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ESTADO BRASILEIRO
A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIROUMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIROUMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Rio de Janeiro, 2016
FGV/DAPP
DiretorMarco Aurelio Ruediger
DAPP(21) 37994300 | www.dapp.fgv.br | dapp@fgv.br
EscritórioPraia de Botafogo 190, Rio de Janeiro | RJ, CEP 222509000 ouCaixa Postal 62.591 CEP 22257-970 | Tel (21) 3799-5498 | www.fgv.br
Presidente FundadorLuiz Simões Lopes
PresidenteCarlos Ivan Simonsen Leal
Vice-PresidentesSergio Franklin Quintella, Francisco Oswaldo Neves Dornelles eMarcos Cintra Cavalcante de Albuquerque
Instituição de caráter técnico-científico, educativo e filantrópico, criada em 20 de dezembro de 1944 como pessoa jurídica de direito privado, tem por finalidade atuar, de forma ampla, em todas as matérias de caráter científico, com ênfase no campo das ciências sociais: administração, direito e economia, contribuindo para o desenvolvimento econômico-social do país.
EXPEDIENTE
EQUIPE DE EXECUÇÃOCoordenaçãoMarco Aurelio Ruediger
PesquisadoresAmaro GrassiMiguel OrrilloRafael Martins de Souza
Projeto gráficoRebeca Liberatori Braga
ESTADO BRASILEIRO
A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO
UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
5 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A Estrutura da Burocracia do Estado brasileiro é o primeiro estudo de uma série da FGV/DAPP sobre a burocracia brasileira, produzida a partir de dados sobre o funcionalismo público no Brasil em seus diversos níveis e esferas administrativas. O objetivo dessa série de estudos é jogar luz sobre o serviço público nos três níveis da federação e também entre os Três Poderes, oferecendo insumos para um debate acerca do tamanho do Estado brasileiro e da qualidade dos serviços prestados por esse corpo burocrático, em perspectiva comparativa com o restante do mundo. Pretende-se, assim, buscar respostas às preocupações mais recorrentes no debate público brasileiro, sobretudo em um momento em que voltam ao primeiro plano discussões sobre reformas no Estado brasileiro e na sua burocracia.
Entre os resultados encontrados nessa primeira etapa da pesquisa, um dos mais destacados diz respeito à questão do papel dos municípios hoje dentro do pacto federativo vigente no Brasil. De acordo com o levantamento, o número de vínculos de servidores públicos municipais cresceu 210% entre 1998 e 2014, triplicando o total de funcionários nesse nível. O gasto per capita anual (o quanto cada brasileiro paga para manter essa estrutura) passou de R$ 216 para R$ 671. O crescimento é um reflexo, entre outras coisas, da municipalização de serviços previstos na Constituição de 1988, evidenciando uma sobrecarga de responsabilidades na ponta da estrutura federativa. Os municípios, nesse contexto, são levados a contratar mais servidores a fim de suprir a crescente demanda da sociedade por serviços públicos de qualidade, mas paga mal devido a sua reduzida capacidade fiscal em comparação com as demais esferas.
O estudo apresenta, ao final, uma comparação entre os números de servidores públicos municipais por mil habitantes em todas as capitais brasileiras e também um enfoque especial sobre a cidade do Rio de Janeiro, com dados sobre o gasto com pessoal, em comparação com as capitais brasileiras. Os dados foram publicados no começo de setembro de 2016 no jornal “O Globo”, como parte de uma parceria da FGV/DAPP para a cobertura das eleições municipais.
VISÃO GERAL
6| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Federal MunicipalEstadual
ServidoresPúblicos-Brasil
5.0
5.5
6.0
6.5
7.0
7.5
8.0
8.5
9.0
9.5
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Brasil
NíveisdeAdministraçãoPública
0.5
1.0
1.5
2.0
2.5
3.0
3.5
4.0
4.5
5.0
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Federal Estadual Municipal
Esta seção mostra a evolução dos vínculos de trabalho no serviço público entre 1998 e 2014, com base nos dados da RAIS, do Ministério do Trabalho. Nos gráficos a seguir, são apresentados dados sobre o número de vínculos geral e por nível administrativo (ente federativo).
Os primeiros gráficos mostram o crescimento do contingente de funcionários públicos no Brasil entre 1998 e 2014. No período, houve um aumento de 71,6% na quantidade de vínculos no Brasil. Os municípios tiveram o crescimento mais acentuado (cerca de 210%), quase triplicando o seu contingente, no período analisado.
EVOLUÇÃO DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Número de vínculos(1998-2014)
Fonte: MTE/RAIS(1998-2014)Elaboração: FGV/DAPP
Servidores Públicos - Brasil
Níveis de Administração Pública
7 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ServidoresPúblicos-Brasil
26
28
30
32
34
36
38
40
42
44
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ServidoresPúblicos-BrasilNíveisdeAdministraçãoPública
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Federal Estadual MunicipalFederal MunicipalEstadual
Os gráficos a seguir mostram a evolução do provimento (remuneração) anual médio por vínculo. Observa-se que, em todo Brasil, houve aumento da remuneração média dos servidores a partir de 2003, atingindo o patamar de R$ 43,5 mil em 2014.
De acordo com o levantamento, os funcionários federais são os mais bem remunerados, enquanto os vínculos municipais recebem os menores rendimentos.
Provimento anual médio por vínculo(1998-2014)
Fonte: MTE/ RAIS(1999-2014)Elaboração: FGV/DAPP
Servidores Públicos - Brasil
Níveis de Administração Pública
8| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Federal MunicipalEstadual
ServidoresPúblicos-Brasil
140
160
180
200
220
240
260
280
300
320
340
360
380
400
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ServidoresPúblicos-BrasilNíveisdeAdministraçãoPública
30
40
50
60
70
80
90
100
110
120
130
140
150
160
170
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Federal Estadual Municipal
Ao longo dos anos, houve um aumento do gasto anual com salários em todas os níveis da administração pública, nas regiões do país e nas três esferas da administração pública federal. O gráfico abaixo mostra a evolução desse gasto. De 1999 a 2014, houve um aumento total de cerca de 167% (em valores reais), passando de R$ 146,56 bilhões para R$ 391,79 bilhões. Já na comparação entre os entes federativos, os estados têm o maior gasto, mas os municípios apresentaram o maior crescimento, segundo o levantamento.
Gasto anual com salários dos vínculos(1999-2014)
Fonte: MTE/ RAIS(1999-2014)Elaboração: FGV/DAPP
Servidores Públicos - Brasil
Níveis de Administração Pública
9 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Federal MunicipalEstadual
ServidoresPúblicos-Brasil
31
32
33
34
35
36
37
38
39
40
41
42
43
44
45
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ServidoresPúblicos-BrasilNíveisdeAdministraçãoPública
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
22
24
26
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Federal Estadual Municipal
Na tentativa de mensurar, entre os anos 2000 e 2014, mesmo que panoramicamente, a eficiência do funcionalismo público brasileiro, passamos a analisar dois índices: (a) a distribuição do número de servidores públicos entre a população brasileira e (b) o gasto anual com a máquina pública per capita, ou seja, por cidadão brasileiro. Começamos observando o número de vínculos a cada mil habitantes.
A proporção, no Brasil, aumentou 41,85% de 2000 a 2014. Em relação aos níveis da administração, o contingente de servidores municipais mais do que dobrou no período, chegando a 24 funcionários por mil habitantes. Servidores estaduais e federais tiveram um crescimento mais lento ao longo dos anos.
Vínculos por mil habitantes(2000-2014)
Fonte: MTE/ RAIS(2000-2014) , IBGEElaboração: FGV/DAPP
Servidores Públicos - Brasil
Níveis de Administração Pública
10| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Federal MunicipalEstadual
ServidoresPúblicos-Brasil
900
1,000
1,100
1,200
1,300
1,400
1,500
1,600
1,700
1,800
1,900
2,000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
ServidoresPúblicos-BrasilNíveisdeAdministraçãoPública
200
250
300
350
400
450
500
550
600
650
700
750
800
850
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Federal Estadual Municipal
Em relação ao gasto anual per capita com a folha de pagamentos dos servidores públicos, houve um crescimento superior a 100% entre 2000 e 2014, passando de R$ 932,40 para R$1.932,20.
Gasto anual per capita(2000-2014)
Fonte: MTE/ RAIS(2000-2014), IBGEElaboração: FGV/DAPP
Servidores Públicos - Brasil
Níveis de Administração Pública
11 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
ServidoresPúblicos
75.33%
13.78%
10.89%
Estatutário NãoEfetivo CLT
Municipal
63.86%
17.66%
18.48%
Estatutário NãoEfetivo CLT
Estatutário
Estatutário
CLT
CLT
Não Efetivo
Não Efetivo
O gráfico abaixo revela que pelo menos 3 em cada 4 servidores públicos no Brasil são contratados em regime estatutário. A administração municipal é a esfera com menor percentual de servidores estatutários (63,9%) e com a maior proporção de funcionários sob o regime de CLT e não efetivos, o que sugere a busca do gestor municipal por alternativas para o aumento da prestação de serviços.
Regimes de contratação dos vínculos (2014)
Fonte: MTE/ RAIS(2014)Elaboração: FGV/DAPP
Servidores Públicos
Municipal
12| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Area
Area
Executivo95.29%
Legislativo2.07%
Autarquias1.64%
Outros0.99%
Executivo Legislativo Autarquias Outros
Esferas administrativas
A segunda parte do estudo apresenta um breve perfil do servidor público municipal com foco na cidade do Rio de Janeiro — ainda em metodologia comparativa, mas agora entre as capitais brasileiras. Em primeiro lugar, são apresentadas as diferentes esferas administrativas do servidor municipal brasileiro em 2014. Como era de se esperar, podemos observar que 95,29% dos servidores municipais são do Executivo. Logo depois, apresentamos duas variáveis importantes comparando as capitais do Brasil: vínculos por mil habitantes e renda média. Esta breve análise pode ser visualizada também por região do Brasil. Finalmente, traçamos um perfil do servidor municipal carioca do Poder Executivo.
O PERFIL DO SERVIDOR MUNICIPAL
Fonte: MTE/ RAIS(2014)Elaboração: FGV/DAPP
13 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
PastGDP
JoãoPessoa
Vitória
Palmas
PortoVelho
BoaVista
Goiânia
Cuiabá
SãoLuís
Macapá
Curitiba
Teresina
CampoGrande
Natal
Aracaju
Florianópolis
Maceió
Recife
RiodeJaneiro
BeloHorizonte
Belém
SãoPaulo
RioBranco
Manaus
PortoAlegre
Fortaleza
Salvador
Brasília
0 5 10 15 20 25 30 35 40
38,88
35,35
32,68
26,2
23,46
21,33
21,26
20,83
18,98
18,45
18,36
17,49
16,83
16,52
16,39
15,48
15,25
14,33
13,46
12,44
12,22
11,94
11,41
11,2
10,72
7,47
0
Norte
Palmas
PortoVelho
BoaVista
Macapá
Belém
RioBranco
Manaus
0 5 10 15 20 25 30 35 40
32,68
26,2
23,46
18,98
12,44
11,94
11,41
Esta seção revela a distribuição dos servidores municipais do Poder Executivo nas capitais brasileiras, oferecendo um panorama do funcionalismo nesses municípios. O primeiro gráfico mostra o número de vínculos por mil habitantes; o segundo, a remuneração média dos servidores por capital. Podemos observar que a cidade do Rio de Janeiro é a segunda cidade da região Sudeste com maior número de vínculos por mil habitantes, sendo a cidade de Vitória a primeira do ranking neste índice. Por outro lado, os vínculos empregatícios, que correspondem a estas cidades, são os menos remunerados. Entre as cidades da região Sudeste, os vínculos cariocas têm uma renda média de R$ 3,45 mil.
Distribuição de servidores municipaisVínculos por mil habitantes - 2014
Fonte: MTE/ RAIS(2014)Elaboração: FGV/DAPP
Brasil
Norte
14| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Brasil
PortoAlegre
Florianópolis
SãoPaulo
CampoGrande
BeloHorizonte
Salvador
Curitiba
Fortaleza
Manaus
RiodeJaneiro
Aracaju
Vitória
Teresina
Recife
RioBranco
Maceió
Goiânia
Natal
Palmas
Belém
Macapá
PortoVelho
Cuiabá
SãoLuís
BoaVista
JoãoPessoa
Brasília
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0
5,97mil
4,76mil
4,05mil
4,04mil
3,95mil
3,91mil
3,82mil
3,72mil
3,62mil
3,45mil
3,17mil
3,14mil
3,14mil
3,04mil
2,86mil
2,85mil
2,84mil
2,83mil
2,80mil
2,76mil
2,66mil
2,62mil
2,38mil
2,35mil
2,03mil
1,61mil
0
Norte
Manaus
RioBranco
Palmas
Belém
Macapá
PortoVelho
BoaVista
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0
3,62mil
2,86mil
2,8mil
2,76mil
2,66mil
2,62mil
2,03mil
Distribuição de servidores municipaisRenda Média - 2014
Fonte: MTE/ RAIS(2014)Elaboração: FGV/DAPP
Brasil
Norte
15 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Nordeste
JoãoPessoa
SãoLuís
Teresina
Natal
Aracaju
Maceió
Recife
Fortaleza
Salvador
0 5 10 15 20 25 30 35 40
38,88
20,83
18,36
16,83
16,52
15,48
15,25
10,72
7,47
CentroOeste
Goiânia
Cuiabá
CampoGrande
0 5 10 15 20 25 30 35 40
21,33
21,26
17,49
Sudeste
Vitória
RiodeJaneiro
BeloHorizonte
SãoPaulo
0 5 10 15 20 25 30 35 40
35,35
14,33
13,46
12,22
Sul
Curitiba
Florianópolis
PortoAlegre
0 5 10 15 20 25 30 35 40
18,45
16,39
11,2
Fonte: MTE/ RAIS(2014)Elaboração: FGV/DAPP
Nordeste
Centro Oeste
Sudeste
Sul
16| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Nordeste
Salvador
Fortaleza
Aracaju
Teresina
Recife
Maceió
Natal
SãoLuís
JoãoPessoa
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0
3,91mil
3,72mil
3,17mil
3,14mil
3,04mil
2,85mil
2,83mil
2,35mil
1,61mil
CentroOeste
CampoGrande
Goiânia
Cuiabá
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0
4,04mil
2,84mil
2,38mil
Sudeste
SãoPaulo
BeloHorizonte
RiodeJaneiro
Vitória
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0
4,05mil
3,95mil
3,45mil
3,14mil
Sul
PortoAlegre
Florianópolis
Curitiba
0 0.5 1.0 1.5 2.0 2.5 3.0 3.5 4.0 4.5 5.0 5.5 6.0 6.5 7.0
5,97mil
4,76mil
3,82mil
Fonte: MTE/ RAIS(2014)Elaboração: FGV/DAPP
Nordeste
Centro Oeste
Sudeste
Sul
17 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Sexo
76.85%
23.15%
Feminino MasculinoEscolaridade
0.34%
1.40%
5.03%
5.59%
5.68%
81.97%
EnsinoMédioIncompleto Atéo5ªanoIncompletodoEnsinoFundamental EnsinoFundamentalCompleto
Do6ªao9ªanoIncompletodoEnsinoFundamental EducaçãoSuperiorIncompleta EducaçãoSuperiorCompleta
Os gráficos abaixo mostram, por fim, o perfil dos servidores públicos do Poder Executivo no município do Rio de Janeiro, com recortes por sexo, escolaridade, faixa etária, regime de contratação, renda e tempo de emprego.
Perfil dos servidores no município do Rio de Janeiro2014
Fonte: MTE/ RAIS(2014)Elaboração: FGV/DAPP
Sexo
Escolaridade
Feminino
Ensino médio completo
Do 6° ao 9° ano incompleto do ensino fundamental
Ensino fundamental completo
Educação superior completa
Masculino
Até o 5° ano completo do ensino fundamental
Educação superior incompleta
18| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Idade
0.94%
16.28%
26.30%
33.80%
22.68%
18|--25 25|--35 35|--45 45|--55 55ou+
Regime
98.32%
1.68%
Estatutário NãoefetivoFonte: MTE/ RAIS(2014)
Elaboração: FGV/DAPP
Idade
Regime jurídico
18|--25 35|--4525|--35 45|--55 55 ou +
Estatutário Não efetivo
19 | DIRETORIA DE ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Faixarenda
10.56%
44.87%
39.60%
3.48%
1.49%
0|--2 2|--4 4|--10 10|--20 20ou+
Tempoemprego
28.16%
11.83%
10.72%
16.04%
7.70%
6.74%
10.90%
7.91%
0|--4 4|--8 8|--12 12|--16 16|--20 20|--24 24|--28 28ou+Fonte: MTE/ RAIS(2014)
Elaboração: FGV/DAPP
Faixa de renda média (SM)
Tempo de emprego (por anos)
0|--2
0|--4 20|--24
4|--10
8|--12 28 ou +
2|--4
4|--8 24|--28
10|--20
12|--16
20 ou +
16|--20
20| A ESTRUTURA DA BUROCRACIA DO ESTADO BRASILEIRO: UMA ANÁLISE A PARTIR DO FUNCIONALISMO PÚBLICO
Os dados deste estudo são extraídos a partir da RAIS (2008-2014) e considerou-se como unidade principal de pesquisa, em grande parte deste trabalho, cada vínculo ativo em dezembro de cada ano. Evidentemente, quando foi necessário pesquisar o saldo de vínculos, consideramos as diferenças entre os vínculos iniciados e finalizados em cada ano. Para obtenção da população em cada região de estudo, foi utilizada a projeção populacional do IBGE.
Os valores monetários das séries históricas foram deflacionados a valores de dezembro de 2014.
Seguindo o manual da RAIS 2014, foram adotados como funcionários públicos os servidores regidos pelo Regime Jurídico Único (federal, estadual e municipal) e militar, vinculados ao Regime Próprio de Previdência; servidores regidos pelo Regime Jurídico Único (federal, estadual e municipal) e militar, vinculados ao Regime Geral de Previdência Social e servidores públicos não efetivos (demissível ad nutum ou admitido por meio de legislação especial, não regido pela CLT). Além disso, restringimos nossa base de estudo considerando os funcionários dos três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) junto com os servidores das autarquias e fundações públicas de direito público e privado, nos três níveis de administração (federal, estadual e municipal).
A RAIS disponibiliza a renda mensal média de cada vínculo. Esta variável foi utilizada para estimar o valor anual gasto por cada vínculo. Para isso, multiplicou-se a renda média pelo número de meses trabalhados de cada vínculo.
As análises feitas nesta pesquisa foram realizadas usando o software R.
MTE/RAISAnos: 1998 - 2014 http://www.rais.gov.br/
IBGEInstituto Brasileiro de Geografia e Estatísticahttp://www.ibge.gov.br/home/ http://www.ibge.gov.br/apps/populacao/projecao/
Portal da Transparência Governo Federalhttp://www.portaldatransparencia.gov.br/downloads/servidores.asp
Banco Central do Brasilhttps://www3.bcb.gov.br/sgspub/localizarseries/localizarSeries.do?method=prepararTelaLocalizarSeries
FGV/DAPPMosaico Orçamentáriohttp://dapp.fgv.br/mosaico/mosaic_f/2016
NOTAS METODOLÓGICAS
FONTES
FGV/DAPPDiretoria de Análise de Políticas Públicas | Fundação Getulio Vargas
DIRETORMarco Aurelio Ruediger
PesquisadoresAmaro GrassiMiguel Orrillo
Rafael Martins de Souza
EXPEDIENTE
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