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Trabalho sobre outorga onerosa dentro de uma cidade
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CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A Outorga Onerosa do Direito de Construir (OODC) é um instrumento da política
urbana municipal, instituído pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/01. Consiste na
definição da cobrança de uma contrapartida ou ônus pelo exercício do direito de construir
acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado pelos municípios para os terrenos
urbanos, até o limite máximo de aproveitamento.
O coeficiente de aproveitamento de um terreno é a relação entre a área edificável e a
área do terreno - Estatuto da Cidade (Art.28, § 1º). O coeficiente de aproveitamento,
genericamente, determina limites para as edificações urbanas. Assim, se o coeficiente de
aproveitamento de um terreno é igual a 1,0 (um), isto significa que se poderá construir neste
terreno uma edificação com área total igual à superfície do terreno. Ultrapassando uma área
maior que a estabelecida pelo coeficiente básico, o proprietário deve dar ao Poder Público
uma contrapartida financeira.
Em segundo lugar, cabe delimitar a abrangência da OODC, que deve sempre estar
contida entre dois critérios: o critério do Coeficiente de Aproveitamento - CA básico, que
define a utilização autorizada para todos os terrenos urbanos sem o pagamento de
contrapartida, e o limite máximo de aproveitamento, que define a maior utilização permitida
para o terreno, a partir de critérios urbanísticos. Essa área construída, entretanto, deve estar
abaixo da estipulada pelo coeficiente de aproveitamento máximo. Portanto, a área máxima a
ser outorgada equivale à diferença entre o coeficiente máximo e o coeficiente básico
estipulado para a área.
Segundo Cadernos Técnicos de Regulamentação e Implementação de Instrumentos do
Estatuto da Cidade, VOL 1 (2011, p.19). A noção que fundamenta o instrumento da Outorga
Onerosa do Direito de Construir – OODC é a de Solo Criado, desenvolvida no Brasil nos anos
de 1970. O documento a partir do qual esta noção é disseminada explica:
[...]De um ponto de vista puramente técnico, toda vez que uma construção proporcionar uma área utilizável, maior do que a área do terreno, haverá criação de solo. De um ponto de vista prático, poderá ser considerado como Solo Criado, a área construída que exceder uma certa proporção de área do terreno.” (Azevedo Netto et al,1975, p.9)
O documento também defende a adoção de um coeficiente de aproveitamento único
para todos os terrenos urbanos, a partir do argumento de que a fixação de coeficientes de
aproveitamento diferentes para as diversas zonas de uso e ocupação do solo das cidades,
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através do zoneamento, leva a uma valorização diferenciada dos terrenos, o que torna a
legislação de zoneamento uma fonte de injustiça. Outro documento divulgado na mesma
época, e que veio a tornar-se o documento mais importante produzido sobre a questão, é a
Carta de Embu (1976), que consolida esta ideia do ponto de vista jurídico, ao concluir que:
[...]1. É constitucional a fixação, pelo Município, de um coeficiente único de edificação para todos os terrenos urbanos.1.1. A fixação deste coeficiente não interfere com a competência municipal para estabelecer índices diferentes de utilização dos terrenos, tal como já se faz, mediante legislação de zoneamento.1.2 Toda edificação acima do coeficiente único é considerada solo criado, quer envolva ocupação de espaço aéreo, quer a de subsolo. (Carta do Embu, 1976)
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1. O QUE É COEFICIENTE DE APROVEITAMENTO
O coeficiente de aproveitamento indica quantos m² podem ser construídos em um lote.
Geralmente pode ser construída a mesma área do terreno, sendo assim o coeficiente de
aproveitamento básico. Quando a construção passa do CA ela gera uma sobrecarga na infra-
estrutura da cidade. Caso isso ocorra será necessário que o proprietário compre do governo o
direito de construir, pagando um valor referente à diferença entre o CA básico e o CA
construído, o que vem a ser chamado de outorga onerosa. Porém, essa área construída não
pode ultrapassar o coeficiente máximo do município.
Figura 1 – Coeficiente de aproveitamento
Fonte: http://urbanidades.arq.br/2008/03/outorga-onerosa-do-direito-de-construir/
Os exemplos abaixo mostram duas possibilidades de edificação em um lote de 24 x 30
m, com CA=2. A primeira, que utiliza TO=50%, permite apenas 4 pavimentos. A segunda
distribui a área edificada em 8 pavimentos, cada um com TO de 25%.Figura 2 – Variações do número de pavimentos e da TO, mantendo o mesmo CA.
Fonte: http://urbanidades.arq.br/2008/03/outorga-onerosa-do-direito-de-construir/
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1.1 TAXA DE OCUPAÇÃO
A nova
Taxa de ocupação nada mais é que a porcentagem do terreno em que pode ser
construída a edificação. Sendo assim, a relação percentual entre a projeção da edificação e a
área do terreno. A TO não está relacionada com o número de pavimentos, e sim com a
projeção dos mesmos sobre o terreno quando passam dos limites do pavimento térreo.
Figura 3 – Taxa de ocupação
Fonte: http://urbanidades.arq.br/2007/12/taxa-de-ocupacao-e-coeficiente-de-aproveitamento/
A legislação urbana de cada cidade é quem define os detalhes para aplicação do
coeficiente de aproveitamento e a taxa de ocupação. Nessa legislação consta normalmente o
plano diretor, a lei de uso e ocupação do solo e o código de obras. Eles definem os limites
máximos para cada parâmetro em cada zona da cidade e o que deve ser contabilizado para
aplicação dos instrumentos.
2. O QUE É OUTORGA ONEROSA
A Outorga Onerosa é um dos instrumentos regulamentados pelo Estatuto da Cidade,
apesar de já ser utilizada em muitos municípios antes mesmo da aprovação do estatuto,
também era conhecida como Solo Criado. É um instrumento bastante utilizado hoje, porém
que tem gerado muitas dúvidas na sua implantação e mesmo na sua concepção e previsão
dentro do plano diretor. A Outorga Onerosa do Direito de Construir refere-se à concessão
emitida pelo Município para que o proprietário de um imóvel edifique acima do limite
estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento básico, mediante contrapartida financeira a
ser prestada pelo beneficiário.
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Segundo a Lei no estado de São Paulo no Art. 209 - A Prefeitura poderá outorgar
onerosamente o exercício do direito de construir, mediante contrapartida financeira a ser
prestada pelo beneficiário, conforme disposições dos artigos 28, 29, 30 e 31 da Lei Federal n°
10.257, de 10 de julho de 2001 - Estatutos da Cidade e de acordo com os critérios e
procedimentos definidos nesta lei. Art. 210 - Áreas Passíveis de Outorga Onerosa de
Potencial Construtivo Adicional são aquelas onde o direito de construir poderá ser exercido
acima do permitido pela aplicação do Coeficiente de Aproveitamento Básico e até o limite
estabelecido pelo uso do Coeficiente de Aproveitamento Máximo, mediante contrapartida
financeira. Parágrafo único - A Outorga Onerosa de Potencial Construtivo Adicional poderá
ser aplicada na regularização de edificações na forma que for estabelecida pelas leis
específicas.
Um ponto complicado e confuso por parte de muitos é na implementação da Outorga,
que é a interseção do instrumento com a Transferência do Direito de Construir (TDC).
Teoricamente, um proprietário poderia comprar seu direito de construir do Poder Público, por
meio da Outorga, ou de outro proprietário, por meio da TDC, o que tornaria os instrumentos
concorrentes / complementares. Até aí, tudo bem, contanto que a área edificada final não
exceda o Coeficiente de Aproveitamento Máximo da zona.
Figura 4 – Outorga Onerosa
Fonte: http://urbanidades.arq.br/2008/03/outorga-onerosa-do-direito-de-construir/
Mas para quem está transferindo potencial construtivo, qual é a área que pode ser
construída? Se o que está acima do Coeficiente de Aproveitamento básico deve ser comprado
do Poder Público, então pela lógica o que cada proprietário tem como seu é apenas o
Coeficiente de Aproveitamento básico, e é apenas esse coeficiente que pode ser vendido pela
TDC.
2.1 SOLO CRIADO
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Solo Criado pode ser definido como toda a área edificável além do coeficiente único
de aproveitamento do lote, legalmente fixado para o local, ou seja será sempre um acréscimo
ao direito de construir além do coeficiente básico de aproveitamento estabelecido pela lei;
acima desse coeficiente, portanto, até o limite que as normas edilícias admitirem, o
proprietário não terá o direito originário de construir, mas poderá adquiri-lo do Município,
conforme as condições gerais que a lei local dispuser para a respectiva zona.
O Solo Criado (outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso) se
constitui, portanto, num instrumento jurídico por meio do qual a municipalidade pode
implementar e concretizar a política de desenvolvimento urbano, de tal sorte que a
propriedade cumpra a função social a que se destina (artigo 182 da Constituição Federal).
Esse direito de construir para além do coeficiente de aproveitamento básico permitido,
constitui-se em um ativo patrimonial destacado da propriedade do imóvel correspondente.
Frise-se que esse bem pode ser alienado pelo Poder Público Municipal ou pelos particulares
que tiverem seu direito de construir até o limite do coeficiente básico interditado por outras
medidas de sacrifício ou condicionamento urbanístico.
3. CRITÉRIOS PARA A APLICAÇÃO DO INSTRUMENTO
O objetivo da Outorga Onerosa, portanto, é recuperar parte dos investimentos a serem
realizados pelo Poder Público para suprir as demandas geradas pelas altas densidades. Os
recursos arrecadados com a Outorga Onerosa podem ser utilizados para segundo lei especial
(art. 31 fazendo menção aos incisos I a IX do art. 26):
I – regularização fundiária;
II – execução de programas e projetos habitacionais de interesse social;
III – constituição de reserva fundiária;
IV – ordenamento e direcionamento da expansão urbana;
V – implantação de equipamentos urbanos e comunitários;
VI – criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes;
VII – criação de unidades de conservação ou proteção de outras áreas de interesse
ambiental;
VIII – proteção de áreas de interesse histórico, cultural ou paisagístico;
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Além disso, a outorga, na sua origem, também tinha como objetivo “equalizar” os preços dos
terrenos, evitando que os índices urbanísticos causassem supervalorização de algumas áreas
(onde era possível verticalizar) e desvalorização de outras (onde não era possível verticalizar).
Por isso, é importante que os coeficientes estejam alinhados com os objetivos que o
Município possui para cada área da cidade, ou seja, a Outorga deve ser destinada àquelas
áreas onde é possível adensar. Nas áreas onde não é desejável ou possível adensar, deve-se
manter o índice baixo (coeficiente máximo igual a 1 ou mesmo menor que isso).
O município pode também definir coeficientes diferenciados de acordo com as
características de cada zona e com os objetivos definidos para elas (Estatuto da Cidade – Art.
28; §2º). Nesse sentido, ele deixa de ser um instrumento meramente arrecadador e passa a ser
também uma forma de induzir o desenvolvimento urbano, dificultando ou facilitando o
adensamento de áreas de acordo com os objetivos da política urbana. Uma forma de fazer isso
é limitar os estoques de área construída a serem disponibilizados para o mercado, oferecendo-
os apenas naquelas áreas cujo crescimento deve ser incentivado, e preservando áreas que não
devem ser adensadas a curto prazo (tais como as áreas de expansão urbana, freqüentemente
exploradas precocemente pelos loteadores por causa do seu baixo custo relativo).
3.1 OUTRAS ÁREAS DE APLICAÇÃO DA OUTORGA ONEROSA
Em comentário adicional, vale a pena citar que a outorga onerosa também está
presente de forma significativa na área de planejamento e urbanismo. Regida por lei especial,
ela é prevista pelo Plano Diretor Estratégico da cidade, a lei que rege tudo que se faz ou se
desfaz na área urbana. Um exemplo eloquente da sua importância é seu uso pelas operações
urbanas, como forma de arrecadação de recursos que possibilitam à Prefeitura a realização de
reformas urbanísticas de altos custos, necessárias para as adequações ao contínuo crescimento
da cidade. São as aberturas de avenidas, ampliações do sistema viário, construção de
habitações de interesse social, de parques, túneis, pontes, viadutos, entre outros equipamentos.
4. EXEMPLO DA APLICAÇÃO DA OUTORGA ONEROSA NO PLANO
DIRETOR
Para mostrar o emprego prático da Outorga Onerosa do Direito de Construir, foi
tomado como exemplo o município do Recife – PE. Com base no seu Plano Diretor, revisado
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pela Lei Nº 17.511, de 19 de dezembro do ano de 2008, foi possível extrair informações
necessárias para se construir no bairro da Boa Vista. Como este bairro faz parte da Zona de
Ambiente Construído (ZAC) e se trata de uma localidade ainda pouco explorada pela
construção civil, ele necessita de desenvolvimento urbanístico. Com isso, o município permite
que em seus terrenos haja uma Taxa de Ocupação de até 75%, com Coeficiente de
Aproveitamento Básico de 2,0 e Máximo de 3,0.
Vamos dizer que disponibilizamos de um terreno de 20m x 30m, totalizando 600m2 de
área.
Figura 5 – Aplicação da Outorga Onerosa
Fonte: www.googleearth.com
Como a taxa de ocupação é de até 75%, podemos construir uma área de até 450m2,
mas devido aos afastamentos que são exigidos pela prefeitura do município, e para tirarmos
melhor proveito do espaço, vamos ocupar uma área de apenas 10m x 20m, o que nos dá
200m2, e vamos priorizar a edificação vertical.
Figura 6 – Aplicação da Outorga Onerosa
Fonte: www.googleearth.com
O Coeficiente de Aproveitamento Básico de 2,0 nos permite construir até 1200m2(2,0
x 600), o que irá resultar em 06 pavimentos de 200m2.
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Figura 7 – Aplicação da Outorga Onerosa
Fonte: www.googleearth.com
Sendo que neste bairro, o Plano Diretor nos permite adquirir o direito de construir uma
área equivalente à 1,0 vez a área total do terreno, ou seja, mais 600m2(mais 03 pavimentos) e
assim atingir o Coeficiente Máximo de Aproveitamento de 3,0 (nesse caso 1800m2). Essa
aquisição é feita através da Outorga Onerosa do Direito de Construir, possui uma taxa, e
precisa da concessão da prefeitura.
Figura 8 – Aplicação da Outorga Onerosa
Fonte: www.googleearth.com
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CONSIDERAÇÕES FINAIS
A outorga onerosa do direito de construir é um instrumento que visa regulamentar o
uso do solo caso o proprietário deseje edificar uma área maior que a estabelecida pelo
coeficiente básico estipulado pelo município, ele deve dar ao Poder Público uma contrapartida
financeira, ou seja, ele deve “comprar” do município o direito de construir uma área
maior.Essa área construída, entretanto, deve estar abaixo da estipulada pelo coeficiente de
aproveitamento máximo.
É também uma forma de capturar recursos municipais para a coletividade, buscando
meios para ampliar as fontes para financiamento do desenvolvimento urbano. Além disso, é
uma forma de controlar e governar toda política de desenvolvimento urbano distribuindo de
forma mais justa os benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização.
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REFERÊNCIAS
Logo Urbanidades – Urbanismo, Planejamento Urbano e Planos Diretores. Renato Saboya, 6
de Março De 2008 Disponível em http://urbanidades.arq.br/2008/03/outorga-onerosa-do-
direito-de-construir/ - acesso em 15/05/2014
Outorga Onerosa Na Lei 13.430/02 – Plano Diretor Estratégico da Outorga Onerosa do
Direito de Construir (Complementado Pelos Art. 20 A 23 Da LM 13.885/04) (Regulamentado
Pelos DM 43.232/03 (REV) E 44.703/04). Disponível em
http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/subprefeituras/upload/pinheiros/arquivos/
08_10_02_doc1_outorga_onerosa_lei_1343002.pdf - acesso em 22/05/2014
Panorama Jurídico. Disponível em http://www.prolik.com.br/panorama/16-06.htm - acesso
em 15/05/2014
AZEVEDO NETTO, Domingos Theodoro et al. O 'solo criado'. C. J. Arquitetura, Revista de
Arquitetura, planejamento e construção, nº 16. São Paulo: FC Editora, 1977.
DORNELAS, Henrique Lopes. Aspectos jurídicos da outorga onerosa do direito de construir.
Solo criado. Jus Navigandi, Teresina, ano 8, n. 128, 11 nov. 2003. Disponível
em http://jus.com.br/artigos/4483 Acesso em: 22 maio 2014.
Cadernos Técnicos de Regulamentação e Implementação de Instrumentos do Estatuto da
Cidade, VOL 1 (2011, p.19).
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