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Documento Submetido à Comissão do Plano e Orçamento da Assembleia da República
Maputo, Outubro de 2015
Análise das Propostas do Plano Económico e Social e Orçamento do Estado para 2016
Foco de Análise: Saúde, Educação, Água e saneamento e Acção Social
Análise das Propostas do Plano Económico e Social (PES) e do Orçamento do Estado (OE) de 2016
Recomendações do FMO:
A CPO e a AR devem exigir do Governo uma explicação de como será
financiado o Orçamento do Estado de 2016 face à actual crise de dívida e crise
cambial.
Que a CPO e a AR exijam que o Governo apresente uma estratégia de
recuperação das empresas públicas em crise financeira e consequentes
medidas de responsabilização.
Que o Governo melhore as Propostas do PES e OE 2016 retirando-lhe as
inconsistências sobre o crescimento económico e redução do crédito externo,
uma vez que as projecções apresentadas mostram o contrário.
Que o Governo explique como vai sustentar o crescimento económico que
promete, dado ser demasiado improvável que tal aconteça, com base na
expansão da produção do carvão mineral e nas externalidades positivas da
Base Logística de Pemba.
Que o Governo explique como será tratada a dívida da EMATUM no OE 2016.
O Governo deve apresentar uma estratégia de como vai financiar o défice
orçamental dos sectores económicos e sociais.
I. Introdução
1. Esta análise é uma contribuição do Fórum de Monitoria do Orçamento (FMO) ao
debate sobre as propostas do PES e OE 2016 submetidas pelo Governo à
Assembleia da República (AR) para apreciação e aprovação.
2. A análise foi feita tomando como base os principais desafios dos moçambicanos,
nomeadamente as ameaças à instabilidade sociopolítica, a estagnação da
economia nacional, o crescente aumento da Dívida Pública (DP) e baixa melhoria
da qualidade dos serviços públicos essenciais: saúde, educação, electricidade,
água e saneamento, protecção social e transportes públicos.
II. Objectivos e metodologia
3. Com esta análise, o FMO pretende atingir três objectivos:
i. Verificar se as propostas submetidas pelo Governo à AR respondem às principais
preocupações dos cidadãos: ameaças à paz e estabilidade política, crescente
endividamento público, baixa melhoria da qualidade de serviços públicos
essenciais: saúde, educação, electricidade, água e saneamento, protecção social
e transportes públicos;
ii. Analisar a evolução da qualidade da Gestão de Finanças Públicas (GFP) pelo
Governo;
iii. Propor recomendações para a melhoria do PES e OE como garantes do
desenvolvimento sociopolítico e económico do país.
Em termos de metodologia, esta análise foi feita com base nas duas propostas (PES
e OE 2016), em comparação com o PES e OE 2015 bem como com o Programa
Quinquenal do Governo (PQG) 2015-2019. Os resultados da análise feita são
apresentados neste único documento como forma de facilitar a canalização da
mensagem à Comissão do Plano e Orçamento (CPO), aos Deputados e à sociedade
moçambicana em geral.
III. Comentários gerais sobre as propostas do PES e OE 2016
As propostas do PES e OE 2016 reflectem a continuação do modelo económico
extractivista, que prioriza a extracção e exportação de recursos naturais não
processados, sem ligação com a economia doméstica e potencia o crescimento
económico sem redução da pobreza. A proposta do PES (p. 4) anuncia a intenção
do Governo de “atingir um Crescimento Económico de 7,8% que será sustentado pelo
aumento da produtividade na agricultura, expansão da produção de carvão, bem
como, das externalidades positivas decorrentes da base logística de Pemba.”
O argumento do Governo citado no ponto acima é problemático nas suas três
componentes que lhe dão corpo:
a. Conforme demonstramos mais adiante nesta análise, a promessa de
garantir o crescimento económico do país com base no aumento da
produtividade agrícola não pode ser sustentada com as actuais propostas
do PES e OE.
b. Não se percebe como pensa o Governo “expandir a produção do
carvão [mineral]” numa altura de crise dos preços de matérias primas
incluindo o carvão, para além das dificuldades de logística que o país
enfrenta.
c. Não é possível esperarmos que “externalidades positivas" da base
logística de Pemba contribuam para o OE 2016 quando se sabe que ela
só deverá estar pronta por volta dos finais de 2017.
4. Com toda a evidência teórica e empírica da insustentabilidade da economia
baseada no sector extractivo, e mesmo com os apelos à necessidade da
diversificação da economia, o Governo propõe-se a diversificar a carteira
fiscal tendo como enfoque a mesma indústria extractiva. Diz o Governo na
Proposta do OE (p. 33) que “a política tributária para 2016 tem por objectivo
aprofundar as reformas fiscais e aduaneiras, criando condições para o aumento e
diversificação da carteira fiscal, com maior enfoque para o sector extractivo, com
vista a reduzir a dependência externa.” No entender do FMO, a mais importante
reforma fiscal e aduaneira que o Governo deve fazer para o benefício do país é
reforçar o combate à fuga ao fisco e a crescente tributação dos Mega-projectos.
5. É preocupante o contínuo crescimento do défice orçamental que de 2015
para 2016 deverá aumentar em 18,75%, por conta de aumentos dos níveis de
despesa muito superiores aos aumentos dos níveis de receita. Isto mostra que
apesar da proposta do OE 2016 repetir em várias páginas a frase de que o
Governo irá gerir as finanças públicas com “maior rigor na racionalização da
despesa pública”, na verdade tal rigor poderá passar de uma simples enunciação.
6. O FMO fica preocupado ao notar que com as propostas do PES e OE 2016, o
bem-estar dos moçambicanos não vai melhorar, sobretudo porque nas áreas
sociais mais fundamentais (educação e saúde) haverá uma estagnação do
nível de oferta de serviços o que na prática deverá significar deterioração, se
considerarmos o crescimento populacional. Por exemplo, na educação não se
espera melhorias no rácio professor/aluno; na saúde o Governo propõe-se a fazer
um tímido aumento de 0.5% da taxa de cobertura das vacinações completas em
crianças menores de 12 meses (de 87,5% em 2015 para 88% em 2016).
7. Das propostas do PES e OE 2016, não se vislumbram soluções sustentáveis
para o grave problema da Dívida Pública, particularmente com o caso
EMATUM, nem com a generalização da crise financeira das empresas
públicas e participadas pelo Estado, como são os casos da MCel, TDM, EDM e
LAM. As propostas do PES e OE 2016 foram elaboradas e submetidas à AR numa
altura em que tanto o caso EMATUM como a crise das empresas públicas e
participadas eram conhecidos, mas foram simplesmente ignorados nas propostas
do PES e OE 2016. Assim, fica-se sem saber se o Governo pensa em resolver
essas questões e, se sim, como pensa fazê-lo no próximo ano.
IV. Principais constatações nas Propostas do PES e OE 2016
EQUILÍBRIO ORÇAMENTAL
8. Espera-se que as receitas totais, deduzidos os desembolsos do IVA, se situem na
ordem dos 181.025.333,14 mil Meticais. As despesas totais deverão situar-se na
ordem de 261.079.999,07 mil Meticais. O défice orçamental situa-se na casa dos
80.054.665,93 mil Meticais, representando um crescimento de 18,75% face a
2015. Isto significa que o país está a empobrecer.
Quadro 1: Mapa de Equilíbrio Orçamental
Fonte: Proposta do PES 2016, p. 41
DEPENDÊNCIA EXTERNA
9. O nível de dependência externa (donativos e empréstimos) verificado em
2015 (25%) deverá se manter em 2016 (ver Proposta do PES 2016, p. 41). Esta
situação pode ter dois significados: primeiro, que ainda não há esforços para a
mobilização de recursos internos capazes de reduzir efectivamente a dependência
externa; segundo, que apesar da redução de Apoio Orçamental por parte de vários
parceiros de Cooperação, o efeito ainda não reflecte na redução dos níveis de
dependência externa, uma vez que houve apenas reorientação da ajuda retirada
do Apoio Directo ao Orçamento para apoios sectoriais e projectos, conforme
ilustram os dados do quadro 2 abaixo.
10. Quadro 3: Previsão do Financiamento Externo para 2016
Fonte: Proposta do OE; pág. 18
11. DÍVIDA PÚBLICA. A previsão de “Créditos para Projectos” apresentada no quadro
2 acima desvenda uma contradição entre a narrativa textual e os dados numéricos
patentes nas Propostas do PES e OE. Enquanto a narrativa textual fala da
intenção do Governo em reduzir os níveis de endividamento em 2016, os dados
numéricos mostram que haverá um crescimento do nível de créditos.
12. Não se percebe o que o Governo quer dizer com “gestão da carteira de
empréstimos actuais”. O FMO fica sem saber que desfecho o Governo
pretende dar à dívida da EMATUM. Também não se percebe porquê o Governo
anuncia a intenção de “reduzir os investimentos com recurso a crédito” se as suas
próprias projecções para 2016 indicam um crescimento do crédito em 0,8% do
PIB, conforme ilustram os dados do quadro 2 acima.
PRINCIPAIS INDICADORES SOCIAIS
13. O quadro 2 abaixo apresenta o desempenho que se espera obter nos
diversos indicadores sociais em 2016, em comparação com o ano 2015 e
com as metas previstas no PQG 2015-2019.
Quadro 2: Principais Indicadores Sociais
Fonte: Proposta do PES 2016, p. 42
NA COMPONENTE DA EDUCAÇÃO
14. Conforme a meta prevista no PQG 2015-2019, o Governo pretende atingir um
Taxa Líquida de Escolarização aos 6 anos na 1a classe de 86% até 2019. A meta
proposta para o primeiro ano de implementação do PQG (2015) era de 82%; para
2016, o Governo pretende atingir 82,5% - uma subida de 0,5%. Entretanto, o
relatório GCC alargado do MINEDH (de Outubro, 2015) indica que em 2015 a taxa
liquida de escolarização estava em 83.9%. de acordo com os progressos e
tendências positivas, as metas propostas poderiam ser mais ambiciosas.
15. O problema dos níveis de crescimento das metas anuais verifica-se também
no caso das carteiras escolares distribuídas. Se efectivamente o Governo
pretende ter distribuído 700.000 carteiras escolares no final do ano 2019, devia
definir como meta mínima anual a fasquia de 140.000 carteiras e não 96.240 como
o fez em 2015 muito menos a meta de 70.000 carteiras a que se propõe atingir em
2016. Estas metas anuais sugerem que o Governo não estará em condições de
atingir as metas a que se propôs atingir no PQG 2015-2019, que são por si metas
parcas como o FMO referiu na sua análise às propostas do PES e OE de 2015
submetida à CPO em 2014.
16. O número de salas de aulas a serem construídas é apresentado de forma
inconsistente na proposta do PES 2016. Diz o Governo que serão construídas
689 salas de aulas1. Entretanto, na página 42, no quadro dos Principais
Indicadores Sociais, a meta apresentada é de 800. Qual é a meta que se
pretende efectivamente atingir? Para além disso, apesar dos recursos alocados
para área de educação terem subido consideravelmente nos últimos anos,
continuam concentrados nas despesas correntes e menos nas despesas de
investimento. Nesta situação, o investimento em salas de aulas continuará a não
acompanhar a expansão do sistema, incluindo a construção de salas para turmas
que actualmente estudam ao relento.
17. O rácio aluno por professor no ensino primário está estagnado ao longo do
tempo com sinais de aumento nos últimos anos (o que não é positivo). A
meta definida que se pretende atingir em 2019 é de 57 alunos por cada professor.
Ora, para 2015 estava prevista a meta de 61, mas conforme indica o Governo na
sua proposta de PES 2016, a meta efectivamente atingida em 2015 foi de 62,7.
Como consequência, a meta na proposta do PES para 2016 é alterada de 61.5
(matriz PQG) para 62. Questiona-se como o governo pensa chegar as metas
previstas em 2019, uma vez que o número anual de novos professores no sistema
não chega para cobrir a expansão e para repor os professores que saem do
sistema.
NA COMPONENTE DA SAÚDE
18. O sector da Saúde continua o que menos crescimento de recursos regista na
alocação orçamental no conjunto dos sectores prioritários (média de 3,7% anuais).
Na proposta do OE 2016, o sector terá um tímido aumento de 0,6%, ou seja, de
10,2 (2015) para 10,8% em relação ao total do bolo do Orçamento do Estado. Esta
situação irá resultar numa degradação do nível e qualidade dos serviços por
insuficiência de recursos.
19. As metas para os indicadores do sector no PQG são bastante tímidas, uma
situação que a continuar, teremos de esperar mais de 30 anos para atingir as
taxas de cobertura universal. Por exemplo, a Taxa de Cobertura de partos
institucionais só vai crescer 1%, numa situação em que continuamos com alta taxa
de mortalidade materna e neonatal devido a inexistência destes serviços. Outro
exemplo claro da estagnação da qualidade dos serviços, é que a percentagem de
pacientes com Tuberculose e HVI que iniciam o Tratamento antirretroviral deverá
manter-se, ou seja sem qualquer mudança.
1 Na página 6, primeiro parágrafo do número xi.
20. A taxa de cobertura das vacinações completas em crianças menores de 12
anos é apresentada de forma problemática na proposta do PES 2016. A meta
prevista para 2015 era de 87,5%. Na actual proposta de PES 2016, o Governo usa
como base a taxa de 2014, não se sabendo o porquê do não uso da meta
alcançada em 2015 como se faz com todos os outros indicadores2.
NA COMPONENTE DE ÁGUA POTÁVEL
21. Esta é uma componente que o Governo incluiu na lista de “principais indicadores
sociais” do PQG 2015-2019, mas sem dizer que metas pretende atingir.
22. Os dados apresentados na Proposta do PES 2016 para a componente de
Água potável são dos mais problemáticos. No quadro dos “principais
indicadores sociais” o Governo diz que pretende construir 2.375 fontes de água
nas zonas rurais. Na mesma Proposta3, a meta anunciada é de 1.652 com a
devida discriminação por província. Qual é a meta real que o Governo pretende
atingir neste indicador? Ao nível do Orçamento, é também difícil visualizar quanto
será investido no sector, uma vez que está misturado com Obras Públicas.
NA COMPONENTE DE ACÇÃO SOCIAL
23. O Governo excluiu esta componente da lista dos “principais indicadores sociais”
(ver Quadro 2 acima) não se sabendo se, com isso, quer dizer que a Protecção
Social não faz parte das áreas sociais-chave para o Governo.
24. A componente da Acção Social vem sendo tratada pelo Governo de forma
aleatória nas suas propostas do PES. Em 2015 ela foi colocada junto do
Trabalho, numa área designada “Acção Social e Trabalho”. Na actual proposta do
PES há, também, uma área chamada “Saúde e Acção Social”, enquanto que na
proposta do OE aparece na “Acção Social e Trabalho”. Não há explicação das
razões destas alterações, muito menos dos objectivos que se pretendem atingir.
Aliás, esta questão foi levantada no debate do PES e OE 2015, sem qualquer tipo
de resposta.
25. A proposta do PES 2016 diz que haverá um aumento do número de
beneficiários dos diversos programas de Protecção Social para cerca de
507.900 agregados familiares. Entretanto, não se diz de que número de base
2 Ver parágrafo 106, página 43 da Proposta do PES 2016 3 Ver parágrafo 107
será feito tal aumento. E dentro de que universo de agregados familiares com
necessidade de apoio social esse mesmo aumento será feito?
26. O quadro 4 abaixo apresenta a comparação das alocações orçamentais entre
2015 e 2016 nos Sectores Económicos e Sociais.
Quadro 4: Despesa nos Sectores Económicos e Sociais
Fonte: Proposta do OE 2016, p. 30
Os dados do quadro acima mostram que apesar do incremento de recursos externos
(totais), a distribuição por sector mostra uma diminuição para sectores importantes
como Saúde, Educação, Obras Públicas e Sistema Judicial.
Quer isto dizer que, o discurso de priorização do Desenvolvimento Humano não está a
ser acompanhado por acções concretas em termos de alocação de recursos nessas
áreas sociais-chave.
NA COMPONENTE DA AGRICULTURA E PRODUÇÃO ALIMENTAR
27. De acordo com a proposta do PES 2016, o sector agrícola irá receber investimento
em termos de “provisão de sementes e assistência técnica aos produtores e
actores do sector agrário”. A questão que se coloca é: Será que o termo
“assistência técnica” não é uma maneira indirecta de aferir que grande parte deste
investimento será para despesas correntes e não para despesas de investimento?
Para além disso maior parte das acções são vagas e não cria uma ligação entre o
sector agrícola e o sector industrial no sentido de criação de agro-indústria,
estratégias de escoamento de produção, etc.
28. No total da Despesa Pública, o sector da agricultura vai registar um aumento na
sua contribuição de cerca de 2,44%, ou seja de 7,19% para 9,63% em 2016,
contudo não existe um quadro de acções concretas para o mesmo.
29. Uma preocupação central atinente ao sector agrícola e de produção alimentar
prende-se com a segurança alimentar e os altos níveis de desnutrição crónica,
sobretudo nas crianças menores de cinco anos (43%) que se verificam no país. As
Propostas do PES e OE 2016 apresentam uma previsão de promoção da
segurança alimentar e nutricional orçada em 38,70 milhões de meticais;
estranhamente 75% daquele valor (29,27 milhões de meticais) deverão vir de
fontes externas, e apenas 8,53 milhões de meticais virão de fontes internas. Esta
discrepância mostra que o Governo pretende resolver o grave problema de
desnutrição crónica e segurança alimentar confiando na boa vontade de parceiros
externos.
NA COMPONENTE DE ENERGIA ELÉCTRICA.
30. O Governo apresenta projecções quantitativas (número de sedes distritais e
postos administrativos a electrificar) mas não apresenta nenhum plano de
melhoria da qualidade da corrente eléctrica fornecida. Nesta componente,
ao FMO interessa saber como pensa o Governo colmatar o problema dos
constantes cortes de energia, da fraca capacidade de resposta da EDM a
esses cortes, à expansão populacional e à crise financeira da empresa
pública de electricidade reportada pela comunicação social nacional.
SUBSÍDIOS ÀS EMPRESAS PÚBLICAS.
31. A Proposta do OE 2016 (pág. 24) diz que um montante de 4.820,6 milhões de
meticais será destinado ao pagamento de subsídios às empresas públicas para
financiar seus défices de exploração. Quais são essas empresas e quanto
caberá a cada uma delas?
32. O valor acima representa 0,7% do PIB projectado para 2016, contra o valor de
subsídios às empresas públicas em 2015, que esteve na casa dos 0,5% do PIB.
Este aumento do valor dos subsídios significa aumento do défice de exploração.
Como pensa o Governo resolver este problema? Na mesma área, o Governo
diz estarem previstos subsídios aos preços no montante de 3.378,5 milhões de
meticais, o equivalente a 0,5% do PIB, significando um aumento de 0,2% do PIB
em relação a 2015. De que preços (bens/serviços) se trata?
NA COMPONENTE DE TRANSPORTES PÚBLICOS.
33. A lastimável e degradante situação dos transportes públicos nas principais cidades
do país é simplesmente inadmissível. O FMO considera de máxima urgência a
resolução deste problema. Dada a gravidade da situação, a sua solução deve ser
coordenada pelo Governo central. Não basta o Governo anunciar a distribuição de
213 novos autocarros e a expansão para mais 50 localidades como o faz na actual
Proposta do PES. É bem possível que essas acções sejam simplesmente nulas na
vida das pessoas que no seu quotidiano dependem do transporte público.
V. Conclusão
34. Em termos gerais, as Propostas do PES e OE 2016 representam a continuação do
modelo socio-económico seguido pelo Governo, caracterizado pela aposta na
extracção de recursos naturais e sua posterior exportação sem processamento,
sem ligações com a economia nacional.
35. Conforme demonstrado ao longo desta análise, com as propostas apresentadas
pelo Governo, se forem aprovadas sem profundas alterações, em 2016 teremos a
seguinte situação que pode ser resumida no cenário abaixo:
Aumento do défice orçamental em 18,75%;
Manutenção dos níveis de dependência externa na ordem de 25%;
Aumento de créditos externos em 0.8 pontos percentuais;
Estagnação de vários indicadores sociais e consequente contínua deterioração
da qualidade dos serviços sociais básicos: saúde, educação, abastecimento de
água, protecção social, transportes públicos e energia eléctrica.
SOBRE O FÓRUM DE MONITORIA DO ORÇAMENTO
O FMO – Fórum de Monitoria do Orçamento é uma plataforma de Organizações da
Sociedade Civil focalizadas e interessadas na área de Gestão de Finanças Públicas.
O fórum tem como principal objectivo fortalecer a capacidade de acção colectiva das
OSCs para monitorarem e influenciarem as políticas fiscais e financeiras, tendo como
base o Orçamento do Estado, em benefício dos grupos menos favorecidos.
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