Guia com orientações para o início de mandato - 2013

Apoio à Gestão Municipal

Orientações Para o Gestor MunicipalInício de Mandato

Governo Federal e Municípios

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Disponível em: http://www.portalfederativo.gov.br Tiragem desta edição: 15.000 Exemplares

impressos no Brasil

1ª edição – 2008

PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA

Subchefia de Assuntos Federativos – Secretaria de Relações Institucionais

Praça dos Três Poderes – Palácio do Planalto – Anexo I Superior – Sala 205/A

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Fax 55 (61) 3323-4304

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Dados Internacionais de Catalogação (CIP)

B823a

Brasil. Presidência da República. Secretaria de Relações Institucionais

Apoio à gestão municipal: Governo Federal e municípios: orientações para o gestor

municipal, início de mandato. Secretaria de Relações Institucionais, 2013.

54 p.

1. Gestão municipal – Brasil . 2. Organização governamental - Brasil . 3. Controle da

Administração . 4. Transição de governo - Brasil. I. Título.

CDD 352.081

Selo FSC

Governo Federal e Municípios

Apoio à Gestão Municipal

Orientações Para o Gestor MunicipalInício de Mandato

Brasília 2013

Sumário Apresentação 6 1. O município e o (a) prefeito (a) no ambiente constitucional 7 2. A organização governamental brasileira e a competência municipal 8 2.1. O governo federal 9 2.2. O governo estadual 10 2.3. O governo municipal 10 2.4. Relações intergovernamentais 10 2.4.1. Consórcios públicos 26 2.4.2. Associativismo municipal e o Comitê de Articulação Federativa – CAF 27 3. Aspectos relevantes para a gestão municipal 28 3.1. Legislação aplicável ao município 28Lei orgânica do município – LOM 28Lei de estrutura administrativa da prefeitura municipal 28 Lei do plano de cargos e carreiras da prefeitura 28 Leis de fixação dos subsídios dos agentes políticos 29 Código tributário municipal e legislação complementar 29 Plano diretor participativo e legislação complementar 29Plano municipal de educação 30Leis referentes ao planejamento e ao orçamento (Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA) 30São instrumentos de planejamento orçamentário e fiscal, os quais deverão conter: Regime dos servidores 31Regime previdenciário 32Regulamentos 33Legislação federal e estadual 33 3.2. Gestão orçamentária, financeira, patrimonial e tributária 40Fontes de receita 40Execução financeira 41Gestão do patrimônio 42Gestão tributária 43 3.3. Gestão de pessoas 43 3.4. Transparência pública e acesso a informação 43Implantando a lei de Acesso à Informação no município 44Formas de participação social 45

Conselhos 45Consulta Pública 45Cogestão 45Consequências 45 4. Controle da administração 46 4.1. Tipos de controle 47Controle interno 47Controle externo 47 4.2. Tipos de controle exercidos pela câmara municipal 48 4.3. Participação e controle social 48Os objetivos da participação e controle social são, entre outros 49Exemplos de mecanismo e participação social 49

5. Recomendações para a transição 51 5.1. Equipe de transição 51 5.2. Equipe de governo 52 5.3. Informações necessárias para o início de mandato 53Relação de dívidas do município 53Situação perante o tribunal de contas 53Convênios e contratos com a união e com o estado e recebimento de subvenções e auxílios 53Contratos com concessionárias, permissionárias e delegatários de serviços municipais 54Contratos de obras, serviços e fornecedores 54Processos judiciais 55Situação da dívida ativa 55Situação dos servidores e da folha de pagamento 56Situação junto ao INSS, FGTS e PASEP 56Relações com a câmara municipal 56 6. Preparando-se para a posse 57Fontes de consulta 59

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Apresentação

O Guia Básico para Gestão nos Municípios é mais um instrumento para auxiliar os municípios

brasileiros a melhorar a gestão pública. Foi desenvolvido no âmbito do Grupo de Trabalho

Interministerial instituído pelo Presidente da República, em 15.04.2008; sendo esta sua

2º edição, revista e atualizada, incluindo os novos marcos legais setoriais, dentre outras

importantes informações em apoio aos municípios no processo de início de mandato.

Trata-se de um importante instrumento para estreitar ainda mais a relação de parceria

entre o Governo Federal e os municípios brasileiros. Neste Guia, o (a) gestor (a) municipal

encontrará tanto informações teóricas acerca da organização governamental brasileira, da

competência municipal, das relações intergovernamentais, dentre outras, como também

informações práticas e relevantes para a gestão municipal.

A presente publicação integra um conjunto de produtos e ações que estão sendo

desenvolvidos para apoiar os (as) novos (as) prefeitos (as) na gestão do seu mandato.

De posse deste material, o (a) gestor (a) e sua equipe poderão dispor de informações de

natureza técnica que podem auxiliá-los (las) na execução de seu plano de governo.

O (A) prefeito (a) que se elege pela primeira vez encontrará neste trabalho vasto acervo

de consulta. Já os (as) reeleitos (as), embora conheçam os cuidados que devem ter na

transição e no decorrer do mandato, poderão encontrar neste Guia informações para ajudá-

los (as) quanto às medidas que pretendam adotar no novo mandato.

Além das orientações contidas neste material, é importante a consulta à Lei Orgânica do

Município e à legislação municipal existente, à Constituição Federal vigente, bem como aos

manuais ou recomendações dos Tribunais de Contas (Estadual/ Municipal).

Por fim, o Governo Federal reafirma a importância da continuidade da relação de respeito

e diálogo com os (as) prefeitos (as) municipais, construída ao longo dos últimos anos, e

que muito contribuiu para a criação e fortalecimento de um espaço de debate federativo

denominado Comitê de Articulação Federativa, que acompanha os temas e projetos de

interesse dos municípios brasileiros.

Subchefia de Assuntos Federativos da

Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República

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1. O Município e o (a) Prefeito (a) no Ambiente Constitucional

A autonomia e as competências do município cresceram à medida que o processo democrático foi retomado no país. A promulgação da Constituição da República de 1988 consagrou o município como membro integrante do conjunto federativo brasileiro.

Hoje, o município possui autonomia política, legislativa, administrativa, financeira e organizativa, característica relevante e inovadora do federalismo brasileiro 1.

O novo pacto federativo decorrente da Constituição, prevê a repartição de competências, de responsabilidades, de direitos e obrigações, entre as esferas de governo, o que permitiu, por exemplo, uma melhor repartição de recursos para atendimento às demandas da população e efetivação dos direitos da cidadania.

Contudo, a velocidade com que o processo de descentralização ou seja, a transferência de competências para os governos locais, ocorreu no país, alcançando várias políticas públicas, e a própria diversidade da realidade dos estados e municípios brasileiros terminaram por limitar as condições para o exercício das competências municipais e compartilhadas com as demais esferas e aprofundaram as disparidades locais e regionais do país, em especial pela significativa ampliação do número de municípios.

De fato, um elevado número de municípios, a maior parte constituída após a promulgação da Constituição, depende quase exclusivamente de transferências federais para sua sobrevivência, com baixa arrecadação própria. Portanto, não são capazes de exercer sua autonomia federativa, reconhecida na Constituição. Aprimorar a gestão pública é colocar em prática a autonomia. Atualmente há um conjunto de princípios orientadores que organizam a boa administração. O uso responsável dos recursos e a observância dos princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade, da publicidade e da eficiência garantem a continuidade administrativa.

Aprimorar a gestão pública é colocar em prática a autonomia.

O município possui enorme responsabilidade, a qual recai, em parte expressiva, sobre o Poder Executivo, a quem compete governá-lo, desempenhando funções políticas, administrativas e executivas.

As funções executivas constituem a principal responsabilidade do (a) prefeito (a), cabendo-lhe, sobretudo, as funções que caracterizam as chefias de alto nível, que são planejar, dirigir, coordenar, controlar e articular-se com atores públicos e privados.

Planejar consiste em formular as políticas públicas, selecionar as opções e definir objetivos, diretrizes, programas e meios adequados à realização do que se pretende.

O plano de governo, com alcance para todo o mandato é instrumento precioso para o planejamento.

Dirigir tem o significado de orientar, verbalmente ou por meio de decretos, instruções, ordens de serviço, portarias e outros atos administrativos. O (A) prefeito (a) é o (a) responsável final pelo que acontece na Administração, pois dirige a máquina administrativa da Prefeitura, ainda que com o auxílio

1 Ver art. 1º da Constituição Federal.

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da sua equipe de secretários(as) e dos responsáveis pelos diversos setores.

Coordenar diz respeito a integrar a ação dos diversos órgãos, de modo a evitar o desperdício de recursos com a duplicação e dispersão de esforços. Ter uma visão de conjunto das ações que estão sendo executadas contribui para a tomada de decisões. A atuação de um setor da Prefeitura produz reflexos em outros, pois os temas se comunicam. Por exemplo, a decisão de construir uma escola, além de envolver a Secretaria de Educação, desencadeará uma série de demandas sobre diferentes setores da Prefeitura, como transporte, obras, saneamento, segurança e saúde.

A realização de reuniões e a análise de relatórios periódicos ajudam a identificar pontos sobre os quais o (a) prefeito (a) deve agir. O uso da internet e a construção de rede interna para troca de informações melhoram a comunicação e criam condições para a permuta de informações, facilitando a coordenação.

Controlar é verificar o cumprimento das orientações e o alcance dos resultados desejados. É monitorar as ações permanentemente, por meio de visitas de campo, de auditorias ou de instrumentos como os balancetes mensais - onde se pode acompanhar a execução orçamentária e a movimentação financeira - e os relatórios sobre execução física e financeira dos programas, obras e serviços.

Estabelecer um controle interno, que promova auditoria sobre as fases da receita e da despesa, sobre a folha de pagamento, sobre os contratos em andamento, sobre as licitações e, principalmente, sobre os resultados desses processos, é útil à boa gestão e permite que o (a) prefeito (a) verifique as informações e tenha visão ampla do que está sendo realizado.

Finalmente, articular-se com atores públicos e privados tem sido uma das principais funções atuais do (a) prefeito (a) no exercício de sua liderança política e institucional, o que o leva a:

• reunir esforços para a implementação do desenvolvimento local sustentável; • promover iniciativas diversificadas junto com setores sociais,comunitários e privados, além de outros entes públicos; • negociar conflitos de interesse, fomentar o diálogo público

• mobilizar recursos, governamentais ou não, para concretizar projetos; • obter colaboração, apoios e parcerias de vários tipos para pôr em prática ações de desenvolvimento.

Essa situação vem se afirmando a cada dia como base do avanço da descentralização, conferindo ao município novo protagonismo no processo de desenvolvimento sustentável das cidades e do país.

2. A Organização GovernamentalBrasileira e a Competência Municipal

O município integra a organização governamental brasileira, junto com a União, os estados e o Distrito Federal, todos autônomos, porém com limitações dispostas no texto constitucional.

A distribuição de competências entre as esferas de governo, tal como prevista na Constituição, segue o esquema apresentado no quadro a seguir.

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ENTE FEDERATIVO INTERESSE

União Geral

Estados Regional

Municípios Local

Distrito Regional + local

Assim, em relação ao município, este possui competências que dizem respeito ao interesse local, o que significa que aqueles assuntos que o afetam estritamente serão sempre de sua responsabilidade. São exemplos os serviços de pavimentação de vias, limpeza urbana e transporte urbano.

Por outro lado, há competências comuns ou compartilhadas que são ao mesmo tempo de responsabilidade da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios. Estas devem ser exercidas de forma cooperativa.

Vale assinalar que, mesmo nestes casos, o município possui papel relevante, pois atua em conjunto com a União e o estado nas áreas de saúde, educação, cultura e patrimônio histórico, proteção do meio ambiente, fomento da produção agropecuária, melhoria das condições de habitação e saneamento básico, bem como no combate à pobreza e suas causas, apenas para mencionar algumas.

Para exercício pleno dessas competências comuns, prescreve a Constituição que leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional 2. O (A) prefeito (a) precisa conhecer a organização federal e estadual para identificar os órgãos e entidades com os quais poderá buscar parcerias para o exercício de suas competências.

2.1. O Governo Federal

A estrutura do Governo Federal é composta por ministérios e outros órgãos e entidades, cada um com atribuições específicas conforme o setor em que atua. Assim, há políticas públicas próprias de cada órgão e outras que são executadas de forma transversal, ou seja, por mais de um ministério. Muitas dessas políticas são implementadas em parceria com os estados e municípios. Nestes casos, é conveniente saber a quais ministérios e outros órgãos e entidades federais as políticas estão afetas.

Fontes de informação importante sobre os órgãos do Governo Federal são suas páginas na internet. Nelas, pode-se encontrar dados a respeito de seus programas, sua estrutura, ocupantes dos cargos de direção, chefia e assessoramento, bem como outros subsídios de utilidade para o município. A página

2 Ver parágrafo único do art. 23 da Constituição.

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da Presidência da República também possui informações úteis e, ao mesmo tempo, permite acessar outras fontes de interesse para o município, tais como a que reproduz a legislação federal, a estrutura da Presidência e os principais programas do Governo Federal 3.

O catálogo de programas federais destinados aos municípios, encontrado no portal federativo, contém vasta informação sobre programas e projetos vinculados aos ministérios e entidades do Governo Federal, com indicação das características de cada um e dos contatos para obtenção de mais detalhes.

2.2. O Governo Estadual

O Brasil possui 26 estados e o Distrito Federal, cada um organizado segundo suas características e interesses. Essa organização é encontrada na legislação de cada estado, onde é possível saber quais são os principais órgãos e suas atribuições. O prefeito (a) deve buscar informações a esse respeito e sobre outros temas que lhe interessam, como especificidades da legislação tributária e organização judiciária, nas páginas da internet dos estados.

2.3. O Governo Municipal

O município possui lei orgânica própria, elaborada pela Câmara Municipal, com observância dos princípios enumerados na Constituição Federal e na Constituição Estadual. Nessa lei encontram-se dispositivos sobre atribuições dos poderes Legislativo e Executivo municipal, competências e procedimentos administrativos, entre outros temas relevantes.

É fundamental que o (a) prefeito (a) conheça as competências do município, listadas na Constituição Federal 4 e na Lei Orgânica do Município – LOM, quais sejam:

• prestar serviços públicos de interesse local; • manter programas de ensino e atendimento à saúde, esses em cooperação com a União e o estado; • promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, e proteger o patrimônio histórico-cultural e ambiental (conforme as competências estabelecidas no artigo 23 da Constituição Federal); • regulamentar, conceder, permitir ou autorizar os serviços de transporte coletivo e de táxi; e saneamento básico. • organizar e manter os serviços de fiscalização necessários ao exercício do seu poder de polícia administrativa; • instituir e arrecadar os tributos de sua competência; • criar, organizar e suprimir distritos.

2.4. Relações intergovernamentais

A Constituição de 1988 desenhou o novo pacto federativo promovendo a descentralização, fortalecendo o município como ente federativo e priorizando a atuação cooperativa no campo das relações intergovernamentais. Essas relações podem se dar de forma vertical, entre níveis diferentes de governo, ou horizontal, entre governos de um mesmo nível. As relações intergovernamentais não

3 Consultar www.presidencia.gov.br.

4 Ver art. 30 da Constituição Federal.

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se restringem à distribuição de recursos públicos; possuem também caráter técnico-administrativo e político-institucional que lhes confere papel relevante no ordenamento do sistema. É possível se estabelecer diversas parcerias entre os entes no melhor interesse da população local.

As relações intergovernamentais não se restringem à distribuição de recursos públicos. É possível se estabelecer diversas parcerias entre os entes no melhor interesse da população local.

As relações verticais entre as três esferas de governos devem ser complementadas por relações horizontais, sejam entre estados ou entre municípios. A cooperação em ambas as direções contribui para melhor prover os direitos de cidadania, prestar serviços à população e promover o desenvolvimento de forma integrada, em decorrência de trabalho conjunto.

Nos estados federais a criação de instrumentos de articulação intergovernamental não é somente uma necessidade, mas condição estruturante, em função da recorrente demanda por comunicação, cooperação e colaboração entre governos autônomos e, ao mesmo tempo, interdependentes.

Por isso, a nossa Constituição, sobretudo quando trata da ordem social, deixa nítida a intenção de promover a cooperação intergovernamental, notadamente no que diz respeito à saúde, à educação, ao meio ambiente, à assistência social, ao saneamento e à habitação de interesse social. Tais políticas são hoje objeto de legislação específica que determina bases descentralizadas e participativas para sua organização em sistemas federativos, distribuindo a função entre as esferas governamentais. 5

O quadro a seguir apresenta serviços que têm participação das três esferas de governo:

LEGISLAÇÃO DO QUE TRATA COMENTÁRIO

Lei nº 10.098, de 19 de Dezembro de 2000.

Estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras providências.

A lei orienta como os municípios devem planejar e urbanizar as vias públicas, os parques e demais espaços de uso público de forma a torná-los acessíveis para as pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida. Também estabelece que a construção, ampliação ou reforma de edifícios públicos ou privados destinados ao uso coletivo deverão ser executadas de modo que sejam ou se tornem acessíveis às pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida.


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Decreto nº 5.296 de 2 de Dezembro de 2004.

Regulamenta as Leis nºs

10.048/2000, que dá prioridade de atendimento às pessoas que especifica, e 10.098/ 2000, que estabelece normas gerais e critérios básicos para a promoção da acessibilidade das pessoas portadoras de deficiência ou com mobilidade reduzida, e dá outras providências.

O decreto orienta que os municípios devem seguir as normas técnicas brasileiras de acessibilidade (NBR9050 entre outras) e o Estatuto da Cidade para a elaboração de suas leis e planos locais (Planos Diretores Municipais,Planos Diretores de Transporte e Trânsito, Código de Obras, Código de Postura, a Lei de Uso e Ocupação do Solo e a Lei do Sistema Viário, entre outros)

Lei nº 10.257, de 10 de Julho DE 2001– Estatuto Da Cidade.

Estabelece diretrizes gerais da Política Urbana Municipal Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal.

A Lei estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos, bem como do equilíbrio ambiental.

Lei nº 12.608, de 10 de Abril de 2012.

Institui a Política Nacional de Proteção e Defesa Civil e autoriza a criação de sistema de informações e monitoramento de desastres;

A política procura uma atuação articulada entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios para redução de desastres e apoio às comunidades atingidas;

Lei nº 6.938, de 31 de Agosto de 1981

Institui a Política Nacional do Meio Ambiente, cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente – SISNAMA e o Conselho Nacional do Meio Ambiente.

A lei trata de um conjunto de instrumentos que conforma a política de gestão ambiental no país, apontando na direção da articulação entre União, estados e municípios, agentes privados e sociais, por meio do SISNAMA.

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Lei

Regulamenta o art. 23 da Constituição Federal, tratando da cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios nas ações relacionadas à competência comum para a proteção das paisagens naturais notáveis, a proteção do meio ambiente, o combate à poluição em qualquer de suas formas e à preservação das florestas, da fauna e da flora;

A LC estabelece novas perspectivas e possibilidades de cooperação para o exercício das competências dos entes federativos relativas ao meio ambiente. Reforça o papel dos municípios, alterando a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981 e com repercussão sobre a Resolução CONAMA 237.

Resolução CONAMA nº 237/97

Regulamenta os aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na Política Nacional do Meio Ambiente.

Sua regulamentação indica os procedimentos e critérios utilizados no licenciamento ambiental, definindo atividades e empreendimentos passíveis de licenciamento, bem como as competências de cada ente federativo para esse licenciamento. Necessita revisão após entrada em vigor da LC140.

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Lei nº 12.305, de2 de Agosto de 2010,

Institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos – PNRS. (A PNRS contempla princípios como o do poluidor-pagador, a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, induzindo a reciclagem e a eliminação dos lixões. Destacam-se nos instrumentos, os Planos de Resíduos Sólidos, a Coleta Seletiva e a Logística Reversa)

É necessário que os Municípios elaborem seus Planos de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos para acesso a recursos da União destinados a empreendimentos e serviços relacionados à limpeza urbana e ao manejo de resíduos sólidos. Terão prioridade os municípios que optarem por soluções consorciadas intermunicipais para a gestão dos resíduos sólidos e que implantarem a coleta seletiva com a participação dos catadores.

Lei 9.985 de 18 de julho de 2000 (Sistema Nacional de Unidades de

Regulamenta o art. 225, § 1o, incisos I, II, III e VII da Constituição Federal e institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (SNUC) em conjunto com o Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002

Define o funcionamento do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza (UCs), estabelece as categorias e procedimentos para a criação, implantação e gestão de Unidades de Conservação e dispõe sobre o licenciamento de obras e empreendimentos que afetem as Unidades de Conservação.Cria o mecanismo da Compensação Ambiental, como fonte de recursos para UCs

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Lei nº12.651 de 25 de maio de 2012 (novo código florestal) em conjunto com a Medida Provisória nº 571 de 25 de maio de 2012

Regula a proteção da vegetação nativa em todo o país e dispõe sobre aspectos da responsabilidade comum de União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em colaboração com a sociedade civil, na criação de políticas para a preservação e restauração da vegetação nativa e de suas funções ecológicas e sociais nas áreas urbanas e rurais e o aproveitamento dos recursos florestais.

Um dos instrumentos mais importantes é o Cadastro Ambiental Rural cuja responsabilidade será partilhada entre a União, Estado e Municípios sendo prioridade a instalação de sistemas de controle no âmbito dos municípios. O município poderá editar instrumentos específicos para o controle do desmatamento e queimadas entre outros.

Lei nº 8.080, de19 de setembro de 1990(Lei Orgânica da Saúde)

Institui o Sistema Único de Saúde – SUS.

O SUS é um conjunto de ações e serviços de saúde de caráter universal, que estão organizados em rede regionalizadae hierarquizada. É orientado por três princípios constitucionais: atendimento integral, participação popular e descentralização com comando único em cada esfera de governo.

Lei nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990

Dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde – SUS e sobre as transferências intergovernamentais de recursos financeiros na área da saúde.

Estabelece as instâncias colegiadas – Conferências de saúde e Conselhos de Saúde, e o repasse de recursos da saúde da União, de forma regular e automática, aos fundos de saúde estadual, municipal e do Distrito Federal

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Decreto nº 7508 de 28 de junho de 2011

Regulamenta a Lei nº 8080/90 que dispõe sobre a organização do Sistema Único de Saúde-SUS, o planejamento da saúde, a assistência à saúde e a articulação interfederativa

O Decreto estabeleceu instrumentos como o Contrato Organizativo de Ação Pública da Saúde – COAP,a Relação Nacional de Ações e Serviços de Saúde-Renases, a Relação Nacional de Medicamentos-Rename, e os espaços de negociação- Comissões Intergestores, com o objetivo de aprimorar as relações interdeferativas e fortalecer o Pacto Federativo pela Saúde, no sentido de contribuir, efetivamente, na garantia do direito à saúde a todos os cidadãos brasileiros.

Lei

Regulamenta o § 3ª do art. 198 da Constituição Federal para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo; revoga dispositivos das Leis nos 8.080, de 19 de setembro de 1990, e 8.689, de 27 de julho de 1993; e dá outras providências.

Regulamenta a Emenda Constitucional 29/00, para dispor sobre os valores mínimos a serem aplicados anualmente pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, em ações e serviços públicos de saúde; estabelece os critérios de rateio dos recursos de transferências para a saúde e as normas de fiscalização, avaliação e controle das despesas com saúde nas 3 (três) esferas de governo.

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Decreto nº 7.827 de 16 de outubro de 2012.

Regulamenta os procedimentos de transferências e suspensão de recursos da União e os casos de descumprimento da aplicação dos recursos em ações e serviços públicos de saúde de que trata a Lei Complementar nº 141

Estabelece o registro obrigatório e atualização permanente de dados no Sistema de Informações Sobre Orçamentos Públicos em Saúde - SIOPS

Lei nº 8.742, de7 de dezembro de 1993(Lei Orgânica da Assistência Social)

Dispõe sobre a organização da Assistência Social (Institui modelo descentralizado e participativo da Assistência Social).

Institui um sistema descentralizado e participativo que regula e organiza os elementos essenciais da Política Nacional de Assistência Social – PNAS.

Norma

Implanta o Sistema Único deAssistência Social – SUAS.

O SUAS define as ações e iniciativas necessárias à operacionalizaçãodos serviços e oferta de benefícios socioassistenciais, estabelecendo a divisão de competênciase responsabilidades entre as três esferas de governo.

Lei n° 10.836, de 9 de janeiro de 2004

Cria o Programa Bolsa Família.

O Programa Bolsa Família é a política nacional de transferência de renda condicionada. Possui caráter transversal, uma vez que articula as ações de transferência de renda às políticas de saúde e educação executadasnos municípios.

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Decreton° 5.209, de17 de setembro de 2004

Regulamenta a Lei n° 10.836/04, que cria o Programa Bolsa Família.

Contém normas a serem observadas pelas três esferas de governo relativas à educação, dentre elas aquelas queespecificam as despesas que compõem o cálculo da aplicação mínima de 25% dos impostos e transferências na manutenção e desenvolvimento do ensino, nos termos do art. 212 da Constituição Federal.

Lei nº 9.394, de20 de dezembro de 1996

Educação: Dispõe sobre as diretrizes e bases da educação nacional – LDB.

1. Define princípios, diretrizes, forma de organização e níveis e modalidades da educação nacional.2.Detalha competências e atribuições de cada ente federado, das escolas e dos docentes.3.Estabelece condições para formação e valorização dos profissionais da educação.4.Especifica as fontes de recursos e os tipos de despesa em manutenção e desenvolvimento do ensino.

Lei nº 10.845, de05 de março de 2004

Institui o programa de complementação ao atendimento educacional especializado às pessoas portadoras de deficiência.

Consiste no repasse diretoàs unidades executores deentidades privados, sem fins lucrativos, de valor percapitapor educando portador de deficiência, conforme apurado no censo escolar do ano anterior.

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Decreto nº 6.094 de 24 de abril de 2007

Dispõe sobre a implementação do Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação

Define 28 diretrizes para obtenção de uma educação com equidade e qualidade, estabelece o Índice de Desenvolvimento da Educação (IDEB) e formas de colaboração do MEC com estados e municípios.

Lei nº 11.494, de20 de junho de 2007

Regulamenta o FUNDEB.

O FUNDEF destinava recursos à manutenção do ensino fundamental. Já o FUNDEB o ampliou, incluindo a educação infantil (creche e pré-escola) e o ensino médio.

Lei º 12.695 de 25 de julho de 2012

Educação: Dispõe sobre o apoio técnico da União no âmbito do Plano de Ações Articuladas (PAR)

Autoriza o Ministério da Educação a transferir recursos aos estados, aos municípios e ao Distrito Federal, para apoiar a execução das ações do PAR, sem a necessidade de firmar convênio, ajuste, acordo ou contrato.

Medida Provisória nº 586 de 08 de novembro de 2012

Dispõe sobre o apoio técnico e financeiro da União aos entes federados no âmbito do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa

Define as formas de apoio financeiro aos estados e municípios no âmbito do Pacto Nacional pela Alfabetização na Idade Certa.

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Lei nº

Inclui no currículo oficial da Rede de Ensino a obrigatoriedade da temática “História e Cultura Afro-Brasileira”, e dá outras providências.

Objetiva a produção e a divulgação de conhecimentos, atitudes e valores que eduquem os cidadãos quanto à pluralidade étnico-racial, ao respeito aos direitos de todos, à valorização da identidade e à consolidação de uma nação democrática, bem como ao reconhecimento e à valorização da história e da cultura dos afro-brasileiros e das raízes africanas da nação brasileira, ao lado das indígenas, européias e asiáticas.

Lei nº

Inclui no currículo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temática “História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena”.

Altera a Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, modificada pela Lei no 10.639, de 9 de janeiro de 2003, que estabelece as diretrizes e bases da educação nacional, para incluir no currículo oficial da rede de ensino a obrigatoriedade da temática “História e Cultura Afro-Brasileira e Indígena”.

Decreto nº

Cria o Programa Brasil Alfabetizado, institui a Comissão Nacional de Alfabetização e a Medalha Paulo Freire, e dá outras providências.

Fica criado o Programa Brasil Alfabetizado, do Ministério da Educação, com a finalidade de erradicar o analfabetismo no País.

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Decreto nº

Dispõe sobre a reorganização do Programa Brasil Alfabetizado, visando à universalização da alfabetização de jovens e adultos de quinze anos ou mais, e dá outras providências

Tem por objetivo promover a superação do analfabetismo entre jovens com 15 anos ou mais, adultos e idosos e contribuir para a universalização do ensino fundamental no Brasil.

Lei nº 11.129/ 2005

Institui o Programa Nacional de Inclusão de Jovens – ProJovem.

Finalidade de formular e propor diretrizes da ação governamental voltadas à promoção de políticas públicas de juventude, fomentar estudos e pesquisas acerca da realidade socioeconômica juvenil e o intercâmbio entre as organizações juvenis nacionais e internacionais.

Decreto nº 7.649/2011

Fomenta técnica e financeiramente os sistemas de ensino para a implementação de ações voltadas à educação para juventude em articulação com iniciativas de inclusão social.

Altera o Decreto nº 6.629, de 4 de novembro de 2008, e dá outras providências. O Projovem Urbano e o Projovem Campo - Saberes da Terra será coordenado pelo Ministério da Educação.

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Decreto n° 7.352/2010

Dispõe sobre a política de educação do campo e o Programa Nacional de Educação na Reforma Agrária - PRONERA

O PRONACAMPO, lançado em março de 2012, objetiva expansão do acesso e melhoria da qualidade da educação às populações do campo, tendo como base o Decreto nº 7352. O Programa disponibiliza apoio técnico e financeiro aos sistemas de ensino no âmbito da Gestão e Práticas Pedagógicas, a Formação de Professores, a Educação de Jovens e adultos, a Educação Profissional e Tecnológica e a Infraestrutura Física e Tecnológica.


Institui o Plano Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficiência - Plano Viver sem Limite.

Estrutura-se em quatro eixos: Acesso à Educação, Atenção à Saúde, Inclusão Social e Acessibilidade.


Institui o Plano Estratégico de Educação no âmbito do Sistema Prisional.

Fica instituído o Plano Estratégico de Educação no âmbito do Sistema Prisional - PEESP, com a finalidade de ampliar e qualificar a oferta de educação nos estabelecimentos penais.

Decreto n°

Dispõe sobre a Educação Escolar Indígena, define sua organização em territórios etnoeducacionais, e dá outras providências.

A educação escolar indígena será organizada com a participação dos povos indígenas, observada a sua territorialidade e respeitando suas necessidades e especificidades.

Lei nº

Institui o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase)

Regulamenta a execução das medidas socioeducativas destinadas a adolescente que pratique ato infracional

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Lei nº 12.711/2012.

Dispõe sobre o ingresso nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico de nível médio e dá outras providências

As instituições federais de educação superior vinculada ao Ministério da Educação reservarão, em cada concurso seletivo para ingresso nos cursos de graduação, por curso e turno, no mínimo 50% (cinquenta por cento) de suas vagas para estudantes que tenham cursado integralmente o ensino médio em escolas públicas, deverão ser reservados aos estudantes oriundos de famílias com renda igual ou inferior a 1,5 salário-mínimo (um salário-mínimo e meio) per capita.


Dispõe sobre o ingresso nas universidades federais e nas instituições federais de ensino técnico de nível médio.

Reservar no mínimo cinquenta por cento das vagas a estudantes com renda familiar bruta igual ou inferior a um inteiro e cinco décimos salário-mínimo per capita; e proporção de vagas no mínimo igual à de pretos, pardos e indígenas na população da unidade da Federação do local de oferta de vagas da instituição.

Lei nº 12.433/2011

Dispõe sobre a remição de parte do tempo de execução da pena por estudo ou por trabalho.

O condenado que cumpre a pena em regime fechado ou semiaberto poderá remir, por trabalho ou por estudo, parte do tempo de execução da pena.(um) dia de pena a cada 3 (três) dias de trabalho.

Decreto nº 7.758, de 15 de Junho de 2012

Altera o Decreto n° 5.209, de 17 de setembro de 2004, que regulamenta a Lei n° 10.836, de 9 de janeiro de 2004, que cria o Programa Bolsa Família.

Garante que todas as famílias extremamente pobres, com pelo menos um filho de até 6 anos, tenham renda mínima superior a R$ 70 por pessoa. Amplia as vagas em creches e a cobertura de programas de saúde.

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Lei 11.738 de 16 de julho de 2008

Educação: Institui o Piso Salarial Profissional Nacional para os profissionais do magistério público da educação básica

Determina o pagamento e o reajuste do Piso Salarial Profissional Nacional, bem como a adoção de 1/3 de hora-atividade na jornada de trabalho.

Lei nº 10.709, de31 de julho de 2003

Acrescenta dispositivo à Lei de diretrizes e bases da educação nacional.

Incumbe aos municípios à assunção do transporte escolar dos alunos da rede municipal.

Lei nº 12.587, de 3 de janeiro de 2012

Institui as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana.

A Política Nacional de Mobilidade Urbana objetiva a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município.É necessário que os municípios acima de 20.000 habitantes elaborem seus Planos de Mobilidade Urbana até 2015. Findo o prazo, ficam impedidos de receber recursos orçamentários federais destinados à mobilidade urbana até que atendam as exigências da lei.

Lei nº 11.124, de16 de junho de2005

Cria o Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS, o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social– FNHIS e o seu Conselho Gestor.

O SNHIS tem como principal objetivo garantir que investimentos e subsídios sejam destinados à população de baixa renda, em especial àquela que mora em assentamentos precários ou favelas.

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Resolução nº 48, de 06 de dezembro de 2011, do Conselho Gestor do FNHIS

Estabelece prazos condições para adesão ao SNHIS.

O município pode aderir ao SNHIS e obter, por esse meio, recursos para habitações de interesse social. O prazo para aderir aoSNHIS varia conforme as características do município descritas na Resolução nº48 .

Lei nº 11.977, de 7 de julho de 2009,

Cria o Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV e dispõe sobre a regularização fundiária de assentamentos em áreas urbanas.O PMCMV é um programa de provisão habitacional que visa aumentar o acesso à casa própria das famílias de baixa renda por meio da criação de mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionaisMaiores informações: www.cidades.gov.br

Para que possam ser contratadas operações do PMCMV os municípios devem:- nos casos de capitais, RM´s e municípios acima de 50 mil habitantes - firmar Termo de Adesão;- nos casos de municípios abaixo de 50 mil habitantes - cadastrar propostas para participação de Oferta Pública de Recursos;- todos os municípios, independente do porte, podem participar como entidade organizadora para contratação de unidades em área rural, apoiar entidades sem fins lucrativos na contratação de empreendimentos e ser parceiros em projetos de financiamento com recursos do FGTS.

Lei nº 11.107, de 6 de Abril de 2005,

Dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos e dá outras providências

Dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum

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Lei nº 11.445, de5 de Janeiro de 2007

Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico e sua política federal.

A lei visa à universalização do acesso aos serviços de saneamento básico, compreendendo o abastecimento de água, o esgotamento sanitário, o manejo de resíduos sólidos e de águas pluviais. Destaca o tema da gestão associada dos serviços e os aspectos de planejamento, regulação, fiscalização, participação e controle social.É necessário que os Municípios elaborem seus Planos de Saneamento Básico, bem como instituam controle social, para que tenham acesso, a partir do exercício de 2014, a recursos da União ou por ela geridos destinados a serviços de saneamento básico.

2.4.1. Consórcios públicos

O consórcio público é uma das formas mais conhecidas de cooperação entre entes federativos, especialmente entre municípios. Ao se consorciarem, os entes federativos são capazes de compartilhar estruturas gerenciais, administrativas e de apoio técnico de maior qualificação; criar escala e reduzir custos na aquisição de bens e na prestação de serviços; e otimizar a manutenção dos equipamentos, do patrimônio e da administração pública.

Um dos principais objetivos dos consórcios é viabilizar a gestão pública nos espaços metropolitanos e microrregionais, em que a solução de problemas comuns só pode se dar por meio de ações conjuntas.

Os consórcios públicos também podem ser muito eficazes na construção de alianças estratégicas, representativas dos interesses regionais comuns, como em bacias hidrográficas ou pólos regionais de desenvolvimento, ampliando assim a capacidade de articulação dos municípios com as demais esferas de governo.

São vários os exemplos de serviços consorciados no país: saúde, saneamento, transporte urbano, destino final de resíduos sólidos, licitações compartilhadas, licenciamento ambiental etc.

Os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre entes federados estão previstos no art. 241 da Constituição Federal para gestão associada de serviços, bem como para a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

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Com a regulamentação da Constituição pela Lei dos Consórcios 6 e o incentivo às ações consorciadas, a tendência é que os consórcios públicos sejam impulsionados e ampliem cada vez mais suas áreas de atuação.

Como vantagem da ação consorciada, podemos citar por exemplo o disposto na Lei Complementar 141, de 13 de Janeiro de 2012, que em seu Art. 21 destaca que os Estados e os Municípios que estabelecerem consórcios ou outras formas legais de cooperativismo, para a execução conjunta de ações e serviços de saúde e cumprimento da diretriz constitucional de regionalização e hierarquização da rede de serviços, poderão remanejar entre si parcelas dos recursos dos Fundos de Saúde derivadas tanto de receitas próprias como de transferências obrigatórias, que serão administradas segundo modalidade gerencial pactuada pelos entes envolvidos.

2.4.2. Associativismo Municipal e o Comitê de Articulação Federativa - CAF

Outra forma de cooperação entre municípios é a que se estabelece por meio do associativismo. A reunião de municípios vizinhos, ou de uma mesma região, com objetivo de aglutinação de esforços, é fato de reconhecida importância no desenvolvimento municipalista e cooperativo no Brasil.

As funções desempenhadas pelas associações podem ser de representação junto às demais esferas de governo, de articulação entre os municípios que as compõem e de prestação de serviços. As associações constituem também fator de coesão que estimula o papel desempenhado pelos municípios na condição de agentes do desenvolvimento.

Com o intuito de fortalecer a cooperação intergovernamental, o Governo Federal criou o Comitê de Articulação Federativa – CAF 7, uma instância de diálogo entre União e municípios, vinculada à Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República,cuja finalidade é promover a articulação de estratégias e implementação de ações coordenadas e cooperativas entre as esferas federal e municipal de governo para atendimento das demandas da sociedade e aprimoramento das relações federativas.

Participam do CAF dezenove representantes da União, indicados pelo Presidente da República entre os órgãos federais com maior incidência na agenda municipalista, e dezoito representantes dos municípios, indicados pelas entidades nacionais signatárias do Protocolo de Cooperação Federativa (Associação Brasileira de Municípios, Confederação Nacional de Municípios e Frente Nacional de Prefeitos), respectivamente, seus presidentes, e mais cinco representantes, sendo um de cada macrorregião do país, de forma a garantir a representação regional de seus membros.

É importante que o (a) prefeito (a) eleito (a) verifique se seu município está filiado a alguma das entidades nacionais que têm assento no CAF e participe desses processos políticos de diálogo federativo.

O (A) prefeito (a) eleito (a) pode também verificar se o município está representado nas comissões intergestoras (tripartites e bipartites) de deliberação e pactuação das políticas de saúde, meio ambiente e assistência social.

É importante ainda verificar se existe a Comissão Municipal de Emprego, que se dedica a promover a política de emprego. Sua existência é imprescindível para se obter recursos do Fundo de Amparo ao Trabalhador – FAT.

6 Ver Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005. Ver também Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2008.

7 Ver Decreto nº 6.181, de 03 de agosto de 2007.

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3. Aspectos Relevantes para a Gestão Municipal

3.1. Legislação aplicável ao município

O princípio da legalidade, contido na Constituição, merece atenção especial. Do ponto de vista da Administração, o município, por intermédio dos seus governantes, somente pode fazer aquilo para o qual está autorizado legalmente, ou seja, pelas normas constitucionais e infraconstitucionais – aquelas que decorrem, que são desdobramentos das primeiras – e, no que envolver a legislação do município, por meio de aprovação da Câmara Municipal.

Esse princípio permeará todo o mandato, daí a necessidade de o (a) prefeito(a) saber qual a legislação existente no município, a qual estabelecerá para seus cidadãos o cumprimento de determinadas obrigações e o exercício de seus direitos.

As principais leis municipais são relacionadas a seguir.

Lei Orgânica do Município – LOM

É a lei municipal mais importante pelo seu processo de elaboração e por conter preceitos inerentes à organização do município, bem como sobre as competências e atribuições do Poder Legislativo e do Poder Executivo.

A Administração Pública Municipal deve ficar atenta à necessidade de atualizar essa lei visando guardar consonância com as normas constitucionais e infraconstitucionais.

A LOM está submetida a processo legislativo especial, e suas alterações seguem os mesmos critérios estabelecidos para sua elaboração, ou seja, aprovação por maioria de 2/3 dos vereadores, votação em dois turnos e promulgação pela própria Câmara.

Lei de Estrutura Administrativa da Prefeitura Municipal

Essa lei organiza a Prefeitura. Ela institui as secretarias e demais órgãos, distribuindo as atribuições entre eles. A lei será mais efetiva se acompanhada de um regimento interno, expedido por decreto do (a) prefeito(a), pormenorizando essas atribuições e estabelecendo procedimentos.

Se a estrutura existente na Prefeitura não estiver compatível, o (a) prefeito(a) poderá providenciar projeto de lei para fazer uma adaptação.

Lei do Plano de Cargos e Carreiras da Prefeitura

Nessa lei estão indicados os cargos existentes no Poder Executivo, em termos qualitativos e quantitativos. É nela que se identificam a qualificação exigida para a ocupação de cargos, as carreiras dos servidores, os critérios adotados para ingresso e as condições relativas às promoções. O plano de cargos e carreiras é fundamental para o estabelecimento de uma política de recursos humanos (recrutamento, seleção, treinamento, avaliação e remuneração) que permita ao município dispor de boa equipe funcional.

O magistério tem tratamento especial, e a seus integrantes são garantidos planos de carreira, piso salarial profissional e ingresso por concurso de provas e títulos 8.

8 Sobre magistério, além da Lei nº 9.394/96, devem ser consultados a Lei n º11.949/07, que regulamenta o Fundeb, a Lei nº 11.738/08, que institui o Piso Salarial Profissional Nacional, e as Resoluções nº 2/09 e 5/10, da Câmara de Educação Básica do Conselho Nacional de Educação.

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Leis de fixação dos subsídios dos agentes políticos

Na fixação dos subsídios – denominação dada à remuneração dos agentes políticos (prefeito (a), vice-prefeito (a), secretários(as) municipais, presidentes de Câmaras e vereadores(as)) –, que deve ocorrer na legislatura em curso para vigorar na seguinte, há de se observar o que dispõem a Constituição Federal, as respectivas Constituições Estaduais e a Lei Orgânica Municipal.

É importante consultar o Tribunal de Contas competente para saber se foi expedida orientação ou se houve alguma reprovação por parte desse órgão a respeito da fixação dos subsídios, como tem acontecido em vários estados.

Código Tributário Municipal e legislação complementar

Essa legislação deve refletir a política fiscal que o ente deseja aplicar, para tanto a mesma deve ser sempre revista e, quando necessário, atualizada.

Deve conter normas relativas aos tributos de sua competência, suas características, requisitos relativos à cobrança e inscrição em dívida ativa e processo administrativo fiscal.

O município deve exercer plenamente a sua competência tributária. Somente poderá conceder isenções, anistias, remissões e subsídios fiscais diversos se observado o disposto na Constituição Federal 9 e na Lei de Responsabilidade Fiscal acerca de “renúncia fiscal”.

Não obedecer a essas disposições poderá impedir o município de obter financiamentos.

Plano Diretor Participativo e legislação complementar

O Plano Diretor é o instrumento básico da política do desenvolvimento e expansão urbana do município. O Plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

As cidades crescem, são ocupadas, passam por processos de transformação, e o controle urbanístico é necessário para coibir abusos e mau uso do solo, garantindo a qualidade de vida dos cidadãos, fazendo com a propriedade cumpra sua função social.

Conforme o artigo 40 da Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatuto da Cidade – O Plano Diretor deve ser elaborado com a participação da população e aprovado por lei municipal. Nele devem estar previstas condições para que a propriedade urbana cumpra sua função social, por meio do estabelecimento de instrumentos urbanísticos e tributários.

Conforme o artigo 41 do Estatuto da Cidade, o Plano Diretor é obrigatório para cidades:• com mais de vinte mil habitantes;• integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;• onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;• integrantes de áreas de especial interesse turístico;• inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.

O Estatuto da Cidade prevê punição para o agente político que não cumprir a determinação relativa à elaboração e à aprovação do Plano Diretor. Se a administração anterior não

9 Ver art. 150, § 6º da Constituição Federal

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elaborou o referido plano, convém identificar as razões e tomar as providências cabíveis. Caso o Plano Diretor já tenha sido elaborado e aprovado, é importante verificar se foram instituídos os instrumentos complementares e essenciais à sua implementação, tais como a legislação urbanística e de parcelamento do solo.

Mesmo os municípios que não são obrigados a elaborar o Plano Diretor têm o dever de cuidar do ordenamento do solo urbano, cumprindo também as diretrizes expressas no Estatuto da Cidade. Os instrumentos jurídicos de uso, ocupação e parcelamento do solo, assim como os Códigos de Obras e de Posturas, são para esse fim.

A ocupação do solo urbano muitas vezes ocorre em bens pertencentes à União ou ao estado; por isso, é necessário articular-se com as outras esferas para harmonizar o uso e a ocupação desses bens.

Plano Municipal de Educação

A construção de um Plano Municipal de Educação significa um grande avanço, por se tratar de um plano de Estado e não somente um plano de governo. A sua aprovação pelo poder legislativo, transformando-o em lei municipal sancionada pelo chefe do executivo, confere poder de ultrapassar diferentes gestões. Nesse prisma, traz a superação de uma prática tão comum na educação brasileira: a descontinuidade que acontece em cada governo, recomeçar a história da educação, desconsiderando as boas políticas educacionais por não ser de sua iniciativa. Com um plano com força de lei, respeitado por todos os dirigentes municipais, resgatasse o sentido da continuidade das políticas públicas.

A elaboração de um PME constitui-se como o momento de um planejamento conjunto do governo com a sociedade civil que, com base científica e com a utilização de recursos previsíveis, deve ter como intuito responder às necessidades sociais.

Todavia, só a participação da sociedade civil (Conselho Municipal de Educação, associações, sindicatos, Câmara Municipal, diretores das escolas, professores e alunos, entre outros) é que garantirá a efetivação das diretrizes e ações planejadas.

O desafio para os municípios é elaborar um plano que guarde consonância com o Plano Nacional de Educação e, ao mesmo tempo, garanta sua identidade e autonomia.

Leis referentes ao planejamento e ao orçamento(Plano Plurianual – PPA, Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e Lei Orçamentária Anual – LOA)

São instrumentos de planejamento orçamentário e fiscal, os quais deverão conter:• medidas de caráter executivo, normativo e indicativo a serem adotadas;• metas e prioridades de curto e médio prazos da Administração;• disposições sobre legislação tributária;• disposições sobre equilíbrio entre receita e despesa;• normas a respeito de empenhos;• medidas para o controle de gastos e avaliação de resultados;• recursos e despesas previstos para o exercício.

Essas três leis são de iniciativa privativa do chefe do Poder Executivo e são instrumentos de apoio ao processo de planejamento. Há de se observar os prazos definidos na Lei Orgânica do Município para envio dessas leis à Câmara Municipal para apreciação. Caso não tenham sido definidos os prazos, deve-se observar aqueles estabelecidos no art. 35 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias – ADCT da Constituição Federal.

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O PPA é a lei que estabelece as diretrizes, os objetivos e metas da Administração Pública. Deve contemplar os três últimos exercícios de mandato e o primeiro do mandato seguinte para favorecer a continuidade programática entre as administrações. No que diz respeito às metas, deverão apresentar, além da descrição, a quantidade e o valor que se pretende executar em cada exercício.

A LDO é a lei que tem por finalidade orientar a elaboração do Orçamento Anual, compreende parte das metas e prioridades constantes do PPA. Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais e o Anexo de Riscos Fiscais 10.

A LOA é a lei que estima a receita e autoriza a despesa. Merece atenção especial do (a) prefeito (a) que irá assumir, haja vista que a execução de seu plano de governo deverá estar em consonância com essa lei. Caso sejam necessárias alterações, deverão ser feitas por meio de abertura de créditos adicionais (suplementares, especiais e extraordinários) 11 .

Tendo em vista que não poderão ser realizadas despesas sem prévia autorização, caso a LOA não tenha sido aprovada há que se abrir créditos especiais para realização das despesas, nos termos do § 8º do art. 166 da Constituição Federal.

Regime dos servidores

Servidores municipais são todas as pessoas físicas que prestam serviços ao município, na Administração direta e na indireta, submetidas à hierarquia administrativa, mediante retribuição pecuniária. Assim, são servidores:• ocupantes de cargos de provimento efetivo (estatutários);• ocupantes de empregos públicos (celetistas);• ocupantes de cargos de livre provimento (comissionados);• contratados por tempo determinado (estatutários ou celetistas).

A lei estatutária (estatuto) regulamenta o regime jurídico dos servidores do município ocupantes de cargos de provimento efetivo, relacionando direitos e vantagens, responsabilidades e obrigações. É importante que o (a) prefeito (a) examine se a lei existente está de acordo com as normas constitucionais e legais sobre a matéria12.

Compete ao município, observadas essas normas, legislar sobre o assunto, conforme sua conveniência e oportunidade. É possível a revisão das relações da Administração com o servidor, sempre respeitados os princípios e normas constitucionais que se sobrepõem à lei local, e os direitos adquiridos, também resguardados na Constituição 13.

Por outro lado, os servidores sob-regime das leis trabalhistas não podem ter suas condições de trabalho revistas pelo município, pois não é de sua competência legislar sobre direito do trabalho 14. Algumas alterações são possíveis, desde que resultem de acordo entre as partes – servidor e município.

A Constituição Federal também admite a contratação por prazo determinado para atender a situações temporárias e excepcionais, mas não admite o uso de servidor temporário para atividades de caráter permanente. Esses servidores estarão vinculados ao regime estatutário ou celetista, dependendo do regime adotado pelo município.

10 Ver art. 4º da Lei Complementar nº 101/2000.

11 Ver art. 167, incisos V e VI, e §§ 2º e 3º da Constituição Federal e Lei nº 4.320/64.

12 Ver arts. 37 e seguintes da Constituição Federal, bem como a Lei Complementar nº 101/2000.

13 Ver art. 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.

14 Ver art. 22, inciso I da Constituição Federal.

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Deve ser conferido se o município possui lei que regulamente as situações em que se permite a contratação por prazo determinado e se essa lei está sendo aplicada com rigor. O Ministério Público tem reprimido contratações indevidas e o (a) prefeito (a) deve estar atento às conseqüências que podem daí advir 15.

A Constituição Federal e a Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF estabelecem limites para gastos com pessoal. Para o Poder Executivo, esse limite é de 54% da receita corrente líquida16; para o Legislativo, é de 6%.

Regime previdenciário

O município pode ter servidores vinculados a regime próprio ou filiá-los ao Regime Geral de Previdência, sob o comando do Instituto Nacional de Seguro Social – INSS. Há vantagens e desvantagens, tanto em um como em outro.

No regime próprio, o município, por utilizar lei local, pode estabelecer condições relativas às contribuições e aos critérios de benefícios. É preciso, entretanto, conhecer a legislação federal aplicável aos regimes de previdência, que contém várias exigências a serem observadas. É importante lembrar também que, nessa hipótese, as aposentadorias e pensões serão de responsabilidade do próprio sistema municipal.

Quando o regime é próprio do município, deve haver lei que estabeleça as normas pertinentes a aposentadorias e pensões dos servidores. A gestão de sistemas próprios de previdência, que é de responsabilidade do município, pode ser complexa, exigindo capacidades institucionais específicas visando ao equilíbrio das contas previdenciárias e, conseqüentemente, a sustentabilidade do sistema.

Quando os servidores estatutários são vinculados ao Regime Geral, as aposentadorias e pensões serão de responsabilidade do INSS, porém é possível que o município tenha de arcar com a complementação dos proventos, já que o Regime Geral possui limites que não estão sob controle do município.

A contribuição previdenciária dos servidores é obrigatória nos dois regimes, pois visa a custear a sua aposentadoria e as pensões que porventura venham a existir. O sistema próprio de previdência é, assim, mantido por recursos do ente estatal e dos servidores a ele vinculados.

É fundamental que o (a) prefeito (a) que irá assumir identifique a situação da previdência no município para que possa tomar medidas que visem ao seu aprimoramento ou, se for o caso, os ajustes necessários.

Qualquer que seja o regime previdenciário do município, o (a) prefeito (a), o (a) vice- prefeito (a), os (as) secretários (as) municipais e os (as) vereadores (as) deverão estar vinculados ao Regime Geral do INSS, desde que não sejam servidores públicos. Esse também é o caso dos ocupantes de cargos comissionados de livre nomeação e exoneração e dos contratados para atender a excepcional interesse público, nos termos de lei municipal que regulamente o disposto no art. 37 da Constituição Federal.

15 A esse respeito, vale a leitura do Decreto-lei nº 201/67, que sujeita o prefeito a crime de responsabilidade. Havendo ocorrência de fatos como o citado, o prefeito deve tomar providências para regularizar a situação.

16 Para conhecer o conceito de receita corrente líquida, ver inciso IV do art. 2º da LRF.

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Regulamentos

Além das leis mencionadas, para que a Administração seja eficiente são necessários regulamentos que estabeleçam padrões de desempenho dos serviços de competência municipal.

O município é, geralmente, responsável pelos serviços de mercados, feiras, matadouros, cemitérios, coleta e destinação de resíduos sólidos, iluminação pública, transporte coletivo urbano, táxis e outros, atuando na prestação do serviço de forma direta ou indireta. Em qualquer caso – atuação direta ou indireta – os regulamentos são necessários para assegurar as condições de operação dos serviços e sua qualidade.

Esses serviços quando terceirizados, podem assumir as modalidades de concessão, de permissão ou de autorização 17. Nesses casos as normas devem regular a relação entre os usuários, os prestadores e a Administração.

Legislação federal e estadual

Dentre as atribuições da Prefeitura, existem aquelas que possuem relação ou estão reguladas por legislação federal e estadual. A necessidade de consulta a essa legislação é freqüente; portanto, cópia em versão impressa ou eletrônica dessas leis deve estar disponível para exame a qualquer momento. A página da Presidência da República permite acesso à legislação federal 18.

O quadro a seguir indica as principais normas federais de interesse para os municípios:


Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964

Estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços de todas as esferas governamentais.

É importante para o sistema de controle da Administração por tratar do orçamento e da contabilidade públicos.Deve ser observada quando da elaboração dos orçamentos e da manutenção dos registros contábeis. Nela há pontosque contribuem para a integração planejamento/orçamento.

Lei nº 5.172, de25 de outubro de 1966 (Código Tributário Nacional)

Institui o sistema tributário nacional e estabelece normas gerais de direito tributário aplicáveis à União, estados e municípios.

Define os tributos, os respectivos fatos geradores, sua base de cálculo, seus contribuintes, dentre outras normas de cumprimento obrigatório pelo município.

17 Sobre essas formas de terceirização, ver Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.

18 Ver www.presidencia.gov.br.

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Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de 1967

Dispõe sobre a responsabilidade dos (as) prefeitos (as) e vereadores (as), tratando dos crimes e infrações político-administrativas.

Apesar de anterior à Constituição, o Poder Judiciário tem decidido reiteradamente que esse decreto-lei permanece parcialmente em vigor.

Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992 (Leide ImprobidadeAdministrativa)

Estabelece sanções aplicáveis aos agentes públicos nos casos de enriquecimento ilícito no exercíciodo mandato, cargo, emprego ou função da Administração Pública direta, indireta ou fundacional.

Define agente público como todo aquele que exerce mandato, cargo, emprego ou função na Administração Pública, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo. Aplica-se a todos os agentes públicos, isto é, prefeito (a), vice-prefeito (a),vereadores (as), secretários (as) municipais, servidores comissionados, estatutáriose celetistas.

Lei nº 8.666, de21 de junho de1993 (Estatuto das Licitações e ContratosAdministrativos)

Dispõe sobre licitações e contratos da Administração Pública. Define e regulamenta as modalidades de licitação: concorrência, tomada de preços, convite, concurso e leilão.

Orienta a Administração na realizaçãode licitações e na celebração de contratos com fornecedores, prestadores de serviços, empreiteiros e outros. Problemas comuns relacionados com a licitação e o contrato decorrem da má execução dos processos administrativos correspondentes, que muitas vezes deixam de atender a determinações contidas na legislação.

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Lei nº 10.520, de17 de julho de2002 (Pregão)

Decretos nºs3.555, de 8 de agosto de 2000, e 5.450, de 31de maio de 2005

Institui modalidade de licitação denominada pregão e a possibilidade de sua realização por meio eletrônico.

Aprova regulamento sobre pregão e regulamenta o leilão sob a forma eletrônica.

Bastante utilizada para fins de contratação, especialmente paracompra de bens, já que permite agilidade, economicidade e transparênciapara a Administração.

Está regulamentada em legislação posterior.

Lei nº 12.462, de 04 de agosto de 2011

Institui o Regime Diferenciado para Contratações Públicas - RDC

Aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016; da Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol Associação - Fifa 2013 e da Copa do Mundo Fifa 2014; de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais

Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 (Lei de Responsa-bilidade Fiscal – LRF)

Trata de normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidadena gestão fiscal, como as relativas ao orçamento, ao gasto público, à prestação de contas, à receita pública, à renúncia fiscal e ao endividamento público.

O conhecimento de seu teor é fundamental para o agente político, especialmente para o chefe do Executivo e o presidente do Legislativo, reforçando o planejamento.

É nessa lei que o município encontra as regras sobre gastos de pessoal e relatórios de gestão.

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Lei Complementar nº 131, de 27 de maio de 2009.

Altera a redação da Lei Responsabilidade Fiscal, no que tange à transparência da gestão fiscal, inovando ao determinar a disponibilização, em tempo real, de informações pormenorizadas sobre a execução orçamentária e financeira da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.

A lei amplia o acesso a informações referentes a despesas e receitas dos entes federativos, por meio da exigência de um padrão mínimo de qualidade na sua prestação e da definição de prazos para o cumprimento das determinações que visam a assegurar a sua divulgação.

Lei nº 10.028, de19 de outubro de 2000 (Lei de Crimes Fiscais)

Altera o Código Penal e outras leis para tipificar crimes contra as finanças públicas.

Aplica-se, em parte, aos agentes públicos definidos na Lei de Improbidade Administrativa, pelo não cumprimento da LRF.

Lei nº 10.257, de 10 de julho de2001 (Estatuto da Cidade)

Estabelece diretrizes para a ação do (a) prefeito (a) e dos agentes municipais para o planejamento e a política urbana, em especial para o Plano Diretor.

Aqui se encontram novos instrumentos tributários e financeiros, jurídicos e políticos visando ao cumprimento da função social da cidade e da propriedade urbana.

Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004 (Parcerias Público-privadas– (PPPs).

Regulamenta as parcerias público-privadas.

As PPPs buscam facilitar o relacionamento entre o setor público e o privado para ampliar a oferta de bens e serviços públicos.

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Lei nº 11.107, de 06 de abril de2005 e Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2007 (Consórcios públicos)

Dispõe sobre as normas gerais de constituição e contratação de consórcios.

A lei veio atender à necessidade de viabilizar e garantir maior estabilidade aos formatos cooperativos entre municípios e entre municípios e estados, podendo ser aplicada em vários setores das políticas públicas. Os consórcios podem assumir atribuições de planejamento, regulação, operação e manutenção deinfraestruturas e serviços urbanos.

Decreto7.492, de2 de junho de 2011

Instituiu o Plano Brasil Sem Miséria

O objetivo do Plano Brasil Sem Miséria é elevar a renda e as condições de bem-estar da população. As famílias extremamente pobres que ainda não são atendidas serão localizadas e incluídas de forma integrada nos mais diversos programas de acordo com as suas necessidades.

Projeto de nº Lei de Conversão 16 de3 de outubro de 2012

Criou o Benefício de Superaçãoda Extrema Pobreza na Primeira Infância (BSP), estratégia do plano Brasil Carinhoso

O Brasil Carinhoso tem como principal objetivo retirar da miséria todas as famílias com filhos entre zero e seis anos que sejam beneficiárias do Programa Bolsa Família.

A ação - que integra o Brasil Sem Miséria - reforça a transferência de renda, fortalece a educação, com aumento de vagas nas creches e cuidados adicionais na saúde, incluindo a suplementação de vitamina A, ferro e medicação gratuita contra asma.

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Norma Operacional Básica – NOB, de 15 de julho de 2005

Implanta o Sistema Único deAssistência Social – SUAS.

O SUAS define as ações e iniciativas necessárias à operacionalizaçãodos serviços e oferta de benefícios socioassistenciais, estabelecendo a divisão de competênciase responsabilidades entre as três esferas de governo.

Decreto nº 6.170, de25 de julho de2007, e Portaria Interministerial nº 507, de 24 de novembro de 2011.

Dispõe sobre normas relativas a convênios e outros tipos de ajustes que podem ser firmados com o Governo Federal.

Importante instrumento de cooperação entre o município e o Governo Federal. Em face do grande número de exigências para celebração de convênios, para a sua execução e para a prestação de contas dela decorrente, o município tem de estar atento aos decretos e portarias sobre o assunto. Irregularidades podem impedir que os municípios firmem novos convênios, deixando de obter recursos para a realização de obras, serviços e outras formas de atendimento à população.

Lei n º 12.527, de 18 de Novembro de 2011.

Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do § 3o do art. 37 e no § 2o do art. 216 da Constituição Federal; altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no8.159, de 8 de janeiro de 1991; e dá outras providências.

Determina aos órgãos de governo a obrigação de prestarem informações aos cidadãos.

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19 Ver também Decretos nº 1.819, de 16 de fevereiro de 1996; nº 5.504, de 05 de agosto de 2005, nº 6.428, de 14 de abril de 2008; nº 6.497, de 30 de junho de 2008, e Portarias Interministeriais nº 24, de 19 de fevereiro de 2008; nº 75, de 09 de abril de 2008, e nº 165, de 20 de junho de 2008.

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Lei nº 8.987 de 13 de fevereiro de 1995

Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviços públicos previsto no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras providências.

Documento trata da concessão de serviço público precedida da execução de obra pública: a construção, total ou parcial, conservação, reforma ampliação ou melhoramento de quaisquer obras de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por prazo determinado;

Portaria nº 652 de 25/10/2011 (D.O.U. 26/10/2011)

Define percentual de contrapartida para as entidades privadas sem fins lucrativos voltadas diretamente à coleta de materiais recicláveis

Autoriza o estabelecimento de percentual fixo de contrapartida de 0,1%, exclusivamente para os convênios referentes ao exercício de 2011, a serem celebrados com as entidades privadas sem fins lucrativos, voltadas diretamente a coleta de matérias reutilizáveis e recicláveis constituídas sob a forma de associações e cooperativas de catadores

CF/88Arts. 30 e 31

Estabelece as competências dos municípios e como deverá se dar a fiscalização pelo Legislativo Municipal.

Traz relevantes disposições sobre o controle municipal, como a obrigatoriedade de as contas municipais ficarem 60 dias à disposição da população, definições sobre o controle interno e externo do município, quórum de aprovação pelo Poder Legislativo Municipal para a rejeição das contas do prefeito.

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Quanto à legislação estadual, o (a) prefeito (a) e seus auxiliares diretos devem conhecer, entre outras leis, a Constituição e a legislação tributária do seu estado, notadamente os critérios de repartição dos impostos estaduais, como o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS e o Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA. Compreender a organização judiciária do estado também é útil, pois as ações judiciais envolvendo o município são comuns.

A legislação federal e estadual sofre alterações constantes, por isso deve-se estar atento à edição de novas normas, com incidência nos municípios, que venham a ser expedidas, bem como à jurisprudência emitida pelos Tribunais Superiores.

Recomenda-se, ainda, que procure se informar sobre a orientação do Tribunal de Contas do Estado em relação à prestação de contas, realização de licitações e contratos, aplicação da LRF, aposentadoria de pessoal e outros assuntos sob sua fiscalização.

O município deve conhecer a orientação do Tribunal de Contas do seu estado.

A legislação federal e estadual sofre alterações constantes, por isso deve-se estar atento à edição de novas normas, com incidência nos municípios, que venham a ser expedidas.

O grande número de leis aplicáveis, pela sua extensão e complexidade, pode trazer dificuldades à Administração Municipal. Ao longo do exercício do mandato, é necessário cuidado para que não se cometam ilegalidades ou ilegitimidades que venham a trazer danos para os munícipes, para o município e para suas autoridades.

3.2. Gestão orçamentária, financeira, patrimonial e tributária

Fontes de receita

O município detém várias fontes de receita. Deve-se examinar a legislação tributária municipal para verificar se atende à melhor técnica e permite arrecadar os tributos de modo a aliar justiça fiscal e eficiência, se contém entraves burocráticos ao desenvolvimento das atividades econômicas e se incentiva a formalização dos contribuintes.

É útil que se faça comparação entre o que o município está arrecadando e o que outros municípios do mesmo porte têm obtido de receita, por fonte. O conhecimento sobre a arrecadação de outros municípios também pode ser útil na identificação de fontes alternativas ou de arranjos inovadores.

Em linhas gerais, listam-se as fontes de receita mais importantes: • tributos de competência municipal definidos na Constituição Federal; • Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISS, Imposto Prediale Territorial Urbano – IPTU, Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis– ITBI; • taxas pelo exercício do poder de polícia e taxas pela prestação de serviços;

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• contribuição de melhoria, contribuição para custeio da iluminação pública e contribuição previdenciária (se for o caso). • atividades econômicas, tais como agropecuária, indústria e serviços, exercidas diretamente ou por meio de concessões e permissões ou parcerias público-privadas; • fruição (uso, cessão) do patrimônio municipal – aluguéis, arrendamentos, participações societárias e aplicações financeiras; • operações de crédito (sem esquecer que essa receita exige desembolso posterior para sua liquidação junto ao operador); • participação no produto da arrecadação federal e estadual (Fundo de Participação dos Municípios – FPM, Imposto Territorial Rural – ITR 20, Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços – ICMS, Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores – IPVA, Imposto de Renda Retido na Fonte de pessoas físicas e jurídicas).

O estado está obrigado a publicar mensalmente a receita do ICMS. O município pode acompanhar junto ao órgão responsável sua distribuição, sabendo o montante que lhe vai caber.

• compensação financeira (royalties) pela exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos e de outros recursos minerais em seu território, plataforma continental, mar territorial ou zona exclusiva; • transferências voluntárias da União e do estado por meio de convênios e contratos de repasse; • transferências fundo a fundo nas áreas de saúde e assistência social; • relações com terceiros (públicos ou privados) por meio de convênios, termos de parceria e outros instrumentos.

Execução financeira

Para dar início à execução financeira, devem ser tomadas as seguintes providências: • enviar o autógrafo do (a) prefeito (a) aos bancos em que o município mantém movimentação; • analisar a programação financeira e o cronograma de desembolso para o exercício que se inicia e promover os ajustes que julgar necessários, nos limites da autorização legislativa; • verificar se houve despesas sem empenho no exercício anterior e regularizar a situação; • verificar a existência de precatórios 21 e agendar os respectivos pagamentos nos termos determinados em lei; • providenciar o levantamento da dívida ativa, tributária e não tributária, para efetivar sua cobrança; • verificar se a receita prevista para o primeiro bimestre está compatível com as metas

20 O Município pode optar pela arrecadação integral do ITR através de convênio com a Receita Federal do Brasil. Ver art. 153, §4º, inciso III da Constituição Federal e Lei nº 11.250, de 2005.


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de resultado primário, ou seja, a capacidade de pagar, e nominal, isto é, a capacidade de assumir compromissos a longo prazo; • verificar se os gastos com pessoal e a dívida pública estão nos limites previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Essas medidas podem, em parte, ser colocadas em prática já no período de transição, mediante contato da equipe do (a) prefeito (a) eleito (a) com os atuais agentes políticos e técnicos que possuem as informações de interesse.

Em relação às despesas, a verificação entre o que o município paga a grandes fornecedores e o que outros municípios pagam é fonte de informação preciosa, desde que se adotem critérios que tragam respostas confiáveis. Informações a esse respeito podem ser encontradas junto a municípios vizinhos ou de porte semelhante, por meio de seus Diários Oficiais, de suas páginas na internet ou de consulta direta às Administrações.

Da receita de seus impostos e de transferências constitucionais, o município deve aplicar no mínimo, obrigatoriamente, 25% em educação e 15% em saúde22.

Após a posse, caberá ao (à) prefeito (a) enviar a prestação de contas do último exercício do mandato de seu antecessor aos órgãos competentes. Além dessa documentação, o chefe do Executivo deve elaborar e encaminhar ao Tribunal de Contas os seguintes relatórios: • relatório resumido da execução orçamentária, o qual deverá ser publicado até trinta dias após o encerramento de cada bimestre; • relatório de gestão fiscal, o qual deverá ser publicado até trinta dias após o encerramento de cada quadrimestre.

É importante verificar a situação do município perante os Tribunais de Contas ainda durante a fase de transição do governo.

Gestão do patrimônio

O patrimônio municipal compõe-se de bens móveis e imóveis. O seu inventário é exigência da Lei nº 4.320/64 e deve ser feito pelo menos uma vez por ano, visando ao controle dos mesmos, bem como o correto registro na contabilidade local.

Vale lembrar que o meio ambiente é também considerado patrimônio do município. Assim, é preciso verificar se existem questões envolvendo danos ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural, e que providências relativas à sua manutenção devem ser tomadas. Destaca-se que este tema é de competência comum da União, do estado e do município.

Gestão tributária

22 Ver arts. 198 e 212 da Constituição Federal.

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O Código Tributário Municipal – CTM é o instrumento pelo qual a população, por meio dos seus representantes legais – agentes políticos integrantes dos poderes Legislativo e Executivo –, explicita a natureza e o montante de recursos de origem tributária que cada munícipe irá desembolsar para, juntamente com as demais fontes de receita, financiar a ação do governo local.

É importante verificar se o CTM encontra-se de acordo com as normas constitucionais e legais e se a administração tributária está organizada de modo a cumprir suas atribuições e alcançar os objetivos que fundamentam a arrecadação.

3.3. Gestão de pessoas

O (A) prefeito (a) deve buscar conhecer o quantitativo, a distribuição entre os diversos setores, o perfil de competências e o padrão de remuneração dos servidores. Poderá se informar também a respeito da existência, na Prefeitura, de programa de treinamento, capacitação e desenvolvimento de servidores em todos os níveis hierárquicos.

O programa poderá ser objeto de avaliação e aprimoramento ou, se não existir, deve ser iniciada a sua concepção para o início do novo mandato, com objetivos de: • criar e desenvolver hábitos, valores e comportamentos adequados ao exercício da função pública; • capacitar o servidor para o desempenho de suas atribuições; • estimular o desenvolvimento funcional; • integrar o servidor às finalidades da Administração como um todo.

Um programa tecnicamente elaborado favorecerá a profissionalização do servidor, com base na ética, na responsabilidade, na qualidade do atendimento, além de gerar ambiente favorável à criatividade, à inovação e ao incentivo ao empreendedorismo, o que repercutirá em benefício da população.

Um programa de treinamento bem elaborado favorecerá a profissionalização do servidor, o que repercutirá em benefício da população.

3.4 Transparência Pública e Acesso à Informação

A transparência e o acesso à informação são essenciais à consolidação do regime democrático e à boa gestão pública. Um governo transparente amplia sua legitimidade e sua credibilidade junto à população na medida em que promove o comportamento responsável de gestores e servidores públicos.

Elevado pela Constituição Federal de 1988 à categoria de direito fundamental, e amparado por diversos Tratados Internacionais assinados pelo Brasil, o acesso à informação constitui-se em instrumento indispensável de promoção e exercício da cidadania. Nesse sentido, a Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011, veio ampliar e garantir o direito de acesso à informação, assegurando de forma definitiva a publicidade como regra geral e o sigilo como exceção.

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A Lei de Acesso à Informação (LAI) inaugura, portanto, um novo patamar na relação entre a sociedade e o Poder Público brasileiro em suas três esferas, tornando-o mais transparente e democrático. Com ela, o cidadão se fortalece diante do Estado, ampliando seu poder de controle e de fiscalização dos atos da administração pública.

De caráter nacional, a LAI estabelece normas gerais para todos os entes federativos, e normas específicas para a União. No que concerne ao Poder Executivo federal, o Decreto nº 7.724, de 16 de maio de 2012, regulamentou os procedimentos para a garantia do acesso à informação e para a classificação de informações sob restrição de acesso, observados grau e prazo de sigilo.

Os principais compromissos internacionais contra a corrupção firmados pelo Brasil são: a Convenção da Organização dos Estados Americanos (OEA), de 1996; a Convenção da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), de 1997; e a Convenção da Organização das Nações Unidas (ONU), de 2003. Implantando a Lei de Acesso à Informação no município De acordo com o art. 45 da Lei nº 12.527/2011, compete aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios criar legislação própria para, obedecidas as normas gerais estabelecidas na LAI, definir regras específicas para a sua aplicação plena em âmbito local. Tais normas disporão especialmente sobre a criação e funcionamento do Serviço de Informação ao Cidadão (SIC), e sobre os procedimentos para interposição de recurso pelo requerente no caso de indeferimento de acesso a informações ou às razões da negativa do acesso.De qualquer modo, ainda que os demais entes federativos não atendam à obrigatoriedade de regulamentar o direito de acesso à informação, os seus dispositivos gerais valem para todos os entes e – embora a não regulamentação possa dificultar o exercício do direito pelo cidadão – não há que se falar na não aplicabilidade da Lei de Acesso à Informação nos Estados, Distrito Federal e Municípios, uma vez que a maioria dos seus dispositivos tem eficácia imediata. Com isso, por exemplo, mesmo que o município não tenha editado normas específicas sobre a estrutura de atendimento a solicitações de informação, a Lei nº 12.527/2011 – por si só – garante ao cidadão o direito de acesso às informações e documentos.

Aos municípios com até 10.000 (dez mil) habitantes, a Lei de Acesso à Informação os dispensou da divulgação obrigatória na internet de informações de interesse coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas (art. 8º, § 2º), mantendo todavia a obrigatoriedade de divulgação, em tempo real, de informações relativas à execução orçamentária e financeira, nos critérios e prazos previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal.

Um rol mínimo de informações de interesse coletivo e geral é apresentado na LAI. A lei define ainda prazos e padrões mínimos para atendimentos de pedidos de acesso. Para isso, ela tratou de definições e procedimentos que promovam a chamada transparência ativa. Esta consiste na divulgação de informações, por iniciativa da própria administração pública, em meios de fácil acesso ao cidadão. A transparência passiva, ao contrário, se configura quando o Poder Público dá acesso a uma determinada informação a partir de uma solicitação específica da sociedade. Com o acesso prévio à informação, a chamada transparência ativa, o cidadão não precisa se dirigir a órgãos e entidades públicas, gerando benefícios tanto para ele quanto economia de tempo e recursos para a Administração.

A transparência é um elemento importante para induzir a participação social, contribuindo, inclusive, para alimentar a gestão municipal de informações necessárias a melhoria da gestão. No que tange a transparência das transferências federais para os municípios, o Decreto nº7.507 de 27 de junho de 2011, disciplina a movimentação dos recursos da saúde e

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da educação regidos pelas normas : Lei nº 8080, de 19 de setembro de 1990, Lei nº 8142, de 28 de dezembro de 1990, Lei nº 10880 de 9 de junho de 2004, Lei nº 11494, de 20 de junho de 2007, Lei nº 11692, de 10 de junho de 2008 e Lei nº 11947, de 16 de junho de 2009. Esse ordenamento estabelece que a movimentação de recursos e os pagamentos aos credores se darão exclusivamente por meio eletrônico, tendo seus dados disponibilizados na internet, fortalecendo o controle social e fomentando a participação popular no acompanhamento dos recursos.

Formas de participação social

No âmbito do Executivo

• Conselhos

Principal canal de participação popular encontrado nas três esferas de governo, os conselhos são obrigatórios nas áreas de saúde, assistência social, meio ambiente, criança e adolescente e educação. Devem ser representativos da população, especialmente dos segmentos diretamente interessados. Embora heterogêneos, os conselhos possuem algumas características recorrentes, como composição plural e paridade de representação.

O (A) prefeito (a) eleito (a) deve examinar a legislação específica de cada conselho existente em seu município, bem como seu regimento interno, para, se for o caso, recomendar medidas para aperfeiçoá-los. A atenção com a capacitação dos conselheiros tem sido componente importante para o bom funcionamento desses colegiados nos municípios.

• Consulta pública

Forma pela qual o governo municipal dá voz a setores da população, interessados, especialistas ou todos que quiserem se manifestar a respeito de questões que enfrenta, bem como apresentar alternativas para sua correção e formulação ou reformulação de políticas, planos, programas e projetos que possuam relação com o fato posto em discussão. Uma forma de consulta pública, em relação ao plano diretor, encontra-se no Estatuto da Cidade.

• Cogestão

É um processo que consiste na partilha de responsabilidades entre o estado e os potenciais beneficiários, na tomada de decisões e na implementação conjunta de medidas que tendem a otimizar a utilização dos recursos públicos para um fim específico.

Entidades estatais, agências governamentais e outras organizações podem ser geridas dessa maneira, com a participação de representantes da sociedade em seus conselhos ou diretorias.

• Conferências

As conferências constituem espaços privilegiados de efetivação da participação e do controle social no planejamento e avaliação de políticas públicas, fundamentais para a sua democratização. São espaços deliberativos onde se avalia a situação e se definem as diretrizes.

No âmbito do Legislativo

Muitos municípios possuem, em suas leis orgânicas ou em atos da Câmara, dispositivos

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dedicados à iniciativa e à participação popular nos debates legislativos, regulando as intervenções e estipulando regras e critérios.

A iniciativa popular, prevista constitucionalmente, consiste na apresentação de projetos de lei à Câmara Municipal, subscritos por, no mínimo, 5% do eleitorado do município, sobre assuntos de interesse específico do município, da cidade ou de bairros.

A participação popular pode ocorrer em audiências públicas ou na tribuna livre. Audiências públicas são eventos em que cidadãos interessados participam da discussão de projetos de leis. A tribuna livre é utilizada em muitas Câmaras como forma de permitir que cidadãos se manifestem durante as sessões do Legislativo sobre proposições que estão em tramitação.

Hoje, com a expansão das tecnologias de informação e comunicação (TICs), há mais condições para que o município mantenha, por exemplo, páginas na internet com informações de natureza diversa sobre ele e seu governo. Essas páginas só cumprirão o seu papel se forem permanentemente atualizadas. A informação sobre o novo governo deve ser introduzida em seguida à posse para permitir o conhecimento da nova realidade do município e da Administração

4. Controle da Administração

O controle da Administração é uma função permanente de orientação, acompanhamento e correção dos rumos da gestão no tocante às suas decisões e ações. Com isso, o controle pode ser:

• Prévio – a autoridade ou o órgão responsável toma conhecimento do ato, analisa e o autoriza ou não e, se for o caso, o reorienta de forma a evitar irregularidades futuras;

• Concomitante – a autoridade ou o órgão responsável acompanha a realização do ato para afastar a ocorrência de irregularidades e verificar a sua boa execução;

• A posteriori – a autoridade ou o órgão responsável corrige os erros, defeitos ou irregularidades detectados, decorrentes da realização do ato.

A Constituição da República e a legislação complementar pertinente23 trouxeram preocupações novas relacionadas à abrangência dessa função quanto à responsabilidade dos gestores; e a qualidade das ações, adotando os seguintes princípios: • economicidade – pressupõem recursos em qualidade, quantidade, menor custo e a tempo hábil;

• eficiência – utilização racional dos recursos de forma a maximizar o atingimento dos resultados a custos decrescentes; • eficácia – cuja preocupação se estende à obtenção dos resultados das ações;

• efetividade – capacidade de conseguir o efeito que se deseja ou se espera.

Ainda no que se refere a controle da Administração, convém lembrar que o chefe do Poder Executivo pode estar sujeito a ações por crime de responsabilidade, crimes

23 Ver arts. 70 e seguintes da Constituição Federal. Ver também Lei Complementar nº 101/2000 – LRF.

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funcionais, crimes por abuso de autoridade, bem como crimes comuns e especiais, e que o cometimento dessas infrações pode levar à perda de mandato.

O controle, nas suas diferentes modalidades, é integrante da gestão. Protege o gestor, o gerido (a coisa pública) e o cidadão.

4.1. Tipos de controle

Controle interno

É o controle exercido pela própria Administração, por seus órgãos, sobre seus próprios atos e agentes. Assim, o Poder Executivo, o Poder Legislativo e demais órgãos e entidades municipais devem efetuar, dentro do seu âmbito organizacional, os seus próprios controles.

“O funcionamento efetivo do sistema de controle interno é exigência contida na Constituição Federal (Art. 74) e na Lei Federal n.º 4.320/64.”

O (A) prefeito (a) eleito deve certificar-se da existência, na Prefeitura e nos demais órgãos e entidades do Poder Executivo, de sistema de controle interno, que poderá estar sob a responsabilidade do secretário de Finanças ou do controlador geral, o que dependerá da organização local.

Na fase de transição, é oportuno e conveniente que o (a) novo (a) gestor (a) obtenha do responsável pelo sistema de controle interno as informações pertinentes às contas governamentais (orçamentárias, financeiras e patrimoniais), aos contratos e convênios, às despesas com pessoal e àquelas de natureza obrigatória (educação e saúde, por exemplo), e sobre as providências adotadas em relação às recomendações dos órgãos de controle, bem como outras que entender necessárias à visão do conjunto.

O exame dessas informações poderá explicar situações relacionadas com a Administração e, provavelmente, orientar as propostas de mudanças a serem apresentadas pela nova equipe.

Controle externo

O controle externo é atribuição do Poder Legislativo, que o exerce com o auxílio do Tribunal de Contas. O Poder Judiciário também exerce controle externo, porém somente se provocado pelo Ministério Público, por algum cidadão ou por outro titular do poder de peticionar judicialmente.

A Controladoria-Geral da União (CGU) exerce a atividade de fiscalização sobre os recursos federais transferidos ao município por meio de convênios e outros acordos congêneres, podendo o Tribunal de Contas da União-TCU aplicar multas ou condenar ao ressarcimento do Erário os responsáveis municipais pela execução de recursos federais. O gestor federal repassador de recursos ao município, diante da evidência de desvio ou mau uso, pode instaurar a Tomada de Contas Especial-TCE. A TCE é um processo formal de apuração de responsabilidades por ocorrência de dano ao Erário, que objetiva apurar os fatos, identificar os responsáveis e quantificar o dano causado ao Erário, visando ao seu imediato

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ressarcimento. Após a instauração pelo gestor, o processo segue para análise da CGU, que devolve ao gestor, que remete ao TCU o processo para julgamento.

Outro exemplo de controle externo ocorre por iniciativa do Ministério Público, geralmente utilizando a ação civil pública, freqüentemente proposta para sanar irregularidades que se enquadrem como improbidade administrativa, podendo também estar vinculada a danos ao meio ambiente, à ordem urbanística e a outros interesses difusos e coletivos.

Além do Ministério Público, podem também propor essa ação a Defensoria Pública, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista e associações civis, estas quando atendam aos requisitos legais.

Importantes informações sobre o funcionamento de eventuais comissões de inquérito sobre assuntos que possam repercutir no novo mandato são obtidas junto à Câmara Municipal. A propósito, é conveniente que o (a) prefeito (a) eleito (a) se inteire das questões pendentes junto ao Legislativo Municipal, especialmente quanto a procedimentos fiscalizatórios.

O Tribunal de Contas respectivo, por sua vez, é responsável pela apreciação das contas apresentadas pelo (a) prefeito (a), sobre as quais emitirá parecer prévio pela aprovação ou rejeição. O parecer prévio somente deixará de prevalecer se, pelo menos, dois terços dos membros da Câmara, no momento do julgamento das contas do (a) prefeito (a), votarem contra a decisão do Tribunal.

4.2. Tipos de controle exercidos pela Câmara Municipal

Político – abrange aspectos de mérito e de legalidade, apreciando decisões administrativas, inclusive em relação à discricionariedade. O controle político se dá nos termos estabelecidos na LOM, Lei Orgânica do Município e pode ser exemplificado pelas seguintes iniciativas: • pedido de informações ao Poder Executivo; • convocação de autoridades, como secretários municipais, para prestar informações; • convite a quaisquer pessoas para prestar esclarecimentos sobre fatos que ensejam dúvidas; • formação de comissões de inquérito para apurar determinados fatos.

Financeiro – é exercido pelo exame de informações do Executivo sobre operações que tenham efeitos no caixa, bancos e no patrimônio do município. 4.3. Participação e Controle Social

A participação direta da sociedade nos processos decisórios governamentais e legislativos constitui um avanço significativo na vigilância e na fiscalização das ações do Estado, não apenas no combate à corrupção, mas sobretudo na busca do interesse público. Nesse sentido, a participação social complementa, por meio dos mecanismos que lhe são próprios, as atividades dos eleitos nas democracias representativas e, também, do próprio controle institucional realizado pelos órgãos que fiscalizam os recursos públicos.

Trata-se, desse modo, de importante instrumento de fortalecimento da cidadania que permite a abertura de espaços para que a sociedade colabore nos processos de

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planejamento, monitoramento e avaliação das ações da gestão pública. A ideia central é o compartilhamento de responsabilidades entre governo e sociedade com vistas a aumentar o nível da eficácia e efetividade das políticas públicas.

O (A) prefeito (a) eleito (a) encontrará diversos espaços e canais de participação no município (conselhos, fóruns, orçamento participativo, conferências, comissões etc.). Algumas dessas formas estão previstas em lei e outras são decorrentes da dinâmica da relação que se estabelece, no âmbito do município, entre a sociedade e o governo local. As formas não são mutuamente excludentes; podem coexistir, se combinar e se intercomplementar.

Os objetivos da participação e do controle social são, entre outros:

• democratizar o governo e a gestão pública; • melhorar o grau de eficiência, eficácia e efetividade de programas, projetos, atividades e serviços públicos; • assegurar a representatividade e legitimidade dos governantes; • legitimar decisões e ações governamentais; • obter a colaboração, o consentimento e a adesão da sociedade; • criar ou aprofundar a cultura e a prática da cidadania (cultura política); • auxiliar a administração pública na identificação de problemas na gestão ou na aplicação dos recursos públicos, de modo a preservar o gestor e possibilitar a solução em tempo hábil. A Constituição Federal de 1988 prevê a participação popular direta ou por meio de organizações representativas na formulação das políticas públicas e no controle das ações em todos os níveis. Foram incluídas, no texto constitucional, diversas formas participativas de gestão e controle em áreas como saúde, educação, assistência social, políticas urbanas, meio ambiente, entre outras. A partir da Constituição, uma nova legislação participativa foi implementada, viabilizando a criação de novos mecanismos de participação e controle social, como os conselhos de políticas públicas, conferências, mesas de diálogo, fóruns de debate, audiências públicas, ouvidorias, orçamentos participativos, dentre outros.

Exemplos de Mecanismos de Participação e Controle Social

• Ouvidorias – são um canal direto de diálogo do cidadão com o Estado, dando sentido individual à participação social. Têm por objetivo possibilitar aos cidadãos buscar informações, avaliar, criticar e aperfeiçoar os serviços e as políticas públicas. • Conferências – são espaços públicos de debates entre o Estado e a sociedade civil e simbolizam a ampliação da participação popular na gestão das políticas públicas. As conferências nacionais são grandes fóruns organizados, em que os diversos segmentos da sociedade debatem as políticas públicas do país. • Mesas de diálogo, fóruns, audiências públicas e consultas públicas – contribuem para estimular parcerias e ampliar a participação efetiva da sociedade civil, não só a dos

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movimentos populares, mas também do empresariado, dos trabalhadores, das igrejas, das universidades etc., na formulação e avaliação de políticas públicas. Na consulta pública, o governo dá voz a setores da população, interessados, especialistas ou todos que quiserem se manifestar a respeito de questões que enfrenta, bem como apresentar alternativas para sua correção e formulação ou reformulação de políticas, planos, programas e projetos que possuam relação com o fato posto em discussão. Uma forma de consulta pública, em relação ao plano diretor, encontra-se no Estatuto da Cidade. • Orçamento participativo – constitui-se em um processo no qual a sociedade tem a oportunidade de opinar, debater e deliberar sobre matérias inerentes a despesas públicas. Surge como método eficaz no resgate e prática da cidadania. É o mecanismo a partir do qual a população elege as obras prioritárias que devem ser incluídas na proposta orçamentária. O (A) prefeito (a) eleito (a) deve examinar a legislação específica de cada conselho existente em seu município, bem como seu regimento interno, para, se for o caso, recomendar medidas para aperfeiçoá-los. A atenção com a capacitação dos conselheiros tem sido componente importante para o bom funcionamento desses colegiados nos municípios.

• Conselhos de políticas públicas – são espaços institucionais de interação do Estado com a sociedade, compostos por representantes da sociedade civil e do poder público. A instituição de conselhos e o fornecimento das condições necessárias para o seu funcionamento são condições obrigatórias para que estados e municípios possam receber recursos do Governo Federal para o desenvolvimento de uma série de ações. Para saber mais, leia o Eixo III – “A atuação dos conselhos de políticas públicas como instâncias de controle”.

• Associações, sindicatos e ONGs – são organizações sem fins lucrativos, formadas pela sociedade civil, que têm como missão a resolução de algum problema da sociedade (econômico, social ou cultural) ou ainda como fiscal do poder público. As organizações têm a capacidade de despertar o civismo e a cooperação social nos seus participantes. Constituindo uma forte ferramenta de mobilização social, contribuindo para a manutenção da democracia, uma vez que possibilita a manifestação de interesses de quaisquer segmentos.

No âmbito do Legislativo, muitos municípios possuem, em suas leis orgânicas ou em atos da Câmara, dispositivos dedicados à iniciativa e à participação popular nos debates legislativos, regulando as intervenções e estipulando regras e critérios. A iniciativa popular, prevista constitucionalmente, consiste na apresentação de projetos de lei à Câmara Municipal, subscritos por, no mínimo, 5% do eleitorado do município, sobre assuntos de interesse específico do município, da cidade ou de bairros. A Constituição Federal lista medidas de proteção do patrimônio público, inclusive ambiental, ou de direitos de cidadania que podem ser iniciadas pelo cidadão, como ação popular e mandado de segurança. Ação popular – A ação popular é o instrumento por meio do qual qualquer cidadão pode ter a iniciativa de procurar obter a invalidação de atos ou contratos ilegais e lesivos ao patrimônio público, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico-cultural.

Mandado de segurança e mandado de segurança coletivo – Já o mandado de segurança, individual ou coletivo, é o instrumento que a pessoa física ou jurídica pode utilizar para proteção de direito individual ou coletivo, líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, que esteja sendo lesado ou ameaçado de lesão pela autoridade, em decorrência de prática ilegal ou abuso de poder.

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Outros meios existem para que o cidadão possa participar do controle exercido sobre a Administração, tais como o exame das contas do município, que devem ficar à disposição dos cidadãos e de instituições da sociedade durante todo o exercício nas instalações do Poder Legislativo e do órgão técnico responsável pela sua elaboração.

5. Recomendações para a Transição

No período da transição, ou seja, do momento em que o candidato teve proclamada sua eleição pelo órgão competente até o dia da posse, o eleito tem oportunidade de adotar medidas que contribuirão para que ele possa iniciar seu mandato com mais segurança.

5.1. Equipe de transição

O primeiro passo é formar sua equipe de transição com alguns dos futuros auxiliares diretos, especialmente os que ocuparão postos-chave, como a Secretaria de Finanças, a Controladoria e a Procuradoria-Geral, além daqueles que terão papel relevante para a implementação do seu plano de governo.

O (A) prefeito (a) deve se cercar de auxiliares de confiança e de equipe técnica qualificada para apoiá-lo (a) nas decisões e demais atos da administração, visando maior segurança no desenvolvimento das ações.

Algumas leis orgânicas estipulam normas relativas à transição, inclusive sobre a obrigatoriedadede formação de equipes mistas (com representantes da atual gestão e da gestão futura) que trabalharão juntas no exame das informações importantes.

Garantir a continuidade administrativa é condição fundamental para a boa governança. Essa continuidade se dá pela manutenção de programas iniciados pelo governo anterior e pela cautela em reestruturar o comando do Poder Executivo.

Mesmo nos municípios em que não há norma sobre a transição, é saudável que o (a) prefeito (a) eleito (a) procure o (a) prefeito (a) que está deixando o cargo para solicitar esse entendimento, caso este (a) não tome a iniciativa. Uma ação coordenada entre ambos assegurará adequada continuidade administrativa.

A ação coordenada entre o (a) prefeito (a) eleito (a) e o atual assegurará adequada continuidade administrativa.

É importante também que o (a) prefeito (a) conheça a estrutura administrativa da Prefeitura, para saber identificar se ela está de acordo com seu plano de governo, isto é, se estão contemplados os órgãos e entidades que irão desenvolver as ações prioritárias da sua gestão.

Apenas alterações na estrutura, no entanto, não resolverão problemas de gestão. Pode ser que ela esteja adequada, mas outros aspectos impedem seu bom funcionamento. Neste caso, para aumentar a eficiência da máquina administrativa, é conveniente examinar preliminarmente os processos de trabalho, os recursos humanos e os equipamentos e recursos tecnológicos existentes.

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O processo de transição envolve, ainda, solicitar ao (à) prefeito (a) que irá deixar o cargo, ou a seus assessores, relatórios de gestão, balancetes, dados da arrecadação e outras informações que permitam conhecer a atual situação do município. Só assim o (a) prefeito (a) eleito (a) e sua equipe poderão planejar a solução dos eventuais problemas.

Por fim, sugere-se verificar, durante o período de transição, se as prestações de contas – junto ao Tribunal de Contas do Estado ou órgão similar, ao Tribunal de Contas da União, se for o caso, e a outros órgãos a quem se deva prestar contas – foram apresentadas e em que situação se encontram. Podem existir pendências, pedidos de informações ou de outros esclarecimentos que terão de ser providenciados, de preferência pelo Executivo que está deixando a Prefeitura.

5.2. Equipe de governo

A tarefa de administrar o município é complexa, as exigências legais e técnicas são muitas, e é positivo que os cargos dirigentes, especialmente os técnicos, sejam ocupados por pessoas conhecedoras da máquina administrativa.

Para a formação da equipe de governo, é importante que o (a) prefeito (a) eleito (a) conte com técnicos de sua confiança nas áreas contábil, tributária, jurídica, de recursos humanos, de obras, de planejamento, de comunicação social, entre outras, para que examinem a documentação recebida da equipe de transição, preparando-se para constituir o governo.

Quando o (a) prefeito (a) optar pela mudança dos ocupantes dos cargos, é conveniente que as substituições sejam feitas gradualmente, para evitar paralisação dos trabalhos até que os novos ocupantes passem a dominar os trâmites legais e burocráticos.

O bom desenvolvimento da gestão será mais facilmente alcançado se os cargos intermediários estiverem ocupados por pessoas que conhecem os principais entraves, sabem interpretar a legislação, têm conhecimento de interlocutores de outras esferas, fornecedores, parceiros, representações da sociedade etc.

Sobre a escolha dos ocupantes de cargos comissionados e de funções gratificadas,deve- se seguir a orientação da Súmula Vinculante do Supremo Tribunal Federal 24.

Essa súmula dispõe que é inconstitucional a nomeação de parentes, como pais, avós, filhos, netos, irmãos, sobrinhos, tios, cônjuges, sogros, genros, noras e cunhados. Primos não estão incluídos. Igualmente não há impedimento de que esses mesmos parentes sejam designados para cargos políticos, como é o de secretário (a) municipal, ao qual a própria Constituição concede status de agente político.

Caso ocorra nomeação em desacordo com essa súmula, a interpretação corrente é no sentido de que qualquer cidadão ou instituição interessada pode recorrer ao Judiciário para pedir a sua anulação.

24 Súmula Vinculante do STF nº 13: “A nomeação de cônjuge, companheiro ou parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurídica, investido em cargo de direção, chefia ou assessoramento, ou, ainda, de função gratificada na Administração Pública direta e indireta, em qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, compreendido o ajuste mediante designações recíprocas, viola a Constituição Federal”.

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5.3. Informações necessárias para o início de mandato

Relação de dívidas do município

É importante obter uma relação das dívidas do município, por credor, com as datas dos respectivos vencimentos, inclusive as dívidas de longo prazo e encargos decorrentes de operações de crédito, que informe sobre a capacidade de a Administração realizar novas operações de crédito de qualquer natureza, uma vez que existem normas que estabelecem condições para o endividamento do município, como resoluções do Senado Federal.

Em relação a contratos com os fornecedores e dívidas já contratadas, em alguns casos há possibilidade de renegociação, inclusive com a obtenção de reduções ou facilidades de pagamento. A comparação de gastos/preços com outros municípios do mesmo porte, para serviços semelhantes, é uma maneira de verificar se há despesa excessiva e se os preços pagos pelo município estão condizentes com o mercado.

De posse desses dados, a nova Administração poderá também conhecer o grau de comprometimento do orçamento para o seu primeiro ano do mandato.

Situação perante o Tribunal de Contas

O município pode ter contas rejeitadas integral ou parcialmente, na dependência de informações, ajustes ou atendimento a outras manifestações que a Administração não respondeu. Assim, podem ser necessárias medidas para a regularização perante o Tribunal de Contas ou órgão equivalente, e dependendo da situação das contas, fatos ocorridos no mandato anterior deverão ser revistos e explicados pelo (a) novo (a) prefeito (a).

Convênios e contratos com a União e com o estado e recebimento de subvenções e auxílios

A equipe de transição deve buscar informações sobre convênios assinados, executados e em execução, e também sobre os assinados e não executados, sejam eles com a União ou com o estado. A falta de prestação de contas ou a prestação insuficiente ou irregular pode caracterizar inadimplência do município e impedir a celebração de novos convênios.

As informações acerca dos convênios firmados com o Governo Federal poderão ser obtidas pelo site do Tribunal de Contas da União – TCU, que é o órgão competente para fiscalizar o uso dos recursos de convênios com a União, bem como pelo site da Controladoria-Geral da União – CGU, que exerce fiscalização sobre recursos federais repassados aos municípios.

Outra fonte segura sobre a legislação aplicável e sobre os convênios e contratos firmados pelo Governo Federal com municípios é o Portal de Convênios. Nesse Portal o (a) prefeito (a) poderá encontrar, inclusive, indicações de cursos à distância e de manuais sobre execução desses convênios.Para obter as informações sobre convênios do seu município com a União acesse os sites 25 do TCU, da CGU, o Portal dos Convênios e o Portal da Transparência. Outra forma de acessar essas informações e outras que o Governo Federal dispõe sobre o seu município é através do Portal Federativo 26.

25 www.tcu.gov.br, www.cgu.gov.br, www.convenios.gov. e www.portaltransparencia.gov.br.

26 www.portalfederativo.gov.br

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Essas informações e outras que o Governo Federal dispõe sobre o seu município estão disponíveis no Portal Federativo.

Contratos com concessionárias, permissionárias e delegatárias de serviços municipais

Os serviços municipais que são prestados sob a forma de concessão ou permissão ou delegação devem ser analisados para a verificação da existência de contratos, sua regularidade, condições de operação e qualidade de atendimento. Outro aspecto é o exame das tarifas praticadas em relação à capacidade da população pagá-las e a do prestador em mantê-las.

Os técnicos de confiança do (a) prefeito (a) eleito (a) poderão examinar essas tarifas e oferecer relatório para determinar, se for o caso, as medidas de correção e ajuste.

Contratos de obras, serviços e fornecedores É importante que se conheça a situação dos contratos de obras, serviços e fornecimentos contratados e não executados, ou em atraso; se os pagamentos estão em dia e se correspondem ao que foi contratado; se as obras, serviços e fornecimento de bens estão correspondendo ao desejado; e se os procedimentos licitatórios dos mesmos estão de acordo com a legislação pertinente 27.

As cláusulas dos contratos devem ser examinadas com atenção, para saber se estão de acordo com as leis aplicáveis e se contêm algo desfavorável ao município. Deve-se aproveitar a oportunidade para verificar se os preços contratados são compatíveis com os praticados no mercado e com a qualidade do serviço, da obra ou do bem fornecido.

As autoridades competentes têm reprimido a contratação de terceiros para executar tarefas típicas da Administração, especialmente se há relação com o exercício do poder de polícia municipal. Por isso, deve-se estar atento ao que diz respeito à substituição de servidores por terceirizados.

Os bancos são também fornecedores de serviços ao município. O conhecimento da relação mantida com os bancos é importante para, após a posse, revê-la, se não for favorável ao município. Hoje é comum o município licitar a contratação de serviços bancários de processamento da folha de pagamento dos servidores, especialmente se ela é economicamente expressiva. Os recursos públicos, no entanto, inclusive os depósitos judiciais, devem ser mantidos em bancos públicos .

Atentar que, conforme determina o artigo 164 da Constituição Federal, orientações formais de alguns Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, bem como decisão do Conselho Nacional de Justiça (CNJ), os recursos públicos, aí incluídos os depósitos judiciais, devem ser mantidos em bancos públicos28.

Quanto às licitações, convém verificar se há pendências, contestações dos licitantes, se os procedimentos foram cumpridos, se os processos correspondentes atendem às normas legais e se os casos de dispensa e inexigibilidade estão devidamente justificados.

Processos judiciais

O município enfrenta razoável quantidade de processos iniciados por contribuintes,

27 Ver Lei nº 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos Administrativos).

28 Ver o artigo 164 da Constituição Federal.

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servidores, fornecedores e outras pessoas físicas e jurídicas que se sentem prejudicados por alguma razão.

É importante fazer levantamento criterioso das pendências judiciais, investigando o cumprimento de prazos, a situação em que se encontra o processo, a instância que irá julgá-lo, os argumentos da outra parte e outros detalhes que a assessoria jurídica do (a) prefeito (a) vier a identificar. Em alguns casos, feita a avaliação, o município deve verificar a conveniência de propor alguma forma de entendimento para encerrar a disputa judicial.

A redução do número de processos resulta em ganhos para o município – de tempo, de esforço de pessoas, de reconhecimento por parte da sociedade, de recursos financeiros, já que o acompanhamento de processos exige gastos, seja pela ocupação de assessores, seja pela contratação de escritórios de advocacia, nos casos em que o município não dispõe de quadros jurídicos suficientes para defendê-lo, especialmente nos tribunais superiores.

A existência de Procuradoria Jurídica, integrada por advogados selecionados em concurso público, contribui para reduzir a incidência de processos contra o município. Esse órgão pode ter também funções de consultoria, examinando contratos, projetos de leis e outros atos legais e administrativos e recomendando correções ou alterações que os aperfeiçoem e previnam conflitos futuros.

Conhecido o volume de ações envolvendo o município, é o momento para verificar se algumas leis municipais, por conterem ilegitimidades ou inconstitucionalidades, estão dando origem a questões judiciais. Essas leis devem ser revistas para eliminar esses obstáculos e torná-las de aplicação irrefutável.

Situação da dívida ativa

A situação da dívida ativa, em cobrança administrativa ou judicial, bem como dos créditos lançados e não recebidos no exercício vigente no momento da transição, deve ser verificada. Há municípios onde o volume de recursos inscritos em dívida ativa é bastante elevado, o que pode indicar que:

• o município não reúne condições e meios técnicos suficientes para conseguir o cumprimento da obrigação tributária; • os contribuintes não pagam porque os tributos estão sendo cobrados em valores incompatíveis com a renda da população; • o município não demonstra ao contribuinte que o pagamento dos tributos, além de ser obrigação legal, reverte em benefícios para a população.

Conhecendo a situação dos créditos, convém pensar em realizar campanha para estimular o pagamento ou proceder à cobrança judicial. Se o valor em cobrança é grande, é possível pensar em promover a revisão da legislação e dos métodos de cobrança para adequar a lei local e aproximar o contribuinte da Administração.

Pode-se, ainda, como forma de auxiliar na recuperação dos créditos, firmar convênio com instituição financeira oficial para a prestação de serviço de arrecadação de créditos inscritos em dívida ativa por meio da emissão de boletos ou carnês de cobrança.

Quanto aos tributos relativos ao presente exercício, cabe comparar o valor lançado com o arrecadado e examinar a legislação, as alíquotas praticadas para os diversos tributos e

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outros aspectos que possam explicar o comportamento dos contribuintes quando há evasão expressiva de recursos.

A comparação dos critérios utilizados nos principais tributos cobrados no município com os que usam municípios vizinhos ou de porte semelhante também é importante. Pode estar havendo, por exemplo, redução de contribuintes que se inscrevem em outro município porque pagarão menos imposto sobre serviços.

Situação dos servidores e da folha de pagamento

Complementarmente às sugestões do item 3.3 (Gestão de Pessoas), é importante obter a relação de servidores postos à disposição de outros órgãos e entidades (Câmara Municipal, Assembléia Legislativa, Governos Federal e Estadual etc.).

Se esse número for excessivo, cabe examinar com detalhes a situação e, se for o caso, promover o seu retorno ou permitir a sua cessão quando houver justificativa para tanto.

O (A) eleito (a), por meio de sua equipe de transição, deve obter informações sobre a folha de pagamento, abrangendo ativos, inativos e pensionistas, para saber se há sintomas de irregularidades.

Sugere-se verificar com especial atenção os controles existentes sobre a folha de pagamento e a data do último recadastramento de servidores ativos e inativos. Havendo dúvidas quanto à correção dos pagamentos efetuados, o gestor público pode se valer de procedimentos de recadastramento.

Situação junto ao INSS, FGTS e PASEP

Muitos municípios promoveram parcelamentos de seus débitos com INSS, FGTS e PASEP relativos aos seus servidores vinculados ao regime celetista. É importante verificar qual é a situação do município frente a esses credores, se há débitos, qual o seu montante, se há parcelas em atraso, quanto tempo se levará para a quitação.

O (A) prefeito (a) eleito (a) deve ficar atento porque o município que for devedor da União, do estado e de suas autarquias pode ter o recebimento de suas quotas derivadas da repartição de receitas suspenso, conforme autoriza a Constituição 29.

Relações com a Câmara Municipal

O (A) novo (a) prefeito (a) deve solicitar à Câmara relação dos projetos de leis que o chefe do Executivo que está deixando o cargo encaminhou, contendo o seu teor. O relacionamento com a Câmara Municipal é importante para que o governo possa agir no interesse público. Assim, é importante procurar saber também se existem projetos de iniciativa de vereadores que afetam a ação do Executivo para a eventualidade de nova providência a ser tomada no âmbito da Administração.

Quanto aos projetos em tramitação, é conveniente verificar quais devem ter o seu andamento acelerado, seja no mandato que se encerra ou no início da nova gestão, e quais devem ser retirados para melhor apreciar o seu conteúdo. É conveniente ainda conhecer as últimas leis sancionadas ou vetadas pelo (a) prefeito (a). Neste último caso, deve-se saber se o veto foi apreciado e, tendo sido, se foi mantido ou rejeitado.

A Constituição Federal estabelece normas a respeito dos recursos destinados à Câmara Municipal, inclusive quanto a limites de gastos e de remuneração dos vereadores.

29 Parágrafo único do art. 160.

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Uma fonte de conflito entre os poderes Executivo e Legislativo decorre do repasse inadequado dos recursos a este destinados. Constitui crime de responsabilidade do (a) prefeito (a) repassar à Câmara Municipal valores acima dos permitidos pela Constituição, não efetuar o repasse mensalmente ou enviá-lo a menor em relação à proporção prevista na lei orçamentária anual.

6. Preparando-se para a Posse

Há providências que, embora só possam ser tomadas após a posse, devem ter sua preparação iniciada durante a transição para que os primeiros atos da Administração possam ser expedidos no momento em que o (a) prefeito (a) assumir o cargo.

Ainda no período de transição devem ser preparados os decretos ou outros atos de nomeação de seus auxiliares – secretários, dirigentes de autarquias, fundações e empresas pertencentes ao município e outros ocupantes de cargos comissionados cuja nomeação dependa do (a) prefeito (a).

Para as entidades da Administração indireta, é necessário saber se a legislação que as criou impõe alguma condição para escolha de seus dirigentes. Para os cargos comissionados, também é necessário saber se há alguma legislação sobre essas nomeações – por exemplo, percentual reservado a ocupantes de cargos de carreira.

Quando da posse, poderá ser divulgado o trabalho realizado pelo (a) novo (a) prefeito (a) e sua equipe de transição, de forma a dar conhecimento dos resultados dos estudos realizados à população. É do interesse da população que esses estudos apresentem as medidas administrativas a serem tomadas para corrigir situações em desacordo, identificadas na transição, e para dar início aos novos programas de trabalho. Essas decisões do novo governo deverão circular no órgão oficial do município, na página da internet e em jornais de circulação local, bem como divulgadas em áreas da cidade de amplo acesso público.

Outra providência é a de preparar a comunicação oficial da posse do (a) novo (a) prefeito (a). Apresenta-se a seguir listagem exemplificativa de quem deve receber a comunicação: • ministros de Estado e outras autoridades federais com as quais o município tenha relacionamento (dirigentes de ministérios, autarquias, empresas públicas, agências reguladoras etc.);

• governador do estado, secretários de Estado, presidente da Assembléia Legislativa, presidentes do Tribunal Regional Eleitoral, do Tribunal de Justiça e do Tribunal de Contas ou outro órgão de contas;

• outras entidades e órgãos do Estado cuja atuação possui vínculos com o município;

• juiz de Direito da comarca, Ministério Público, delegado de Polícia, agentes da Fazenda federal e estadual, dirigentes dos órgãos federais e estaduais localizados no município; • associações de classe, sindicatos, clubes de serviços e organizações comas quais o município mantém relacionamento por meio de parcerias ou outros vínculos;

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• estabelecimentos bancários, especialmente aqueles que transacionam com o município;

• dirigentes de escolas superiores e dos principais estabelecimentos de ensino não pertencentes ao município;

• grandes fornecedores do município;

• Associação Brasileira de Municípios – ABM, Confederação Nacional dos Municípios – CNM, Frente Nacional de Prefeitos – FNP e entidades setoriais que congregam municípios, como União Nacional dos Dirigentes Municipais de Educação – UNDIME, Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde – CONASEMs e outros colegiados que reúnem secretários de administração e finanças;

• empresas instaladas no município com alta capacidade de gerar recursos e empregos e com as quais são realizadas iniciativas visando a programas sociais ou de interesse da população;

• outras autoridades e instituições que mantêm relação com o município ou atuam em áreas de seu interesse, como o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES e o banco estadual de desenvolvimento, se houver.

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Fontes de Consulta

BARATTA, Tereza Cristina (coord.). Capacitação para implementação do Sistema Único de Assistência Social – SUAS e do Programa Bolsa Família – PBF. Rio de Janeiro: IBAM/Unicarioca; Brasília: MDS, 2008.

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Portais do MEC, INEP, FNDE, IBGE/SIDRA, Saúde, Datasus, Previdência, Assistência Social

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