ATOS ADMINISTRATIVOS

Ângela Barreto

Cláudia Gonçalves

Caroline Lisboa

Fernanda Carvalho

Ivanildo Sampaio

Trabalho apresentado em cumprimento à avaliação da

disciplina Direito Administrativo I, ministrada pelo

Professor Felipe Montenegro.

Santo Antônio de Jesus – Bahia

Outubro de 2014

INTRODUÇÃO

A presente elaboração tem como objetivo descrever, dentro dos conceitos que

permeiam o Direito Administrativo, o que são os atos administrativos e como estes figuram

na Administração pública.

Pretende também contemplar em que momento são formados e quais são seus efeitos

para a Administração pública. Além de apresentar as conceituações propostas por diferentes

doutrinadores do Direito, bem como seus elementos, características e classificações, como

também das espécies de atos administrativos e ainda quando estes são extintos, invalidados ou

revogados.

CONCEITO

O ato administrativo é toda declaração unilateral de vontade do Estado ou de quem o

represente no exercício de função administrativa, de nível inferior a lei, com a finalidade de

atender ao interesse público.

Hely Lopes de Meireles compreende o Ato Administrativo também como uma

manifestação unilateral da Administração Pública que, por agir segundo estaqualidade, tenha

por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou

impor obrigações aos administrados ou a si própria.

Já para Maria Sylvia Zanella Di Pietro, ato administrativo é a declaração do Estado ou

de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob o

regime jurídico de direito público e sujeita ao controle pelo Poder Público.

Portanto, há como se perceber que, em razão de inexistência de lei que trate especificamente

sobre os atos administrativos, coube a doutrina o seu estudo e fundamentação, o que parece

recair sempre para as mesmas conceituações, salvo alguns aprofundamentos.

Em suma o ato administrativo cumpre um papel de fundamenta l relevância para o

controle das atividades da Administração Pública, pois, como enfatiza o ilustre Professor

Alexandre Mazza, esta não poderá iniciar qualquer atuação material, sem a prévia expedição

de ato administrativo que lhe fundamente, ou seja, o ato administrativo é a fonte e o limite da

atuação da Administração.

O nobre Professor ainda subdivide esta conceituação em quatro partes, quais sejam:

1. A de que o ato é toda manifestação expedida no exercício da função administrativa,

pois, nem sempre expressa manifestação de vontade, visto que existem também máquinas

programadas para expedir ordens em nome da Administração, como exemplo, os semáforos.

2. Que figura através de caráter infralegal, ou seja, subordinado aos dispositivos legais.

Assim, está subordinado ao papel secundário de realizar a aplicação da lei no caso concreto.

3. Que consiste na emissão de comandos complementares à lei. Desta forma, não poderá

atual contra legem ou ainda praeter legem e, portanto, só poderá agir em conformidade a lei,

ou seja, secundum legem. Como exemplo tem-se de que não poderá existir decreto que

discipline matéria nova.

4. E que possuem a finalidade de produzir efeitos jurídicos, já que como qualquer ato

jurídico, será praticado para adquirir, resguardar, modificar, extinguir e declarar direitos.

ELEMENTOS

Dentre os elementos que compõe os atos administrativos estão os caracterizados como

essenciais à formação do ato administrativo e são reconhecidos como requisitos de validade.

O ato administrativo poderá até existir sem um dos seus requisitos, mas não será

válido frente a ausência de um dos requisitos essenciais. Estes requisitos ou elementos são:

competência, finalidade, forma, motivo e objeto.

No que tange a competência esta se caracteriza pelo poder atribuído ao agente público

para o desempenho específico de suas funções. Sendo assim, a lei confere ao agente público a

prática de seus atos, portanto, a competência é resultado da lei e por esta é delimitada e que

por este motivo, não poderá ser alterada por vontade das partes ou do administrador público.

Em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público, a competência

para praticar uma determinada atividade não configura uma faculdade do servidor estatal, mas

uma imposição de atuação. Outro fator importante é que a competência é imprescritível, ou

seja, não se extingue com a inércia do agente, ou seja, mesmo que se exima de praticar

condutas, não perderá a sua legitimidade.

No entanto, esta competência poderá ser delegada ou avocada. O primeiro se configura

como uma extensão de competência, de forma temporária, para outro agente de mesma

hierarquia ou de nível hierárquico inferior, para o exercício de atos que serão especificados no

instrumento de delegação.

Já o segundo, ocorre quando o agente público chama para si a competência de outro

agente. Na avocação, deve haver subordinação, ou seja, só se pode avocar agente de

hierarquia inferior.

A finalidade é o escopo do ato, ou seja, é aquilo que se busca proteger com a prática

do ato administrativo. Esta finalidade também pode ser genérica, ou seja, presente em todos

os atos ou ainda específica, quando, definida em lei e estabelecendo qual a finalidade de cada

ato de forma específica.

Quanto à forma, esta é a exteriorização do ato, determinada por lei. Assim, sem forma

não poderá haver ato e desta forma, a ausência de forma importa na inexistência do ato

administrativo, visto que este é um instrumento de projeção do ato.

No que se refere ao motivo, este se caracteriza através da razão de fato e de direito que

dão ensejo à prática do ato, ou seja, uma situação fática que precipita a edição do ato

administrativo.

O motivo deve ser analisado sob duas vertentes. A primeira quanto ao seu pressuposto

jurídico, ou seja, se configura pela norma de ordenamento jurídico que prevê um determinado

fato que precipitará a prática do ato administrativo e ainda pelo pressuposto de fato, o qual se

trata das circunstâncias ocorridas no plano fático.

Por fim, o objeto é o conteúdo do ato, é aquilo que o ato dispõe. È o efeito causado

pelo ato administrativo no mundo jurídico que terá como objeto a criação, modificação ou

comprovação de situações concernentes a pessoas, coisas ou atividades sujeitas à ação do

Poder Público.

CARACTERÍSTICAS OU ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Os atributos ou também nomeado de características por parte da doutrina, dizem

respeito à eficácia e qualidade de um ato administrativo, e isso possui grande relevância, para

proteger adequadamente o interesse público, diante do princípio basilar do sistema jurídico

administrativo, que é o principio da Supremacia do interesse público sobre o privado.

Portanto, é fundamental que possua força este instrumento que é o ato administrativo.

A doutrina predominante faz menção a cinco atributos, como a presunção de

legitimidade, imperatividade, exigibilidade, autoexecutoriedade e tipicidade. Nesse contexto,

iremos analisar a seguir, cada um desses aspectos de forma apartada.

A Presunção de legitimidade , também denominado como presunção de legalidade ou

presunção de veracidade, esta característica significa dizer que os atos administrativos são

considerados verdadeiros e legais para o Direito, até que se prove o contrário. Trata-se

portanto de uma presunção relativa ou juris tantum, no sentido que a situação descrita pela

conduta do poder público admite prova em contrário pelo interessado prejudicado. Por essa

razão, há a inversão do ônus da prova, pois incube ao particular prejudicado o dever de provar

que a Administração Pública contrariou a lei ou os fatos, tornando o ato administrativo

ilegítimo.

No que tange a presunção de legitimidade ou legalidade com presunção de veracidade

há doutrinadores que fazem a distinção entre ambos, visto que a presunção de legitimidade faz

referência a validade dos atos administrativos, ou seja, de acordo com a lei até que se prove o

contrário, enquanto que a presunção de veracidade diz respeito a verdade dos fatos,

motivadores do ato, isto é, a adequação do ato a realidade dos fatos, correspondente a fé

pública dos atos e documentos da Administração.

Este atributo está presente em todos os atos administrativos, e possui a finalidade de

gerar mais rapidez e agilidade na execução dos atos administrativos.

Outra característica do ato administrativo é a Imperatividade ou também conhecida

como Coercibilidade, que implica no poder da Administração em impor obrigações de forma

unilateral aos particulares, independentemente da anuência deste.

Segundo Hely Lopes Meirelles, a imperatividade é o atributo do ato administrativo

que “impõe a coercibilidade para o seu cumprimento ou execução, decorrendo da só

existência do ato administrativo, não dependendo da sua declaração de validade ou

invalidade”.

Este atributo é a possibilidade de submeter terceiros a deveres jurídicos, decorrentes

do poder extroverso do Estado, que se encontra intrinsecamente ligado a imperatividade do

ato administrativo.

A Exigibilidade, é denominado entre os franceses como privilège du préalable, que

consiste na permissão atribuída ao poder estatal no exercício da função administrativa, a

aplicação de sanções aos particulares quando houver a inobservância de determinada

obrigação imposta, sem a necessidade de ordem judicial.

Segundo Alexandre Mazza, o atributo da exigibilidade se resume ao poder de aplicar

sanções administrativas, como por exemplo, multas, advertências e interdição de

estabelecimentos comerciais.

A exigibilidade é uma característica presente na maior parte dos atos administrativos,

mas inexistente nos atos enunciativos, assim como também ocorre na imperatividade.

Autoexecutoriedade é uma das características mais relevantes, denominada também

de privilége d’ action d’office, pelo Direito Administrativo francês. Este atributo significa

dizer que a Administração Pública pode impor suas decisões imediatamente,

independentemente de provimento judicial, realizando, no entanto, a execução material dos

atos administrativos ou da norma legal, podendo se valer, caso necessário, até da força física,

com o escopo de exclusão no cometimento de qualquer violação a ordem jurídica. No entanto

é uma forma em que o Estado executa o ato administrativo, em determinadas situações, de

maneira direta, diante do descumprimento pelo particular, ou seja, além da punição, ocorre o

desfazimento da situação ilegal, formando um meio de coerção direta.

Mazza exemplifica algumas situações de autoexecutoriedade, como: guinchamento de

carro, parado em local proibido; fechamento de restaurante pela vigilância sanitária;

apreensão de mercadorias contrabandeadas; dispersão de passeata imoral; demolição de

construção irregular em área manancial, dentre outros.

Este atributo, não é existente em todos os atos administrativos, pois é necessária

sempre a previsão legal, ou uma situação de urgência, em caso de garantia ao interesse

público, desde que este, possua devidamente fundamentada a necessidade de uma atuação

urgente, sob pena de serem causados danos ao interesse da coletividade.

Por fim, a Tipicidade é o atributo pelo qual o administrador apenas poderá exercer

suas atividades nos termos previstos em lei. O ato administrativo deverá obrigatoriamente

corresponder a um tipo legal preliminarmente definido pela lei, habilitadas a produzir

determinados efeitos.

Neste sentido, Maria Sylvia Zanella de Pietro, esclarece melhor sobre esse atributo,

que por sinal fora criado pela doutrina da referida autora, portanto, é de suma relevância

observar o entendimento da autora, definindo que “Tipicidade é o atributo pelo qual o ato

administrativo deve corresponder a figuras definidas previamente pela lei como aptas a

produzir determinados resultados. Para cada finalidade que a Administração pretende

alcançar, existe um ato definido em lei”.

A tipicidade é uma verdadeira proteção ao particular, abstendo a Administração de

agir absolutamente de forma discricionária. Ocorrendo, uma limitação ao ente estatal para a

prática de atos não definidos por lei, atípicos ou inominados, desta maneira há uma derivação

do princípio da legalidade.

Fases da formação do ato administrativo

Assim como quaisquer atos jurídicos, para que o ato administrativo produza efeitos é

imprescindível que esteja devidamente previsto no sistema jurídico, devendo ultrapassar

algumas fases indispensáveis à sua constituição e atuação ao caso concreto, consoante a teoria

chamada de teoria tripartite ou pontesiana, adotada no Brasil por Pontes de Miranda, como o

plano de existência, validade e eficácia. Conforme vamos detalhar cada uma deles adiante;

O plano da existência, ou também denominada perfeição, se refere ao ato que teve

seu ciclo jurídico de formação encerrado, concluso, por ter esgotado todas as fases necessárias

à sua construção, possuindo todos os elementos e requisitos necessários para que possa ser

considerado um ato administrativo.

Vale ressaltar que a existência jurídica, deve ser investigada a sob a ótica de um

determinado ramo do direito, dado que o ato pode não existir para tal ramo do direito, no

entanto, este ato cumpra os requisitos necessários para existência como ato de outra classe,

ocasionando influências em outras categorias jurídicas.

É imperioso trazer a baila os ensinamentos do doutrinador Celso Antônio de Bandeira

de Mello, no qual é válido considerar que o ato administrativo possui dois elementos e dois

pressupostos de existência. Os elementos de existência são conteúdo e forma, caracterizam

aspectos intrínsecos do ato e os pressupostos se referem a objetos e referibilidade à função

administrativa, constituindo pressupostos extrínsecos.

Outro elemento exposto pelo mesmo doutrinador supracitado, é no tocante a forma do

ato que preferimos denominar exteriorização do conteúdo, prevalecendo o Princípio da

Publicidade, para que o ato produza seus efeitos perante a terceiros. E finalmente, para a

existência como ato administrativo, é fundamental que o ato tenha sido praticado no exercício

da função administrativa.

Validade do ato administrativo

No que concerne a validade ou regularidade do ato, é investigado o resultado da

conformidade com os requisitos fixados na lei, ou com outro ato de grau mais elevado, para a

sua perfeita elaboração. Caso o ato não seja adequado com a norma superior a situação, este,

ao contrário será de invalidade.

O entendimento doutrinário, no que se refere a condições de validade do ato

administrativo, trata em requisitos, pressupostos ou elementos. Entretanto, concernente a

denominação e a quantidade dos requisitos, ocorre uma dissonância entre os autores,

prevalecendo basicamente dois posicionamentos mais importantes como:

A visão tradicional, defendida por Hely Lopes Meirelles, que por sinal é a posição

predominante nos concursos públicos, sendo amparada pelo art. 2º da lei nº. 4.717/65, da lei

que regula a ação popular, separando o ato administrativo em cinco requisitos, bem como:

competência, objeto, forma, motivo e finalidade

Seguidamente a visão moderna, ilustrado por Celso Antônio Bandeira de Mello,

apontando seis pressupostos de validade do ato administrativo, tais como: sujeito, motivo,

requisitos procedimentais, finalidade, causa e formalização.

Quanto à eficácia do ato administrativo, incorre neste plano a idoneidade que tem o

ato administrativo para a produção de seus efeitos jurídicos, significa dizer que o ato está

prontamente apto para atingir seu fim que foi destinado.

O destino natural do ato administrativo é ser praticado com a finalidade de criar,

declarar, modificar, preservar e extinguir direitos e obrigações.

Alexandre Mazza traz em sua doutrina, algumas situações que podem interferir na

divulgação dos efeitos do ato administrativo, como:

• A existência de vício são defeitos específicos que impedem a produção de seus

efeitos comuns.

• Condição suspensiva são atos ineficazes enquanto a situação de pendência não seja

concluída, ocorrendo a suspensão da produção de efeitos até a realização de evento futuro e

incerto.

• Condição resolutiva é o acontecimento futuro e incerto, cuja ocorrência interrompe a

produção de efeitos do ato administrativo.

• Termo inicial está sujeito ao início da difusão de efeitos do ato a evento futuro e

certo.

• Termo final é aprovação dos efeitos do ato, por um determinado período de tempo.

Com base no preceito doutrinário, os efeitos dos atos administrativos são

fragmentados em três classes, tais como: efeitos típicos, são os próprios efeitos do ato; efeitos

atípicos prodrômicos são efeitos prévios do ato, diferentemente da eficácia principal do ato e

por fim, os efeitos atípicos reflexos, que são efeitos que atingem uma relação jurídica

diferente daquela tratada no âmbito da conduta estatal, ocasionando assim, consequências a

terceiros não previstos diretamente no ato.

Mérito do ato administrativo

O mérito ou também conhecido como merecimento é o aspecto do ato administrativo,

que diz respeito a margem de liberdade, permitido somente os atos discricionários, onde o

agente público decide, diante do caso concreto, sobre a melhor forma de atender ao interesse

público, ficando submisso ao princípio da legalidade. Este se refere a um juízo de

conveniência e oportunidade, formando assim o núcleo da função típica do poder executivo,

sobre o qual é vedado de exercer o controle judicial sobre o mérito administrativo. Segundo

Hely Lopes Meirelles, esse grau de liberdade pode consistir no motivo ou no objeto do ato

discricionário.

Apesar do entendimento tradicional, em regra não é admitido a revisão judicial com

relação ao mérito dos atos discricionários, há uma exceção, ou melhor, uma tendência a

aceitação da discricionariedade pelo controle jurisdicional do Estado. Principalmente com

relação ao aspecto da proporcionalidade ou razoabilidade da decisão, ou através da teoria dos

motivos determinantes ou a ausência de desvio de finalidade.

No entanto, cabe salientar que não cabe ao poder judiciário substituir o administrador

público, conforme aduz a jurisprudência a seguir:

ADMINISTRATIVO. MILITAR. LICENÇA ESPECIAL. ARTIGO 68 DA

LEI6.880/80. FRUIÇÃO. LEI 238/48. AUTORIZAÇÃO PELA AUTORIDADE

COMPETENTE. CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. MARGEM DE

DISCRICIONARIEDADE. - Trata-se de ação mandamental objet ivando a

concessão da segurança, para garantir ao Impetrante o direito ao gozo da licença

especial de seis meses, em único período, por ter exercido suas funções por mais de

10 anos consecutivos, nos termos do artigo 68, da Lei6.880/80. - É inegável a

existência de uma margem discricionária ao ato administrativo, especialmente no

tocante à autorização para o início da fruição da aludida licença, eis que é

imprescindível a verificação, por parte da autoridade competente, quanto à

conveniência e oportunidade do serviço na caserna, de acordo com o disposto no art.

6º da Lei nº 238/48. - Não cabe ao Poder Judiciário determinar que a Administração

Pública proceda ao ato de autorização, para que o militar goze de seu direito à

licença especial, no momento desejado por ele, haja vista a margem de

discricionariedade conferida, por lei, ao Admin istrador Militar, sob pena de incorrer

em inobservância dos princípios constitucionais delineadores da ativ idade

administrativa, inclusive o da separação dos poderes .

CLASSIFICAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Quanto ao grau de liberdade iremos discorrer sobre os atos discricionários e atos

vinculados. A mais importante classificação dos atos administrativos baseia-se no critério do

grau de liberdade, dividindo os atos em vinculados e discricionários. Sendo que, os atos

vinculados são aqueles praticados pela administração sem margem alguma de liberdade.

Os atos vinculados não podem ser revogados porque não possuem mérito, que é o

juízo de conveniência e oportunidade relacionado à prática do ato, entretanto, podem ser

anulados por vício de legalidade.

Os atos discricionários são praticados pela administração dispondo de margem de

liberdade para que o agente público decida, diante do caso concreto, qual a melhor maneira de

atingir o interesse público. Eles são caracterizados pela existência de um juízo de

conveniência e oportunidade no motivo ou no objeto, conhecido como mérito, podendo tanto

ser anulados na hipótese de vício de legalidade quanto revogados por razoes de interesse

público. É interessante destacar que, estes estão sujeitos ao controle de legalidade perante o

Judiciário.

Vejamos seguinte julgado;

ADMINISTRATIVO. CONCURSO PÚBLICO. JUIZ SUBSTITUTO DA

MAGISTRATURA DOESTADO DO CEARÁ. CONTROLE JUDICIAL DO ATO

ADMINISTRATIVO. LIMITAÇÃO. OPORTUNIDADE E CONVENIÊNCIA.

EXIGÊNCIA DO ENUNCIADODA QUESTÃO NÃO VALORADA NO

ESPELHO DE CORREÇÃO DA PROVA DE SENTENÇA PENAL. AUSÊNCIA

DE RAZOABILIDADE. OFENSA AOS PRINCÍPIOS DA CONFIANÇA E DA

MORALIDADE. INCLUSÃODE NOVO ITEM NO ESPELHO DE CORREÇÃO.

REDISTRIBUIÇÃO DOS PONTOS.

1. É cediço que o controle judicial do ato admin istrativo deve se limitar ao exame de

sua compatibilidade com as disposições legais e constitucionais que lhe são

aplicáveis, sob pena de restar configurada invasão indevidado Poder Judiciário na

Administração Pública, em flagrante ofensa ao princípio da separação dos Poderes.

2. Desborda do juízo de oportunidade e conveniência do ato administrativo, exercido

privativamentepelo administrador público; a fixação de critériosde correção de prova

de concurso público que se mostrem desarrazoados e desproporcionais, o que

permite ao Poder Judiciário realizar o controle do ato, para adequá-lo aos princípios

que norteiam a atividade administrativa, previstos no art. 37 da Carta Constitucional.

3. Mostra-se desarrazoado e abusivo a Admin istração exigir do candidato, em prova

de concurso público, aapreciação de determinado tema para, posteriormente, sequer

levá-lo em consideração para a atribuiçãoda nota no momento da correção da prova.

Tal proceder inquina o ato administrativo de irregularidade, pois atenta contra a

confiança do candidato na administração, atuando sobre as expectativas legítimas

das partes e a boa-fé objetiva, em flagrante ofensa ao princípio constitucional da

moralidade administrativa.” (STJ, RMS 27566 / CE).

A respeito dos atos simples, compostos e complexos, é imprescindível distinguirmos a

definição de cada um.

Os atos simples são aqueles que resultam da manifestação de um único órgão, seja

singular ou colegiado. Assim, a vontade para a formação do ato deve ser unitária, sendo ela

obtida por meio de uma votação em órgão colegiado ou manifestação de um agente, em

órgãos singulares.

Os atos compostos são aqueles praticados por um único órgão, mas que dependem da

verificação visto, aprovação, anuência, homologação ou de “de acordo”, como condição de

exequibilidade. Vale acrescentar que, a existência, a validade e a eficácia dependem da

manifestação do primeiro órgão (ato principal), mas execução fica dependente até a

manifestação do outro órgão (ato secundário).

Já os atos complexos são formados pela conjugação de vontades de mais de um órgão

ou agente, sendo que para a existência do presente ato esse último elemento é indispensável.

Sendo assim, a diferença entre os atos complexos e compostos decorre do fato de que,

a despeito de serem atos que dependem de mais de uma vontade para sua formação, no ato

complexo, estas vontades são expedidas por órgãos independentes para formação de um ato,

enquanto que no ato composto, haverá a manifestação de autoridades diversas, dentro de uma

mesma estrutura orgânica, sendo que uma das condutas é meramente ratificadora e acessória

em relação à outra.

Para maior entendimento, vejamos o seguinte:

RECURSO ORDINÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO

REGIMENTAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO.

APOSENTADORIA. ATO COMPLEXO. TERMO INICIAL. MANIFESTAÇÃO

DO TRIBUNAL DE CONTAS. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA. JURISPRUDÊNCIA PACIFICADA NO STF E NO STJ.

1. A Corte Especial do Superior Tribunal de Justiça, em sintonia com a orientação

consolidada no Supremo, decidiu que o ato de aposentadoria é complexo , não

correndo o prazo decadencial antes do registro da aposentação no Tribunal de

Contas. Precedentes do STJ e do Supremo.

2. A alegação de que o impetrante, ora agravado, não fez prova de que a

aposentadoria pende de registro na Corte de Contas não prospera. Primeiramente,

porque o ato de aposentação, segundo o acórdão recorrido, fo i publicado em

21.9.2009, e o mandado de segurança impetrado pouco tempo depois,

especificamente em 29.1.2010. Assim, não houve tempo hábil e suficiente, até a

impetração, para que a aposentadoria fosse registrada no Tribunal de Contas do

Estado do Pará. Em segundo lugar, porque o agravado alegou no recurso ordinário

que a aposentadoria não foi reg istrada na Corte de Contas, não tendo sido a alegação

contraditada pelo Estado, de modo que se tornou fato incontroverso.

3. Agravo regimental não provido.AgRg no RMS 33930 PA 2011/0040196 -

1;Relator; Min. Castro Meira; Jul. 06/08/2013; segunda turma; Dje 26/08/2013.

O STF já se manifestou nesse sentido, trazendo a seguinte Súmula Vinculante nº 3;

Nos processos perante o Tribunal de Contas da União asseguram-se o contraditório e

a ampla defesa quando da decisão puder resultaranulação ou revogação de ato

administrativo que beneficie o interessado, excetuada a apreciação da legalidade do

ato de concessão inicial de aposentadoria, reforma e pensão.

OUTRAS CLASSIFICAÇÕES DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

Existem outras classificações dos atos administrativos que estão vinculados a

requisitos e ou critério que os definem de forma singular.

Veremos a classificação quanto aos destinatários que são os atos gerais ou

regulamentares que são dirigidos a uma quantidade indeterminável de destinatários, sendo

estes, portadores de determinações, em regra, abstratas e impessoais, não podendo ser

impugnados judicialmente até produzirem efeitos concretos em relação aos destinatários.

Estes ganham publicidade por meio da publicação na imprensa oficial.

Entretanto, os atos coletivos ou plúrimos são os expedidos em função de um grupo

definido de destinatários. Já os atos individuais aqueles d irecionados a um destinatário

determinado, especificados no próprio ato. Nesses casos, não há uma descrição geral de

atividade ou situação, mas sim a discriminação específica de quais agentes ou particulares se

submetem às disposições.

Ressalta-se que o ato individual pode-se referir a vários indivíduos, mas eles estarão

todos explicitados no ato administrativo.

No que tange à estrutura eles podem ser os atos concretos são os que regulam um

caso, esgotando-se após a primeira aplicação. Enquanto que, atos abstratos ou normativos

são os que se aplicam a uma quantidade indeterminável de situações concreta, não se

esgotando a primeira aplicação, sua aplicação é continuada.

Quanto ao alcance temos os atos internos são os que produzem efeitos dentro da

administração, vinculados somente aos órgãos e agentes públicos, dispensando assim

publicação na imprensa oficial. Já os atos externos, estes produzem efeitos perante terceiros.

Em relação ao objeto os atos de império são os praticados pela administração em

posição de superioridade diante do particular, sem usar de sua supremacia e regidos pelo

direito privado. Na execução destas atividades, o poder público impõe obrigações, aplica

penalidades, sem a necessidade de determinação judicial, em virtude da aplicação das re gras

que exorbitam o direito privado, sempre na busca do interesse da coletividade. Por óbvio, caso

tenha sido praticados em desrespeito às normas vigentes, poderão ser anulados pela própria

Administração Pública ou pelo poder Judiciário, sendo ainda possível sua revogação por

razoes de interesse público, desde que devidamente justificadas.

Os atos de expediente, estes dão andamento a processos administrativos, sem

configurar uma manifestação de vontade do Estado, mas sim a execução de condutas

previamente definidas. Considerados atos de rotina interna praticados por agentes subalternos

sem competência decisória.

Vale ressaltar, que os atos de Império e o de gestão ganharam grande ênfase no

período absolutista. Pois era atribuído a responsabilidade dos atos de gestão ao Estado, dando

continuidade à irresponsabilidade perante os mesmos.

Quanto à manifestação de vontade estes podem ser atos unilaterais, que dependem

tão somente de uma vontade. E os atos bilaterais dependem da anuência das duas partes.

Em relação aos efeitos estes são atos ampliativos são os que aumentam a esfera de

interesse do particular. E os atos restritivos, estes limitam a esfera de interesse do

destinatário.

No que concerne ao conteúdo podemos destacar: Os atos constitutivos, estes criam

novas situações jurídicas, previamente inexistente, mediante a criação de novos direitos ou a

extinção de prerrogativas anteriores estabelecidas. Os atos extintivos ou desconstitutivos

extinguem situações jurídicas. Os atos declaratórios 1 ou enunciativos visam preservar

direitos e afirmar situações preexistentes. Possuem efeitos retroativos, haja vista o fato de que

não constituem situações, mas tão somente as apresentam, como ocorre com o ato de

aposentadoria compulsória de um servidor público. Atos alienativos realizam a transferência

de bens ou direitos a terceiros. Atos modificativos alteram situações preexistentes. Atos

abdicativos são aqueles em que o titular abre mão de um direito.

Conforme posicionamento de Meirelles (2007, p. 174), a Administração Pública

somente pode renunciar a direito se houver autorização legislativa. Essa restrição é decorrente

do princípio da indisponibilidade do interesse público pela Administração.

A despeito à situação jurídica que criam existem os autos – regra criam situações

gerais, abstratas e impessoais, não produzindo direito adquirido e podendo ser revogado

qualquer tempo. Os atos subjetivos criam situações particulares, concretas e pessoais,

podendo ser modificadas pela vontade das partes. Os atos condição refere-se a submissão de

alguém a situação criadas pelas atos – regra, sujeitando-se a alterações unilaterais.

Quanto à eficácia identificamos os atos válidos praticados pela autoridade competente

atendendo a todos os requisitos exigidos pela ordem jurídica. Os atos nulos são os expedidos

1 O ato declaratório da concessão de isenção tem efeito retroativo à data em que a pessoa reunia os pressupostos legais para o

reconhecimento dessa qualidade. (STJ, AgRg no REsp 1170008 / SP).

em desconformidade com as regras do sistema normativo. Estes possuem defeitos

insuscetíveis de convalidação, especialmente nos requisitos do objeto, motivo e finalidade. Os

atos anuláveis praticados pela administração pública com vícios sanáveis na competência ou

na forma, admitindo convalidação. Assim, será executado, independente de intervenção do

poder judiciário, contudo, poderá ser propiciada as garantias do devido processo legal. Os

atos inexistentes possuem um vício gravíssimo no ciclo de formação impeditivo da produção

de qualquer efeito jurídico. Há flagrante ilegalidade, sendo esta manifesta. A imperfeição é de

fácil visualização nesses atos, que não chegam a produzir efeitos. Já os atos irregulares são

os portadores de defeitos formais levíssimos que não produzem qualquer consequência na

validade do ato.

Em relação à exequibilidade iremos identificar os atos perfeitos são os que atendem a

todos os requisitos para sua plena exequibilidade. Os atos imperfeitos são os incompletos na

sua formação. Os atos pendentes os que preenchem todos os elementos de existência e

requisitos de validade, mas a irradiação de efeitos depende do implemento de condição

suspensiva ou termo inicial. E os atos consumados ou exauridos são os que produzem todos

os efeitos.

É importante acrescentar que, o efeito produzido por um ato ilegal será o mesmo do

ato legalmente editado. Entretanto, na correção do ato ilegal, os efeitos que decorreram deste

serão apagados, em razão dos efeitos retroativos (ex tunc) da anulação.

Quanto à retratabilidade temos os atos irrevogáveis são os insuscetíveis de revogação,

como os atos vinculados, os exauridos, os geradores de direito subjetivo e os protegidos pela

imutabilidade da decisão administrativa. Os atos revogáveis são aqueles sujeitos à

possibilidade de extinção por revogação. Os atos suspensíveis praticados pela Administração

com a possibilidade de ter os efeitos poderão ser suspensos diante de situações excepcionais.

E por fim, os atos precários questão os expedidos pela Administração Pública pela criação de

vínculos jurídicos efêmeros e temporários, passiveis de desconstituição a qualquer momento

pela autoridade administrativa diante de razoes de interesse público superveniente. Pela sua

própria natureza, não geram direito adquirido à permanência do benefício.

Destacamos quanto ao modo de execução dos atos que são os autoexecutórios

podendo estes serem executados pela Administração sem necessidade de ordem judicial. Já os

atos não autoexecutórios dependem de intervenção do Poder Judiciário para produzir seus

efeitos regulares.

Quanto ao objetivo visado pela Administração iremos discorrer a respeito dos atos

principais são aqueles com a existência bastante em si, não sendo praticados em função de

outros atos. E os atos complementares que aprovam ou confirmam o ato principal, tendo

como consequência a produção de efeitos deste. Os Atos intermediários ou preparatórios são

os que concorrem para a prática de outro ato principal. Os atos – condição são os praticados

como exigência para efetivação de outro ato. E por derradeiro os atos de jurisdição ou

jurisdicionais são os praticados pela Administração Pública envolvendo uma decisão sobre

matéria controvertida.

Incide quanto à natureza da atividade à sua classificação se entende aos atos de

administração ativa que criam uma utilidade pública. Os atos de administração consultiva que

esclarecem, informam ou sugerem providências indispensáveis para a prática de um ato

administrativo. Os atos de administração controladora são os que impedem ou autorizam a

produção dos atos de administração ativa, servindo como mecanismo de exame da legalidade

ou do mérito dos atos controlados. Os atos de administração verificadora apuram a

existência de certo direito ou situação. E os atos de administração contenciosa que decidem

no âmbito administrativo questões litigiosas.

Em suma, no que tange à função da vontade administrativa é importante registar os

atos negociais ou negócios jurídicos que produzem diretamente efeitos jurídicos. Enquanto

que, os atos puros ou meros atos administrativos não produzem diretamente efeitos, mas

funcionam como requisito para desencadear, no caso concreto, efeitos emanados diretamente

da lei.

ESPÉCIE DE ATOS ADMINISTRATIVOS

A legislação elenca uma variedade de espécies de atos administrativos, todavia não os

identifica mediante parâmetros objetivos, em virtude disso a doutrina sistematizou as

inúmeras modalidades de atos.

A disposição das espécies mais utilizada por toda doutrina foi a delineada pelo insigne

Hely Lopes Meirelles. Tal doutrinador fragmentou os atos administrativos em cinco

categorias sendo elas: atos normativos, atos ordinatórios, atos negociais, atos enunciativos e

atos punitivos.

Os atos normativossão atos genéricos e abstratos que são destinados a uma

quantidade incerta de pessoas, devido ao potencial de sua abrangência. Essa modalidade ato

administrativo decorre do poder normativo do Estado e tem o desiderato de criar normas

gerais com fulcro na legislação existente, jamais produzindo novas situações.

São atos normativos:

Regulamentos- são atos normativos privativos do chefe do Poder Executivo,

com fulcro na redação do art. 84, IV da Carta Magna, ao qual é aplicado o princípio da

simetria por tratar naquele artigo apenas de Presidente da República. Esse ato é manifestado

através de Decreto, o qual é a forma, o modo de exteriorização do regulamento, sendo este o

conteúdo daquele. Os regulamentos se classificam em:

1. Regulamentos executivos- os quais são editados para a efetivação da lei e visam pena

complementar o texto legal, sendo vedada a inovação de novas circunstâncias que

criam ou extinguem direitos e obrigações, sob pena de violação do Princípio da

Legalidade.

2. Regulamentos autônomos-são atos que substituem a legislação, inovando o

ordenamento jurídico. Esses atos versam sobre matérias que independem previsão

legislativa.

No tocante a tais atos sua aplicação é controversa, haja vista que o art. 84, IV, da

CR/1988, aduz que compete privativamente ao Presidente da República a emissão de

Decretos e Regulamentos que seguem estritamente o que a lei expõe.

Contudo, hodiernamente a doutrina majoritária é adepta do entendimento de que com

a modificação da Constituição Federal em 2001, com a Emenda Constitucional nº 32, passou

a existir duas únicas formas de regulamentos autônomos no ordenamento jurídico pátrio. A

referida EC 32/2001 introduziu no inciso VI do art. 84 a competência do Presidente da

República para determinar a extinção de cargo público e versar da organização administrativa,

desde que não cause aumento nas despesas, bem como na criação de órgão públicos.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça também adota o mesmo

posicionamento ora mencionado aludindo em um dos seus julgados que, in verbis, os

regulamentos autônomos vedados no ordenamento jurídico brasileiro, a não ser pela exceção

do ar. 84, VI, da Constituição Federal.

Assim, apena existe duas hipóteses de regulamentos autônomos do direito brasileiro,

que são àquela explicitada em epígrafe, que estão estampadas no art. 84, VI, da Lei Maior.

Instruções normativas- são atos praticados por autoridades ou órgãos públicos que

possuam atribuição para tanto, com o escopo de propiciar a execução de leis, assim como de

atos normativos.

Regimentos- é o ato normativo destinado à regulação normas internas de órgãos

colegiados e casas legislativas. Tal ato decorre do poder hierárquico, por isso seus efeitos não

se aplicam aos particulares que não tem relação com a estrutura organizacional da entidade

que editou o regimento.

Deliberações- são atos normativos que representam a decisão de órgão colegiado,

expedida de acordo com a vontade da maioria das pessoas que lhe representam.

Resoluções- são hierarquicamente inferiores aos decretos e regulamentos, utilizados

pelos Ministros de Estado, presidentes de tribunais, das casas legislativas, bem como de

órgãos colegiados, que tratam de matéria de interesse específico dos órgãos citados.

Os atos ordinatórios são atos de organização e estruturação interna oriunda do poder

hierárquico. Esses atos visam a ordenação interna das entidades e órgãos que compõem a

Administração Pública, logo, tais atos não abrange terceiros estranhos ao Estado. Ademais,

essa categoria, em razão da sua destinação, poderá ser revogado a qualquer tempo por àqueles

que o expediu. São atos ordinatórios:

Instruções- são ordens escritas e genéricas emanadas por um agente hierarquicamente

superior, destinadas aos subordinados pra a efetivação de serviço público delimitado.

Circulares- são atos designados em face de servidores que executam atividades em

situações específicas. O que os distingue das instruções é que esta não são gerais.

Avisos- são atos de prática exclusiva de Ministros de Estado para regular situações de

competência interna do Ministério. Conforma a classificação de Matheus Carvalho, 2014, p.

277, tal ato é espécie de ato normativo.

Portarias- são atos administrativos internos que estabelecem ordens e determinações

internas que tem como desiderato iniciar sindicâncias, processos administrativos, assim como

designação de servidores para cargos secundários. São direcionadas a pessoas específicas no

teor do ato administrativo.

Ordens de serviço- é a conduta do Estado que possui o espeque de estruturar o serviço

interno do órgão através de determinações destinadas aso responsáveis por obras e serviços do

governo autorizando que estas sejam iniciadas.

Ofícios- são atos que são representados por convites ou comunicados escritos direcionados

à particulares ou à servidores, que tratam de temas administrativos ou referente à ordem

social.

Despachos- são espécies de decisões de autoridades públicas sobre temas específicos,

prolatadas no bojo de um processo ou em documentos, sob a responsabilidade daquelas

autoridades.

Atos negociais são atos administrativos no qual o Estado outorga ao particular alguns

direitos por estes pleiteados, mediante requerimento regularmente elaborado pelo cidadão. Tal

categoria não é um contrato administrativo, uma vez que advém de vontade unilateral do

Estado, por isso a doutrina o classifica como ato administrativo ampliativo. Os atos negociais

podem ser licenças, autorizações, aprovações, admissões, homologações, visto, dispensas,

renúncia, protocolo administrativo concessões ou permissões, todos esses modelos de atos

administrativos negociais são revestidos da forma de alvará. Vejamos as especificidades de

cada espécie de atos negociais:

Autorização- é uma espécie de ato unilateral, discricionário, precário e constitutivo, por

meio do qual a Administração Pública concede autorização a um particular que utilize bem

público consoante seu interesse, bem como concede o exercício de certas situações materiais

que estão sujeitas a fiscalização, como por exemplo porte de arma de fogo ou autorização para

funcionamento de instituição de ensino particular. Dessa forma, a doutrina divide a

autorização em duas espécies: a autorização de polícia e a autorização de uso de bem público,

os quais são dotados de natureza precária, em virtude de poderem ser desfeitos a qualquer

tempo, sem direito de requere indenização.

1. Autorização de uso de bem público- o uso normal ou natural dos bens públicos é livre aos

particulares. Entretanto, o uso anormal e privado de bem público necessita de autorização,

devendo o Estado averiguar se tal autorização infringe não interesse coletivo de uso normal

deste bem. Um exemplo dessa situação é autorização para realização de casamento na praia.

2. Autorização de polícia- são autorizações para que o particular realize atividades que serão

fiscalizadas pelo poder estatal, em decorrência de envolver circunstância de grande

importância social ou perigo que pode gerar na sociedade. Conforme o entendimento do STJ a

autorização pode ser desfeita a qualquer momento, não configurando direito adquirido aos

beneficiários.

Permissão- é ato discricionário e precário que confere ao particular o exercício de serviço

de interesse precipuamente coletivo ou utilização anormal ou privativa de bem público. Para o

doutrinador Matheus Carvalho e José dos Santos Carvalho Filho, a permissão de serviço

público não constitui ato administrativo, todavia é uma espécie de contrato administrativo.

No tocante a diferenciação entre permissão a autorização, para a doutrina tradicional, a

primeira trata de situações permanentes, enquanto que a segunda versa sobre casos

transitórios. No entanto, para os doutrinadores modernos a distinção que predomina é que a

permissão cuida de interesse público, já a autorização é concedida no interesse particular.

Nesse diapasão, importa trazer a baila também que existem alguns casos em que a

precariedade da permissão será mitigada, em face da estipulação de prazo para o uso do bem.

Vale ressaltar de igual modo que sempre que houver mais de um particular interessado

em se beneficiar com o uso do bem público, será efetuado proced imento licitatório para

decidir quem se beneficiará. Tal circunstância se dá com o lastro no princípio da

impessoalidade, o qual está estampado no art. 37, caput, da Carta da República. Coaduna

desse entendimento a doutrina majoritária, bem como o Superior Tribunal de Justiça, que

decidiu nesse sentido em hipótese semelhante:

PROCESSUAL CIVIL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS

N.º 282 E 356 DO STF. PERMISSÃO DE USO. PRECARIEDADE.

REVOGAÇÃO. INEXISTÊNCIA DE DIREITO INDENIZATÓRIO. 1. O requisito

do prequestionamento é indispensável, por isso que veda-se a apreciação, em sede

de Recurso Especial, de matéria sobre a qual não se pronunciou o tribunal de

origem. 2. É que o artigo 159 do CCB não fo i prequestionado, e na forma da Súmula

356/STJ "o ponto omisso da decisão, sobre o qual não foram opostos embargos

declaratórios, não pode ser objeto de recurso ext raordinário, por faltar o requisito do

prequestionamento" (Súmula N.º 356/STJ). 3. A título de argumento obiterdictum, a

revogação do direito de ocupação de imóvel público, quando legítima, de regra, não

dá margem a indenização. Com efeito, quando existe o poder de revogar perante a

ordem normativa, sua efetivação normalmente não lesa direito algum de terceiro

(Curso de Direito Admin istrativo, Editora Malheiros, 18ª Edição, página 424). 4. In

casu, consoante assentado no acórdão objurgado o recorrido só poderia outorgar o

uso de área de suas dependências mediante o devido título jurídico, a saber,

autorização, permissão ou concessão, título este que a autora não comprovou

possuir. 5. A Permissão de uso de bem público é ato unilateral, precário e

discricionário quanto à decisão de outorga, pelo qual se faculta a alguém o uso

de um bem público. Sempre que possível, será outorgada mediante licitação ou,

no mínimo, com obediência a procedimento em que se assegure tratamento

isonômico aos administrados (como, por exemplo, outorga na conformidade de

ordem de inscrição) (Curso de Direito Administrativo, Editora Malheiros, 18ª

Edição, páginas 853/854). 6. O art. 71 do Decreto-lei 9.760/46, prevê que “ o

ocupante de imóvel da União sem assentimento desta, poderá ser sumariamente

despejado e perderá, sem d ireito a qualquer indenização, tudo quanto haja

incorporado ao solo, ficando ainda sujeito ao disposto nos arts. 513, 515 e 517 do

Código Civil” . 7. A falta da comprovação da outorga do instrumento jurídico

adequado para justificar o uso privativo de área de bem de uso especial da

Admin istração, a demonstrar a regularidade da ocupação do local em que a

recorrente montou o seu salão de beleza, restou assentada na Corte de origem,

situação fática insindicável nesta seara processual ante o óbice da Súmula 7/STJ. 8.

Recurso Especial não conhecido. (STJ, Relator: Min istro LUIZ FUX, Data de

Julgamento: 18/11/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA). (Grifo nosso).

Licença- é um ato unilateral, declaratório e vinculado, sendo uma representação do poder

de polícia. Em razão desse ato negocial ser vinculado, apenas é necessário o preenchimento

de pressupostos objetivos para que o Estado conceda a licença, possibilitando o exercício de

certa atividade que estará adstrita a fiscalização estatal. Alguns exemplos são a licença para

construir ou para exercer atividade profissional.

A licença é um ato vinculado e em função disso a doutrina aduz que o mesmo não pode

ser revogado, visto que não há nessa espécie análise com supedâneo nos quesitos de

conveniência e oportunidade. No entanto, no respeitante a licença para construção e reforma,

a doutrina e jurisprudência de posiciona majoritariamente no sentido de que surgindo fatos

supervenientes, que envolvam interesse público, a referida licença poderá ser revogada,

gerando a obrigação para o Estado de indenizar o particular pelos danos causados, sendo que

estes deverão ser devidamente comprovados. Sendo ta l circunstância um caso excepcional

dentro das espécies de licenças. Na mesma acepção foi decisão do STJ ao julgar questão

congênere:

ADMINISTRATIVO. AÇÃO POPULAR. APROVAÇÃO E LICENCIAMENTO

DE EDIFICAÇÃO DE NOVE ANDARES NA ORLA MARÍTIMA EM

CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO LOCAL E NORMAS DA ABNT.

LAUDO PERICIAL CONCLUSIVO PELA INEXISTÊNCIA DE DANO

AMBIENTAL. INEXISTÊNCIA DE ÓBICE À CONCLUSÃO DA OBRA.

VIOLAÇÃO AO ART. 1.299 DO CÓDIGO CIVIL CONFIGURADA . 1. Aprovado

e licenciado o projeto para construção de edi fício pelo Poder Público

Municipal, em obediência à legislação corres pondente e às normas técnicas

aplicáveis, a licença então concedida trará a presunção de legitimidade e

definitividade, e somente poderá ser (a) cassada, quando comprovado que o

projeto está em desacordo com os limites e termos do sistema jurídico em que

aprovado; (b) revogada, quando sobrevier interesse público relevante, hipótese

na qual ficará o Município obrigado a indenizar os prejuízos gerados pela

paralisação e demolição da obra; ou (c) anulada, na h ipótese de se apurar que o

projeto foi aprovado em desacordo com as normas edilícias vigentes. 2. No caso, a

licença para construir foi concedida em conformidade com o Código de Obras do

Município de Osório (Lei n. 1.645, de 27 de novembro de 1978) e Código de

Posturas do Município de Osório (Lei n. 3.147, de 17 de dezembro de 1999), além

das normas da ABNT pertinentes, e não há nos autos qualquer informação de que a

construção encontra-se em desconformidade com o projeto apresentado quando do

licenciamento ou de qualquer outra irregularidade que obstaria o seguimento da

obra. Tampouco se indica com precisão em que consiste os danos paisagísticos e

ambientais que a construção do edifício irá ocasionar ao meio ambiente e aos

munícipes . O que se tem é a suposição de que a construção de edifício de nove

pavimentos poderá gerar prejuízos ao interesse público, pois prejudicaria o potencial

turístico do Município, além de causar transtornos aos seus munícipes, o que foi

devidamente refutado pela prova pericial realizada. Sendo assim, não cabe ao

Judiciário determinar a paralisação e demolição da obra anulando, desta forma,

aquele ato administrativo, porque importaria vio lação ao direito de construir

delineado no art. 1.299 do Código Civil. 3. Recurso especial a que se dá provimento

(STJ, Relator: Min istro TEORI ALBINO ZAVASCKI, Data de Julgamento:

07/08/2008, T1 - PRIMEIRA TURMA). (Grifo nosso).

Admissão- é um ato unilateral e vinculado que propicia que particulares ingressem,

usufruam de estabelecimentos públicos, mediante o cumprimento dos requisitos objetivos

legais impostos. Um exemplo dessa situação é a admissão em escola pública. A admissão

também pode ser compreendida, consoante o entendimento do ilustre Celso Antônio Bandeira

de Melo, como a investidura precária que é concedida a particulares para ingressar no quadro

público.

Aprovação- é um ato administrativo unilateral e discricionário que averigua

preliminarmente ou a posteriori a legalidade e o mérito de outro ato como pressupos to para

este produzir efeitos. Então a aprovação realiza o controle de legalidade e de mérito de

conduta previamente efetivada pelo Estado.

Concessão- é a atribuição que o Poder Público viabiliza ao particular a utilização de um

bem do domínio público, visando que este último explore o bem de acordo com sua

destinação específica. A modalidade de maior notabilidade é a concessão de serviço público, a

qual é um ato bilateral, sujeito a licitação nos moldes da espécie concorrência pública, por

meio do qual o Estado cede a um particular a prestação de serviço público por prazo

determinado, à custa de remuneração paga pelo usuário do serviço.

Visto- é um ato vinculado que tem o espeque de controlar a legitimidade formal algum

ato efetuado por particular ou por agente público.

Homologação- constitui ato unilateral, vinculado que analisa a legalidade e a

conveniência de ato emanado por outro agente da Administração Pública anteriormente. A

homologação é o pressuposto para tornar o ato exequível.

Dispensa- é um ato discricionário que desonera o particular de efetivar determinada

atividade.

Renúncia- configura ato unilateral, abdicativo, discricionário e irreversível, através do

qual a Administração Pública declina direito ou até mesmo crédito em benefício de um

particular.

Protocolo administrativo- é uma declaração administrativa realizada

concomitantemente com o particular, que trata de efetivação de atividade ou privação de

determinada atitude em prol dos interesses públicos e do particular, conjuntamente.

Há também os atos enunciativos os quais apresentam opiniões, conclusões da

Administração Pública, bem como podem atestar ou verificar determinadas situações que

atingem o ente estatal.

Parte da doutrina aduz que esses atos não são atos administrativos por não exter iorizar

a vontade da Administração Pública, mas apenas ato praticado pelo ente estatal. Em face disso

estipula-se que não são atos, contudo fatos administrativos que não estão condicionados a

averiguação do mérito ou da legalidade. São atos enunciativos:

Atestado- ocorre quando o Poder Público comprova o acontecimento de determinadas

situações fáticas transitórias, que não se encontra documentado nas repartições públicas.

Certidão- constitui ato através do qual o ente público certifica fato que já foi

anteriormente registrado nos arquivos públicos.

Apostila ou averbação- configura ato que tem por desiderato de acrescentar informações

em registro público.

Parecer- é o ato que emana opinião de órgão consultivo do ente público, que versa sobre

tema de sua competência. Os pareceres poderão ser facultativos ou obrigatórios. Por somente

declarar conclusão técnica sobre determinado tema, tal declaração não vincula/obriga a

autoridade a qual é destinado.

No que concerne à responsabilidade do parecerista, a doutrina majoritária entende que

apenas será responsabilizado, quando o aquele emitir sua conclusão dolosamente ou com erro

grosseiro, fundamentando que o administrador tem discricionariedade em concordar ou não

com a opinião estampada no parecer. Dessa forma entende José dos Santos Carvalho Filho e

Matheus Carvalho.

Os pareceres podem ser:

1. Normativos- são aqueles que quando aprovados pela autoridade competente para tanto,

transformam-se me normas obrigatórias.

2. Técnicos- é o pronunciamento que exige capacitação técnica especializada para emanar

uma opinião da situação que lhe foi apresentada.

E por fim Alexandre Mazza, Matheus Carvalho e diversos outros juristas que adotam a

divisão das espécies dos atos elaborada por Hely Lopes Meirelles, elencam, in fine, os atos

punitivos. Essa categoria decreta a aplicação de sanções em função da consumação de

infrações administrativas por agentes públicos ou particulares. Tais atos podem advir tanto do

poder disciplinar, como do poder de polícia.

Configuram atos punitivos:

Multa- é uma espécie de punição imposta em dinheiro, destinadas àqueles que infringem

determinações administrativas ou estipuladas por lei.

Interdição de atividade- constitui vedação administrativa para a execução de algumas

atividades.

Destruição de coisas- ó o ato administrativo que deteriora o uso de determinados bens

privados, seja em razão de serem inadequados para consumo ou por serem de comercialização

defesa.

É válido trazer a lume também que a doutrina especifica a classificação no que tange a

forma e ao conteúdo do ato administrativo. O primeiro é a maneira que se exterioriza o teor

da norma, enquanto que o segundo é a norma em si. Destarte, o decreto é o veículo dos

regulamentos e de outros; o alvará veicula a autorização e as licenças; a resolução é a forma

das deliberações colegiadas; o aviso é a exteriorização dos ofícios e instruções; e a portaria é

o ato que conduz instruções, ordens de serviço e circulares.

EXTINÇÃO DO ATO ADMINISTRATIVO

Depois de praticado e de produzir seus efeitos, o ato administrativo desaparece. A

extinção pode ocorrer de forma automática, sem intervenção estatal, chamada de extinção de

pleno direito ou ipso iure e também ocorre por força de um segundo ato normativo expedido

com o escopo de eliminar o primeiro ato.

Quando o ato não é eficaz, sua retirada ocorre pela revogação ou anulação. Em se

tratando de atos eficazes, a extinção acontece pelos seguintes motivos:

Extinção ipso iuri pelo cumprimento integral de seus efeitos .

Quando o ato produz todos os efeitos para os quais foi expedido, ocorre sua extinção

natural e de pleno direito. A extinção natural pode dar-se pelo esgotamento do conteúdo do

ato, ocorrendo seu exaurimento, como acontece em um edital para compra de medicamentos,

após concluído todo o processo. Pela execução material, isto é, quando a ordem expedida é

cumprida, a exemplo do que acontece com a ordem de guinchamento de veículo executada.

Também ocorre pelo implemento de condição resolutiva ou termo final, ou seja, ocorre o

evento que prevê o fim de sua aplicabilidade, como acontece quando finda o prazo de

validade da habilitação para conduzir veículos.

Extinção ipso iuri pelo desaparecimento do sujeito ou do objeto.

Ocorre quando desaparece a pessoa ou objeto para os quais o ato se destina. Um

exemplo disso é o ato que promove um servido, extingue-se com o falecimento do mesmo.

Extinção por renúncia.

Ocorre quando o próprio beneficiário do ato abre mão, voluntariamente, dos

benefícios pelo ato proporcionados. É o que ocorre quando ocupante de cargo é exonerado a

pedido.

Por ultimo, a extinção pode ocorrer pela retirada do ato. Ocorre quando um ato posterior

extingue o anterior. As modalidades de retirada são: revogação, anulação, cassação,

caducidade e contraposição.

Revogaçãoé a extinção do ato administrativo perfeito e eficaz, com eficácia ex nunc,

praticada pela Administração Pública e fundada em razões de interesse público, de acordo

com a conveniência e oportunidade. Nessa senda, a Súmula nº 473 do STF enuncia: “A

administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais,

porque deles não se originam direitos; ou revogá- los, por motivo de conveniência ou

oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação

judicial”

Em razão de uma causa superveniente, que altera o juízo de conveniência e

oportunidade, a Administração decide, mediante expedição de novo ato administrativo,

extinguir ato administrativo pretérito. Cumpre ressaltar que a revogação não é exatamente o

ato, mas o efeito extintivo que é produzido pelo ato revocatório.

Uma vez que envolve questão de mérito, a revogação só pode ser praticada pe la

Administração Pública. A exceção ocorre quando outro Poder pratica ato no exercício de

função atípica. Isto significa que a revogação é de atribuição da mesma autoridade que

praticou a ato revogado. Não pode, desse modo, o Poder Judiciário se ismiscuir para revogar

ato praticado por outro Poder.

Cumpre ressaltar que existem atos administrativos que não podem, pela sua natureza

ou pelo estágio de aplicabilidade, ser revogados. Dentre os quais estão os atos que geram

direito adquirido; os já exauridos, isto é, já cumpriram totalmente o seu ciclo; atos vinculados;

os enunciativos, como as certidões e os atos preclusos no curso de procedimento

administrativo.

A anulação ou invalidação é a extinção de um ato ilegal, que pode ser determinada

pela Administração, bem como pelo Poder Judiciário, produzindo efeitos retroativos –

extunc.

Nessa toada, o artigo 53, da Lei 9.784/99, assim como a Súmula 473 do STF, alhures

mencionada, estabelecem que a Administração pode revogar seus atos por motivo de

conveniência e oportunidade e deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de

ilegalidade.

Dispõe o artigo 54, da citada Lei que “o direito da Administração de anular os atos

administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos,

contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má- fé”. Lado outro, a anulação

pelo Poder Judiciário de ato da Administração sujeita-se ao prazo prescricional de cinco anos,

consoante art. 1º do Decreto n. 20.910/32.

O ato nulo nasce conflitando o ordenamento jurídico, sendo que, em razão disso, sua

anulação deve desconstituir os seus efeitos desde a origem, produzindo efeitos retroativos,

extunc. Por esse motivo, como regra, a anulação do ato administrativo não gera dever de

indenizar o particular prejudicado. Contudo, como exceção, pode o particular ter direito a

indenização se comprovadamente sofreu dano para o qual não concorreu.

A cassação é a modalidade de extinção do ato administrativo que ocorre quando o

beneficiário deixa de preencher a condição necessária para permanência da va ntagem. Um

exemplo muito prático de cassação é o caso do condutor habilitado que fica sego, perdendo,

por essa causa superveniente o direito de dirigir.

A caducidade ou decaimento consiste na extinção do ato em consequência de

expedição de norma legal proibindo o benefício ou condição que o ato autorizava. Tem efeito

de anulação por causa superveniente. Um exemplo de tal forma de extinção é a proibição de

utilizar um imóvel para fins comerciais em razão de aprovação de lei que torna a área

exclusiva para uso residencial.

Já a contraposição ocorre quando um segundo ato, expedido por autoridade diversa,

produz efeitos contrapostos aos do ato inicial, gerando uma espécie de revogação praticada

por autoridade distinta da que expediu o primeiro ato. É o que ocorre quando um ato nomeia

um funcionaria e um segundo ato, a exoneração, extingue o primeiro.

Por último, a convalidação é uma forma de suprir os defeitos considerados leves do

ato para que se preserve a sua eficácia e é realizado por um segundo ato denominado de ato

convalidatório. Este,tem natureza vinculada, constitutiva e de eficácia ex-tunc e, portanto,

constitui-se num meio de restaurar a juridicidade e assim preservar a segurança jurídica.

REFERÊNCIAS

CARVAHO, Matheus. Manual de Direito Administrativo. Salvador: Editora Juspodivum,

2014.

CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro:

Lumen Júris, 2014

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2013.

MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 4. ed. São Paulo: Saraiva, 2014.

MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 29. ed. atual. São Paulo:

Malheiros, 2004.

SCATOLINO, Gustavo, TRINDADE, João. Manual de Direito Administrativo. Salvador:

Editora Juspodivum, 2014.