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UNIVERSIDADE DO VALE DO ITAJAÍ
THAYS CRISTINA VARELA SCHUMACHER
ASPECTOS IMPORTANTES DE DIREITO AMBIENTAL E URBANÍSTICO NO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
São José
2010
2
THAYS CRISTINA VARELA SCHUMACHER
ASPECTOS IMPORTANTES DE DIREITO AMBIENTAL E URBANÍSTICO NO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
Monografia apresentada à Universidade do Vale do Itajaí – UNIVALI, como requisito parcial a obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Msc. Marcelo Buzaglo
Dantas.
São José 2010
3
THAYS CRISTINA VARELA SCHUMACHER
ASPECTOS IMPORTANTES DE DIREITO AMBIENTAL E URBANÍSTICO NO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO
Esta Monografia foi julgada adequada para a obtenção do título de bacharel e
aprovada pelo Curso de Direito, da Universidade do Vale do Itajaí, Centro de
Ciências Sociais e Jurídicas.
Área de Concentração:
São José, 24 de novembro de 2010.
Prof. Msc. Marcelo Buzaglo Dantas UNIVALI – Campus de São José
Orientador
Prof. Msc. Rafael Burlani Neves Universidade do Vale do Itajaí
Membro
Prof. Msc. Adriana Conterato Bulsing Universidade Federal de Santa Catarina
Membro
4
Dedico esta monografia aos meus avós, Zilma Padilha Varela e Sebastião Ramos
Varella (in memorian), aos meus pais, Sônia Maria Varela e Mário Sézar
Schumacher, e a minha irmã Sabrina Suélen Schumacher, por terem me apoiado
em todos os momentos desta caminhada e de tantas outras.
A minha querida amiga, Adriana Conceição, por todo carinho e incentivo dado para
a realização deste trabalho.
5
AGRADECIMENTOS
Primeiramente agradeço a minha avó, Zilma Padilha Varela, aos meus pais,
Sônia Maria Varela e Mário Sézar Schumacher, bem como a toda minha família por
estarem sempre ao meu lado, dando todo o suporte necessário.
A minha querida amiga, Adriana Conceição, por toda a confiança e pelo
auxílio prestado em todos os momentos desta jornada.
Ao meu professor Marcelo Buzaglo Dantas, excelente orientador nesta
pesquisa, por todo o tempo e conhecimento despendido, sem nunca medir esforços
para que essa monografia fosse a mais completa e correta possível.
A todos os professores desta instituição que de grande forma contribuíram
para a minha formação.
Ao Drs. Carlos Alberto Platt Nahas e Raul de Araujo Santos Neto,
Promotores de Justiça, pela oportunidade oferecida e por todo conhecimento
compartilhado.
E a todos aqueles que de alguma forma contribuíram na elaboração deste
trabalho.
6
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade
pelo aporte ideológico conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do
Vale do Itajaí, a coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o
Orientador de toda e qualquer responsabilidade acerca do mesmo.
São José, 24 de novembro de 2010.
Thays Cristina Varela Schumacher
7
RESUMO
A presente monografia, a qual foi elaborada através do método dedutivo, discorre
sobre a importância das áreas verdes nos grandes aglomerados urbanos, tratando-
as como sendo bem de uso comum do povo, situação que o Poder Municipal tenta
mudar ao desafetar tais áreas. Cuida ainda, da divergência relacionada à utilização
do distanciamento legal a ser mantido de áreas de preservação permanente,
conforme previsão tanto da Lei de Parcelamento do Solo Urbano, quanto do Código
Florestal. Por fim, trabalha a questão de supressão de área de preservação
permanente, conforme previsto na Resolução do CONAMA nº 369/2006, e questões
de supressão de Mata Atlântica, sobre o fundamento da necessidade de Avaliação
de Impacto Ambiental com a elaboração de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e
Relatório de Impacto sobre Meio Ambiente (RIMA), visando diagnosticar o impacto
causado no meio ambiente através de supressão de vegetação. Este estudo tem por
base as previsões legais, os posicionamentos jurisprudenciais e os entendimentos
doutrinários para a sua realização. Desta maneira, abordou-se os princípios
ambientais que delineam e os deveres específicos do Poder Público na preservação
do meio ambiente, bem como se procurou demonstrar um panorama geral da
legislação sobre meio ambiente natural e artificial, a fim de se dar conhecimento das
legislações existentes. Abrangeu-se, também, a questão ambiental na Constituição
da República Federativa do Brasil de 1988, que inovou ao trazer conceitos de
preservação e conservação ambiental às futuras gerações. Desta forma, vê-se que o
direito ambiental e urbanístico é indispensável para que a população dê a
importância necessária e assuma cuidados imprescindíveis à manutenção do meio
ambiente, para que se possa usufruir de bem-estar e de boa qualidade de vida hoje e
sempre.
Palavra-chave: Direito Ambiental e Urbanístico. Áreas verdes. Parcelamento do Solo
Urbano. Áreas de Preservação Permanente. Mata Atlântica.
8
ABSTRACT
The present monograph that was elaborated by the deductive method, talks about the
importance of green areas in large urban agglomerations, treating its as well for
common use, situation of Public Power try to change when disaffected such areas.
Still cares, the divergence relative the use of the legal gap to be keeping in areas of
permanent preservation, as predicting both the Law on Urban Land Installment, the
Forest Code. Finally, working on the issue of removal of permanent preservation
area, as provided in Resolution CONAMA 369/2006, and issues of suppression of the
Atlantic Forest, about the plea of needs of Environmental Impact Assessment with the
preparation of Environmental Impact Assessment (EIA) and Environmental Impact
Report (EIRs), order to diagnose the impact caused in environmental by the
suppression of vegetation. This study is based on the legal provisions, the positions
and understandings jurisprudential doctrine for their implementation. Thus, it dealt
with environmental principles and that outlines the specific duties of the Public Power
in preservation of environmental, as tried to demonstrated an overview of legislation
on the natural environment and artificial to knowledge of the existing laws. Covered is
also the environmental issue in the Constitution of the Federative Republic of Brazil in
1988, which led to bring concepts of environmental preservation and conservation for
future generations. Thus, it sees that the right environmental and urban is
indispensable for the population to give the necessary importance and take care
essential to sustaining the environment, so can enjoy well-being and quality of life
today and always.
Key-word: Urban and Environmental Law. Green Areas. Installment Urban Land.
Permanent Preservation Areas. Atlantic Forest.
9
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ..................................................................................... 11
1 PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL E URBANÍSTICO 13
1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS .............................................................................. 13
1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL ............................................................. 15
1.3 PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E PREVENÇÃO ............................................... 17
1.4 PRINCÍPIO DA REPARAÇÃO ............................................................................ 21
1.5 PRINCÍPIO DO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO COMO
DIREITO FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA .................................................. 22
1.6 PRINCÍPIO DA NATUREZA PÚBLICA DA PROTEÇÃO AMBIENTAL ............... 24
1.7 PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE .................. 26
1.8 DEVERES ESPECÍFICOS DO PODER PÚBLICO NA TUTELA DO AMBIENTE
.................................................................................................................................. 28
2 PANORAMA GERAL DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA SOBRE MEIO
AMBIENTE NATURAL E ARTIFICIAL ................................................. 36
2.1 MEIO AMBIENTE NATURAL E ARTIFICIAL ...................................................... 36
2.2 A QUESTÃO AMBIENTAL E URBANÍSTICA NA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988 ................................................... 41
2.3 A LEGISLAÇÃO SOBRE MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL ................................... 44
2.3.1 Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01) ........................................................... 44
2.3.2 Plano Diretor ................................................................................................... 48
2.3.3 Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei nº 6.766/79) ............................... 52
2.4 A LEGISLAÇÃO SOBRE MEIO AMBIENTE NATURAL ..................................... 55
2.4.1 Código Florestal (Lei nº 4.771/65) ................................................................. 55
2.4.2 Lei Da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81) ..................... 59
10
2.4.3 Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC
(Lei nº 9.958/00) ....................................................................................................... 61
2.4.4 Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428/06) ........................................................ 66
3 QUESTÕES POLÊMICAS E ATUAIS ............................................... 72
3.1 ÁREAS VERDES ................................................................................................ 72
3.2 LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO X CÓDIGO FLORESTAL ........ 80
3.3 ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE PREVISTAS NA RESOLUÇÃO DO
CONAMA Nº 369/2006.............................................................................................. 91
3.4 MATA ATLÂNTICA ............................................................................................. 96
CONCLUSÃO ..................................................................................... 104
REFERÊNCIAS .................................................................................. 107
11
INTRODUÇÃO
O presente trabalho monográfico pretende desenvolver estudo sobre
questões de direito ambiental e urbanístico, frente ao parcelamento do solo urbano,
mormente para a conservação e a defesa de área verde, considerada bem de uso
comum do povo, bem como demonstra a aplicabilidade das Leis Federais nºs
6.766/1979 e 4.771/1965 ante às áreas de preservação e de expansão urbana. Além
disso, trata da possibilidade de aplicação de supressão de Mata Atlântica, com o
advento da Lei nº 11.428/2006.
O interesse pelo tema desta pesquisa surgiu do fascínio pela área do Direito
Ambiental e Urbanístico, em especial pela devida proteção às áreas verdes de nosso
país. Ademais, considerando haver divergências em relação à jurisprudência no
sentido de qual lei aplicar em cada caso concreto, procura o presente trabalho
elucidar questões que causam controvérsia legal, doutrinária e jurisprudencial.
Esta pesquisa tem como objetivo institucional a obtenção do grau de
bacharel em Direito pela Universidade do Vale do Itajaí – Campus São José.
Este trabalho tem como objetivo geral apresentar conceitos doutrinários
acerca de leis ambientais, especialmente a Lei de Parcelamento do Solo Urbano,
bem como as posições das leis e aplicações jurisprudenciais, especialmente o
Tribunal de Justiça de Santa Catarina, acerca da utilidade de cada lei.
Dentre os objetivos específicos está o de buscar definir e conceituar o
instituto das principais leis de meio ambiente natural e artificial, além dos princípios
que as norteiam, de modo a se chegar, então, à análise das questões referentes às
áreas verdes, áreas de preservação permanente e Mata Atlântica, com o fim de se
entender quais são as possibilidades de aplicação para cada questão em estudo.
Deste modo, inicia-se este trabalho, no Capítulo 1, com o estudo acerca dos
princípios de Direito Ambiental e Urbanístico importantes ao presente tema, bem
como, com uma breve apresentação dos aspectos referentes aos deveres do Poder
12
Público na defesa do meio ambiente.
O Capítulo 2 trata da relevância da legislação brasileira sobre meio ambiente
natural e artificial, comentando acerca das principais leis de cada instituto, assim
como oferece uma breve exposição do direito ambiental em relação à Constituição
Federal de 1988.
O Capítulo 3 finaliza a pesquisa abordando, propriamente questões
polêmicas, acerca da instituição de área destinada à preservação das áreas verdes,
para ordenar o desenvolvimento da população que irá residir no local onde for
realizado o parcelamento do solo urbano, visando coibir ações do Poder Público, que
insiste em desafetá-las para realizar interesses diversos da proteção ambiental.
Ainda, trata-se da questão de áreas urbanas, nas quais existem divergências no
sentido de qual lei utilizar em respeito às áreas de preservação permanente, gerando
dúvidas acerca da aplicação da Lei nº 6.766/1979 ou da Lei nº 4.771/1965.
Finalizando o trabalho, abordam-se questões sobre a supressão de áreas de
preservação permanente com o advento da Resolução do CONAMA nº 369/2006,
bem como questões de supressão de vegetação de Mata Atlântica, contando com o
posicionamento da jurisprudência de Santa Catarina e Rio Grande do Sul sobre a
sua aplicabilidade.
Em sede de considerações finais, mostram-se os resultados gerais
alcançados por meio desta monografia, expondo-se os pontos conclusivos, o
estímulo à continuidade dos estudos sobre o direito ambiental e urbanístico,
fundamental à boa qualidade de vida das gerações presentes e futuras.
O método de abordagem será o dedutivo, ou seja, do geral para o particular,
partindo da análise da legislação ambiental, adentrando nas questões das áreas
verdes, das áreas de preservação permanente quando da instituição do
parcelamento do solo urbano, bem como da supressão de Mata Atlântica. A técnica
de pesquisa será a análise da legislação frente ao posicionamento jurisprudencial.
13
1 PRINCÍPIOS GERAIS DO DIREITO AMBIENTAL E URBANÍSTICO
O presente trabalho acadêmico tem por objetivo adentrar no estudo do
Direito Ambiental e Urbanístico, para tanto, torna-se imprescindível a análise dos
princípios que o norteiam, verificando-se como fundamento de cada ciência. A
identificação dos princípios propicia o desenvolvimento da doutrina e suas
concepções, mediante o estudo das teorias que o regem, bem como dos demais
aspectos relevantes deste tema.
1.1 CONSIDERAÇÕES INICIAIS
Os princípios, como norteadores do Direito, são o ponto de partida diante da
necessidade de fundamentação e regulamentação a uma boa administração da
Justiça, como forma de instrumentalizar as normas disciplinadoras, viabilizando a
aplicação da lei.
E no Direito Ambiental, os princípios são utilizados como alicerce e
orientação para a implementação do direito. Nas palavras de Paulo de Bessa
Antunes:
[...] os princípios do Direito Ambiental se tornam mais relevantes e importantes, pois é a partir deles que as matérias que ainda não foram objeto de legislação específica podem ser tratadas pelo Poder Judiciário e pelos diferentes aplicadores do Direito, pois, na inexistência de norma legal, há que se recorrer aos diferentes elementos formadores do Direito, conforme expressa determinação da lei na Introdução ao CC e do próprio CPC.1
1 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 21.
14
Ainda, na concepção de José Joaquim Gomes Canotilho ao citar Larenz, os
princípios:
“[...] são normas jurídicas impositivas de uma optimização, compatíveis com vários graus de concretização, consoante os condicionalismos fáticos e jurídicos. Permitem o balanceamento de valores e interesses (não obedece, como as regras, à „lógica do tudo ou nada‟), consoante o seu peso e ponderação de outros princípios eventualmente conflitantes.” São padrões “juridicamente vinculantes radicados nas exigências de „justiça‟ (Dworkin) ou na „idéia de direito‟ (Larenz).”2
No entanto, a respeito dos princípios do Direito Ambiental, há por parte da
doutrina um consenso sobre os princípios reconhecidos, e ao mesmo tempo,
divergências acerca do significado de cada um deles. Quanto à natureza dos
princípios, tem-se que eles podem ser implícitos ou explícitos. E, conforme ensina
Paulo de Bessa Antunes, os princípios explícitos, “são aqueles que estão claramente
escritos nos textos legais e, fundamentalmente, na CRFB;” e os implícitos, “são os
princípios que decorrem do sistema constitucional, ainda que não se encontrem
escritos.” 3
Desta forma, percebe-se que é fundamental o estudo dos princípios do
Direito Ambiental e Urbanístico, uma vez que segundo Mirra:
a) são os princípios que permitem compreender a autonomia do Direito Ambiental em face dos outros ramos do Direito;
b) são os princípios que auxiliam no entendimento e na identificação da unidade e coerência existentes entre todas as normas jurídicas que compõem o sistema legislativo ambiental;
c) é dos princípios que se extraem as diretrizes básicas que permitem compreender a forma pela qual a proteção do meio ambiente é vista na sociedade;
d) e, finalmente, são os princípios que servem de critério básico e inafastável para a exata inteligência e interpretação de todas as normas que compõem o sistema jurídico ambiental, condição indispensável para a boa aplicação do Direito nessa área.4
2 CANOTILHO, José Joaquim Gomes apud MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 55.
3 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 22.
4 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Princípios Fundamentais do Direito Ambiental. Disponível em: <http://www.direitoambiental.adv.br/ambiental.qps/Ref/PAIA-6SRNQ8> Acesso em: 18 jun 2010.
15
Assim, os princípios jurídicos do Direito Ambiental devem ser procurados,
fundamentalmente, na Constituição Federal de 1988, bem como nos alicerces éticos
que esclarecem as relações às pessoas, para que se possa garantir a preservação
da qualidade de vida, conciliando os elementos econômicos e sociais para o
desenvolvimento sustentável.
1.2 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL
A Constituição Federal, em seu art. 225, caput, oportunizou a inserção da
obrigação de instaurar o desenvolvimento sustentável, “impondo-se ao Poder Público
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações.” E sua formalização decorre do princípio nº 4, da Declaração da Rio/92,
que contém a seguinte dicção: “Para alcançar o desenvolvimento sustentável, a
proteção ambiental constituirá parte integrante do processo de desenvolvimento e
não pode ser considerada isoladamente deste.” 5
Segundo Celso Antônio Pacheco Fiorillo:
O princípio de desenvolvimento sustentável tem por conteúdo a manutenção das bases vitais da produção e reprodução do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relação satisfatória entre os homens e destes com o seu ambiente, para que as futuras gerações também tenham oportunidade de desfrutar os mesmos recursos que temos hoje a nossa disposição.6
5 Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576> Acesso em: 18 jun 2010.
6 FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2002. Disponível em: <http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:ysvsPHjNQp4J:www.sedam.ro.gov.br/c/document_library/get_file%3FfolderId%3D36%26name%3DDLFE-469.doc+desenvolvimento+sustent%C3%A1vel+direito+ambiental&cd=11&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br> Acesso em: 18 jun 2010.
16
Desta forma, compreende-se no art. 3º, III, do Decreto nº 6.040/2007, que diz
respeito à Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável dos Povos e
Comunidades Tradicionais (PNPCT), que para se construir uma sociedade
sustentável é necessário “o uso equilibrado dos recursos naturais, voltado para a
melhoria da qualidade de vida da presente geração, garantindo as mesmas
possibilidades para as gerações futuras.” 7
Juntamente com o princípio do desenvolvimento sustentável estão
relacionados os espaços ambientais, que auxiliam no equilíbrio entre o
desenvolvimento industrial e as áreas de habitação do homem e da vida silvestre, de
modo a preservar a qualidade de vida das presentes e futuras gerações. E nesta
perspectiva o zoneamento ambiental encontra-se fundamentalmente ligado com o
desenvolvimento sustentável, auxiliando na preservação ambiental, com a limitação
do uso do solo, a partir do controle no uso da propriedade particular.8
Nesse prisma, verifica-se a importância de trazer alguns princípios que
norteiam a construção de uma sociedade sustentável. Primeiramente, menciona-se o
dever de respeitar e cuidar da comunidade dos seres vivos, de modo que as pessoas
se preocupem com as outras formas de vida, a fim de que haja a sobrevivência das
espécies. Além disso, percebe-se a necessidade de melhorar a qualidade de vida
humana, que se traduz como o objetivo do desenvolvimento sustentável:9
[...] permitindo que as pessoas realizem o seu potencial e vivam com dignidade, com acesso à educação, com liberdade política, com garantia de direitos humanos e ausência de violência. O desenvolvimento sustentável só é real se o padrão de vida melhorar em todos os aspectos.10
7 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 619.
8 ABELARDINO, Isabela. Disponível em: <http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:ysvsPHjNQp4J:www.sedam.ro.gov.br/c/document_library/get_file%3FfolderId%3D36%26name%3DDLFE-469.doc+desenvolvimento+sustent%C3%A1vel+direito+ambiental&cd=11&hl=pt-BR&ct=clnk&gl=br> Acesso em: 18 jun 2010.
9 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 74.
10 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 74.
17
Em seguida, deve-se ter a conservação da vitalidade e da diversidade do
planeta Terra, baseado no dever de conservação e criar mecanismos para a
proteção das funções e da diversidade dos sistemas naturais do Planeta, fazendo-se
necessário, então, a conservação dos processos ecológicos que tornam a Planeta
Terra adequado ao desenvolvimento da vida, bem como, a conservação da
biodiversidade de plantas, animais e outros organismos do ecossistema. E ainda,
assegurar o uso sustentável dos recursos renováveis, minimizando-se o
esgotamento de recursos não-renováveis.11
Ainda, preocupam-se com conservação dos limites da capacidade de suporte
do Planeta, instituindo “políticas que equilibrem os números e os modos de vida
humanos com a capacidade de suporte da Terra, devendo ser complementadas por
tecnologias que melhorem e respeitem essa capacidade por meio de cuidadoso
controle.” 12
Nessa vertente, buscando efetivar o desenvolvimento sustentável, a doutrina
procura apoiar-se em princípios que devem adotar uma postura legal que viabilize
atitudes e práticas pessoais, disseminando informações por meio da educação, de
modo que a legislação crie mecanismos que permitam que as comunidades cuidem
e se preocupem com seu próprio meio ambiente. Estabelecendo uma estrutura
nacional para a integração de desenvolvimento e conservação, através de leis e
instituições de políticas econômicas e sociais sólidas para que se possam evitar os
problemas antes que eles surjam.13
1.3 PRINCÍPIOS DA PRECAUÇÃO E PREVENÇÃO
11
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 74/75.
12 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 75.
13 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 76.
18
O princípio da Precaução, contemplado na doutrina brasileira, recebe forte
influência do Direito Alemão, no qual esse princípio teve origem. A idéia da
precaução surgiu por volta da década de 1970, quando surgiu a preocupação com a
necessidade de avaliação prévia em decorrência dos diversos empreendimento e
projetos que se pretendia implementar.14
A concepção desse princípio é incorporada através do projeto de lei que visa
proteger a qualidade do ar, sendo aprovado em 1974, e estabelece-se como meio de
controle para várias atividades potencialmente poluidoras. Em sua forma originário,
“o princípio estabelecia que a precaução era desenvolver em todos os setores da
economia processos que reduzissem significativamente as cargas ambientais,
principalmente aquelas originadas por substancias perigosas.” 15 Dessa forma,
outras formulações desse princípio foram sendo construídas, e expandindo-se para o
Direito Internacional, até o brasileiro.
Para Paulo Affonso Leme Machado, o princípio da precaução não se trata de
impedir todas as atividades humanas, mas visa sim, “à durabilidade da sadia
qualidade de vida das gerações humanas e à continuidade da natureza existente no
planeta.” 16
No mesmo sentido, dita o doutrinador Paulo de Bessa Antunes:
Desnecessário dizer que, ao se estabelecer a precaução como princípio, esta não pode ser interpretada como uma cláusula geral, aberta e indeterminada. É necessário que se defina o que se pretende prevenir e qual o risco a ser evitado. Isto, contudo, só pode ser feito diante da análise das diferentes alternativas que se apresentam para a implementação ou não de determinado empreendimento ou atividade. A precaução, inclusive, deve levar em conta os riscos da não implementação do projeto proposto.” 17
Ainda, para o doutrinador Edis Milaré, o princípio da precaução deve ser
utilizado “quando a informação científica é insuficiente, inconclusiva ou incerta e haja
14
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 28. 15
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 28. 16
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 65.
17 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11ª ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 29.
19
indicações de que os possíveis efeitos sobre o meio ambiente”, possam ser
perigosos e incompatíveis com a proteção ambiental.18
O grande desenvolvimento internacional do princípio da precaução ocorre na
Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – CNU –
MAD, ocorrida no estado do Rio de Janeiro em 1992, que permanece conhecido
como “Rio 92”, no qual utilizou-se 27 princípios, que serviram de base para a
produção de novas normas.19
O Princípio da Precaução foi redigido como o Princípio número 15, que
descreve:
“De modo a proteger o meio ambiente, o princípio da precaução deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaça de danos sérios ou irreversíveis, a ausência de absoluta certeza científica não deve ser utilizada como razão para postergar medidas eficazes e economicamente viáveis para prevenir a degradação ambiental.” 20
Este princípio tem como determinação a utilização de cuidados necessários
para a proteção do meio ambiente, de forma a dar conhecimento científico para
determinada atividade, para que se possa esclarecer as dúvidas existentes para
cada empreendimento.21
Contudo, cabe mencionar que a omissão na utilização de medidas de
precaução, para evitar a ocorrência de riscos de danos ambientais, acaba por ser
introduzido na Lei de Crimes Ambientais (art. 54, § 3º, da Lei nº 9.605/98), como
forma de reprimenda ao infrator.22
No Brasil, o princípio da precaução mantém-se inserido por duas convenções
internacionais: a Convenção da Diversidade Biológica e a Convenção-Quadro das
18
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 767.
19 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 33.
20 SOARES, Guido Fernando Silva, 1995 apud MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 65.
21 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 35.
22 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 769.
20
Nações Unidas sobre a Mudança do Clima, nas quais ambas, preconizam a
utilização do princípio da precaução para “evitar ou minimizar” danos ambientais.23
De acordo com o raciocínio que procura precaver situações, tem-se também,
o Princípio da Prevenção, que é muito semelhante ao Princípio da Precaução,
todavia os mesmo não se confundem. A precaução, como já mencionado, é uma
medida de cautela antecipada. A aplicação do princípio da prevenção ocorre em
“impactos ambientais já conhecidos e dos quais se possa, com segurança,
estabelecer um conjunto de nexos de causalidade que seja suficiente para a
identificação dos impactos futuros mais prováveis.” 24 Ou seja, busca-se conciliar os
espaços livres, os recursos naturais e a proteção do meio ambiente.
Destarte, com base neste princípio de prevenção passa a ser necessário o
licenciamento ambiental e os estudos de impactos ambientais às atividades
potencialmente poluidoras, devendo ser solicitados às Autoridades Públicas, com o
fim de se prevenir danos ambientais, e de forma a se evitar os danos que uma
determinada atividade poderá causar ao meio ambiente.25
Neste sentido, sustenta Edis Milaré que se aplica o princípio da prevenção,
“quando o perigo é certo e quando se tem elementos seguros para afirmar que uma
determinada atividade é efetivamente perigosa.”26 Ou seja, aplica-se o princípio da
prevenção, como forma de “impedir a ocorrência de danos ao meio ambiente,
através da imposição de medidas acautelatórias, antes da implantação de
empreendimento e atividade consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras.” 27
Paulo Affonso Leme Machado menciona cinco itens para a eficácia da
aplicação do princípio da prevenção:
1º) identificação e inventário das espécies animais e vegetais de um território, quanto à conservação da natureza e identificação das fontes contaminantes das águas e do mar, quanto ao controle da
23
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 68.
24 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 45.
25 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 45.
26 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 766.
27 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 767.
21
poluição; 2º) identificação e inventário dos ecossistemas, com a elaboração de um mapa ecológico; 3º) planejamentos ambiental e econômicos integrados; 4º) ordenamento territorial ambiental para a valorização das áreas de acordo com a sua aptidão; e 5º) Estudo de Impacto Ambiental.28
Por fim, percebe-se que tanto o princípio da precaução quanto o da
prevenção têm por objetivo utilizar medidas para a proteção ambiental, de forma a
alcançar o direito ambiental ecologicamente equilibrado, e evitando-se a degradação
ambiental, cujos casos, inúmeras vezes possuem resultados irreversíveis.
1.4 PRINCÍPIO DA REPARAÇÃO
O próximo princípio a ser estudado apresenta grande relevância, pois cuida
do princípio da reparação, no sentido da ocorrência de dano ou degradação
ambiental, salientando a necessidade de recuperação. Nesse sentido dita o art. 225,
§ 3º da Carta Magna: “As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio
ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.” 29
Nesse intuito é que a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento de 1992, inseriu o princípio nº 13:
Os Estados irão desenvolver legislação nacional relativa à responsabilidade e à indenização das vítimas de poluição e de outros danos ambientais. Os Estados irão também cooperar, de maneira expedita e mais determinada, no desenvolvimento do direito internacional no que se refere à responsabilidade e à indenização por efeitos adversos dos danos ambientais causados, em áreas fora de
28
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2007, p. 84.
29 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 225, § 3º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 18 jun 2010.
22
sua jurisdição, por atividades dentro de sua jurisdição ou sob seu controle.30
Do mesmo modo, é disposto como objetivo da Lei da Política Nacional do
Meio Ambiente, em seu art. 4º, inciso VII: “à imposição, ao poluidor e ao predador, da
obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da
contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos.” 31
Assim, a reparação pode ser de duas formas:
A primeira é a recuperação ou a reconstituição do ambiente lesado, possibilitando o retorno ao status quo ante. A segunda é a reparação sob forma indenizatória, na hipótese de ser inviável ou impossível a volta à situação anterior, o que nem sempre substitui o efetivo benefício do ambiente em estado equilibrado. 32
Desta forma, percebe-se que quem polui ou degrada o meio ambiente deve
responder e pagar pela lesão ou ameaça responsáveis ao dano causado,
recuperando-o à condição anterior de equilíbrio ou, ainda, indenizando os atingidos,
de maneira a minimizar o impacto causado e suas conseqüências.
1.5 PRINCÍPIO DO AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO COMO
DIREITO FUNDAMENTAL DA PESSOA HUMANA
Por conta do grande processo de degradação ao meio ambiente, decorrente
em todo o mundo, elevou-se a consciência social do dever de preservação
ambiental, constando como estimativa suprema às populações atuais, “passando a
30
Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/sitio/index.php?ido=conteudo.monta&idEstrutura=18&idConteudo=576> Acesso em: 18 jun 2010.
31 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Art. 4º, inciso VII. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm Acesso em: 18 jun 2010.
32 Ensaio do Direito Ambiental e sua Abordagem Principiológica. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=10387&p=2> Acesso em: 18 jun 2010.
23
compor o quadro de direitos fundamentais ditos de terceira geração incorporados nos
textos constitucionais dos Estados Democráticos de Direito.” 33
Trata-se também, como forma de estabelecer e garantir para as sociedades
futuras, um meio ambiente ecologicamente equilibrado, baseado no direito
fundamental da pessoa humana, descrito na Constituição da República Federativa
do Brasil de 1988, impondo a toda população o dever de cuidar do meio ambiente,
protegendo-o dos abusos ambientais, a fim de se impedir a completa degradação do
mesmo.
Segundo Paulo de Bessa Antunes: “O direito estabelecido pelo artigo 225 da
Constituição é fundado no princípio da dignidade da pessoa humana e somente nele
encontra sua justificativa final.” 34
Referido princípio, visa à proteção do maior bem tutelado, qual seja, a
proteção à vida, conforme assevera o doutrinador Edis Milaré:
O reconhecimento do direito a um meio ambiente sadio configura-se, na verdade, como extensão do direito à vida, quer sob o enfoque da própria existência física e saúde dos seres humanos, quer quanto ao aspecto da dignidade dessa existência - a qualidade de vida -, que faz com que valha a pena viver.35
Assim, além dos direitos e deveres de cada cidadão, conforme elencados no
art. 5º da Constituição Federal de 1988, o legislador acrescentou no caput, do art.
225, da Carta Magna, o direito fundamental da pessoa humana, de forma a ter um
meio ambiente ecologicamente saudável: “Todos têm direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia
qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-
lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” 36
Ao se analisar o art. 225 extrai-se do texto quatro aspectos fundamentais,
conforme leciona Celso Antonio Pacheco Fiorillo:
33
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 761.
34 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 22.
35 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 762.
36 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 225, caput. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 18 jun 2010.
24
1) a existência de um direito material constitucional caracterizado como „direito ao meio ambiente‟, cujos destinatários são „todos‟;
2) a confirmação no plano constitucional de que aludido direito ao meio ambiente diz respeito à existência de uma relação jurídica que envolve um bem (o bem ambiental). Referido bem, para que possa ser reputado constitucionalmente „bem ambiental‟, diz respeito somente àqueles „essenciais à sadia qualidade de vida‟. Por outro lado o bem ambiental se caracteriza por ser ontologicamente um „bem de uso comum do povo‟;
3) em face da relevância do bem material, a Constituição Federal determinou de forma impositiva tanto ao Poder Público como à coletividade não só o dever de defender os bens ambientais como também de preservá-los;
4) a defesa assim como a preservação por parte do Poder Público e da coletividade antes referida têm por finalidade assegurar o uso do bem ambiental não só para as presentes mas também para as futuras gerações.37
Verifica-se, desta forma, que o meio ambiente ecologicamente equilibrado
envolve para a pessoa humana “um conjunto de condições morais, psicológicas,
culturais e mesmo materiais que vincula uma ou mais pessoas” 38, no qual tem-se
que o “meio ambiente ecologicamente equilibrado diz respeito à tutela da pessoa
humana, assim como de outras formas de organismos, como o local onde se vive.”39
Pode-se dizer, portanto, que a existência da vida humana está ligada
fundamentalmente a um meio ambiente ecologicamente equilibrado, de forma que se
este se extinguir, aquele também deixa de existir, afinal ele é essencial à sadia
qualidade de vida.
1.6 PRINCÍPIO DA NATUREZA PÚBLICA DA PROTEÇÃO AMBIENTAL
37
FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Princípios do Direito Processual Ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 35.
38 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Princípios do Direito Processual Ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 36.
39 FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Princípios do Direito Processual Ambiental. 3. ed. São Paulo: Saraiva, 2009, p. 36.
25
Por sua vez, o princípio da natureza pública da proteção ambiental, “decorre
da previsão legal que considera o meio ambiente um valor a ser necessariamente
assegurado e protegido para uso de todos ou, como queiram, para fruição humana
coletiva.” 40 Entre outras palavras, significa “que o reconhecimento do direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado não resulta em nenhuma prerrogativa privada,
mas apenas na fruição em comum e solidária do mesmo ambiente como todos os
seus bens.” 41
Assim, a proteção ao meio ambiente equilibrado, passa de apenas teoria
para prática, através de um controle de legalidade e instrumentos que façam
respeitar o objetivo do Estado. De tal modo, existe, “uma ordem pública ambiental,
tendo por fonte básica a lei, e segundo a qual o Estado asseguraria o equilíbrio
harmonioso entre o homem e seu ambiente.” 42
Este princípio aparece com muito destaque:
[...] já que não só a lei ordinária reconhece o meio ambiente como um patrimônio público, a ser necessariamente assegurado e protegido, tendo em vista o uso coletivo, mas também a Lei Fundamental brasileira a ele se refere como „bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida‟, impondo ao Poder Público e à coletividade como um todo a responsabilidade por sua proteção.43
Há ainda, uma forte ligação do princípio da natureza pública da proteção
ambiental com os princípios da primazia do interesse público (Direito Público) e o
princípio da indisponibilidade do interesse público (Direito Administrativo), uma vez
que em ambos devem dar preferência ao interesse público em relação ao privado.
Ou seja, sempre que houver discussão acerca da norma a ser utilizada em um caso
concreto, deve-se utilizar a que beneficie os interesses da sociedade.44
40
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 764.
41 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 764.
42 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 764.
43 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 765.
44 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 765.
26
Desta forma, “a natureza pública que qualifica o interesse na tutela do
ambiente, bem de uso comum do povo, torna-o também indisponível.” 45 Sendo
assim, “a defesa do meio ambiente é um dever precipuamente do Estado, que só
existe para prover as necessidades vitais da comunidade” 46, devendo-se fazer
cumpri-las de qualquer modo.
1.7 PRINCÍPIO DA FUNÇÃO SOCIOAMBIENTAL DA PROPRIEDADE
Concebe-se que o direito à propriedade é direito fundamental, conforme
disposto no art. 5º, incisos XXII e XXIII, da Constituição Federal de 1988. E diante de
tal fato, o legislador condicionou corretamente o uso da propriedade ao bem-estar
social das populações.47
Isso tem um significado importante atualmente, visto que a população
contemporânea se estabeleceu predominantemente nas propriedades urbanas.
Nesse sentido manifesta-se Edis Milaré:
[...] a atual Lei Civil brasileira acabou por contemplar a função ambiental como elemento marcante do direito de propriedade, ao prescrever que tal direito „deve ser exercido em consonância com as suas finalidades econômicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilíbrio ecológico e o patrimônio histórico e artístico, bem como evita a poluição do ar e das águas.48
De acordo com este pensamento, a previsão constitucional do art. 5º, inciso
XXIII, estabelece que “a propriedade atenderá a sua função social”. Este princípio diz
45
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 765.
46 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 765.
47 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 774.
48 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 774.
27
respeito a estrutura do direito, segundo a qual a função social da propriedade se
transforma de acordo com as mudanças na relação de produção. Nessa seara,
leciona José Afonso da Silva:
E toda vez que isso ocorreu, houve transformação na estrutura interna do conceito de propriedade, surgindo nova concepção sobre ela, de tal sorte que, ao estabelecer expressamente que a propriedade atenderá a sua função social, mas especialmente quando o reputou princípio da ordem econômica (art. 170, II e III), a Constituição não estava simplesmente preordenando fundamentos às limitações, obrigações e ônus relativamente à propriedade privada, mas adotando um princípio de transformação da propriedade capitalista, sem socializá-la, um princípio que condiciona a propriedade como um todo, não apenas seu exercício, possibilitando ao legislador entender com os modos de aquisição em geral ou com certos tipos de propriedade, com seu uso, gozo e disposição.49
Ainda, ao se tratar dos princípios gerais da ordem econômica, percebe-se
que o constituinte se atém em assegurar os ditames da justiça social, observando o
princípio da “função social da propriedade”, conforme mencionado no art. 170, inciso
III, da Constituição Federal de 1988.
Neste sentido, explica Fernanda de Salles Cavedon:
A Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, ao qualificar a Propriedade como portadora de uma função social e de uma função ambiental, visa à solução dos conflitos entre interesses individual do proprietário e os interesses da coletividade. Dentre estes, destaca-se o interesse em gozar de um ambiente saudável, e alcançar as finalidades sociais que almeja a sociedade brasileira, como o desenvolvimento econômico individual que traga, concomitantemente, vantagens para a coletividade.50
E também, ao se estabelecer no art. 186, inciso II, da Carta Magna, que a
propriedade rural cumpre sua função social quando utiliza adequadamente seus
recursos naturais e quando atende à preservação do meio ambiente, o constituinte
quis impor ao proprietário rural o dever de preservação ambiental ao exercer seu
direito à propriedade.51
Deste modo, elucida Cristiane Derani:
49
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 65/66. 50
CAVEDON, Fernanda de Salles. Função Social e Ambiental da Propriedade. Florianópolis: Visualbooks, 2003, p. 65.
51 MIRRA, Álvaro Luiz Valery. Princípios Fundamentais do Direito Ambiental. Disponível em: <http://www.direitoambiental.adv.br/ambiental.qps/Ref/PAIA-6SRNQ8> Acesso em: 18 jun 2010.
28
Cabe ao detentor de direito de propriedade sobre parcela do meio ambiente torná-lo ou mantê-lo ecologicamente equilibrado, orientando sua ação na otimização desses princípios (função social da propriedade e meio ambiente ecologicamente equilibrado). Em outras palavras, impõem-se ao detentor dos recursos ambientais – parcela do meio ambiente – o atendimento à função ambiental da propriedade, posto que estes bens apropriados e a manutenção de suas características ecológicas são indispensáveis à realização do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado.52
Portanto, verifica-se que a função social da propriedade está diretamente
ligada à função ambiental da propriedade, de modo a preservar a fauna e a flora,
bem como as belezas naturais e o equilíbrio ecológico, evitando a ocorrência de
poluição do ar e das águas, com a conseqüente responsabilização do proprietário a
qualquer dano resultante da não observância da proteção ambiental da propriedade,
pois é sabido que se trata de um bem para fruição de todas as gerações: presentes e
futuras.
1.8 DEVERES ESPECÍFICOS DO PODER PÚBLICO NA TUTELA DO AMBIENTE
Seguindo a sequência dos princípios, estes devem ser respeitados tanto pela
sociedade quanto pelo Poder Público, que detém o dever de defender e preservar o
meio ambiente, conforme preceito constitucional. E a partir disto, o dever estatal
segue deveres específicos, que serão explicados abaixo.
Primeiramente, deve o Poder Público preservar e restaurar os processos
ecológicos essenciais, de forma a viabilizar condições de recuperar o ambiente
degradado, fundamento do princípio da reparação. Nas palavras de Edis Milaré,
processos ecológicos essenciais subentendem-se por “aqueles que garantem o
52
DERANI, Cristiane. A Propriedade na Constituição de 1988 e o Conteúdo da “Função Social”. IN: Revista de Direito Ambiental nº 27, ano 07. São Paulo: Revista dos tribunais. Julho/setembro de 2002, p. 67.
29
funcionamento dos ecossistemas e contribuem para a salubridade e higidez do meio
ambiente.” 53
E prossegue o Autor, trazendo um rol exemplificativo do que se pode
considerar como processos ecológicos essenciais:
[...] fixação, transformação, transporte e utilização de energia; produção, transporte e utilização de matérias várias; biodegradação de rejeitos; restituição aos corpos receptores (ar, água e solo) de suas condições e qualidades naturais; propagação e aperfeiçoamento das formas de vida num sentido evolutivo e de seleção natural; estabelecimento de condições adequadas à perpetuação e aperfeiçoamento da espécie humana, sobretudo no que ela tem de específico – a racionalidade e seus valores espirituais –, uma vez que o ser humano, tanto individual como socialmente, é parte integrante do mundo natural e do meio ambiente e, no ecossistema planetário, produz cultura.
Assim, deve-se considerar que a ação da sociedade é interligada aos
componentes bióticos e abióticos, sendo que qualquer intervenção do homem deve
ser no sentido de preservação ou recuperação da qualidade do meio ambiente
natural e do ambiente humano.54
Além disso, é dever do Poder Público fazer a promoção do manejo
ecológicos das espécies e dos ecossistemas, de forma a conservar os recursos
naturais e, se possível, a sua recuperação. E, nas palavras de José Afonso da Silva,
“promover o manejo dos ecossistemas quer dizer cuidar do equilíbrio das relações
entre a comunidade biótica e o seu hábitat.”55
Assim sendo, os cuidados, objeto de planejamento pelo Poder Público,
devem incluir o “uso do solo, o macrozoneamento, as forma e limites do
adensamento urbano, a exploração racional e sustentável e outros procedimentos
compatíveis.” 56
53
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 152.
54 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 152.
55 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4. ed. São Paulo: Malheiros, 2002, p. 53.
56 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 153.
30
Com efeito, deve-se ater o Poder Público na preservação da biodiversidade e
no controle das entidades de pesquisas e manipulações de materiais genéticos.
Entende-se por biodiversidade ou diversidade biológica:
[...] a variedade de vida no planeta, incluindo a variedade genética dentro das populações e das espécies; variedade das espécies da flora, da fauna, fungos macroscópicos e microorganismos; variedade de comunidades, hábitats e ecossistemas (terrestres, marinhos ou outros aquáticos) formados pelos organismos vivos; variedade de funções ecológicas desempenhadas pelos organismos nos ecossistemas; e diversidade de interações entre espécies e ecossistemas. Biodiversidade refere-se, também, tanto ao número (riqueza) de diferentes categorias biológicas quanto à abundância relativa (equitativa) dessas categorias; e inclui variabilidade em nível local (alta diversidade), complementaridade biológica entre hábitats (beta diversidade) e variabilidade entre paisagens (gama diversidade).57
Assim, o fato da preservação da biodiversidade significa “reconhecer,
inventariar e manter o leque dessas diferenças de organismos vivos” 58, sendo que
desta forma é que se aumenta a possibilidade de vida na Terra, através da inovação
outras formas de alimentação e de cura de doenças.59
Diante disto, é que se discute a necessidade da biodiversidade e da
integridade do patrimônio genético, pois é deles que dependem, por exemplo, a
criação de novas formas de alimentos e substâncias farmacêuticas.60
Assim, torna-se necessária a existência de mecanismos de controle e
pesquisas de materiais genéticos, devendo-se cultivar a manutenção dos estoques
genéticos em estado natural. Por isso a importância da preservação da
biodiversidade, eis que o controle da ciência continua em andamento, sendo que ao
se degradar determinado ambiente onde há a existência de espécies que ainda não
57
BRASIL, Anna Maria; SANTOS, Fátima. Dicionário: O Ser Humano e o Meio Ambiente de A a Z. 3. ed. São Paulo:Faarte, 2007, p. 95/96.
58 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 154.
59 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 154.
60 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 155.
31
são conhecidas geneticamente torna-se fundamental a reserva de meios capazes de
reconstituir o que foi aniquilado.61
Visando essa preservação é que se cria a Lei nº 11.105/2005, que
regulamenta os incisos II, IV e V, do § 1º, do art. 225, da Constituição Federal,
estabelecendo:
[...] normas de segurança e mecanismos de fiscalização sobre a construção, o cultivo, a produção, a manipulação, o transporte, a transferência, a importação, a exportação, o armazenamento, a pesquisa, a comercialização, o consumo, a liberação no meio ambiente e o descarte de organismos geneticamente modificados – OGM e seus derivados, tendo como diretrizes o estímulo ao avanço científico na área de biossegurança e biotecnologia, a proteção à vida e à saúde humana, animal e vegetal, e a observância do princípio da precaução para a proteção do meio ambiente.62
Além disso, é dever do Poder Público, delimitar os espaços territoriais para
proteção. Sabe-se que, historicamente, esta idéia surge na “Europa, durante a Idade
Média, com o objetivo de proteger recursos da fauna silvestre e seus hábitats para o
exercício de caça pela realeza e aristocracia rural.” 63 Ao longo do tempo, surgiram
outras medidas para proteção do meio ambiente, de maneira a proteger “as áreas
naturais que pudessem servir à população como um todo”.64
Com a evolução dos pensamentos, é que a Constituição Federal de 1988,
inovou utilizando-se em seu art. 225, § 1º, inciso III, a terminologia “espaços
territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos”, objetivando
“proteger os atributos ambientais justificadores do seu reconhecimento e
individualização pelo Poder Público.” 65
61
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 156/157.
62 BRASIL. Lei nº 11.105, de 24 de março de 2005. Art. 1º, caput. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2005/lei/L11105.htm>. Acesso em: 19 jun 2010.
63 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 157.
64MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 158.
65 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 158.
32
Pode-se considerar espaços territoriais especialmente protegidos, em
sentido estrito, as Unidades de Conservação, previstas expressamente na Lei nº
9.985/200066, que são:
Espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.67
Ainda, quanto aos espaços territoriais especialmente protegidos, em sentido
amplo, estão “as demais áreas protegidas, como por exemplo, as Áreas de
Preservação Permanente e as Reservas Florestais legais (disciplinas pela Lei
4.771/1965 – Código Florestal), e as Áreas de Proteção Especial (previstas na Lei
6.799/1979 – Parcelamento do Solo Urbano)” 68, de acordo com as finalidades
adequadas, diferentemente das Unidades de Conservação, as quais “estão
destinadas ao estudo e preservação de exemplares da flora e da fauna.” 69
Outro papel fundamental do Poder Público é requisitar dos empreendedores
a realização de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) para projetos que possam causar
impactos degradadores do meio ambiente, devendo-se apresentar nesses casos
medidas mitigadoras. O EIA é parte integrante da Avaliação de Impacto Ambiental,
introduzido pela Lei nº 6.803/1980, que “dispõe sobre as diretrizes básicas para o
zoneamento industrial nas áreas críticas de poluição.” 70
Em 1981, ocorre o advento da Lei nº 6.938, que institui a Política Nacional do
Meio Ambiente, e que estabelece “as definições, as responsabilidades, os critérios
básicos e as diretrizes gerais para o uso e implemento” 71 do Estudo de Impacto
Ambiental.
66
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 160.
67 BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 2º, inciso I. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm> Acesso em: 19 jun 2010.
68 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 160.
69 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 559
70 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 160.
71 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 160.
33
Na Constituição Federal de 1988, no art. 225, § 1º, inciso IV, o constituinte
consolidou o papel do EIA, como forma de instrumento de proteção do meio
ambiente, destinado à prevenção de danos ambientais,72 para as atividades
potencialmente causadoras de degradação ambiental, como forma de se prever o
dano antes que ele aconteça, para que se possa evitá-lo.
Espelhando-se no princípio do ambiente ecologicamente equilibrado,
percebe-se a importância do Poder Público em controlar a produção,
comercialização e utilização de técnicas, métodos e substâncias nocivas à saúde, à
qualidade de vida e ao meio ambiente, de forma que se possa impedir a prática de
atividades danosas à saúde das pessoas e do meio ambiente.73
Diante disso, tem-se que é dever do Poder Público fiscalizar a utilização de
“tecnologias e processos produtivos obsoletos, inadequados ou impróprios, de
qualquer forma atentatórios à saúde humana e à ambiental”, não podendo “ser
produzidos, comercializados e utilizados.” 74
Conforme leciona Edis Milaré, “não basta apenas fiscalizar: é preciso ainda –
e principalmente – controlar o emprego de técnicas, bem como a manutenção de
substâncias no fabrico de produtos que, por suas propriedades, acabam por
comprometer a vida e o equilíbrio do meio ambiente.” 75 Portanto, deve-se
estabelecer um controle na utilização e manutenção desses produtos de forma a
prevenir danos às populações a ao meio ambiente, visando alcançar um meio
ambiente ecologicamente equilibrado para a sadia qualidade de vida das pessoas.
Em vista do progresso econômico e social que vem crescendo com o passar
do tempo, torna-se necessária a implementação, por parte do Poder Público, de
políticas de incentivo à educação ambiental, para que se possa ter um futuro
72
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 161.
73 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 162.
74 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 162.
75 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 162.
34
ambiental conservado, de forma que toda a humanidade possa fazer uso de meio
ambiente equilibrado, essencial à sadia qualidade de vida.
Desta forma, o constituinte estabelece no art. 225, § 1º, inciso VI, da
Constituição Federal, o dever de “promover a educação ambiental em todos os níveis
de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente” 76 Da
mesma maneira, a Lei nº 9.795/1999, instituiu em seu art. 2º, que “a educação
ambiental é um componente essencial e permanente da educação nacional, devendo
estar presente, de forma articulada, em todos os níveis e modalidades do processo
educativo, em caráter formal e não-formal.” 77
Neste sentido, observa-se o pensamento do doutrinador Edis Milaré,
restringindo-se a tutela constitucional: “[...], a Educação Ambiental como incumbência
precípua do Poder Público na promoção do exercício da cidadania.” 78 A partir disso,
tem-se que a educação ambiental, como preceito constitucional, é uma exigência
nacional social e natural,79 para a conservação de um ambiente equilibrado às
gerações presentes e futuras, vez que adquire uma dimensão transcendental para a
sociedade.
A Constituição Federal de 1988 institui em seu art. 225, § 1º, inciso VII, que é
de competência do Poder Público a proteção “à fauna e à flora, vedadas, na forma
da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a
extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade.” 80
Desta forma, entende-se por fauna, o “conjunto das espécies de animais
características de determinada área (território, país, região, distrito, etc.), época ou
76
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 225, § 1º, inciso VI. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 19 jun 2010.
77 BRASIL. Lei nº 9.795, de 27 de abril de 1999. Art. 2º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9795.htm> Acesso em: 19 jun 2010.
78 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 164.
79 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5 ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 164.
80 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 225, § 1º, inciso VII. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em: 19 jun 2010.
35
meio ambiente específico.” 81 E, entende-se como flora, o “conjunto das espécies
vegetais (incluindo as algas e os fitoplânctons marinhos flutuantes) características de
determinada área (território, país, região, distrito, etc.), época ou meio ambiente
específicos.” 82
Tendo em vista isso, percebe-se que parte da legislação infraconstitucional
obedece a determinação à proteção de cada tipo de fauna e flora, como ocorre com
a Lei nº 9.605/1998, que estabelece em seus arts. 29 a 37, penalidades aos crimes
contra a fauna, e nos arts. 38 a 53, os crimes contra a flora.
Além disso, quanto à flora, a Lei nº 4.771/65 vem para amparar e dar
proteção às florestas e demais vegetações, de modo a serem utilizadas de forma
sustentável. Sendo que a Floresta Amazônica, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o
Planalto Mato Grossense e a Zona Costeira, possuem um tratamento ainda mais
protecionista, em virtude de suas peculiaridades, de forma que estão inseridas no art.
225, § 4º, da Lei Maior.83
Desta forma, o amparo às florestas e demais vegetações serão melhor
abordados no decorrer do 2º (segundo) capítulo que traz um panorama geral da
legislação ambiental existente.
81
BRASIL, Anna Maria; SANTOS, Fátima. Dicionário: O Ser Humano e o Meio Ambiente de A a Z. 3. ed. São Paulo:Faarte, 2007, p. 234.
82 BRASIL, Anna Maria; SANTOS, Fátima. Dicionário: O Ser Humano e o Meio Ambiente de A a Z. 3. ed. São Paulo:Faarte, 2007, p. 241.
83 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007, p. 166.
36
2 PANORAMA GERAL DA LEGISLAÇÃO BRASILEIRA SOBRE MEIO
AMBIENTE NATURAL E ARTIFICIAL
O presente capítulo trata do instituto sobre meio ambiente natural e artificial,
abordando a legislação pertinente a cada tipo de meio ambiente, bem como
questões ambientais e urbanísticas presentes na Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988.
2.1 MEIO AMBIENTE NATURAL E ARTIFICIAL
Ao iniciar os estudos ambientais, torna-se necessário verificar a existência de
elementos que influenciam os seres vivos no desenvolvimento de cada comunidade.
Estes elementos são os fatores abióticos e bióticos. Define-se fatores abióticos como
aqueles que influenciam as comunidades de seres vivos de um mesmo local, por
exemplo: a água, o clima, a temperatura, ou seja, fatores naturais do ambiente.84 Já
os fatores bióticos são aqueles desenvolvidos a partir da transformação do homem
na comunidade em um ecossistema, como carros, bicicletas, casas, em suma,
fatores não-naturais do ambiente.85
Todos os seres vivos são influenciados pelos elementos abióticos e bióticos,
que estão, essencialmente, presentes no desenvolvimento da vida. Como resultado,
surgem diferentes composições de tipos de meio ambiente, quais sejam: natural,
84
Fator Abiótico. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Fator_abi%C3%B3tico> Acesso em: 13 ago 2010.
85 Só Biologia. Disponível em: <http://www.sobiologia.com.br/conteudos/Ecologia/abioticosebioticos.php>. Acesso em: 13 ago 2010.
37
artificial, cultural e do trabalho, sendo os dois primeiros estudados no presente
trabalho científico.
Nesse limiar, percebe-se que o meio ambiente natural é aquele existente
sem a intervenção do homem, cuja composição e concentração variam conforme
cada localidade. Conceitua Celso Antônio Pacheco Fiorillo:
O meio ambiente natural, ou também denominado como físico, representa o conjunto formado pelos recursos naturais, ou seja, é constituído pela atmosfera, pelos elementos da biosfera, pelas águas, pelo solo, subsolo, pela fauna e flora; no qual está concentrado o fenômeno da homeostase, que consiste no equilíbrio de caráter dinâmico entre os seres vivos e o meio, no qual se encontram inseridos.86
Compondo o meio ambiente natural, encontra-se o ar como recurso e
elemento fundamental para a existência dos seres. Assim entende Edis Milaré:
Ligado estreitamente aos processos vitais de respiração e fotossíntese, à evaporação, à transpiração, à oxidação e aos fenômenos climáticos e meteorológicos, o recurso ar – mais amplamente, a atmosfera – tem um significado econômico, além do biológico ou ecológico, que não pode ser devidamente avaliado. 87
Ainda sobre o tema, preceitua José Afonso da Silva:
Os ciclos da biosfera penetram os seres vivos. A respiração, com a troca de oxigênio e gás carbônico, integra o ciclo desses minerais. É fácil concluir que o ar contaminado, poluído, degradado, constitui um veneno para a saúde, na medida em que sua ingestão não pode ser evitada, já que nenhum ser vivo pode sobreviver sem aspirá-lo.88
A água é outro componente valiosíssimo à existência de vida. “Aliás, ela
participa com elevado potencial na composição dos organismos e dos seres vivos
em geral – suas funções biológicas e bioquímicas são essenciais [...].” 89
As funções da água englobam vários processos biológicos, são
condicionantes ao clima e à existência dos seres. Verifica-se que a superfície do
planeta Terra é composta de ¾ de água, sendo que somente 2,5 % desse total são
86
FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 22.
87 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 204.
88 SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 77.
89 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 215.
38
de água doce, ou seja, aproveitáveis ao consumo. Grande parte da água do Planeta
está nos oceanos, ainda não aproveitados ao consumo.90
O solo é outro elemento do meio ambiente natural, e tem importância
notadamente relevante no presente estudo, pois representa a expectativa de
preservação do espaço social.
Nas palavras de Edis Milaré:
Na visão da Ecologia, o solo, por assim dizer, tem a sua “vida própria”, além de dar suporte aos biomas e ecossistemas peculiares – por exemplo, o mundo de fungos e decompositores, que renunciam à superfície aberta para adentrarem nas camadas internas da terra e prepararem elementos necessários à perpetuação da vida que se expande fora. 91
Ainda, para José Afonso da Silva:
O solo, que do ponto de vista ecológico é constituído da camada da superfície da crosta terrestre, capaz de abrigar raízes de plantas, representa o substrato para a vegetação terrestre. É, assim, a terra vegetal, meio em que associam a litosfera, a hidrosfera e a atmosfera; é, pois, meio de sustentação de visa.
Na aplicação das legislações ambientais, verifica-se que a proteção do solo é
tutelada de forma preventiva e reparativa, através das diversas leis ambientais de
proteção e prevenção de degradação do solo. Os cuidados com a proteção do solo,
constatam-se, por exemplo, na “agricultura, que é regida pela Lei da Política
Agrícola, e da construção civil, que é disciplinada pelas leis municipais de uso e
ocupação do solo urbano, notadamente pelo Pano Diretor do Município”92 e no
Estatuto das Cidades.
Os cuidados com a preservação do solo vêm sendo introduzidos nas leis,
como por exemplo, o Código Florestal e a Lei de Parcelamento do Solo Urbano, de
forma a prevenir e zelar pela boa qualidade do solo. Visto que, não há como negar
90
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 215.
91 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 225/226.
92 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 228.
39
que o solo representa o espaço em que se fixam as sociedades e que influencia a
qualidade de vida de seus habitantes.
Destarte, observa-se que no âmbito de um ecossistema existem vários
fatores que fazem relações entre os seres vivos que ali coexistem, dentre esses
elementos estão a flora. Como define Edis Milaré:
A flora é entendida como a totalidade de espécies que compreende a vegetação de uma determinada região, sem qualquer expressão de importância individual dos elementos que a compõem. Elas podem pertencer a grupos botânicos os mais diversos, desde que estes tenham exigências semelhantes quanto aos fatores ambientais, entre eles os biológicos, os do solo e do clima.93
Salienta-se que, historicamente, a preocupação com a preservação da flora
ocorre “[...] depois dos grandes desbravamentos e explorações ocorridos no Brasil,
principalmente após a derrubada quase total da Mata Atlântica.” 94
Desta forma, a legislação de prevenção e proteção à flora brasileira inicia-se,
primeiramente, com a inclusão dos arts. 23, VII, 24, VI e 30, II, da Constituição da
República de 1988. Logo após, vem o art. 225, da Carta Magna, que se refere ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, fazendo menção à proteção da flora.
Considerando-se que a evolução da vida em nosso Planeta é percebida, com
o passar do tempo, pelo grande crescimento das espécies presentes na fauna, e que
estes funcionam como indicadores do aumento da diversidade do sistema ecológico,
surge uma nova perspectiva na qual, “entende-se por fauna o conjunto dos animais
que vivem numa determinada região, ambiente ou período geológico. A noção vulgar
também se refere ao conjunto dos animais que habitam o Planeta na atualidade ou
que nele viveram em épocas anteriores.” 95
Neste novo contexto ideológico, passa-se a compreender o meio ambiente
artificial como sendo aquele “constituído pelo espaço urbano construído,
consubstanciado no conjunto de edificações (espaço urbano fechado) e dos
93
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 238.
94 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 241.
95 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 244.
40
equipamentos públicos (ruas, praças, áreas verdes, espaços livres em geral: espaço
urbano aberto)”.96
Por conseqüência, na legislação brasileira, o meio ambiente artificial é
tratado como norma constitucional, nos arts. 182 e seguintes da Constituição Federal
de 1988, sendo interpretado também nos arts. 5º, XXIII, 21, XX, 170 e 225, deste
mesmo diploma legal.
Torna-se pertinente perceber que há uma ligação direta entre o meio
ambiente artificial e a boa qualidade de vida, bem como a ligação existente entre os
aspectos da dignidade da pessoa humana e a própria vida, uma vez que o
patrimônio ambiental artificial modifica-se a cada momento, de forma a transformar o
ambiente natural e cultural, tornando o Planeta cada dia diferente e mais artificial,
influenciando no modo de vida do mesmo ser humano que altera as condições de
sua própria subsistência. Contudo, é importante que algumas medidas sejam
utilizadas para readequar e impor limites a estas transformações:
[...] (i) o rigor no planejamento, especialmente no zoneamento, na ocupação e no uso do solo; (ii) o cuidado especial com o entorno das cidades, assim como na paisagem natural circundante e na paisagem urbana propriamente dita; e (iii) o incentivo permanente à criação de áreas de proteção ambiental por iniciativa dos três níveis de governo – federal, estadual e, muito particularmente, o municipal. 97
Assim, evidencia-se que da mesma forma que o meio ambiente natural
precisa de proteção e preservação, o meio ambiente artificial também necessita da
tutela de proteção de seus elementos construídos e transformadores.
Por fim, as normas de preservação regem-se pela “[...] inserção de princípios
ambientais em Planos Diretores e leis de uso do solo e, principalmente, com a
instituição de Sistemas Municipais de Meio Ambiente e a edição de Códigos
Ambientais municipais.” 98
96
SILVA, José Afonso. Direito Ambiental Constitucional. São Paulo: Malheiros, 1998, p. 03. 97
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 274.
98 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 278.
41
2.2 A QUESTÃO AMBIENTAL E URBANÍSTICA NA CONSTITUIÇÃO DA
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL DE 1988
O direito ambiental começa a ter proteção a partir da promulgação da Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81), a qual enseja a evolução de
um paradigma jurídico, no qual se postulava que “[...] não maltratasse a terra, seus
arvoredos e os processos ecológicos essenciais a ela associados. [...] que ganhou
velocidade com a democratização em 1985 e recebeu extraordinária aceitação na
Constituição de 1988.” 99
Diversos são os dispositivos constitucionais que demonstram preocupação
na constitucionalização do direito ambiental. Destaque-se, aqui, a Declaração de
Estocolmo de 1972, que é de grande influência na formação das leis nacionais de
cunho protecionista.
Ao se analisar os dispositivos constitucionais ambientais brasileiros, verifica-
se que o legislador preocupa-se em proteger a vida em todas as suas formas, com o
fim de garantir uma boa qualidade de vida às gerações presentes e futuras, de modo
a orientar o Poder Público, os particulares e a iniciativa privada na preservação e
proteção do Meio Ambiente, conforme é determinado no art. 225, da Carta Magna:
Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. (Grifei)
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
99
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 57/58.
42
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a integridade dos atributos que justifiquem sua proteção;
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto ambiental, a que se dará publicidade;
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais à crueldade.
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas. 100
Constata-se de grande importância este dispositivo legal uma vez que visa
assegurar a efetividade do direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, o
100
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 225. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em 13 ago 2010.
43
qual determina ao Poder Público deveres específicos que devem ser cumpridos em
um período de democracia ambiental.101
Dentre as incumbências atribuídas ao Poder Público pela Constituição
Federal de 1988, encontram-se o dever de criar uma política de desenvolvimento
urbano para atender aos princípios ambientais constitucionais, conforme mencionado
no art. 182:
Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes. (Grifei)
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais. 102
Desta forma, o constituinte ao instituir o dispositivo acima mencionado, quis
relacionar a conservação dos processos ecológicos com o manejo da diversidade
biológica, como direito fundamental à pessoa humana. Por pertencerem a áreas do
ecossistema, esses espaços ambientais, públicos ou privados, “devem sujeitar-se a
101
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 230.
102 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Art. 182. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm> Acesso em 13 ago 2010.
44
um regime jurídico especial que assegure, nas palavras de Silva, „sua relativa
imodificabilidade e sua utilização sustentada‟”.103 Assim, o constituinte estabelece
normas para “[...] proibir a utilização dessas áreas de forma que resultasse prejuízo à
integridade de seus componentes e de suas finalidades.” 104
2.3 A LEGISLAÇÃO SOBRE MEIO AMBIENTE ARTIFICIAL
O meio ambiente artificial conforme já mencionado anteriormente, constitui-se
por aquele composto pelo espaço urbano construído (edificado). E para que este tipo
de meio ambiente seja preservado e conservado, torna-se necessária a instituição de
normas infraconstitucionais para sua complementação e aplicabilidade.
2.3.1 Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/01)
O Estatuto da Cidade é a denominação da Lei nº 10.257, de 10 de julho de
2001, que cria vários instrumentos visando alcançar o desenvolvimento urbano,
estabelecendo normas de ordem pública e interesse social, regulando o uso da
propriedade urbana, bem como visando assegurar o bem-estar aos cidadãos e o
103
CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs.). Direito Constitucional Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 239/240.
104 CANOTILHO, José Joaquim Gomes; LEITE, José Rubens Morato (orgs.). Direito Constitucional
Ambiental Brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 240.
45
equilíbrio do meio ambiente105, sendo, o plano diretor, a principal norma de defesa do
interesse da cidade.
Além disso, a Lei nº 10.257 institui diretrizes gerais, conforme disposto no
art. 2º do Estatuto:
Art. 2o A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
105
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Art. 1º, parágrafo único. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 13 ago 2010.
46
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído, do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o interesse social.106
Ao se fazer uma análise breve do texto do art. 2º acima descrito com o texto
constitucional do art. 182, verifica-se que no texto constitucional o objetivo descrito é
a garantia do bem-estar da população que vive nas cidades, e no art. 2º do Estatuto,
fala-se em “desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade
urbana”, quando na verdade em sentido lato sensu, o desenvolvimento, nada mais é
106
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Art. 2º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 13 ago 2010.
47
do que proporcionar e garantir o bem estar aos habitantes das cidades.107 Assim,
com a criação de uma lei federal para regulamentar as Cidades, faz-se “[...] renascer
o interesse nas questões urbanísticas e na necessidade de ajustá-las ao bem-estar
das populações das cidades.”108
Percebe-se, ainda, que além do disposto nos arts. 21, 23, 24, 25, 30 e o 182
da Constituição Federal de 1988, o art. 3º do Estatuto da Cidade, também faz
menção à competência para legislar sobre a política urbana:
Art. 3o Compete à União, entre outras atribuições de interesse da política urbana:
I – legislar sobre normas gerais de direito urbanístico;
II – legislar sobre normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em relação à política urbana, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional;
III – promover, por iniciativa própria e em conjunto com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico;
IV – instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
V – elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.109
Quanto à importância entre as competências, não cabe avaliar a maior ou
menor, pois, em tese, é a mesma conferida pela Constituição. No entanto, cabe
destacar a competência dada aos Municípios acerca do objeto, qual seja, o
desenvolvimento urbano das cidades, sustentada na doutrina por José dos Santos
Carvalho Filho, onde se verifica que a responsabilidade primeira na defesa do meio
ambiente artificial faz parte do rol de obrigações do Poder Municipal do local onde
ocorre a urbanização.
Apesar de estarem na lei federal as diretrizes gerais, é ao governo municipal que vai incumbir a implantação e a execução dos planos
107
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. 2. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2006, p. 14.
108 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. 2. ed. Rio de Janeiro:
Lúmen Júris, 2006, p. 16. 109
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Art. 3º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 13 ago 2010.
48
urbanísticos, a iniciar pelo plano diretor, aprovado por lei, que é realmente o instrumento fundamental da ordem urbanística municipal.110
Enfim, o Estatuto da Cidade torna-se meio para a evolução e
desenvolvimento de políticas de proteção quando da expansão das cidades, com o
acréscimo de prezados instrumentos de controle urbanísticos, que, certamente, são
muito importantes para viabilizar, permitir e regular a materialização e aplicação do
Direito Ambiental e Urbanístico nas Cidades.
2.3.2 Plano Diretor
É nas cidades que grande parte da população vive atualmente, e para que
seja possível a contenção e repressão aos efeitos degradativos decorrentes da
expansão urbana desordenada é que se instituem os Planos Diretores das Cidades,
que tem como objetivo a ordenação da cidade, o controle do uso do solo, e o
planejamento futuro de cada município, servindo de auxílio à legislação federal
(Estatuto da Cidade).
O Plano Diretor é uma lei municipal que estabelece diretrizes para a ocupação da cidade. Ele deve identificar e analisar as características físicas, as atividades predominantes e as vocações da cidade, os problemas e as potencialidades. É um conjunto de regras básicas que determinam o que pode e o que não pode ser feito em cada parte de cidade. É processo de discussão pública que analisa e avalia a cidade que temos para depois podermos formular a cidade que queremos. Desta forma, a prefeitura em conjunto com a sociedade, busca direcionar a forma de crescimento, conforme uma visão de cidade coletivamente construída e tendo como princípios uma melhor qualidade de vida e a preservação dos recursos naturais. O Plano Diretor deve, portanto, ser discutido e aprovado pela Câmara de Vereadores e sancionado pelo prefeito. O resultado, formalizado
110
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Comentários ao Estatuto da Cidade. 2. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2006, p. 18.
49
como Lei Municipal, é a expressão do pacto firmado entre a sociedade e os poderes Executivo e Legislativo.111
Nas palavras de José Afonso da Silva:
O Plano Diretor, como instrumento de atuação da função urbanística dos Municípios, constitui um plano geral e global que tem, portanto, por função sistematizar o desenvolvimento físico, econômico e social do território municipal, visando o bem-estar da comunidade local.112
Seus objetivos gerais são: “[...] promover a ordenação dos espaços
habitáveis do Município”113 de modo a “[...] instrumentar uma estratégia de mudança
no sentido de obter a melhoria da qualidade de vida da comunidade local.” 114
Os objetivos específicos do plano diretor variam de acordo com a realidade
de cada Município.
Traduzem-se em objetivos concretos de cada um dos projetos que integram o plano, tal como reurbanização de um bairro, alargamento de determinada via pública, construção de vias expressas, intensificação da industrialização de área determinada, construção de casas populares, construção de rede de esgoto, saneamento de determinada área, retificação de um rio e urbanificação de suas margens, zoneamento, arruamento, loteamento, etc.115
É um instrumento que busca planejar a política urbana municipal, consoante
previsão constitucional, no art. 182 da Constituição, através de um procedimento
técnico e também jurídico. A Lei nº 10.257/2001 estabelece as diretrizes da política
urbana e regulamenta os arts. 182 e 183 da Carta Magna, fazendo menção no
Capítulo III desta Lei, sobre o Plano Diretor, nos arts. 39 a 42.
Sua elaboração é de competência do Executivo Municipal, por meio dos
órgãos de planejamento da Prefeitura, conforme dispõe o art. 40, da Lei nº
10.257/2001:
Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.
§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o
111
SANTA CATARINA. Prefeitura Municipal de Itajaí.Disponível em: <http://plano.itajai.sc.gov.br/>. Acesso em: 13 ago 2010.
112 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 124.
113 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 124.
114 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 124.
115 SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 124.
50
orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.
§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.
§ 3o A lei que instituir o plano diretor deverá ser revista, pelo menos, a cada dez anos.
§ 4o No processo de elaboração do plano diretor e na fiscalização de sua implementação, os Poderes Legislativo e Executivo municipais garantirão:
I – a promoção de audiências públicas e debates com a participação da população e de associações representativas dos vários segmentos da comunidade;
II – a publicidade quanto aos documentos e informações produzidos;
III – o acesso de qualquer interessado aos documentos e informações produzidos.116
Ainda, dispõe o art. 41, da mesma Lei:
Art. 41. O plano diretor é obrigatório para cidades:
I – com mais de vinte mil habitantes;
II – integrantes de regiões metropolitanas e aglomerações urbanas;
III – onde o Poder Público municipal pretenda utilizar os instrumentos previstos no § 4o do art. 182 da Constituição Federal;
IV – integrantes de áreas de especial interesse turístico;
V – inseridas na área de influência de empreendimentos ou atividades com significativo impacto ambiental de âmbito regional ou nacional.
§ 1o No caso da realização de empreendimentos ou atividades enquadrados no inciso V do caput, os recursos técnicos e financeiros para a elaboração do plano diretor estarão inseridos entre as medidas de compensação adotadas.
§ 2o No caso de cidades com mais de quinhentos mil habitantes, deverá ser elaborado um plano de transporte urbano integrado, compatível com o plano diretor ou nele inserido. 117
Ainda, tornam-se necessários estudos preliminares para avaliar as
circunstâncias e os problemas de desenvolvimento da Cidade, estabelecendo-se
assim, o planejamento municipal. Isto é feito através de um diagnóstico, que
pretende analisar intimamente os problemas de crescimento de cada Município,
116
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Art. 40. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 13 ago 2010.
117 BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Art. 41. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 13 ago 2010.
51
procurando atender às necessidades existentes, e definir quais são os tipos de
atuações a serem desenvolvidos.118
Além disso, na formulação de um Plano Diretor é elaborado um plano de
diretrizes, “que estabelece uma política para as soluções dos problemas escolhidos e
fixa objetivos e diretrizes da organização territorial;” 119 bem como, para uma
“instrumentação do Plano, que compreende a elaboração dos instrumentos de
atuação, de acordo com as diretrizes estabelecidas, e identifica as medidas capazes
de atingir os objetivos escolhidos”.120
No que tange às etapas de elaboração do Plano Diretor, existe o projeto de
lei que é submetido à Câmara Municipal, para aprovação. As orientações e preparos
são feitos por parte do Prefeito Municipal, que deve seguir as normas do processo
legislativo previsto na lei orgânica dos Municípios. Após apresentado à Câmara, faz-
se remessa para estudos técnicos e parecer, para, então, ser aceito ou rejeitado.121
Conforme disposto no art. 42, da Lei nº 10.257/2001:
Art. 42. O plano diretor deverá conter no mínimo:
I – a delimitação das áreas urbanas onde poderá ser aplicado o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando a existência de infra-estrutura e de demanda para utilização, na forma do art. 5o desta Lei;
II – disposições requeridas pelos arts. 25, 28, 29, 32 e 35 desta Lei;
III – sistema de acompanhamento e controle.122
O conteúdo da lei do Plano Diretor estabelece regras de regulamentação ao
Município, definindo áreas de zoneamento, ocupação do solo e sistemas de
circulação, como segue:
Estabelecerá as normas ordenadoras e disciplinadoras pertinentes ao planejamento territorial. Definirá as áreas urbanas, urbanizáveis e de expansão urbana. Disporá sobre a ordenação do solo, estabelecendo as regras fundamentais do uso do solo, incluindo o parcelamento, o zoneamento, o sistema de circulação, enfim sobre aqueles três
118
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 127/128. 119
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 128. 120
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 128. 121
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 129/130. 122
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Art. 42. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 13 ago 2010.
52
sistemas antes indicados: Sistema Viário, Sistema de Zoneamento e Sistema de Lazer e Recreação.123
Por fim, quanto à eficácia da lei do Plano Diretor, esta ocorre a partir de sua
entrada em vigor. E, a sua execução, se produzirá com a efetiva utilização e/ou
aplicação da lei, sendo, às vezes, necessária a expedição de leis especiais, a fim de
complementar o Plano, como o caso de planos executivos, planos especiais e planos
parciais, por ele exigidos.124
2.3.3 Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei nº 6.766/79)
O parcelamento do solo urbano é regido pela Lei nº 6.766, de 19 de
dezembro de 1979, conforme dispõe o referido diploma legal:
Art. 1º O parcelamento do solo para fins urbanos será regido por esta Lei.
Parágrafo único. Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão estabelecer normas complementares relativas ao parcelamento do solo municipal para adequar o previsto nesta Lei às peculiaridades regionais e locais.125
Consoante previsão legal, o parcelamento do solo pode se apresentar de
duas formas, quais sejam, o loteamento e o desmembramento.126
O parcelamento do solo, na modalidade loteamento, ocorre quando há
“subdivisão de gleba em lotes destinados à edificação, com abertura de novas vias
123
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 130. 124
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 1997, p. 131. 125
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Art. 1º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6766.htm>. Acesso em 13 ago 2010.
126 BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Artigo 2º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 13 ago 2010.
53
de circulação, de logradouros públicos ou prolongamento, modificação ou ampliação
das vias existentes”.127
Já na modalidade de desmembramento, apesar de também haver a
subdivisão do terreno que ainda não é objeto de parcelamento, em lotes destinados
à edificação, aproveita-se as vias e ruas públicas já existentes, não podendo ocorrer
sua modificação ou alteração, isto é, não havendo abertura de novos logradouros e
nem mudanças destes.128
Conforme dispõe o artigo 3º, da lei mencionada, o parcelamento do solo
apenas pode ser aprovado com finalidades urbanas, de expansão urbana ou de
urbanização especificadas pelo Estado, Município ou por particulares, que deve
encontrar previsão no plano diretor ou em lei municipal.
Há requisitos urbanísticos necessários à implantação de loteamento.
Primeiramente, os loteamentos devem atender às áreas de uso público, destinadas a
operar equipamentos urbanos de circulação e espaços livres, levando em conta a
proporção em relação à densidade de ocupação populacional previstas ao local
objeto do parcelamento do solo.129
Assim, tem-se no dispositivo legal:
Art. 4º - Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:
I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por lei municipal para a zona em que se situem;
II - os lotes terão área mínima de 125 m² (cento e vinte e cinco metros quadrados) e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislação estadual ou municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar a urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social, previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes;
127
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Artigo 2º, § 1º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 13 ago 2010.
128 PIRES, Luiz Manuel Fonseca. Loteamentos urbanos – natureza jurídica. São Paulo: Quartier
Latin, 2006. p. 45. 129
MUKAI, Toshio. Direito urbano e ambiental. 3. ed. Belo Horizonte: Fórum, 2006. p. 149-150.
54
III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15 (quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica;
IV - as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais, existentes ou projetadas, e harmonizar-se com a topografia local.
[...].130
Em relação ao parcelamento do solo, há também o Estatuto da Cidade (Lei
nº 10.257, de 10 de julho de 2001) que estabelece diretrizes gerais da política
urbana, no que tange aos seus instrumentos, o qual é estabelecido por “lei municipal
específica para área incluída no plano diretor que poderá determinar o parcelamento,
a edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado
ou não utilizado,” devendo fixar as condições e os prazos para implementação da
referida obrigação.131
As exigências estabelecidas para o parcelamento do solo estão
consubstanciadas em princípios que norteiam o direito ambiental, tais como, o
princípio do ambiente ecologicamente equilibrado como direito fundamental da
pessoa humana, o princípio da natureza pública da proteção ambiental, princípio de
controle do poluidor pelo Poder Público, princípio de prevenção, bem como o
princípio da função socioambiental da propriedade.132
Ao requisitar a autorização de parcelamento do solo é necessário que haja
um planejamento estadual e municipal organizando as diretrizes, e identificando o
percentual e área para uso público, que precede questões sobre a impossibilidade de
desafetação de tais áreas, consideradas bens públicos.133
Deste modo, a Lei do Parcelamento do Solo Urbano, foi criada com o intuito
de urbanização das cidades, quando da ocorrência de êxito rural, de modo a
130
BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Art. 4º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 13 ago 2010.
131 BRASIL. Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Art. 5º, caput. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/LEIS_2001/L10257.htm>. Acesso em 13 ago 2010. 132
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 95-105.
133 SILVA, Maurício Fernandes da. A desafetação de áreas verdes advindas de aprovação de
loteamentos perante a tutela ambiental. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4208>. Acesso em: 13 ago 2010.
55
controlar o crescimento desordenado e estabelecendo uma política de controle e
fiscalização da ocupação da população no solo urbano das cidades.
2.4 A LEGISLAÇÃO SOBRE MEIO AMBIENTE NATURAL
O meio ambiente natural, já estudado acima, é aquele composto por
elementos abióticos e bióticos presentes em todo o globo terrestre. E, a partir desses
fatores, criam-se normas para sua proteção e preservação, como meio de controlar,
prevenir e recuperar situações resultantes da má-utilização humana.
2.4.1 Código Florestal (Lei nº 4.771/65)
O Código Florestal Brasileiro de 1965 é instituído pela Lei nº 4.771, de 15 de
setembro de 1965, e vem para contemporizar um pouco o antigo Código Florestal de
1934, o qual eliminou as categorias de florestas e passou a utilizar à classificação de
áreas de preservação permanente (APP).134
Com a melhora normativa do Código Florestal, e o advento da Lei nº
6.938/81, que cria a Política Nacional do Meio Ambiente, a faixa de preservação
permanente passa a ser considerada como reserva ecológica e unidades de
conservação, o que estabelece mais funções ambientais a essas áreas, conforme
disposto no art. 1º, do Código Florestal:
134
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 692.
56
Art. 1° As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
[...]
§ 2o Para os efeitos deste Código, entende-se por:
[...]
II - área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
[...].135
Conforme destaca Edis Milaré:
[...], as APPs têm esse papel (maravilhoso, aliás!) de abrigar a biodiversidade e promover a propagação da vida; assegurar a qualidade do solo e garantir o armazenamento do recurso água em condições favoráveis de quantidade e qualidade; já a paisagem é intrinsecamente ligada aos componentes do ecossistema. E mais, têm muito a ver com o bem-estar humano das populações que estão em seu entorno.136
As áreas de preservação permanente são espaços ambientalmente
protegidos, e estão delimitadas nos arts. 2º e 3º, do Código Florestal Brasileiro:
Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura;
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura;
135
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Art. 1º, § 2º, inciso II. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em 14 ago 2010.
136 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007. p. 693.
57
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;
e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;
h) a assegurar condições de bem-estar público.
§ 1° A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social.
58
§ 2º As florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam sujeitas ao regime de preservação permanente (letra g) pelo só efeito desta Lei.137
Os espaços acima mencionados, tanto de domínio público quando privado,
leva-se em consideração o direto de propriedade, observando, sempre, a função
social da propriedade, consoante previsão constitucional, no art. 170, inciso III e VI,
da Constituição Federal. No entanto, toda essa proteção às áreas de preservação
permanente não é intocável, visto que, o próprio Código Florestal em seu art. 4º,
autoriza a supressão de APP em dois casos, para utilidade pública ou de interesse
social, conforme exposto abaixo:
Art. 4o A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. (Grifei)
§ 1o A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo.
§ 2o A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
§ 3o O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente.
§ 4o O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor.
§ 5o A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam, respectivamente, as alíneas "c" e "f" do art. 2o deste Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública.
§ 6o Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução do CONAMA.
137
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Arts. 2º e 3º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em 14 ago 2010.
59
§ 7o É permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água, desde que não exija a supressão e não comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação nativa. 138
Assim, entende-se que a criação do Código Florestal Brasileiro vem
estabelecer normas para defesa do meio ambiente natural em face da realidade de
expansão urbana, de forma a proteger, áreas vulneráveis, como as áreas verdes e
de preservação permanente, visando assegurar o bem-estar da fauna e da flora e o
equilíbrio ambiental para as populações futuras.
2.4.2 Lei Da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei nº 6.938/81)
A Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, instituiu a Política Nacional do Meio
Ambiente e cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISAMA). Esta Política
Nacional tem por finalidade preservar, melhorar e recuperar a “[...] qualidade
ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao
desenvolvimento sócio-econômico, aos interesses da segurança nacional e à
proteção da dignidade da vida humana, [...].” 139
E, visa:
Art. 4º. [...]
I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico;
II - à definição de áreas prioritárias de ação governamental relativa à qualidade e ao equilíbrio ecológico, atendendo aos interesses da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios;
III - ao estabelecimento de critérios e padrões de qualidade ambiental e de normas relativas ao uso e manejo de recursos ambientais;
138
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Art. 4º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em 14 ago 2010.
139 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Art. 2º, caput. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em 14 ago 2010.
60
IV - ao desenvolvimento de pesquisas e de tecnologias nacionais orientadas para o uso racional de recursos ambientais;
V - à difusão de tecnologias de manejo do meio ambiente, à divulgação de dados e informações ambientais e à formação de uma consciência pública sobre a necessidade de preservação da qualidade ambiental e do equilíbrio ecológico;
VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida;
VII - à imposição, ao poluidor e ao predador, da obrigação de recuperar e/ou indenizar os danos causados e, ao usuário, da contribuição pela utilização de recursos ambientais com fins econômicos. 140
O Sistema Nacional do Meio Ambiente é constituído por Órgãos da União,
dos Estados, do Distrito Federal, dos Territórios e dos Municípios, e instituídos pelo
Poder Público a fim de conferir maior proteção ao meio ambiente.
Em resumo, esse Sistema possui a seguinte estrutura: o Conselho de
Governo, como Órgão superior, auxiliando o Presidente da República na formulação
das diretrizes e da política nacional do meio ambiente e dos recursos ambientais; o
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) como Órgão consultivo e
deliberativo, a fim de definir “[...] sobre normas e padrões compatíveis com o meio
ambiente, estabelecendo normas e padrões federais que deverão ser observados
pelos Estados e Municípios, [...]” 141; a Secretaria do Meio Ambiente como Órgão
central, “[...], com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como
órgão federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio
ambiente” 142; o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis (IBAMA) que funciona como Órgão Federal executor das diretrizes e da
política nacional do meio ambiente; os Órgãos Seccionais que “são os órgãos ou
entidades estaduais responsáveis pela execução de programas, projetos, controle e
140
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Art. 4º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
141 Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em:
<http://www.jurisambiente.com.br/ambiente/politicameioambiente.shtm>. Acesso em: 14 ago 2010. 142
BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Art. 6º, inciso III. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
61
fiscalização das atividades degradadoras do meio ambiente” 143 e por fim; os Órgãos
Locais municipais “[...] responsáveis pelo controle e fiscalização dessas atividades,
nas suas respectivas jurisdições.” 144
2.4.3 Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza - SNUC
(Lei nº 9.958/00)
As unidades de conservação estão regulamentadas pela Lei nº 9.985, de 18
de julho de 2000, a qual instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação
da Natureza, conhecido como a Lei do SNUC, e que veio estabelecer critérios para
regulamentar o art. 225, § 1º, incisos I, II, III e VII, da Carta Constitucional de 1988.
Esta Lei é parcialmente explicitada pelo Decreto nº 4.340/02, que esclarece
alguns pontos importantes, conforme se vê:
Esse Decreto buscou detalhar melhor os aspectos legais referentes à criação de unidade de conservação, à gestão compartilhada com Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público – OSCIPs, à exploração de bens e serviços, à compensação por significativo impacto ambiental, ao reassentamento de populações tradicionais, à reavaliação de categorias de unidades não previstas e, por fim, à gestão das reservas da biosfera.145
Entende-se por unidade de conservação, conforme disposto no art. 2º, inciso
I, da Lei nº 9.985/00:
Art. 2º.
I - [...] espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de
143
Política Nacional do Meio Ambiente. Disponível em: <http://www.jurisambiente.com.br/ambiente/politicameioambiente.shtm>. Acesso em: 14 ago 2010.
144 BRASIL. Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981. Art. 6º, inciso VI. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L6938.htm>. Acesso em: 14 ago 2010. 145
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 653.
62
conservação e limites definidos, sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de proteção.146
Ainda, acerca do conceito de unidades de conservação, preceitua Paulo de
Bessa Antunes:
Unidades de conservação são espaços territoriais que, por força de ato do Poder Público, estão destinados ao estudo e preservação de exemplares da flora e da fauna. As unidades de conservação podem ser públicas ou privadas. O estabelecimento de unidades de conservação foi o primeiro passo concreto em direção à preservação ambiental. 147
Assim, para que ocorra a formação jurídica-ecológica das unidades de
conservação, torna-se necessário verificar “[...] a relevância natural; o caráter oficial;
a delimitação territorial; o objetivo conservacionista; e o regime especial de proteção
e administração.” 148
Quanto aos objetivos do SNUC, encontram-se definidos no art. 4º, da Lei nº
9.985/00:
Art. 4º. [...]
I - contribuir para a manutenção da diversidade biológica e dos recursos genéticos no território nacional e nas águas jurisdicionais;
II - proteger as espécies ameaçadas de extinção no âmbito regional e nacional;
III - contribuir para a preservação e a restauração da diversidade de ecossistemas naturais;
IV - promover o desenvolvimento sustentável a partir dos recursos naturais;
V - promover a utilização dos princípios e práticas de conservação da natureza no processo de desenvolvimento;
VI - proteger paisagens naturais e pouco alteradas de notável beleza cênica;
VII - proteger as características relevantes de natureza geológica, geomorfológica, espeleológica, arqueológica, paleontológica e cultural;
VIII - proteger e recuperar recursos hídricos e edáficos;
146
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 2º, inciso I. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm >. Acesso em: 14 ago 2010.
147 ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 11 ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p: 552.
148 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007. p. 654.
63
IX - recuperar ou restaurar ecossistemas degradados;
X - proporcionar meios e incentivos para atividades de pesquisa científica, estudos e monitoramento ambiental;
XI - valorizar econômica e socialmente a diversidade biológica;
XII - favorecer condições e promover a educação e interpretação ambiental, a recreação em contato com a natureza e o turismo ecológico;
XIII - proteger os recursos naturais necessários à subsistência de populações tradicionais, respeitando e valorizando seu conhecimento e sua cultura e promovendo-as social e economicamente.149
Essas finalidades, nas palavras de Edis Milaré, constituem um “[...] rico
conteúdo ecológico, que ultrapassa a visão da cobertura vegetal e da biodiversidade
inerentes a uma área, para ressaltar, igualmente em primeiro plano, elementos da
hidrosfera e da litosfera [...]”150 E, também, compreendem o caráter econômico,
através do desenvolvimento sustentável, “[...] processo este em que se vislumbra a
possibilidade de conjugar os interesses das populações locais com a integridade do
patrimônio ambiental natural.” 151
Em relação às diretrizes que constituem e regem o SNUC, observam-se
aquelas que:
Art. 5º [...]
I - assegurem que no conjunto das unidades de conservação estejam representadas amostras significativas e ecologicamente viáveis das diferentes populações, habitats e ecossistemas do território nacional e das águas jurisdicionais, salvaguardando o patrimônio biológico existente;
II - assegurem os mecanismos e procedimentos necessários ao envolvimento da sociedade no estabelecimento e na revisão da política nacional de unidades de conservação;
III - assegurem a participação efetiva das populações locais na criação, implantação e gestão das unidades de conservação;
IV - busquem o apoio e a cooperação de organizações não-governamentais, de organizações privadas e pessoas físicas para o desenvolvimento de estudos, pesquisas científicas, práticas de
149
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 4º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm >. Acesso em: 14 ago 2010.
150 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007. p. 655. 151
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 655.
64
educação ambiental, atividades de lazer e de turismo ecológico, monitoramento, manutenção e outras atividades de gestão das unidades de conservação;
V - incentivem as populações locais e as organizações privadas a estabelecerem e administrarem unidades de conservação dentro do sistema nacional;
VI - assegurem, nos casos possíveis, a sustentabilidade econômica das unidades de conservação;
VII - permitam o uso das unidades de conservação para a conservação in situ de populações das variantes genéticas selvagens dos animais e plantas domesticados e recursos genéticos silvestres;
VIII - assegurem que o processo de criação e a gestão das unidades de conservação sejam feitos de forma integrada com as políticas de administração das terras e águas circundantes, considerando as condições e necessidades sociais e econômicas locais;
IX - considerem as condições e necessidades das populações locais no desenvolvimento e adaptação de métodos e técnicas de uso sustentável dos recursos naturais;
X - garantam às populações tradicionais cuja subsistência dependa da utilização de recursos naturais existentes no interior das unidades de conservação meios de subsistência alternativos ou a justa indenização pelos recursos perdidos;
XI - garantam uma alocação adequada dos recursos financeiros necessários para que, uma vez criadas, as unidades de conservação possam ser geridas de forma eficaz e atender aos seus objetivos;
XII - busquem conferir às unidades de conservação, nos casos possíveis e respeitadas as conveniências da administração, autonomia administrativa e financeira; e
XIII - busquem proteger grandes áreas por meio de um conjunto integrado de unidades de conservação de diferentes categorias, próximas ou contíguas, e suas respectivas zonas de amortecimento e corredores ecológicos, integrando as diferentes atividades de preservação da natureza, uso sustentável dos recursos naturais e restauração e recuperação dos ecossistemas.152
A estrutura do SNUC está prevista no art. 6º, da Lei nº 9.985/00:
Art. 6º [...]
I – Órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente - Conama, com as atribuições de acompanhar a implementação do Sistema;
II - Órgão central: o Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de coordenar o Sistema; e
152
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 5º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm >. Acesso em: 14 ago 2010.
65
III - órgãos executores: o Instituto Chico Mendes e o Ibama, em caráter supletivo, os órgãos estaduais e municipais, com a função de implementar o SNUC, subsidiar as propostas de criação e administrar as unidades de conservação federais, estaduais e municipais, nas respectivas esferas de atuação. 153
As unidades de conservação que integram o SNUC dividem-se em dois
grupos, com características específicas: Unidades de Proteção Integral e Unidades
de Uso Sustentável. Consistindo a finalidade da primeira em preservar a natureza
com o uso indireto dos recursos naturais; e a da segunda na conservação da
natureza com a utilização do uso sustentável de determinada parte dos recursos
naturais. 154
Ainda, quanto às Unidades de Proteção Integral, elas são compostas por
cinco categorias de unidades de conservação: Estação Ecológica; Reserva Biológica;
Parque Nacional; Monumento Natural; e, Refúgio de Vida Silvestre.155 Cada uma
delas com finalidades específicas, conforme disposto nos art. 9º a 13, da Lei nº
9.985/00.
E, quanto aos grupos de Unidades de Uso Sustentável, estes dividem-se em:
Área de Proteção Ambiental; Área de Relevante Interesse Ecológico; Floresta
Nacional; Reserva Extrativista; Reserva de Fauna; Reserva de Desenvolvimento
Sustentável; e, Reserva Particular do Patrimônio Natural.156 Cada uma dessas
categorias estão previstas nos arts. 15 a 21, da Lei nº 9.985/00.
Por fim, quanto à criação, implantação e gestão das unidades de
conservação, estas são criadas pelo Poder Público:
Art. 22 [...]
§ 1o (VETADO).
§ 2o A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública que permitam identificar a
153
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 6º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
154 BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 7º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 14 ago 2010. 155
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 8º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
156 BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 14. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
66
localização, a dimensão e os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.
§ 3o No processo de consulta de que trata o § 2o, o Poder Público é obrigado a fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes interessadas.
§ 4o Na criação de Estação Ecológica ou Reserva Biológica não é obrigatória a consulta de que trata o § 2o deste artigo.
§ 5o As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral, por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2o deste artigo.
§ 6o A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem modificação dos seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser feita por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2o deste artigo.
§ 7o A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode ser feita mediante lei específica.157
Desta forma, tem-se que as unidades de conservação passaram a ser
criadas a partir de estudos técnicos e de uma consulta pública que possibilite
identificar a localização mais apropriada para a implantação das unidades.158
2.4.4 Lei da Mata Atlântica (Lei nº 11.428/06)
A Mata Atlântica é um importante bioma ambiental que abriga uma
riquíssima biodiversidade, sendo maior até do que a Floresta Amazônica. Em vista
disso, é que a Constituição Federal de 1988 a trata como patrimônio nacional,
conforme mencionado no art. 225, § 4º, da Carta Magna.159
157
BRASIL. Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000. Art. 22. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9985.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
158 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007. p. 674. 159
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 243.
67
Esta Floresta tem uma grande importância na América do Sul, especialmente
no Brasil, abrangendo ainda, o território do Paraguai e da Argentina. Acompanha
grande parte do litoral brasileiro, do norte ao sul do país.160
No entanto, a destruição e o desmatamento, conduzem a Mata Atlântica a
níveis críticos quase próximos de sua extinção. “Os maiores impactos e estímulos
para a degradação ambiental ocorreram nas áreas litorâneas da Mata Atlântica,
através da especulação imobiliária, da pressão demográfica e da ocupação
desregrada.” 161
Desta forma, na procura de coibir a degradação crescente que está levando
à extinção da Mata Atlântica, o Governo Federal cria a Lei nº 11.428, de 22 de
dezembro de 2006, dispondo sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do
Bioma Mata Atlântica, “[...] especificamente dos remanescentes de vegetação
primária e secundária em estágio inicial, médio e avançado de regeneração,
conforme disposto no parágrafo único do seu art. 2º.” 162
A partir disto, tem-se que é o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA) que deve estabelecer a definição de vegetação primária e secundária,
tendo por base os seguintes parâmetros:163
Art. 4º [...]
§ 2º. [...]
I - fisionomia;
II - estratos predominantes;
III - distribuição diamétrica e altura;
IV - existência, diversidade e quantidade de epífitas;
V - existência, diversidade e quantidade de trepadeiras;
VI - presença, ausência e características da serapilheira;
VII - sub-bosque;
160
Mata Atlântica. Disponível em: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Mata_Atl%C3%A2ntica>. Acesso em: 14 ago 2010.
161 BRASIL, Anna Maria; SANTOS, Fátima. Dicionário: O ser humano e o meio ambiente de A a Z. 3.
ed. São Paulo: Faarte, 2007. p. 594. 162
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 646.
163 BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 4º, caput. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
68
VIII - diversidade e dominância de espécies;
IX - espécies vegetais indicadoras.164
Em relação aos objetivos de proteção e utilização do Bioma Mata Atlântica,
tem-se como objetivo geral o desenvolvimento sustentável e, como objetivos
específicos, “[...] a salvaguarda da biodiversidade, da saúde humana, dos valores
paisagísticos, estéticos e turísticos, do regime hídrico e da estabilidade social.” 165
Estes objetivos têm como papel fundamental a manutenção e a recuperação
da biodiversidade do Bioma, a fim de resguardar a manutenção e o equilíbrio
ecológico para as gerações presentes e futuras.166
Até a instituição da Lei da Mata Atlântica em 2006, o corte, a supressão e a
exploração deste tipo de vegetação era regulamentada pelo Decreto nº 750/93, e
estas foram tipificadas na Resolução do CONAMA nº 001/94.167
Com o advento da Lei nº 11.428/06, o corte, a supressão e a exploração do
Bioma Mata Atlântica ficou disposto nos art. 8º a 35, desta Lei, devendo-se levar em
consideração suas características diferenciadas, conforme o tipo de vegetação
primária ou secundária de que se trata, e quanto à secundária, observando-se o
estágio de regeneração em que se encontra (inicial, médio ou avançado).
Conforme disposto no art. 11, da Lei da Mata Atlântica, ficam vedados o
corte e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de
regeneração do Bioma:
Art. 11 [...]
I - a vegetação:
a) abrigar espécies da flora e da fauna silvestres ameaçadas de extinção, em território nacional ou em âmbito estadual, assim declaradas pela União ou pelos Estados, e a intervenção ou o parcelamento puserem em risco a sobrevivência dessas espécies;
164
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 4º, § 2º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
165 BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 6º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010. 166
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 7º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
167 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007. p. 647.
69
b) exercer a função de proteção de mananciais ou de prevenção e controle de erosão;
c) formar corredores entre remanescentes de vegetação primária ou secundária em estágio avançado de regeneração;
d) proteger o entorno das unidades de conservação; ou
e) possuir excepcional valor paisagístico, reconhecido pelos órgãos executivos competentes do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA;
II - o proprietário ou posseiro não cumprir os dispositivos da legislação ambiental, em especial as exigências da Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965, no que respeita às Áreas de Preservação Permanente e à Reserva Legal.
Parágrafo único. Verificada a ocorrência do previsto na alínea a do inciso I deste artigo, os órgãos competentes do Poder Executivo adotarão as medidas necessárias para proteger as espécies da flora e da fauna silvestres ameaçadas de extinção caso existam fatores que o exijam, ou fomentarão e apoiarão as ações e os proprietários de áreas que estejam mantendo ou sustentando a sobrevivência dessas espécies.168
Assim, o corte e a supressão de vegetação primária ou secundária em
estágio avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica, somente serão
autorizados em caráter excepcional, “[...] quando necessários à realização de obras,
projetos ou atividades de utilidade pública, pesquisas científicas e práticas
preservacionistas.” 169 Ainda, em caso de utilidade pública, deverá haver a realização
de Estudo Prévio de Impacto Ambiental – EIA e Relatório de Impacto Ambiental –
RIMA, bem como obediência ao disposto no art. 14, desta Lei:170
Art. 14 A supressão de vegetação primária e secundária no estágio avançado de regeneração somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública, sendo que a vegetação secundária em estágio médio de regeneração poderá ser suprimida nos casos de utilidade pública e interesse social, em todos os casos devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto, ressalvado o disposto no inciso I do art. 30 e nos §§ 1o e 2o do art. 31 desta Lei.
168
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 11. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
169 BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 20, caput. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010. 170
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 20, parágrafo único. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
70
§ 1o A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo.
§ 2o A supressão de vegetação no estágio médio de regeneração situada em área urbana dependerá de autorização do órgão ambiental municipal competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente, com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico.
§ 3o Na proposta de declaração de utilidade pública disposta na alínea b do inciso VII do art. 3o desta Lei, caberá ao proponente indicar de forma detalhada a alta relevância e o interesse nacional.171
Ainda, quanto ao corte e supressão de vegetação da Mata Atlântica, sendo
para situação de novos empreendimentos, estes devem, preferencialmente, ser
implantados em áreas já substancialmente alteradas ou degradadas.172 E, nestes
casos, ensina Edis Milaré:
[...] o corte ou a supressão ficam ainda condicionados à compensação ambiental, na forma de destinação de área equivalente à extensão da área desmatada, com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica e, sempre que possível, na mesma microbacia hidrográfica.173
Além disso, cabe ao Poder Público incentivar, com estímulos econômicos, a
proteção e o uso sustentável da Mata Atlântica, sendo instituído, conforme disposto
no art. 36 desta Lei, o Fundo de Restauração do Bioma Mata Atlântica, destinado ao
financiamento de projetos de restauração ambiental e de pesquisa científica.174
Como um novo mecanismo de incentivo creditício, a fim de estimular a
preservação da Mata Atlântica encontra-se previsto no art. 41, desta Lei:
Art. 41 O proprietário ou posseiro que tenha vegetação primária ou secundária em estágios avançado e médio de regeneração do Bioma Mata Atlântica receberá das instituições financeiras benefícios creditícios, entre os quais:
171
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 14. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em 14 ago 2010.
172 BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 12. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em 14 ago 2010. 173
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 648.
174 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007. p. 648.
71
I - prioridade na concessão de crédito agrícola, para os pequenos produtores rurais e populações tradicionais;
II - (VETADO)
III - (VETADO)
Parágrafo único. Os critérios, condições e mecanismos de controle dos benefícios referidos neste artigo serão definidos, anualmente, sob pena de responsabilidade, pelo órgão competente do Poder Executivo, após anuência do órgão competente do Ministério da Fazenda.175
Salienta-se ainda que quanto às penalidades, a Lei dos Crimes Ambientais
(Lei nº 9.605/98), esta é acrescida pelo art. 38-A, passando a vigorar com a seguinte
redação: “destruir ou danificar vegetação primária ou secundária, em estágio
avançado ou médio de regeneração, do Bioma Mata Atlântica, ou utilizá-la com
infringência das normas de proteção”176, é passível de punição como a detenção, de
1 (um) a 3 (três) anos, ou multa, ou ambas as penas cumulativamente.
Dessa maneira, percebe-se que após estudado este extraordinário Bioma,
que possui um diploma legal de tamanha grandeza e importância, resultado de
preocupação e respeito com a natureza e o meio ambiente, visto o imenso
desmatamento e destruição que com o tempo ocasionou quase a sua extinção,
obriga-se o ser humano a cada vez mais respeitar e preservar esse formidável
patrimônio florestal, que abriga uma grande biodiversidades de fauna e flora, herança
para as gerações futuras. Dentro deste contexto de preocupação e respeito é
abordado o próximo capítulo.
175
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 41. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
176 BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 43. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em: 14 ago 2010.
72
3 QUESTÕES POLÊMICAS E ATUAIS
O capítulo que ora se apresenta visa mostrar aspectos importantes e
questões interessantes sobre direito ambiental no parcelamento do solo urbano, com
enfoque às áreas verdes, às áreas de preservação permanente com relação à Lei de
Parcelamento do Solo Urbano e ao Código Florestal, bem como, envolvem questões
de supressão de áreas de preservação permanente consoante previsão na
Resolução do CONAMA nº 369/2006, inclusive questões de supressão de vegetação
de Mata Atlântica, demonstrando-se o posicionamento jurisprudencial, especialmente
as posturas adotadas pelos Tribunais de Justiça de Santa Catarina e do Rio Grande
do Sul, bem como o Tribunal Regional Federal da 4ª Região.
3.1 ÁREAS VERDES
O Poder Público da administração direta ou indireta possui bens,
denominados de bens públicos, que compreendem as áreas verdes, as quais são de
uso comum do povo. As áreas verdes são consideradas como exigências dos
elementos urbanísticos previstos na legislação, devido à necessidade “de defesa e
recuperação do meio ambiente em face da degradação de agentes poluidores.”177
A doutrina salienta que as áreas verdes constroem uma política de proteção
ambiental colaborando com a urbanização, a natureza e o ecossistema, tendo a
finalidade de ordenar a coroa florestal em volta dos grandes agrupamentos urbanos,
177
SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 277.
73
conservar os espaços verdes nos centros das cidades, bem como instituir e
preservar áreas verdes objetivando contribuir para o equilíbrio ecológico.178
As áreas verdes de uma cidade estendem-se aos espaços que têm cobertura
vegetal natural ou implantada, tais “como as áreas de preservação permanente,
parques públicos, praças e áreas verdes destinadas à recreação pela legislação
competente,” abrangendo lugares públicos e privados.179
Ademais, as áreas verdes “são de suma importância ao desenvolvimento
urbanístico dos municípios e ao bem-estar da população, sob risco de provocar
desequilíbrio a todo ecossistema e, até, comprometer o equilíbrio sustentável.”180
Para o doutrinador José Afonso da Silva o regime jurídico das áreas verdes
pode incorrer tanto nos espaços públicos quanto nos privados, sendo que a
legislação urbanística poderá estabelecer aos particulares o dever de preservar as
áreas verdes existentes em seus terrenos, ou até obrigar a formação destas áreas,
mesmo sendo o uso do particular.181
Segundo estabelecido no artigo 22, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano,
com o registro de loteamento, as vias de comunicação, as praças e os espaços livres
passam a integrar domínio do Município, sendo que nos espaços livres é que estão
inseridas as áreas verdes.182
Cabe mencionar que o artigo 4º, desta Lei, prevê que os loteamentos
deverão atender a requisitos, sendo delineado no inciso I, que “as áreas destinadas a
178
ABREU, Alexandre Herculano. Áreas verdes e municípios. 2004. Disponível em: <http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_detalhe.asp?Campo=2372&secao_id=241>. Acesso em: 24 set 2010.
179 ABREU, Alexandre Herculano. Áreas verdes e municípios. 2004. Disponível em:
<http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_detalhe.asp?Campo=2372&secao_id=241>. Acesso em: 24 set 2010.
180 AGRAVO DE INSTRUMENTO.AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. ÁREA DOADA POR
PARTICULAR, AO MUNICÍPIO DE JOINVILLE, QUANDO DA INSTITUIÇÃO DE LOTEAMENTO, PARA USO COMUM. DIREITO PERTENCENTE À COLETIVIDADE. EXEGESE DA LEI FEDERAL N. 6.766/79. DESAFETAÇÃO. FINALIDADE DIVERSA. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO. (SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento: 2008.019062-9. Rel.:José Volpato de Souza. Julgamento em: 25 mar 2010. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.todas=%E1reas+verdes¶metros.rowid=AAARykAAHAAABb%2BAAF>. Acesso em: 24 set 2010.
181 SILVA, José Afonso da. Direito urbanístico brasileiro. 5. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 278.
182 Artigo 22, da Lei nº. 6.766/79. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6766.htm>.
Acesso em: 24 set 2010.
74
sistemas de circulação, a implantação de equipamento urbano e comunitário, bem
como a espaços livres de uso público”183, deverão ser proporcionais à densidade da
população municipal para o espaço em que estejam localizados, devidamente
estabelecidas no plano diretor ou aprovadas por lei.
Conforme conceito utilizado por Carlos Henke de Oliveira (1996), as áreas
verdes:
“[...] são áreas permeáveis (sinônimo de áreas livres) públicas ou não, com cobertura vegetal predominantemente arbórea ou arbustiva (excluindo-se as árvores no leito das vias públicas) que apresentem funções potenciais capazes de proporcionar um microclima distinto no meio urbano em relação à luminosidade, temperatura e outros parâmetros associados ao bem-estar humano (funções de lazer); com significado ecológico em termos de estabilidade geomorfológica e amenização da poluição e que suporte uma fauna urbana, principalmente aves, insetos e fauna do solo (funções ecológicas); representando também elementos esteticamente marcantes na paisagem (função estética), independentemente da acessibilidade a grupos humanos ou da existência de estruturas culturais como edificações, trilhas, iluminação elétrica, arruamento ou equipamentos afins; as funções ecológicas sociais e estéticas poderão redundar entre si ou em benefícios financeiros (funções econômicas).” 184
Diante do demonstrado, verifica-se que as áreas verdes possuem um papel
fundamental à boa qualidade de vida, e por se tratarem de um bem de uso comum
do povo, o Município está obrigado a zelar para que não ocorra a desafetação destas
áreas, em face da tutela jurídico-ambiental brasileira e como garantia de preservação
ambiental.
Para Maurício Fernandes da Silva, a desafetação caracteriza-se como sendo
a alteração da destinação de um bem, de uso comum do povo ou de uso especial,
para a classe de dominicais, ou seja, é a mudança da destinação de um bem a qual
183
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Artigo 4º, inciso I. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 24 set 2010.
184 Pick-upau. Breve análise do projeto de lei de conversão nº 7, de 1999 (medida provisória nº
1885/99). Disponível em: <http://www.pick-upau.org.br/mundo/florestal_codigo/codigo_florestal_breve_analise.htm>. Acesso em: 24 set 2010.
75
foi atribuída por ato administrativo ou lei, transformando-o em bens alheios a
qualquer outra finalidade.185
Deste modo, ao se tratar da tutela ambiental, torna-se necessário fazer um
estudo sobre a legitimidade do Município para proteção das áreas verdes, tendo o
Município o dever de defender o meio ambiente, através de seu poder de polícia.
Consoante estabelecido na Constituição Federal de 1988, pertence aos
municípios a competência para “promover, no que couber, adequado ordenamento
territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano”.186 Outorgá-se-lhes, ainda, a competência para a política de
desenvolvimento urbano estabelecido pelo plano diretor municipal.187
A Lei nº 6.766/79, que instituiu o parcelamento do solo urbano, visando
proteger o meio ambiente impôs limitações e regramentos aos bens de uso comum
do povo, nos quais se incluem as áreas verdes “preservadas nos loteamentos
urbanos. Tais bens são inalienáveis, nos termos do art. 100 do Codex Civil, e sua
destinação encontra-se afetada, desde a aprovação do projeto de loteamento”188,
consoante já demonstrado na disposição do art. 22 da Lei nº 6.766/79.
Da mesma forma, o art. 17 da referida Lei, “impõe, ainda, outra restrição
fundamental, inviabilizando que tais bens tenham sua destinação alterada. Diz a
referida regra:”189
185
SILVA, Maurício Fernandes da. A desafetação de áreas verdes advindas de aprovação de loteamentos perante a tutela ambiental. 2003. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4208>. Acesso em: 24 set 2010.
186 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Artigo 30, inciso VIII.
Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 24 set 2010.
187 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Artigo 182. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm > Acesso em: 24 set 2010. 188
REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE USO DE ÁREA AFETADA COM DESTINAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE. ÁREAS VERDES DE LOTEAMENTO URBANO. DANO AMBIENTAL. DESCABIMENTO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI EM TESE. ANULAÇÃO DOS EFEITOS CONCRETOS DA LEI MUNICIPAL Nº 3.979/94. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Reexame necessário: 70017347915. Rel.: Henrique Osvaldo Poeta Roenick. Julgamento em: 13 dez 2006. Disponível em: < http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=juris>. Acesso em: 24 set 2010.
189 REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE USO DE ÁREA AFETADA
COM DESTINAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE. ÁREAS VERDES DE LOTEAMENTO URBANO. DANO AMBIENTAL. DESCABIMENTO DE DECLARAÇÃO DE
76
Art. 17 - Os espaços livres de uso comum, as vias e praças, as áreas destinadas a edifícios públicos e outros equipamentos urbanos, constantes do projeto e do memorial descritivo, não poderão ter sua destinação alterada pelo loteador, desde a aprovação do loteamento, salvo as hipóteses de caducidade da licença ou desistência do loteador, sendo, neste caso, observadas as exigências do art. 23 desta Lei.190
Deste modo, verifica-se que o Município tem competência para determinar os
requisitos para implantação de loteamentos, devendo delimitar espaço reservado à
área consagrada verde, através do plano diretor ou de lei municipal, de modo que
esteja em consonância com a legislação federal de parcelamento do solo e
cumprindo com os princípios estabelecidos na Constituição Federal, previstos no
artigo 225.191
Tendo-se em vista que, “a preservação das áreas verdes, quando do
loteamento do solo urbano, é decorrência da necessidade de preservação de um
meio-ambiente saudável à população, em detrimento ao crescimento demográfico e
o incremento da política urbanística.”192 Logo, cabe ao município o dever de proteger,
delimitar, resguardar e preservar estas áreas.
No entanto, o Poder Municipal através de sua administração vem praticando
a desafetação destas áreas pertencentes ao Município, quando da integralidade ao
domínio público por força da implantação de loteamentos, sendo que em muitos
INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI EM TESE. ANULAÇÃO DOS EFEITOS CONCRETOS DA LEI MUNICIPAL Nº 3.979/94. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Reexame necessário: 70017347915. Rel.: Henrique Osvaldo Poeta Roenick. Julgamento em: 13 dez 2006. Disponível em: < http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=juris>. Acesso em: 24 set 2010.
189 BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Artigo 22. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 24 set 2010. 190
BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Artigo 17. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 24 set 2010.
191 ABREU, Alexandre Herculano. Áreas verdes e municípios. 2004. Disponível em:
<http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_detalhe.asp?Campo=2372&secao_id=241>. Acesso em: 24 set 2010.
192 REEXAME NECESSÁRIO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONCESSÃO DE USO DE ÁREA AFETADA
COM DESTINAÇÃO ESPECÍFICA. IMPOSSIBILIDADE. ÁREAS VERDES DE LOTEAMENTO URBANO. DANO AMBIENTAL. DESCABIMENTO DE DECLARAÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI EM TESE. ANULAÇÃO DOS EFEITOS CONCRETOS DA LEI MUNICIPAL Nº 3.979/94. PROCEDÊNCIA PARCIAL DA AÇÃO. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Reexame Necessário: 70017347915. Rel.: Henrique Osvaldo Poeta Roenick. Julgamento em: 13 dez 2006. Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=juris>. Acesso em: 24 set 2010.
77
casos esta desafetação tem em vista a “construção de moradias populares ou até
mesmo doações a instituições de natureza privada.”193
Em contra partida, vê-se que em situações nas quais há prejuízo às áreas
verdes ou degradação ambiental, tem o Ministério Público o dever de proteger o
meio ambiente, possuindo legitimidade para promover procedimentos
administrativos, inquéritos civis e ações civis públicas visando responsabilizar o
infrator pelos danos causados, conforme dispõem o artigo 129, inciso II, da
Constituição Federal.194
Deste modo, é que vem se posicionando o Ministério Público dos Estados,
os quais alegam “que a área é inalienável e imprescritível, não podendo o Município
transferir as áreas verdes para particulares.” 195 Acrescenta-se ainda:
Nessa linha, apresenta plena verossimilhança a alegação do Ministério Público da abusividade da desafetação de área que é bem de uso comum do povo, ultrapassando os limites da discricionariedade da administração pública, violando as normas de todo o sistema legal que tutela o ambiente urbano.
O gravame de que o bem é de uso comum do povo (art. 66 do Código Civil) o vincula à destinação como área verde, sendo esses bens inalienáveis.
Desse modo, é vertente a impossibilidade de desafetação de bem público de uso comum do povo, afetada com finalidade específica, incorporado ao domínio do município, para transferência de áreas verdes a particulares em face de loteamento popular. 196
193
SILVA, Maurício Fernandes da. A desafetação de áreas verdes advindas de aprovação de loteamentos perante a tutela ambiental. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=4208>. Acesso em: 24 set 2010.
194 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Artigo 129, inciso III: São
funções institucionais do Ministério Público: [...]; promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; [...]. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constitui%C3%A7ao.htm>. Acesso em: 24 set 2010.
195 AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. DIREITO AMBIENTAL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESAFETAÇÃO DE BEM PÚBLICO. ÁREA VERDE. LOTEAMENTO. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento: 70020189791. Rel.: Paulo de Tarso Vieira Sanseverino. Julgamento em: 11 out 2007. Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=juris>. Acesso em: 24 set 2010.
196 AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. DIREITO AMBIENTAL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESAFETAÇÃO DE BEM PÚBLICO. ÁREA VERDE. LOTEAMENTO. (RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento: 7002018979-1. Rel.: Paulo de Tarso Vieira Sanseverino. Julgamento em: 11 out 2007. Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=juris>. Acesso em: 24 set 2010.
78
Ainda, transcreve-se, por oportuno, excerto de voto proferido pelo
Desembargador José Volpato de Souza, do Tribunal de Justiça de Santa Catarina,
ante a excelência da abordagem adotada:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ADMINISTRATIVO. ÁREA DOADA POR PARTICULAR, AO MUNICÍPIO DE JOINVILLE, QUANDO DA INSTITUIÇÃO DE LOTEAMENTO, PARA USO COMUM. DIREITO PERTENCENTE À COLETIVIDADE. EXEGESE DA LEI FEDERAL N. 6.766/79. DESAFETAÇÃO. FINALIDADE DIVERSA. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO
''Quando o artigo 17 da Lei Federal nº 6766/79 afirma que não pode o loteador alterar a destinação da área reservada, não está dirigindo-se apenas a ele e sim, à Municipalidade, que a recebe para a finalidade descrita, sendo sua obrigação respeitar, por força de lei, a vontade do mencionado loteador. Ele cria uma verdadeira instituição no loteamento, que deve prevalecer em benefício do povo, para seu uso comum, sendo despiciendo dissertar aqui sobre a importância das áreas verdes na preservação da qualidade da vida urbana, dado aos constantes argumentos que se fazem a respeito desse tema, que acabou sendo de notório conhecimento" (fl. 261). (REsp 77721/SP, Ministro João Otávio de Noronha, DJ em 24.3.2003, p. 164)
[...]
Não bastasse isso, a Lei municipal n. 4.014, de 26 de outubro de 1999, estabelece:
Art. 6º. Os bens públicos tornam-se indisponíveis por afetação:
§ 1º. Não poderão, em qualquer hipótese, ter alterados sua destinação e seus objetivos originariamente estabelecidos
I os bens públicos municipais de uso comum do povo;
II as áreas doadas por terceiros, ao patrimônio municipal, com finalidade específica;
Desse modo, a verossimilhança da alegação de impossibilidade de desafetação de bem público de uso comum do povo, afetada com finalidade específica, destinação de áreas verdes, ainda que incorporado ao patrimônio público, oriundo de loteamento, caso a medida de urgência não fosse concedida, traria riscos de danos irreparáveis ao meio ambiente.197
197
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 2008.019061-9. Rel.: José Volpato de Souza. Julgamento em: 24 março 2010. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.todas=desafeta%E7%E3o+%E1reas+verdes¶metros.rowid=AAARykAAHAAABb%2BAAF>. Acesso em: 24 set 2010.
79
Do corpo do acórdão, extrai-se o entendimento de que é impossível a
desafetação de áreas verdes, uma vez que elas são de suma importância na
preservação da qualidade de vida da população urbana:
A este entendimento, some-se acórdão do Tribunal de Justiça do Rio Grande
do Sul:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DESAFETAÇÃO DE BEM PÚBLICO. ÁREA VERDE. LOTEAMENTO. Verossimilhança da alegação de impossibilidade de desafetação de bem público de uso comum do povo, afetada com finalidade específica, incorporado ao domínio do município, para transferência de áreas verdes a particulares em face de loteamento popular. Riscos de danos irreparáveis para o meio ambiente urbano. Inteligência dos artigos 4º, inciso I, 17 e 22, da Lei nº 6.766/79, artigos 191 e seguintes da Lei Estadual nº 11.520/00, da Lei nº 10.257/01, que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal, e artigos 99, inciso I, e 100, do Código Civil. DECISÃO REFORMADA. AGRAVO DE INSTRUMENTO PROVIDO.198
Todavia, no próprio Tribunal de Justiça de Santa Catarina, existem julgados
no sentido de admitir a desafetação pelo Poder Público, como se pode observar no
julgado abaixo:
AÇÃO POPULAR - DIREITO AMBIENTAL - ÁREA VERDE - BEM DE USO COMUM - DESAFETAÇÃO PELO PODER PÚBLICO - DESTINAÇÃO DE NOVA ÁREA - POSSIBILIDADE.
É consentido ao Poder Público, mediante manifestação expressa de vontade e autorização da Casa Legislativa, alterar a destinação pública anteriormente dada ao imóvel, desde que passíveis de valoração econômica, de modo a incorporar-lhes ao seu domínio privado.
Com a destinação de uma outra área verde, atendeu-se, tanto os interesses financeiros do Ente Municipal quanto à função social do espaço verde, que se caracteriza como o interesse público.
Ademais, nada consta nos autos a respeito da impossibilidade de devastação do espaço verde, tendo em vista que não se tratava de patrimônio de proteção ambiental legalmente constituído.199
198
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento Nº 70020189791. Rel.: Paulo de Tarso Vieira Sanseverino. Julgamento em 11 out 2007, Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=juris>. Acesso em: 24 set 2010.
199 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Civil nº 2002.015614-6. Rel.: Volnei Carlin.
Julgamento em: 14 abr 2005. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.frase=¶metros.todas=¶metros.orgaoJulgador=¶metros.pageCount=10¶metros.dataFim=¶metros.dataIni=&p
80
Denota-se, portanto, que essa decisão que admite a desafetação de área
verde, vai contra o que entende grande parte dos julgados do próprio Tribunal de
Justiça de Santa Catarina e do Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, como já
demonstrado. Cabe salientar que, apesar de ser um posicionamento minoritário, o
julgador tomou o cuidado de somente admitir tal possibilidade após verificar que não
se trata de área de preservação permanente legalmente e biologicamente
constituída, e ainda, que outra área verde passará a existir para substituir o que ora é
extinta.
Desta forma, é que se verifica, majoritariamente, a impossibilidade de
desafetação das áreas verdes, bem de uso comum do povo, pelo Poder Municipal,
vez que ao Município não assiste o direito de descaracterizar uma área verde, em
virtude do princípio do bem-estar da população ali existente e pela característica
natural do ambiente. Além disso, a desafetação destas áreas prejudica a
comunidade local, diminuindo a qualidade vida dos cidadãos locais, e inclusive causa
dano ao ambiente.
3.2 LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO X CÓDIGO FLORESTAL
O presente estudo visa analisar as áreas de preservação permanente (APPs)
em relação à utilização da Lei de Parcelamento do Solo Urbano e do Código
Florestal quando das edificações e loteamentos. Conforme já estudado no capítulo
anterior, tem-se por área de preservação permanente, conforme disposto no artigo
1º, § 2º, inciso II, da Lei nº 4.771/65:
arametros.uma=¶metros.ementa=¶metros.juiz1GrauKey=¶metros.cor=FF0000¶metros.tipoOrdem=relevancia¶metros.juiz1Grau=¶metros.foro=¶metros.relator=¶metros.processo=2002.015614-6¶metros.nao=¶metros.classe=¶metros.rowid=AAARykAALAABjKFAAD>. Acesso em: 24 set 2010.
81
Área protegida nos termos dos arts. 2o e 3o desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.200
Nessa seara, os artigos 2º e 3º do Código Florestal “tratam das florestas e
demais formas de vegetação que não podem ser removidas, tendo em vista a sua
localização e a sua função ecológica.”201 Vegetações estas que são localizadas “ao
longos dos rios de água, nas encostas, nas restingas, ao redor de lagos e lagoas, ao
longo das rodovias,”202 verificadas de acordo com sua importância ambiental.
Destarte, observa-se que uma das maiores preocupações existentes
atualmente referem-se às construções próximas às áreas de preservação
permanente, principalmente perto das margens de cursos d‟água e matas ciliares.
Seguindo o previsto no Código Florestal, o distanciamento mínimo que deve existir
em relação a estas áreas estão previstos no art. 2º do mencionado Código:
Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em faixa marginal cuja largura mínima será:
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de largura;
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50 (cinquenta) metros de largura
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200 (duzentos) metros de largura;
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a 600 (seiscentos) metros de largura
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a 600 (seiscentos) metros;
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
200
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Art. 1º, § 2º, inciso II. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em 02 out 2010.
201 MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo:
Revista dos Tribunais, 2007. p. 691. 202
MILARÉ, Edis. Direito do Ambiente: Doutrina, Jurisprudência e Glossário. 5. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2007. p. 691.
82
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de largura;
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a 100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais;
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a vegetação.
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.203
Já a extensão prevista na Lei de Parcelamento do Solo Urbano, quanto aos
limites legalmente impostos, verifica-se segundo o art. 4º, inciso III, desta Lei que se
utiliza “ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público
das rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15
(quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica”.204
Consoante o aparente conflito das normas em questão, é que se tem uma
diferença interpretativa entre os Tribunais brasileiros, inclusive em relação às Turmas
de Direito Público do Tribunal de Justiça de Santa Catarina (TJSC), especialmente
no que se refere às definições dos limites de proteção das matas ciliares em áreas
de preservação permanente localizadas em enquadramentos urbanos.
Segundo o entendimento da Segunda Câmara de Direito Público do Tribunal
de Justiça de Santa Catarina, “em se tratando de área urbana consolidada, há que
prevalecer a Lei de Parcelamento do Solo Urbano (Lei n.º 6.766/79), a qual
203
BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Artigo 2º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm>. Acesso em 02 out 2010.
204 BRASIL. Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979. Artigo 4º,inciso III. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil/LEIS/L6766.htm>. Acesso em: 02 out 2010.
83
estabelece em 15 (quinze) metros a distância mínima para construções ao longo dos
rios.”205 Diante disso, verifica-se:
APELAÇÃO CIVIL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - MUNICÍPIO - DIREITO AMBIENTAL - PREPONDERÂNCIA DE NORMA FEDERAL SOBRE NORMA MUNICIPAL - COMPETÊNCIA LEGISLATIVA SUPLEMENTAR - RECUO MARGINAL EM FACE DA EXISTÊNCIA DE RIO - LEGISLAÇÃO MUNICIPAL QUE FIXOU A FAIXA NON AEDIFICANDI EM 5 METROS, QUANDO A LEI FEDERAL A ESTABELECE EM 15 - IMPOSSIBILIDADE - DIREITO À PROPRIEDADE SOPESADO EM FACE DO DIREITO A UM AMBIENTE ECOLOGICAMENTE EQUILIBRADO - PREVALÊNCIA DESTE EM FACE DAQUELE - DESPROVIMENTO DO APELO - PARCIAL ACOLHIMENTO DO REEXAME NECESSÁRIO.
Reza o art. 24 da Magna Carta: "Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: "VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição"; dispondo, por sua vez, o § 1º: "No âmbito da legislação concorrente, a competência da União limitar-se-á a estabelecer normas gerais", enquanto o § 2º estatui: "A competência da União para legislar sobre normas gerais não exclui a competência suplementar dos Estados", prevendo o § 4º que "a superveniência de lei federal sobre normas gerais suspende a eficácia da lei estadual, no que lhe for contrário". Logo, essas normas devem ser levadas em consideração no exercício da competência legislativa material concorrente.
Suplementar na espécie significa que "na inexistência de lei federal os Estados e o Distrito Federal legislarão livremente, sem restrições. A sobrevinda, contudo, ou a preexistência de uma lei federal sobre a matéria só tornam válidas as disposições que não contrariem as normas gerais da União" (BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 22. ed. atual. São Paulo: Saraiva, 2001. p. 306).
Logo, "a legislação supletiva, como é cediço, não pode ineficacizar os efeitos da lei que pretende suplementar" (REsp 29299/RS).
"[...] ao longo das águas correntes, é fixado em 15 (quinze) metros, no mínimo, a reserva de faixa não edificável, matéria esta, como tal, regulada, também, pela legislação do Estado, haja vista a Lei n.
205
APELAÇÕES CÍVEIS. CONSTRUÇÃO EM REGIÃO DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ÁREA URBANA CONSOLIDADA. ALEGAÇÃO DE QUE DEVE INCIDIR A NORMA GERAL DO DIREITO AMBIENTAL, A QUAL PREVÊ QUE A DISTÂNCIA MÍNIMA DA OBRA DEVE SITUAR-SE A 30 METROS DO CURSO D'ÁGUA. CASO EM QUE A LEI DE PARCELAMENTO DO SOLO URBANO DEVE PREVALECER SOBRE O CÓDIGO FLORESTAL. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. PEDIDO DE DEMOLIÇÃO DA OBRA, SOB O ARGUMENTO DE QUE INEXISTE LICENCIAMENTO PERANTE O ENTE MUNICIPAL. INACOLHIMENTO. LOTEAMENTO APROVADO PELO DEPARTAMENTO DE ARQUITETURA E URBANISMO DA PREFEITURA. RECURSOS DESPROVIDOS. (SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível: 2009.028857-7. Rel.: Ricardo Roesler. Julgamento em: 02 dez 2009. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acpesquisa!pesquisar.action>. Acesso em: 02 out 2010).
84
6.063, de 24/05/82 (art. 8º, inciso III, redação da Lei n. 10.957/98 - DOE 16.050, de 24/11/98)" (ACMS n. 2004.019089-1, de Timbó).206
No mesmo sentido:
MANDADO DE SEGURANÇA. ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO. NEGATIVA DA PREFEITURA MUNICIPAL. ÁREA CONSIDERADA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ORDEM DENEGADA. INVIABILIDADE. INAPLICABILIDADE DO CÓDIGO FLORESTAL. INCIDÊNCIA DA LEI FEDERAL N. 6.766/79 (PARCELAMENTO URBANO), QUE EXIGE DISTÂNCIA MÍNIMA DE MAIS DE 15 METROS. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. SEGURANÇA NEGADA. RECURSO PROVIDO.207
Some-se:
ADMINISTRATIVO. CONSTRUÇÃO EM ÁREA URBANA. DISTÂNCIA DA MARGEM DO CANAL DA BARRA DA LAGOA DA CONCEIÇÃO. APLICAÇÃO DA LEI FEDERAL DO PARCELAMENTO DO SOLO URBANO EM DETRIMENTO DO CÓDIGO FLORESTAL. DISTÂNCIA MÍNIMA DE 15 METROS. RECURSO PROVIDO.
Em se tratando de área urbana, a distância para construções das margens de rios, córregos e canais deve ser aquela estabelecida pela LEI Federal 6.766/79, qual seja, 15 metros, salvo limite maior imposto por LEI municipal.208
Já na interpretação da Terceira Câmara de Direito Público do TJSC, o
entendimento é de que:
[...]
206
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Civil nº 2004. 018657-6. Rel.: Francisco Oliveira Filho. Julgamento em: 21 mar 2006. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.todas=2004.018657-6¶metros.rowid=AAARykAAJAABi3sAAB>. Acesso em: 09 out 2010.
207 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível em Mandado de Segurança nº
2006.043967-0. Rel.: Cesar Abreu. Julgamento em: 30 jun 2008. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.frase=¶metros.todas=2006.043967-0¶metros.orgaoJulgador=¶metros.pageCount=10¶metros.dataFim=¶metros.dataIni=¶metros.uma=¶metros.ementa=¶metros.juiz1GrauKey=¶metros.cor=FF0000¶metros.tipoOrdem=relevancia¶metros.juiz1Grau=¶metros.foro=¶metros.relator=¶metros.processo=¶metros.nao=¶metros.classe=¶metros.rowid=AAARykAAJAABjCfAAH>. Acesso em: 09 out 2010.
208 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível nº 2008.013065-1. Rel.: Newton Janke.
Julgamento em: 19 ago 2010. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.frase=¶metros.todas=lei+4771+e+lei+6766¶metros.orgaoJulgador=¶metros.pageCount=10¶metros.dataFim=¶metros.dataIni=¶metros.uma=¶metros.ementa=¶metros.juiz1GrauKey=¶metros.cor=FF0000¶metros.tipoOrdem=relevancia¶metros.juiz1Grau=¶metros.foro=¶metros.relator=¶metros.processo=¶metros.nao=¶metros.classe=¶metros.rowid=AAARykAAuAAAlxBAAY>. Acesso em: 09 out 2010.
85
Ressalta-se que a r. sentença (fls. 299 a 301) teve o cuidado de esclarecer o aparente conflito entre os comandos insertos na Lei Federal n. 6.766/79 (art. 4º, III) e no Código Florestal no que se refere à faixa mínima marginal a ser preservada ao longo das margens dos cursos das águas em loteamento para fins urbanos, prevalecendo, pois, o mais recente, que é a Lei Federal n. 4.771/65, com as modificações introduzidas pela Lei Federal n. 7.803/89.
Enfrentando caso semelhante, guardadas as peculiaridades de cada caso, destaca-se precedente desta Corte:
"AÇÃO CIVIL PÚBLICA - EMBARGOS DECLARATÓRIOS - EDIFICAÇÃO ÀS MARGENS DO RIO DO PEIXE - ALVARÁ CONCEDIDO PELO MUNICÍPIO EM DESCONFORMIDADE COM O CÓDIGO FLORESTAL - LEI N. 10.257/01 (ESTATUTO DAS CIDADES) - INTERPRETAÇÃO SISTÊMICA - AUSÊNCIA DE INCOMPATIBILIDADE ENTRE A LEGISLAÇÃO NACIONAL - PREVALÊNCIA DO RECUO PREVISTO NO CÓDIGO FLORESTAL [...].
"[...] 'Diante da aplicabilidade da lei municipal condicionada às normas gerais prevista em lei de âmbito nacional, não resta dúvida quanto à legislação cabível, devendo preponderar o recuo de 30m, estabelecido pelo art. 2º do Código Florestal, com alteração dada pela Lei n. 7.803/89' (fl. 385), porque a Lei n.10.257/01 (Estatuto das Cidades) é compatível na espécie com a manutenção de área de preservação permanente às margens de rio.
"'O desrespeito ao recuo estabelecido no Código Florestal faz presumir o dano ecológico. Caso contrário, o dispositivo não teria razão de ser, perdendo de vista seu objetivo, qual seja o de preservar o meio ambiente. Não faz sentido a imposição de normas preventivas e suas penalidades somente sobre aqueles que efetivamente tenham causado dano que, em se tratando de ecologia, geralmente, é irreparável' (fl. 388). [...]" (Embargos de declaração opostos ao acórdão da apelação cível n. 2002.009640-2, de Joaçaba, rel. Des. Francisco Oliveira Filho, j. 22/10/03).
[...].209
Ainda, no entendimento da Quarta Câmara de Direito Público do TJSC,
percebe-se que:
209
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - AMBIENTAL - EDIFICAÇÃO DE OBRA ÀS MARGENS DE RIO - INEXISTÊNCIA DE ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO - LIMITES DA ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL - LEGISLAÇÃO MUNICIPAL EM DESCONFORMIDADE COM O CÓDIGO FLORESTAL - PREVALÊNCIA DO RECUO PREVISTO NA LEGISLAÇÃO FEDERAL - RECURSO DESPROVIDO. (SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Civil: 2006.007761-4. Rel.: Des. Rui Fortes. Julgamento em: 28 fev 2008. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.todas=prevalecer+o+art.+2%BA+do+C%F3digo+Florestal&d-49489-p=2¶metros.rowid=AAARykAAIAABeK7AAB>. Acesso em: 09 out 2010).
86
Considerada a antonomia reinante da legislação federal com a estadual e a municipal acerca das faixas não edificáveis em áreas de preservação permanente ao longo dos cursos d'água situados em região urbana, deve-se interpretar com base nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade para que a edificação, além de preservar razoavelmente o meio ambiente, seja adequada a uma boa ordenação da cidade e cumpra a função social da propriedade sob o pálio do desenvolvimento sustentável, da precaução e da cautela.
[...]
Assim, atento às circunstâncias e peculiaridades que revestem o caso, é recomendável que se apliquem os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, como bem sustentou a MM. Juíza, Dra. Anna Finke Suszek, até porque não se pode perder de vista que a legislação ambiental brasileira deve ser interpretada como suporte jurídico para o desenvolvimento sustentável, não se admitindo que se extraia do texto legal conclusões que prejudiquem o bem-estar social e inviabilizem obras urbanas onde a ocupação humana está completamente consolidada.
[...]
Frente a tais fatos, resta caracterizada a violação ao direito líquido e certo da impetrante ao ser negada a expedição do alvará frente à exigência no sentido de que seja considerada como área não edificável a faixa de trinta (30) metros para cada margem do córrego, o que inviabilizaria qualquer edificação no imóvel que está, inclusive, cercado por outras construções.
[...]
Nesse sentido são os precedentes desta Corte de Justiça:
"APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. ALVARÁ PARA COMPLEMENTAÇÃO DE CONSTRUÇÃO. REGIÃO DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. ÁREA URBANA CONSOLIDADA. TOPOGRAFIA E CARACTERÍSTICAS QUE FAVORECERAM A COLONIZAÇÃO A PARTIR DAS MARGENS DOS RIOS. CASO EM QUE A LEGISLAÇÃO MUNICIPAL DEVE PREVALECER SOBRE A FEDERAL. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE. RECURSO PROVIDO.
"Em se tratando de área urbana consolidada, sem quebra da ordem jurídica, pode o Município, no que couber, completar normas gerais e tornar-se um elo de ligação entre a norma e a realidade da sociedade" (Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2007.064564-7, de Rio do Sul. Rel. Desembargador Substituto Ricardo Roesler. Julgado em 16.06.2009).
"MANDADO DE SEGURANÇA. EDIFICAÇÃO. ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. PRINCÍPIO DA RAZOABILIDADE.
"Em análise do exercício do direito de propriedade e de acrescer, há se interpretar com razoabilidade as regras legais que instituem as áreas de preservação permanente, notadamente quando o contexto físico da região protegida inviabilizar a manutenção ou restituição do
87
equilíbrio ecológico" (Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2006.034773-1, de Rio do Sul. Relª: Desª. Substituta Sônia Maria Schmitz. Julgado em 10.06.2008).
REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PREVALÊNCIA DA NORMA FEDERAL SOBRE A NORMA MUNICIPAL. NEGATIVA DE EXPEDIÇÃO DE ALVARÁ DE CONSTRUÇÃO EM TERRENO PRÓXIMO A CURSO D‟ ÁGUA. DISTÂNCIA MÍNIMA DE 30 METROS EXIGIDA PELO CÓDIGO FLORESTAL (LEI N. 4.771/65). LARGURA DO CÓRREGO INFERIOR A 1 METRO. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE. CONFIRMAÇÃO DA SENTENÇA. SEGURANÇA CONCEDIDA.
"Em se tratando de córrego com largura inferior a 1 metro, o recuo mínimo de 30 metros exigido pela Lei 4.771/65 mostra-se desproporcional, razão pela qual é de ser mantida a ordem que determinou a expedição do alvará de construção, respeitando o limite de 3 metros entre o córrego e a obra, este sim, proporcional ao caso. (TJSC, ACMS n. 2006.014702-1, Rel. Des. Cid Goulart, j. em 20.06.2006).210
Do exposto no julgado acima, verifica-se a necessidade da existência de
coerência lógica nas decisões de modo a se utilizar os princípios da razoabilidade e
proporcionalidade, fazendo-se justiça com a adequação entre o exigido na lei e a
realidade dos atos do Poder Público, no exercício de suas atividades administrativas
e legislativas, evitando-se os tratamentos excessivos e inadequados, visando buscar
o tratamento correto a cada caso concreto.
Entretanto, há julgados do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do
Sul no seguinte sentido:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. CONSTRUÇÃO DE HOTEL. OBRA PARALISADA. Em inquérito civil realizado pelo Ministério Público, restou concluído que a obra está em desconformidade com o art. 2º, alínea a, item 1, do Código Florestal.
210
MANDADO DE SEGURANÇA. NEGATIVA DE CONCESSÃO DO ALVARÁ PARA CONSTRUÇÃO DE PRÉDIO À MARGEM DE CÓRREGO CANALIZADO E TAPADO COM 2,20 M DE LARGURA A SER AMPLIADO PARA 4,20 M. DISTÂNCIA DE RECUO EXIGIDA PELO CÓDIGO FLORESTAL (LEI N. 4.771/65). ÁREA "NON AEDIFICANDI". APLICAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA RAZOABILIDADE E DA PROPORCIONALIDADE ¿ REGIÃO TODA POVOADA. RESPEITO À LEGISLAÇÃO MUNICIPAL SOBRE FAIXAS DE DRENAGEM. CONFIRMAÇÃO DA SENTENÇA CONCESSIVA DA ORDEM. (SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Apelação Cível em Mandado de Segurança n. 2009.002367-2. Rel.: Des. Jaime Ramos. Julgamento em: 08 jan 2010. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.todas=prevalecer+o+art.+2%BA+do+C%F3digo+Florestal&d-49489-p=3¶metros.rowid=AAARykAAJAAABCjAAB>. Acesso em: 09 out 2010).
88
Questões a demandar instrução probatória. Contudo, por se tratar de risco ao Meio Ambiente, encontra respaldo a suspensão da obra, com base no princípio da precaução. A responsabilidade por danos ao Meio Ambiente é objetiva e transmite-se ao novo proprietário. Agravo de instrumento desprovido, por maioria.211
Desta forma, questiona-se: quais das duas leis devem ser utilizadas? E em
que enquadramentos utilizá-las? De acordo com estes questionamentos é que o
Ministério Público de Santa Catarina realizou, em 25 de junho de 2007, um
Seminário para discutir os entraves destas questões, criando-se alguns enunciados.
O objetivo geral desse Seminário foi a fixação de diretrizes buscando auxiliar
a atuação dos Promotores de Justiça do Estado de Santa Catarina, com atribuições
na área no Direito Ambiental e Urbanístico, tendo em vista a dificuldade de utilização
das Leis nº 4.771/65 (Código Florestal) e 6.766/79 (Lei de Parcelamento do Solo
Urbano), no que se refere às áreas de preservação permanente urbanas e as
definições impostas a elas por ambas as leis mencionadas, principalmente em
relação às margens dos cursos d‟água.212
Diante disso, foram elaborados os seguintes enunciados:213
Enunciado 01: Da aplicação do Código Florestal
Para a definição das áreas de preservação permanente existentes às margens dos cursos d‟água situados em zona urbana municipal, aplica-se, de regra, o disposto no art. 2º e alíneas do Código Florestal.214
Em relação às áreas urbanizadas, aplicam-se os enunciados 02 e 03:
Enunciado 02: Do conceito de Área Urbanizada
Para fins de aplicação dos seguintes enunciados, considera-se Área Urbanizada aquela situada em zona urbana delimitada pelo poder público municipal, com base em diagnóstico sócio-ambiental e que
211
RIO GRANDE DO SUL. Tribunal de Justiça. Rel.: Luiz Felipe Silveira Difini. Julgamento em: 02 dez Agravo de Instrumento nº 70032024408.2009. Disponível em: <http://www1.tjrs.jus.br/busca/?tb=juris>. Acesso em: 09 out 2010.
212 Enunciados conclusivos do Seminário: Delimitação de APPs em Áreas Urbanas Consolidadas.
Disponível em: <http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/webforms/portal/pecas.aspx?secao_id=358>. Acesso em: 09 out 2010.
213 Enunciados conclusivos do Seminário: Delimitação de APPs em Áreas Urbanas Consolidadas.
Foi realizado em 25 de junho de 2007; Local: Escola do Ministério Público de Santa Catarina, na Rua Vitor Konder, nº 203, Centro – Florianópolis/SC.
214 Enunciados conclusivos do Seminário: Delimitação de APPs em Áreas Urbanas Consolidadas.
Disponível em: <http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/webforms/portal/pecas.aspx?secao_id=358>. Acesso em: 09 out 2010.
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preenche os requisitos constantes nas alíneas “a” e “b”, do inc. XIII do art. 2º da Resolução CONAMA 303/2002 (priorizando-se a implantação do tratamento do esgoto sanitário), excluindo-se desta a exigência constante na alínea “c” do mencionado artigo (densidade demográfica).
Enunciado 03: Da delimitação das Áreas Urbanizadas, de Interesse Ecológico e de Risco e a possibilidade de flexibilização do art. 2º do Código Florestal
O Ministério Público poderá exigir do Poder Público Municipal, por intermédio de Recomendação, Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta ou Ação Civil Pública, a realização de um diagnóstico sócio-ambiental visando a delimitação de áreas urbanizadas, das áreas de interesse ecológico relevante e áreas de risco, possibilitando o fornecimento de subsídios técnicos para a tomada de decisão administrativa ou judicial acerca das medidas alternativas a serem adotadas, conforme o caso concreto (demolição da construção, recomposição da área, correta ocupação, nas hipóteses de interesse social ou utilidade pública ou direito adquirido, e ausência de risco ou interesse ecológico relevante, e/ou adoção de medidas compensatórias).
Na hipótese de áreas urbanizadas, será admitida a flexibilização das disposições constantes no art. 2º do Código Florestal, desde que observado o limite mínimo previsto no disposto no inc. III da Lei 6.766/79 (quinze metros), bem como a ausência de interesse ecológico relevante e situação de risco .215
Na hipósete de direito adquirido, tem-se:
Enunciado 04: Hipóteses de Direito Adquirido
Para as construções consolidadas em áreas urbanizadas, cujas obras respeitaram os distanciamentos às margens dos cursos d‟água previstos nas legislações vigentes à época de suas construções (Código Florestal 1965: 5m, Lei do Parcelamento do Solo de 1979: 15m, alteração do Código Florestal em 1986: 30m), bem como a autorização administrativa exarada na época da construção, haverá de ser reconhecido o direito dos proprietários para permanecerem onde estão e a procederem às reformas e benfeitorias necessárias à manutenção do imóvel.216
Ainda, em construções consolidadas com distanciamento inferior aos 15
metros previstos na Lei nº 6.766/79:
215
Enunciados conclusivos do Seminário: Delimitação de APPs em Áreas Urbanas Consolidadas. Disponível em: <http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/webforms/portal/pecas.aspx?secao_id=358>. Acesso em: 09 out 2010.
216 Enunciados conclusivos do Seminário: Delimitação de APPs em Áreas Urbanas Consolidadas.
Disponível em: <http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/webforms/portal/pecas.aspx?secao_id=358>. Acesso em: 09 out 2010.
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Enunciado 05: Das construções consolidadas com distanciamento inferior a 15 metros
As construções situadas em distanciamento inferior a 15 metros dos cursos d‟água - excluídas as construções antigas que estejam em conformidade com as legislações vigentes – são consideradas obras irregulares e sujeitas à demolição.
Em se tratando de construção situada em área urbanizada, verificando-se, através de diagnóstico sócio-ambiental, a ausência de situação de risco e interesse ecológico relevante, poderá o Ministério Público optar pela aplicação de medida compensatória, concomitante à adequação do saneamento básico do imóvel.
Na definição das medidas compensatórias acima mencionadas, serão priorizadas a recuperação de áreas de preservação permanente, a criação de áreas verdes públicas e de unidades de conservação municipais.217
Nas questões de áreas não urbanizadas e em casos de parcelamentos do
solo urbanos, aplica-se o disposto no art. 2º e incisos do Código Florestal.218
Desta forma, tem-se conclusões a respeito do assunto:
Nas áreas de preservação permanente onde não há norma ambiental que aplique maior proteção, pode ser respeitada a reserva de faixa non aedificandi estabelecida na lei 6.766/79 que é de 15 (quinze) metros, quando se tratar de loteamento urbano, desde que cumpra-se a função ambiental e estejam de acordo com as normas que regem tal direito.
Não se discute a incidência de direito adquirido e justa indenização sobre áreas de preservação permanente, diante das sucessivas alterações ocorridas no art. 2º do Código Florestal quando há apenas imposição de "limitações". Entretanto, tal incidência ocorre quando é inviabilizado o uso da propriedade, pois deixou de ser simples "limitação" para ser interdição de uso da propriedade.219
Por fim, infere-se do apresentado que quando se trata da prevalência da Lei
de Parcelamento do Solo Urbano (art. 4º, inciso III, da Lei nº 6.766/79) sobre o
Código Florestal (art. 2º, da Lei nº 4.771/65), que esta se refere às ocupações em
novas áreas, enquanto àquela trata de áreas urbanas consolidadas.
217
Enunciados conclusivos do Seminário: Delimitação de APPs em Áreas Urbanas Consolidadas. Disponível em: <http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/webforms/portal/pecas.aspx?secao_id=358>. Acesso em: 09 out 2010.
218 Enunciados conclusivos do Seminário: Delimitação de APPs em Áreas Urbanas Consolidadas.
Disponível em: <http://intranet.mp.sc.gov.br/intranet/webforms/portal/pecas.aspx?secao_id=358>. Acesso em: 09 out 2010.
219 ABREU, Alexandre Herculano. Regime Jurídico das Matas Ciliares. Disponível em:
<http://www.mp.sc.gov.br/portal/site/portal/portal_detalhe.asp?campo=2332>. Acesso em: 09 out 2010.
91
3.3 ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE PREVISTAS NA RESOLUÇÃO DO
CONAMA Nº 369/2006
O Conselho Nacional do Meio Ambiente - CONAMA, através da Resolução nº
369, de 28 de março de 2006, vem dispor “sobre os casos excepcionais, de utilidade
pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção
ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente – APP.”220
As áreas de preservação permanente embora fundamentais à qualidade do
meio ambiente ecologicamente equilibrado, em certos casos podem ser reproduzidas
pela ação do homem, como por exemplo, em caso de estabilidade geológica
garantida pela urbanização presente às margens de recursos hídricos,
principalmente em áreas urbanas.221
No uso de suas atribuições, bem como naquelas dispostas na Lei nº
4.771/1965 (art. 1º, § 2º, incisos IV, alínea “c”, e V, alínea “c”), que confere ao
CONAMA prever em resolução, as atividades de utilidade pública e interesse social
que autorizam a supressão de APP, é que se institui a Resolução nº 369/2006:
Considerando que as Áreas de Preservação Permanente - APP, localizadas em cada posse ou propriedade, são bens de interesse nacional e espaços territoriais especialmente protegidos, cobertos ou não por vegetação, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas; Considerando a singularidade e o valor estratégico das áreas de preservação permanente que, conforme indica sua denominação, são caracterizadas, como regra geral, pela intocabilidade e vedação de uso econômico direto; Considerando que as áreas de preservação permanente e outros espaços territoriais especialmente protegidos, como instrumentos de relevante interesse
220
BRASIL. Resolução do CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=489>. Acesso em 09 out 2010.
221 Breve comentário da Resolução CONAMA 369 (APP). Disponível em:
<http://ambientalurbano.blogspot.com/2007/10/breve-comentrio-da-resoluo-conama-369.html>. Acesso em: 09 out 2010.
92
ambiental, integram o desenvolvimento sustentável, objetivo das presentes e futuras gerações.222
Em regra, não se permite qualquer tipo de supressão de vegetação ou
utilização econômica diretamente nas áreas previstas como de preservação
permanente. Entretanto, o art. 4º, do Código Florestal admite algumas exceções,
estabelecendo que:
A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.223
Desta forma, verifica-se que a supressão de vegetação em área de
preservação permanente só poderá ser autorizada mediante procedimento
administrativo prévio dos órgãos ambientais competentes, devendo ser atendidos os
requisitos previstos na Resolução do CONAMA nº 369/2006, em casos de utilidade
pública e interesse social, conforme disposto no art. 2º:
Art. 2º O órgão ambiental competente somente poderá autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em APP, devidamente caracterizada e motivada mediante procedimento administrativo autônomo e prévio, e atendidos os requisitos previstos nesta resolução e noutras normas federais, estaduais e municipais aplicáveis, bem como no Plano Diretor, Zoneamento Ecológico-Econômico e Plano de Manejo das Unidades de Conservação, se existentes, nos seguintes casos:
I - utilidade publica:
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária;
b) as obras essenciais de infra-estrutura destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia;
c) as atividades de pesquisa e extração de substancias minerais, outorgadas pela autoridade competente, exceto areia, argila, saibro e cascalho;
d) a implantação de área verde publica em área urbana;
e) pesquisa arqueológica;
f) obras publicas para implantação de instalações necessárias a captação e condução de água e de efluentes tratados; e
222
BRASIL. Resolução do CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=489>. Acesso em 09 out 2010.
223 BRASIL. Lei nº 4.771, de 15 de setembro de 1965. Art. 4º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L4771.htm> Acesso em 09 out 2010.
93
g) implantação de instalações necessárias a captação e condução de água e de efluentes tratados para projetos privados de aqüicultura, obedecidos os critérios e requisitos previstos nos §§ 1º e 2º do art. 11, desta Resolução.
II - interesse social:
a) as atividades imprescindíveis a proteção da integridade da vegetação nativa, tais como prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, de acordo com o estabelecido pelo órgão ambiental competente;
b) o manejo agroflorestal, ambientalmente sustentável, praticado na pequena propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterize a cobertura vegetal nativa, ou impeça sua recuperação, e não prejudique a função ecológica da área;
c) a regularização fundiária sustentável de área urbana;
d) as atividades de pesquisa e extração de areia, argila, saibro e cascalho, outorgadas pela autoridade competente;
III - intervenção ou supressão de vegetação eventual e de baixo impacto ambiental, observados os parâmetros desta Resolução.224
Contudo, a intervenção ou supressão de vegetação em área de preservação
permanente, somente será autorizada quando o requerente, comprovar:
I – a inexistência de alternativa técnica e locacional as obras, planos, atividades ou projetos propostos;
II - atendimento as condições e padrões aplicáveis aos corpos de água;
III - averbação da Área de Reserva Legal;
IV – a inexistência de risco de agravamento de processos como enchentes, erosão ou movimentos acidentais de massa rochosa.225
Quanto à regularização fundiária em área urbana, poderá ocorrer a
supressão de área de preservação permanente, observados critérios como:
[...]
I - localização unicamente em APP previstas nos incisos I, III alínea “a”, V, VI e IX alínea “a”, do art. 3º da Resolução CONAMA nº 303, de 2002, e art. 3º da Resolução CONAMA nº 302, de 2002;
II - aprovação pelo órgão ambiental competente de um projeto técnico que priorize a restauração e/ou manutenção das características do ecossistema local, e que contemple medidas necessárias para:
224
BRASIL. Resolução do CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006. Art. 2º. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=489>. Acesso em 09 out 2010.
225 BRASIL. Resolução do CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006. Art. 3º. Disponível em:
<http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=489>. Acesso em 09 out 2010.
94
a) recuperação das áreas degradadas da APP inseridas na área verde de domínio publico;
b) recomposição da vegetação com espécies nativas;
c) mínima impermeabilização da superfície;
d) contenção de encostas e controle da erosão;
e) adequado escoamento das águas pluviais;
f) proteção de área da recarga de aqüíferos; e
g) proteção das margens dos corpos de água.
III - percentuais de impermeabilização e alteração para ajardinamento limitados a respectivamente 5% e 15% da área total da APP inserida na área verde de domínio publico.
§ 1º Considera-se área verde de domínio publico, para efeito desta Resolução, o espaço de domínio publico que desempenhe função ecológica, paisagística e recreativa, propiciando a melhoria da qualidade estética, funcional e ambiental da cidade, sendo dotado de vegetação e espaços livres de impermeabilização.
[...].226
Ainda, existe outro caso em que há a possibilidade de intervenção ou
supressão de área de preservação permanente, desde que eventualmente: são os
casos de empreendimentos considerados de baixo impacto ambiental, que estão
estabelecidos no art. 11, da referida Resolução:
Art. 11. Considera-se intervenção ou supressão de vegetação, eventual e de baixo impacto ambiental, em APP:
I - abertura de pequenas vias de acesso interno e suas pontes e pontilhões, quando necessárias a travessia de um curso de água, ou a retirada de produtos oriundos das atividades de manejo agroflorestal sustentável praticado na pequena propriedade ou posse rural familiar;
II - implantação de instalações necessárias a captação e condução de água e efluentes tratados, desde que comprovada a outorga do direito de uso da água, quando couber;
III - implantação de corredor de acesso de pessoas e animais para obtenção de água;
IV - implantação de trilhas para desenvolvimento de ecoturismo;
V - construção de rampa de lançamento de barcos e pequeno ancoradouro;
VI - construção de moradia de agricultores familiares, remanescentes de comunidades quilombolas e outras populações extrativistas e tradicionais em áreas rurais da região amazônica ou do Pantanal, onde o abastecimento de água se de pelo esforço próprio dos moradores;
VII - construção e manutenção de cercas de divisa de propriedades;
226
BRASIL. Resolução do CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006. Art. 9º. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=489>. Acesso em 09 out 2010.
95
VIII - pesquisa cientifica, desde que não interfira com as condições ecológicas da área nem enseje qualquer tipo de exploração econômica direta, respeitados outros requisitos previstos na legislação aplicável;
IX - coleta de produtos não madeireiros para fins de subsistência e produção de mudas, como sementes, castanhas e frutos, desde que eventual e respeitada a legislação especifica a respeito do acesso a recursos genéticos;
X - plantio de espécies nativas produtoras de frutos, sementes, castanhas e outros produtos vegetais em áreas alteradas, plantados junto ou de modo misto;
XI - outras ações ou atividades similares, reconhecidas como eventual e de baixo impacto ambiental pelo conselho estadual de meio ambiente.
§ 1º Em todos os casos, incluindo os reconhecidos pelo conselho estadual de meio ambiente, a intervenção ou supressão eventual e de baixo impacto ambiental de vegetação em APP não poderá comprometer as funções ambientais destes espaços, especialmente:
I - a estabilidade das encostas e margens dos corpos de água;
II - os corredores de fauna;
III - a drenagem e os cursos de água intermitentes;
IV - a manutenção da biota;
V - a regeneração e a manutenção da vegetação nativa; e
VI - a qualidade das águas.
§ 2º A intervenção ou supressão, eventual e de baixo impacto ambiental, da vegetação em APP não pode, em qualquer caso, exceder ao percentual de 5% (cinco por cento) da APP impactada localizada na posse ou propriedade.
§ 3º O órgão ambiental competente poderá exigir, quando entender necessário, que o requerente comprove, mediante estudos técnicos, a inexistência de alternativa técnica e locacional a intervenção ou supressão proposta.
227
Assim, verifica-se que as Áreas de Preservação Permanente desenvolvem
um papel fundamental na vida da sociedade, por abrigar uma grande biodiversidade
e promover o desenvolvimento de vida, assegurando a boa qualidade do solo e
garantindo a existência de um ecossistema adequado, visando ao bem-estar das
populações que vivem em seu entorno. Desta maneira, é que a supressão ou
interferência nestas áreas devem ser feita de modo que não causem prejuízos
intensos, verificando sempre a necessidade de utilidade pública, interesse social ou
baixo impacto ambiental.
227
BRASIL. Resolução do CONAMA nº 369, de 28 de março de 2006. Art. 9º. Disponível em: <http://www.mma.gov.br/port/conama/legiabre.cfm?codlegi=489>. Acesso em 09 out 2010.
96
3.4 MATA ATLÂNTICA
A Mata Atlântica, como já estudado no capítulo anterior, caracteriza-se por
um importantíssimo Bioma, sendo considerado Patrimônio Nacional, conforme
disposto no art. 225, § 4º, da Constituição Federal. Historicamente, percebe-se que
com o decorrer do tempo, e considerando ser a Mata Atlântica o primeiro bioma a ser
encontrado quando da colonização portuguesa, “houve uma impressionante redução
das áreas florestadas em função das diferentes atividades econômicas praticadas no
Brasil.”228
Diante de tal destruição, e considerando o seu valor ecológico inestimável,
ocorre a criação da Lei nº 11.428/2006, que dispõe sobre a proteção e utilização da
vegetação nativa da Mata Atlântica. Percebe-se que a edição de referida lei tem “por
objetivo geral o desenvolvimento sustentável, e, por objetivos específicos, a
salvaguarda da biodiversidade, da saúde humana, dos valores paisagísticos,
estéticos e turísticos, do regime hídrico e da estabilidade social”229, como forma de
proteção e preservação desse ecossistema.
A partir de então, a Lei da Mata Atlântica, disciplina que o corte, a supressão
e a exploração da vegetação do Bioma são permitidos, mas devem ocorrer de
maneira diferenciada, “conforme se trate de vegetação primária ou secundária, nesta
última levando-se em conta o estágio de regeneração.”230
Assim, verifica-se que:
Art. 17. O corte ou a supressão de vegetação primária ou secundária nos estágios médio ou avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica, autorizados por esta Lei, ficam condicionados à compensação ambiental, na forma da destinação de área equivalente à extensão da área desmatada, com as mesmas características ecológicas, na mesma bacia hidrográfica, sempre que possível na
228
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito Ambiental. 10. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2007, p. 336. 229
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 6º. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em 09 out 2010
230 BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 8º. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em 09 out 2010
97
mesma microbacia hidrográfica, e, nos casos previstos nos arts. 30 e 31, ambos desta Lei, em áreas localizadas no mesmo Município ou região metropolitana.231
Desta forma, procura-se instituir com a Lei da Mata Atlântica, a proteção do
Bioma nas áreas urbanas e regiões metropolitanas, ocorrências dispostas nos art. 30
e 31, da Lei nº 11.428:
Art. 30. É vedada a supressão de vegetação primária do Bioma Mata Atlântica, para fins de loteamento ou edificação, nas regiões metropolitanas e áreas urbanas consideradas como tal em lei específica, aplicando-se à supressão da vegetação secundária em estágio avançado de regeneração as seguintes restrições:
I - nos perímetros urbanos aprovados até a data de início de vigência desta Lei, a supressão de vegetação secundária em estágio avançado de regeneração dependerá de prévia autorização do órgão estadual competente e somente será admitida, para fins de loteamento ou edificação, no caso de empreendimentos que garantam a preservação de vegetação nativa em estágio avançado de regeneração em no mínimo 50% (cinqüenta por cento) da área total coberta por esta vegetação, ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 desta Lei e atendido o disposto no Plano Diretor do Município e demais normas urbanísticas e ambientais aplicáveis;
II - nos perímetros urbanos aprovados após a data de início de vigência desta Lei, é vedada a supressão de vegetação secundária em estágio avançado de regeneração do Bioma Mata Atlântica para fins de loteamento ou edificação.
Art. 31. Nas regiões metropolitanas e áreas urbanas, assim consideradas em lei, o parcelamento do solo para fins de loteamento ou qualquer edificação em área de vegetação secundária, em estágio médio de regeneração, do Bioma Mata Atlântica, devem obedecer ao disposto no Plano Diretor do Município e demais normas aplicáveis, e dependerão de prévia autorização do órgão estadual competente, ressalvado o disposto nos arts. 11, 12 e 17 desta Lei.
§ 1o Nos perímetros urbanos aprovados até a data de início de vigência desta Lei, a supressão de vegetação secundária em estágio médio de regeneração somente será admitida, para fins de loteamento ou edificação, no caso de empreendimentos que garantam a preservação de vegetação nativa em estágio médio de regeneração em no mínimo 30% (trinta por cento) da área total coberta por esta vegetação.
§ 2o Nos perímetros urbanos delimitados após a data de início de vigência desta Lei, a supressão de vegetação secundária em estágio
231
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Art. 17. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em 09 out 2010
98
médio de regeneração fica condicionada à manutenção de vegetação em estágio médio de regeneração em no mínimo 50% (cinqüenta por cento) da área total coberta por esta vegetação.232
Observa-se que a supressão de vegetação secundária em estágio médio e
avançado de regeneração é proibida conforme previsto nos artigos acima
mencionados. No entanto, permite-se tal supressão para fins de loteamento e
edificação em área urbana, desde que sejam preservados os percentuais de 50% em
área de vegetação secundária em estágio avançado de regeneração, com a ressalva
de empreendimentos que possuam autorização expedida anteriormente à vigência
da Lei nº 11.428/2006. E, nos casos de vegetação secundária em estágio médio de
regeneração, deve-se observar a preservação de 30% aos empreendimentos que
foram aprovados antes desta Lei, e de 50% aos aprovados posteriormente à Lei.
Além disso, verifica-se que a jurisprudência vem interpretando a questão de
supressão de vegetação de Mata Atlântica, em consonância com a legislação em
vigor e seus princípios norteadores, vez que evidencia a necessidade de autorização
precedida de Estudo de Impacto Ambiental (EIA), bem como a anuência do órgão
ambiental estadual competente. O tribunal de Justiça de Santa Catarina, em um de
seus excertos, destaca:
AGRAVO DE INSTRUMENTO - DIREITO AMBIENTAL - LOTEAMENTO - ABERTURA DE RUAS EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE (MATA ATLÂNTICA) - LICENÇA EXPEDIDA POR FUNDAÇÃO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE SEM O PRÉVIO ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - MEDIDA CAUTELAR LIMINAR DEFERIDA PARA SUSPENDER OS EFEITOS DA LICENÇA/AUTORIZAÇÃO - FUMUS BONI JURIS E PERICULUM IN MORA COMPROVADOS - VIOLAÇÃO DO ART. 2º, DA LEI FEDERAL N. 8.437/92 NÃO CONFIGURADA - AJUIZAMENTO EXTEMPORÂNEO DA AÇÃO PRINCIPAL - INOCORRÊNCIA DA CESSAÇÃO DA EFICÁCIA DA LIMINAR QUE FOI CONFIRMADA/MANTIDA NA AÇÃO PRINCIPAL - RECURSO NÃO PROVIDO.
A autorização para a SUPRESSÃO de vegetação de MATA ATLÂNTICA inserida em Área de Preservação Permanente (APP) deve ser precedida de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e anuência do órgão ambiental estadual competente, manifestada em decisão fundamentada, conforme estabelecem as disposições constitucionais (art. 225, § 1º, inciso IV, da Constituição Federal e arts. 181, 182,
232
BRASIL. Lei nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Arts. 30 e 31. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11428.htm>. Acesso em 09 out 2010
99
inciso V e 184, inciso I, da Constituição Estadual) e infraconstitucionais (art. 9º, incisos II, III e IV, da Lei Federal n. 6.938/81; art. 17, § 1º, do Decreto Federal n. 99.274/90; art. 3º, da Resolução n. 237/97 do CONAMA; art. 1º, parágrafo único, do Decreto Federal n. 750/93; art. 19, parágrafo único, da Lei Estadual n. 10.472/97), porque se trata de um patrimônio nacional (art. 225, § 4º, da CF/88).
Por isso, não cumpridas as exigências constitucionais e infraconstitucionais se mostra correta a decisão agravada que deferiu a medida cautelar liminar para determinar a suspensão dos efeitos da autorização ambiental, impedindo que o dano irreparável ou de difícil reparação seja integralmente consumado com a extração da vegetação inserida em área de preservação permanente, haja vista que devidamente comprovados o fumus boni juris e o periculum in mora indispensáveis à concessão da medida liminar.
A concessão da medida cautelar liminar, sem a prévia audiência do representante judicial da pessoa jurídica de direito público, não viola a norma inserta no art. 2º, da Lei Federal n. 8.437/92, que deve ser interpretada com razoabilidade/proporcionalidade, levando-se em consideração as circunstâncias do caso concreto submetido à apreciação do julgador, de maneira que, estando consumado em parte o prejuízo e havendo risco iminente de que a vegetação nativa (MATA ATLÂNTICA) pudesse ser totalmente devastada, causando danos irreparáveis ao meio ambiente e, conseqüentemente, à sadia qualidade de vida, a restrição legal há que ser flexibilizada quando o bem a ser tutelado se sobrepõe ao privilégio da pessoa jurídica de direito público.
Embora a ação principal tenha sido protocolizada depois de transcorrido o prazo de trinta (30) dias previsto no art. 806, do Código de Processo Civil, fato que, em princípio, faria cessar a eficácia da liminar (art. 808, inciso I, do CPC), o digno Magistrado, quando do recebimento da ação civil pública, manteve/confirmou integralmente a liminar concedida na ação preparatória, vale dizer, seus efeitos foram restabelecidos/confirmados por decisão judicial proferida no processo principal.233
Em suma, do corpo do acórdão, extrai-se o entendimento da necessidade de
autorização do órgão ambiental estadual competente, bem como o Estudo de
Impacto Ambiental e o Relatório de Impacto sobre o Meio Ambiente (EIA/RIMA):
233
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 2007.022412-0. Rel.: Jaime Ramos. Julgamento em: 14 mar 2008. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.frase=¶metros.todas=supress%E3o+mata+atl%E2ntica+loteamento¶metros.orgaoJulgador=¶metros.pageCount=10¶metros.dataFim=¶metros.dataIni=¶metros.uma=¶metros.ementa=¶metros.juiz1GrauKey=¶metros.cor=FF0000¶metros.tipoOrdem=relevancia¶metros.juiz1Grau=¶metros.foro=¶metros.relator=¶metros.processo=¶metros.nao=¶metros.classe=¶metros.rowid=AAARykAAIAABeIJAAB>. Acesso em: 10 out 2010.
100
[...]
De igual modo, a teor do que dispõe o art. 1º, parágrafo único, do Decreto Federal n. 750, de 10/02/1993, "ficam proibidos o corte, a exploração e a supressão de vegetação primária ou nos estágios avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica", mas "excepcionalmente, a supressão da vegetação primária ou em estágio avançado e médio de regeneração da Mata Atlântica poderá ser autorizada, mediante decisão motivada do órgão estadual competente, com anuência prévia do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis IBAMA, informando-se ao Conselho Nacional do Meio Ambiente CONAMA, quando necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública ou interesse social, mediante aprovação de estudo e relatório de impacto ambiental" (parágrafo único, do art. 1º, do Decreto Federal n. 750/93).
Essa norma é reproduzida, na essência, pelo art. 19, parágrafo único, da Lei Estadual n. 10.472, de 12/08/1997, que dispõe sobre a política florestal do Estado de Santa Catarina.
A Resolução CONAMA n. 237, de 19/12/1997, também estabelece no seu art. 3º, que "a licença ambiental para empreendimentos e atividades consideradas efetiva ou potencialmente causadoras de significativa degradação do meio dependerá de prévio estudo de impacto ambiental e respectivo relatório de impacto sobre o meio ambiente (EIA/RIMA), ao qual dar-se-á publicidade, garantida a realização de audiências públicas, quando couber, de acordo com a regulamentação".
Então, como se vê, a licença e/ou autorização ambiental para a realização de obras que possam causar danos ao meio ambiente não pode ser concedida sem a elaboração de um prévio estudo de impacto ambiental.
Além do mais, na área que está sendo devastada há vegetação nativa que pertence à Mata Atlântica, o que foi constatado in loco pelo Ministério Público e reconhecido também pela Fundação Municipal do Meio Ambiente (ver pareceres técnico e jurídico), motivo pelo qual a autorização para a sua supressão só poderá ser concedida com fundamento em decisão motivada do órgão estadual competente (FATMA), e com anuência do IBAMA, não se dispensando, contudo, o necessário estudo de impacto ambiental.
[...].234
234
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 2007.022412-0. Rel.: Jaime Ramos. Julgamento em: 14 mar 2008. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.frase=¶metros.todas=supress%E3o+mata+atl%E2ntica+loteamento¶metros.orgaoJulgador=¶metros.pageCount=10¶metros.dataFim=¶metros.dataIni=¶metros.uma=¶metros.ementa=¶metros.juiz1GrauKey=¶metros.cor=FF0000¶metros.tipoOrdem=relevancia¶metros.juiz1Grau=¶metros.foro=¶metros.relator=¶metros.processo=¶metros.nao=¶metros.classe=¶metros.rowid=AAARykAAIAABeIJAAB>. Acesso em: 10 out 2010.
101
Ainda, no mesmo sentido, tem-se:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CAUTELAR. DECISÃO SUSPENSIVA DOS EFEITOS DE AUTORIZAÇÃO PARA CORTE E LICENÇA AMBIENTAL DE INSTALAÇÃO. IMPLANTAÇÃO DE LOTEAMENTO. PROTEÇÃO AO BIOMA MATA ATLÂNTICA. LEI 11.428/06 REGULADA PELO DECRETO 6.660/08. AUSÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE VISTORIA PRÉVIA NA ÁREA DESTINADA À COMPENSAÇÃO PELO DESMATAMENTO (ART. 27, PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO 6.660/08). APLICABILIDADE DO PRINCÍPIO DA PRECAUÇÃO. CONTROLE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PELO PODER JUDICIÁRIO. POSSIBILIDADE DE ANÁLISE DA LEGALIDADE. DECISÃO MANTIDA. RECURSO DESPROVIDO.
I. "Em tema de controvérsia sobre licenciamento ambiental, a ponderação dos riscos e eventuais prejuízos deve, à luz do princípio da precaução e ante a possibilidade de periculum in mora inverso, ser resolvida em favor do interesse coletivo na proteção ao meio ambiente." (AI n. 2009.026444-3, da Capital, rel. Des. Newton Janke, j. em 15.9.2009).
II. É de todo factível o controle jurisdicional da legalidade dos atos administrativos, pois que descabida a intervenção do Poder Judiciário apenas no atinente aos critérios de conveniência e oportunidade, por se constituírem estes em faculdade exclusiva da Administração Pública.235
Desta forma, verifica-se a necessidade do órgão ambiental competente
promover vistoria prévia na área destinada à compensação a fim de avaliar e atestar
se a área a ser compensada é equivalente à área degradada. Diante disso, verifica-
se no acórdão transcrito acima que “não ficou demonstrado ter havido a prévia
vistoria na área a ser compensada, razão pela qual desvela-se acertada a decisão
agravada, que encontra fomento no cognominado „princípio da precaução‟.”236
235
SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 2009.057684-3. Rel.: João Henrique Blasi. Julgamento em: 26 fev 2010. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.frase=¶metros.todas=supress%E3o+mata+atl%E2ntica+loteamento¶metros.orgaoJulgador=¶metros.pageCount=10¶metros.dataFim=¶metros.dataIni=¶metros.uma=¶metros.ementa=¶metros.juiz1GrauKey=¶metros.cor=FF0000¶metros.tipoOrdem=relevancia¶metros.juiz1Grau=¶metros.foro=¶metros.relator=¶metros.processo=¶metros.nao=¶metros.classe=¶metros.rowid=AAARykAALAAAA%2BYAAA>. Acesso em: 10 out 2010.
236 SANTA CATARINA. Tribunal de Justiça. Agravo de Instrumento nº 2009.057684-3. Rel.: João
Henrique Blasi. Julgamento em: 26 fev 2010. Disponível em: <http://app.tjsc.jus.br/jurisprudencia/acnaintegra!html.action?parametros.frase=¶metros.todas=supress%E3o+mata+atl%E2ntica+loteamento¶metros.orgaoJulgador=¶metros.pageCount=10¶metros.dataFim=¶metros.dataIni=¶metros.uma=¶metros.ementa=¶metros.juiz1GrauKey=¶metros.cor=FF0000¶metros.tipoOrdem=relevancia¶metros.juiz1Grau=&par
102
De outro norte, verifica-se que há votos no sentido de não haver a
necessidade de um Estudo de Impacto Ambiental, contudo esta situação demonstra-
se minoritário, conforme se verifica no julgado do Tribunal Regional Federal da 4ª
Região:
Conforme relatado, é postulada a prevalência do voto vencido, pois nele é sustentado que a falta de estudos de impacto ambiental prévios não acarretam a nulidade das licenças concedidas pelo órgão estadual Fundação de Amparo ao Meio Ambiente - FATMA. Pela evidente possibilidade de regularização do empreendimento já instalado, seria suficiente aplicar-se a suspensão.
Reforçando tais argumentos, a embargante afirma que o EIA/RIMA e as licenças ambientais são atos administrativos autônomos e independentes entre si: mesmo que as licenças possam ser afetadas pela falta daquele no plano da eficácia, restarão intactos os planos da existência e da validade.
Nos termos do voto majoritário, o procedimento de licenciamento para hipótese que implique a modificação do meio-ambiente com a supressão de Mata Atlântica, tem como requisito prévio o estudo de impacto ambiental, porque neste são desenvolvidos os trabalhos de análise técnica necessários a que se verifique se determinada obra poderá ou não ser licenciada.
O EIA oferece diagnóstico detalhado das condições ambientais da área de influência do projeto antes de sua implantação, no qual é considerado o solo, o subsolo, o ar, as águas, o clima, as formas de vida, os ecossistemas naturais e o meio sócio-econômico. É feita também a análise das consequências de sua implantação e de sua não implantação, prevendo os impactos positivos e negativos, e propondo as medidas amenizadoras desses impactos e suas formas de acompanhamento e monitoramento.
O RIMA, por sua vez, contém as conclusões desse estudo, que devem ficar à disposição das pessoas interessadas.
Assim postos os fatos, não vejo como validar licenciamento ambiental aqui emitido sem os dados essenciais de um EIA/RIMA; as meras recomendações das licenças prévias ressaltando a necessidade de preservar a vegetação protegida por lei, além de não garantir a efetiva defesa de meio ambiente ecologicamente equilibrado (CF, art. 225), evidenciam que a construção do empreendimento oferecia esse risco. Tanto é assim que, por conta disso, a embargante foi condenada, entre demais cominações, a indenizar a supressão de vegetação secundária, de mata e de restinga, foi proibida de construir nas áreas localizadas dentro da faixa de 300 metros a contar da preamar máxima, bem como condenada a executar procedimentos para recuperação ambiental dos danos causados (fls. 1442/1443).
ametros.foro=¶metros.relator=¶metros.processo=¶metros.nao=¶metros.classe=¶metros.rowid=AAARykAALAAAA%2BYAAA>. Acesso em: 10 out 2010.
103
Nesse sentido é a Resolução nº 237/97 do CONAMA, que determina a realização de estudo prévio para a instalação de empreendimentos em locais situados em área costeira e que incluam Mata Atlântica, protegidas pela Lei nº 7.661/88, pelo Código Florestal e pela própria Constituição Federal.
Tenho, portanto, que a posição manifestada no voto majoritário é a que melhor soluciona a lide, nos termos brilhantemente explicitados pelo Exmº. Desembargador Edgard Lippmann Júnior, pedindo a devida permissão para agregá-los ao presente voto como razões de decidir.237
Assim, verificadas as possíveis hipóteses de supressão de vegetação da
Mata Atlântica conforme previsão na Lei nº 11.428/2006, e analisada sua
aplicabilidade na visão da jurisprudência, entende-se que a supressão de vegetação
é admitida quando feita prévia avaliação do local, com a realização de Estudo de
Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto Ambiental (RIMA), os quais devem
ser analisados de forma a auxiliar a Avaliação de Impacto Ambiental para a
concessão de licenciamento ambiental para a supressão de determinada área de
Mata Atlântica.
Desta maneira, em face dos julgamentos anteriormente apresentados,
percebe-se que o posicionamento dos tribunais preocupa-se, primordialmente em
assegurar às gerações futuras o direito a um meio ambiente equilibrado e íntegro, ao
estabelecer limites ponderáveis à utilização das áreas verdes, aos conflitos
decorrentes de dúvidas acerca da utilização da norma legal e quando dos
questionamentos sobre a supressão da Mata Atlântica, nosso principal bioma.
237
EMBARGOS INFRINGENTES. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LICENÇA AMBIENTAL CONCEDIDA SEM ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL - EIA - E RELATÓRIO DE IMPACTO SOBRE O MEIO AMBIENTE. NULIDADE. (SANTA CATARINA. Tribunal Regional Federal da 4ª Região. Embargos Infringentes nº 2003.04.01.027658-1. Rel.: Silvia Maria Gonçalves Goraieb. Julgamento em: 10 dez 2009. Disponível em: <http://www.trf4.jus.br/trf4/jurisjud/resultado_pesquisa.php>. Acesso em: 10 out 2010.
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CONCLUSÃO
O presente trabalho de iniciação científica teve como objetivo precípuo
analisar questões ambientais, de modo a verificar como as leis ambientais vêm
sendo aplicadas em relação à efetiva preservação e conservação do meio ambiente
para as gerações futuras.
Com o intuito de abordar a relação que passa a existir quando da tutela e
proteção do meio ambiente, principalmente em relação às áreas verdes e às áreas
de preservação permanente, tratou a presente pesquisa de procurar compreender o
meio ambiente, amparadas pelas leis atuais, e sua aplicação pelos operantes do
direito.
Do conteúdo exposto, é possível concluir que as áreas verdes, são de suma
importância à população, devido sua rica colaboração na manutenção do meio
ambiente equilibrado, com a construção de cidades mais organizadas, tendo em
vista a necessidade de proteção da natureza e do ecossistema para que sejam
preservados e estejam presentes de modo a manter o equilíbrio das fontes de
oxigênio dos grandes centros urbanos.
No entanto, verifica-se que objetivando o crescimento das áreas urbanas,
através da instituição de loteamentos e grandes empreendimento, o Poder Público
Municipal tenta desafetar tais áreas, agindo como se não houvesse necessidade de
utilização das áreas verdes à população, preocupando-se sobre maneira em
solucionar questões de moradia em detrimento da preservação do meio ambiente.
Conforme vislumbrou-se no presente trabalho, é o entendimento majoritário
dos Tribunais de Santa Catarina e Rio Grande do Sul que áreas verdes não podem
ser desafetadas pelo Poder Público, em virtude de sua importantíssima utilidade na
qualidade de vida dos cidadãos locais, tendo em vista o bem-estar das populações,
sendo que sua destruição pode causar desequilíbrios no ecossistema, passíveis de
comprometer o equilíbrio sustentável das cidades.
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Percebe-se, ainda, que as áreas verdes proporcionam aos moradores dos
grandes centros urbanos, áreas de lazer e recreação, como as existentes em
parques públicos, jardins botânicos, campos de esportes, tudo visando à
manutenção de uma vida saudável e pacífica, ou seja, alcançar a boa qualidade de
vida.
Desta forma, torna-se necessária a criação de normas que impossibilitem a
desafetação das áreas verdes, pelo Poder Municipal, vez que ao Município não há o
direito de descaracterizar uma área verde, em virtude do princípio do ambiente
ecologicamente equilibrado. Além disso, a desafetação destas áreas prejudica a
comunidade local, diminuindo a qualidade de vida dos cidadãos, e causando,
inclusive, dano e degradação ao meio ambiente.
Analisando agora as questões acerca da utilização da Lei de Parcelamento
do Solo Urbano (Lei nº 6.766/1979) e do Código Florestal (Lei nº 4.771/1965) quando
presentes áreas de preservação permanente, principalmente em relação à cursos
d‟água e matas ciliares em áreas urbanas, verificou-se divergências jurisprudenciais
acerca do tema, especialmente no Tribunal de Justiça de Santa Catarina. Isto
porque, não é pacífico o entendimento sobre qual das duas leis utilizar, sendo que há
quem sustente que deve ser utilizada em áreas urbanas o distanciamento de 15
metros em relação às áreas de preservação permanente, conforme previsto no art.
4º, inciso III, da Lei de Parcelamento do Solo Urbano. Em que pese tal entendimento,
há pensamentos diversos, no sentindo de ser utilizado o distanciamento previsto no
art. 2º, do Código Florestal, correspondente a 30 metros.
Verifica-se o entendimento de que em áreas urbanas consolidadas deve-se
atender ao distanciamento previsto na Lei de Parcelamento do Solo Urbano, tendo o
proprietário do imóvel o dever de não edificar em seu terreno antes dos 15 metros,
em virtude de ser considerado de preservação permanente.
Quanto às novas áreas passíveis de parcelamento do solo urbano,
vislumbrou-se o entendimento de que se deve utilizar o distanciamento previsto no
Código Florestal, visto que o papel desempenhado pela vegetação de preservação
permanente existente no local possui a mesma função social tanto na área rural
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quanto na área urbana, razão pela qual a função social da propriedade urbana
depende também da aplicação da norma de preservação imposta pela Lei nº
4.771/1965.
E, quanto à intervenção ou supressão de área de preservação permanente,
disposta no art. 4º do Código Florestal, nota-se que a Resolução do CONAMA nº
369/2006, institui tal regularização, devendo-se observar os casos de utilidade
pública, interesse social ou baixo impacto ambiental.
Pode-se observar, ainda, ao longo desta monografia outra questão
importantíssima, referente à supressão de vegetação de Mata Atlântica, no que diz
respeito à necessidade de Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e Relatório de Impacto
sobre o Meio Ambiente (RIMA), sendo que para sua autorização deve haver
avaliações de impactos ambientais sobre as áreas em questão.
A maior parte da doutrina e da jurisprudência pátria, além de exigir as
formalidades legais, sobre a necessidade de apresentação do EIA/RIMA para a
possibilidade de supressão de Mata Atlântica, entende que a autorização para
supressão deve haver a destinação de outra área equivalente à extensão da área
desmatada, a fim de que seja feita uma espécie de compensação pela área
suprimida. Observa-se que, em face do possível impacto degradador ao meio
ambiente causado pela supressão de Mata Atlântica, que poderá causar grande
destruição à qualidade de vida da população por ter este Bioma uma grande
relevância na vida das pessoas, em virtude de sua rica diversidade de flora e fauna.
Assim, diante do que foi pesquisado, ficou evidenciado que é dever do poder
Público e da população em geral à preservação e conservação do meio ambiente, de
forma a assegurar às gerações futuras o direito a um meio ambiente equilibrado,
para a permanência de vida no Planeta Terra.
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