Estruturação de Concursos para Contrataçãode Participação Privada em Infraestrutura

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Sumário

– Definição do serviço e análise do mercado

– Fundamentos da seleção

– Procedimento do concurso

– Comunicação sobre o projeto

– Procedimento do concurso: documentação exigida e cronologia

– Garantia de proposta

– Qualificação técnica e proposta técnica

– Qualificação econômico-financeira

– Estrutura do leilão

Definição do Serviço e Análise do MercadoAnálise do Mercado

Análise do mercado e foco na obtenção do investidor/operador adequado

� Qual o serviço que o Governo quer comprar?� Qual o nível de qualidade?� Qual a quantidade?

� Quem tem capacidade de prestar o serviço com a qualidade adequada?adequada?

� Qual a capacitação técnica detida por essas empresas?

� Qual a capacitação financeira mínima necessária para a realização do investimento para a prestação do serviço?

Mapeamento do mercado (ex. rodovias)

Companhias

Construção n. km

Operação

n. km

Maior investim

ento individu

al em projetos

Capital social/Patrimôni

oLíquido

Balanço e

demonstrações

auditadas?

Nível de endividame

nto atual

Capacidade

adicional de

endividamento

Índice de Liquidez

Interessa-sepelo projeto

/país em princípio?

A

BB

C

D

E

F

G

Após isso, teremos:

� Definição dos indicadores de qualidade e quantidade do serviçoa ser adquirido pelo Poder Público

� Mapeamento preliminar de quem é capaz de prestar esseserviço

� Dados preliminares sobre a condição financeira daqueles queparecem capazes de prestar o serviço

� Dados preliminares sobre que tipo de qualificação técnica podeser exigida dessas empresas no concurso

Fundamentos da seleçãoFundamentos da seleção

Métodos para seleção

� Concurso (art. 180, Lei 14/2011)� Mais comum nos países desenvolvidos da Europa Continental e América Latina

� Lei de Moçambique parece ter adotado o concurso como procedimento padrão paraa contratação de PPPs?

� Negociação competitiva� Negociação competitiva� Utilizado no Reino Unido, África do Sul, EUA e em alguns países da Ásia

� Contratação direta (art. 179, 8, da Lei 14/2011)� Geralmente é utilizado por exceção em casos em que é difícil ou impossível a

competição

Porque fazer concurso?

� Obter melhor relação qualidade/custo para o Governo e para osusuários

� Obter os benefícios decorrentes da assimetria de avaliação sobreo projetoo projeto

� Necessidade de criar competição pelo mercado (uma vez que muitas vezes será impossível ter competição no mercado)

� A impossibilidade de competição no mercado deve ser compensada pela regulação para produzir os efeitos da competição

Ciclo vicioso e como evitá-lo

Barreiras indevidas

à competição

Captura/

Conluio

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Captura/Corrupção

� Temas clássicos na literatura da teoria da regulação econômica, teoria dos leilões, teoria da organização industrial

� Conluio e captura/corrupção: prova da sua ocorrência é difícil

� Barreiras à competição/entrada� São objetivas, podem ser objeto de análise� Há interesse dos potenciais atingidos em “denunciar”� Uma vez resolvidas, diminuem ou eliminam a possibilidade de conluio e captura

Eficiência no concurso para contratação de PPP/concessões• Garantir contratação de operador capaz de prestar o serviço

adequadamente e por preço adequado

• Evitar operadores não capazes de realizar o investimento/prestar o serviço de participar ou de ganhar o concurso

• Maximizar a competição entre os que são capazes de realizar o

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• Maximizar a competição entre os que são capazes de realizar o investimento/prestar o serviço– Evitar barreiras de mercado, e, por conseqüência, conluio, corrupção e

captura

• Garantir igualdade de tratamento, transparência e publicidade

• Garantir segurança jurídica na estruturação do processo

Procedimento do ConcursoProcedimento do Concurso

Estruturação do projeto e concurso

� Realização dos Estudos (6-12 meses)� Técnicos (demanda, engenharia, econômicos, ambiental e social)� Financeiros� Jurídicos

� Divulgação e comunicação sobre o projeto (2 meses)� Publicação dos estudos e das minutas preliminares de chamamento ao concurso e contrato� Audiências públicas� Consulta pública� Reuniões com investidores� Alterações nos estudos e nos documentos� Alterações nos estudos e nos documentos

� Concurso (6-12 meses)� Publicação do edital de concurso e do contrato� Recebimento das propostas (pelo menos 90 dias pós publicação)� Processamento do concurso

� Garantia de proposta� Qualificação técnica, econômico-financeira, fiscal, jurídica� Julgamento das propostas� Decisão� Impugnações e recursos

� Homologação e adjudicação� Assinatura do contrato

Quem conduzirá o concurso?

� Aconselha-se seja nomeada comissão responsável pelo concurso� Sugere-se 3 ou 5 membros

� Importante que a maioria seja de agentes públicos do quadro permanente� Projeto de longo prazo, de Estado e não de Governo

� É importante que a comissão a conduzir o concurso seja composta das pessoas que acompanharam/conduziram os estudos de viabilidade do projeto

� É importante que as pessoas que participaram dos estudos de viabilidade e do procedimento do concurso sejam depois responsáveis pela regulação, acompanhamento e fiscalização do projeto

Comunicação sobre o projetoprojeto

Comunicação e obrigações de publicidade e transparência

� Disponibilização em consulta pública (mínimo 30 dias)� Estudos técnicos

� Estudos jurídicos e financeiros

� Minutas de edital do concurso e do contrato

� Consulta Pública durante esses 30 dias via internet aberta a � Consulta Pública durante esses 30 dias via internet aberta a sugestões e críticas

� Sugestões e críticas devem ser todas publicadas e respondidas seriamente pelos responsáveis pelo projeto

Nível de detalhamento dos estudos de engenharia: o caso das edificações no Brasil

� Exigência legal de “elementos de projeto básico de engenharia”� Menos do que projeto básico

� Níveis de detalhamento� Estudo Preliminar (NBR) ou Concepção do Produto (ASBEA)� Estudo Preliminar (NBR) ou Concepção do Produto (ASBEA)

� Anteprojeto (NBR), ou Definição do Produto (ASBEA)

� Projeto Básico ou Projeto Pré-Executivo (NBR) ou Identificação e Solução de Interfaces (ASBEA)

� Projeto Executivo (NBR), ou Projeto de Detalhamento de Especialidades (ASBEA)

Comunicação e obrigações de publicidade e transparência

� Realização de audiência pública nos locais afetados peloprojeto para que as comunidades locais possam se manifestar� Aviso da audiência com no mínimo de 15 dias de antecedência

� Estudos, edital e contrato já devem ser públicos quando do aviso� Estudos, edital e contrato já devem ser públicos quando do avisopara a audiência

� Todos os presentes devem ter assegurado o direito de participação dentro do razoável

� Perguntas, críticas e sugestões devem ser tratadasseriamente e respondidas oralmente ou por escrito

Comunicação e promoção do projeto: exposição do projeto a investidores

� Objetivo: promover o projeto e ouvir as preocupações dos investidores para aperfeiçoá-lo� Aumentar a competição

� Obter melhor relação qualidade/custo pelo projeto

� Importancia de fazer reuniões com os investidores� Importancia de fazer reuniões com os investidores� Manifestação de preocupações que eles não manifestariam em

público

� Preocupação com o risco de tratamento desigual entre investidores e com vulnerabilidade política do processo de concurso

Comunicação e promoção do projeto: exposição do projeto a investidores

� Condições para a realização adequada:� Estudos técnicos e minutas de contrato e edital estarem publicados

� Chamamento público no sítio eletrônico do projeto para a realização das reuniões

� Tudo o que for falado na reunião � Tudo o que for falado na reunião � deve ser registrado para análise por eventuais órgãos de controle

da Administração Pública

� mas não deve ser divulgado a público sob pena de inibir os investidores de revelarem suas opiniões sobre o projeto

� O Poder Público deve ter liberdade de promover atos, reuniões, exposições etc. em locais aptos a atraírem a atenção dos investidores

O que fazer com as sugestões dos investidores?

� Paradoxo fundamental� O foco é o interesse público e dos usuários do serviço

� Mas é preciso ouvir o mercado para maximizar a competição e satisfazer o próprio interesse dos usuários e do Poder Público de obter melhor relação qualidade/custo

� Exemplo: projeto BA 093 e a discussão sobre o sistema de equilíbrio econômico-financeiro do contrato

� Conselho: encontrar no caso concreto o equilíbrio entre ouvir o mercado e proteger o interesse dos usuários e do Poder Público

Procedimento do concurso: documentação exigida e documentação exigida e

cronologia

Estruturação do procedimento do concurso: documentação exigida

� Garantias de proposta

� Documentos de qualificação � Técnica

� Econômico-financeira

� Fiscal� Fiscal

� Jurídicos

� Documentos relativos a proposta � Econômica

� Técnica

Concurso: recepção dos documentos

1. Recepção dos documentos de:– Qualificação

– Garantia de proposta

1. Recepção em conjunto dos documentos de:– QualificaçãoX– Garantia de proposta

2. Recepção das propostas apenas dos qualificados

– Qualificação

– Garantia de proposta

– Proposta

X

•Maior risco de conluio

•Investimento em elaboração

da proposta é feito quando já

sabe-se quem está

concorrendo

•Reduz risco de conluio

•Proposta é realizada quando

não se sabe quem concorrerá

Concurso: cronologia dos actos

1. Recepção da(s):– garantia de proposta– documentos de qualificação– Propostas (econômica e técnica)

2. Abertura do envelope de

1. Recepção da(s):

• garantia de proposta

• documentos de qualificação

• Propostas (econômica e técnica)

2. Abertura do envelope de garantia de

Tradicional Inovador

2. Abertura do envelope de – garantia d proposta– documentos de qualificação

3. Decisão sobre qualificação4. Recurso/impugnação5. Abertura do envelope de

– Proposta Técnica– Proposta Econômico-financeira

6. Leilão de preço?7. Decisão sobre o leilão8. Recurso/impugnações9. Homologação e adjudicação10. Assinatura

2. Abertura do envelope de garantia de proposta e prazo para saneamento de falhas

3. Decisão final sobre a garantia de proposta

4. Abertura do envelope de

• Proposta Técnica

• Proposta Econômico-financeira

5. Leilão de preço?

6. Decisão sobre leilão

7. Abertura do envelope de

• documentos de qualificação

8. Recurso/impugnações

9. Homologação e adjudicação

10. Assinatura

Garantia de propostaGarantia de proposta

Garantia de proposta: forma e valor

� Forma:

� Títulos públicos (aconselhável definir quais)

� Caução em dinheiro (pré-definir conta pra depósito)

� Seguro-garantia (definir os termos no edital do concurso)

� Fiança bancária (definir os termos no edital do concurso)

� Outras formas?� Outras formas?

� Aconselhável exigir “rating” em caso de seguro-garantia e fiança bancária

� Aconselhável exigir apenas títulos públicos com alta liquidez

� Valor aconselhado: ≈ 1% do valor do contrato

� É preciso o Governo se organizar para receber e analisar cada um desses tipos de garantia

� Ex. acompanhamento do valor dos títulos públicos

Qualificação técnica e proposta técnicaproposta técnica

Perguntas centrais

� Definida(o):� qual é a expertise técnica necessária para executar o investimento e

prestar o serviço,

� Preliminarmente quais são as empresas capazes de prestar esse serviço

� Vale a pena perguntar:� Pode ser presumido que a “expertise” técnica necessária para executar o � Pode ser presumido que a “expertise” técnica necessária para executar o

projeto está disseminada no mercado?

� A expertise técnica pode ser contratada por qualquer um no mercado?

� Ou ela está restrita a algumas empresas específicas?

� Há entrantes e mercado de profissionais disponíveis que justifique centrar a qualificação técnica menos na experiência das empresas e mais na dos profissionais?

� Existe certificação independente no mercado da experiência que é requerida para executar o contrato?

Premissa para setores tecnicamentemaduros

� Definição clara dos indicadores de resultado e sistema de pagamentos e multas adequado

� Contrato de longo prazo onde o ente privado tende a arcar com as conseqüências da sua eventual imperícia técnicacom as conseqüências da sua eventual imperícia técnica

� Suposição de que o ente privado contratará “expertise”técnica disponível no mercado após o concurso

� Desloca foco do concurso para a análise da capacidade financeira do participantes

Análise de técnica em setores com maturidademédia

• Qualificação técnica

– Seja objetiva, e se reporte ao que o participante do concurso fez no passado

• Atestado técnico operacional (empresa)

• Atestado técnico profissional (profissionais)

– Problemas: • Nada diz sobre a qualidade do trabalho feito no passado• Nada diz sobre a qualidade do trabalho feito no passado

– Tendência em setores com novos entrantes:• atestados técnico-profissionais

• Proposta técnica

– Indicadores objetivos para seu julgamento

– Problema: nem sempre a boa proposta espelha a qualidade do seufuturo executor

– Tendência: • Incluir instrumentos de certificação de qualidade exterior

• Exigência de qualificação formal das pessoas que trabalharão no negócio

Análise de técnica em setores imaturos

� Expertise técnica rara mas já certificada, com atores limitados

– Exigir que pelo menos um membro do consórcio tenha a expertise que é central para cumprimento do contrato

– Criar limiar técnico mínimo, e a partir disso, competição por preço

� Expertise técnica ainda inexistente ou de difícil certificação local� Expertise técnica ainda inexistente ou de difícil certificação local

– Focar a qualificação técnica nos parâmetros internacionais de certificação; e,

– Se fizer sentido estimular o mercado local, estabelecer obrigação de formação de consórcio com empresas locais, por meio da exigência de que já operam na região

Qualificação Econômico-FinanceiraFinanceira

Qualificação econômico-financeira

� Tradicionalmente– Além das certidões padrão, exigência de balanços auditados e de índices

econômico-financeiros• Liquidez geral ou corrente

• Endividamento geral

• Solvencia Geral

– Montante de capital social ou patrimônio líquido

� Problemas em setores novos– Balanços não são auditados

• Dados não são confiáveis e não produzem uma base comum que assegure a equidade do da análise, portanto, índices não são confiáveis

� Sinais de capacidade financeira– Aporte relevante de capital na SPE, como condição de assinatura do contrato

– Apresentação de seguros de performance relevantes, como condição de assinatura do contrato

– Exigência de apresentação de carta de bancos dizendo da disposição de financiar o concessionário

Plano de negócios: faz sentido exigir

� Várias formas: metodologia de execução, anexo da propostaeconômica, parte da proposta técnica

� Dois ângulos de análise� Coerência interna� Aderência a realidade

� Dificuldades de análise� Dificuldades de análise� Problema clássico da assimetria de informações� Problema do “proposteiro”

� Recomendação:� Contrato que estabelece indicadores de serviço claros� Não requerer o plano de negócios no concurso, ou� Requerer apenas a título de informação, como documento necessário

para assinatura

Estrutura do leilãoEstrutura do leilão

Critérios de julgamento do concurso

� Só preço� Somente com qualifiação técnica ordinária ou com técnica analisada como

passa ou perde na fase qualificação

� Menor tarifa ao utente (sem pagamento ou com pagamento fixo ao ou peloPoder Público)

� Maior pagamento pela outorga ou menor contraprestação (com tarifa fixa)

Menor valor presente líquido de receitas (com tarifa e pagamento pré-fixado)� Menor valor presente líquido de receitas (com tarifa e pagamento pré-fixado)� Contrato com prazo variável encerra quando atingida a receita estipulada no concurso

� Só técnica� Justificável em situações específicas

� Técnica e preço� Fórmula que permite ponderação entre o critério técnico e o econômico

Proposta técnica

� Problema fundamental� Boa proposta não siginifica boa capacidade de execução

� Capacidade de fazer proposta está disponível no mercado

� Tendência: realizar análise de técnica mínima, como passa/perde, por ocasião da qualificação, e evitar a exigência de proposta técnicapor ocasião da qualificação, e evitar a exigência de proposta técnicaou limitar de forma relevante o peso da proposta técnica (porexemplo, a 30%)

� Requisitos e pontuação devem ser objetivos e claros

Proposta de preço

� Preço de reserva� Estabelece limite ao desejo político de fechar o projeto a qualquer custo� Leilões de Telecom da Europa mostraram su a importancia� Importante: deve ser estabelecido com folga suficiente para tornar o projeto

atrativo

� Formas de leilão� Formas discutidas academicamente� Formas discutidas academicamente

� Envelope fechado por primeiro preço – forma mais tradicional para projetos de concessoes e PPPs

� Inglês – já foi utilizado para privatizações� Holandês� Vickrey ou envelope fechado por segundo preço

� Uma fase ou duas fases?� Ex 1: envelope fechado uma fase� Ex. 2 envelope fechado seguido de leilão inglês em viva voz ou eletrônico entre os 3

melhores classificados

� A teoria da equivalencia entre as formas de leilão

Maldição do vencedor: o que é?

� Proposta de preço agressiva que se mostra de execuçãoinviável, concessionário busca renegociar preço paraviabilizar o contrato

� Postura aconselhada:� Não ceder, e se necessário extinguir o contrato, aplicar penas ao� Não ceder, e se necessário extinguir o contrato, aplicar penas ao

concessionário, refazer o concurso e impedi-lo de participar de novos concursos

� Postura comum:� Renegociar

� Risco 1: perda dos benefícios advindos da competição

� Risco 2: os concursos passarem a ser ganhos por empresasespecializadas em renegociar contratos

Maldição do vencedor: como evitar?

� Não há meios de evitar peremptoriamente a maldição do vencedor

� A melhor forma de prevenir é criar incentivos corretos paraque a maldição do vencedor seja sobretudo umapreocupação dos participantes do leilão e depois do preocupação dos participantes do leilão e depois do contratado

� Exigir garantia de proposta e de execução de contrato emvalor relevante

� Adotar postura dura contra renegociação especialmente no primeiro caso que ocorrer

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