximadamente 6.000 gestores.31

Por fim, em 2009, a Lei Complementar n. 140/11 foi aprovada na Câmara Federal e,

em 2011, no Senado Federal. Em 09 de dezembro de 2011 a Presidente da República

sancionou seu texto. Como relatado anteriormente, o advento da referida Lei Complementar

trouxe alguma esperança no sentido de que os impasses em torno da competência ambiental

para licenciar pudessem ser definitivamente resolvidos. Em relação à competência municipal

para o licenciamento ambiental, a Lei Complementar efetivamente reconhece o licenciamento

ambiental por parte dos Municípios ao prever, no artigo 9º, inciso XIV, a competência para

promover o licenciamento ambiental de atividades ou empreendimentos que: a) causem ou

possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos

respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte,

potencial poluidor e natureza da atividade; ou b) localizados em unidades de conservação

instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs).

4. Lei Complementar n. 140/11: o “federalismo competitivo” e as perspectivas do

licenciamento ambiental municipal

Retomando a ideia de descentralização no federalismo brasileiro, verifica-se que a

Lei Complementar n. 140/11, ao estipular as competências de cada ente federativo no que

tange à proteção ambiental, destacou a participação dos Municípios, com ênfase ao

28

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Nota Técnica nº. 005/2012. Brasília, 20 de março de

2012. Disponível em: <http://www.cnm.org.br> Acesso em 04 de maio de 2013. 29

SOUZA, José Fernando Vidal de. ZUBEN, Erika Von. O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar nº.

140/2011. IN: Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012. Disponível em:

<https://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/.../1022 > Acesso em 04 de maio de 2013. 30

SOUZA, José Fernando Vidal de. ZUBEN, Erika Von. O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar nº.

140/2011. IN: Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012. Disponível em:

<https://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/.../1022 > Acesso em 04 de maio de 2013. 31

CONFEDERAÇÃO NACIONAL DE MUNICÍPIOS. Nota Técnica nº. 005/2012. Brasília, 20 de março de

2012. Disponível em:<http:// www.cnm.org.br> Acesso em 04 de maio de 2013.

licenciamento de empreendimentos de impacto local, os quais passam a ser de competência

do Município. De fato, a Lei em comento cria a possibilidade de que os Estados (e também o

Distrito Federal), além dos Municípios, possuam irrestrita autonomia acerca da decisão sobre

a gestão ambiental.

Constata-se que a Lei Complementar nº 140/11 acabou por descentralizar o processo

regulamentar das competências da União, Estados e Municípios no que se refere à proteção

ambiental. Tal conjuntura foi desenhada com o objetivo de permitir uma maior agilidade na

análise dos procedimentos de licenciamento ambiental, visto que no contexto da Resolução

237/97 do CONAMA os Estados ficaram como o principal ente responsável pelo

licenciamento ambiental. Assim, o compartilhamento dessa competência com os Municípios

permitiria uma maior rapidez na análise dos processos, bem como solucionaria os conflitos de

competência que eram suscitados até então em virtude da sobreposição de atribuições

colocada pela referida Resolução. Destaca-se, ainda, que o licenciamento ambiental por parte

dos Municípios na referida Resolução mostrava-se vaga e não detalhava o procedimento a ser

cumprido pelos órgãos ambientais municipais. Isso gerava insegurança jurídica no exercício

dessas funções.

No entanto, se de um lado compreende-se a necessidade de maior clareza na

delimitação das competências para licenciamento ambiental, no intuito de evitar incertezas

tanto para Administração Pública, quanto para o empreendedor, por outro lado entende-se que

esta mudança pode afetar a proteção do meio ambiente de forma significativa. Nesse sentido,

recorda-se o paradoxo apresentado no primeiro tópico deste artigo em relação à

descentralização do poder. No caso do licenciamento ambiental, a descentralização desta

competência, embora fortaleça os entes municipais e torne as decisões mais próximas da

realidade local, também fragmenta o do controle federal o que, aliada à falta de estrutura dos

órgãos municipais, pode deixar as decisões ambientais à mercê dos interesses econômicos e

políticos.

A afirmação de que esta pulverização de competências pode significar um

fortalecimento do federalismo deve considerar, porém, que no contexto brasileiro isso

igualmente implica na possibilidade de tornar o sistema mais permissivo em relação a

empreendimentos de impactos ambientais consideráveis, em razão da ausência de pessoal

técnico capacitado para o acompanhamento dos procedimentos de licenciamento e concessão

de licenças. Além disso, esta vulnerabilidade dos órgãos locais pode facilitar a criação de

“balcões de negócios” e convites à corrupção.32

Traçando um paralelo com a análise feita acerca da recorrente preponderância dos

interesses privados no âmbito do poder local, haja vista o histórico fenômeno do coronelismo,

pode-se depreender que uma das intenções da Lei Complementar n. 140/11 é a de diluir e

transferir responsabilidades para os entes federativos menos capacitados tecnicamente,

eventualmente facilitando a aprovação de empreendimentos a nível local. A título

exemplificativo e, como já referido anteriormente, há fortes disparidades entre os 5.570

Municípios brasileiro. Dentre estes, enquanto São Paulo conta com cerca de 11 milhões de

habitantes, outros possuem menos de mil habitantes. No que tange à extensão territorial,

alguns tem área maior do que determinados países europeus, como é o caso do Município de

Altamira, no Estado do Pará (cuja extensão é quase duas vezes maior do que a de Portugal),

32

SOUZA, José Fernando Vidal de. ZUBEN, Erika Von. O Licenciamento Ambiental e a Lei Complementar n.

140/2011. IN: Cadernos de Direito, Piracicaba, v. 12(23): 11-44, jul.-dez. 2012. Disponível em:

<https://www.metodista.br/revistas/revistas-unimep/index.php/.../1022 > Acesso em 04 de maio de 2013.

de outro lado existem Municípios com menos de 4 km.

Desse modo, o estabelecimento de

uma regra geral sem levar em consideração essa disparidade tende a manter a histórica

ineficácia da proteção ambiental no Brasil.

Por outro lado, a Lei Complementar n. 140/11 em seu art. 4º instituiu instrumentos

de cooperação em matéria ambiental, tais como consórcios públicos, convênios e acordos de

cooperação técnica. Esta matéria era importante para o reconhecimento de praxes comuns no

âmbito de diversos Estados que já haviam regulamentado o licenciamento ambiental

municipal via convênio entre o órgão estadual e os Municípios, desde que preenchidas

determinadas exigências estabelecidas em Resoluções dos Conselhos Estaduais de Meio

Ambiente.

No que diz respeito aos convênios, estes já de longa data vinham representando o

principal instrumento colaborativo entre União, Estados e Municípios, muito embora os

inúmeros problemas a eles relacionados ainda não tivessem sido enfrentados de forma clara

pela doutrina. Os convênios eram negociados caso a caso entre as prefeituras e o Estado ou

União e, não raras vezes, previam apoio técnico e financeiro para aqueles municípios que não

dispõem do suporte suficiente para a execução das atribuições.33

Em que pese o reconhecimento desses instrumentos pela Lei Complementar n.

140/11, não há previsão expressa quanto à necessidade de submissão dos Municípios aos

Estados ou à União para o exercício da competência para licenciamento ambiental quanto a

empreendimentos de impacto local, não se exigindo qualquer delegação, habilitação e/ou

qualificação para o exercício do direito de licenciar, tão somente estar tecnicamente

capacitado.

Nesse sentido, a leitura combinada do artigo 15, com o artigo 5º, parágrafo único, da

Lei Complementar n. 140/11 permite afirmar que, para o exercício do direito de licenciar as

atividades e empreendimentos de impacto local, os Municípios deverão apresentar órgão

ambiental capacitado. Segundo os termos da lei, órgão ambiental capacitado é aquele que

possui técnicos próprios ou em consórcio, devidamente habilitados e em número compatível

com a demanda das ações administrativas a serem efetuadas. Nota-se, dessa maneira, que

embora a lei tenha previsto alguma exigência, o dispositivo é vago e impreciso, podendo gerar

número considerável de discussões sobre as características deste órgão ambiental municipal.

Não se mostra demasiado considerar que, na estruturação da Administração Pública

brasileira é comum a utilização de critérios subjetivos para a determinação de como será feita

a distribuição de cargos e a escolha das pessoas. Krell34

afirma que a dimensão da máquina

burocrática municipal é definida mais preponderantemente por fatores externos, tais como o

clientelismo e o nepotismo, em detrimento das necessidades internas de uma administração

eficaz.

Além de tais aspectos, importa salientar que a Lei Complementar n. 140/11

determinou, ainda, no artigo 17, que a competência para a fiscalização ambiental dos

33

KRELL, Andreas J. Discricionariedade Administrativa e Proteção Ambiental: o controle dos conceitos

jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria

do Advogado, 2004. p. 94-95. 34

KRELL, Andreas J. Discricionariedade Administrativa e Proteção Ambiental: o controle dos conceitos

jurídicos indeterminados e a competência dos órgãos ambientais: um estudo comparativo. Porto Alegre: Livraria

do Advogado, 2004. p. 92.

empreendimentos está atrelada ao órgão licenciador, embora permaneça a possibilidade de

atuação supletiva de outros entes federados no exercício do poder de polícia. Não obstante, a

Lei determina que no caso de autuação por mais de um órgão ambiental o auto de infração

lavrado pelo órgão ambiental licenciador prevalecerá. Desse modo, se o licenciamento é

realizado pelo Município, a princípio este também será competente para a fiscalização, o que

torna a proteção ambiental em âmbito local ainda mais sujeita às pressões econômicas e

políticas atuantes sobre o poder público municipal.

Observa-se que as Administrações Municipais não têm colaborado de forma muito

efetiva junto aos órgãos ambientais dos demais entes, tendo em vista que uma cooperação

administrativa das três esferas visaria maior proteção ambiental. Contudo, o que se verifica é

um federalismo ambiental competitivo entre os diversos entes federativos, no qual prevalecem

os interesses do jogo político, já anteriormente referido.

De fato, os Municípios apresentam papel relevante como agentes primários e

principais na proteção ambiental, porém, como se buscou debater, na forma estabelecida pela

Lei Complementar n. 140/11, a ausência de critérios a serem preenchidos pelos Municípios

para o exercício da atividade licenciatória poderá fragilizar a proteção ambiental. De outra

parte, a descentralização quanto o licenciamento ambiental promovida pela Lei

Complementar n. 140/11exigirá investimentos, métodos, recursos humanos, ferramentas de

gestão e de tecnologia da informação que possam acarretar o fortalecimento estrutural da

gestão ambiental nos Municípios.35

Anteriormente às competências específicas para o

licenciamento ambiental municipal, acredita-se que os entes municipais deveriam estar

preocupados em coordenar ações e desenvolver sistemas de cooperação mais eficazes, bem

como atuar junto à população local no intuito de evitar a degradação ambiental por meio de

políticas públicas e educação ambiental.

5. Conclusões Articuladas

5.1 A Constituição Federal de 1988 buscou estabelecer um federalismo cooperativo. No

entanto, o que de fato se constata é a existência um federalismo competitivo, que repousa suas

raízes históricas no fenômeno do coronelismo, comprometendo uma das características mais

relevantes desse sistema, qual seja, a descentralização política.

5.2 A Lei Complementar n. 140/11 tenta sanar as lacunas e controvérsias acerca da

competência para o licenciamento ambiental municipal. Contudo, ao mesmo tempo em que

fortalece a autonomia dos Municípios, coloca em risco a proteção ambiental em face da

fragilidade estrutural dos órgãos ambientais municipais brasileiros.

5.3 A Lei Complementar n. 140/11, apesar de criar instrumentos de cooperação (art. 4º) entre

os entes federativos em matéria ambiental, não os exige para que os Municípios exerçam

competência para licenciamento ambiental de empreendimentos ou atividades de impacto

local, ficando as exigências restritas à previsão do artigo 5º, parágrafo único.

5.4 A leitura combinada do artigo 15 com o artigo 5º, parágrafo único, da Lei Complementar

n. 140/11 permite afirmar que, para o exercício do direito de licenciar as atividades e

35

GUERRA, Sidney. O licenciamento ambiental de acordo com a LC 140/2011, Revista de Direito Ambiental,

Ano 17. n. 66, p. 151-179, São Paulo, Abril/Junho 2012. p. 177.

empreendimentos de impacto local, os Municípios deverão apresentar órgão ambiental

capacitado, porém, o dispositivo é vago e impreciso.

5.5 O artigo 17 da Lei Complementar nº 140/11 ao estabelecer que o ente licenciador deverá

ser o responsável pela fiscalização, torna a proteção ambiental em âmbito local ainda mais

sujeita às pressões econômicas e políticas atuantes sobre o poder público municipal.