Diagnóstico da Mobilidade Urbana

Dezembro2016

Recife

Diretor PresidenteAndré Luís Ferreira

Coordenador de Mobilidade UrbanaRenato Boareto

Equipe Técnica

Hellem de Freitas MirandaJoão Alencar Oliveira Júnior

Kamyla Borges da CunhaPedro Lucas Guedes

Rafael Godoy Bueno da SilvaTadeusz Gregório Alabi

Organização e texto

Hellem de Freitas MirandaJoão Alencar Oliveira Júnior

Kamyla Borges da CunhaPedro Lucas Guedes

Revisão

Hellem de Freitas MirandaPedro Lucas Guedes

Tadeusz Gregório Alabi

Arte e editoração eletrônicaTadeusz Gregório Alabi

Foto de capaPedro Lucas Guedes

Publicado por Instituto de Energia e Meio Ambiente www.energiaeambiente.org.brSão Paulo, dezembro de 2016

DIAGNÓSTICO DA MOBILIDADE URBANA: RECIFE

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO................................................................................................................................................................................ 5

2 ESTRUTURANDO O RELATÓRIO..................................................................................................................................................... 6

2.1 O levantamento do dados.......................................................................................................................................................... 7

2.1.1 Obtendo informações............................................................................................................................................................. 8

2.1.2 Transparência.......................................................................................................................................................................... 8

3 CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DO SISTEMA DE MOBILIDADE URBANA DO RECIFE.......................................................................... 10

3.1 Morfologia urbana e sua influência sobre o sistema de mobilidade....................................................................................... 10

3.2 Dinâmica de viagens no território.......................................................................................................................................... 14

3.3 O Sistema de Transporte Coletivo........................................................................................................................................... 17

3.3.1 A priorização do ônibus no sistema viário............................................................................................................................ 20

3.3.2 Cobertura do sistema de ônibus........................................................................................................................................... 20

3.3.3 Demanda de usuários do sistema de ônibus metropolitano................................................................................................ 21

3.3.4 Índice de passageiros por Quilômetro - IPK.......................................................................................................................... 22

3.3.5 Política Tarifária.................................................................................................................................................................... 24

3.3.6 Opinião dos Usuários............................................................................................................................................................ 25

3.4 O Sistema Cicloviário de Transporte....................................................................................................................................... 26

3.4.1 Infraestrutura existente e abrangência do sistema cicloviário............................................................................................. 26

3.5 O Sistema de Transporte a Pé................................................................................................................................................. 30

3.6 O Sistema de Transporte Individual Motorizado..................................................................................................................... 33

3.7 A Segurança Viária.................................................................................................................................................................. 35

4 PLANOS E PROJETOS DE MOBILIDADE URBANA......................................................................................................................... 38

4.1 Planos e Projetos Anteriores................................................................................................................................................... 38

4.1.1 Plano Diretor da Cidade do Recife (1991/2008)................................................................................................................... 38

4.1.2 Plano Diretor de Transportes Urbanos da Região Metropolitana do Recife – PDTU/RMR (2008 – 2020)........................... 39

4.1.3 Plano Diretor de Mobilidade do Recife (2010 – 2011)........................................................................................................ 41

4.2 Planos e Projetos em Andamento........................................................................................................................................... 42

4.2.1 Parque Capibaribe (iniciado em 2013)................................................................................................................................ 42

4.2.2 Plano Diretor Cicloviário (2014)........................................................................................................................................... 43

4.2.3 O plano de mobilidade em elaboração – MobilidadeRECIFE (2015 – atual)....................................................................... 45

5 LEGISLAÇÃO SOBRE MOBILIDADE URBANA, CLIMA E QUALIDADE DO AR.................................................................................. 48

5.1 Mobilidade a pé...................................................................................................................................................................... 48

5.1.1 Arranjo Institucional............................................................................................................................................................ 48

5.2 Mobilidade por bicicleta......................................................................................................................................................... 49

5.3 Licenciamento Urbanístico e Ambiental................................................................................................................................. 51

5.4 Impactos no Meio Ambiente.................................................................................................................................................. 52

5.5 Diretrizes Gerais de Proteção ao Meio Ambiente................................................................................................................... 53

5.5.1 Transportes e poluição do ar................................................................................................................................................ 53

5.6 Transportes e mitigação das emissões de GEE....................................................................................................................... 53

6 REGULAÇÃO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO.................................................................................................................... 55

6.1 O Consórcio Metropolitano de transporte............................................................................................................................. 55

6.2 O Modelo Regulatório do Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife..................................................... 57

7 CONCLUSÕES.............................................................................................................................................................................. 63

REFERÊNCIAS................................................................................................................................................................................. 65

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ÍNDICE DE TABELASTabela 1 Elementos de avaliação da mobilidade urbana..................................................................................................................................... 7Tabela 2 Dados levantados e métodos de aquisição............................................................................................................................................ 9Tabela 3 Distribuição das viagens diárias por motivo em 1972 e 1997............................................................................................................. 16Tabela 4 IPK equivalente mensal do STPP, 2013................................................................................................................................................ 23Tabela 5 Tarifas do STPP para 2016.................................................................................................................................................................... 24Tabela 6 Infraestrutura cicloviária no Recife por tipologia................................................................................................................................ 27Tabela 7 Mortes no trânsito em 2012................................................................................................................................................................ 35Tabela 8 Orçamento reduzido do PDTU............................................................................................................................................................. 40Tabela 9 Normas Jurídicas municipais relacionadas à mobilidade a pé............................................................................................................ 49Tabela 10 Normas Jurídicas municipais relacionadas à mobilidade por bicicleta............................................................................................. 50Tabela 11 Normas jurídicas estaduais relacionadas à mobilidade por bicicleta................................................................................................ 50Tabela 12 Atuação da CCU e do CDU.................................................................................................................................................................. 51Tabela 13 Metas para os transportes urbanos................................................................................................................................................... 54

ÍNDICE DE FIGURASFigura 1 Região Metropolitana do Recife – eixos viários, conexões metropolitanas e densidade demográfica.............................................. 11Figura 2 Densidade demográfica no Recife........................................................................................................................................................ 11Figura 3 Distância da população residente ao centro do Recife........................................................................................................................ 11Figura 4 Distribuição geográfica do IDHM na RMR e no Recife......................................................................................................................... 12Figura 5 Concentração de empregos por microrregião..................................................................................................................................... 13Figura 6 Deslocamentos intermunicipais para trabalho e estudo na RMR....................................................................................................... 13Figura 7 Divisão modal na RMR.......................................................................................................................................................................... 14Figura 8 Divisão modal e renda na RMR............................................................................................................................................................ 15Figura 9 Índice de mobilidade e renda............................................................................................................................................................... 15Figura 10 Esquema do STPP/RMR..................................................................................................................................................................... 18Figura 11 Sistema de transporte público coletivo do Recife.............................................................................................................................. 19Figura 12 Infraestruturas de priorização do ônibus e densidade de linhas de ônibus...................................................................................... 19Figura 13 Sistema viário com exclusividade para circulação de ônibus............................................................................................................. 21Figura 14 Índice anual de cumprimento de viagens do STPP, 1987 – 2013...................................................................................................... 21Figura 15 Índice de cumprimento mensal de viagens do STCP em 2015......................................................................................................... 22Figura 16 Oferta de viagens e demanda de passageiros entre 1983 e 2013.................................................................................................... 22Figura 17 IPK do STPP/RMR em comparação com outras cidades brasileiras em 2013................................................................................... 23Figura 18 Variação mensal dos custos do STPP ao longo de 2013, em relação ao valor de janeiro................................................................ 24Figura 19 Evolução tarifária do STPP, 1994 – 2016............................................................................................................................................ 25Figura 20 Motivação de viagem e tipo de usuário de bicicleta na RMR............................................................................................................ 26Figura 21 Crescimento da infraestrutura cicloviária do Recife, separada entre permanente e efêmera......................................................... 27Figura 22 Sistema cicloviário do Recife e área de influência de 300m sobrepostos às regiões de maior IDHM.............................................. 27Figura 23 Contagens de ciclistas feitas pela CTTU em 2008.............................................................................................................................. 28Figura 24 Trechos de maior volume de bicicletas em 2008 sobrepostos às áreas de abrangência da infraestrutura cicloviária em 2016..... 28Figura 25 Sobreposição do sistema de bicicletas compartilhadas Bike PE (pontos em laranja) e da malha cicloviária intermitente (verde) sobre as áreas atendidas pela rede cicloviária (vermelho)................................................................................................................ 29Figura 26 Largura média das calçadas das principais vias urbanas do Recife, sobrepostas à densidade de linhas de ônibus do STPP....... .... 30Figura 27 Vias de circulação exclusiva de pedestres.......................................................................................................................................... 30Figura 28 Classificação dos trechos viários do Recife segundo sua arborização (esquerda) e presença de iluminação pública (direita)....... 31Figura 29 Escadarias da Zona Norte sobrepostas ao IDHM............................................................................................................................... 32Figura 30 Comparação entre crescimento da frota de veículos e crescimento demográfico........................................................................... 33Figura 31 Distribuição da frota por tipo de veículo, 1990 – 2015.................................................................................................................... 34Figura 32 Distribuição das vagas de Zona Azul na região central do Recife...................................................................................................... 34Figura 33 Evolução do número de óbitos e feridos em Pernambuco entre 2001 e 2012................................................................................. 36Figura 34 Ocorrências de trânsito com vítima em 2014................................................................................................................................... 37Figura 35 Equipamentos de fiscalização eletrônica de velocidade no Recife.................................................................................................... 37Figura 36 Distribuição espacial da Zona 30 no Bairro do Recife........................................................................................................................ 37Figura 37 Linha do tempo da mobilidade urbana no Recife: modos, planos, contagens e principais obras.................................................... 38Figura 38 Projeto conceitual do Parque Capibaribe (Divulgação)...................................................................................................................... 43Figura 39 Distribuição das pessoas ocupadas por local de exercício do trabalho principal, por município..................................................... 43Figura 40 Rede cicloviária proposta pelo PDC.................................................................................................................................................... 44Figura 41 Rede prevista para o PDC até junho/2016 comparada com o que foi construído no período (valores em km).............................. 44Figura 42 Apresentação do ICPS descrevendo a Pesquisa nos PGVs................................................................................................................. 46Figura 43 Arranjo institucional........................................................................................................................................................................... 52

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1 INTRODUÇÃO

O desafio de encontrar uma cidade grande brasileira que não cite a mobilidade como um de seus principais problemas tem ficado cada vez mais difícil. Nas regiões metropolitanas, a ausência de um planejamento adequado tem resultado num fenômeno em comum: um forte desequilíbrio entre a ocupação habitacional nas áreas periféricas e a oferta de funções urbanas (empregos, educação, saúde, saneamento, lazer e serviços em geral) nas áreas centrais, mais ainda nas cidades que são referência destas regiões.

Segundo dados da Pesquisa Nacional de Amostragem de Domicílios (PNAD) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), entre 1992 e 2013 o tempo médio de deslocamento diário casa/trabalho nestas regiões cresceu de 36 para quase 42 minutos, um aumento de 14,5%. Enquanto este índice é puxado pelas duas únicas RMs acima da média nacional - Rio de Janeiro e São Paulo -, algumas cidades viram o tempo deste percurso crescer consideravelmente mais que a média: Belém e Recife, por exemplo, sofreram aumentos de 49,5% e 23,5%, respectivamente, liderando a tendência entre as RMs de escala secundária no país.

Um estudo do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) observou que, durante este período de 21 anos, a demora no trânsito no Recife - que se manteve entre 30 e 32 minutos de 1992 até 2004 e subiu para quase 40 minutos entre 2005 e 2013 - piorou ao ponto de os níveis de renda mais altos e mais baixos pesquisados terem tempos médios de deslocamento semelhantes desde 2009: apesar das diferentes condições destes dois grupos em termos de capacidade de escolha do local de moradia e de dependência do transporte público, todos estão no engarrafamento pelo mesmo tempo. A metade mais pobre do Recife sempre sofreu com os problemas de transporte de forma proporcional a outros problemas urbanos, mas agora todos empataram em pelo menos um quesito.

Em 2015, um relatório publicado pelo Sistema FIRJAN sobre o custo dos deslocamentos nas regiões metropolitanas apontou que o problema não é apenas de tempo. Demorar muito no trânsito para

o trabalho significa tempo perdido e improdutivo, e segundo os dados apresentados, em 2012 o custo da produção sacrificada na Região Metropolitana do Recife teve o maior aumento do Brasil em relação ao ano de 2011: subiu 14,6% de R$2,9 bilhões para R$3,3 bilhões, passando a custar o equivalente a 4,3% do PIB metropolitano daquele ano. A cada R$25 produzidos na RMR em 2012, R$1 foi desperdiçado apenas nos engarrafamentos.

Não por acaso, agora a “mobilidade urbana” tornou-se assunto amplamente discutido entre os cidadãos recifenses de todas as classes, entrando no grupo seleto de problemas corriqueiros discutidos em diversos ambientes como previsão do tempo, corrupção e o preço da goma de tapioca.

Ao alcançar o dia-a-dia da classe média, passou a ser também mais cobrado em ambientes políticos e empresariais, dando vazão a todo tipo de teoria, diagnóstico e solução, servindo de inspiração para novos jargões de conversa de elevador: “a solução pra essa cidade é o metrô”, “quando pobre não andava de carro era melhor”, “se os semáforos fossem sincronizados...”, “se houvesse transporte público de qualidade eu deixaria o carro em casa...” e “aqui não é Europa pra eu andar de bicicleta”, entre tantos outros.

Todo esse interesse no assunto, enquanto a situação segue piorando, tem levado a muitos questionamentos: será que estamos tomando decisões erradas de propósito ou existe uma lacuna de conhecimento a ser preenchida para sanar o problema do tempo perdido nos percursos diários? Como devemos agir para eliminar as mortes no trânsito da cidade, que em 2014 igualaram-se às 560 mortes por CVLI (crimes violentos letais intencionais), segundo o DATASUS?

Este estudo tem como objetivo elucidar estas questões e talvez abrir espaço para outras perguntas mais profundas. Ao utilizar-se de dados abertos e públicos para fazer cruzamentos e análises, demonstra com clareza que o problema enfrentado pela cidade não é necessariamente desinformação, falta de recursos financeiros ou colapso do sistema de transporte. Muitas vezes trata-se de desconhecimento tanto de dados existentes dentro da própria organização

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governamental como também de soluções possíveis a partir da combinação de informações já existentes como a relação entre onde passam mais ônibus e quantos semáforos têm ciclo exclusivo para pedestres.

Assim, o Diagnóstico da Mobilidade Urbana do Recife busca, a partir do trabalho de especialistas no assunto sobre os dados e informações levantadas, sistematizar e apresentar estas análises de forma simples e direta. Ao facilitar a compreensão dos deslocamentos na cidade do Recife para o público em geral e fomentar uma discussão qualificada, esperamos que esse documento possa direcionar as energias investidas no assunto para um resultado mais objetivo, positivo e transparente.

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2 ESTRUTURANDO O RELATÓRIO

Para realizar um diagnóstico de mobilidade urbana a primeira coisa a ser feita corresponde na definição dos elementos que serão considerados nessa avaliação. Para tanto tomou-se por base a Política Nacional de Mobilidade Urbana – PNMU (Lei Federal n°12.587/12), que define a mobilidade como a “condição em que se realizam os deslocamentos de pessoas e cargas1 no espaço urbano” sendo assim diretamente responsável pelo acesso à cidade, além de impactar no desenvolvimento urbano local.

Por definição, os deslocamentos são realizados no espaço urbano, sendo esse, portanto, essencial para o entendimento mínimo das condições estruturantes para a realização de viagens. Assim deu-se especial atenção à informações como a distribuição espacial da população e empregos, que por sua essência indicam os pontos de produção e atração de viagens no espaço. Ainda que uma cidade não possua uma pesquisa OD, a simples caracterização do uso do solo permite uma compreensão mínima sobre a distribuição de viagens.

Além disso, outros elementos são essenciais para o desenvolvimento da caracterização física dos sistemas de mobilidade urbana, sendo esses: identificação e caracterização da rede de transporte coletivo e suas infraestruturas (considerando todos os seus possíveis modos), rede de transporte cicloviário e suas infraestruturas, rede de calçadas, rede de transporte individual (considerando tanto infraestruturas disponíveis de vagas de estacionamento rotativo ou seu desempenho operacional como a velocidade média do tráfego e segurança viária), entre outros.

A legislação existente sobre mobilidade urbana também é um elemento interessante a se considerar nesse processo, incluído elementos como o mapeamento das estruturas institucionais responsáveis pelo planejamento, gestão e execução de projetos de mobilidade urbana, espaços institucionalizados de participação social e democrática e de instrumentos de monitoramento das políticas, planos e programas em mobilidade urbana.1 Ainda que o transporte de cargas seja essencial para a vida em cidade, sendo responsável pelo abastecimento de todo tipo de bens que garantam o suprimento das necessidades humanas, esse estudo optou por avaliar apenas os elementos inerentes ao deslocamento de pessoas. Tal fato se deu em razão da importância que a mobilidade de pessoas exerce sobre aas condições de vida da população que vive em cidades.

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Cabe ainda indicar a necessidade de identificar os elementos que estruturam a regulação do transporte público, considerando os modelos de concessão e os processos de fiscalização. Também a política tarifária deve ser alvo de atenção.

Por fim é interessante agregar ao diagnóstico informações referentes ao processo de planejamento, partindo do planejamento estruturador urbano (Plano Diretor) de forma a compreender o enquadramento dado à mobilidade no âmbito das políticas públicas gerais, passado pela análise do próprio Plano e Mobilidade Urbana local, seguindo por planos e projetos específicos como Plano Cicloviário, Plano de Transporte Coletivo, Plano de Calçadas, etc.Contrapor essas informações à realidade apreendida no levantamento das características físicas é fundamental para identificar o quão próxima se encontra o planejamento da realidade local.

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Uma análise agregada das referidas informações pode ser bastante rica e elucidativa, mas só fará sentido se considerar a adoção de parâmetros balizadores capazes de dar significância ao conteúdo observado. Nesse sentido a PNMU carrega em seu conteúdo elementos para nortear o planejamento da mobilidade por municípios, sendo esses interessantes para o desenvolvimento do diagnóstico da mobilidade urbana.

Assim, os princípios, diretrizes e objetivos da PNMU foram separados de acordo com sua temática em quatro grandes grupos que resumem brevemente as expectativas quanto a desenvolvimento da mobilidade urbana nas cidades brasileiras. Tais elementos, apresentados na Tabela 1, foram utilizados para avaliar minimamente as condições reconhecidas no decorrer desse diagnóstico.

2.1 O levantamento de dados

O primeiro passo para o desenvolvimento do diagnóstico da mobilidade urbana do Recife teve início com a busca por informações. Esse é um processo importante segundo dois diferentes aspectos: i) a construção de um banco de dados necessário para o desenvolvimento das análises propriamente ditas; ii) a avaliação das condições de divulgação das informações disponíveis.

Para o levantamento de informações, o objetivo do trabalho foi o de buscar o que já estava disponível ao cidadão por meio de Transparência Ativa que, segundo o Portal de Acesso à Informação do Governo Federal2, consiste na “divulgação de dados por iniciativa do próprio setor público, ou seja, quando são tornadas públicas informações, independente de requerimento, utilizando principalmente a Internet. (...) A divulgação proativa de informações de interesse público, além de facilitar o acesso das pessoas e de reduzir o custo com a prestação de informações, evita o acúmulo de pedidos de acesso sobre temas semelhantes”.

2 Disponível em http://www.acessoainformacao.gov.br/perguntas-frequentes/aspectos--gerais-da-lei#9

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Tabela 1 Elementos de avaliação da mobilidade urbana

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Além de buscar fontes de dados com Transparência Ativa, o trabalho procurou ao máximo utilizar dados secundários, ou seja, aqueles que já estavam disponíveis e sistematizados no momento da coleta. Assim, mesmo que não estivessem disponíveis por meio de Transparência Ativa, os dados obtidos através de Pedidos de Informação (PINFs) pela Lei de Acesso à Informação (LAI - Lei Federal nº 12.527/2011) constam como dados secundários. Após a exaustão de busca por dados secundários é que se procurou produzir algumas informações - dados primários -, na maioria das vezes porque o órgão responsável pelo assunto não tinha o conteúdo solicitado em seus bancos de dados.

2.1.1 Obtendo informações

Os processos mencionados para coleta das informações foram colocados em prática em seguidas investidas na tentativa de não deixar que nenhum elemento importante fosse deixado de lado. Como resultado foi possível chegar a um bom número de dados, nem todos nas condições ideais para a produção das análises desejadas, mas ainda importantes para a construção mínima de conhecimento.

2.1.2 Transparência

A inexistência de informações ainda é algo esperado para quem realiza um trabalho de coleta de dados com o setor público. A questão que reside a partir da baixa expectativa em se obter as informações desejadas consiste no motivo para tal. Por que nem todos os dados são disponibilizados? E por que já estamos acostumados com a falta de informações? Isso não parece admissível ao se considerar que o planejamento das cidades e a solução de problemas sociais, econômicos e ambientais passam pela compreensão de um cenário inicial consistente.

A Prefeitura do Recife demonstrou limitada capacidade em coletar, armazenar, organizar e divulgar dados referentes à mobilidade urbana. Poucas informações estavam disponíveis por meio de Transparência Ativa e, quando solicitados dados brutos por meio de PINF, a natureza e formato da resposta recebida demonstravam insegurança quanto ao assunto abordado, muitas vezes deixando transparecer que aquelas informações

possivelmente nunca tinham sido acessadas ou organizadas antes, mesmo internamente.

O mesmo pode-se dizer do Governo do Estado de Pernambuco, que é responsável pela gestão do STPP no Recife, uma vez que o Grande Recife Consórcio de Transporte (GRCT), que opera o sistema, é metropolitano. Além disso, alguns planos referentes à mobilidade urbana foram elaborados pelo Governo do Estado por tratar-se de planos também metropolitanos, porém nenhum deles estava disponível mediante consulta direta ou sequer via PINF.

Enquanto à primeira vista as dificuldades na obtenção de informações possam ser interpretadas como má vontade dos responsáveis pela interlocução do lado do poder público, após um grande número de experiências e diálogos em ocasiões diversas, observa-se que o caso parece estar mais próximo de um problema administrativo. A aparente falta de qualificação técnica de alguns profissionais locais em relação às metodologias e à própria necessidade de organização de bases de dados parece refletir-se também na falta de comunicação entre secretarias e departamentos.

Mesmo depois de quatro anos de existência da LAI, o sistema de busca de informações fornecido pelo Estado ainda é ineficaz. Enquanto dados advindos de informações menos transitórias como base viária, sistema hidrográfico e localização dos semáforos sejam bem sistematizados e disponibilizados, as informações que carecem de organização na sua captura e dependem de acompanhamento técnico para serem validadas não têm a mesma sorte.

Além disso, existe a falta de informação que vem do desconhecimento da importância da sua existência, que muitas vezes denuncia graves lacunas no sistema de planejamento urbano da cidade. Apesar de a Prefeitura do Recife disponibilizar arquivos de base geográfica bastante completos como a infraestrutura viária urbana, o mesmo ainda carece de informações muito importantes para sua compreensão, a exemplo de dois dados essenciais que deveriam estar de posse dos órgãos competentes: hierarquia viária e velocidade máxima regulamentada, por exemplo, não há mapas disponíveis para consulta da população.

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Além da dificuldade de acesso de alguns dados da Prefeitura do Recife, a gestão metropolitana (estadual) do sistema de transporte coletivo dificulta bastante a situação. Tratando-se de uma concessão feita a um consórcio de empresas e com baixíssimo controle pelo órgão responsável, é especialmente difícil obter informações operacionais e custos do sistema, revelando um grave problema de transparência.

Se no sistema de transporte coletivo – que conta com instrumentos, medições, prestações de conta e equilíbrios financeiros contratuais – a qualidade

das informações é deficiente, a situação dos modos ativos de transporte não é muito melhor. Quando a informação existia, foram necessários mais de um PINF para obtê-la e, ainda assim, muitas vezes os dados chegavam incompletos ou desorganizados. Desta forma, as informações relativas à mobilidade a pé e por bicicleta foram as que mais exigiram pesquisas profundas e em certos momentos levantamentos em campo, pois as informações disponibilizadas por meio de Transparência Ativa e LAI não eram satisfatórias para suprir sua finalidade.

Tabela 2 Dados levantados e métodos de aquisição

A MOBILIDADE URBANA DO RECIFE

O processo de análise considerou a combinação de informações de diferentes naturezas, buscando sempre que possível situar os elementos verificados em um contexto local, seja metropolitano, municipal ou em uma escala pontual. Apesar das informações analisadas terem sido separadas nos grandes temas e suas subdivisões, todos os dados foram analisados a partir de uma visão de conjunto que se preocupou em ser abrangente e coerente com o cenário que se traçava.

Assim, apesar da preferência já referida por dados secundários, já disponíveis, o objetivo deste trabalho inclui o cruzamento entre eles, sempre buscando encontrar tendências e relações entre informações de naturezas aparentemente distintas, como por exemplo a relação da densidade de linhas de ônibus com a largura das calçadas, ou até a localização dos postos de trabalho com a presença de infraestrutura cicloviária.

Foi criado, assim, um banco de dados reunindo todas as informações, localizando-as geograficamente sempre que possível, com foco no período de 2010 até 2015, período para o qual estavam disponíveis quase a totalidade das fontes utilizadas. Também foram incluídas fontes mais antigas como referência, como é o caso por exemplo da Pesquisa Domiciliar de Origem e Destino, cuja edição mais recente é de 1997 mas deveria ter sido repetida em 2007. Nestes casos, a inexistência dos dados passou a ser analisada, tanto em seus possíveis motivos como nas consequências observadas no processo de planejamento e na qualidade de serviços e equipamentos resultantes.

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3 CARACTERÍSTICAS FÍSICAS DO SISTEMA DE MOBILIDADE URBANA DO RECIFE

3.1 Morfologia urbana e sua influência sobre o sistema de mobilidade

O Recife é a quinta menor capital do Brasil em extensão territorial. Todos os seus 217,5km2, que correspondem a sua área total são classificados como urbano, ainda que a área efetivamente urbanizada seja menor. Seus 94 bairros possuem extensão bastante variada: o maior é a Guabiraba, com 46,17km2, enquanto o menor é o Totó, com 1,4km2. A cidade é dividida politicamente em 6 Regiões Político-Administrativas (RPAs).

A BR-101 corresponde a um importante elemento definidor da urbanização local, uma vez que agiu como barreira para a ocupação. Escapam de seus domínios as conexões com os municípios do entorno da capital pernambucana, onde não apenas foi transposta a barreira da rodovia, mas se fortalece o efeito da conurbação (facilmente percebida entre o Recife e Camaragibe, como pode ser observado na Figura 1).

Considerando a estrutura municipal, o Recife é definido a partir de um sistema viário radial com avenidas que iniciam na região do centro antigo, próximo ao mar, estendendo-se para as demais áreas da cidade. Tais eixos são conectados por anéis que se iniciam na Avenida Governador Agamenon Magalhães, responsável por delimitar o Centro Expandido, e terminam na própria BR-101. Dentre as avenidas radiais destaca-se a Avenida Caxangá, que promove a ligação entre Recife e Camaragibe. Também merece destaque o arco desempenhado pela Avenida Beberibe, responsável por promover a conexão entre bairros da região Norte do Recife, o município de Olinda e a Avenida Norte.

Segundo o IBGE, a Região Metropolitana do Recife registrou em 2015 população equivalente a 3.914.317 habitantes, dos quais 41% reside no Recife (1.617.183 habitantes). A distribuição demográfica não é uniforme no espaço, como pode ser observado na Figura 2 e na Figura 3. Há um perceptível vazio populacional na região central, resultado de um processo de esvaziamento do centro e concentração de usos, comum em cidades do mundo todo. A população do

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Recife assentou-se historicamente ao longo das margens do Rio Capibaribe, importante eixo indutor do desenvolvimento urbano, de forma a espalhar-se ao longo de sua planície até atingir área de relevo íngreme, como os morros da região norte e sul. Esses locais apresentam atualmente as maiores concentrações

populacionais, além dos menores rendimentos médias mensais.

O relatório Atlas Brasil (2010) aponta que “o IDHM do Recife é 0,772, o que situa o município na faixa de Desenvolvimento Humano Alto (IDHM entre 0,700 e

Figura 3 Distância da população residente ao centro do RecifeFonte: IBGE/2010.

Figura 1 Região Metropolitana do Recife – eixos viários, cone-xões metropolitanas e densidade demográficaFonte: IBGE/2010.

Figura 2 Densidade demográfica no RecifeFonte: IBGE/2010.

0,799). A dimensão que mais contribui para o IDHM do município é Longevidade, com índice de 0,825, seguida de Renda, com índice de 0,798, e de Educação, com índice de 0,698”.

No entanto, dentro do município as distorções entre o IDHM as Unidades de Desenvolvimento Humano (UDHs) demonstram que a média de IDHM alto não se aplica a toda a cidade. Com índices variando de 0,608 (Santo Amaro) a 0,955 (Espinheiro, Graças), a desigualdade social fica muito bem demonstrada num raio de menos de 2km, ver Figura 4.

Apesar de não contar com nenhuma UDH3 com IDHM considerado muito baixo ou baixo, o Recife tem uma predominância de 50% do índice de IDHM médio. Curiosamente, a faixa da população com IDHM muito alto (30%)é maior do que a população com IDHM alto (20%), demonstrando uma polarização na qualidade de vida da população que espelha a desigualdade social que a cidade vive, inclusive criando um encolhimento da classe média em detrimento de populosas classes média baixa e alta.

Além disso, 72% da população com IDHM muito alto está no Recife, demonstrando também o grande papel centralizador que o município exerce sobre a sua região

3 UDH (Unidade de Desenvolvimento Humano) é a menor subdivisão geográfica para a análise de dados do IDHM. Consiste em uma agregação dos setores censitários do IBGE com a intenção de gerar áreas mais homogêneas do ponto de vista das condições socioeconômicas do que a pesquisa do Censo.

metropolitana, o que impacta fortemente na dinâmica da mobilidade urbana.

Quanto à atividade econômica, segundo o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE), o Recife tinha, em 2010, 670.595 empregos formais, distribuídos de acordo com as seguintes categorias:

• Agropecuária: 2.618 (0,03%)• Comércio: 115.971 (17,3%)• Construção Civil: 58.746 (8,7%)• Indústria: 50.129 (7,5%)• Serviços: 443.131 (66,1%)

É notória a vocação econômica recifense em torno do terceiro setor da economia, uma vez que comércio e serviços são responsáveis por mais de dois terços dos empregos formais registrados na cidade.

Indispensável é localizar onde estão distribuídos esses empregos na cidade, a Figura 5 indica quase um negativo da concentração populacional. As maiores ofertas de postos de trabalho acontecem na área central do Recife, estendendo-se ao longo de eixos viários na direção Oeste e Sul, formando os corredores de comércio e serviço.

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Figura 4 Distribuição geográfica do IDHM na RMR e no Recife Fonte: Atlas Brasil, 2010.

Essas áreas atraem não apenas a mão de obra local como também a metropolitana, uma vez que o Recife corresponde a um importante polo econômico para sua região metropolitana. A Figura 6 apresenta as informações disponibilizadas pelo Censo Demográfico (IBGE, 2010) que tratam da dinâmica de circulação populacional diária na Região Metropolitana do Recife. Municípios como Ipojuca e a própria capital destacam-se por suprir as demandas de emprego e estudo de sua população residente, enquanto Camaragibe, Olinda e Paulista mostram-se incapazes de tal expectativa.

É importante destacar a importância que a localização da população e postos de trabalho exercem sobre o cenário da mobilidade urbana. A distribuição demográfica e suas concentrações são responsáveis pela geração de viagens na cidade, uma vez que as pessoas saem diariamente de suas casas para exercer suas atividades rotineiras. Também a renda verificada nesses grupos populacionais merece especial atenção, uma vez que ela é fator determinante para a escolha do modo de transporte. Sabe-se que em grupos de renda mais elevados, a predisposição para usar o automóvel é muito superior aos grupos de renda mais baixos, que normalmente correspondem aos usuários do transporte coletivo. Bem como as residências, a localização dos empregos é determinante para a dinâmica de viagens, uma vez que esses são responsáveis pela atração de viagens. Tem-se assim os pares de geração e atração que conduzem ao balé diário dos movimentos populacionais no território.

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“ A distribuição demográfica irregular e as concentrações de empregos em áreas específicas da cidade são responsáveis pela grande geração de viagens”

Figura 5 Concentração de empregos por microrregiãoFonte: DIEESE, 2010.

Figura 6 Deslocamentos intermunicipais para trabalho e estudo na RMRFonte: IBGE, 2010.

3.2 Dinâmica de viagens no território

Enquanto a localização dos usos do solo permite ter uma ideia de como se dá a dinâmica de viagens no espaço, pesquisas específicas podem aperfeiçoar essa percepção atingindo até mesmo um alto nível de aproximação com a realidade, como é o caso da Pesquisa Origem-Destino. Conhecida como OD, trata-se da mais completa das pesquisas de mobilidade que oferece informações sobre o perfil socioeconômico populacional, seu padrão de viagens e sua escolha modal. A Pesquisa OD é realizada a partir de entrevistas domiciliares em uma amostra determinada por critérios estatísticos para cada uma das zonas de tráfego definidas no espaço urbano.

A partir dessa pesquisa é possível obter um amplo conhecimento das caraterísticas dos deslocamentos das pessoas, o motivo da viagem, o horário e o tempo de percurso e os meios de transporte utilizados, entre outras informações. De seus dados, deriva a matriz de origem e destino por modo que é representada por agregações territoriais (zonas de tráfego), fundamental para a análise das redes viárias e de transporte coletivo.

Sua realização demanda altos custos, em caso de orçamentos modestos o tamanho da amostra de domicílios pode inviabilizar sua aplicação, dependendo do tamanho da cidade e da confiabilidade desejada. Por esse motivo muitas cidades deixam de fazê-la, como é o caso de Recife.

O Recife viu sua última pesquisa OD realizada em 1997, tendo sido essa uma pesquisa de abrangência metropolitana. Infelizmente sua base de dados não foi disponibilizada pelo poder público, que forneceu apenas um relatório técnico com a análise de seus resultados. Ainda assim foi possível extrair informações importantes como a divisão modal metropolitana, conforme Figura 7.

À época da pesquisa destacavam-se os modos coletivos de transporte como os mais utilizados pela população do Grande Recife (mais de 44% das viagens diárias). Destaca-se a proximidade entre o número de viagens realizadas por transporte individual e a pé (29% e 24% respectivamente), demonstrando a importância que o transporte a pé apresenta em toda a RMR.

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A MORFOLOGIA URBANA DO RECIFE E SUA RELAÇÃO COM O SISTEMA DE MOBILIDADE SOB O OLHAR DA PNMU

O esvaziamento populacional da região central, que levou o espalhamento de bairros de baixa renda e grande concentração de habitantes para a periferia (inclusive metropolitana), associado à concentração de empregos promoveu um cenário de distanciamento das oportunidades de emprego e moradia. Esse fenômeno pode gerar sobrecarga dos sistemas de transporte (especialmente para os modos coletivos e individuais motorizados), além dos óbvios problemas de segurança advindos do esvaziamento populacional das áreas restritas a certas atividades em horários específicos do dia, como as áreas estritamente comerciais no período noturno.A não conectividade entre tais elementos demonstra que o planejamento da mobilidade da cidade do Recife tem sido tratado de forma dissociada do planejamento urbano, ambiental, além de políticas habitacionais e se de segurança pública, embora essa seja uma diretriz clara da PNMU.

Figura 7 Divisão modal na RMRFonte: EMTU/1998.*Outros: inclui caminhão, barco e bicicleta.** Individuais não motorizados: considera os modos a pé e bicicleta.

Interessante é considerar o modo de transporte utilizado de acordo com as faixas de renda da população. A análise da Figura 8 pode revelar algo já esperado no cenário nacional, o uso de modos de transporte coletivo ou a pé são utilizados massivamente por indivíduos representantes das faixas de renda até oito salários mínimos, de forma que o transporte individual satisfaz a demanda de viagens principalmente das classes de renda mais altas, classes essas que apresentam quase inexpressividade em viagens a pé, de bicicleta ou no transporte coletivo.

Outra análise que agrega informações é a do índice de mobilidade. Esse é um indicador muito utilizado para avaliar o número de viagens médios que uma determinada população realiza diariamente. Ao se comparar viagens de acordo com as faixas de renda, fica evidente o quanto os grupos de menor poder aquisitivo são penalizados quanto à capacidade (ou disponibilida de) de viajar pela cidade, tirando proveito de suas oportunidades.

A Figura 9 apresenta exatamente esse fenômeno, apesar de a busca por oportunidades e encontros ser o principal motivo pelo qual moramos em cidades, aqueles que têm mais recursos financeiros acabam tendo mais possibilidade de circular no espaço urbano, sendo que em 1997 a faixa de renda mais alta tinha uma taxa de mobilidade quase quatro vezes mais elevada que a daqueles com renda mais baixa.

Considerando-se o motivo de viagem, é evidente que a viagem com destino domicílio são as em maior número.Para a realização de análises essas devem ser desconsideradas por serem consideradas obvias. Assim, passam a ganhar destaque as viagens por motivo trabalho e estudo, correspondendo a soma das duas a ¾ do total. As demais viagens apesar de não se destacarem tanto em importância são essenciais para

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Figura 8 Divisão modal e renda na RMRFonte: EMTU/1998.

Figura 9 Índice de mobilidade e rendaFonte: EMTU/1998.

“Aqueles que têm mais recursos financeiros acabam tendo mais possibilidade de circular no espaço urbano”

o emprego das funções urbanas. Lazer, compras, saúde e assuntos pessoais constituem motivos de viagem corriqueiros e sua inserção em qualquer análise que se deseje pertinente é indispensável.

Assim, não se pode deixar de contemplar este tipo de viagens nas próximas pesquisas de OD a serem feitas noRecife, sob o risco de perder-se tanto a série histórica da proporção de viagens de trabalho e estudo, que vem caindo, quanto de outros tipos de viagem menos presentes, porém que vêm apresentando um aumento considerável, como é o caso do motivo “assuntos pessoais/negócios”, que, de 1972 para 1997, passou de 7,8% para 11%, ver Tabela 3.

Outro fator avaliado pela Pesquisa OD de 1997 correspondeu ao número de transferências necessárias para a realização de viagens pela população, por modo de transporte. Esse número pode ser muito importante para a compreensão da operação dos modos e sua capacidade de trabalhar como sistema. Em cidades com sistemas de alta capacidade sobre trilhos, é comum

que exista a alimentação desses por ônibus, que trazem passageiros das áreas que não possuem cobertura daqueles. Para o Recife observou-se reduzido número de transferências para o sistema de transporte coletivo, conforme explicação do resumo executivo transcrito a seguir:

É interessante destacar o percentual elevado das viagens “Sem transferência” no modo ônibus (88,7%) e lotação (94,5%), o que representa uma oferta quase de ponto a ponto. Também deve-se ressaltar que o modo ônibus, base do transporte de massa da RMR, apresenta um percentual baixo de viagens com “1 transferência” (9,6%), significando uma oferta muito boa do serviço em termos de atendimento direto entre as diversas origens e destinos da população, diferente do sistema em via fixa que apresenta percentuais mais elevados (13,8% no metrô e 14,2% no trem), tendo-se em conta a amplitude da área atendida e as demandas significativamente menores desses modos.”

Este comentário demonstra algumas noções claras sobre o sistema de transporte coletivo:

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“Os grupos de menor poder aquisitivo são penalizados quanto à capacidade (ou disponibilidade) de viajar pela

cidade”

Tabela 3 Distribuição das viagens diárias por motivo em 1972 e 1997

Fonte: EMTU, 1998.

• Ao quantificar a oferta de atendimento direto como “muito boa” (em vez de “muito alta”, por exemplo), fica claro o posicionamento favorável da EMTU/Recife ao planejamento e sobreposição de linhas individuais para cada região da cidade em detrimento da troncalização do sistema de ônibus, já presente em 1997 em cidades brasileiras como Curitiba/PR e Porto Alegre/RS;

• A cristalização desta ideia ao longo dos anos é um dos motivos mais fortes para a não-implantação de um sistema de integração temporal na RMR;

3.3 O Sistema de Transporte Coletivo

Segundo o Diagnóstico do Plano de Mobilidade do Recife (2010), o Serviço de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife é composto, predominantemente, pelos seguintes sistemas:

• Sistema de Transporte Público de Passageiros - STPP, gerido pelo Grande Recife Consórcio de Transporte (GRCT).

• Sistema de Transporte Complementar de Passageiros do Recife – STCP, gerido pela Companhia de Trânsito e Transporte Urbano (CTTU) da Prefeitura do Recife;

• Sistema de Transporte de Passageiros Sobre Trilhos da Região Metropolitana do Recife – STPST-RMR, administrado pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos - CBTU, através da Superintendência de Trens Urbanos do Recife – METROREC;

Esses três sistemas coexistem na cidade do Recife, dando origem à rede esquematizada na Figura 10 e mais detalhada na Figura 11. Considerando a

• A ideia de que percentuais mais elevados de transferência no sistema sobre trilhos são apresentados como um problema é sintomática do desconhecimento do funcionamento dos diversos modais de transporte e demonstra certa superficialidade na análise, pois não se leva em conta que as transferências nestes sistemas são gratuitas e mais intuitivas, uma vez que o desembarque do metrô ou trem sempre é feito dentro de um terminal fechado, sendo a transferência parte da própria natureza do sistema sobre trilhos.

importância do STPP sobre os demais, as análises aprofundadas sobre o transporte coletivo concentraram esforços sobre ele.

O sistema de transporte público de passageiros da RMR – STPP

A Lei Estadual nº 8.043, de 19 de novembro de 1979 instituiu o Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife, atribuindo sua supervisão, coordenação e controle dos serviços e operação à EMTU/Recife. Em março de 1980, “iniciam-se efetivamente as atividades da EMTU/Recife” e, no mesmo mês “a Prefeitura do Recife repassa à EMTU/Recife, através de convênio com o Governo do Estado, a gestão do STPP do município”.

Após a extinção da EMTU/Recife foi criado formalmente, no dia 08 de setembro de 2008, o Grande Recife Consórcio de Transporte, a primeira experiência de consórcio no setor de transporte de passageiros no Brasil. O GRCT gerencia um sistema operacionalizado por 13 empresas de ônibus, que realizam mais de 26 mil viagens por dia, transportando cerca de 2 milhões

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A DINÂMICA DE VIAGENS NO RECIFE SOB O OLHAR DA PNMU

A pesquisa OD realizada em 1997 ainda é a principal fonte de dados sobre viagens utilizada para o planejamento da mobili-dade urbana, porém a sua desatualização pode não representar de forma correta a realidade atual.Ainda que desatualizada essa pesquisa revela traços na divisão modal que não diferenciam o Recife da realidade das demais cidades brasileiras: classes de renda mais alta além de possuírem maior acesso à cidade e suas oportunidades (reflexo do maior número médio de viagens diárias) também são as que mais utilizam o automóvel em seus deslocamentos. Já o trans-porte coletivo e os modos não motorizados de transporte são os mais utilizados pelas classes mais baixas de renda. A grande questão que fica no ar é: será que todos os modos de transporte recebem a mesma atenção do poder público em suas ações?

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de passageiros diariamente. São mais de 3 mil ônibus e 394 linhas atendendo a toda a RMR.

São considerados objetivos do GRCT:

• Planejar e gerir o STPP;• Contratar serviços de transporte através de

licitação;• Regulamentar atividades concedidas;• Fiscalizar e atualizar contratos de concessão;• Agilizar a implantação do Sistema Estrutural

Integrado – SEI.

Sistema de Transporte Complementar de Passageiros – STCP

Operado pela Companhia de Trânsito e Transporte Urbano – CTTU, é destinado à função de irrigar áreas pouco acessíveis a ônibus grandes padrão e cumprindo trajetos economicamente deficitários. O Sistema Complementar de Transporte de Passageiros do Recife (STCP) tem como principal foco de atuação os morros de três das seis Regiões Político-Administrativas e opera com veículos menores em linhas alimentadoras (gratuitas) e interbairros.

Obedecendo à mesma lógica do sistema metropolitano, ou seja, implantação de linhas baseadas em “origem-destino”, o Sistema Complementar acaba por se sobrepor à rede implantada, inclusive compartilhando longos trechos com o Sistema Estrutural Integrado.

O Sistema de Transporte de Passageiros Sobre Trilhos da Região Metropolitana do Recife – STPST-RMR

O sistema de transportes de passageiros sobre trilhos da RMR – Região Metropolitana do Recife é administrado pela CBTU – Companhia Brasileira de Trens Urbanos, através da Superintendência de Trens Urbanos do Recife – METROREC, unidade operacional que atende diretamente os municípios do Recife, Cabo, Jaboatão dos Guararapes e Camaragibe e, indiretamente, os demais municípios da Região Metropolitana, através da integração com o transporte sobre pneus.

O sistema sobre trilhos possui três linhas implantadas nos corredores centro e sul da RMR – as Linhas Centro e Sul, eletrificadas, com padrão de trem metropolitano e a Linha Diesel, com tração a diesel e características de trem de subúrbio.

O traçado da Linha Centro é definido por uma linha troncal que parte da Estação Recife, na área central da cidade, e segue no sentido oeste até a Estação Coqueiral, onde se divide em dois ramais: Jaboatão e Camaragibe. A Linha Sul inicia-se paralelamente à Linha Centro, com as estações Recife e Joana Bezerra comuns a ambas as linhas, e segue na direção sul até a Estação Cajueiro Seco.

Atualmente, com 28 estações e 39,5 km de extensão, o sistema metroviário transporta aproximadamente 205

Figura 10 Esquema do STPP/RMR Fonte: PDTU/2008.

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mil usuários/dia, dispõe de integração física e tarifária com 62 linhas de ônibus através de 7 terminais fechados do Sistema Estrutural Integrado (SEI), permitindo aos usuários o acesso a toda a RMR mediante o pagamento de uma única passagem, além de dispor de integração somente tarifária com outras 30 linhas de ônibus.

***

A distribuição de linhas de ônibus no Recife foi alvo de estudo para o Diagnóstico do Plano de Mobilidade do Recife, realizado em 2010 pelo Instituto da Cidade Pelópidas Silveira (ICPS). Segundo tal documento, o serviço de ônibus é estruturado da seguinte maneira:

• 395 linhas/itinerários compõem o STPP;• 372 linhas/itinerários são geridas pelo Consórcio

Grande Recife; • 23 linhas/itinerários são vinculadas ao Sistema de

Transporte Complementar de Passageiros – STCP, gerido pela CTTU;

• 377 linhas/itinerários transitam dentro da cidade do Recife (95,4% do total do STPP);

• 281 linhas/itinerários acessam ao Centro Expandido do Recife (74,5% do total de linhas que transitam no Recife);

• 190 linhas/itinerários transitam pelos 2km da Avenida Conde da Boa Vista (67,6% das linhas que acessam o centro do Recife e 48% das linhas do STPP).

É surpreendente que no Centro Expandido do Recife, que possui uma área de apenas 9km², circulem diariamente 281 linhas de ônibus. Para um sistema que deseja, ou se autodenomina tronco-alimentado, essa é uma condição impensável. Mais marcante ainda é o caso da Avenida Conde da Boa Vista, utilizada por até 190 linhas. Essa condição compromete a operação do sistema, uma vez que o excessivo número de ônibus em circulação na mesma via pode tornar o sistema mais lento, com a formação de filas nos pontos de parada e maiores tempos para embarque e desembarque. A Figura 12 indica as áreas da cidade onde há concentração de ônibus em circulação, apresentadas na forma de mapa de calor.

Figura 11 Sistema de transporte público coletivo do RecifeFonte: GRCT (2016) e PCR (2016).

Figura 12 Infraestruturas de priorização do ônibus e densidade de linhas de ônibusFonte: GRCT (2016) e PCR (2016).

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Chama atenção uma forte correlação entre a densidade de linhas e a concentração de empregos (ver Figura 5) indicando que o sistema de ônibus foi estruturado como forma de suprir a demanda por viagens de trabalho, que infelizmente não estão distribuídas de forma igualitária no território, especialmente nas regiões de maior concentração populacional. Considerando a escala urbana do Recife, uma vez que essa não é uma cidade com dimensões muito grandes comparada a outras capitais brasileiras, esse não chega a ser um problema; porém ao se transferir essa condição para cidades onde o centro localiza-se a muitos quilômetros de distância dos bairros residenciais, cria-se uma grave situação para a mobilidade urbana local.

O sistema conserva, ainda, a noção “origem-destino” como o conceito para definir seus itinerários, quando “origem-destino” deveria ser utilizado como base para o dimensionamento de uma rede mais racional, com múltiplas conexões, como pressupõe o Sistema Estrutural Integrado – SEI.

3.3.1 A priorização do ônibus no sistema viário

Existem diversos níveis de priorização do transporte coletivo no sistema viário, desde os mais complexos como os que promovem a inteira segregação dos ônibus, comumente utilizado nos serviços de BRTs, até os mais simples como faixas exclusivas implantadas à direita da via. Apesar de apresentar limitações de ganhos operacionais, se comparada com relação a opções mais complexas, a faixa exclusiva à direita da via possui baixo custo de implantação, podendo em muitos casos ser implantada com recursos próprios de municípios sem necessidade de recorrer a esferas estaduais ou federais para o financiamento das obras. Ademais, a implantação de faixas exclusivas à direita é um processo rápido, podendo ser realizado em um curto período de tempo, inclusive em vias que posteriormente receberão outro tipo de prioridade, como um corredor à esquerda.

Dos 2.400 km de vias que compõem o sistema viário do Recife, 650 km são destinados à circulação dos ônibus do STPP e STCP. Desse total apenas 32,5km algum tipo de priorização frente ao tráfego geral (ver

Figura 13 e detalhe na Figura 12). Isso significa que, de todas as ruas percorridas por ônibus no Recife, apenas 5% contam com faixa exclusiva de circulação. Este dado é importante e demonstra despreocupação para dar maior velocidade e melhores condições operacionais ao sistema de ônibus, resultando assim em melhor grau de confiabilidade4 por parte de seu usuário. Com 95% do percurso dos ônibus suscetíveis a engarrafamentos causado pelo excesso de veículos automotores particulares, a tarefa de alcançar o tão sonhado “transporte público de qualidade” torna-se de difícil cumprimento.

Apesar de a frota de ônibus do STPP ser equipada com equipamentos GPS desde 2011, tendo apenas sua informação disponível ao vivo através do aplicativo móvel Cittamobi, não é disponibilizado ao público o dado de velocidade média operacional do transporte público por linha ou mesmo a velocidade média do sistema como um todo. Ou seja, não existem informações sobre as velocidades praticadas pelos ônibus atualmente permitindo a comparação do benefício obtido pela implantação de uma faixa exclusiva de ônibus.

3.3.2 Cobertura do sistema de ônibus

A cobertura do transporte coletivo consiste na abran-gência do serviço sobre a população residente. Quanto maior a abrangência, maior a acessibilidade da popula-ção ao mesmo e assim provavelmente maior será sua utilização. Áreas não atendidas levam à população a bus-car modos alternativos de transporte.

A cobertura é representada por uma relação direta entre o número de habitantes que se encontram dentro da área de cobertura do sistema de transporte coletivo urbano, considerando todos os seus modos, e o número total de habitantes inseridos no perímetro urbano municipal. É importante destacar que para um sistema de transporte coletivo, independentemente do modo utilizado, a área de cobertura é dada a partir do ponto 4 A confiabilidade de um sistema de transporte coletivo, segundo Ferraz e Torres (2004), está relacionada ao grau de certeza dos usuários de que os veículos de transporte coletivo vai passar na origem e chegar os destino no horário previsto, com, evidentemente, alguma margem de tolerância. Por definição, ela acaba refletindo na avaliação direta que o usuário faz a respeito do sistema de transporte.

“De todas as ruas percorridas por ônibus no Recife, apenas 5% contam com faixa exclusiva de circulação”

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de acesso ao sistema, ou seja, estações, terminais e pontos de ônibus. Obviamente cada modo possui um nível de cobertura, de forma que aqueles que possuem maior capacidade como metrôs e trens metropolitanos possuem raios de abrangência bastante amplos (chegando a um quilômetro de extensão), diferente dos sistemas de ônibus alimentadores que possuem abrangência de 300 metros a partir do ponto de acesso.

A população atendida imediata, ou seja, aquela que vive a menos de 300 metros lineares de um ponto de ônibus, é de 1.467.328 habitantes, ou 95,5% da população recifense, enquanto que a população não atendida, que mora a mais de 150 metros de pelo menos uma linha de ônibus, é de 70.376 pessoas (4,5% da população). Apesar de ser um número pequeno, fica bem claro que quem mora nas partes não atendidas da cidade é justamente quem mais se beneficiaria do transporte público, pois trata-se de regiões de baixo poder aquisitivo e de baixo desenvolvimento humano (perfil de usuários do sistema de transporte coletivo segundo a Pesquisa OD de 1997) em comparação com a média da cidade, como. Dentre essas áreas destacam-se: Santo Amaro, Nova Descoberta, Bola na Rede, Brejo da Guabiraba, Passarinho, Barro, Tejipió, Jordão, Ibura e Coque.

3.3.3 Demanda de usuários do sistema de ônibus metropolitano

O Anuário Estatístico do GRCT (2013) traz informações a respeito da operação do sistema de ônibus metropolitano na grande Recife além de dados representativos da demanda de passageiros. Para compreender a demanda é necessário antes avaliar os elementos que refletem a operação do sistema como um todo, uma vez que a escolha pelo modo ônibus perpassa por fatores que dependem da qualidade, como: confiabilidade, disponibilidade, entre outros.

Observando-se o índice de cumprimento de viagens (correspondente à proporção de viagens realizadas a partir do total de viagens programas), até o ano de 2010 situava-se acima de 99%, um resultado bastante positivo. No entanto, a partir do ano de 2011, este indicador sofreu uma queda brusca, tendo alcançado, em 2013, o índice de 96%, mais baixo do que o problemático ano de 2003, quando houve uma sobrecarga na demanda do sistema após a extinção do sistema informal de kombis que circulavam há muitos anos e mascarava a real demanda do sistema de ônibus. Ver detalhes na Figura 14.

Figura 14 Índice anual de cumprimento de viagens do STPP, 1987 – 2013Fonte: GRCT, 2013.

Figura 13 Sistema viário com exclusividade para circulação de ônibusFonte: GRCT (2016) e PCR (2016).

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Já os dados do Sistema Complementar de Transporte Público são bem mais preocupantes, tendo sido analisado apenas o ano de 2015. Mesmo para um sistema que pretende apenas preencher vazios de demanda entre morros e fazer algumas ligações estratégicas entre áreas isoladas e terminais integrados, a quantidade de viagens realizadas dentro das viagens programadas nunca ultrapassou os 93%, tendo inclusive tido o desastroso desempenho de 74% no mês de dezembro, como indicado na Figura 15.

O STPP vem demonstrando instabilidade quanto sua demanda de passageiros ao longo dos últimos anos. O sistema apresentou queda contínua de passageiros na metade dos anos 1990 até o início dos anos 2000, com recuperação a partir de 2003. Esse fenômeno possivelmente está associado à extinção do serviço irregular que concorria com o atendimento formal dos ônibus, de maneira que os passageiros dos serviços de vans teriam migrado para o serviço regular, ver Figura 16.

Interessante é observar que a queda no índice de cumprimento de viagens é registrada no mesmo

período em que se registra a queda de passageiros transportados pelo sistema, é bem provável que um tenha influenciado o outro, uma vez que a demanda é diretamente suscetível aos padrões de qualidade.

3.3.4 Índice de passageiros por Quilômetro - IPK

O IPK é utilizado para avaliar a produtividade (eficiência) de um determinado sistema de transporte, de forma que quanto mais alto seu valor, maior é o número de passageiros que estão sendo transportados por quilômetro rodado e, portanto, menor o custo unitário por passageiro. Considerando sua definição, ele não é um indicador bom para o passageiro, de forma que preza pelo maior número de pessoas por veículo (medida muito associada à lotação). No entanto, o IPK pode apresentar valores altos sem significar ônibus lotado, pela simples razão de que ele tem referência direta ao sobe e desce de passageiros. Isso quer dizer que uma linha que apresente um intenso volume de pessoas que sobem e descem dos ônibus em diversos momentos não necessariamente tem seus veículos lotados, e ainda pode transportar mais pessoas que uma linha que tenha por característica a pendularidade.

Figura 15 Índice de cumprimento mensal de viagens do STCP em 2015 Fonte: PCR, 2016.

Figura 16 Oferta de viagens e demanda de passageiros entre 1983 e 2013Fonte: GRCT, 2013.

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Vale relembrar que o modelo de transporte coletivo verificado no Recife caracteriza-se pela pendularidade, com poucos transbordos e intensa concentração de linhas nos principais corredores, com uma oferta quase ponto a ponto (segundo relatório da Pesquisa OD – EMTU, 2008). Tal condição reflete os valores verificados para o IPK do STPP, conforme Tabela 4.

O IPK é utilizado para definição da tarifa técnica, que serve de base para o cálculo do valor da tarifa do sistema. Nesse processo considera-se a divisão do custo médio do sistema por quilômetro rodado pelo IPK. O custo médio por quilômetro leva em conta tanto custos fixos quanto variáveis, perpassando por elementos como: preço do diesel, peças e acessórios, encargos e salários, custos de administrativos, entre outros.

A Figura 17 compara o IPK do STPP/RMR com o de outras cidades do Brasil, demonstrando o baixo desempenho do sistema operado na cidade. Um dos motivos pode ser a já citada sobreposição excessiva de linhas combinada com a falta de integração tarifária temporal, que reforça o uso do ônibus como deslocamento pendular e cria linhas mais longas do que o necessário, reduzindo o número de subidas e descidas de passageiros por quilômetro.

Apesar de cumprir, ainda que parcialmente, seu papel perante a Lei de Acesso à Informação e prestar dados de custo do sistema nos seu Anuários publicados no site, os dados disponibilizados são insuficientes para o desenvolvimento de uma análise aprofundada a respeito dos custos do transporte por ônibus. Essa é uma condição essencial para o início de qualquer

Tabela 4 IPK equivalente mensal do STPP, 2013

Fonte: GRCT, 2013.

Figura 17 IPK do STPP/RMR em comparação com outras cidades brasileiras em 2013 Fonte: IEMA, 2015.

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discussão sobre tarifas cobradas de seus usuários, uma vez que pelo atual modelo de remuneração do sistema de transporte coletivo, a tarifa é responsável pela remuneração do serviço prestado por seus operadores.

Ainda assim é possível efetuar análises superficiais sobre custos do sistema. Observando-se as informações sobre custo de combustível, “rodagem” e veículo padrão do STPP, chama a atenção a oscilação nos valores mensais dos insumos, particularmente da rodagem no mês de maio e no diesel em dezembro (ver Figura 18). Se a rodagem está vinculada à pneus e câmaras, o que teria acontecido para levar um crescimento tão expressivo entre os meses de abril e maio? Quanto ao preço do diesel, o aumento verificado está diretamente associado ao aumento de custo desse insumo no mercado nacional, exatamente no mês de dezembro de 2013, embora esse ajusta tenha sido de apenas 8%, bem menor que o registrado para o Recife, conforme detalhado pelo Boletim Anual de Preços (ANP, 2014).

Os dados fornecidos a respeito do Sistema Complementar foram inconclusivos para gerar qualquer análise, mesmo que ainda simplificada como as apresentadas para o STPP.

3.3.5 Política Tarifária

Criado em 1984, o SEI - Sistema Estrutural Integrado, é o

sistema troncal de integração de transporte público bimodal da RMR, o qual disponibiliza diversas alternativas de linhas pagando-se apenas uma tarifa por sentido. O SEI é caracterizado por um sistema troncoalimentador e operado por meio de integrações (ônibus x metrô) que são realizadas em terminais fechados.

Em 1994 foi construído o primeiro Terminal Integrado na PE-15, onde também foram concebidas as primeiras linhas alimentadoras e uma troncal com sentido ao centro do Recife. Em 1996 outras linhas foram criadas, mais algumas troncais e linhas perimetrais e integrações de tarifas em terminais interligados as estações do metrô do Recife tornando o SEI a partir daí num Sistema Integrado Multimodal, desde então operacionalizando outros terminais.

Figura 18 Variação mensal dos custos do STPP ao longo de 2013, em relação ao valor de janeiro Fonte: GRCT, 2013.

“Os dados disponibilizados são insuficientes para o desempenho de uma análise aprofundada a respeito

dos custos do transporte por ônibus”

Tabela 5 Tarifas do STPP para 2016

Fonte: GRCT, 2016.

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Apesar da existência de tecnologia para permitir a integração temporal sem necessidade de um espaço físico confinado para a troca de ônibus – o próprio cartão VEM apresenta tecnologia para isso desde 2010 – existe uma grande presença da imagem dos TIs dentro do STPP. Contudo o Consórcio não dá esperanças para a adoção de uma integração tarifária temporal, tão comum nas cidades brasileiras de porte equivalente ao Recife.

A partir do dia 19/01/2016, a tarifa principal do STPP – Anel A – era de R$ 2,80. No entanto, há múltiplos tipos de linhas e de tarifas, descritos na Tabela 5, incluindo o desconto “meia tarifa para todos” aos domingos (no metrô, a tarifa é de R$ 1,40 e não varia aos domingos).

A questão que ressalta aos olhos está associada ao modelo tarifário estabelecido para o sistema. É comum e até esperado que linhas com abrangência mais distante apresentem tarifas mais caras. No entanto, ao se pensar na dependência que os municípios vizinhos apresentem frente ao Recife, especialmente quanto à oferta de empregos, considerando especialmente as condições socioeconômicas de suas populações, parece injusto que se pague uma tarifa tão cara para viajar. Essa é uma questão de difícil solução, mas que merece reflexão por parte do poder público e também da sociedade como um todo.

3.3.6 Opinião dos Usuários

O anuário do Consórcio Grande Recife apresenta, de forma bastante superficial, uma pesquisa de satisfação de seus usuários. O documento do anuário é relativamente rico em dados, no entanto tem pouca ou nenhuma informação sobre a metodologia utilizada para a captação e o significado de cada conceito aplicado.

Apesar desta falta de objetividade na análise da qualidade do serviço, as empresas são avaliadas pelo próprio consórcio através de um processo que pode, em caso de persistência de baixas notas, resultar na perda da concessão. O Relatório de Análise da Qualidade de Desempenho (RAQD) deveria se basear em critérios objetivos e dados gerados pelo próprio sistema, e foi amplamente divulgado na época da licitação como um instrumento de controle social do cumprimento das obrigações e melhoria na qualidade do serviço prestado.

No entanto, a RAQD parece não ter sido implantada mesmo alguns anos após a assinatura dos contratos e não há sinal de sua execução ou divulgação nos canais oficiais do Consórcio.

Figura 19 Evolução tarifária do STPP, 1994 – 2016Fonte: GRCT, 2016.

O SISTEMA DE TRANSPORTE COLETIVO DO RECIFE SOB O OLHAR DA PNMU

A rede de ônibus do Recife, planejada para operar como um sistema tronco-alimentado, apresenta uma configuração de linhas que se distancia em muito do modelo previsto. A excessiva sobreposição de linhas e a operação quase porta-a-porta são indícios claros de que o sistema possui uma configuração bastante diferente daquela prometida. Possivelmente um dos maiores problemas associados a essa condição consiste na perda de eficiência, uma vez que o acentuado número de veículos trafegando no mesmo corredor viário resulta em congestionamento, aumento do tempo de viagem, redução da velocidade operacional, maior consumo de combustível, aumento dos custos de prestação do serviço, que levam à perda de confiabilida-de e perda de passageiros. Isso sem falar na piora das condições ambientais como o aumento das emissões de poluentes.Além disso, a falta de acesso à dados como informações detalhadas sobre a operação do sistema e seu custo levam a um cenário de distanciamento da gestão democrática e controle social dos gastos públicos.

3.4 O Sistema Cicloviário de Transporte

Utilizar a bicicleta no Recife é uma condição comum à população, embora a última Pesquisa OD, realizada em 1997, tenha tratado esse modo de transporte com desatenção. À época eram maiores os volumes de ciclistas que o volume de motociclistas na cidade, como retrata a referida pesquisa. No entanto o modo bicicleta foi agrupado a outros de menor peso sobre o universo de viagens enquanto o modo motocicleta foi tradado em separado, como os modos mais utilizados (ônibus, a pé ou automóvel). A opção por desconsiderar a bicicleta dentre os modos mais representativos parece ter uma relação direta no modo que as últimas administrações municipais a veem no cenário da mobilidade, não a enxergando como um modo efetivo de transporte.

A realização do Plano Diretor Cicloviário da Região Metropolitana do Recife (PDC/RMR) indicou uma oportunidade de reconhecimento da bicicleta. Para seu desenvolvimento foi realizada uma pesquisa com ciclistas que tinha como pretensão identificar o perfil das pessoas que realizam suas viagens pedalando, tendo sido essa a mais interessante fonte de informações sobre esse modo de transporte até o presente momento.

Os resultados obtidos indicam que mais de 50% dos ciclistas metropolitanos afirmam escolher a bicicleta para realizar suas viagens por esse ser um modo de se deslocar mais rápido e prático. Pode-se dizer que parte dos recifenses usa a bicicleta por opção, mas muitos a utilizam por necessidade e mais da metade das viagens em bicicleta dá-se por motivo de trabalho (58%), segundo a pesquisa de perfil do ciclista, ver Figura 20. Ainda segundo a mesma pesquisa, a duração média das viagens encontra-se entre 11 a 30 minutos, sem

a necessidade de realizar transferências para outros modos de transporte. Também segundo o PDC, mais de 75% dos entrevistados disseram que usariam com maior frequência a bicicleta caso houvesse mais infraestrutura cicloviária e segurança no trânsito, deixando claro que o número de ciclistas nas ruas do Recife teria um grande aumento se a cidade fosse percebida como mais atrativa pela população. Isso quer dizer que há uma demanda reprimida para o uso da bicicleta na cidade, embora o poder público pareça não se preocupar com esse potencial (como será apresentado a seguir) e tem optado, nos últimos anos, por ignorar as informações que ele próprio investiu em coletar e sistematizar.

3.4.1 Infraestrutura existente e abrangência do sistema cicloviário

À época do levantamento de dados (dezembro/2015), o Recife contava com cerca de 38,8 km de infraestrutura de circulação cicloviária, todos implantados nos últimos 10 anos (ver Figura 21). No início da atual gestão municipal, em 2013, foi iniciada uma expansão considerável da malha cicloviária temporária, ou seja, com circulação exclusiva de bicicletas em períodos limitados (domingos e feriados, das 7h às 16h).

Após mais de um ano sem criar nenhuma infraestrutura cicloviária fixa (ciclovias e ciclofaixas), a Prefeitura do Recife aproveitou o lançamento do PDC para reafirmar seu compromisso feito durante a campanha eleitoral de 2012 de implantar 76 km de ciclovias e ciclofaixas até o fim do mandato. No entanto, a promessa não se cumpriu. Nos dois primeiros anos de governo foram executadas apenas duas ações em termos de infraestrutura cicloviária: (i) transformação de 3,74 km de ciclofaixas móveis em fixas, nos bairros de Afogados e Imbiribeira; (ii) criação da rota cicloviária ligando o

Figura 20 Motivação de viagem e tipo de usuário de bicicleta na RMRFonte: PDC, 2014.

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bairro do Rosarinho ao bairro de Campo Grande, com 1,72km de ciclofaixas e ciclorrotas. O sistema cicloviário resultante é apresentado na Figura 22.

A observação da infraestrutura cicloviária existente indica alguns pontos de cuidado. Em primeiro lugar chama atenção a falta de conectividade entre as ciclovias e ciclofaixas. É natural que existam interrupções no sistema de circulação de bicicletas, especialmente ao se transpor áreas de residenciais com baixo volume de veículos e tráfego acalmado. Porém o que se observa é praticamente o oposto, pois as grandes conexões viárias entre bairros e até mesmo metropolitanas foram esquecidas na implantação dessa infraestrutura. Em segundo lugar, fica clara a predileção pela implantação do sistema cicloviário em áreas de maior desenvolvimento humano, coincidentes com as de maior poder aquisitivo local. Embora essa não é uma regra, haja visto casos como o de Brasília Teimosa5 , por exemplo, que possui ciclofaixa conectada ao sistema da Boa Viagem de fronte ao mar.

A Figura 22 retrata na cor verde as manchas que indicam as áreas do Recife que possuem os maiores índices de desenvolvimento humano municipal, mostrando uma grande sobreposição entre tais regiões e as áreas de influência do sistema cicloviário (considerada a partir de 300 metros do eixo da ciclovia na cor vermelha). A abrangência do sistema cicloviário existente considera 8% da população do Recife.

5 Assentamento de baixa renda e origem informal de localização privilegiada (na continuidade da Boa Viagem e muito próximo à região central do Recife).

Figura 21 Crescimento da infraestrutura cicloviária do Recife, separada entre permanente e efêmeraFonte: PCR, 2016.

Tabela 6 Infraestrutura cicloviária no Recife por tipologia

Fonte: PCR, 2016.

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Figura 22 Sistema cicloviário do Recife e área de influência de 300m sobrepostos às regiões de maior IDHMFonte: PCR (2016) e IBGE (2010).

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O problema observado nas novas infraestruturas é de uma ordem bem mais importante do que apenas seu comprimento em quilômetros, e diz respeito à sua tipologia: foram feitas ciclofaixas e não ciclovias, contrariando as recomendações do PDC. Além disso, elas ainda foram implantadas com larguras bem inferiores aos mínimos recomendados não somente pelo plano elaborado, mas também por todas as publicações de referência no desenho de infraestrutura cicloviária de circulação no Brasil.

Diante da falta de padronização das intervenções, a Prefeitura foi sistematicamente criticada na imprensa pela população e pela Associação Metropolitana de Ciclistas do Grande Recife (Ameciclo). Em resposta a isso, foi garantido que as próximas intervenções iriam seguir o traçado e especificações técnicas exigidos pelo PDC, além do anúncio de que entre novembro e dezembro desse ano seriam implantadas ciclovias nos bairros do Cordeiro e Engenho do Meio.

Outro dado interessante que auxilia na caracterização do sistema cicloviário local consiste na contagem do volume de ciclistas realizado pela Companhia de

Trânsito e Transportes Urbanos – CTTU em 2008, publicado em 2010. Realizado nas principais vias da cidade, esse levantamento teve posteriormente seus resultados ratificados a partir de contagens realizadas pela Ameciclo no ano de 2013. Os volumes verificados nas contagens realizadas pela CTTU são apresentados na Figura 23.

Chama atenção o altíssimo volume de ciclistas em vias específicas do Recife, especialmente em vias que promovem conexões metropolitanas importantes como a Avenida Beberibe e a Avenida Caxangá. Curioso é perceber que mesmo reconhecendo a alta demanda por viagens de bicicleta em determinadas regiões da cidade, na sua maioria em avenidas movimentadas, o poder público optou por implantar infraestruturas em vias laterais com baixa conectividade, incluindo longos trechos de ciclorrotas, inadequadas para a tipologia viária alocada. A Figura 24 retrata essa incoerência, apresentando as vias que obtiveram os maiores volumes registrados de ciclistas sobrepostas às áreas de abrangência do sistema cicloviário implantado. A única coincidência de rota encontrada corresponde à da Rua 21 de Abril, que possui apenas uma ciclorrota, sem separação física efetiva entre ciclistas e veículos motorizados.

Figura 23 Contagens de ciclistas feitas pela CTTU em 2008Fonte: PCR, 2010. Acesso em: http://www.ameciclo.org/projetos/contagem

Figura 24 Trechos de maior volume de bicicletas em 2008 sobrepostos às áreas de abrangência da infraestrutura cicloviária em 2016Fonte: PCR, 2010. Acesso em: http://www.ameciclo.org/projetos/contagem

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Além das infraestruturas cicloviárias permanentes há uma pequena rede intermitente presente aos domingos e com finalidade de lazer. Seu desenho (ver Figura 25) apresenta uma interessante configuração uma vez que permite a conexão entre diferentes áreas da cidade a partir do Centro, especialmente por fazer uso de pontes que normalmente não são convidativas aos ciclistas menos experientes. Tal rede curiosamente promove as conexões que faltam à infraestrutura perene, sendo que, se fosse transformada em permanente, seria de grande valia e de muito maior utilidade para os ciclistas locais.

Outra infraestrutura importante para o sistema cicloviário do Recife consiste nas estações do sistema

de bicicleta compartilhada. Com 80 estações implantadas em um serviço de natureza metropolitana (atende o Recife, Jaboatão dos Guararapes e também Olinda), o sistema de compartilhamento foi implantado a partir de condicionantes associados ao número de empregos, áreas de grande movimentação de pessoas (preferencialmente que realizam deslocamentos curtos) e boa infraestrutura urbana. Tais critérios levaram à instalação desse serviço nas regiões centrais, ou centralidades, do Recife, que por sinal são muito próximas às áreas onde operam as ciclofaixas de lazer aos domingos e feriados. Esse fato é mais uma vez representativo da estranha implantação das ciclovias e ciclofaixas permanentes, que pouco se associam às demais infraestruturas.

O SISTEMA DE TRANSPORTE CICLOVIÁRIO DO RECIFE SOB O OLHAR DA PNMU

O Recife parece ter dificuldades em enxergar a bicicleta como um modo efetivo de transporte, ainda que 58% das viagens realizadas pela mesma ocorram para o motivo trabalho. A rede cicloviária local conta com meros 38,8km que pouco se conectam entre si, sendo distribuídos em vias de baixa atratividade para os ciclistas - inexplicavelmente a expansão cicloviária do Recife tem desconsiderado os corredores viários de maior demanda de ciclistas. Além disso, problemas de infraestrutura também são frequentes, como larguras inferiores ao recomendado A forma como a política cicloviária tem sido conduzida, apresentando um enorme distanciamento entre as demandas da população e as ações do poder público, indicam não apenas a desatenção quando à priorização dos modos não motorizados de transporte, segundo previsão da PNMU, mas também a falta de equidade no uso do espaço público, já que as vias são reservadas quase que exclusivamente para o uso dos modos motorizados.

Figura 25 Sobreposição do sistema de bicicletas compartilhadas Bike PE (pontos em laranja) e da malha cicloviária intermitente (verde) sobre as áreas atendidas pela rede cicloviária (vermelho)Fonte: PCR, 2016.

3.5 O Sistema de Transporte a Pé

Amplamente reconhecida como uma cidade de calçadas e ruas estreitas, o Recife apresenta historicamente uma problemática relação com os pedestres. Situação causada vezes por loteamentos muito econômicos em termos de passeio público e agravada por desastrosas reformas viárias que reduziram os passeios existentes, a situação das calçadas da cidade é alarmante.

Realizado em 2012, o Relatório Calçadas do Brasil analisou as calçadas de 12 capitais brasileiras, incluindo o Recife, segundo os critérios: irregularidades no piso; largura mínima de 1,20 m, conforme norma ABNT; degraus que dificultam a circulação; outros obstáculos, como postes, telefones públicos, lixeiras, bancas de ambulantes e de jornais, entulhos etc; existência de rampas de acessibilidade; iluminação adequada; sinalização para pedestres; paisagismo para proteção e conforto. De acordo com tal avaliação, o Recife recebeu a quarta pior nota entre as cidades analisadas - 4,95 - tendo a maior nota dada à Avenida Boa Viagem (8,5), na zona sul, e a pior com a Rua do Hospício (3,0), na região central.

Considerando a largura média das calçadas das principais vias da cidade, observa-se que grande parte dos logradouros possuem calçadas bastante estreitas. Se isso não bastasse, nas regiões que mais concentram atividades econômicas, circulação de transporte público e, por conseguinte, maior circulação de pedestres, as calçadas raramente ultrapassam os 4 metros de largura e em muitos pontos da cidade não passam de 2 metros.

A Figura 26 apresenta um retrato dessa condição uma vez que associa a largura verificada para as calçadas à informação de intensidade de linhas do sistema de transporte coletivo por ônibus. Além de ficar clara a fragilidade do atendimento em áreas sujeitas à intensa circulação de pessoas, destaca-se a precária infraestrutura periférica. Urbanizadas nos anos 1960 e 1970, as principais avenidas da Zona Sul, Av. Boa Viagem e Domingos Ferreira, contam com calçadas largas e confortáveis, enquanto vias mais antigas no centro e zonas norte e oeste situam-se entre 2 e 3 metros de largura.

O Recife conta com cerca de 2.400 km de sistema viário total, sendo que destes apenas 5 km são de circulação exclusiva de pedestres, todas no Centro Histórico e em ruas de altíssima concentração de atividade comercial e quase toda sua totalidade é de ruas onde nunca houve trânsito de veículos. A única iniciativa relativamente recente é a da Avenida Rio Branco, no bairro do Recife, fechada para os veículos motorizados no início de 2014, recebendo uma pintura provisória enquanto não era concluído o processo licitatório para uma obra de reurbanização completa. Após dois anos, a via segue apenas com seu asfalto pintado de verde, pois ditos problemas na licitação impediram o seu lançamento.

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Figura 26 Largura média das calçadas das principais vias urbanas do Recife, sobrepostas à densidade de linhas de ônibus do STPPFonte: PCR (2016) e GRCT (2016).

Figura 27 Vias de circulação exclusiva de pedestresFonte: PCR, 2016.

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Atualmente um dos maiores desafios enfrentados na manutenção de calçadas no Recife diz respeito à existência de árvores de grande porte. É comum que as árvores ocupem parte do passeio, obstruindo-o e criando uma situação em que, por falta de critérios de priorização efetiva do pedestre nas tomadas de decisão, opta-se pela erradicação de indivíduos saudáveis. Por consequência é prejudicada a experiência do pedestre na via.

Nos últimos anos, tem sido comum observar podas supressivas e muito pronunciadas nas copas de árvores de grande porte, muitas vezes com o intuito de preservar a fiação aérea da rede elétrica. A opção por extinção da vegetação em favor da preservação da iluminação pública é refletida em uma realidade apresentada na Figura 28. A grande mancha vermelha, correspondente às áreas de menor renda e desenvolvimento humano, sem arborização, chama atenção se comparada à grande mancha amarela na imagem da direita, demonstrando que o Recife parece ter mais postes de iluminação do que árvores. Isso não quer dizer que a iluminação não seja necessária, muito pelo contrário, a questão que se faz presente é que as duas opções devem coexistir na cidade, pois não são excludentes. Além disso há que se avaliar a efetividade da iluminação pública

existente, pois muitas vezes os postes são alocados de forma a iluminar prontamente a calha viária deixando na escuridão as áreas de circulação dos pedestres.

Outro grande desafio para os pedestres no Recife é a predominância de escadarias nas áreas de morro. Na base de dados viária disponibilizada pelo poder público há várias delas cadastradas, ver Figura 28, no entanto a simples observação de fotos aéreas dá a percepção da existência de muito mais escadarias do que as registradas. Muitas vezes as escadarias são a única conexão de algumas vizinhanças ao restante da comunidade e às vias principais onde há transporte público, tornando o bom condicionamento e boa acessibilidade destes equipamentos uma questão primordial para o acesso destas populações às oportunidades que a cidade oferece.

Porém há que se considerar que limitar o acesso à lotes residenciais apenas por escadarias representa um grande problema de acessibilidade para a cidade do Recife. A simples existência de moradores com restrições de mobilidade (cadeirantes, idosos, obesos) pode constituir algo além do acesso à cidade, mas ao direito de ir e vir e do direito de cidadania.

Figura 28 Classificação dos trechos viários do Recife segundo sua arborização (esquerda) e presença de iluminação pública (direita)Fonte: IBGE, 2010.

O SISTEMA DE TRANSPORTE A PÉ DO RECIFE SOB O OLHAR DA PNMU

A condição mais crítica para o transporte a pé no Recife está associada ao morador da periferia que encontra na porta de sua casa um sistema de escadarias correspondentes aos logradouros públicos. Essa rede de escadas incrustadas nos morros, onde reside maciçamente uma população de baixa renda, promove um grave problema de falta de inclusão social e acesso à cidade. Se essa condição não fosse um problema, ainda encontraríamos nas ruas do Recife calçadas estreitas, interrompidas, quebradas, inexistentes e até mesmo servindo para o estacionamento de automóveis. O modo mais comum e universal de transporte tem sido tratado com desdém pelas sucessivas gestões públicas, desrespeitan-do os princípios de inclusão social, equidade e priorização dos modos não motorizados.

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Figura 29 Escadarias da Zona Norte sobrepostas ao IDHMFonte: PCR (2016) e Atlas Brasil (2010).

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3.6 O Sistema de Transporte Individual Motorizado

A renda familiar está diretamente relacionada à taxa de mobilidade de uma pessoa. É sabido que a população de renda mais elevada é usuária mais frequente do automóvel que grupos de rendas inferiores, haja visto os resultados da Pesquisa OD do Recife. Vasconcellos (2006) afirma que os automóveis em circulação ocupam de 70 a 80% do sistema viário das cidades brasileiras. A combinação dessas informações reflete em um cenário que pessoas de alta renda, que fazem uso do automóvel em suas viagens diárias, consomem muito mais espaço viário que seus pares com padrões de renda inferiores. Ainda segundo o autor, o consumo efetivo das vias é altamente influenciado pela renda e pelo modo de transporte, de forma que uma família de renda mais alta possa a vir consumir nove vezes mais espaço viário por dia que uma família de renda mais baixa.

A reduzida ocupação média dos veículos nos centros urbanos é um dos fatores que levam aos cada vez maiores congestionamentos. Vasconcellos (2001) afirma que um usuário de automóvel consome 4,7 vezes mais espaço público para circular do que um usuário de ônibus, por exemplo. Nesse sentido a prioridade ao transporte coletivo no uso do espaço viário tem duplo objetivo: aumentar a eficiência da circulação urbana e aumentar a justiça e equidade na apropriação da cidade pela população.

Tendo em mente tais conceitos, analisar o crescimento populacional do Recife frente ao crescimento da sua frota de automóveis indica um alerta. Enquanto o crescimento populacional nos últimos 14 anos correspondeu a aproximados 17%, a frota de veículos teve seu número dobrado (ver Figura 30). Obviamente

há fatores conhecidos que promoveram essa condição, como a aumento do poder aquisitivo da população aliado à facilitação de crédito para compra de veículos. No entanto, deve-se ter em mente que a simples posse do automóvel (nesse caso representado pelo aumento da frota registrada no município) não pode ser considerada um mau efetivo para a mobilidade, por outro lado seu uso contínuo e desregrado é de fato prejudicial à toda circulação urbana. Por outro lado, a posse (que representa o acesso direto à escolha) do automóvel é o primeiro fator a levar a sua escolha para a realização de viagens.

Nesse sentido, conhecer os padrões de deslocamento da população e as escolhas modais preferidas são fundamentais para toda e qualquer política que se deseje efetiva. O Recife falha primeiramente porque sua Pesquisa OD é bastante antiga, não refletindo a expansão da frota de automóveis dos últimos anos, muito menos o crescimento e invasão das cidades pelas motocicletas (um modo de transporte de fácil aquisição, ágil nas cidades cada vez mais congestionadas, porém cada vez mais letal).

Segundo Vasconcellos (2006), os custos para utilizar um sistema de transporte qualquer são divididos em custos interno e externos. Custos internos são aqueles percebidos diretamente pelo viajante, sendo esses tanto o preço do combustível, valor da tarifa do transporte público ou mesmo o tempo despendido para viajar. Tais custos influenciam diretamente na escolha do modo de transporte pelo indivíduo. Os custos externos correspondem àqueles que não são pagos pelo seu usuário nem sequer são considerados em sua decisão de viajar (poluição do ar, congestionamentos e consequentes atrasos nos tempos de viagem).

Figura 30 Comparação entre crescimento da frota de veículos e crescimento demográficoFonte: Denatran e IBGE, 2014.

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Os custos externos oneram a sociedade de forma geral, mas como não afetam diretamente o viajante em sua escolha não são considerados em sua tomada de decisão. O custo do estacionamento é um custo interno, percebido pelo usuário do automóvel que decide realizar sua viagem por tal modo de transporte. O indivíduo considera o custo do estacionamento em suas viagens sem dar-se conta de que produz custos adicionais à toda a sociedade relacionados a sua escolha, que vão desde o consumo de energia e da poluição emitida até o consumo de espaço público para um uso individual.

O preço do estacionamento em via, que afeta diretamente a população urbana por meio do consumo de espaço viário que poderia ter outras finalidades, deveria considerar as externalidades que o usuário do automóvel provoca. No entanto, nas cidades brasileiras a realidade reflete um cenário completamente oposto, em que o custo do estacionamento em via (rotativo) é irrisório, sendo inferior ao valor cobrado pela tarifa de transporte público. Essa prática demonstra total desrespeito aos valores de equidade que deveriam ser priorizados pelas administrações municipais.

Nesse sentido, é interessante comparar o custo do estacionamento público rotativo com o valor da tarifa do transporte coletivo. Qual o valor para deixar um veículo privado utilizando a infraestrutura do espaço público? É justa a distribuição e apropriação do espaço público pela população?

O sistema de estacionamento rotativo do Recife conta com 2.873 vagas, todas localizadas na área central da cidade, geralmente no entorno das áreas cobertas pelos calçadões destinados exclusivamente à circulação de pedestres (ver Figura 32). Segundo a CTTU, o talão com 10 cartões de estacionamento do sistema Zona Azul tem valor de venda equivalente a R$ 10,00 (dez reais) definido através da Portaria nº 045/1998 da URB Recife que passou a produzir efeitos a partir de 08/04/1998, ou seja, 16 anos atrás.

A Destinação dos recursos apurados consiste na Fonte 240 (CNPJ da PCR) destinada as atividades de Gestão de Trânsito da CTTU, em especial: impressão de Talonário Zona Azul, locação de imóveis para vendas de talões, material de sinalização de trânsito, veículo e combustível de viaturas para a gestão e fiscalização dos estacionamentos rotativos, serviços de digitação de multas, entre outros.

Segundo informações do Portal da Transparência, o valor arrecadado pela venda de talões do sistema

Figura 31 Distribuição da frota por tipo de veículo, 1990 – 2015 Fonte: Denatran, 2014.

Figura 32 Distribuição das vagas de Zona Azul na região central do RecifeFonte: PCR, 2016.

“O uso intenso do automóvel produz custos adicionais à toda a sociedade tais como: maior consumo de energia, emissão de poluentes e apropriação do espaço público

para uso individual”

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ao longo dos anos varia muito pouco, sendo que sua arrecadação média corresponde a cerca de R$2milhões, o que se deve à quase nula expansão de vagas ao longo do tempo e da manutenção do valor do tíquete de estacionamento em R$ 1,00 desde 1998, período no qual houve uma inflação de quase 200% (IPCA).

3.7 A Segurança Viária

De acordo com dados do Vision Zero Initiative6 , atualmente o trânsito é a nona maior causa de mortes no mundo. E esse sempre foi um problema pouco questionado pela sociedade, que no geral é permissiva com estatísticas de mortes causadas por acidentes de trânsito. Correlacionar no número de mortes no trânsito pelo número de habitantes de uma determinada localidade constitui um reflexo da acidentalidade sobre a sociedade.

O conhecimento dos riscos de morte associados às suas diversas causas constitui informação relevante para a definição de prioridades na política pública (FERRAZ, RAIA JÚNIOR, BEZERRA, 2008). Nesse sentido deve-se apresentar uma análise indicando a evolução de mortes no trânsito, identificando quais são os modos de transporte mais suscetíveis ao risco de morte.

Um relatório lançado em 2014 pelo Observatório Nacional da Segurança Viária com dados de 2012 apresentou a alarmante estatística que coloca o Recife como a campeã dentre as capitais brasileiras em números relativos de mortos. A mesma condição repete-se para o número de feridos gravemente em ocorrências de trânsito.

6 Vision Zero (Visão Zero) é um projeto multi-nacional de segurança viária que objetiva atingir a completa extinção do número mortos ou ferimentos graves. Iniciado na Suécia, seu princípio fundamental consiste em que vida e saúde podem jamais ser depreciado em detrimento de outros possíveis fanhos, como os monetários, por exemplo.

Além do sistema de Zona Azul, há notícias a respeito de um projeto de edifícios garagem a ser construído no en-torno da região central do Recife, embora a ideia tenha sido abortada meses após seu anúncio.

***

Apesar de representarem apenas 34,6% da frota do Estado, as motocicletas têm uma participação crucial nos números da violência no trânsito: 67% dos feridos e 49% dos mortos. No caso dos óbitos, um aumento considerável dos 17% em 2001, quando representavam apenas 18,2% da frota de veículos do estado de Pernambuco, ver detalhes na Figura 33.

Quanto à cidade do Recife, pouco se observa como medida preventiva à ocorrência de acidentes. A Figura 34 apresenta a espacialização das ocorrências que resultaram em vítimas, registradas pela CTTU no ano de 2014. Poucas vias de importância razoável escapam a essa trágica estatística, possivelmente aquelas onde o volume de pessoas circulando em seu entorno seja reduzido.

O SISTEMA DE TRANSPORTE INDIVIDUAL MOTORIZADO DO RECIFE SOB O OLHAR DA PNMU

Com uma frota de automóveis que vem crescendo mais que sua população, o Recife parece privilegiar àqueles que optam por utilizar automóvel em suas viagens diárias. Um claro reflexo disso consiste na política de gestão de vagas de estaciona-mento rotativa, que oferece vagas mais baratas que a tarifa do transporte coletivo. Se não bastasse o preço baixo, destinar o escasso espaço público ao benefício de uma pequena parcela da população parece bastante injusto (principalmente se essa parcela é representada pelos grupos que possuem as maiores faixas de renda).Políticas como essa levam ao estímulo direto ao uso do automóvel, caminho oposto do que aquele previsto pela PNMU.

Tabela 7 Mortes no trânsito em 2012

Fonte: OSNV, 2014.

“As motocicletas têm uma participação crucial nos números de violência no trânsito”

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Comparar o número e posicionamento de equipamentos de fiscalização eletrônica de velocidade com os locais de ocorrências de trânsito com vítimas indica uma grave ausência de fiscalização no Recife (Figura 35). Soma-se a isso o fato de que os equipamentos de monitoramento de tráfego são desligados no período entre às 22 horas até às 06 horas da manhã, como medida preventiva a assaltos. A questão que se faz presente é: qual o risco efetivo da abordagem criminosa de bandidos a motoristas que circulam em vias com velocidades regulamentas equivalentes a 60 km/h frente ao risco de morte em caso de atropelamentos em velocidades superiores ou equivalentes a tal?

Observando a região central, especificamente no Bairro do Recife, percebe-se menor intensidade de ocorrências em comparação com regiões como a da Avenida Agamenon Magalhães, por exemplo. Contudo, a área selecionada pelo poder público local

para receber a iniciativa de redução de velocidade (denominada Zona Trinta) correspondeu à primeira, que registrou menos ocorrências em comparação com as demais (ver Figura 36). Esse fato não deve ser considerado um problema propriamente dito, considerando um caráter de piloto que essa iniciativa possa ter recebido. Porém a Zona Trinta deve ser expandida para outras regiões da cidade, especialmente aquelas que indicam altos níveis de fatalidade. Além disso seria altamente recomendado que o governo local finalmente abraçasse a iniciativa de Visão Zero, estendendo suas ações para além da mudança da velocidade regulamentada exprimida a partir de sinalização de trânsito, mas por modelos mais efetivos de traffic calming7.

7 Traffic calming (acalmamento de tráfego) consiste em um conjunto de medidas de engenharia de tráfego e de planejamento urbano baseadas na utilização de estruturas físicas o e/u mudanças de geometria viária para promover a redução da velocidade do tráfego de forma a ampliar a segurança dos deslocamentos de pedestres e ciclistas, bem como dos próprios usuários dos veículos motorizados.

Figura 33 Evolução do número de óbitos e feridos em Pernambuco entre 2001 e 2012Fonte: OSNV, 2014.

“Observa-se uma grave ausência de fiscalização eletrônica de velocidade quando comparado com os

locais de maior ocorrências de acidentes fatais”

“O Recife é campeão dentre as capitais brasileiras em número relativos de mortos no trânsito”

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Figura 34 Ocorrências de trânsito com vítima em 2014 Fonte: CTTU, 2015.

Figura 35 Equipamentos de fiscalização eletrônica de veloci-dade no RecifeFonte: PCR, 2016.

Figura 36 Distribuição espacial da Zona 30 no Bairro do RecifeFonte: PCR, 2016.

A SEGURANÇA VIÁRIA DO RECIFE SOB O OLHAR DA PNMU

O Recife é a capital que mais mata no trânsito e apesar disso pouco se faz para mudar esse cenário. As medidas de restrição de velocidade na chamada Zona 30 limitam-se a sinalização viária indicando um distanciamento enorme das políticas de traffic calming. Enquanto isso o sistema de radares é limitado em quantidade e horário de operação (medida justificada pela violência urbana a que estariam submetidos os motoristas que trafegam em velocidades máximas de 60 km/h). Explicações infundadas e a completa ignorância sobre as verdadeiros vítimas potenciais da cidade aprofundam o abismo que separa o Recife do que foi estabelecido pela PNMU.

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4 PLANOS E PROJETOS DE MOBILIDADE URBANA

O Planejamento da mobilidade urbana desenvolvido pelo gestor municipal deve ser acompanhado de perto pela população. A Política Nacional de Mobilidade Urbana estabelece princípios, diretrizes e objetivos a serem seguidos no desenvolvimento da política local. É comum a reprodução dessas recomendações nos planos de mobilidade, porém isso não representa uma garantia efetiva de seu cumprimento. Em geral os planos citam a necessidade de priorização do transporte público e modos não motorizados no planejamento, porém pouco se observa no desenvolvimento dos projetos, principalmente com relação ao pedestre e ciclista.

Este capítulo busca trazer informações a respeito dos planos e projetos da história recente do Recife, tanto os vigentes quanto os anteriores, considerando o que foi implantado, além de eventuais desatualizações que inviabilizam seu aproveitamento na atualidade. Exemplos de desequilíbrios incluem a falta de compatibilização com a PNMU, falta de compromisso com acessibilidade universal e total desconsideração dos modos ativos de transporte.

A análise considera o período de 2009 a 2012, além do Plano de Mobilidade em elaboração pelo Poder Municipal, que tem como prazo de entrega o segundo semestre de 2016. Assim como verificado anteriormente, todos os dados utilizados neste

documento são secundários, ou seja, já estavam disponíveis e foram apenas sistematizados e analisados. Da mesma forma que o restante do processo de diagnóstico, algumas informações que deveriam ser de fácil acesso demandaram um grande esforço que envolveu visitas a órgãos públicos, bibliotecas e entrevistas com profissionais da área, além dos já habituais Pedidos de Informação através da LAI.

4.1 Planos e Projetos Anteriores

4.1.1 Plano Diretor da Cidade do Recife (1991/2008)

O Plano Diretor do Recife teve sua primeira versão em 1991 com revisão apenas em 2008, a partir de ampla participação popular. É importante dizer que parte do corpo técnico que trabalhou nesta revisão estava simultaneamente participando da criação da Política Nacional de Mobilidade Urbana, lançada em 2012. Assim, este foi um dos primeiros planos a trazer o conceito de uma política de mobilidade urbana em seu texto, antes mesmo do lançamento da própria PNMU.

O capítulo IV, seção III, faz referência à necessidade de criação da política de mobilidade urbana – definida como “a função pública destinada a garantir a circulação das pessoas e bens no espaço urbano, utilizando para isto veículos, vias e toda a infraestrutura urbana de maneira efetiva, socialmente inclusiva e ecologicamente sustentável” – juntamente com a política de acessibilidade urbana. E que deve ser criado

Figura 37 Linha do tempo da mobilidade urbana no Recife: modos, planos, contagens e principais obrasElaboração: IEMA, 2016.

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um Plano de Mobilidade para regulamentar esta seção e seus artigos.

O Sistema de Mobilidade Urbana é definido no Plano Diretor como o conjunto estruturado e coordenado de modos de transporte (motorizados e não-motorizados) e serviços de transporte urbano (passageiros e cargas) e infraestruturas de mobilidade urbana (vias, estacionamentos, terminais, sinalização, equipamentos, etc.).

4.1.2 Plano Diretor de Transportes Urbanos da Região Metropolitana do Recife – PDTU/RMR (2008 – 2020)

Contratado pelo Ministério das Cidades através da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU e lançado em 2008, o Plano Diretor de Transportes Urbanos (PDTU) objetivou, dentro de uma política de apoiar a efetiva inserção do metrô no sistema de transportes urbanos da região, compatibilizar e consolidar os planos e projetos de transportes existentes, segundo uma visão sistêmica e coordenada, bem como formular uma política de transporte que definisse uma estratégia de implantação desses planos e projetos.

O Estatuto da Cidade em seu artigo 41, além de definir a obrigação dos Planos Diretores para cidades maiores de 20 mil habitantes, estabelece também que cidades com mais de 500 mil habitantes deverão contar com um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido. Assim, o PDTU incorporou também os Planos Diretores das cidades da RMR, considerando todos os modos de transporte a fim de facilitar o tratamento das interfaces existentes entre desenvolvimento urbano, transporte público, circulação e condições ambientais.

Apesar de não ter se tornado uma Lei – o que obrigaria, por exemplo, a sua inclusão nos planos orçamentários anuais e o caracterizaria como um verdadeiro plano de Estado e não de uma gestão, entre outras consequências estruturantes – o PDTU é amplamente considerado ainda hoje nas decisões de investimentos na área de mobilidade urbana.

Em seu relatório final, o PDTU afirma que a “participação foi característica marcante deste plano, que contou com equipes permanentes de colaboradores nas suas Coordenações Deliberativa e Executivas e Fóruns Técnico e Consultivo. As coordenações e fóruns envolveram, além de representantes da sociedade civil organizada, técnicos de vários órgãos estaduais e municipais comprometidos com as áreas de transporte e de desenvolvimento urbano”.

Como observado durante todo o processo de elaboração do diagnóstico, o planejamento urbano e de transportes no Recife – a despeito de uma certa tradição nos meios acadêmicos e profissional – aproxima-se mais de um modelo que sabe muito bem se apropriar de discursos em detrimento da capacidade de execução de soluções práticas e objetivas. No PDTU este aspecto superficial do planejamento fica claro quando se observa as inconsistências dentro do próprio relatório final do plano em muitos pontos, dentre os quais:

• Elaboração de Plano de Ação Estratégico com duas datas-chave – 2012 e 2020 – cujas premissas são:- Definir estrutura viária metropolitana(Foram previstos mais de 132 km de novas vias de

tráfego misto, sem critério claro de preferência do sistema de transporte coletivo);- Garantir condições físico-operacionais para implantação de corredores do SEI(Apesar de parecer uma medida positiva, a garantia de condições físico-operacionais para o SEI envolve a construção e subsequente manutenção de inúmeros Terminais de Integração física, uma vez que em nenhum momento no PDTU é citada a necessidade de integração temporal);- Implantar sistema viário que promova acesso ao sistema de transporte público e a locais de atividades econômicas, incluindo turismo(Este ponto é detalhado mais à frente nesta análise, porém vale destacar que se refere à dificuldade de microacessibilidade da qual sofrem os terminais integrados atuais. Construídos em terrenos baratos e periféricos, eles são fechados ao acesso da população e geralmente situam-se em áreas de baixa ou precária urbanização, constituindo-se em verdadeiros geradores de novos problemas ao invés de solucionadores de problemas existentes);- Implantar sistema viário que promova mobilidade do transporte não motorizado(Apesar de citar bastante a necessidade de investimento em modos ativos, o PDTU em nenhum momento detalha custos, metas ou metodologias de como isso deveria ser feito. Mais um exemplo de discurso deslocado da realidade);- Atender à Política de Transporte e à Visão Prospectiva da Metrópole(Neste ponto que define as premissas, todos os grandes pilares das políticas contemporâneas de planejamento da mobilidade já estão inseridos. No entanto, as premissas são apresentadas juntamente com o orçamento para as intervenções propostas, que se distribui forma apresentada na tabela a seguir).

Além desta descrição, há de se destacar três propostas apresentadas no início do plano que chegam a sugerir uma possibilidade de mudança de paradigma no sistema de mobilidade da RMR, que são:

• Incentivo à mobilidade não-motorizada, por meio da implantação de infraestrutura de circulação e de estacionamento, inclusive no acesso a terminais integrados;

• Criação de pontos de troca, que seriam equipamentos de menor escala que os terminais e que permitiriam a troca de ônibus em áreas densamente urbanizadas, porém sem a previsão de integração temporal;

• Transposições em desnível, uma das mais citadas soluções para a segurança dos pedestres em vias de alto fluxo e velocidade, a serem implantadas em detrimento de passarelas suspensas sobre o viário.

A questão é que estes três pontos são exatamente os que, no momento de detalhamento das propostas, são sumariamente removidos do documento sob o pretexto de serem muito “complexos” – num plano que prevê 10 terminais integrados, 150 km de infraestrutura exclusiva para ônibus e vias expressas como a Via Mangue e a Avenida Beira Rio.

Ou seja, o que foi inicialmente colocado como prioridade rapidamente deu lugar às grandes intervenções de engenharia e obras públicas de grande visibilidade. As intervenções foram bastante detalhadas, sendo divididas entre Transporte Coletivo e Sistema Viário.

Até 2020, o PDTU previa a implantação de 154 km de corredores exclusivos de ônibus, que tinham como objetivo a consolidação da malha de corredores prevista no SEI. Apesar da definição de prioridade absoluta dos investimentos em Transporte Público no início do Plano, até meados de 2016, quatro anos após o fim do prazo de implantação, apenas haviam sido investidos – considerando os valores de 2008 – R$ 511 milhões, o equivalente a 31% dos itens orçados em 2008 a R$ 1,647 bilhão.

Em contraste, dos R$ 1,91 bilhão orçados para as ações do Sistema Viário, predominantemente voltadas para

Tabela 8 Orçamento reduzido do PDTU

Fonte: PDTU, 2008.

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o transporte motorizado individual, foram executados o equivalente a 48,3%, sendo que 25% das ações com prazo para 2012 e 27% das ações para 2020, totalizando o equivalente a R$ 927 milhões, quase o dobro do valor investido em Transporte Público.

Por último, as diretrizes gerais do PDTU apresentam algumas inconsistências que explicam mais claramente a situação em que se encontra hoje o Sistema de Transporte Público da RMR. A construção dos Terminais de Integração foi justificada em parte pelo argumento de que esses funcionariam como vetores da urbanização de áreas degradadas. No entanto, esse objetivo só seria alcançado caso tais medidas fossem articuladas com políticas de planejamento urbano e remodelação do uso do solo nas cidades, o que não foi previsto no plano.

A despeito de suas graves falhas, por falta de uma atualização ou mesmo do desenvolvimento de Planos de Mobilidade mais atualizados, o PDTU segue sendo o principal documento de referência para o planejamento da mobilidade urbana na Região Metropolitana do Recife.

4.1.3 Plano Diretor de Mobilidade do Recife (2010 – 2011)

Após a criação do Instituto da Cidade Pelópidas Silveira – ICPS em 2010, foi encomendado pelo poder executivo municipal um Plano Diretor de Mobilidade Urbana baseado na recém lançada PNMU e nas diretrizes de mobilidade urbana acordadas na revisão do Plano Diretor do Recife em 2008.

O plano foi elaborado entre 2010 e 2011 e apresentado à Câmara Municipal para votação no final de 2011 com discussão iniciada em 2012 – ano de eleições municipais – na forma do Projeto de Lei 24.519/2011. Mais de um ano passou-se com a inclusão de emendas e discussões com vereadores, e considerando o contexto político desfavorável à gestão vigente, o Plano não chegou a ser colocado em votação a tempo das eleições, tendo sido retirado da Câmara quando a oposição assumiu a Prefeitura no início de 2013. Assim, ele tornou-se um mero registro de uma tentativa de implementar um Plano de Mobilidade na cidade,

e ainda não foi substituído por um novo documento mesmo após três anos.

O Plano apresentado regulamentava a Política Municipal de Mobilidade Urbana, que tinha como objetivos:

• Promover o deslocamento das pessoas e bens;• Ampliar e alimentar o Sistema Estrutural Integrado

- SEI;• Promover a integração entre os diversos modos de

transporte, com prioridade para o transporte públi-co de passageiros e os modos não motorizados;

• Reduzir as situações de isolamento dos cidadãos.

O processo de elaboração do Plano passou por um extenso diagnóstico da mobilidade urbana na cidade, incluindo análises geográficas da distribuição das linhas de ônibus e propostas de incentivo à mobilidade ativa, uso das águas e soluções para as áreas de morros. Diferentemente do PDTU de dois anos antes, o novo Plano de Mobilidade fez uso de ferramentas de planejamento contemporâneas e buscou inverter a tendência de motorização dos deslocamentos na cidade. Com a exceção da ideia radical de remover todos os estacionamentos de rua na área central que poderia, sem o devido cuidado, ser prejudicial às atividades econômicas, o Plano pretendia dar prioridade aos modos ativos e coletivos assim como demonstra a PNMU.

Principais conclusões do diagnóstico:

• Malha do STPP concêntrica e descontínua, baseada em “origem e destino”, gerando um padrão de deslocamentos pendulares que sobrecarrega o sistema e inviabiliza a sua boa operação;

• Sistema Estrutural Integrado em implantação: malha policêntrica continua, com potencial de absorver mais demanda e acompanhar ações de incentivo à geração de empregos nas periferias;

• Competição entre o sistema concêntrico e o SEI, demonstrando pouco planejamento integrado entre os sistemas de ônibus;

• Sobreposição de linhas do STCP e SEI, permitindo a existência de linhas do transporte complementar com atendimentos quase idênticos aos de linhas do

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sistema troncalizado;• Passeios irregulares e sem continuidade,

dificultando ações de promoção de deslocamentos a pé;

• Mais de 50% dos deslocamentos em modos ativos, demonstrando o grande potencial de mobilidade urbana sustentável na cidade;

• Grande potencial na descentralização, dependendo apenas de um planejamento integrado de sistemas de transporte e uso do solo.

O diagnóstico mostrou, entre outras análises, que as áreas de reduzida abrangência de linhas do transporte público indicam maior probabilidade de um potencial usuário residir longe da oferta do serviço. Esse problema está associado ao fato de que as áreas com maior disponibilidade de linhas de ônibus são justamente as de menor densidade populacional. Como exemplo, tem-se as áreas de morros da zona norte e da zona sul, com significativa densidade populacional e com maior probabilidade de restrições ao deslocamento, de se acessar, portanto, ao Sistema de Transporte Público de Passageiros – STPP.

O diagnóstico também aprofundou a grande possibilidade de reordenamento das demandas de viagens no STPP por meio da articulação do uso do solo com as ações de investimento em transporte público. Assim, ganham destaque as centralidades locais que agregam usos mistos do solo e promovem facilidade de acesso às oportunidades que a cidade pode promover ao cidadão. A qualificação desses polos de atração no espaço urbano promove a descentralização dos destinos de viagem, levando à maior distribuição de destino, inclusive favorecendo a adoção dos modos não motorizados de transporte, uma vez que resultam no encurtamento das distâncias a serem percorridas.

Seguindo tais princípios, propôs-se a reestruturação urbana do Recife a partir de áreas que fossem capazes de promover o desenvolvimento do solo atrelado ao transporte considerando a implantação de infraestruturas de transporte coletivo de capacidades variadas. Assim, considerando o nível hierárquico e as tipologias das chamas Zonas de Desenvolvimento Econômico, são propostas áreas destinadas à promoção de sistemas de transporte coletivo de capacidades

e níveis de priorização variados, como corredores exclusivos de BRT ou faixas exclusivas para a circulação de ônibus. Também há menção à priorização dos modos não motorizados, esses em corredores de ligação locais. Além disso é considerado o desenvolvimento de corredores hidrográficos de transporte de forma a melhor aproveitar o potencial natural que a cidade do Recife possui.

Para os morros da Zona Norte e Zona Sul, áreas densamente populosas que necessitam de soluções que aumentem a acessibilidade ao sistema de transporte público e demais atividades econômicas da cidade, foi previsto um sistema misto de teleféricos, funiculares e elevadores específicos para regiões de relevo inclinado. Apesar dessa ideia resultar da importação de soluções de sucesso em outras cidades da América Latina, a proposta demonstrou uma preocupação com as particularidades de áreas periféricas do Recife que até então tinham sido ignoradas em um plano local.

Ao contrário do PDTU/2008, o Plano de Mobilidade de 2011 foram detalhadas as propostas relacionadas à mobilidade por bicicleta. Além da infraestrutura de circulação conectando a rede do STPP, o plano propõe uma rede de estacionamentos (bicicletários e paraciclos) com ênfase na intermodalidade, além de uma rede de corredores verdes, a serem implantados em vias locais que estabeleçam conexão entre ZEDEs, dotadas de ciclovia, passeio e arborização.

4.2 Planos e Projetos em Andamento

4.2.1 Parque Capibaribe (iniciado em 2013)

O Projeto Parque Capibaribe é uma iniciativa pública financiada pela Prefeitura do Recife e desenvolvida pelo Inciti, um grupo de pesquisa da Universidade Federal de Pernambuco. A equipe do projeto é multidisciplinar e composta por profissionais de outras universidades além da UFPE. A proposta inicial - a concepção de um parque linear ao longo das margens do rio Capibaribe - foi ampliada na ideia de estabelecer uma malha de ruas-parque, dotada de infraestrutura de pedestre e cicloviária, onde o rio estrutura um sistema de espaços públicos, articulando praças, parques e equipamentos existentes.

Figura 38 Projeto conceitual do Parque Capibaribe (Divulgação)Fonte: Inciti, 2015.

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Mesmo sendo uma infraestrutura urbana e um equipamento público, o processo de concepção e posterior implementação do Parque enfrenta conflitos com as propriedades privadas e os projetos em andamento alocados ao longo do rio. As margens do Capibaribe foram irregularmente ocupadas em muitos pontos, geralmente com uso privado e residencial. Em outros trechos, os lotes dão as costas ao rio, não havendo relação ou acesso público à borda fluvial. Também fazem parte da problemática do Capibaribe as ocupações em palafita e o despejo de esgoto sanitário.

O Parque Capibaribe é, assim, um projeto de infraestrutura de transporte não-motorizado, com passeios pedestres e cicloviários ao longo do rio Capibaribe, em um eixo Leste-Oeste que vai desde a Várzea até a região central do Recife. A urbanização e o acesso às margens do rio também contribuem para a

ativação da navegabilidade do rio, em implementação pelo Projeto Rios da Gente. O Parque Capibaribe também propõe um sistema de espaços públicos através de ruas-parque, que conectam o parque (o rio) a equipamentos públicos existentes e terminais de transporte, melhorando a integração entre modais a pé e bicicleta com ônibus e metrô.

4.2.2 Plano Diretor Cicloviário (2014)

O Plano Diretor Cicloviário da Região Metropolitana do Recife (PDC/RMR) foi elaborado pelo Consórcio Tectran/Idom através de Processo Licitatório do Governo do Estado de Pernambuco por meio da Secretaria das Cidades durante o ano de 2013.

O PDC/RMR abrange estudos e apontamentos que englobam, no primeiro momento, um levantamento de dados e análise. Essa etapa consistiu em revisão da literatura pertinente à temática, revisão da legislação vigente, visitas a campo, registros fotográficos; consulta ao Poder Público municipal e estadual, oficinas públicas com representantes das 14 prefeituras municipais que compõe a RMR, além de membros da sociedade civil.

Frente ao presente contexto nacional e às demandas existentes nos municípios componentes da Grande Recife (ver Figura 39), o Plano Diretor Cicloviário Metropolitano foi elaborado com o objetivo de traçar diretrizes para a implantação de uma rede cicloviária que permitisse a conexão entre as áreas da RMR a partir do modo bicicleta.

Figura 39 Distribuição das pessoas ocupadas por local de exercício do trabalho principal, por municípioFonte: PDC, 2014.

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O Plano foi estruturado a partir de pesquisas com usuários da bicicleta, de forma a caracterizar a demanda existente. Os resultados das pesquisas de perfil dos usuários foram apresentados no capítulo referente ao Sistema Cicloviário do Recife.

Além disso realizou-se uma análise do ambiente físico da Região Metropolitana do Recife, levando em consideração desde a influência do relevo no sistema viário como os pontos de conflito considerando os dados de acidentes e mortes envolvendo usuários de bicicleta.

Uma vez analisada a situação atual da bicicleta na etapa de diagnóstico, propôs-se uma rede que atenda à demanda identificada, integrando o modo bicicleta com

o sistema de transporte coletivo da cidade. A proposta considerou aspectos viários e os pontos de interesse. Além disso, avaliou a extensão e as características da infraestrutura cicloviária existente, quanto a sua localização, aspectos físicos, segurança e conforto ao ciclista.

Como resultado chegou-se a uma rede cicloviária de caráter metropolitano. Nesse sentido, destacou-se a importância da integração da rede cicloviária com sistema de transporte coletivo que, assim como os bicicletários propostos, visam estimular a integração intermodal nos deslocamentos diários da população. Portanto, a rede teve como objetivo principal atender a todos os terminais de metrô e ônibus levantados.

Figura 40 Rede cicloviária proposta pelo PDCFonte: Ameciclo, 2016. Acesso em: http://bit.do/PDCMapa

Figura 41 Rede prevista para o PDC até junho/2016 comparada com o que foi construído no período (valores em km) Fonte: Ameciclo, 2016. Acesso em: http://www.ameciclo.org/biblioteca/estudos-e-pesquisas-ameciclo

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Os dados coletados na pesquisa de contagem volumétrica de ciclistas realizada serviram como validação para a rede proposta, demonstrando a real demanda de algumas vias e terminais de transporte coletivo, indicando a importância da implantação de sistema cicloviário em tal contexto.

Infelizmente após a finalização do plano somente 15,8 km foram implantados no período do triênio 2013-2015, representando apenas 5,67% da meta de quilômetros estabelecida pelo PDC para o Município do Recife até dezembro de 2015. O fato é que a evolução da infraestrutura cicloviária no período foi mínima. Confira-se na Figura 41 o comparativo da evolução que deveria ocorrer e do que aconteceu:

4.2.3 O plano de mobilidade em elaboração – MobilidadeRECIFE (2015 – atual)

O Plano de Mobilidade Urbana do Recife (ou MobilidadeRECIFE) está sendo desenvolvido pela Prefeitura por meio do Instituto da Cidade Pelópidas Silveira (ICPS) desde 2015. Ele deve orientar os investimentos públicos em infraestruturas de transportes da cidade pelos próximos anos. O MobilidadeRECIFE deverá integrar modos não motorizados e motorizados em um sistema único, coeso e sustentável, priorizando os deslocamentos a pé, por bicicleta e o transporte público.

O MobilidadeRECIFE deverá incorporar, atualizar ou rever, quando necessário, o planejamento estabelecido

para o município por outros planos existentes com foco na cidade do Recife, como Plano Diretor de Desenvolvimento do Município (2008), o Plano Diretor de Transporte e Mobilidade do Recife (2011) e o Plano Diretor Cicloviário da Região Metropolitana do Recife (2014).

Ao longo do processo, serão construídos com a sociedade princípios, diretrizes e objetivos do MobilidadeRECIFE. Serão também definidas diretrizes construtivas e operacionais para a infraestrutura e respectivos equipamentos urbanos, principalmente no âmbito da integração dos modos não motorizados com o transporte coletivo. Todas as medidas estarão em acordo com as recomendações do Plano Diretor da Cidade do Recife (Lei 17.511/08) e da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/12).

Segundo o ICPS, o principal objetivo do MobilidadeRECIFE é definir ações estratégicas para priorizar o transporte público e o não motorizado para o desenvolvimento da cidade de maneira mais compacta e equilibrada no território. Isso significa que, ao identificar as áreas que necessitam de expansão da infraestrutura de transporte de média e alta capacidade além de futuras rotas cicloviárias, o poder público poderá promover os deslocamentos de maneira mais adequada dentro da cidade.

Os dados básicos para elaboração de um modelo de transportes estão sendo coletados pela Prefeitura através de diferentes pesquisas e levantamentos de dados existentes. A partir deles, será possível identificar, por exemplo, quais trajetos estarão saturados com o aumento da população nos próximos anos e quais deverão ser prioritários para a implantação de infraestrutura de transporte não motorizado e transporte público de média e alta capacidade.

Apesar de ainda não estar disponível, o site do MobilidadeRECIFE pretende conter um espaço onde a população poderá interagir através da sugestão de novas rotas cicloviárias, indicação de áreas em que a passagem de automóveis não é desejada, novas linhas de ônibus, BRT, VLT, Metrô, entre outras demandas. Além disso, estão sendo realizados nos quais o poder público apresente o desenvolvimento do plano e possa

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captar os desejos da população. Apesar de algumas sugestões já terem sido incorporadas, estes encontros têm tido caráter consultivo, sem nenhuma participação de fato no processo por parte dos presentes, ficando a deliberação dos aspectos do Plano restritas à equipe técnica do ICPS.

Segundo a Prefeitura do Recife, a formulação será realizada através de um processo participativo, com discussões nos diversos fóruns existentes na estrutura municipal e diretamente com a população por meio de audiências públicas, dando ao plano a capacidade de guiar o desenvolvimento da mobilidade municipal e até metropolitana.

Essa iniciativa contempla ainda a realização de diversas pesquisas com o objetivo de entender os padrões de deslocamentos da população e o impacto dos equipamentos urbanos na sua área de influência. Serão realizadas pesquisas complementares à Pesquisa Origem-Destino Metropolitana de 1997, além de proposições para gestão continuada de informações de mobilidade.

O MobilidadeRECIFE também pretende definir diretrizes construtivas e operacionais para a infraestrutura e respectivos equipamentos urbanos, principalmente no âmbito da integração dos modos não motorizados com o transporte coletivo, dentro do que for possível no escopo de um Plano de Mobilidade.

Com uma metodologia voltada à implantação de

uma estrutura de gestão continuada da mobilidade urbana no município e na integração com os planos a serem desenvolvidos pelos outros municípios da Região Metropolitana do Recife, o MobilidadeRECIFE pretende abordar as necessidades de deslocamento da população de um ponto de vista dinâmico, com um acompanhamento periódico que permita a validação das ações de mobilidade ao longo de sua implantação.

Para subsidiar os estudos do Plano, se fez necessária uma avaliação dos padrões de deslocamento na cidade. No entanto, a última Pesquisa Domiciliar de Origem e Destino feita no Recife data de 1997, e já não poderia mais servir de base para o planejamento. Assim, o ICPS defende que, dado o alto orçamento de uma nova Pesquisa OD (cerca de R$ 5 milhões, segundo divulgado), seria adequado elaborar uma pesquisa mais simples, usando a internet, obtendo informações relativas aos Polos Geradores de Viagem (PGVs), por uma fração do preço.

Para garantir a participação da população na pesquisa, a ideia do ICPS foi de tornar a resposta obrigatória para as empresas com mais de 200 funcionários e dos pais que fizessem matricula dos filhos no ensino básico e fundamental. Além disso, os cidadãos que se interessarem podem responder a pesquisa por vontade própria.

Enquanto a ideia de baratear o processo, obter uma pesquisa anual e usar tecnologias mais atuais na obtenção de dados pareça interessante, há de se convir

Figura 42 Apresentação do ICPS descrevendo a Pesquisa nos PGVs Fonte: ICPS/2016

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que é preciso um grande cuidado no desenvolvimento de uma metodologia que se mostre válida. No caso da pesquisa em andamento, foram encontradas várias lacunas metodológicas que colocam em xeque a capacidade de geolocalização dos dados.

Numa pesquisa OD como a de 1997 – metodologia utilizada no Brasil e no mundo – os questionários são aplicados em visitas domiciliares selecionados a partir de uma amostra uniforme da população de acordo com a densidade demográfica de cada Zona de Tráfego. As Zonas, em geral, correspondem a agregações dos setores censitários do IBGE, e ajudam a manter a série histórica da Pesquisa. No entanto, o desenho da nova pesquisa apresenta proposta diferentes para a agregação das zonas de tráfego, utilizando o CEP residencial. Essa porém é uma escolha discutível, uma vez que o CET não é um elemento que tenha correlação direta aos Setores Censitários, sem falar na incapacidade de manter uma série história de avaliações, já que a base de referência será perdida.

Na primeira apresentação da metodologia e do questionário utilizado na pesquisa, após a mesma já ter sido iniciada, foi observado pelo público presente uma lista de fraquezas e problemas que, se não demonstravam a inviabilidade técnica da pesquisa, deixavam claro que o resultado obtido definitivamente não pode ser considerado o mesmo de uma Pesquisa de Origem e Destino como a de 1997:

• não há opção “não trabalho/não estudo” nas respostas, ou seja, a pesquisa atende apenas

aos deslocamentos da população de estuda e/ou trabalha, deixando de fora toda a parcela de desocupados/analfabetos/sem acesso à internet da população do Recife atualmente;

• a pesquisa não tem versão acessível para portadores de necessidades especiais (áudio), nem mesmo os panfletos de divulgação são acessíveis (braille) - assim cerca de 23% da população terá algum tipo de dificuldade de acesso (idosos, surdos, cegos, etc.);

• em alguns colégios foi realizada depois de iniciadas as matrículas - por exemplo, 70% dos estudantes do Colégio São Luís já haviam realizado a matrícula antes da aplicação do questionários ser instituída;

• não foi considerada a computação de viagens dos trabalhadores informais, que representam uma grande parte da força trabalhadora na cidade;

• como é de praxe no processo de planejamento do Recife, faltou participação no processo inicial da metodologia, especialmente de grupos importantes para o conhecimento da mobilidade urbana, como: PNE, sindicatos estudantis, mulheres, usuários de transporte público. Assim, o questionário parece apenas atender aos anseios da equipe técnica do ICPS;

• foram desconsiderados motivos de viagem diferentes de trabalho e estudo, o que levaria à desconsideração de aproximadamente 25% das viagens realizadas, levando-se em conta os dados da Pesquisa OD de 1997.

PLANOS E PROJETOS DO RECIFE SOB O OLHAR DA PNMU

O histórico do processo de planejamento da mobilidade urbana do Recife evidencia uma questão bastante contundente: planejar para que, ou para quem?Os sucessivos documentos que conduzem às diretrizes gerais da urbanização da cidade e dos sistemas de transporte demons-tram sucessivas repetições de temas, propostas e ideias, mas que não chegam a garantir resultados efetivos. A clara falta de atenção à bicicleta e ao pedestre evidenciam-se quando proposições minguam e deixam de ser definidas metas, prazos e orçamentos.Tais aspectos expõem o frágil cenário de controle social e gestão democrática a que são submetidas as políticas locais.

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5 LEGISLAÇÃO SOBRE MOBILIDADE URBANA, CLIMA E QUALIDADE DO AR

Neste capítulo, é apresentada a análise detalhada de toda a legislação referente aos modos ativos de transporte (a pé e bicicleta), os arranjos institucionais responsáveis pela gestão e planejamento destes modos e também as normas legais referentes ao impacto ambiental do transporte no Recife. Reconhecer a estrutura institucional é importante para identificar os atores locais envolvidos no planejamento e execução da mobilidade urbana. Também foi feito um levantamento dos espaços de participação pública, identificando os espaços previstos em lei e suas fragilidades.

Esse tipo de informação é interessante para reconhecer a visão local sobre o problema, um exemplo claro consiste no caso do Recife onde a bicicleta é responsabilidade da pasta de turismo. Uma maior simplicidade institucional poderia dar clareza nos processos de política pública, facilitando até mesmo o diálogo com a sociedade civil a respeito dos temas de interesse.

Metodologia utilizada:

• Busca de LEIS e DECRETOS nas bases de legislação: Município do Recife: https://leismunicipais.com.br Pernambuco: http://legis.alepe.pe.gov.br

• Uso de palavras-chave, tais como: transporte, mobilidade, ônibus, bicicleta, pedestre

• Sistematização em planilha• Análise, tomando como principal referencial

a Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei 12.587/2012)

5.1 Mobilidade a pé

5.1.1 Arranjo Institucional

Segundo o Código de Obras do Recife (Lei 7.427/61), o proprietário do imóvel é responsável pela construção e manutenção da calçada situada na testada do lote, sob pena de multa e execução da Prefeitura a ser reembolsada. O poder municipal pode também executar a obra mediante requerimento do proprietário e pagamento antecipado dos custos. Em alguns casos, a Prefeitura é a responsável pela construção

e manutenção das calçadas: nos passeios públicos e frentes d’água, praças, parques e imóveis públicos municipais e nas rampas de acesso em cruzamentos semaforizados e canteiros centrais.

No entanto, para compreender o processo de planejamento e gestão do sistema de mobilidade a pé do Recife, é preciso também decifrar as competências atribuídas dentro da estrutura da gestão pública. No âmbito administrativo da Prefeitura do Recife, a infraestrutura de circulação de pedestres tem suas responsabilidades divididas entre três órgãos diferentes, sendo:

• Secretaria de Planejamento Urbano (SDPU): Integra as ações de organização espacial da cidade, promovendo a articulação das intervenções que impactam o espaço urbano, tratando do ordenamento a partir da revisão e formulação de normativas urbanas específicas. Tem seu foco centrado nas ações de médio e longo prazo, assim como no planejamento estratégico. Dentro da sua estrutura está o ICPS, que produz estudos, planos e projetos territoriais, além de ser o órgão responsável pela elaboração do Plano de Mobilidade, em andamento desde 2015. Criado em 2014 em substituição ao CDU, o Concidade faz parte da estrutura da SDPU e consiste na principal instância de participação popular na definição e execução da política urbana e ambiental do Recife, bem como no exercício de controle social e garantia de efetividade do Plano Diretor como expressão do direito constitucional a cidades sustentáveis e justas.

• Secretaria de Infraestrutura e Serviços Urbanos (SEINF): Tem, sob sua responsabilidade, o sistema de manutenção e limpeza urbana, a pavimentação e iluminação públicas, execução de ações estruturadoras e serviços de engenharia, além das atividades de defesa civil. Dois órgãos dentro da SEINF estão relacionados com a mobilidade pedestre: A Emlurb é responsável, entre outros serviços, pela pavimentação e manutenção do sistema viário, incluindo as calçadas. Já a URB responde pelo planejamento e construção de obras de infraestrutura urbana, tais como as pertinentes ao sistema viário.

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• Secretaria de Mobilidade e Controle Urbano (SEMOC): Criada na gestão atual em 2013, a SEMOC tem como função o planejamento e gestão de trânsito e transporte, através da CTTU, o controle urbano através da Dircon e a administração dos mercados públicos e comércio ambulante através da Csurb. Além disso, sob sua responsabilidade estão o CDU (ainda não extinto apesar da criação do Concidade, que o substitui) e o CMTT, que delibera sobre as políticas de trânsito e transporte.

Observa-se, assim, uma grande fragmentação institucional que, além de dificultar o trabalho de gestão e planejamento da mobilidade pedestre por parte do poder público, torna muito complicado o processo de compreensão e leitura das responsabilidades pela população. São 3 secretarias e 7 empresas públicas com atribuições entrelaçadas há anos, sem que haja um único programa de unificação de atribuições ou definição de comitês conjuntos para tratar da mobilidade pedestre com a importância que o assunto exige.

5.2 Mobilidade por bicicleta

A Prefeitura do Recife é responsável pela gestão do trânsito na cidade, e assim também caberia a ela o

planejamento, implantação e manutenção do sistema cicloviário (circulação e estacionamento). No entanto, com o lançamento em 2012 do programa estadual Pedala PE foi atribuída ao Governo do Estado, através da Secretaria das Cidades, a responsabilidade pelo desenvolvimento do planejamento cicloviário da Região Metropolitana do Recife e do Estado de Pernambuco. Com o lançamento do Plano Diretor Cicloviário em fevereiro de 2014, foram atribuídas algumas metas aos municípios e ao estado, sendo que no caso do Recife quase a totalidade das infraestruturas a serem implantadas eram ciclovias.

Ocorre que as ciclovias são consideradas obras viárias, e assim sendo são responsabilidade da URB, enquanto apenas as ciclofaixas e ciclorrotas – ações de sinalização viária – correspondem a responsabilidades do órgão municipal de trânsito, a CTTU. Desta forma, a Prefeitura do Recife não implantou nenhum quilômetro de ciclovia como era exigido pelo PDC em dois anos desde o seu lançamento, sob a justificativa que a URB necessita de financiamento federal para elaborar projetos e implantação de ciclovias. A CTTU, na atual gestão municipal, implantou pouco mais de 17km de ciclofaixas e ciclorrotas, todas em vias onde não havia previsão de infraestrutura segundo o PDC/RMR.

Tabela 9 Normas Jurídicas municipais relacionadas à mobilidade a pé

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Enquanto isso, as obras de responsabilidade do Go-verno do Estado, que corresponderiam a ciclovias nas vias de maior demanda e de ligação metropolitana (intermunicipal), tampouco viram a luz do dia. O único corredor de transporte de massa feito no período de validade do PDC/RMR foi o BRT da Av. Caxangá (Corre-dor Leste-Oeste), que foi entregue sem sinal da ciclovia anunciada e projetada junto com as intervenções ao longo dos 7km da avenida. Além disso, na mudança de gestão estadual entre 2014 e 2015, o Escritório da Bicicleta – divisão interna da SECID que fazia a gestão do Pedala PE – foi movido para a estrutura da Secretaria de Turismo, num claro sinal de que o novo governo não observa associação entre a mobilidade por bicicleta e o desenvolvimento urbano.

Esta situação de entrelaçamento institucional e ina-tividade generalizada repete a situação complexa da mobilidade a pé, tornando ainda mais difícil a execução de infraestrutura que incentive o transporte ativo no Recife.

A maior parte das obrigações de incluir tratamento cicloviário na construção de infraestrutura de transportes na cidade e de parques e áreas verdes atrela a conformação aos estudos de viabilidade. O problema dos estudos de viabilidade é que estes apontam desde aspectos técnicos, como a melhor localização do projeto de infraestrutura, como o fazem a partir de um ponto de partida econômico. Neste caso, o ideal é a sociedade civil ter acesso a tais estudos, como por exemplo através dos seguintes mecanismos:

• Acompanhar estes projetos nas etapas de análise pelos órgãos responsáveis pelo licenciamento urbanístico, lembrando que, em geral, empreendimentos de grande impacto contemplam projetos de reestruturação do entorno, inclusive de vias de tráfego;

• Acompanhar o processo de licenciamento ambiental.

Tabela 10 Normas Jurídicas municipais relacionadas à mobilida-de por bicicleta

Tabela 11 Normas jurídicas estaduais relacionadas à mobilidade por bicicleta

5.3 Licenciamento Urbanístico e Ambiental

O acompanhamento dos procedimentos de obtenção das licenças urbanísticas pode ser um caminho para monitorar e pressionar pela aplicação das obrigações legais de implantação de infraestrutura cicloviária. Por exemplo, é comum a exigência de construção de vias

de tráfego e demais elementos de infraestrutura de transporte como medidas mitigadoras de projetos de Empreendimentos de Impacto. Neste sentido, é preciso dar atenção à atuação da CCU e do CDU.

O mesmo pode ser dito quanto ao licenciamento ambiental. Em geral, construção e ampliação de vias

Tabela 12 Atuação da CCU e do CDU

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Elaboração: IEMA, 2016.

de tráfego, viadutos, pontes e acessos submetem-se ao licenciamento ambiental. Acompanhar os processos e participar das reuniões dos Conselhos Ambientais competentes, audiências públicas, etc., pode ser uma forma de atuar diretamente nos projetos.

Atividades sujeitas ao licenciamento

• IBAMA (federal): Implantação, ampliação e regularização de ferrovias, rodovias e hidrovias federais

• CPRH (estadual): Implantação, ampliação e regularização de ferrovias e hidrovias (excluindo as federais), metrovias, pontes e viadutos, acessos e edificações como conjuntos habitacionais, prédios comerciais, etc.

• Licenciamento Municipal: os empreendimentos ou atividades considerados efetiva ou potencialmente causadores de poluição local, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental local, dependerão de licenciamento para sua localização, instalação, operação, ampliação física ou de atividade, e recuperação.

5.4 Impactos no Meio Ambiente

Quanto ao arranjo institucional relativo à gestão dos impactos ambientais da mobilidade urbana no Recife, foram encontrados os seguintes atores principais:

• Secretaria de Meio Ambiente e Sustentabilidade (SEMAS): implementação das políticas públicas ambientais do Estado de Pernambuco.

• Agência Estadual de Meio Ambiente (CPRH): Exerce o poder de polícia ambiental, sendo responsável pelo licenciamento, monitoramento e pela fiscalização ambientais.

• CONSEMA: define os sistemas, as políticas e os planos de proteção ao meio ambiente e os recursos ambientais; delibera por meio de resoluções, decisões e recomendações; analisa e se pronuncia sobre os planos, projetos e programas de desenvolvimento econômico e social do Estado, no que concerne ao meio ambiente, bem como sobre a destinação dos recursos públicos estaduais a essa área; toma conhecimento de licenciamento ambiental de projetos públicos ou privados que

impliquem na realização do Estudo de Impacto Ambiental e o respectivo Relatório de Impacto Ambiental.

• COMAM: Estabelece as diretrizes da política e das ações do Município relativas ao meio ambiente; Normatiza, formula, controla, acompanha e fiscaliza as ações da política do meio ambiente; Apresenta planos e programas de execução da política ambiental; Estabelece as normas e os padrões de proteção, conservação, melhoria ou manutenção da qualidade ambiental para o Município do Recife, observadas as legislações federal, estadual e municipal; Opina previamente sobre programas anuais e plurianuais de trabalho da Secretaria de Planejamento Participativo, Obras e Desenvolvimento Urbano e Ambiental, nas questões pertinentes a sua competência; Opina sobre a política de uso, ocupação e controle do solo urbano, no que se lhe compete, objetivando a preservação do meio ambiente e dos recursos naturais; Propõe a realização de audiências públicas, na forma da lei pertinente, visando à participação da sociedade nos processos de instalação de atividades potencialmente causadoras de impacto ao meio ambiente; Propõe alterações na legislação ambiental visando adequá-la à realidade socioeconômica do Município; Propõe e delibera sobre normas e procedimentos complementares, necessários à implantação dos sistemas de fiscalização e licenciamento das atividades nocivas ao meio ambiente, a cargo do Município.

• CTM: deve, em conjunto com o CPRH, realizar a inspeção veicular da frota de ônibus das empresas concessionárias quanto à emissão de poluentes.

Figura 43 Arranjo institucionalElaboração: IEMA, 2016.

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5.5 Diretrizes Gerais de Proteção ao Meio Ambiente

5.5.1 Transportes e poluição do ar

A legislação que regula o transporte público metropolitano define regras específicas de controle de emissões de poluentes no transporte público metropolitano, estabelecendo a obrigatoriedade de vistorias periódicas nos veículos.

• Estado de Pernambuco

A proteção do meio ambiente e o combate à poluição, em quaisquer de suas formas, são resguardados na Constituição Estadual, ainda que esta se atenha a definir princípios e diretrizes gerais.

O Estado também conta com duas leis que disciplinam mecanismos de controle das emissões de poluentes pelos veículos automotores:

• A Lei 10.564/1991 define um padrão de emissão de fumaça, usando a escala Ringelmann. Impõe também infração administrativa ao proprietário do veículo em desconformidade.

• A Lei 11.906/2000 institui o Programa de Inspeção Veicular no Estado, definindo tanto as competências por sua implantação quanto os procedimentos e regras de funcionamento. Porém, em busca no site do CPRH, não se encontrou informações sobre a real implementação de tal programa.

• Município do Recife

A Lei Orgânica, além de trazer um conjunto de diretrizes gerais para a proteção ambiental, especifica as atribuições do Município, sendo que duas delas conversam diretamente com o controle de poluição no transporte:

• fiscalizar a emissão de poluentes por veículos

automotores e a poluição sonora, estimulando a

implantação de medidas e uso de tecnologias que

venham a minimizar seus impactos;

• estimular a pesquisa, o desenvolvimento e a

utilização de fontes de energia alternativas não-

poluentes, bem como de tecnologias poupadoras

de energia• O Plano Diretor corrobora as diretrizes da Lei

Orgânica, reforçando, como diretrizes ambientais da política urbana:

• a adoção de tecnologias limpas, incluindo o fomento de combustíveis renováveis;

• a priorização das obras e ações que produzem resultados imediatos na qualidade do meio ambiente urbano.

5.6 Transportes e mitigação das emissões de GEE

A Lei 14.090/2010, que instituiu a Política Estadual de Mudanças Climáticas, dedica um Capítulo no disciplinamento de medidas de mitigação no setor de transportes. A Lei não define metas de mitigação. Condiciona o estabelecimento destas à realização de um inventário de emissões. Em pesquisa nos sites da SEMAS e do CPRH, não se encontrou informações sobre a elaboração de referido inventário

Sobre as medidas de mitigação, ficam definidos 3 níveis de ação (art.5º):

1. Gestão e planejamento: a. internalizar a dimensão climática no

planejamento da malha viária e da oferta dos diferentes modais de transportes;

b. desestimular o uso de veículos de transporte individual, através da expansão na oferta de outros modais de viagens em consonância com os Planos Diretores de Transportes Urbanos;

c. estabelecer campanhas de conscientização a respeito dos impactos locais e globais do uso de veículos automotores e do transporte individual;

d. estimular a diversificação e integração entre sistemas modais, garantindo suas implantações e ampliando suas abrangências;

2. Modais: a. ampliar a oferta de transporte público e estímulo

ao uso de meios de transporte com menor potencial poluidor e emissor de gases de efeito estufa;

b. implantar medidas e campanhas de atração do usuário de automóveis para a utilização do

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transporte coletivo; c. promover a efetiva segurança, agilidade e

abastecimento de linhas regulares de transporte público para desestimular o uso de transportes individuais;

3. Emissões: a. avaliar as emissões dos diferentes setores de

transportes, visando estabelecer estratégia de diminuição de emissões;

b. determinar critérios de sustentabilidade ambiental e de estimulo à mitigação de gases de efeito estufa na aquisição de veículos da frota do Poder Público e na contratação de serviços de transporte;

c. promover a conservação e uso eficiente de energia nos sistemas de trânsito;

d. promover alternativas renováveis aos combustíveis fósseis;

e. promover a expansão de medidas de controle de desempenho de emissões na frota atual e futura do Estado.

Criado em 2011, o Plano Estadual de Mudanças

Climáticas adota como premissa a priorização no uso do sistema viário para a circulação dos transportes coletivos e não motorizados, com medidas para a circulação segura e confortável de bicicletas, em relação ao transporte individual motorizado, além de estabelecer um conjunto de metas voltadas aos transportes urbanos, conforme tabela 13.

A Lei 18.011/2014, que instituiu a Política Municipal de Sustentabilidade e de Enfrentamento das Mudanças Climáticas Globais também traz diretrizes de mitigação específicas para os transportes urbanos, destacando-se:

• a priorização dos modais não motorizados e do transporte público;

• estímulo ao uso de energias renováveis no transporte público.

A Lei não especifica medidas de mitigação para o setor de transportes, apenas condiciona o estabelecimento destas à realização de um inventário de emissões.

Em 2014 foi publicado um inventário de emissões do Recife pela ICLEI, no âmbito do programa Urban Leds.

Elaboração: IEMA, 2016.

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Tabela 13 Metas para os transportes urbanos

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6 REGULAÇÃO DO TRANSPORTE PÚBLICO COLETIVO

A análise jurídica do Sistema de Transporte Público de Passageiros da Região Metropolitana do Recife consistiu em uma investigação documental de leis e decretos, editais e anexos de certame e Minuta do Contrato de Concessão, observando a relação contratual entre o Poder Concedente (Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife – CTM) e as Empresas Concessionárias (Minutas dos Contratos de Concessão dos Lotes 01 a 07 do STPP/RMR).

A análise não se limitou aos aspectos contemporâneos da legislação, incluindo compreensão da experiência ímpar do Município do Recife, que entre 1970/1980 delegou ao Estado do Pernambuco suas atribuições na prestação de transportes de passageiros em seu território, abrindo mão à época da sua competência e autonomia municipal.

A partir disso, foi fundamentada a análise histórica, legal e constitucional da evolução da autonomia municipal e do consorciamento para compreender a interação entre o Município do Recife e o Estado do Pernambuco. Primeiramente, com a criação da Empresa Metropolitana de Transportes Urbanos do Recife (EMTU/Recife) e, posteriormente, com seu sucessor, o Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife – CTM.

Finalmente foram analisados os elementos que compõem a própria Minuta dos Contratos de Concessão correspondentes ao último processo licitatório do STPP/RMR.

6.1 O Consórcio Metropolitano de transporte

Do ponto de vista histórico, existem evidências de que a decisão de atribuir ao ente estadual a gestão do transporte público de passageiros do Recife teve influência na conjuntura política da época (idos 1970/1980), bem como, das induções da política federal de transportes urbanos, em razão da ocorrência de fatores externos e da crise do petróleo. O instituto da autonomia municipal que permite ao Município gerir seus próprios interesses e assuntos de caráter local dá a

esse ente municipal a competência para atuar no setor de transporte público de passageiros e, igualmente, deter a competência para se consorciar com outros entes.

Devido à criação do Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife – CTM, não mais se pode afirmar que o Município tenha simplesmente repassado a atribuição ao Estado, principalmente, em razão do fato de que o CTM pertence simultaneamente à Administração Indireta do Município do Recife e do Estado do Pernambuco.

No aspecto da modelagem regulatória do modelo institucional do transporte público de passageiros se evidencia na legislação consultada a divisão de competências entre o Conselho Superior de Transportes Metropolitano – CSTM e o Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife – CTM, bem como, o papel residual da Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Pernambuco – ARPE. O que reduz a existência de zonas cinzentas de indefinição ou de superposição das competências quanto à gestão do transporte público de passageiro.

O CSTM, enquanto órgão deliberativo das decisões sobre do STPP/RMR, possui mecanismos de representação que majoritariamente guarda relação com a representação institucional seja governamental ou empresarial, o que indica um viés de pouca representatividade da sociedade civil, sequer consta da representação, entidades de cunho técnico-acadêmico, que poderiam subsidiar as discussões e não apenas o pensamento dos gestores, operadores e a representação dos usuários com assento no CSTM.

A competência do CSTM de mediar conflitos entre operadores privados e o CTM é uma atribuição administrativa, de caráter recursal, embora não se trate de tribunal, mas sim por se tratar de uma instância deliberativa. Nota-se a ausência e mesmo tratamento dado às divergências entre os usuários, seja com o CTM ou com os operadores privados, mediante a mediação pelo CSTM. A legislação federal que regula os consórcios públicos estabelece que o consórcio teria apenas uma atuação executiva estando a formulação de políticas públicas adstritas às pessoas

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políticas do Estado do Pernambuco e o Município de Recife, detentoras de poder legiferante. Entende-se que compete ao Estado do Pernambuco e ao Município do Recife, no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo, a competência para regulação do STPP/RMR. Ao CSTM e ao CTM compete a regulamentação da capacidade normativa de menor hierarquia, ou seja, a regulamentação da política pública de transporte público de passageiros e da mobilidade urbana no que couber, assim como, a regulamentação técnica relacionada à gestão e operação do STPP/RMR, exercida pelo CTM, mediante a emissão de Resoluções pelo CSTM.

Compete ao CSTM:

• Fixar as tarifas (partindo das propostas do CTM) a serem cobradas e demais políticas tarifárias inclusive reapreciando os valores tarifários por ocasião dos reajustes e das eventuais revisões contratuais, garantindo o equilíbrio financeiro do STPP/RMR;

• Mediar conflitos entre operadores e CTM;• Exercer regulação normativa estabelecendo

diretrizes e padrões do serviço a serem observados pelos operadores;

• Estabelecer normas relativa à arrecadação e utilização das receitas complementares e acessórias relacionadas com a prestação do serviço de transporte pelos operadores, visando a modicidade tarifária e/ou a melhoria da qualidade do serviço;

• Aprovar e propor a extinção do contrato de concessão;

• Determinar diligências para esclarecimentos de aspectos relativos ao funcionamento do CTM;

• Fiscalizar a aplicabilidade dos reajustes deferidos pelo CTM e aprovar as revisões contratuais;

• Julgar os recursos interpostos por operadores contra a aplicação de penalidade de suspensão de execução do serviço, aplicada pelo CTM;

• Firmar contrato de gestão com o CTM ou convênios com outros municípios que se utilizem dos serviços do próprio CTM.

No que tange as competências do CTM, destacam-se:

• Propor e implementar a política relacionada aos

serviços prestados pelos operadores privados aos usuários do STT/RMR, buscando modificar e adequar às necessidades a modernização tecnológica e operacional, cabendo ainda o planejamento operacional dos serviços;

• Planejar, implantar, construir, gerenciar, manter e fiscalizar a operação de terminais, pontos de parada, pátios de estacionamento e outros equipamentos destinados à operação do serviço de transporte público;

• Integração modal do STPP/RM com os sistemas de transportes municipais ou regionais;

• Licitar, adjudicar, homologar e delegar a prestação dos serviços de transportes de passageiros da RMR, além da gestão dos contratos outorgados, realizar atos administrativos, revisão e reajustes de tarifas assegurando o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos;

• Regulamentação técnica da operação do STPP/RMR considerando as especificações que permitam caracterizar seu não atendimento e decorrente sanção, cabendo não apenas especificar as infrações e penalidades, mas também a fiscalizar, impor multas e arrecadá-las;

• Cobrança e arrecadação de remuneração e/ou taxas administrativas incidente sobre a operação decorrente da gestão do STPP/RMR, constituindo-se essa receita própria do CTM;

• Gestão financeira dos recursos arrecadados com a comercialização das passagens, do sistema de compensação tarifária entre os operadores e de outras receitas de fontes de recursos definidos em lei e na regulação do STPP/RMR;

• Desenvolver em complementaridade aos operadores privados o aperfeiçoamento técnico, profissional e gerencial da mão de obra envolvida na operação do STPP/RMR;

• Realizar investimentos e administrar bens e obras que tenham por objetivo a continuidade, melhoria e expansão do transporte público de passageiros;

• Gestão de contratos, intervenção sobre serviços, restabelecimentos das condições necessárias à continuidade dos serviços em casos de emergência;

• Representar os Entes Consorciados nos assuntos de interesse comum.

Os princípios do controle social e gestão democrática

da política de transportes e da mobilidade urbana da Lei Estadual nº 13.235/2007, deixa transparente que caso existam Conselhos de Transportes em atuação nos entes consorciados, as solicitações da sociedade serão meramente consultivas e não deliberativas, uma vez encaminhadas ao CTM serão apenas apreciadas para posterior deliberação. Neste quesito se retoma a discussão do papel dos conselhos sociais quanto ao caráter consultivo versus deliberativo, o que a norma esclarece é que a opção foi pelo caráter consultivo.

Assegurar o exercício de direitos dos usuários é uma atribuição com vários intervenientes, incluindo-se o próprio prestador do serviço e, também, o órgão gestor que deve disponibilizar todas as informações sobre o sistema. O concessionário deverá receber críticas e sugestões dos usuários, assim como, as ouvidorias do CTM, CSTM e da ARPE, caso existam. O ente ou órgão fiscalizador e/ou regulador poderá, no caso do descumprimento dos direitos do usuário, agir coercitivamente junto aos delegatários do serviço público, exigindo a prestação do serviço adequado exigido pela Lei nº 8.987/1995, devendo aplicar sanções quando não respeitadas às normas do serviço, e também, o previsto nas leis.

É direito do usuário a sua participação na ação fiscalizatória do CTM. Reconhece-se que os direitos e obrigações dos usuários são revestids em uma relação contratual, que embora não formalizada em contrato escrito, o simples uso e o pagamento da tarifa pelo usuário do STPP/RMR caracterizaria contrato tácito.

A análise do modelo regulatório do transporte público de passageiros, enquanto elemento de análise da Regulação da Mobilidade Urbana do Recife/PE, permite identificar a partir do Edital de Licitação da Concorrência nº 002/2013 e do Edital nº 003/2013, incluso suas minutas de contrato de concessão e anexos, o modelo regulatório adotado pelo Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife – CTM.

6.2 O Modelo Regulatório do Consórcio de Transportes da Região Metropolitana do Recife

A análise do edital de Licitação da Concorrência

n°002/2013 e do Edital n°003/2013, incluso suas minutas de contrato de concessão e anexos, partiu da estruturação das variáveis reguladoras do serviço de transporte público de passageiros pelo modo ônibus no Recife, sendo essas: regime e prazo de delegação da outorga; organização dos serviços; condições de entrada e saída do mercado; formas de remuneração; política tarifária; divisão de riscos e papel dos agentes. Os elementos apresentados na sequência respeitam tal estrutura organizacional.

Regime e prazo de delegação da outorga

O processo licitatório adota para a outorga da delegação o regime de concessão. As linhas do STPP/RMR são estruturadas em lotes de delegação e estes por sua vez são compostos por um conjunto de linhas que circulam em corredores de características radio concêntricas que convergem para o Recife e interligam as sedes dos demais municípios que integram a RMR.

O prazo adotado para o regime de concessão foi de 15 (quinze) anos, com possibilidade de prorrogação por mais 5 (cinco) anos, mediante verificação do desempenho da concessionária ao longo de período de execução do contrato de concessão.

Equipamentos operantes

Além do prazo de duração do contrato de concessão em si, convém confrontá-lo com a vida útil dos equipamentos representado pela idade máxima dos ônibus em operação estabelecida pelo Poder Concedente. Considerando que um longo prazo de concessão (equivalente a 15 anos) haverá a necessidade de renovação da frota ao longo do período. A idade máxima dos veículos estabelecida varia de sete a dez anos, dependendo do seu porte, sendo que considerada tolerância de um ano para a idade máxima, desde que essa não corresponda a mais de 30% da frota operante.

Além da idade, é indispensável que a frota disponibilizada atenda à norma federal que trata da questão relacionada à acessibilidade de pessoas com deficiência e restrição de mobilidade no sistema de transporte urbano. Não apenas os veículos utilizados

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na prestação dos serviços de transportes públicos de passageiros devem ser adequados, também os terminais inseridos no sistema devem cumprir o regramento das leis federais nº 12.587/2012, nº 10.098/2000, e Decreto nº 5.296/2004.

Vale ainda considerar que é obrigatória a instalação de equipamentos de ar condicionado nos veículos integrantes dos Corredores Troncais (Radiais, Perimetrais e Inter terminais) do Sistema Estrutural Integrado – SEI. Os editais exigiam que na assinatura do contrato 50% da frota do SEI já estivesse operando em tais condições e os demais 50% dentro do prazo de um ano.

A previsão de adoção de ônibus com tecnologias menos intensivas ou não emissoras de carbono, enquanto objetivo ambiental e climático, somente ocorrerá caso seja solicitada pelo CTM. Apenas será implementada uma vez realizada a análise do equilíbrio econômico-financeiro do respectivo lote e o impacto nos custos de remuneração e na tarifa.

Muito importante também é considerar-se o fluxo de caixa apresentado pela empresa licitante, diretamente associado ao prazo de concessão deve caber no valor final a ser proposto pela remuneração do operador, uma vez que a disputa se dá na modalidade de licitação (baseada no critério de menor preço). A combinação entre exigências a serem cumpridas e o menor preço deverá resultar em uma tarifa módica. Portanto, o volume de recursos a ser mobilizado pelo licitante na prestação dos serviços há de ser amortizada ao longo do prazo de concessão, de forma que prazos menores podem incorrer em de forma indesejável sobre o preço de operação da empresa operadora (PROMáx). Assim, é importante ter-se em mente que antes de serem feitas críticas aos prazos de concessão, deve-se avaliar o volume de investimentos atrelado ao período.

A análise econômico-financeira apresentada pela proposta comercial disposta no edital adotou uma Taxa Interna de Retorno – TIR de até 8,95% ao ano, não alavancada (sem considerar juros de financiamento).

Organização do serviço

O STPP/RMR foi estruturado em linhas agrupadas por lote de delegação, que por sua vez, foram compostos em razão da demanda a ser atendida cuja a oferta se traduz em quantidade de linhas de ônibus e a frota estimada para operá-las. Tais definições condicionam o tamanho do mercado e configura a disputa pelo direito de explorá-lo, em razão do limite legal de 20% do total de linhas, o que se denomina de critério de concentração de mercado, que se mostrou eficaz na medida em que nenhum concessionário detém a concessão de mais de um lote de linhas. Os principais sistemas de transportes que operam o STPP/RMR são:

• Sistema Estrutural Integrado – SEI: trata-se de sistema de transportes estruturado para a RMR com configuração tronco-alimentadora, integrado física, operacional e tarifária de forma a possibilitar que as linhas troncais possam captar a demanda distribuída nas demais linhas e troncalizá-la em direção aos Terminais de Integração, permitindo, assim, aos usuários com uma única tarifa por sentido de deslocamento, realizar trocas de modalidades de transportes, ampliando as condições de mobilidade e acessibilidade urbana no espaço geográfico da Região Metropolitana do Recife/RMR.

• Sistema Integrado Complementar – SIC: composto pelas demais linhas que não são categorizadas ou classificadas como linhas do SEI, mas podem ser integradas ou não, dependendo dos pontos de origem e destino da linha e do fato de se interligar a algum ponto de integração do SEI. As linhas categorizadas como SIC deverão paulatinamente serem incorporadas ao SEI.

• O serviço local que são aqueles pertencentes a municípios que não delegaram seu transporte municipal ao CTM para o seu planejamento e operação, assim como, não aderiram ao consorciamento.

Condições de entrada, saída e permanência

Empresas individuais ou em consórcio poderiam apresentar propostas para todos os lotes, porém só poderiam adjudicar em lotes cuja soma total no fosse

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superior a 20% das linhas. Nesse sentido, não é possível identificar com clareza de como se dá o exercício do poder de polícia que traga a previsão de como controlar o fato de pessoas físicas ou mesmo empresas deterem participação acionária em valores percentuais que não caracterizem controle superior a 50% de determinada concessionária detentora da operação de um certo lote, mas que tenham participação minoritária em uma outra concessionária detentora de outro lote de delegação.

A manutenção do contrato da concessionária ao longo de sua execução (regra de permanência) estabelece que a empresa operadora necessita manter semestralmente a Nota Mensal de avaliação da Concessionária maior ou igual a sete, para garantir a renovação de seu contrato. O intervalo de pontuação na nota situado entre sete e oito implica dizer que a classificação da concessionária apresenta um bom padrão de qualidade dos serviços prestados. Para garantir a prorrogação de seu contrato, a concessionária deve apresentar em pelo menos 80% do período de concessão uma média semestral com valores iguais ou superiores a sete.

A avaliação da qualidade do desempenho das concessionárias dever ser realizada mensalmente, embora a publicação dos resultados seja planejada com uma frequência semestral. No entanto, nenhuma desses documentos foi localizado no processo de coleta de informações.

Remuneração do serviço prestado

O CTM estipulou na licitação o parâmetro de remuneração pelos serviços a serem prestados pelo futuro concessionário, que deverá ser no máximo, igual ao Preço de Remuneração Máximo ao Operador (PROMáx) expresso em Reais (R$), enquanto o valor máximo de remuneração pago por Passageiro Equivalente Catracado com Integração (PTEI), fornecido pelo Poder Concedente para cada um dos lotes quando da publicação dos respectivos editais. O valor do Preço de Remuneração ao Operador (PRO), pelo qual será remunerado pela prestação dos serviços e estipulados por Passageiro Equivalente Catracado com Integração – PTEI, não representa necessariamente o mesmo valor da tarifa a ser pago pelo usuário (Tarifa ao Usuário – TU), uma vez que não é o valor do PRO ofertado

e vencedor da licitação pelo lote, mas sim o preço determinado pelo CSTM e homologado pela Agência de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado de Pernambuco – ARPE.

O valor do Preço de Remuneração do Operador – PRO, pelo qual será remunerado pela prestação dos serviços e estipulados pelo Passageiro Equivalente Catracado com Integração – PTEI, não representa necessariamente o mesmo valor da tarifa a ser paga pelo usuário (Tarifa do Usuário – TU). Isso porque não é o valor do PRO ofertado e vencedor da licitação por lote, mas sim o preço determinado pelo CSTM e homologado pela ARPE que definem a tarifa do sistema.

Em razão da receita do sistema ser pública, as empresas concessionárias serão remuneradas pelo CTM de acordo com serviços prestados a partir do valor do PRO de cada um dos lotes, proposto pela própria concessionária no certame licitatório no qual se sagrou vencedora, assim como, pelo total de passageiros transportados em termos de passageiro equivalente catracado com integração (PTEI).

A Concessionária somente terá direito a 100% da remuneração devida, uma vez atingido notas mensais maiores ou iguais a 9,0 (nove), considerados os seguintes indicadores de qualidade:

• Índice de cumprimento de viagens; • Índice de cumprimento de intervalos; • Índice de quebra; • Índice de satisfação dos usuários.

Aplica-se fator de redução se não obtiver o resultado superior ou igual a 9,0 (nove) terá um fator redutor percentual que reduzirá o montante do ressarcimento. A Concessionária que obtiver nota inferior a 8,0 (oito) em cada um dos índices dos indicadores supracitados, será descontado o valor de 1% para cada um dos indicadores que não alcançaram a nota. Se a nota variar entre 8,0 a 9,0 (8,0 ≤ Índice do Indicador < 9,0) o redutor será de 0,5% por cada índice não alcançado. O valor máximo de redução pelo não atingimento seria de 4% caso não atingisse a nota superior ou igual a 9,0 (nove) para que fosse ressarcida em 100%.

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A sanção pelo não atingimento de índices ou indicadores de desempenho e qualidade pelo CTM, com repercussões pecuniárias na renumeração pelos serviços prestados e a possibilidade de caducidade precoce do contrato de concessão, se encontra colimado com as modernas práticas de contratos administrativo de concessão de serviço público, pela aplicação da Teoria de Exceção de Não Cumprimento do Contrato. A doutrina jurídica discute a utilização dos instrumentos contratuais do reajuste, revisão e repactuação do preço de remuneração ao operador (PRO) que guardam relação com o instituto jurídico que se exige dos contratos administrativos de prestação de serviços públicos o seu equilíbrio ao longo do tempo. Desta forma, cabe ao Poder Concedente (CTM) assegurar às condições e os instrumentos ou mecanismos viabilizadores do seu (re) equilíbrio econômico-financeiro.

O contrato administrativo é regido por cláusula de equilíbrio econômico-financeiro durante todo o período de execução (período de concessão). A previsão deste direito contratual se encontra positivado no art. 37, XXI, da CF/1988, ao asseverar que devem ser “mantidas as condições efetivas da proposta”, entende-se que a proposta seja aquela vencedora do certame licitatório e, consequentemente, àquela que integra o contrato administrativo resultante da outorga e adjudicação pelo Poder Concedente (CTM).

A previsão do instrumento de reajuste do preço de remuneração ao operador (PRO) é o Índice de Preço ao Consumidor Amplo – IPCA. A opção pela adoção do IPCA merece uma reflexão em razão da metodologia de cálculo do IPCA que é bastante ampla e reflete a variação de preços praticados no comércio, que inclui uma gama extraordinária de itens na categoria transportes, que em muito extrapola a formação de preços específicos do setor, em razão da variação de custo dos insumos de produção dos serviços públicos de transportes urbanos de passageiros.

A inclusão de matriz de risco nos certames licitatórios é recomendada e previamente conhecida desde a publicação do Edital e da respectiva Minuta do Contrato, o que se denomina como a Matriz de Distribuição de Riscos entre o Poder Concedente

(CTM) e os Concessionários (empresas operadoras). A inexistência de tal matriz e na ocorrência de risco que comprometa a execução do contrato, exige-se que seja arguida, devidamente motivada e comprovada, por parte do concessionário, a existência de desequilíbrio econômico-financeiro do contrato. A divisão e a matriz de riscos, quanto melhor mapeada e atribuído o risco àquele com melhores condições de sanar o desequilíbrio decorrente da sua ocorrência, melhor serão as condições de gestão dos contratos de concessão, que costumam ter prazos longos de execução.

A norma regente dos contratos de concessões e permissões, a Lei nº 8.987/1995, estabelece um conjunto de dispositivos que ressaltam a obrigação de que se seja assegurado e mantido as condições de equilíbrio contratual ao longo do período de concessão, ao mesmo tempo em que garante a inciativa de reequilíbrio de ambas as partes, uma vez identificado o desequilíbrio no contrato. A Lei nº 9.074/1995 contém dispositivo (art. 35, parágrafo único) que guarda importante relação com a questão do reequilíbrio dos contratos, mais especificamente quando se estabelecem gratuidades sem a previsão de fontes de custo, que assegurem tais benefícios sociais, embora exigido em lei. Infelizmente, sua aplicação acomoda o fato de tais benefícios, não singulares, serem instituídos em sua grande maioria no âmbito do Poder Legislativo sem a devida fonte de custeio, implica no repasse de tais custos à tarifa, com o objetivo de reequilibrar o contrato em razão da frustração da receita devido às gratuidades instituídas posteriormente à adjudicação ao contrato de concessão.

A Minuta do Contrato tratou das hipóteses relacionadas à álea administrativa e casos de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, que podem resultar em áleas econômicas extraordinárias, conforme a previsão do art. 65, II, d, da Lei nº 8.666/1993, que comprovados seus impactos e repercussões, que impliquem em desequilíbrio contratual, ensejaria e obrigaria ao Poder Concedente, mediante repactuação, pactuação e negociação com o concessionário, o necessário reequilíbrio do contrato. Igualmente, tratou do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato de Concessão na sua Cláusula Quinta. Assevera-se

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que é vedado que no momento de repactuação do reequilíbrio econômico-financeiro, seja alterada a divisão ou matriz de risco pactuada no momento da outorga e adjudicação do contrato de concessão.

A divisão ou distribuição de risco entre o Poder Concedente e o Concessionário está parcialmente detalhado no Edital e Anexos, embora a doutrina jurídica sobre o tema possua ferramental e metodologia que permitem ao poder público melhor detalhar a divisão de riscos entre este e as empresas concessionárias. No entanto, esta riqueza de detalhamento não está presente no Edital e seus Anexos, não obstante o considere na estipulação de obrigação de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato. A prioridade para a exploração da nova linha é a da concessionária que detém a concessão do lote onde a linha criada provoque interferência na operação e no equilíbrio econômico-financeiro do contrato.

Quando a linha criada impactar a operação e o equilíbrio econômico-financeiro em mais de um lote de linhas, a concessionária que irá operar a nova linha será aquela que obteve a maior média no Sistema de Avaliação nos quatro últimos semestres anteriores a criação da linha. Uma terceira hipótese é a criação de linha que não esteja contemplada nos critérios do Regulamento e Manual do STPP/RMR. A definição da concessionária será do Poder Concedente (CTM) utilizando-se por critério, o menor impacto sobre o equilíbrio econômico financeiro no STPP/RMR. A implantação de novas linhas e a alocação destas linhas a lotes de concessionária deve levar em conta o recálculo do total de linhas e o rateio de forma a obedecer ao máximo admitido de 20% do total de linhas por lote de concessão adjudicado à concessionária.

A modicidade tarifária enquanto princípio norteador das concessões impõe a impossibilidade de desconsiderá-lo quando da concepção da modelagem regulatória, assim como, a sua observância ao longo de toda a execução do contrato. Por ser norma cogente prevista em lei. Portanto, cumpre sua previsão no edital e no contrato de concessão. Tal princípio está associado ao conceito de serviço adequado, positivado pela Lei nº 8.987/1995, bem como, se encontra assegurado no Edital e Minuta do Contrato analisados.

Eficiência e qualidade

Os editais do Contrato de Concessão para o STPP indicam que a eficiência do sistema de transporte coletivo – parâmetro relacionado à indução do aumento da produtividade, melhoria do desempenho dos operadores privados e redução dos custos operacionais visando a modicidade tarifária – deverá ser perseguida. Contudo, não há clareza sobre como a almejada eficiência será obtida. Assim como não há qualquer detalhe sobre meios e instrumentos para atingir sua consecução.

Direitos e deveres do usuário

A questão de direitos e deveres dos usuários e de pessoas com deficiência, tanto do ponto de vista das leis promulgadas quanto da representatividade perante o CTM e o CSTM foi investigada, e na análise dos Editais de Licitação identificou-se que a cláusula essencial do contrato referente aos direitos e deveres dos usuários não se encontra presente na Minuta do Contrato, conforme exige a Lei nº 8.987/1995, mas sim nos Anexos ao Edital. Tal fato, embora em desconformidade com a lei, produz o mesmo efeito, pois o Edital e seus Anexos têm efeito de lei entre os contratantes.

Fez-se a análise dos mecanismos de controle de quantidade e de qualidade da operação da frota de transporte público por ônibus. Quanto ao conceito de Controle da Quantidade, igualmente, pode ser denominado de Controle da Operação da frota de ônibus do STPP/RMR. Não se pode esquecer que as iniciativas do CTM para realizar o controle da quantidade ou controle da operação está na verdade realizando atribuição típica do Poder Concedente que é o exercício do poder de política administrativa do Estado, que se classifica em:

• Controle Direto da Operação dos Serviços do STPP/RMR, uma vez que se utiliza da fiscalização operacional mediante a utilização de Agentes de Fiscalização, identificados e credenciados

• Controle Indireto da Operação dos Serviços do STPP/RMR realizado eletronicamente com o monitoramento de todos os serviços concedidos de forma contínua e permanente, mediante a

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utilização de câmaras de vídeo dos terminais integrados, terminais de passageiros e locais de interesse do STPP/RMR, com pleno funcionamento em tempo real e a coleta de dados e informações de forma eletrônica, com as funcionalidades que possibilita os recursos de ITS/Transportes contidos no SIMOP-TP instalados na frota de ônibus e terminais de operação do STPP/RMR.

Tais iniciativas tecnológicas se implantadas e em operação permitirão ao CTM o pleno domínio e controle da operação da frota de ônibus na RMR.

O fornecimento de dados em tempo real permitirá um tempo de reação mais rápido na correção de desconformidades operacionais, assim como, a produção de indicadores operacionais e de desempenho que poderá, por um lado, auxiliar o usuário da sua decisão de escolha de horários e itinerários nos seus deslocamentos na área de operação do STPP/RMR, e por outro, auxiliar a tomada de decisão do Concedente, quanto a necessidade de melhorias e de investimentos face a observância do atendimento ao nível de serviço programado para a operação, assim como, assegurar que o serviço está sendo fornecido de forma adequada e em regimes de eficiência e qualidade. Isto é o que se espera da implantação e funcionamento de ITS/Transporte na operação do transporte público de passageiros.

Quanto ao conceito de Controle da Qualidade remete à discussão da necessidade de se avaliar como a oferta de transporte público usada pela população atende ou não satisfatoriamente aos critérios de eficiência e eficácia estipulado para um sistema de transporte público de passageiros.

O controle de qualidade tem relação com a remuneração do operador, bem como, entende-se que guarda relação com o papel de mecanismo indutor da produtividade e da redução do custo, uma vez que pressionam o Concessionário, na medida em que, a redução dos seus custos não poderá implicar em queda no nível de qualidade dos serviços ofertados, sob pena de não serem adequados, bem como, poderem implicar em perda de receita e de rentabilidade, bem como, a caducidade precoce do contrato de concessão.

A utilização dos mecanismos de controle da quantidade e da quantidade permitem que o CTM tenha um total domínio da operação de transporte público de passageiros realizado pelas Empresas Concessionárias, podendo tanto identificar problemas quanto ordenar as soluções em tempo real. Desta maneira, entende-se que uma vez adequadamente utilizado todos os recursos humanos (Agentes de Fiscalização) e materiais (ITS/Transportes) ao dispor do poder de polícia administrativa do Poder Concedente, o CTM teria todas as condições de remunerar pelo valor do PRO o recebimento de serviços adequados conforme pactuado no Contrato de Concessão dos lotes de linhas.

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7 CONCLUSÕES

Realizar um diagnóstico da mobilidade urbana no município do Recife mostrou-se um interessante exercício tanto para avaliar como a cidade porta-se com relação ao tema, mas também para compreender o quanto informações são disponibilizadas a qualquer pessoa que deseje obtê-las. Nesse processo descobriu-se que é possível acessar inúmeros dados, considerando toda uma gama de temas abrangidos pelo que a mobilidade contempla, porém nem todas as informações acessadas são atualizadas.

A falta de informações fica mais evidente ao se olhar para os modos de transporte individualmente. O Consórcio Metropolitano, responsável pela gestão do sistema de transporte coletivo, produz publicações periódicas que trazem números que caracterizam a operação do serviço e seus custos. No entanto, esses dados não trazem os detalhes necessários para o desenvolvimento de uma análise aprofundada a respeito dos custos do transporte por ônibus. Essa é uma condição essencial para o início de qualquer discussão sobre tarifas cobradas de seus usuários, uma vez que pelo atual modelo de remuneração do sistema de transporte coletivo, a tarifa é responsável pela remuneração do serviço prestado por seus operadores.

Como se não bastasse, o contrato firmado entre o consórcio e operadores do sistema traz a obrigatoriedade de divulgação da avaliação de desempenho do serviço prestado pelas empresas de ônibus, no entanto essa informação não foi obtida, sendo que sequer há traços de sua divulgação. Essa é uma grande fragilidade identificada pelo trabalho desenvolvido: a falta de transparência e a indisponibilidade de informações para monitoramento dos prestadores de serviços públicos.

Ainda com relação ao sistema de transporte coletivo outra questão que se mostrou evidente corresponde à sobreposição do serviço. Há uma intensa aglomeração de linhas na região central da cidade, com atendimento acentuado nas mesmas áreas, como é o caso da Avenida Conde da Boa Vista onde registra-se o itinerário de 190 linhas de ônibus. O excesso de veículos na mesma via leva a uma série de problemas operacionais,

que por sua vez resultam no aumento de custo da prestação do serviço. Isso tudo é agravado pela baixa prioridade que é dada ao ônibus no sistema viário local (apenas 32,5 km das vias atendidas por ônibus possuem algum tipo de priorização - corredor ou faixa exclusiva - o equivalente a 5%).

Como resultado, verifica-se um sistema de transporte coletivo pouco eficiente e que penaliza seu usuário tanto em função dos tempos de viagens que se tornam cada vez maiores, quanto em função de tarifas constantemente mais caras. Considerando que o principal usuário do sistema é uma pessoa de renda mais baixa que vive na periferia do Recife ou na Região Metropolitana, há de se avaliar que essas penalidades apresentam um efeito perverso sobre sua qualidade de vida.

Problemas com o sistema de transporte cicloviário também foram identificados. Apesar das pesquisas com usuários de bicicleta demonstrarem que o seu maior número de usuários é de trabalhadores que realizam suas viagens diárias pelo motivo trabalho, a principal infraestrutura de conexão disponível na cidade corresponde ao sistema de lazer, disponível apenas aos domingos e feriados em horários específicos. As ciclovias e ciclofaixas permanentes existentes apresentam uma rede fragmentada e com pouca utilidade para os ciclistas.

Essa dissociação entre a demanda real e a oferta criada pelo poder público é inconsistente, especialmente ao se considerar o altíssimo número de mortes no trânsito do Recife. Além disso, não se verifica uma política de redução de velocidade viária nos locais onde são implantadas essas infraestruturas. Estimular o uso da bicicleta nos deslocamentos diários passa por um processo de reconhecimento dela como um modo efetivo de transporte, considerando a adoção de ações que busquem induzir novos usuários. Implantar infraestruturas que garantam conforto e segurança a seus usuários é regra necessária nessa empreitada.

A condição do pedestre também apresenta problemas, segundo as informações levantadas. Caminhar é o modo de transporte mais comum, mas também costuma ser o mais desvalorizado nas políticas públicas

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de gestão da mobilidade e das áreas públicas. Como é pouco percebido pelo planejamento dos transportes, fica esquecido e perde um precioso espaço na rede viária.

O resultado disso reflete-se em calçadas estreitas, mal conservadas, cheias de obstáculos e inacessíveis para deficientes físicos. O Recife não foge à regra. Na capital pernambucana há uma clara falta de atenção em áreas com grande fluxo de pedestres, como nos corredores de ônibus onde se espera encontrar maior circulação de pessoas e acúmulo no entorno dos pontos de parada. Curiosamente as calçadas mais largas não necessariamente estão nas regiões com os maiores fluxos de pedestres.

As condições de caminhada na periferia são ainda mais sensíveis, especialmente nas áreas de morro, uma vez que nesses locais as ruas deram lugar às escadarias que se tornaram os logradouros públicos. Os problemas citados são reflexo da quase ausência de políticas públicas voltadas para pessoas que - independentemente da faixa de renda e do local onde vivem - têm o direito à equidade de acesso, algo que vai além do acesso físico ou superação de uma barreira, mas abrange a o direito de acesso à cidade.

Grande parte dos problemas verificados nos modos coletivo, cicloviário e pedonal dão-se em função da maior valorização dos modos motorizados individuais de transporte. Desde que o automóvel se popularizou, o desenho urbano foi adaptado para comportá-lo, reservando maior espaço público para sua livre circulação.

No Recife esse processo é observado até hoje, onde calçadas são estreitadas para permitir o alargamento do leito carroçável. A garantia do “direito à fluidez”

parece servir como premissa para uma série de ações que privilegiam o automóvel, como a abertura da Via Mangue ou a implantação do corredor de BRT na Avenida Caxangá, que promoveu o estreitamento dos passeios no entorno das estações e desconsiderou a implantação de ciclovias previstas em projeto para garantir facilidade de circulação dos automóveis. Medidas como essa em uma cidade que apresenta uma frota de carros sempre crescente são preocupantes.

Cabe o questionamento: até quando as ações do poder público irão privilegiar apenas uma parcela da população, aquela de maior poder aquisitivo e que tem acesso ao automóvel?. Nem mesmo instrumentos de gestão de demanda são adotados na tentativa de induzir a escolha modal da população. Um exemplo claro é a ausência de políticas efetivas sobre estacionamentos públicos. O sistema de estacionamento rotativo do Recife é limitado e a tarifa cobrada não sofre reajustes há quase 20 anos, equivalendo a apenas 35% do valor da passagem de ônibus mais barata.

O incentivo ao uso do automóvel no Recife estende-se até os limites da segurança viária. Com reduzida capacidade de fiscalização eletrônica e o desligamento dos radares durante a madrugada, infringir os limites de velocidade pode tornar-se uma regra. Isso se mostra um agravante para a cidade que possui o trânsito mais violento do Brasil.

Avaliando-se todas as considerações anteriores, fica fácil entender porque uma guerra pelo espaço de circulação urbano parece estar instaurada no Recife, tudo isso emoldurado por um painel de exclusão social que penaliza as pessoas que optam por fazer uso (ou não possuem escolha) dos modos mais frágeis e menos valorizados de transporte.

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