View
358
Download
33
Category
Preview:
Citation preview
Lara Geraldes, A-3
DIREITO ADMINISTRATIVO
2006-2007
TOMO I
INTRODUÇÃO E PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Funções do Estado
Elementos:
Povo
Território
Poder político
Fins:
Segurança colectiva
Justiça comutativa e distributiva
Bem-estar económico, social e cultural
Meios:
Estado-aparelho que prossiga os fins supra
Funções Primárias
Função política: actos que respeitam ao poder político e às relações deste
com os demais poderes do Estado.
Função legislativa: actividade de definição de princípios e de preceitos
com eficácia externa e com carácter regulador da vida colectiva.
Situam-se num plano de paridade constitucional.
Funções Secundárias
Função jurisdicional: definida pela CRP [art. 202º-2] – “reintegração da
paz jurídica” [AFONSO QUEIRÓ].
Função administrativa: actividades públicas não definidas pelas demais
funções do Estado [critério negativo] e satisfação de necessidades colectivas,
mediante a produção de bens e a prestação de serviços [critério positivo].
Subordinadas às funções primárias.
1
Lara Geraldes, A-3
Função Administrativa Face às demais Funções
Função administrativa [vs função legislativa]:
Execução de opções políticas [vs elaboração de opções políticas].
Semelhanças: funções exercidas mediante actos jurídicos gerais e
abstractos [regulamento e lei].
Função administrativa [vs função jurisdicional]:
A aplicação da CRP e das leis é um meio para a prossecução do
interesse público [vs aplicação da CRP e das leis enquanto meio e
fim].
Interdependência [vs independência]
Parcialidade [vs imparcialidade]
Iniciativa [vs passividade]
Amovibilidade [vs inamovibilidade]
Responsabilidade [vs irresponsabilidade]
Semelhanças: funções secundárias, subordinadas ao Estado.
A Administração Pública
AP em sentido material:
Actividade administrativa concreta – satisfação de necessidades
colectivas através da produção de bens e da prestação de serviços.
Ordem e segurança públicas
Prestações aos particulares
Direcção da vida social
Obtenção de recursos materiais
Gestão de meios materiais e humanos
Limite: interesse público especificamente definido [art. 266º-1 CRP].
AP agressiva: intromissão na esfera dos particulares [vg expropriação].
AP prestacional: atribuição de vantagens aos particulares [vg subsídio].
AP infra-estrutural: relações jurídicas duradouras [vg plano urbanístico].
AP em sentido orgânico:
Conjunto de pessoas colectivas que exercem a título principal a
função administrativa.
Heterogeneidade: PC públicas + PC privadas
[Descaracterização da AP em sentido orgânico: tradicionalmente composta
por PC públicas. Progressivo alargamento e vinculação das PC privadas aos DLG do
art. 18º CRP em termos substancialmente diferentes do que os particulares].
2
Lara Geraldes, A-3
Pluralidade e atipicidade das entidades administrativas
Interdependência: hierarquia
Iniciativa: prossecução do interesse público sem solicitações
Parcialidade: prossecução do interesse público
Amovibilidade: permanência nos órgãos não é indefinida
Responsabilidade: disciplinar, civil e criminalmente
AP em sentido formal:
Posição de supremacia e de autoridade da AP orgânica sobre os
particulares.
O DIREITO ADMINISTRATIVO
Conceito
DA: direito comum de todos os sujeitos jurídicos que exerçam a função
administrativa.
DA organizacional: organização administrativa
DA procedimental: formação de decisões administrativas
DA relacional: relacionamento da AP com os particulares
Características
Direito público [critério do interesse: prossecução interesse público]
Conjunturalmente mutável [flutuações doutrinárias e ideológicas]
Recente [Revolução Francesa]
Fragmentário [não regula a função administrativa de forma global]
Intencionalmente lacunar e aberto [margens de liberdade à AP]
Parcialmente codificado [rigidez vs clareza e segurança jurídica]
Função
Função mista [objectivismo + subjectivismo] – MRS: prossecução do
interesse público + respeito pelas posições jurídicas dos particulares [art. 4º CPA].
Fontes
CRP
Direito internacional
Direito comunitário
Lei
3
Lara Geraldes, A-3
Regulamentos
Costume
Jurisprudência e doutrina
“Direito circulatório”: actos mediante os quais os superiores
hierárquicos fixam, vinculativamente para os subalternos, o sentido
do exercício da MLD ou a interpretação de normas.
Hierarquia das Fontes
Lei
o Critérios: leis de revisão constitucional, leis de bases, leis
reforçadas.
Regulamentos [princípio da legalidade]
o Critérios: poderes de supremacia, leque de atribuições,
hierarquia e forma mais solene.
O DA na Ordem Jurídica
Direito Público:
Direito constitucional: algumas normas são comuns ao DA. WERNER:
o DA é direito constitucional concretizado.
Direito internacional: critério formal, como no DA.
Direito penal: DA sancionatório [vg contravencional]. Mas o DA é
preventivo, e não repressivo.
Direito judiciário: direito processual administrativo [contencioso] não
é DA porque os TA estão hoje integrados no poder judicial.
Direito Privado:
Direito civil: a natureza fragmentária do DA leva a que algumas das
suas normas remetam para o regime de direito civil [art. 185º CPA].
Direito comercial: DA condiciona o exercício de determinadas
actividades comerciais [vg licenciamento].
Direito do trabalho: afinidades com o direito da função pública.
Aplicação do direito privado à AP: em situações de primazia do interesse
público, mesmo que apenas potencial, a AP deve reger-se pelo DA [sob pena de
ilegalidade]. Só nas restantes situações pode a AP optar pela submissão ao direito
privado. M. J. ESTORNINHO: “direito privado administrativo”.
CONDICIONANTES HISTÓRICAS DO DA
4
Lara Geraldes, A-3
Tipos Históricos de Estado
Estado pré-constitucional: o feudalismo medieval levou à quase ausência
de AP estadual, então incipiente. As necessidades colectivas eram satisfeitas por
instituições religiosas. Evolução: Estado estamental --- Estado absoluto --- Estado de
polícia [despotismo esclarecido]. Concentração de poderes no monarca.
Estado liberal de direito: afirmação de DLG enquanto limite aos poderes
públicos. MONTESQUIEU: princípio da separação de poderes, entendido em termos
rígidos. ROUSSEAU: soberania popular [princípio da legalidade enquanto limite e
fundamento da actividade administrativa]. Contradições: subtracção da AP ao
controlo dos tribunais.
Estado social de direito: com o fim da WWI esvaiu-se a ideia optimista
liberal de uma sociedade auto-ordenada. Consagração de DESC nas CRP pós-guerra
[vg WEIMAR, 1919]. Alargamento das tarefas administrativas e evolução de uma AP
agressiva para uma AP prestacional. Reequação do princípio da separação de
poderes, agora entendido de forma flexível e historicamente mutável. Adopta-se o
conceito de bloco de legalidade: a actividade administrativa encontra-se limitada
não apenas pela lei ordinária, mas por todos os factos normativos que constituam
seus parâmetros [vg CRP, regulamentos…]. O controlo jurídico do exercício do
poder público constitui função jurisdicional, e não administrativa. Autonomização:
Estado-providência: satisfação directa de necessidades colectivas
de forma mais ambiciosa que meras garantias de patamares mínimos
de bem-estar.
Hoje: Estado social pós-providência – administração infra-estrutural.
Estados de não-direito: consequência da crise do Estado liberal, a par do
Estado social de direito. Antiliberalismo, antidemocracia, totalitarismo.
Estado socialista: ditadura do proletariado, socialismo, apropriação
colectiva dos meios de produção, apagamento das liberdades
individuais. Expoente máximo da AP: Estado é produtor e consumidor.
Estado fascista: regime político ditatorial. A AP assume um papel
muito amplo em termos agressivos e prestacionais.
Formas de Estado
Estados compostos ou complexos: vg Estados federais – pluralidade de
AP estaduais além da AP federal.
5
Lara Geraldes, A-3
Estados unitários regionais: vg Portugal – regiões dotadas de autonomia
política, legislativa e administrativa, apesar de existir uma única AP estadual.
Estados unitários simples: a AP estadual é complementada por outras a
que estejam subjacentes autonomias de menor intensidade [vg autarquias].
Sistemas de Direito
Anglo-saxónico: importante papel do costume [common law],
jurisprudência e relativização da lei. HAURIOU [séc. XIX] fala em administração
judiciária: submissão da AP a um direito comum, tal como os particulares, e não a
um DA. Os administrative tribunals são órgãos administrativos independentes.
Romano-germânico: privilegia a lei como fonte do direito, minimiza o papel
do costume e circunscreve a jurisprudência à função meramente criativa.
HAURIOU [séc. XIX]: administração executiva – administração centralizada, imune
ao controlo dos tribunais [tidos por conservadores da ordem anterior] e posição de
autoridade da AP face aos particulares.
Hoje: convergência entre os dois sistemas de direito, aproximação dos
regimes administrativos concretos.
Sistemas de Governo
Presidencialismo: PR é chefe de Estado e chefe do Gov/AP.
Parlamentarismo: o Gov/AP responde perante o Parlamento.
Semipresidencialismo: o Gov/AP responde perante o chefe de Estado e o
Parlamento.
Sistemas de Partidos
Partido único ou homogéneo: domínio administrativo desse partido.
Bipartidarismo perfeito: partidarização da AP.
Multipartidarismo: separação entre a orientação partidária e a AP.
Regime Administrativo Português Actual
Estado social de direito
Estado unitário regional periférico
6
Lara Geraldes, A-3
Semipresidencialismo
Multipartidarismo imperfeito
Família romano-germânica
Administração executiva mitigada
Estado-membro da UE
PRINCÍPIOS FUNDAMENTAIS
Princípio da Separação de Poderes
Foi ultrapassado o entendimento rígido da separação dos poderes, próprio
do Estado liberal --- separação e interdependência de poderes.
Separação e interdependência de poderes: respeita ao posicionamento
da AP face aos órgãos que exercem as demais funções do Estado. Corolários:
Separação dos órgãos administrativos e judiciais
Incompatibilidade das magistraturas
Independência recíproca da AP e da justiça
Administração e jurisdição:
Reserva de jurisdição: reserva da função jurisdicional [art. 202º-1
CRP], por maior adequação e legitimidade, preparação,
imparcialidade e independência.
Reserva de administração: não reservada de forma expressa pela
CRP, mas deduz-se que os tribunais não possam fiscalizar o mérito da
actuação pública [art. 202º-2 CRP].A MLD administrativa apenas é
fiscalizada pelos tribunais quando envolva a violação da
conformidade jurídica.
Administração e legislação:
Reserva de legislação: princípio da legalidade – preferência de lei e
reserva de lei. Os regulamentos não consistem no exercício
administrativo da função legislativa.
Reserva de administração: a maioria doutrinária e a jurisprudência
consideram que a reserva de administração não implica a existência
de limites à função legislativa – pelo contrário, esta poderia interferir
no procedimento administrativo. Jurisprudência do TC já defendeu a
inexistência de uma reserva de administração. MRS discorda: tal
seria incompatível com a separação de poderes – a lei não pode
“descer ao nível da pura administração”. A AP é mais apta para o
exercício dessas funções [art. 182º CRP].
7
Lara Geraldes, A-3
Princípio da Desburocratização
Obsta a procedimentos administrativos longos, lentos, formalizados,
complexos e consequentemente pouco eficientes [art. 267º-1 CRP e 10º CPA].
Princípio da Aproximação da AP às Populações
As necessidades colectivas são melhor satisfeitas através de PC, órgãos e
serviços administrativos mais próximos das populações [art. 267º-1 e 2 CRP e 10º
CPA].
Descentralização: exercício da função administrativa é cometido a
diversas PC além do Estado-administração. Subsidiariedade [art. 6º
CPR]. Limites: tutela e superintendência.
Desconcentração: as atribuições de uma PC devem ser repartidas
por vários órgãos da mesma PC. Limites: poder de direcção.
Unidade da acção administrativa: a descentralização e a
desconcentração administrativas não podem levar à perda de
unidade do Estado, mediante pulverização de centros de decisão.
Participação dos particulares na gestão da AP: colaboração da
AP com os particulares [apoio e estímulo, esclarecimento, arquivo
aberto e informação] e participação dos particulares na formação de
decisões.
Princípio da Legalidade
Exprime a subordinação jurídica de todos os poderes públicos, entre os quais
a AP. Excepções:
Estado de necessidade
Actos políticos
Poder discricionário
Dimensões:
Preferência de lei
Reserva de lei
o Precedência de lei
o Reserva de densificação normativa
Preferência de lei: a lei prevalece sobre os actos administrativos, em caso
de conflito, e os últimos não podem contrariá-la [art. 266º-2 CRP e 3º CPA].
Actualmente, passou a ser entendida enquanto “preferência da ordem jurídica
globalmente considerada” [bloco de legalidade] – lei, CRP, direito internacional,
8
Lara Geraldes, A-3
direito comunitário, costume, regulamentos… MRS: “bloco de legalidade” não inclui
actos administrativos não normativos nem contratos da AP, porque o conteúdo de
ambos pode ser modificado.
São ilegais os actos administrativos que contrariem o bloco de
legalidade --- invalidade.
Imposição de dever de eliminar as ilegalidades cometidas pela AP.
Reserva de Lei: habilitação legal. As restrições de DLG [+ análogos] vg,
têm de estar expressamente previstas na lei [art. 18º-2 e 17º CRP].
Precedência de lei: habilitação legal necessariamente anterior ao
acto. DFA, JOMI e GC – teoria da precedência total de lei, exigindo-
se de um fundamento legal específico para todo e qualquer
regulamento e acto administrativo não normativo [art. 112º-7 CRP].
MRS concorda mas acrescenta: a AP pode actuar com fundamento
directo na CRP.
Reserva de densificação normativa: à teoria supra MRS
acrescenta a exigência de precedência total de lei suficientemente
densificada. Uma norma “em branco” permitiria à AP fazer
virtualmente tudo. Exige-se determinado grau de especificação e
pormenorização [no limite, mediante norma fechada]. A AP nunca é
totalmente livre: o bloco de legalidade constitui sempre fundamento.
Margem de livre apreciação: liberdade na apreciação de situações de
facto, e não liberdade de escolha. A doutrina clássica [S. CORREIA] reconduz a
MLA à concretização de conceitos indeterminados e à liberdade avaliativa
[liberdade probatória e liberdade de decisão]. Diz respeito à previsão
[pressupostos].
Conceitos indeterminados: incerteza e indeterminação. MRS: a
identificação das situações em que conceitos indeterminados
conferem MLA deve ter em conta a ratio da utilização do conceito, a
separação de poderes quando ponderada com DLG e a proibição do
juiz em fazer escolhas pela AP – usurpação de poderes.
Liberdade avaliativa: o exercício de competências depende da
avaliação de situações de facto, pela AP. Não se confunde com
nenhum dos conceitos supra, na medida em que ultrapassa a mera
densificação de pressupostos – avaliação é decisão.
Para MRS a MLA é também MLD, na medida em que da livre apreciação dos
pressupostos [MLA – previsão] depende a decisão administrativa [MLD – estatuição].
9
Lara Geraldes, A-3
Margem de livre decisão: espaço de liberdade à AP conferido por lei e
limitado pelo bloco de legalidade, mediante liberdade de escolha entre alternativas
juridicamente admissões. A doutrina clássica [S. CORREIA] reconduz a MLD à
discricionariedade. Não existe controlo jurisdicional na medida dessa liberdade –
esfera de mérito, ou redundaria em dupla administração [art. 71º CPTA].
Discricionariedade: escolha entre várias alternativas de actuação
juridicamente admissíveis [art. 174º-2 CPA]. SCHMITT considera
existir discricionariedade na estatuição [consequências] e [!] na
previsão.
o Acção: agir ou não agir [permissão].
o Escolha: actuações alternativas predefinidas [“ou”].
o Criativa: criação da actuação alternativa concreta, dentro
dos limites jurídicos.
o Técnica: “discricionariedade imprópria” – a lei permite à AP
a opção por vários elementos técnicos, extra-jurídicos. STA
[verdadeira MLD] e DFA [sem controlo dos tribunais] vs
MRS: não admite a existência autónoma desta figura.
Autovinculação: a AP pode fixar critérios gerais e abstractos do exercício
da sua MLD. Pressupostos:
A mesma competência do órgão que vai decidir
A mesma forma do acto prometido
Posse de todos os elementos de facto e de direito que assistam à
decisão
Carece de imposição de limites, para não redundar em violações ao princípio
da legalidade [violação da vinculação legal ao exercício da MLD].
Limites à MLD: não constitui um espaço de total liberdade decisória.
Vinculações legais
Limites imanentes [internos, convergentes]: vg princípios da
actividade administrativa, pelo seu âmbito de operatividade.
Redução a zero da MLD: da incidência dos limites supra pode resultar que
passe a existir apenas uma decisão juridicamente admissível. O poder exercido
deve ser tratado como vinculado, nomeadamente para efeitos de controlo
jurisdicional [art. 71º-2 CPTA].
PRINCÍPIOS DA ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
10
Lara Geraldes, A-3
Princípio da Prossecução do Interesse Público
Prossecução do interesse público primariamente definido pela CRP e objecto
de concretização pela lei – parcialidade [art. 266º-1 CRP e 4º CPA]. Não qualquer
interesse público, mas apenas aquele especificamente definido por lei para cada
concreta actuação. Caso contrário, a actuação padece de desvio de poder.
O conceito de interesse público é um conceito indeterminado, mas a AP deve
densificá-lo de harmonia com o dever de boa administração [art. 10º CPA] – esfera
de mérito da AP, fora do controlo jurisdicional.
Princípio da Protecção das Posições Jurídicas dos Particulares
Não se proíbe toda e qualquer afectação da esfera dos particulares, mas
apenas a violação das posições jurídicas dos mesmos [art. 266º-1 CPR e 4º CPA].
Princípio da Proporcionalidade
Adequação/idoneidade
Necessidade/indispensabilidade
Razoabilidade/equilíbrio
A preterição de uma das três dimensões comporta violação do princípio da
proporcionalidade [art. 266º-2 CRP e 5º-2 CPA].
Princípio da Imparcialidade
Imposição de tratamento isento dos particulares, pela AP, e consideração e
ponderação dos interesses públicos e privados relevantes para cada concreta
actuação [art. 266º-2 CRP e 6º CPA].
A AP é parcial na prossecução do interesse público, mas imparcial na
ponderação dos interesses públicos e privados em jogo.
Princípio da Boa Fé
Primazia da materialidade subjacente
Tutela da confiança
É fundamento da irrevogabilidade dos actos administrativos favoráveis
válidos [art. 140º-1b CPA].
11
Lara Geraldes, A-3
Princípio da Igualdade
Justiça distributiva [“dar a cada um o que lhe é devido”], ARISTÓTELES [art.
266º-2 CRP e 5º-1 CPA].
Princípio da Justiça
Conjunto de valores supremos do ordenamento jurídico. Deste princípio
advêm todos os outros. Foi objecto de um progressivo esvaziamento [art. 266º-2
CRP e 6º CPA].
Princípio da Decisão
Apresentação de uma pretensão subjectiva
Competência do órgão
Impedir pedidos absolutamente idênticos [art. 9º-2 CPA]
Princípio da Gratuidade
A solicitação administrativa do pagamento de qualquer taxa só poderia
ocorrer mediante expressa habilitação legal [art. 11º CPA].
12
Lara Geraldes, A-3
TOMO II
ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
TEORIA DA ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Conceitos
Interesse público: interesse social cuja prossecução corresponde ao
exercício da função administrativa.
PC pública – prossegue o interesse público de forma:
Imediata: pela própria PC
Necessária: a PC existe para a prossecução desse fim
Originária: e não por transferência, delegação ou concessão
PC directamente dependentes do Estado-administração: prosseguem
fins do Estado assimiláveis aos organismos do próprio Estado-administração
[administração directa].
PC indirectamente dependentes: prossecução de fins do Estado, como se
fosse próprios [administração indirecta].
PC autónomas: prosseguem fins próprios, independentemente dos fins do
Estado [administração autónoma].
PC privadas: podem exercer, de forma imediata, a função administrativa
[vg concessão] ou colaborar em tarefas administrativas, de forma mediata
[“auxiliares da administração”, não integram a AP].
Tradicionalmente a AP em sentido orgânico era constituída apenas por PC de
direito público. Hoje, inserem-se na AP as PC privadas que exercerem de forma
imediata a função administrativa [sem ser necessária nem originária]. Aos casos de
verdadeira privatização material da função administrativa a doutrina apela de “fuga
para o direito privado”.
Competência: SJ activa funcional – prossecução dos concretos fins de
interesse público e não de interesses próprios dos titulares da PC [art. 112º-7 CRP].
Princípio da legalidade da competência: reserva de lei – a competência não
se presume [art. 29º-1 CPA].
Fixação de competência [art. 30º-1 CPA]
Questões prejudiciais [art. 31º CPA]
Conflitos de competência [art. 32º, 42º e 43º CPA]
13
Lara Geraldes, A-3
Incompetência [relativa – anulabilidade, absoluta – nulidade, art. 133º
e 135º CPA]
DESCONCENTRAÇÃO ADMINISTRATIVA
Modalidades de desconcentração
Hierarquia administrativa
Coadjuvação
Delegação de poderes
Delegação tácita
Hierarquia
Hierarquia administrativa: escalonamento piramidal de um conjunto de
órgãos e agentes administrativos pertencentes à mesma unidade de atribuições.
Preconiza uma relação de supra-infraordenação. O superior hierárquico exerce
poderes de direcção sobre o subalterno.
A maioria doutrinária defende que o princípio da legalidade caracteriza de
forma imperfeita a hierarquia administrativa. MRS critica, sustentando que a
reserva de lei se aplica integralmente à relação hierárquica, carecendo sempre de
habilitação legal – princípio da legalidade da competência.
Superior hierárquico: poderes de direcção traduzem-se na emissão de
comandos vinculativos nas matérias de serviço sob a forma de ordens e de
instruções. O efeito é meramente interno [art. 271º-2 e 3 CRP, 3º e 10º EDFAAP].
Ordens: casos individuais e concretos – mais intensas
Instruções: termos gerais e abstractos
Directivas vinculativas: vinculam o subalterno quanto ao objectivo,
dando-lhe escolha dos meios.
Não há limites quanto a: extensão, intensidade e densificação.
Limites: princípio da legalidade [comandos ilegais] e legitimidade. Se
violados, o subalterno pode desobedecer e inverter a lógica de supra-
infraordenação.
Poderes eventuais:
Inspecção [fiscalização da actuação do subalterno]
Supervisão [revogação ou suspensão dos actos]
14
Lara Geraldes, A-3
Substituição [em caso de omissão contrária à legalidade]
Decisão de recursos hierárquicos [impugnação dos actos]
Decisão de conflitos de competência [entre subalternos]
Disciplinar [sanções]
Subalterno: dever de obediência traduz-se na necessidade de acatamento
de ordens e de instruções em matéria de serviço, desde que as mesmas revistam
de forma legal.
Deveres eventuais:
Imparcialidade
Isenção
Zelo
Lealdade
Sigilo
Correcção
Assiduidade
Pontualidade
Coadjuvação
Coadjuvação: RJ interorgânica criada por lei [princípio da legalidade da
competência] nos termos da qual um órgão coadjutor ou adjunto fica incumbido de
auxiliar um órgão coadjuvado pertencente à mesma PC. Está sujeita ao regime
geral da DP. MRS: colaboração auxiliar entre órgãos.
Delegação de Poderes
DP: desconcentração administrativa derivada, porque não decorre
directamente da lei, mas sim de um acto administrativo habilitado por esta. Ao
contrário do art. 35º CPA, MRS considera poder haver DP entre órgão e agente ou
entre agentes da mesma PC [relação interorgânica]. Consiste num acto
administrativo constitutivo de uma RJ, depende da decisão discricionária do
delegante e os efeitos são imputados na esfera do delegado [competência
eventual].
Distingue-se de:
Suplência: substituição de um titular de um órgão, a título
temporário [art. 41º-3 CPA].
Substituição primária: exercício excepcional da competência de
um órgão por outro.
15
Lara Geraldes, A-3
Representação: RJ interorgânica ou intersubjectiva que postula a
prática de actos em nome e em vez do representado.
Regime jurídico: a DP não compreende o poder de direcção [salvo
instruções, porque são gerais e abstractas], o poder disciplinar nem o dever de
obediência. Elementos:
Norma de habilitação: identificação positiva, expressa e taxativa
do órgão [ou agente!] delegante e delegado e da competência a
delegar --- ilegalidade.
Delegante e delegado: se o acto tiver eficácia externa, o delegante
tem que ser um órgão, e não um mero agente. MRS não considera
possível a DP de um agente num órgão, subvertendo a lógica de
supra-infraordenação.
Competência delegável: limites – separação de poderes [art. 111º-
2 CRP] e competências alheias ao delegante.
Acto de delegação: acto administrativo unilateral e discricionário.
Relação de confiança que cessa com mudança de identidade [art.
40º-b CPA].
Publicação do acto: art. 37º-2 e 130º-2 CPA.
Delegante:
Perde a competência delegada
Poder de quase-direcção [meras instruções, e não ordens, sobre o
modo de exercício dos poderes delegados, art.39º-1 CPA].
Poder de avocação [exercer a competência delegada num caso
individual e concreto, art. 39º-2 CPA].
Poder de supervisão [revogação e suspensão, art. 39º-2 e 142º CPA]
Poder de substituição primária e secundária [art. 147º CPA].
Poder de inspecção: fiscalização
Poder de decidir recursos hierárquicos impróprios: o recurso de actos
delegados é sempre impróprio [art. 158º-2b e 176º-1 CPA].
Poder de autorizar o delegado a subdelegar [art. 36º-1 CPA].
Poder de revogar o acto de delegação [art. 40ºa CPA] – expressa,
sem fundamentação.
Delegado:
Efeito permissivo [art. 35º CPA]
Efeito impositivo: competência irrenunciável e inalienável [art. 29º
CPA].
Efeitos imputados na sua esfera jurídica
16
Lara Geraldes, A-3
Poder de revogação dos actos praticados [art. 142º-2 CPA].
Poder de subdelegação: autorização legal/delegante [art. 36º-1 CPA].
No âmbito da DP o subalterno/delegado deixa de estar sujeito aos
poderes hierárquicos do superior/delegante.
O delegado deve fazer referência expressa do uso da delegação
[incompetência relativa], para informação dos interessados na
impugnação do acto em sede de recurso hierárquico impróprio [art.
38º e 158º-2b CPA].
Extinção da DP: por revogação [pelo delegante] ou caducidade [por
suplência, revogação/modificação da norma de habilitação, transferência legal de
competência, decurso do prazo, art. 30º-2 e 40ºb CPA].
Subdelegação: acto de DP de segundo grau [art. 36º-2 CPA]. Podem ser
consecutivas e ilimitadas mas carecem de autorização do delegante. É permitida,
salvo quando excluída por lei. Em subDP consecutiva [remota] a autorização pode
ser presumida – crítica de MRS: estas subDP contradizem o carácter de confiança
da DP.
Natureza jurídica do acto da DP:
M. CAETANO: acto de delegação é uma autorização.
DFA: acto de delegação é uma transferência de competências.
P. OTERO: acto de delegação tem natureza mista.
MRS: acto de delegação é um acto competencial de duplo efeito –
transfere a titularidade da competência, não cria competência prévia
à DP no delegado e activa poderes, na esfera do delegante,
relativamente indelegáveis.
Delegação Tácita
Delegação tácita: a lei atribui uma competência a certo órgão, mas
considera-a “delegada” noutro. Desconcentração originária directamente da lei.
“Ficção de DP”.
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Modalidades de descentralização:
Devolução de poderes
17
Lara Geraldes, A-3
Privatização formal/material
Administração autónoma
Regiões autónomas
Delegação inter-subjectiva
Poderes administrativos do Estado-administração: art. 199d CPR
Administração directa:
o Direcção [ordens ou instruções, poder sujeito a reserva de
lei].
o Superintendência
o Tutela
Administração indirecta:
o Superintendência [orientação da actuação das PC e
definição de objectivos através de directivas – definição
dos objectivos e não dos meios, e recomendações – meros
conselhos quanto à conduta a adoptar, sem vinculação].
o Tutela
Administração autónoma:
o Tutela [controlo administrativo da gestão da PC tutelada,
pública ou privada, desde que integrada na AP – sujeito a
reserva de lei].
de legalidade: conformidade dos actos com o bloco de
legalidade
de mérito: conveniência e oportunidade dos actos
faculdades: inspectiva, integrativa, autorizativa,
*sancionatória, *supervisiva/revogatória, *substitutiva
[*inconstitucionais, segundo MRS e DFA].
Devolução de Poderes
Devolução de poderes: modalidade de descentralização originária que
postula uma RJ intersubjectiva de atribuições entre PC. Resulta imediatamente da
lei. RJ constituída por lei que cria uma PC pública para prosseguir as atribuições de
outra em nome próprio, mas no interesse da PC originalmente titular. A PC
originalmente titular apenas exerce superintendência e tutela sobre a nova PC.
O conteúdo da RJ é definido por lei e disciplinado por normas de direito
público.
Situações anómalas de “quase-hierarquia”: devolução de poderes com
submissão ao poder de direcção, de superintendência e de tutela.
18
Lara Geraldes, A-3
Privatização Formal/Material
Privatização formal: implica a criação de uma PC, formalmente de direito
privado mas materialmente administrativa, para prosseguir as atribuições de outra
PC, mediante controlo por uma entidade administrativa.
O conteúdo da RJ é definido por lei, contrato societário ou associativo e
disciplinado por normas de direito privado.
Privatização material: criada por lei ou contrato administrativo, a fim de
cometer o exercício da função administrativa a uma PC formal e materialmente
privada [vg hospitais privados]. Implicitamente sujeita a poderes de tutela e de
superintendência [art. 267º-6 CRP], embora a PC privada não esteja vinculada à
prossecução do interesse público.
Administração Autónoma
Administração autónoma: PC pública prossegue fins próprios de forma
não instrumental em relação ao Estado, autonomamente. RJ constituída por lei
[reserva de lei] de supra-infraordenação mitigada, dada a prossecução de fins
próprios. Apenas poder de tutela: legalidade. A tutela de mérito só é possível nas
universidades.
Autarquias locais: grau mais elevado e auto-administração.
Universidades públicas: prosseguem fins próprios e do Estado.
Associações públicas: prosseguem fins próprios e do Estado.
Regiões Autónomas
Autogoverno: prossegue fins próprios de forma não institucional, mas com
sujeição primária ao interesse público numa RJ que não é de supra-infraordenação.
As regiões autónomas, vg, são dotadas de autonomia administrativa, política e
legislativa.
Delegação Inter-subjectiva
Delegação inter-subejctiva: estruturalmente idêntica à DP, mas entre
órgãos de PC distintas. Exige norma habilitante mas aceitação por parte do
delegado.
O ESTADO-ADMINISTRAÇÃO
19
Lara Geraldes, A-3
Estado
Estado: PC de direito público, de substrato pessoal e dotada de
personalidade jurídica. As suas atribuições encontram-se previstas na CRP e na lei e
não compreendem atribuições secundárias/auxiliares [MRS].
Governo: dirige a actuação dos demais órgãos e serviços. Dispõe de
poderes de supremacia – direcção, superintendência e tutela.
Ministérios: director geral, director de serviço, chefe de repartição,
secretário-geral …
Serviços: AP periférica do Estado.
Órgãos de vocação geral: vg provedor, AACS …
20
Lara Geraldes, A-3
TOMO III
ACTIVIDADE ADMINISTRATIVA
ACTO ADMINISTRATIVO
REGULAMENTO
Conceito
Regulamento: decisão de um órgão da AP que, ao abrigo de normas de
direito público, visa produzir efeitos jurídicos em situações gerais e abstractas [art.
120º CPA].
Decisão: acto positivo, imaterial e unilateral
Órgão da AP: acto da AP
Normas de direito público: acto de gestão pública
Efeitos jurídicos: acto jurídico
Gerais e abstractas: acto normativo/normas jurídicas
Regulamento e lei: função administrativa vs função legislativa, primária. O
regulamento não está abrangido pelo art. 112º-1 CRP, pelo que se exclui do
conceito material de lei.
Regulamento está sujeito ao princípio da legalidade:
Preferência de lei – consequências:
o Ilegalidade --- invalidade. Regulamentos delegados são
proibidos [art. 112º-5 CRP] vs deslegalização: abaixamento de
grau hierárquico de uma disciplina normativa até então
constante de lei, acompanhado de habilitação legal para o
efeito – admitida pela CRP, salvo em matérias sujeitas a
reserva de lei.
o Lei posterior revoga regulamento contrário.
o Revogação/cessação de lei habilitante implica a cessação de
vigência do regulamento, por caducidade, excepto se
salvaguardado por lei.
o Interpretação da lei conforme com a CRP.
o Regulamentos ilegais devem ser desaplicados pelos tribunais
[art. 204º CRP] e são susceptíveis de impugnação contenciosa
ou de ilegalidade com FOG [art. 72º, 73º-2 e 76º CPTA e 268º-
5 CRP].
21
Lara Geraldes, A-3
Reserva de lei – consequências:
o Habilitação por lei é necessária, podendo variar o grau de
densidade normativa.
o Proibição de regulamentos retroactivos implica uma
habilitação específica [vs DFA].
Hierarquia dos Regulamentos
Hierarquicamente diferenciados entre si [art. 241º CRP]:
Critério da posição do órgão emissor:
o Gov, órgão superior da AP
o Órgãos supraordenados: superior hierárquico, delegante,
superintendente, órgão tutelar
o Órgãos infraordenados
Critério do âmbito geográfico:
o PC de âmbito territorial mais amplo
Critério da forma:
o Forma mais solene
Os critérios de hierarquia regulamentar não são, todavia, absolutos. Os
regulamentos dos órgãos das RA habilitados por DLR não estão hierarquicamente
subordinados aos regulamentos estaduais, vg. Por seu lado, o regulamento mais
solene emitido pelo secretário de Estado não prevalece, todavia, sobre o
regulamento menos solene emitido por um Ministro.
Aproximação do regime do regulamento ao do acto administrativo, em
detrimento da lei, mediante integração de lacunas.
Fundamentos e Funções
Fundamentos:
Limites da função legislativa
Princípio da legalidade – reserva de lei, precedência total de lei
Princípio da separação de poderes
Funções:
Execução das leis
Complementação das leis
22
Lara Geraldes, A-3
Dinamização global da ordem jurídica [introdução de disciplinas
jurídicas materialmente inovatórias].
Quanto ao âmbito de eficácia os regulamentos podem ser:
Internos: organização e funcionamento da PC a que pertence o órgão
de que emanam.
Externos: produção de efeitos jurídicos fora da PC a que pertence o
órgão de que emanam.
Procedimento Regulamentar
Regime dos art. 115º-118º CPA aplica-se apenas aos regulamentos externos.
O modo de produção dos regulamentos internos é desformalizado.
Iniciativa [art. 54º CPA]: pública [abertura do procedimento] ou
privada [petição, art. 115º CPA].
Preparação do projecto de regulamento: fase desformalizada
que se aproxima da fase de instrução [diligências administrativas, art.
86º-97º CPA, e nota justificativa fundamentada, art. 116º CPA].
Participação dos interessados: audiência [art. 117º CPA] e
apreciação pública, mediante opinião de qualquer pessoa [art. 103º
CPA]. Modificação essencial implica nova audiência/apreciação
pública.
Conclusão: com aprovação do regulamento [decisão ou deliberação]
ou sem aprovação do regulamento [vg arquivo da petição].
Interpretação: aplicam-se as regras de interpretação da lei.
Requisitos
Requisitos de existência [implicam inexistência jurídica]:
Acto jurídico imaterial, unilateral, normativo, de administração e de
gestão pública.
Requisitos específicos dos decretos regulamentares: promulgação e
referenda [art. 134ºb e 140º CRP].
Requisitos de legalidade:
Subjectivos: competência e idoneidade do autor
Objectivos:
o Materiais: conteúdo, objecto e pressupostos de facto e de
direito. Possibilidade e inteligibilidade, sem versarem sobre
23
Lara Geraldes, A-3
matéria de reserva de lei nem contrariarem o bloco de
legalidade.
o Formais: forma exigida pela CRP e pela lei, forma escrita
[regulamentos externos] e oral [internos], formalidades
previas [audiência de interessados, consulta pública e nota
justificativa], indicação da lei regulamentar ou da lei que
define competência para a sua emissão [*], proibição de
revogações tácitas [*] [regulamentos têm de indicar
expressamente as normas a revogar, art. 119º-2 CPA] e
cumprimento do prazo [art. 58º CPA, por analogia]. [*]: implica
inconstitucionalidade formal [art. 112º-7 CRP].
o Funcionais: interesse público definido por lei – respeito pelo
princípio da imparcialidade: ponderação de todos os interesses
públicos relevantes.
Ilegalidade e Invalidade
Regulamentos ilegais --- invalidade.
Desvalores:
Inconstitucionalidade --- nulidade.
Violação de lei --- nulidade [art. 112º-5 CRP, implicitamente].
Violação de parâmetros infralegais da actividade administrativa [vg
violação de regulamentos hierarquicamente superiores --- nulidade,
total ou parcial]. Os actos administrativos só admitem nulidade total
[art. 137º-1 CPA].
Irregularidade
Razões: carácter meramente interno da formalidade preterida. Nulidade
seria uma consequência manifestamente desproporcionada [vg falta de indicação
expressa das normas revogadas, art. 119º-2 CRP].
Produzem-se os efeitos visados mas pode haver lugar a consequências
disciplinares.
Eficácia e Vigência
Produção de efeitos só depois do seu conhecimento pelos destinatários. O
conhecimento não tem que ser individual, ou seria inviável. Recurso a publicação
[no DR, art. 119º-1h CRP -- ineficácia] ou mera publicidade [vg PC de administração
estadual].
Ausência de suspensão: requisito negativo de eficácia.
24
Lara Geraldes, A-3
Eficácia suspensiva administrativamente [art. 119º-1 CPA]
Eficácia suspensiva jurisdicionalmente [art. 130º CPA].
Regulamentos internos: é requisito de eficácia, no mínimo, a possibilidade de
conhecimento pelos destinatários.
Cessação de Vigência
Revogação [vg superveniência de uma lei ou regulamento superior]
Caducidade [vg superveniência de um facto]
Declaração de ilegalidade com FOG, jurisdicional ou administrativa
[art. 72º e 76º CPTA].
CONTRATO ADMINISTRATIVO
Conceito
Contrato administrativo: acordo de vontades pelo qual é constituída,
modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa [art. 178º-1 CPA].
Acordo de vontades: acto positivo, imaterial e bilateral [vs acto
administrativo e regulamento].
Constituição, modificação ou extinção de uma RJ: entendido com
cautela – o âmago não está na “constituição…”, mas sim na produção
visada de efeitos sobre RJ administrativas.
RJ administrativa: SJ plurilateral atinente a atribuições da AP
prosseguidas através de meios de direito público [art. 212º-3 CRP].
Limites:
Princípio da legalidade: reserva e preferência de lei.
Habilitação genérica: entende-se que abrange a permissão de celebração
de contratos substitutivos de actos administrativos [art. 179º CPA].
Contrato administrativo vs contrato de direito privado da AP: a
distinção é irrelevante para efeitos de delimitação de competências entre jurisdição
administrativa ou comum, art. 4º-1 b] e] f] CPTA – o legislador foi influenciado pela
tese da unidade da natureza de toda a contratação administrativa, de M. J.
ESTORNINHO.
MRS: nenhum dos critérios identificadores propostos pela doutrina procede.
Sugere a prossecução directa e imediata do interesse público, surgindo a AP numa
relação de supremacia.
Aproximação do regime dos contratos administrativos e dos contratos de
direito privado:
25
Lara Geraldes, A-3
Eliminação da autotutela executiva da AP em sede de execução
contratual [art. 187º CPA].
Remissão para normas do CC [art. 185º-2,3 b CPA]
Contratos da Administração
Contratos da AP [envolvem o exercício da função administrativa]:
Contratos administrativos
Contratos de direito privado
Regime: DA, ainda que não integral.
Razões:
Fase pré-contratual: DA [escolha do co-contratante, vg].
Aspectos objectivos: materiais e funcionais – grau mínimo de
regulação pelo DA e sujeitos aos princípios fundamentais de DA.
MRS: o regime material de DA dos contratos de colaboração da AP
abrange os poderes administrativos de autoridade na execução do
contrato [art. 180º CPA] – necessidade de universalização dos
poderes de autoridade da AP em sede de execução contratual.
DA é direito comum da função administrativa e as normas de direito
privado devem ser teleologicamente mediadas pelos seus princípios.
Movimento de assimilação, pelo direito público, da actividade
contratual da AP [art. 4º CPTA].
Graus de Administrativização dos Contratos da AP
Conclui-se existir reserva de DA em matéria de contratos da AP. O regime
jurídico não é, contudo, idêntico: existem vários graus de administrativização
[extensão aplicável de DA].
Grau mais elevado: contratos da AP tradicionais [art. 178º-2 CPA e
4º-1f ETAF].
Grau intermédio: contratos de direito privado, vg locação e
aquisição de bens e serviços [art. 180º CPA e 4º-1e ETAF].
Grau mais restrito: contratos de direito privado que não envolvem
a aquisição onerosa de bens e serviços [vg doação], art. 180º CPA e
4º-1 e] f] ETAF a contrario.
Todos os contratos da AP prosseguem o interesse público e este deve
prevalecer sobre os interesses privados com ele conflituantes. Todos estão sujeitos
ao DA.
26
Lara Geraldes, A-3
Na sua generalidade, os contratos da AP tradicionalmente entendidos como
de direito privado devem hoje ser considerados contratos administrativos
[prossecução de atribuições administrativas].
O reconhecimento da inclusão de PC de direito privado na AP orgânica
assegurou a sobrevivência do contrato de direito privado da AP:
PC privadas que integram a AP – EP stricto sensu.
PC direito público com capacidade jurídica predominantemente de
direito privado – EPE.
Contratos que sejam inexequíveis ou de execução instantânea, sem
despesa pública – vg doação.
Contratos Substitutivos de Actos Administrativos
A AP pode optar pela celebração de um contrato em vez da prática de um
acto?
R: Sim, e não requer habilitação específica para o efeito. Basta a habilitação
genérica constante do art. 179º CPA.
Excepções, mediante fundamentação [art. 124º-1d CPA]:
Proibição pela lei
Quando a natureza das relações a estabelecer o impeça
Contratos Administrativos Intraprocedimentais
Acordos pelos quais a AP e os interessados fixam o objecto e o conteúdo do
acto administrativo que constituirá a decisão final do procedimento. Admissíveis e
limitados pelo art. 179º-1 CPA. Conteúdo materialmente similar ao dos contratos-
promessa do direito civil. A AP fica vinculada a exercer a sua MLD de determinado
modo.
Distinguem-se dos contratos substitutivos supra porque os últimos são
celebrados em vez da decisão final [contratos decisórios].
Tipos de Contratos Administrativos
Tipos clássicos, enumeração exemplificativa do art. 178º-2 CPA:
A] execução da obra pública mediante um preço [art. 2º-3 RJEOP].
B] execução da obra pública mediante um direito de exploração [art.
2º-4 RJEOP].
C] gestão de um serviço público [contrato nominado atípico, art. 1º-6
RJEOP].
D] gestão e exploração económica de bens do domínio público.
27
Lara Geraldes, A-3
E] aproveitamento para fins particulares de bens do domínio público.
F] exploração de um casino de jogo.
G] entrega regular à AP dos bens necessários ao funcionamento de
um serviço público.
H] contrato de transporte, de provimento, etc…
Contratos em legislação avulsa: contratos de locação e de aquisição de bens.
Procedimento
Envolve necessariamente a prática de actos administrativos. A invalidade
dos actos administrativos pré-contratuais envolve a invalidade consequente do
contrato que deles dependa [art. 185º-1 CPA].
A celebração de contratos administrativos é, em regra, precedida de um
procedimento administrativo pré-contratual.
Princípios fundamentais [art. 7º-15º RJDPCP – despesas públicas e
contratação pública, regime aplicável a toda a contratação administrativa]:
Legalidade
Prossecução do interesse público
Transparência e publicidade
Igualdade
Concorrência
Imparcialidade
Proporcionalidade
Boa fé
Estabilidade
Responsabilidade
Regime Jurídico
Aplicam-se as disposições do procedimento administrativo [art. 181º CPA].
MRS: remissão manifestamente insuficiente. Propõe interpretação
correctiva, para aplicar somente as disposições relativas a:
Princípios do procedimento
Requerimentos
Notificações
Prazos
Nenhuma das disposições supra incide especificamente sobre tramitação
procedimental.
28
Lara Geraldes, A-3
Obrigatoriedade de concurso público, art. 183º CPA: MRS propõe
interpretação restritiva – aplicar-se-ia somente a contratos de colaboração [art.
182º CPA]. Importa distinguir:
Procedimentos pré-contratuais de contratos administrativos:
De colaboração: desempenho regular de atribuições administrativas
[art. 182º CPA + RJDPCP]. Só a estes se aplica a norma do art. 183º.
De atribuição: outorga, pela AP, de uma vantagem.
De coordenação: ente PC públicas, na prossecução das suas
atribuições.
Substitutivos: art. 179º-1 e 181º CPA.
Manifesta inadequação de uma regra absoluta de obrigatoriedade de
concurso público.
Requisitos
Requisitos de existência: exigências relativas aos aspectos estruturais do
conceito de contrato administrativo [art. 178º-1 CPA].
Acto jurídico positivo, imaterial, bilateral, não normativo, praticado
por um órgão da AP, no exercício da função administrativa.
Exemplos de inexistência: usurpação de funções públicas, dissenso.
Requisitos de legalidade:
Subjectivos: competência [art. 62º RJDPCP], capacidade [art. 67º
CPA], vontade, idoneidade [ausência de impedimentos, art. 44º CPA]
Objectivos:
o Materiais: pressupostos de facto e de direito [art. 179º-1
CPA], possibilidade e legalidade do objecto e do conteúdo [art.
179º-2 e 64º CPA].
o Formais: por escrito [art. 59º-61º e 184º CPA].
o Funcionais: prossecução do concreto interesse público
definido pela lei [art. 64º-2CPA].
Vícios
Preterição de requisitos de legalidade --- vícios:
29
Lara Geraldes, A-3
Próprios [do próprio contrato]: incompetência, idoneidade, forma…
Consequentes [do acto que lhes subjaz]: art. 133º-2i CPA.
A Teoria dos vícios do acto administrativo não se aplica.
Cumprimento
Dever de cumprimento: pacta sunt servanda [art. 186º-2 CPA]. Quando
violado, dá azo a responsabilidade civil contratual.
Execução
Poderes administrativos na fase de execução do contrato:
Fiscalização
Direcção
Modificação unilateral
Rescisão unilateral
Sanção
Poderes irrenunciáveis pela AP [art. 180ºCPA] --- inconstitucionalidade por
violação do princípio de prossecução do interesse público.
Restrição da autotutela declarativa e executiva da AP em sede contratual.
Mas a AP tem ainda poderes de autoridade sedeados nos poderes supra.
Modificação: art. 68º RJDPCP.
Extinção: art. 37º-2h e 41º-2 CPTA.
30
Lara Geraldes, A-3
TOMO IV
CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
REFORMA DO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Antecedentes
Reforma do ETAF: imprescindível para libertar o STA do número excessivo
de competências [art. 212º CRP com a RC 1989]. A antiga lei do processo dos TA
preconizou uma reforma transitória, de alcance limitado: as garantias
constitucionais de acesso à justiça e de tutela jurisdicional dos particulares foram
impossibilitadas pela tradição do Estado Novo.
DFA: a reforma introduz um “novo contencioso administrativo”, mas nem
por isso consagra um modelo subjectivista de justiça administrativa – não elimina a
amplitude do controlo da legalidade.
CPTA, art. 2º: equilíbrio entre subjectivismo [pretensões dos particulares, art.
268º-4 CRP, análogo a DLG] e objectivismo [protecção da legalidade/interesse
público].
Legitimidade activa
o Acção popular [art. 9º-2 CPTA]
o Acção pública [art. 40º-1b e 2cd CPTA]
o Condenação da AP [art. 68º-1c CPTA]
A legitimidade para impugnar actos administrativos não tem
necessariamente que se basear na ofensa de um interesse
legalmente protegido [art. 55º-1a CPTA].
Resolução de litígios: o novo modelo não assenta na clássica perspectiva
segundo a qual o contencioso administrativo teria sempre por objecto dirimir litígios
entre particulares e entidades públicas – inclui apreciação e resolução de litígios
inter-administrativos [interesse público vs interesse público], art. 112º, 120º CPTA.
O NOVO ETAF
Aspectos Estruturais
Constitucionalização da jurisdição administrativa [art. 212º CRP, com a RC
de 1989 e art. 4º ETAF] – antes: TA eram órgãos independentes, pertencentes à AP.
Hoje são verdadeiros tribunais, integrados no poder judicial. Valorização da justiça
administrativa.
31
Lara Geraldes, A-3
Consequências:
O âmbito da jurisdição administrativa não pode continuar a ser
definido em termos residuais, mas sim pela positiva. DFA: a
apreciação jurisdicional das questões materialmente administrativas
não deve ser subtraída aos TA, para ser atribuída a outros tribunais.
A constitucionalização da jurisdição administrativa exige a criação
das condições necessárias ao progressivo alargamento do âmbito da
jurisdição administrativa. Pressupõe reforço das estruturas
administrativas, mediante rede de TA [maior proximidade às
populações] e meios processuais indispensáveis.
Competência dos TA
Alargamento do âmbito da jurisdição administrativa [art. 4º ETAF]:
Fiscalização da legalidade dos actos materialmente
administrativos praticados por órgãos não administrativos do
Estado ou das RA. Excepto: actos materialmente administrativos
praticados pelo presidente do STJ e do CSM e actos praticados no
exercício de outras funções, que não a função administrativa.
Processos intentados contra entidades públicas que se
dirijam a promover a prevenção, cessação ou perseguição
judicial de infracções cometidas conta valores e bens
protegidos pela CRP [vg ambiente – parcialmente derrogado:
questões ambientais pertencem à jurisdição administrativa e não aos
tribunais judiciais, TEIXEIRA DE SOUSA].
Processos de execução das sentenças proferidas pelos TA.
Adjudicação do bem expropriado, quando haja lugar à sua
reversão [competência que não resulta articulada do ETAF].
Responsabilidade civil e contratos [*].
Responsabilidade Civil e Contratos [*]
Responsabilidade civil extracontratual:
Actuação de gestão pública
Actuação de gestão privada
Contratos administrativos
Contratos de direito privado da AP
32
Lara Geraldes, A-3
Solução: propostas de lei do Gov sugerem o critério objectivo da natureza
da entidade demandada. Assim, se a entidade demandada for uma entidade
pública, a competência é dos TA.
DFA e M. J. ESTORNINHO: critério independente do regime/direito
aplicável, sustentado a partir da definição do âmbito da jurisdição administrativa,
pela CRP [“relações jurídicas administrativas e fiscais”]. Mas este critério não se
deve basear num dogma: a reserva de competência não é absoluta. O legislador
tem uma certa liberdade de conformação [SÉRVULO CORREIA].
Critério legal: art. 4º-1gh ETAF – questões que envolvam PC de direito
público, por danos resultantes do exercício das funções administrativa, legislativa e
judicial [excepto art. 4º-3a, erro judiciário]. Critério independente de actuação de
gestão pública ou privada.
Responsabilidade civil extracontratual de sujeitos privados [art. 4º-1i].
Problema: entidades públicas sob formas privadas – DFA: equivalem a entidades
públicas.
Relações contratuais: o art. 4º ETAF é omisso. Só consagra estas
propostas no domínio da responsabilidade civil.
Solução: segundo proposta de lei do Gov os TA são competentes em relação
à interpretação, validade e execução de todos os contratos celebrados por PC de
direito público, independentemente do regime.
Actos pré-contratuais e contratos celebrados entre entidades de direito
privado:
Contrato
Regime contratual
Procedimento pré-contratual: só neste caso é que a competência
pertenceria aos TA.
DFA: a transferência para a jurisdição administrativa da apreciação de
litígios emergentes de todas as relações contratuais que envolvessem PC de direito
público não é desconforme com o art. 212º-3 CRP. O argumento da eventual
desconformidade levou o legislador a adoptar uma terceira via:
Duplo critério [art. 4º-1ef ETAF]:
Critério do procedimento pré-contratual: tanto podem estar em causa
contratos celebrados por PC de direito público ou sob forma privada.
Critério do regime substantivo: procurou-se densificar o conceito de
contrato administrativo, fazendo-se referência aos contratos de
objecto passível de acto administrativo [critério da tipicidade].
Também podem estar em causa PC públicas sob forma privada. Os
contratos administrativos atípicos sem objecto passível de acto
administrativo regem-se pelo art. 1º-1 e 212º-3 CRP.
33
Lara Geraldes, A-3
Cabe aos TA apreciar a invalidade de quaisquer contratos, administrativos ou
de direito privado, que directamente resultem da invalidade do acto administrativo
subjacente.
Instâncias dos TA
Antes da reforma verificava-se uma situação de pirâmide invertida: existiam
mais juízes no STA do que nos TA de círculo.
1996: número excessivo de competências atribuídas ao TCA --- bloqueio,
alastrado ao STA, por recurso. STA e TCA dispunham então de um vasto leque de
competências para julgar em primeira instância.
Nova reforma: o julgamento em primeira instância deve agora pertencer a
tribunais de plena jurisdição [TA de círculo] --- maior celeridade.
Competência reservada ao STA: acções/omissões do PR, AR, P.AR, CM,
PM, P.TC, P.STA […] + processos eleitorais e acções de regresso.
Competência do TCA: deixa de ser competente para conhecer a matéria
em primeira instância. É hoje a instância normal de recurso das decisões proferidas
pelos TA de círculo. O recurso para o STA é a título excepcional [art. 150º CPTA].
Competência dos TA de círculo: conhecem, em primeira instância, todos
os processos no âmbito da jurisdição administrativa, por exclusão [art. 44º CPTA]. O
recurso é, em regra, interposto para o TCA, excepto art. 151º CPTA.
Consequências da redistribuição de competências pelo novo ETAF:
Alargamento das competências dos TA de círculo [ampliação do
âmbito da jurisdição administrativa + transferência de competências
do STA e TCA]. Implica novos tribunais e recrutamento de
magistrados.
Diminuição de competências do STA [em quantidade, e não
qualitativamente, onde se observa um reforço].
REGIME PROCESSUAL: PRINCÍPIOS DO CPTA E SEUS
COROLÁRIOS
Princípio da Tutela Jurisdicional Efectiva
Máxima do processo civil: a cada direito [interesse legalmente protegido]
corresponde uma acção [tutela adequada], art. 2º CPTA.
34
Lara Geraldes, A-3
Tutela declarativa: formas processuais adequadas às pretensões e
decisões que sobre elas se pronunciem [de forma exemplificativa,
art. 2º-2 e 37º-2 CPTA].
Tutela cautelar: providências que acautelem o efeito útil da decisão
judicial, enquanto o processo declarativo estiver pendente.
Tutela executiva: formas processuais adequadas para fazer valer a
decisão com força de caso julgado. Execução corresponde à
materialização de facto da decisão.
Princípio da Plena Jurisdição dos TA
Reforço dos poderes dos TA [art. 3º CPTA], nos planos:
Declarativo
Executivo
Antes os poderes dos TA estavam circunscritos à anulação, declaração de
nulidade ou condenação ao pagamento de indemnização.
Limite: separação de poderes – os TA não podem pronunciar-se sobre a
conveniência ou oportunidade da actuação administrativa.
DFA: os TA não estão vocacionados, nem constitucional ou legalmente
habilitados, a fazer a chamada dupla administração [formular juízos que apenas à
AP cumpre realizar].
No plano declarativo:
Poderes de pronúncia:
o Nos processos principais [decisões]: 1. Declaração de
ilegalidade com ou sem FOG, ou por omissão [art. 73º-2, 76º e
77º CPTA e 282º e 283º CRP]. 2. Poderes de condenação [vg
condenar a AP à prática de actos ilegalmente omitidos, art.
66º CPTA e 268º-4 CRP]. 3. Fixar oficiosamente o prazo de
cumprimento dos deveres impostos [art. 3º-2 e 169º CPTA].
o Nos processos cautelares [providências]: poder de decretar
todo o tipo de providências cautelares, antecipatórias ou
conservatórias [art. 268º-4 CRP]. Antes da reforma a tutela
cautelar centrava-se apenas na suspensão da eficácia de actos
administrativos. Providência antecipatória: o interessado
pretende obter uma prestação administrativa [art. 112º-2f
CPTA, meramente exemplificativo]. Providência conservatória:
o interessado pretende manter ou conservar uma situação em
perigo.
No plano executivo:
35
Lara Geraldes, A-3
Execução das decisões: poder de adoptar verdadeiras providências
de execução das suas decisões [art. 3º-3 CPTA]. Exemplos: entrega
judicial da coisa devida [art. 167º-5 CPTA]. Tribunais podem requerer
a colaboração de outras entidades administrativas [art. 167º-3 CPTA].
Execuções para pagamento da quantia certa [art. 170º CPTA].
Princípio da Livre Cumulação de Pedidos
Corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva [art. 4º e 47º CPTA].
Cumulação de pedidos, no âmbito de um mesmo processo: instrumento de
simplificação do acesso à justiça.
Tipos de cumulação de pedidos [exemplificativo, art. 4º e 47º CPTA]:
Processo impugnatório em que se pede a anulação de um acto.
Declaração de ilegalidade, com ou sem FOG [art. 73º-1 e 2 CPTA].
Condenação da AP à prática do acto.
Procedimento pré-contratual de impugnação de um acto.
Impugnação de actos não sujeita a diferentes formas de processo.
Princípio da Igualdade das Partes
Antes: as entidades públicas não podiam ser objecto de sanções no
contencioso administrativo [vg por litigância de má fé].
Hoje: art. 6º CPTA.
Princípio da Promoção do Processo
Corolário do princípio da tutela jurisdicional efectiva [art. 7º CPTA].
Eliminação de obstáculos infundados e desproporcionados do acesso à
justiça. Sobreposição do imperativo de justiça material aos conceitualismos
formalistas.
Substituição da petição ou supressão de excepções dilatórias [art. 88º
CPTA].
Alteração ao art. 10º CPTA: critério de delimitação da legitimidade
passiva, que passa a corresponder à PC e não a um órgão que dela
faça parte.
Princípio da Simplificação da Estrutura dos Meios Processuais
36
Lara Geraldes, A-3
Superação definitiva do entendimento tradicional do contencioso
administrativo como contencioso limitado [art. 268º-4 e 5 CRP, exemplificativo].
Os diferentes tipos de pretensão passam a estar associados aos mesmos
meios processuais [sem forma de processo própria que os diferencie].
Modelos de tramitação de processos principais:
Acção administrativa comum: modelo de tramitação a que
correspondem todos os processos que tenham por objecto litígios
cuja apreciação não seja objecto de regulação especial.
Acção administrativa especial: meio processual especial por
exclusão, face à acção administrativa comum. Reporta-se a
manifestação do poder público quanto à prática ou omissão de actos
ou de normas.
Tutela principal urgente: impugnações urgentes, de efeitos perversos,
quando generalizadas [art. 97º e 100º CPTA] e intimações, processos urgentes de
imposição e de realização de operações materiais ou de actos [art. 20º-5 CRP e 82º
e 109º CPTA].
Princípio da Flexibilidade do Objecto do Processo
Fixação da indemnização por razoes de impossibilidade ou grave
prejuízo para o interesse público [art. 45º e 49º CPTA].
Cumulação de pedidos [art. 63º CPTA], mesmo a título superveniente
[art. 4º-1a e 47º-4a CPTA].
Na pendência de um processo dirigido à condenação de um acto
devido [art. 70º CPTA].
Princípio da Agilação Processual
Actos administrativos em massa --- aplicação automática das mesmas
normas. Se a AP incorre em ilegalidade, os litígios multiplicam-se [art. 161º CPTA].
Solução:
Redução do número de litígios a apreciar --- aceleração da justiça
administrativa [art. 28º, 48º e 94º CPTA].
PRINCIPAIS INOVAÇÕES INTRODUZIDAS PELA REFORMA
Jurisdição administrativa
37
Lara Geraldes, A-3
Responsabilidade civil extracontratual
Contratos, desde que de regime de direito público
Competências dos TA
Transferência para os TA de círculo
TCA é transformado em dois tribunais de apelação: Lisboa e Porto
STA: conflitos entre TAF e recursos de revista
Legitimidade processual
Legitimidade passiva às entidades demandadas, e não órgãos
Ampliação da legitimidade activa
Processo
Acção administrativa comum e especial
Processos urgentes
Não taxatividade das providências cautelares
Livre cumutabilidade de pedidos
Poderes dos TA
Condenação da AP à prática de actos
Sanções pecuniárias compulsórias
Outras inovações
Possibilidade de audiências orais
Resolução simplificada de processos em massa
Entidades públicas podem ser condenadas por litigância de má fé
38
Recommended