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ATA Nº 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017
Data da aprovação: 26 de abril de 2017
Data da publicação no D.O.U.: 2 de maio de 2017
Acórdãos apreciados por relação: 760 a 771
Acórdãos apreciados de forma unitária: 772 a 778 e 784
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ATA 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017
(Sessão Ordinária do Plenário)
Presidência: Ministro Raimundo Carreiro
Representante do Ministério Público: Procurador-Geral, em exercício, Lucas Rocha Furtado
Secretário das Sessões: AUFC Marcio André Santos de Albuquerque
Subsecretária do Plenário: AUFC Marcia Paula Sartori
Às 14 horas e 32 minutos, a Presidência declarou aberta a sessão ordinária do Plenário, com a presença
dos Ministros Walton Alencar Rodrigues, José Múcio Monteiro e Ana Arraes; dos Ministros-Substitutos
Marcos Bemquerer Costa (convocado para substituir o Ministro Augusto Nardes), André Luís de Carvalho
(convocado para substituir o Ministro Aroldo Cedraz) e Weder de Oliveira (convocado para substituir o
Ministro Benjamin Zymler), bem como do Procurador-Geral, em exercício, Lucas Rocha Furtado. Ausentes os
Ministros Benjamin Zymler, Augusto Nardes, Aroldo Cedraz e Bruno Dantas, em missão oficial, e o Ministro
Vital do Rêgo e o Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em férias.
HOMOLOGAÇÃO DE ATA
O Tribunal Pleno homologou a Ata 12, referente à sessão ordinária realizada em 12 de abril (Regimento
Interno, artigo 101).
PUBLICAÇÃO DA ATA NA INTERNET
Os anexos desta ata, de acordo com a Resolução 184/2005, estão publicados na página do Tribunal de
Contas da União na internet (www.tcu.gov.br).
SORTEIO ELETRÔNICO DE RELATOR DE PROCESSOS
De acordo com o parágrafo único do artigo 28 do Regimento Interno e nos termos da Portaria da
Presidência 9/2011, entre os dias 13 e 19 de abril, foi realizado sorteio eletrônico dos seguintes processos:
Processo: 008.098/2017-4
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: IN - TCU 74/2015
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro VITAL DO RÊGO
Processo: 008.290/2017-2
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Assunto fora de LUJ
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro AUGUSTO NARDES
Processo: 009.144/2004-4
Interessado: Universidade Federal de Campina Grande
Motivo do sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - 2a. Câmara
Relator sorteado: Ministro ANA ARRAES
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Processo: 009.723/2014-5
Interessado: Não há
Motivo do sorteio: Questão de Ordem - Processos relacionados
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro AROLDO CEDRAZ
Processo: 011.111/2015-1
Interessado: TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO (VINCULADOR)
Motivo do sorteio: Assunto fora de LUJ
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
Processo: 016.905/2002-3
Interessado: Companhia Docas do Rio Grande do Norte, PROCURADORIA DA REPÚBLICA/RN -
MPF/MPU
Motivo do sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - Plenário
Relator sorteado: Ministro ANA ARRAES
Processo: 021.408/2009-6
Interessado: FUNDO NACIONAL DE SAÚDE - MS, PROCURADORIA DA REPÚBLICA/BA -
MPF/MPU, Prefeitura Municipal de Conceição do Jacuípe - BA
Motivo do sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - 2a. Câmara
Relator sorteado: Ministro AUGUSTO NARDES
Processo: 275.077/1994-2
Interessado: Prefeitura Municipal de Barbalha - CE
Motivo do sorteio: Impedimento - Art. 111 e 151, inciso II do R.I.
Tipo do sorteio: Sorteio de Relator de Processos - 2a. Câmara
Relator sorteado: Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Recurso: 011.033/2008-5/R003
Recorrente: João Otávio Dagnone de Melo
Motivo do sorteio: Recurso de revisão
Relator sorteado: BRUNO DANTAS
Recurso: 027.016/2010-2/R002
Recorrente: HOSPFAR IND E COM DE PRODUTOS HOSPITALARES LTDA
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: AUGUSTO NARDES
Recurso: 033.482/2010-1/R002
Recorrente: tyronilson dos santos vasconcelos
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Recurso: 033.482/2010-1/R003
Recorrente: José Biondi Nery da Silva
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 033.482/2010-1/R004
Recorrente: Erilson da Costa Lira
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 033.482/2010-1/R005
Recorrente: EMERSON JOCASTER NEGRI SCHERER
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 033.482/2010-1/R006
Recorrente: Vitor Hugo da Paixão Melo
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 033.482/2010-1/R007
Recorrente: Abelardo Sandes Siqueira
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 021.858/2012-8/R001
Recorrente: MARIA CELIA DA SILVA
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: AUGUSTO NARDES
Recurso: 037.753/2012-6/R001
Recorrente: Ana Isabel Mesquita de Oliveira
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: AUGUSTO NARDES
Recurso: 000.116/2013-0/R001
Recorrente: Rosa Maria Nascimento Silva
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Recurso: 009.320/2013-0/R001
Recorrente: Joselice de Carvalho Brasil
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ
Recurso: 012.340/2013-8/R003
Recorrente: Enilson Simões de Moura/SINDICATO DOS EMPREGADOS EM CENTRAIS DE
ABASTECIMENTO DE ALIMENTOS EM SÃO PAULO
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Relator sorteado: VITAL DO RÊGO
Recurso: 013.356/2013-5/R001
Recorrente: Eliseu Barroso de Carvalho Moura
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Recurso: 026.437/2013-9/R001
Recorrente: JOSÉ RAIMUNDO RODRIGUES LOBATO - ME
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 026.437/2013-9/R002
Recorrente: Hermem Cândido de Azevedo Guedes
Motivo do sorteio: Recurso de reconsideração
Relator sorteado: ANA ARRAES
Recurso: 003.372/2014-6/R005
Recorrente: Anderson José de Souza
Motivo do sorteio: Recurso de revisão
Relator sorteado: AROLDO CEDRAZ
Recurso: 020.981/2014-7/R004
Recorrente: Claudio Alves Porto
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: AUGUSTO NARDES
Recurso: 030.592/2016-0/R001
Recorrente: Tribunal Regional Federal da 2ª Região
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: VITAL DO RÊGO
Recurso: 030.595/2016-9/R001
Recorrente: JUSTIÇA FEDERAL DE PRIMEIRO GRAU - RJ
Motivo do sorteio: Pedido de reexame
Relator sorteado: BRUNO DANTAS
QUESTÃO DE ORDEM (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata)
A Presidência comunicou ao Plenário que resolveu questão de ordem acerca da organização da relatoria
dos processos TC-018.124/2015-1, TC-018.125/2015-8, TC-008.646/2015-5, TC-020.671/2015-6 e TC-
008.645/2015-9, apartados constituídos por determinação do Acórdão 2.497/2014-Plenário, relatado pelo
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, em auditoria realizada nos lotes 10 a 16 da Ferrovia Norte-
Sul. A Presidência decidiu, acompanhando a manifestação da SeinfraHidroFerrovia, pela redistribuição dos
processos para o Ministro Bruno Dantas, relator dos demais processos relativos à construção da ferrovia. O
Ministro-Substituto André Luís de Carvalho manifestou-se contrário à solução dada, nos termos de
manifestação constante do anexo I desta Ata.
COMUNICAÇÕES (v. inteiro teor no Anexo I desta Ata)
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Da Presidência:
Realização, nas dependências do Instituto Serzedello Corrêa, da 10ª Reunião do Grupo de Trabalho sobre
Indicadores Chave Nacionais da Intosai.
Apresentação de projeto de Instrução Normativa que dispõe sobre a fiscalização dos processos de
desestatização.
Participação da Secex/PI na “Operação Escamoteamento”, em parceria com o Ministério Público do
Estado do Piauí, a Polícia Federal, a Polícia Rodoviária Federal e o Ministério da Transparência, Fiscalização e
Controladoria-Geral da União, que teve como foco o combate a desvios de recursos públicos no Piauí e no
Ceará, devido à identificação de empresas fantasmas suspeitas de fraudar licitações com recursos federais em
prefeituras.
Fase piloto da solução “Monitor TCU”, que propicia às assessorias de controle interno da Secretaria do
Tesouro Nacional e dos Ministérios da Justiça, da Saúde, do Turismo e do Planejamento, Desenvolvimento e
Gestão o acesso aos dados de processos abertos nos quais estejam envolvidos, bem como às comunicações
processuais pendentes de ciência ou resposta e às determinações proferidas em acórdãos desta Corte de Contas.
Expedição, pela Segecex, de Memorando-Circular orientando suas unidades no sentido de que o
poder-dever do relator de presidir a instrução do processo alberga todas as fases da instrução, desde o
planejamento até o julgamento dos processos, em obediência à determinação do Plenário na sessão
reservada do dia 8 de março último.
Do Procurador-Geral, em exercício, Lucas Rocha Furtado:
Representação, com fulcro no artigo 81, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no artigo 237, inciso VII, do
Regimento Interno do TCU, requerendo ao Tribunal que, entre outras medidas, decida, cautelarmente, pela
suspensão da participação de todas as empresas da Organização Odebrecht em licitações promovidas pela
Administração Pública Federal; pela suspensão da execução de todos os contratos celebrados entre a União e as
referidas empresas, com consequente suspensão de todos e quaisquer pagamentos, e pela decretação da
indisponibilidade temporária de bens das empresas e de seus administradores e executivos.
A Presidência informou que o processo, autuado sob o número TC-009.329/2017-0, será encaminhado
ao relator a ser sorteado, a quem competirá deliberar acerca das medidas cautelares pleiteadas.
O Ministro-Substituto André Luís de Carvalho sugeriu que a matéria fosse encaminhada para a unidade
técnica competente, para que essa se manifestasse previamente à apreciação do relator.
MEDIDAS CAUTELARES CONCEDIDAS (v. inteiro teor no Anexo II desta Ata)
O Plenário referendou, nos termos do disposto no § 1º do art. 276 do Regimento Interno deste Tribunal, a
concessão das medidas cautelares exaradas nos processos:
TC-033.318/2016-6, pelo Ministro Vital do Rêgo e comunicada pela Presidência, para que o Dnit
suspenda a execução dos serviços objetos do Contrato TT 939/2015-00, relativo às obras de adequação da
BR-304/RN - Reta Tabajara, trecho entre o km 281 e o km 308.
TC-007.775/2017-2, pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, para que o Hospital Universitário da
Universidade Federal do Maranhão suspenda o Pregão Eletrônico Registro de Preços Sidec 227/2016,
destinado à contratação de serviços continuados de limpeza, conservação e higienização hospitalar;
TC-003.619/2017-6, pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, para que o Conselho Regional do Serviço
Social do Transporte - Serviço Nacional do Transporte em Pernambuco suspenda a Concorrência 4/2016,
destinada à reforma da Unidade A, situada na cidade de Recife; e
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC-005.872/2017-0, pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues, para que a Universidade Federal do
Paraná suspenda os pagamentos realizados a servidores inativos mediante a concessão de bolsas no
âmbito do “Programa de Disseminação de Conhecimento Técnico Sênior”.
PROCESSOS APRECIADOS POR RELAÇÃO
O Tribunal Pleno aprovou, por relação, os acórdãos de nºs 760 a 771.
PROCESSOS EXCLUÍDOS DE PAUTA
Foram excluídos de pauta, nos termos do artigo 142 do Regimento Interno, os seguintes processos:
TC-014.246/2005-3, cujo relator é o Ministro Bruno Dantas;
TC-016.826/2009-5, TC-019.358/2015-6 e TC-027.019/2010-1, cujo relator é o Ministro-Substituto
Augusto Sherman Cavalcanti; e
TC-000.624/2014-4, TC-026.073/2011-0 TC-031.877/2013-3 e TC-035.118/2011-3, cujo relator é o
Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
PEDIDOS DE VISTA
Com base no artigo 119 do Regimento Interno, foi suspensa a votação do processo TC-
022.125/2013-2, cujo relator é o Ministro José Múcio Monteiro, em função de pedido de vista formulado
pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira. O relator votou no sentido de rejeitar as razões de
justificativa do responsável, deixando, excepcionalmente, de aplicar-lhe multa. O Ministro Walton
Alencar Rodrigues apresentou proposta divergente, no que foi acompanhado pelo Ministro-Substituto
André Luís de Carvalho.
Com base no artigo 119 do Regimento Interno, foi suspensa a votação do processo TC-
014.754/2008-7, cujo relator é o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, em função de pedido de
vista formulado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira. Já votaram o relator e a Ministra Ana
Arraes, que apresentou proposta divergente.
Com base no artigo 119 do Regimento Interno, foi suspensa a votação do processo TC-
024.181/2015-3, cujo relator é o Ministro-Substituto André Luís de Carvalho, em função de pedido de
vista formulado pelo Ministro-Substituto Weder de Oliveira. Já votou o relator.
SUSTENTAÇÃO ORAL
Na apreciação do processo nº TC-015.316/2016-5, cujo relator é o Ministro-Substituto André Luís de
Carvalho, o Dr. Thiago Machado de Carvalho não compareceu para produzir sustentação oral em nome de
Frederico Silva da Costa. Acórdão 772.
PROCESSOS APRECIADOS DE FORMA UNITÁRIA
Por meio de apreciação unitária, o Plenário examinou os processos listados a seguir e aprovou os
seguintes acórdãos:
MINISTRO-SUBSTITUTO ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
TC-015.316/2016-5 - Acórdão 772
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
MINISTRO JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
TC-020.148/2016-0 - Acórdão 773
TC-020.752/2016-4 - Acórdão 774
O Ministro-Substituto André Luís de Carvalho usou da palavra para discutir a matéria.
TC-021.223/2016-5 - Acórdão 775
TC-034.937/2014-5 - Acórdão 776
Em atendimento ao disposto no § 1º do art. 270 do Regimento Interno, o Tribunal deliberou
primeiramente sobre a gravidade da infração, para, então, aplicar a sanção de inabilitação para o exercício de
cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública. A proposta do relator foi
aprovada por unanimidade.
MINISTRO-SUBSTITUTO MARCOS BEMQUERER COSTA
TC-011.807/2015-6 - Acórdão 777
TC-021.135/2016-9 - Acórdão 778
MINISTRO-SUBSTITUTO ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
TC-026.341/2015-8 - Acórdão 784
Usaram da palavra os Ministros José Múcio Monteiro, Walton Alencar Rodrigues, Marcos Bemquerer
Costa, Ana Arraes e Weder de Oliveira, bem como o Representante do Ministério Público, Dr. Lucas Rocha
Furtado. O Ministro José Múcio Monteiro apresentou declaração de voto que, posteriormente, foi
complementada, ficando vencido o relator, Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
ACÓRDÃOS PROFERIDOS
Os acórdãos de nºs 760 a 771, apreciados por relação, estão transcritos a seguir. Da mesma forma,
seguem transcritos os acórdãos de nºs 772 a 778 e 784, apreciados de forma unitária, que constam também do
Anexo III desta Ata, juntamente com os relatórios e votos em que se fundamentaram. O número 779 não foi
usado na numeração dos acórdãos.
RELAÇÃO Nº 12/2017 – Plenário
Relator – Ministro WALTON ALENCAR RODRIGUES
ACÓRDÃO Nº 760/2017 - TCU – Plenário
Vistos, relatados e discutidos estes autos de pedido de reexame (R001, peça 99) interposto pelo Sr.
José Luiz de Amorim Carrão, em face do Acórdão 1.945/2016-Plenário (peça 87), o qual, revisou de
ofício o Acórdão 6.306/2011-1ª Câmara (peça 54), decisão em que restou consignada a ilegalidade das
aposentadorias da Sra. Jeanete de Azevedo Correa e do Sr. José Luiz de Amorim Carrão;
Considerando que, nos termos do art. 179, inciso II, do Regimento Interno do TCU, o interessado
foi regularmente notificado do Acórdão 478/2016-TCU-Plenário em 16/8/2016 (peça 94);
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Considerando que o recorrente interpôs o referido pedido de reexame em 5/09/2016 (peça 99), o
qual extrapola o prazo quinzenal estipulado pelo art. 286, parágrafo único, c/c o art. 285, do Regimento
Interno do TCU;
Considerando que o expediente recursal não apresenta fato novo capaz de suplantar a
intempestividade, para que possa ser admitido nos termos do art. 285, § 2º, e 286, parágrafo único, do
Regimento Interno;
Considerando os pareceres uniformes da Secretaria de Recursos e do Ministério Público, no sentido
da intempestividade e ausência de fatos novos, por consequência, do não conhecimento do recurso;
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, nos termos do artigo 48, parágrafo único, da Lei 8.443/92, c/c os artigos 285, caput e §2º, e
286, parágrafo único, do Regimento Interno em não conhecer do pedido de reexame, por intempestivo e
não apresentar fatos novos e dar ciência desta deliberação e da instrução de peça 102 ao interessado.
1. Processo TC-018.081/2011-8 (APOSENTADORIA)
1.1. Recorrente: José Luiz de Amorim Carrão (032.641.817-20)
1.2. Interessados: Adao Paiano Correa (094.191.953-68); Ana Maria Oliveira de Almeida
(036.446.262-00); Antonio Fernandes de Araujo (062.637.983-00); Antonio Ferreira de Morais
(092.705.231-87); Antonio Moreira Prata (104.116.586-20); Antonio Pedro Carneiro (017.501.783-20);
Antonio Rodrigues da Silva (005.439.003-63); Aparecida Nino de Camargo (027.626.648-02); Benedito
Gaia da Silva (010.861.382-87); Benedito Pantoja Drago (006.028.762-49); Bernardo Lima Gouvea
(010.601.472-20); Bibiano Pinheiro da Costa (022.840.572-68); Carlos Pereira da Silva (118.352.572-
91); Cassio Araujo Carvalho (046.975.292-00); Cicero Bezerra de Medeiros (038.002.452-72); Cicero
Mendonca Santos (027.578.933-00); Cicero Nunes da Silva (026.498.452-87); Cicero Pereira da Silva
(013.206.292-53); Daniiel Mandira (973.114.808-68); Domingos Ferreira da Silva (033.749.122-49);
Eduardo Silva Aguiar (025.345.761-00); Edvaldo Villot Cota (002.529.992-15); Elias Capristano dos
Reis (028.765.822-87); Elzian Campos de Caldas Brito (010.466.912-87); Espedito Araujo da Silva
(046.242.702-15); Fernando Augusto de Loureiro (056.365.902-53); Francisco Dantas Filho
(019.804.914-53); Francisco Ferreira Dantas (033.484.662-53); Francisco Silveira Camara (010.890.132-
72); Genezio Carneiro Bezerra (016.547.802-00); Herondino de Oliveira Ephima (062.546.831-72);
Ierece da Silva Santos (548.843.657-04); Jani Botelho de Carvalho (000.864.758-51); Jeanete de Azevedo
Corrêa (217.222.777-34); Joaquim Rodrigues da Silva (032.400.087-18); Jorge da Silva Pereira
(356.013.377-72); Jose Alves dos Santos (033.174.475-91); Jose Aylton dos Reis (188.073.487-72); Jose
Marcondes Medeiros (515.457.218-15); Jose Pedro da Costa (240.680.477-15); José Eurico dos Santos
(089.157.923-00); José Luiz de Amorim Carrão (032.641.817-20); José Soares do Nascimento
(056.642.334-00); Julio Rogerio Rodrigues de Souza (102.164.217-72); Mauro de Aguiar Valuano
(338.708.457-91); Miguel Castelo Branco Vogelsanger (098.936.527-15); Miguel Garcia de Medeiros
(021.306.531-20); Natanael Soares da Camara (338.674.707-82); Nelson Januário da Costa (056.284.404-
00); Nely Alves de Souza (150.818.421-68)
1.3. Órgão/Entidade: Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil
1.4. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.5. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
1.6. Relator da deliberacao recorrida: Ministro Bruno Dantas
1.7. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Fiscalização de Pessoal
(SEFIP).
1.8. Representação legal: Camila Hosken Cunha (38.967/OAB-DF) e outros, representando José
Luiz de Amorim Carrão; Lorena Carolinne Silverio Gandara (33.360/OAB-GO) e outros, representando
Eduardo Silva Aguiar, Erli Lannes Aguiar de Oliveira,, Samuel Lannes Aguiar,, Silvana Lanes Aguiar,
Maria José de Lannes Aguiar e Eduardo Lannes Aguiar.
1.9. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACÓRDÃO Nº 761/2017 - TCU – Plenário
Considerando que o Acórdão 7928/2014-TCU-2ª Câmara (peça 32) julgou irregulares as contas do
Sr. Gean Campos de Barros, condenando-o, em solidariedade com a empresa Renzo Construções,
Refrigeração e Comércio de Material de Construção Ltda., em débito e multa;
Considerando que a referida empresa interpôs recurso de reconsideração (peça 49) que foi
conhecido e provido pelo Acórdão 2022/2016-TCU-2ª Câmara (peça 66) para excluir o débito solidário e
a multa, relativamente à recorrente;
Considerando a interposição de recurso de revisão (R002 – peça 89) pelo Sr. Gean Campos de
Barros contra o Acórdão 7928/2014-TCU-2ª Câmara;
Considerando que o recurso de revisão requer o atendimento dos requisitos específicos indicados
nos incisos do art. 35 da Lei nº 8.443/1992: I - erro de cálculo nas contas; II - falsidade ou insuficiência
de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida; III - superveniência de documentos
novos com eficácia sobre a prova produzida;
Considerando que os elementos apresentados no expediente recursal não atendem aos requisitos
específicos de admissibilidade do recurso de revisão;
Considerando os pareceres da Secretaria de Recursos e do Ministério Público pelo não
conhecimento do recurso, por não atender aos requisitos específicos de admissibilidade, nos termos do
art. 35 da Lei nº 8.443/1992 e do art. 288 do Regimento Interno:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, por
unanimidade, diante das razões expostas pelo Relator e nos termos do artigo 35 da Lei 8.443/92, c/c
artigo 288 do Regimento Interno, em não conhecer do presente recurso de revisão, por não preencher os
requisitos específicos de admissibilidade, dando-se ciência desta deliberação e da instrução de peça 103
ao recorrente.
1. Processo TC-007.507/2013-5 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)
1.1. Apensos: 018.752/2016-0 (COBRANÇA EXECUTIVA)
1.2. Responsáveis: Gean Campos de Barros (599.682.572-49); Renzo Construções, Refrigeração e
Comercio de Material de Construção Ltda - Me (00.924.161/0001-71)
1.3. Recorrente: Gean Campos de Barros (599.682.572-49)
1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Lábrea - AM
1.5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.6. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
1.7. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho
1.8. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo no
Estado do Amazonas (SECEX-AM).
1.9. Representação legal: Diogo de Mendonça Melim (35188/OAB-DF) e outros, representando
Gean Campos de Barros; Priscilla Sadala Sena Bentes (8103/OAB-AM) e outros, representando Renzo
Construções, Refrigeração e Comercio de Material de Construção Ltda - Me.
1.10. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 762/2017 - TCU – Plenário
Considerando que o Acórdão 6709/2015-TCU-1ª Câmara (peça 28) julgou irregulares as contas do
Sr. Cícero Cavalcante de Araújo e lhe aplicou débito de R$ 58.000,00, em valores históricos, e multa
prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992, no valor de R$ 16.000,00;
11
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Considerando que o responsável interpôs Recurso de Reconsideração (peça 46) contra o referido
acórdão, o qual, pelo Acórdão 5862/2016-TCU-1ª Câmara (peça 55), não foi conhecido, por restar
intempestivo e não apresentar fatos novos;
Considerando a interposição de recurso de revisão por Cícero Cavalcante de Araújo (R003 – peça
64) contra o Acórdão 6709/2015-TCU-1ª Câmara;
Considerando que o recurso de revisão requer o atendimento dos requisitos específicos indicados
nos incisos do art. 35 da Lei nº 8.443/1992: I - erro de cálculo nas contas; II - falsidade ou insuficiência
de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida; III - superveniência de documentos
novos com eficácia sobre a prova produzida;
Considerando que os elementos apresentados no expediente recursal não atendem aos requisitos
específicos de admissibilidade do recurso de revisão;
Considerando os pareceres da Secretaria de Recursos e do Ministério Público pelo não
conhecimento do recurso, por não atender aos requisitos específicos de admissibilidade, nos termos do
art. 35 da Lei nº 8.443/1992 e do art. 288 do Regimento Interno:
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, por
unanimidade, diante das razões expostas pelo Relator e nos termos do artigo 35 da Lei 8.443/92, c/c
artigo 288 do Regimento Interno, em não conhecer do presente recurso de revisão, por não preencher os
requisitos específicos de admissibilidade, dando-se ciência desta deliberação e da instrução de peça 67 ao
recorrente.
1. Processo TC-010.099/2015-8 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)
1.1. Apensos: 029.905/2016-8 (COBRANÇA EXECUTIVA); 029.906/2016-4 (COBRANÇA
EXECUTIVA)
1.2. Responsáveis: Cicero Cavalcante de Araujo (846.808.908-78); Jean Fábio Braga Cordeiro
(870.740.604-53)
1.3. Recorrente: Cicero Cavalcante de Araujo (846.808.908-78)
1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de São Luís do Quitunde - AL
1.5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé
1.7. Relator da deliberação recorrida: Ministro José Múcio Monteiro
1.8. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo no
Estado de Alagoas (SECEX-AL).
1.9. Representação legal:
1.10. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 763/2017 - TCU – Plenário
Considerando que o Acórdão 6251/2014-TCU-2ª Câmara (peça 22) julgou irregulares as contas do
Sr. Gean Campos de Barros, condenando-o em débito e lhe aplicando multa;
Considerando que o responsável interpôs recurso de reconsideração (peça 45), o qual não foi
conhecido, por ser intempestivo e não apresentar fatos novos, consoante Acórdão 10578/2015-2ª Câmara
(peça 51).
Considerando que, contra essa última decisão, o responsável opôs embargos de declaração (peça
58), que foram conhecidos, mas rejeitados, conforme Acórdão 2753/2016-2ª Câmara (peça 59);
Considerando a interposição de recurso de revisão (R003 – peças 73 e 74) pelo Sr. Gean Campos de
Barros contra o Acórdão 6251/2014-TCU-2ª Câmara;
Considerando que o recurso de revisão requer o atendimento dos requisitos específicos indicados
nos incisos do art. 35 da Lei nº 8.443/1992: I - erro de cálculo nas contas; II - falsidade ou insuficiência
12
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de documentos em que se tenha fundamentado a decisão recorrida; III - superveniência de documentos
novos com eficácia sobre a prova produzida;
Considerando que os elementos apresentados no expediente recursal não atendem aos requisitos
específicos de admissibilidade do recurso de revisão;
Considerando os pareceres da Secretaria de Recursos e do Ministério Público pelo não
conhecimento do recurso, por não atender aos requisitos específicos de admissibilidade, nos termos do
art. 35 da Lei nº 8.443/1992 e do art. 288 do Regimento Interno;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, por
unanimidade, diante das razões expostas pelo Relator e nos termos do artigo 35 da Lei 8.443/92, c/c
artigo 288 do Regimento Interno, em não conhecer do presente recurso de revisão, por não preencher os
requisitos específicos de admissibilidade, dando-se ciência desta deliberação e da instrução de peça 85 ao
recorrente.
1. Processo TC-026.083/2013-2 (TOMADA DE CONTAS ESPECIAL)
1.1. Apensos: 011.520/2016-7 (COBRANÇA EXECUTIVA)
1.2. Responsável: Gean Campos de Barros (599.682.572-49)
1.3. Recorrente: Gean Campos de Barros (599.682.572-49)
1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Lábrea - AM
1.5. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.6. Representante do Ministério Público: Procurador Sergio Ricardo Costa Caribé
1.7. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho
1.8. Unidades Técnicas: Secretaria de Recursos (SERUR); Secretaria de Controle Externo no
Estado do Amazonas (SECEX-AM).
1.9. Representação legal: Diogo de Mendonça Melim (35188/OAB-DF) e outros, representando
Gean Campos de Barros.
1.10. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 764/2017 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, “a”, e 250, inciso I, do Regimento
Interno/TCU, considerar cumpridas as determinações constantes dos itens 1.6.2, 1.6.3 e 1.6.4 do Acórdão
645/2015-TCU-Plenário e parcialmente cumprida a determinação constante do item 1.6.1 do Acórdão
645/2015-TCU-Plenário; fazer as seguintes determinações e adotar a seguinte medida, de acordo com o
parecer emitido pela Secex/GO:
1. Processo TC-029.223/2014-8 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Responsável: Luiz Carlos Teixeira Silva Júnior (586.252.081-34)
1.2. Interessado: Secretaria de Controle Externo do TCU/GO (00.414.607/0007-03)
1.3. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Anápolis - GO
1.4. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou
1.6. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Goiás (SECEX-GO).
1.7. Representação legal: não há.
1.8. Determinar:
1.8.1. à Secretaria Municipal de Saúde de Anápolis que comprove, no prazo de 30 (trinta) dias, a
totalidade dos dispêndios ou o recolhimento do saldo remanescente, atualizado, do repasse realizado pelo
Fundo Nacional de Saúde ao Fundo Municipal de Saúde de Anápolis, autorizado pelas Portarias SAS/MS
13
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
494/2006, e GM/MS 1.571/2007, à título de incentivo para a implantação do Complexo Regulador de
Anápolis;
1.8.2. à Secex-GO que realize o monitoramento da determinação acima.
1.9. Medida: encaminhar cópia da instrução de peça 34 e desta deliberação à Secretaria Municipal
de Saúde de Anápolis.
ACÓRDÃO Nº 765/2017 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei n. 8.666/1993, c/c os arts. 143, incisos III e V,
“a”, 235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU, em conhecer da presente
representação, para, no mérito, considerá-la improcedente; encaminhar cópia desta deliberação à
representante e à Universidade Federal do Paraná (UFPR), e adotar as seguintes medidas, de acordo com
o parecer da Selog:
1. Processo TC-004.643/2017-8 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Órgão/Entidade: Universidade Federal do Paraná
1.2. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.3. Representante do Ministério Público: não atuou
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo de Aquisições Logísticas (Selog).
1.5. Representação legal: não há.
1.6. Medidas:
1.6.1. encaminhar cópia desta deliberação e das peças 1 e 5 ao Ministério do Planejamento,
Desenvolvimento e Gestão (MP), ao Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações
(MCTIC) e ao Ministério da Indústria, Comércio Exterior e Serviços (MDIC), para conhecimento, tendo
em vista as oitivas realizadas no TC 000.823/2017-1 e a conexão dos questionamentos da representante
quanto à aplicabilidade do PPB nas licitações de serviços que envolvam o fornecimento/disponibilização
de bens de informática;
1.6.2. apensar definitivamente este processo ao TC 005.669/2017-0 (Relator Ministro Walton
Alencar), com fulcro no art. 36 da Resolução-TCU 259/2014, uma vez que tratam de tema conexo.
ACÓRDÃO Nº 766/2017 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento no art. 113, § 1º, da Lei n. 8.666/93, c/c os arts. 143, incisos III e V, “a”,
235, 237, inciso VII, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU, em não conhecer da presente
representação, por não preencher o requisito de admissibilidade constante do subitem III do item I.5 do
Anexo I à Portaria-Segecex 12/2016 e do art. 103, § 1º, in fine, da Resolução – TCU 259/2014, haja vista
não existir interesse público no trato da suposta irregularidade; rejeitar o pedido de habilitação da empresa
representante, por não ter sido apresentada razão legítima para que essa intervenha no deslinde
processual; e encaminhar cópia desta deliberação à representante e à Universidade Federal do Ceará, para
adoção das medidas cabíveis, promovendo-se, em seguida, o arquivamento dos autos, de acordo com o
parecer da Secex/CE:
1. Processo TC-007.394/2017-9 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Órgão/Entidade: Universidade Federal do Ceará
1.2. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.3. Representante do Ministério Público: não atuou
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (SECEX-CE).
14
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1.5. Representação legal: não há.
1.6. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 767/2017 - TCU – Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, ACORDAM, por
unanimidade, com fundamento nos arts. 143, incisos III e V, “a”, 235, parágrafo único, 237, parágrafo
único, e 250, inciso I, do Regimento Interno/TCU, em não conhecer da presente representação, por não
preencher requisito de admissibilidade previsto no caput do art. 235 do RI/TCU, e encaminhar cópia da
instrução produzida pela unidade técnica e desta deliberação ao representante e à Universidade Federal da
Bahia, promovendo-se, em seguida, o arquivamento dos autos, de acordo com o parecer da Secex/BA:
1. Processo TC-007.400/2017-9 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Órgão/Entidade: Universidade Federal da Bahia
1.2. Relator: Ministro Walton Alencar Rodrigues
1.3. Representante do Ministério Público: não atuou
1.4. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (SECEX-BA).
1.5. Representação legal: não há.
1.6. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
RELAÇÃO Nº 20/2017 – Plenário
Relator – Ministro JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
ACÓRDÃO Nº 768/2017 - TCU – Plenário
Processo TC-010.265/2014-7 (RECURSO DE REVISÃO EM TOMADA DE CONTAS
ESPECIAL)
1. Recorrente: Antônio Gomes Ferreira (CPF 047.604.762-53)
2. Unidade: Prefeitura Municipal de Fonte Boa/AM
3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
4. Relator da deliberação recorrida: Ministro-Substituto André Luis de Carvalho
5. Representante do Ministério Público: Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
6. Unidade Técnica: Secretaria de Recursos (Serur)
8. Representação legal: Eurismar Matos da Silva (OAB/AM 9.221) e outros
9. Acórdão:
Considerando que o Acórdão 8051/2016 – 2ª Câmara, ora recorrido, foi prolatado em 05/07/2016 e
o recorrente dele foi notificado em 30/08/2016;
Considerando a expressa e inequívoca manifestação do recorrente em apresentar recurso de
revisão, e não outra modalidade recursal, configurada pela tentativa de demonstração da adequação do
prazo cabível à interposição daquele recurso e da invocação das hipóteses previstas no art. 35 da Lei
8.443/1992, aplicáveis à espécie;
Considerando que não há, ante a clara manifestação do recorrente, razão para que seja aplicado o
princípio da fungibilidade recursal, mormente quando se verifica que ela não acudirá ao recorrente,
porquanto a inexistência de fato superveniente impossibilitará o conhecimento de recurso de
reconsideração;
Considerando que o recorrente apenas buscou rediscutir o mérito das irregularidades que lhes
foram imputadas, situação incompatível com a modalidade recursal apresentada;
Considerando que os pareceres pugnam pelo não conhecimento do recurso, embora aludam a
espécie recursal distinta.
15
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACORDAM os ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, por
unanimidade, nos termos do artigo 35 da Lei 8.443/1992 c/c os artigos 143, inciso IV, alínea “b”, 278, §
2º, e 288, do Regimento Interno, em não conhecer deste recurso de revisão e em dar ciência ao recorrente
do teor desta deliberação.
ACÓRDÃO Nº 769/2017 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, quanto ao processo
a seguir relacionado, com fundamento no art. 1º da Lei nº 8.443/1992 c/c o art. 143, inciso V; alínea "e",
do Regimento Interno do TCU, ACORDAM em prorrogar, por 30 (trinta) dias, o prazo para resposta à
oitiva determinada pelo subitem 9.2 do Acórdão nº 219/2017-Plenário, conforme solicitado (peça 27),
observado o disposto no art. 183, parágrafo único, do RITCU, de acordo com os pareceres emitidos nos
autos:
1. Processo TC-030.013/2015-1 (RELATÓRIO DE AUDITORIA)
1.1. Responsável: Pedro Pullen Parente (059.326.371-53)
1.2. Interessado: Tribunal de Contas da União
1.3. Unidade: Petróleo Brasileiro S.A.
1.4. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
1.5. Representante do Ministério Público: não atuou
1.6. Unidade Técnica: Secretaria Extraordinária de Operações Especiais em Infraestrutura
(SeinfraOpe).
1.7. Representação legal: Tatiana Zuma Pereira (OAB/RJ 120.831) e outros, representando
Petróleo Brasileiro S.A.
1.8. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 770/2017 - TCU - Plenário
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão de Plenário, quanto ao processo
a seguir relacionado, com fundamento no art. 43, inciso I, da Lei nº 8.443/1992 c/c os arts. 143, inciso III;
e 237, parágrafo único, do Regimento Interno/TCU, ACORDAM em não conhecer da representação, por
não atender aos requisitos de admissibilidade, arquivando-a e dando-se ciência ao representante, com o
envio de cópia da respectiva instrução, conforme os pareceres emitidos nos autos:
1. Processo TC-034.452/2016-8 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Representante: Orion Construtora Ltda. – EPP (09.629.106/0001-23)
1.2. Unidade: Prefeitura Municipal de Arapiraca/AL
1.3. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
1.4. Representante do Ministério Público: não atuou
1.5. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado da Bahia (SECEX-BA).
1.6. Representação legal: não há.
1.7. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
RELAÇÃO Nº 4/2017 – Plenário
Relator – Ministro-Substituto MARCOS BEMQUERER COSTA
ACÓRDÃO Nº 771/2017 - TCU - Plenário
16
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Os Ministros do Tribunal de Contas da União, considerando o pedido de parcelamento formulado
pelo Sr. Francisco José da Silva Neto, ACORDAM, por unanimidade, com fundamento nos arts. 143,
inciso V, alínea b, e 217 do Regimento Interno/TCU, em autorizar o parcelamento da multa a que se
refere o subitem 9.2 do Acórdão n. 3.192/2016, retificado pelo Acórdão n. 434/2017 ambos do Plenário,
em 36 (trinta e seis) parcelas, atualizadas monetariamente de acordo com a deliberação original, fixando o
vencimento da primeira em 15 (quinze) dias, a contar do recebimento da notificação, e o das demais, a
cada 30 (trinta) dias, na forma prevista na legislação em vigor, alertando ao responsável que a falta de
recolhimento de qualquer parcela importará o vencimento antecipado do saldo devedor (§ 2º do art. 217
do Regimento Interno/TCU):
1. Processo TC-035.816/2015-5 (REPRESENTAÇÃO)
1.1. Apenso: TC-006.782/2016-7 (Representação).
1.2. Responsáveis: Francisco José da Silva Neto (580.620.092-20); Iremar da Silva Pereira
(012.806.213-46).
1.3. Representante: Luís Alberto Costa Macêdo (288.086.733-91).
1.4. Órgão/Entidade: Prefeitura Municipal de Jurema/PI.
1.5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
1.6. Representante do Ministério Público: Subprocurador-Geral Lucas Rocha Furtado
1.7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (Secex/CE).
1.8. Representação legal: Adriano Moura de Carvalho (4.503/OAB-PI) e outros, representando
Iremar da Silva Pereira; Uanderson Ferreira da Silva (5.456/OAB-PI), representando Iremar da Silva
Pereira e Francisco José da Silva Neto.
1.9. Determinações/Recomendações/Orientações: não há.
ACÓRDÃO Nº 772/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 015.316/2016-5.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Responsáveis: Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Mario Augusto Lopes Moyses
(CPF 953.055.648-91); Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68); Waldemar Manoel Silva de Souza (CPF
377.643.655-72).
4. Órgãos: Ministério do Esporte, então Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério do
Turismo.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (Secex/CE).
8. Representação legal:
_ Pedro Estevam Alves Pinto Serrano (90.846/OAB-SP) e outros, representando Mario Augusto
Lopes Moyses;
_ Kleber Carvalho França (8.526/E/OAB-DF) e outros, representando Frederico Silva da Costa; e
_ Luene Gomes Santos (16727/OAB-DF) e outros, representando Waldemar Manoel Silva de
Souza.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada, por força do item 9.7 do
Acórdão 1.250/2016-TCU-Plenário (TC 012.420/2014-0), para apurar a responsabilidade dos gestores do
Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego e do Ministério do Esporte em
relação aos vários convênios celebrados com a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de tempo, sem
que nenhuma medida preventiva dos subsequentes danos ao erário tivesse sido adotada tempestivamente,
17
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
diante, sobretudo, da recorrente situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente
celebrados;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões
expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, vez que preenchidos os requisitos legais e regimentais de
admissibilidade, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Mário Augusto Lopes Moyses, Frederico
Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer;
9.3. aplicar aos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses, Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel
Silva de Souza e Paul Israel Singer, individualmente, a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei
nº 8.443, de 1992, no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze)
dias, contados da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas
quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente na forma da legislação em vigor;
9.4. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 217 do
RITCU, o parcelamento das dívidas constantes deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e
sucessivas, sobre as quais incidirão a atualização monetária e os correspondentes acréscimos legais,
esclarecendo ao responsável que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento
antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida constante deste Acórdão, nos termos do
art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443, de 1992, caso não atendida a notificação;
9.6. determinar o desconto em folha de pagamento das dívidas dos Srs Mário Augusto Lopes
Moyses, Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer, nos termos do
art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 46 da Lei 8.112/1990, caso os referidos responsáveis ainda
tenham vínculo com o serviço público federal;
9.7. determinar que a Secex/CE autue processo específico de representação e, nele, promova a
audiência da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01), como signatária do Convênio
716028/2010, para que apresente as suas razões de justificativa em relação à celebração do referido ajuste
entre o então Ministério do Desenvolvimento Agrário e a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de
tempo, sem que nenhuma medida preventiva de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se
considerada a recorrente situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente
celebrados, destacando a existência de quatro acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas
especiais em tramitação no âmbito do TCU; e
9.8. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamenta, ao
Ministério do Turismo, ao Ministério do Esporte, ao Ministério do Trabalho e ao Ministério do
Desenvolvimento Social e Agrário; e
9.9. enviar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,
acompanhado de cópia integral de todo este processo, à Polícia Federal e à Procuradoria da República no
Estado do Ceará, para que adotem as providências porventura cabíveis em relação às evidências de
falsidade nas declarações prestadas pelas seguintes pessoas:
Localização Signatário Data UF
Peça 43, p. 114 Fundação Universa [DF] – Sr. Alberto Fernando
Monteiro do Nascimento (CPF 020.421.424-68) Sem data
DF
Peça 43, p. 115 Município de Guarantã do Norte/MT –
Sr. Mercídio Panosso (CPF 363.481.470-53) Sem data
MT
Peça 43, p. 116
Município de Peixoto de Azevedo/MT –
Sr. Sinvaldo Santos Brito – Prefeito Municipal
(CPF 090.597.765-34)
Sem data
MT
Peça 43, p. 186 Partido Democrático Trabalhista [DF] – Sr. Luiz
Antônio Queiroz de Araújo (CPF 364.924.005-16/3/2009 DF
18
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Localização Signatário Data UF
00)
Peça 43, p. 187 Deputado Federal Severiano Alves de Souza –
[BA] (CPF 024.857.885-53) 4/3/2009 BA
Peça 43, p. 188
Subsecretário de Educação de Salvador/BA,
afirmando que Oscip Tercon Brasil atua desde
2004 - Sr. Eliezer Cruz (não foi possível definir o
CPF, pelo grande número de homônimos)
11/3/2009 BA
Peça 43, p. 189
e p. 215
Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra
– Sra. Elizabeth Rocha de Sousa (CPF
690.121.725-00); Sr. Júlio César V. (sobrenome
ilegível)
24/3/2009 DF
Peça 43, p. 190
Associação Estadual de Cooperação Agrícola –
Secretário Geral (assinatura ilegível) (CNPJ
02.702.661/0001-94)
24/3/2009 DF
Peça 43, p. 191
e p. 193
Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar
Andrade Filho – Prefeito Municipal (CPF
218.209.295-15)
30/12/2008 BA
Peça 43, p. 192
Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival
Newton de Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-
87)
17/4/2009 BA
Peça 43, p. 213 Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João
Alberto de Almeida (CPF 210.963.171-68) 20/5/2009 PA
Peça 43, p. 217
Escritório do Fundo das Nações Unidas para a
Infância - UNICEF em Salvador – Sr. Ruy
Eduardo Pavan Ribeiro (CPF 080.000.425-68)
6/2/2009 BA
Peça 43, p. 219 Deputado Federal Roberto Pereira de Britto [BA]
(CPF 112.577.415-00) 2/6/2009 BA
Peça 43, p. 220
Deputado Federal Antônio Eudes Xavier [CE],
declara funcionamento pelos últimos sete anos
(CPF 232.528.803-00)
8/6/2009 CE
Peça 43, p. 222
e Peça 48, p. 45
Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio
Couto Cruz (CPF 448.117.053-00)
1/10/2009 e
1/12/2009 CE
Peça 47, p. 48 Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra.
Edvalda Pereira Torres (CPF 403.037.134-53) 11/2/2009 BA
Peça 47, p. 50 Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno
Aguzzoli (CPF 082.223.045-34) 3/2/2009 BA
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0772-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho
(Relator) e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 773/2017 – TCU – Plenário
19
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1. Processo TC 020.148/2016-0
2. Grupo I – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Unidade: Eletrobras Distribuição Acre
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Acre (Secex/AC)
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional, no âmbito de
fiscalização de orientação centralizada (FOC), realizada na Eletrobras Distribuição Acre, com o objetivo
de analisar a qualidade do serviço prestado e a higidez econômico-financeira da companhia.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com base
nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso I, do Regimento Interno, e
ante as razões expostos pelo Relator, em:
9.1 encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentaram,
à Eletrobras Distribuição Acre, ao Governo do Estado do Acre, à Assembleia Legislativa do Estado do
Acre, à Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) da
Câmara dos Deputados, à Comissão de Minas e Energia (CME) da Câmara dos Deputados, à Comissão
de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR) do Senado Federal, à Agência Nacional de Energia
Elétrica e ao Ministério de Minas e Energia;
9.2 arquivar o presente processo.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0773-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 774/2017 – TCU – Plenário
1. Processo TC 020.752/2016-4
2. Grupo II – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Unidade: Eletrobras Distribuição Piauí
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Piauí (Secex/PI)
8. Advogados constituídos nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional no âmbito de
fiscalização de orientação centralizada, realizada na Eletrobras Distirbuição Piauí, com o objetivo de
analisar a qualidade do serviço prestado e a higidez econômico-financeira da companhia.
20
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com base
nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c arts. 169, inciso V, e 250, inciso I, do
Regimento Interno, em:
9.1 encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentou, à
Eletrobras Distribuição Piauí, às Centrais Eletricas Brasileiras (Eletrobras), ao Governo do Estado do
Piauí, à Assembleia Legislativa do Estado do Piauí, à Comissão de Integração Nacional,
Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) da Câmara dos Deputados, à Comissão de Minas e
Energia (CME) da Câmara dos Deputados, à Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR)
do Senado Federal, à Agência Nacional de Energia Elétrica e ao Ministério de Minas e Energia;
9.2 arquivar o presente processo.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0774-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
13.3. Ministro-Substituto convocado que votou com ressalva: André Luís de Carvalho.
ACÓRDÃO Nº 775/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-021.223/2016-5
2. Grupo I - Classe de Assunto II - Solicitação do Congresso Nacional
3. Solicitante: Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados destinada a investigar
a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária (Incra) na demarcação de terras indígenas e de remanescentes de quilombos (CPI Funai/Incra)
4. Unidade: Fundação Nacional do Índio (Funai)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex/SC
8. Advogados constituídos nos autos: Fabiano Marcos Zwicker (16.035/OAB-SC) e Márcio Alceu
Pazeto (OAB/SC 23.073)
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de solicitação da CPI Funai/Incra da Câmara
dos Deputados, para que este Tribunal “proceda a criteriosa análise e auditoria da destinação dos
recursos públicos envolvendo os ocupantes da área ‘Morro dos Cavalos’”, no Município de Palhoça/SC.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante
das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/92, nos arts. 169,
inciso V, 232, 233 e 250, incisos I e II, do Regimento Interno, e nos arts. 4º, inciso I, alínea “b”, e 17,
inciso II, da Resolução TCU 215/2008, em:
9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que, em relação
ao Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig):
9.1.1 se abstenha de prorrogar sua vigência;
9.1.2 proceda, no momento da análise da sua prestação de contas final, ao exame criterioso tanto da
contratação quanto da execução dos serviços prestados pela Emater/RS, em especial no que tange à
21
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
razoabilidade dos preços contratados e à inconsistência entre os valores pagos a essa entidade e o
registrado no relatório de execução financeira do subprograma sócio-econômico-ambiental;
9.1.3 realize, no prazo de 60 (sessenta) dias, análise de todas as nove prestações de contas
apresentadas, em atendimento ao art. 31, da IN STN 1/1997, promovendo cuidadoso exame sobre a
regularidade das despesas realizadas e do atingimento dos objetivos do ajuste, em especial no que se
refere às relacionadas no Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, em que foram questionadas aquelas sem
amparo no plano de trabalho aprovado, em afronta ao inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997;
9.2. dar ciência ao Dnit de que a assinatura de convênios com detalhamento insuficiente do plano de
trabalho, a omissão quanto à intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais, a análise
pouco aprofundada de prestações de contas de ajustes e a omissão quanto à não apresentação de
documentos por parte do convenente, tais como dos relatórios mensais de execução, violam os princípios
da legalidade, da economicidade e da transparência, que devem ser observados pela Administração
Pública;
9.3. determinar à Fundação Nacional do Índio (Funai) que:
9.3.1. em relação Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig):
9.3.1.1 apresente ao Dnit, no prazo de até 60 (sessenta) dias, a sua prestação de contas,
compreendendo o período até 31/12/2016;
9.3.1.2 encaminhe ao Dnit a prestação de contas final, no prazo de até 60 (sessenta) dias após o
término da vigência do ajuste, em observância ao art. 28, § 5º, da IN STN 1/1997;
9.3.1.3 faça constar no relatório de execução físico-financeira, ao encaminhar a prestação de contas
final do convênio ao Dnit, o detalhamento de todas as ações executadas e pagas, conforme as unidades e
metas definidas no documento Proposta Pacig, de forma a possibilitar a avaliação de sua fiel execução;
9.3.1.4 se abstenha de executar etapas ainda não finalizadas, sem antes realizar levantamento
atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas pelo Pacig, dado o decurso de tempo
desde a assinatura do ajuste;
9.3.2. no prazo de até 90 (noventa) dias, adote providências necessárias para:
9.3.2.1 elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas
relativas aos Contratos 114 e 299/2008 e as entregues às comunidades indígenas no âmbito dos
Contratos 028 e 037/2012, com posicionamento acerca da possibilidade de aproveitamento das casas
iniciadas pela empresa Concitec Construções Ltda.;
9.3.2.2 apurar a responsabilidades das empresas LG Construtora Ltda. e Rio Madeira Construtora
Ltda., Contratos 028/2012 e 037/2012, respectivamente, exigindo, se cabível, dentro do prazo legal de
garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas no laudo acima
mencionado;
9.3.2.3 apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das
casas abandonadas pela Concitec (Contratos 114/2008 e 299/2008) e, se cabível, buscar o ressarcimento
dos valores pagos à empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;
9.4. determinar à Funai e ao Dnit que, no prazo de até 60 (sessenta) dias, celebrem termo aditivo
com vistas a registrar as alterações do plano de trabalho do Convênio PP 0025/2002-00, pactuadas de
maneira informal;
9.5. recomendar à Funai e ao Dnit que avaliem, conjuntamente, a existência de pendências do
empreendedor relativas às condicionantes ambientais previstas no processo de licenciamento ambiental da
duplicação da BR-101, trecho entre Florianópolis/SC e Osório/RS, adotando providências imediatas, no
âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, para a resolução de problemas eventualmente detectados,
detalhando, minuciosamente, os valores necessários para execução, os indicadores e as responsabilidades
pela implementação das ações;
9.6 dar ciência ao Dnit e à Funai de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das
metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, observado no Convênio PP 0025/2002-00,
afronta o disposto no art. 116, § 1º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e no art. 2º, inciso III, da IN STN 1/1997,
22
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que, atualmente, encontra redação similar no art. 1º, inciso XVIII, c/c o art. 25, inciso II, da Portaria
Interministerial CGU/MF/MP 507/2011;
9.7. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública e ao Ministério do Meio Ambiente a
criação de grupo de trabalho, com participação de órgãos e entidades envolvidos no licenciamento
ambiental de empreendimentos, para propor providências garantidoras de que as medidas mitigatórias e
compensatórias definidas no estudo do componente indígena de futuros estudos de impacto ambiental e
de planos básicos ambientais indígenas sejam diretamente relacionadas e proporcionais aos impactos
causados pelos respectivos empreendimentos;
9.8. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública:
9.8.1. a formação de grupo de trabalho multidisciplinar, com representantes de outros poderes, do
Ministério Público, de outras pastas ministeriais, como o Ministério da Defesa e o Ministério do Meio
Ambiente, bem como de representantes de estados e municípios e respectivos órgãos ambientais, com os
objetivos de: aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras tradicionalmente ocupadas
por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a ampla defesa em todas as
suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais; debater as questões relativas às indenizações
decorrentes da demarcação de terras indígenas, tratadas nos itens 257 a 293 do relatório de fiscalização da
Secex/SC, cujo conteúdo encontra-se transcrito no relatório que acompanha esta decisão;
9.8.2 o encaminhamento à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal das conclusões dos grupos
de trabalho sugeridos nos subitens 9.7 e 9.8.1, acima, para que seja avaliada a conveniência e a
oportunidade de alterar e/ou propor legislação sobre o assunto;
9.9. encaminhar cópia do inteiro teor desta deliberação:
9.9.1 à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e à Comissão Parlamentar de Inquérito, destinada
a investigar fatos relativos à Fundação Nacional do Índio e ao Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (CPI/Funai/Incra), para ciência;
9.9.2. à Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso e à Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária, para as providências de suas competências;
9.10. considerar esta solicitação integralmente atendida, arquivando-se os autos.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0775-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 776/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 034.937/2014-5
2. Grupo I, Classe IV – Tomada de Contas Especial
3. Responsáveis: Adriano Ferreira de Melo (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.,
CPF 013.255.014-84); Audy Lopes Fernandes (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.,
CPF 396.698.904-20); Fabiana dos Santos Ferreira (sócio da empresa Biana Construções e Serviços
Ltda., CPF 066.880.154-98); Marcel Nunes de Farias (ex-prefeito, CPF 446.876.564-04); e Raniere
Pereira Dantas (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda., CPF 029.786.124-79)
4. Unidade: Prefeitura Municipal de Prata/PB
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
23
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
7. Unidade Técnica: Secex/PB
8. Advogado constituído nos autos: Josedeo Saraiva de Souza (OAB/PB 10.376)
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial em desfavor do Sr. Marcel
Nunes de Farias, ex-prefeito do Município de Prata/PB, em razão da impugnação total das despesas do
Convênio 2209/2006, tendo por objeto a execução de Melhoria Habitacional para o Controle da Doença
de Chagas.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com
fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alínea "d", 19, 23, inciso III, 28, inciso II, 57 e 60
da Lei 8.443/92, c/c os arts. 209, 210 e 214, inciso III, alínea "a", 267, 270 e 271 do Regimento Interno,
em:
9.1 julgar irregulares as contas de Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos
Santos Ferreira, Marcel Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas, condenando-os, solidariamente, a
pagar as quantias a seguir discriminadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora,
calculados a partir das datas indicadas até a data do recolhimento, com a fixação do prazo de 15 (quinze)
dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres
da Fundação Nacional de Saúde, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade,
os valores porventura ressarcidos;
Valor R$ Data
56.000,00 05/03/2007
56.000,00 03/05/2007
28.000,00 04/11/2008
9.2.aplicar a Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos Santos Ferreira, Marcel
Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas multas individuais de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais),
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação para que comprovem perante o TCU o
recolhimento do respectivo valor aos cofres do Tesouro Nacional, o qual deverá ser atualizado
monetariamente a partir da data deste acórdão, se pago após o vencimento;
9.3.autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.4 considerar graves as infrações cometidas;
9.5 inabilitar, pelo período de 5 (cinco) anos, Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes,
Fabiana dos Santos Ferreira, Marcel Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas para o exercício de cargo
em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal;
9.6.remeter cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam:
9.6.1 à Procuradoria da República no Estado da Paraíba, para as medidas que entender cabíveis;
9.6.2 ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da Transparência,
Fiscalização e Controladoria-Geral da União para a adoção das medidas necessárias à inabilitação
prevista no item 9.5 deste acórdão.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0776-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
24
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACÓRDÃO Nº 777/2017 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC 011.807/2015-6.
2. Grupo: II; Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessado: Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE.
3.1. Responsáveis: Aderson José Pinho Magalhães (382.217.993-00); Maria Aldenir Carreiro de
Melo Pinho, (689.434.903-72).
4. Entidade: Município de Poranga/CE.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Ceará – Secex/CE.
8. Representação Legal: José Bonfim de Almeida Júnior (OAB/CE 15.545), Murilo Gadelha Vieira
Braga (OAB/CE 14.744), Silvia Regia Lopes Melo (OAB/CE 16.615), Leonardo Wandemberg Lima
Batista (OAB/CE 20.623), Juliana Costa Soares (OAB/CE 23.136).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes à Representação formulada pelo Tribunal de
Contas dos Municípios do Ceará acerca do desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos federais
repassados ao Município de Poranga/CE por força do Programa Nacional de Alimentação Escolar e do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992, a conversão dos presentes autos em
Tomada de Contas Especial, com vistas à citação dos Srs. Aderson José Pinho Magalhães e Maria Aldenir
Carreiro de Melo Pinho pelos seguintes indícios de irregularidade:
9.1.1. incompatibilidade entre as informações sobre pagamento de abono aos professores em 2005 e
2006 prestadas ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e o valor efetivo dos
benefícios, noticiada no TC 013.131/2008-5;
9.1.2. não aplicação do mínimo de 60% da receita do Fundeb na remuneração dos profissionais do
magistério em efetivo exercício no ensino fundamental e/ou ensino médio público, contrariando o
disposto no art. 22 da Lei 11.494/2007, conforme noticiado no TC 013.131/2008-5;
9.1.3. saques indevidos, em 2007, de recursos da conta específica do Fundeb (20.501-X), conforme
noticiado no TC 013.131/2008-5, inclusive das 23 transferências identificadas neste TC 011.807/2005-6;
e
9.1.4. movimentações irregulares, em 2007, da conta corrente específica do Pnae (5.694-4),
identificadas neste TC 011.807/2005-6;
9.2. apensar o TC 013.131/2008-5 à Tomada de Contas Especial a ser instaurada, para subsidiar a
análise da matéria.;
9.3. cientificar o Ministro da Educação a respeito deste acórdão, com fundamento no art. 198,
parágrafo único, do Regimento Interno/TCU.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0777-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro e Ana Arraes.
25
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de
Carvalho e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 778/2017 – TCU – Plenário
1. Processo TC 021.135/2016-9.
2. Grupo: II; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Entidades: Município de Roteiro – AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do
Estado de Alagoas.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Alagoas – Secex/AL.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle
Externo no Estado de Alagoas – Secex/AL, no período de 18/07 a 25/07/2016, acerca de transferências
voluntárias cujos proponentes se situam naquele Estado, integrante da Fiscalização da Orientação
Centralizada – FOC que tem como objetivo utilizar o modelo preditivo de avaliação de riscos para
transferências voluntárias desenvolvido pela Secretaria de Gestão de Sistemas e Informação para o
Controle – Seginf.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. informar ao Ministério do Turismo que, mediante Auditoria, foi constatada a prestação de
contas intempestiva referente à aplicação dos recursos provenientes do Convênio 769129, celebrado entre
aquela pasta e o Município de Roteiro/AL, com a interveniência da Caixa Econômica Federal, com vistas
à pavimentação de ruas daquela localidade;
9.2. dar ciência à Caixa Econômica Federal, com fundamento no art. 7º da Resolução TCU
265/2014, de que:
9.2.1. a ausência do registro de inadimplência do convenente no Sistema Siconv, ou a baixa da
inadimplência sem estarem presentes os requisitos específicos dessa medida, verificadas no Contrato de
Repasse 769129, contraria o disposto no art. 72, § 3º, da Portaria Interministerial 507/2011 e implica a
possibilidade de a União e suas entidades celebrarem transferências voluntárias com entes inadimplentes,
com infração ao art. 25, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal) e ao art. 10, inciso IV, da Portaria Interministerial 507/2011;
9.2.2. a não aplicação no mercado financeiro dos recursos destinados à execução de contratos de
repasse, conforme verificado na condução do Contrato de Repasse 769129, contraria o disposto no art. 64,
§ 1º, da Portaria Interministerial 507/2011 e na cláusula oitava, item 8.6, do termo do ajuste;
9.3. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, aos entes
fiscalizados (Prefeitura Municipal de Roteiro/AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do
Estado de Alagoas), bem como aos concedentes Ministério do Turismo, Ministério da Integração
Nacional e Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0778-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
26
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de
Carvalho e Weder de Oliveira.
ACÓRDÃO Nº 784/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-026.341/2015-8.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Responsável: Jaques Wagner (CPF: 264.716.207-72).
4. Órgão: Ministério da Defesa – Comando do Exército.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Redator: Ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefesa).
8. Representação legal: Bruno Espineira Lemos (17.918/OAB-DF) e outros, representando Jaques
Wagner.
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de representação autuada pela SecexDefesa, nos termos do
Acórdão 2.148/2016-TCU-Plenário, com vistas a apurar possível irregularidade na designação do
2º Tenente Músico do Exército Jeferson da Silva Figueiredo, em 2015, para o cargo de ajudante na
Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS –
JID), em Washington – DC, além de possível irregularidade na designação do mesmo militar para visita
técnica na Rússia, em 2014;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos legais e regimentais de
admissibilidade, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. acolher, em parte, as razões de justificativa apresentadas por Jacques Wagner;
9.3. aplicar a Jacques Wagner a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de
R$ 15.000,00 (quinze mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, contados da notificação, para que
comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, com atualização
monetária, calculada da data deste acórdão até a data do pagamento, se este for efetuado após o
esgotamento do prazo ora fixado;
9.4. determinar ao Ministério da Defesa que se abstenha de promover a designação de militar das
Forças Armadas para a ocupação de cargo no exterior sem a demonstração da necessidade de se prover o
cargo, sem a formal anuência ou a formal consulta prévia junto ao respectivo Comando da Força
Singular, sem a prévia aprovação do militar em específico processo objetivo de seleção técnica, sem a
prévia e objetiva avaliação da qualificação do militar para o cargo, sem a prévia fundamentação do ato de
escolha do militar por meio de processo administrativo específico, sem o devido respeito ao princípio da
impessoalidade, entre outros princípios e preceitos aplicáveis, e sem a observância da economicidade no
dispêndio dos recursos federais, devendo atentar, assim, para o devido respeito aos princípios
constitucionais da impessoalidade, da eficiência, da moralidade, da legalidade, da legitimidade e da
economicidade, além dos princípios constitucionais da hierarquia e da disciplina militar, e para a
necessária observância dos arts. 14, 20, § 2º, e 21, caput, da Lei n.º 6.880, de 1980, e dos arts. 18, I, 19,
parágrafo único, e 20 da Lei n.º 9.784, de 1999;
9.5. encaminhar cópia do presente acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam:
27
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.5.1. ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, ao Comando da Marinha e ao Comando
da Aeronáutica, para ciência e adoção das providências eventualmente cabíveis;
9.5.2. à Comissão de Ética Pública da Presidência da República, em resposta ao seu Ofício nº
380/2017/CEP/PR, de 30 de março de 2017, acompanhando, ainda, de cópia de todo o presente processo.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0784-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Redator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho
(Relator) e Weder de Oliveira.
13.3. Ministro-Substituto convocado com voto vencido: André Luís de Carvalho (Relator).
ENCERRAMENTO
Às 16 horas e 48 minutos, a Presidência encerrou a sessão, da qual foi lavrada esta ata, a ser aprovada
pelo Presidente e homologada pelo Plenário.
MARCIA PAULA SARTORI
Subsecretária do Plenário
Aprovada em 26 de abril de 2017.
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
ANEXO I DA ATA 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017
(Sessão Ordinária do Plenário)
COMUNICAÇÕES
Comunicações proferidas pela Presidência.
QUESTÃO DE ORDEM
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Trago ao conhecimento deste Plenário Questão de Ordem em face do Despacho exarado pelo
Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, datado de 1º/7/2016, em que apresenta à Presidência
desta Casa questionamento acerca da forma mais adequada de organização da relatoria dos TCs
018.124/2015-1, 018.125/2015-8, 008.646/2015-5, 020.671/2015-6, e 008.645/2015-9.
Trata-se de processos apartados constituídos por determinação do Acórdão 2.497/2014-Plenário,
relatado pelo mencionado Ministro-Substituto, no TC 010.142/2009-3, que versa sobre Levantamento de
28
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Auditoria realizada, no âmbito do Fiscobras 2009, nos lotes 10 a 16, subtrecho compreendido entre
Palmas/TO e Uruaçu/GO, da Ferrovia Norte-Sul (FNS).
Conforme descrito no citado Despacho, o questionamento originou-se de consulta formulada, por
telefone, pelo Gabinete do Ministro Bruno Dantas sobre a possibilidade de transferir aqueles cinco
processos do atual Relator, Ministro Augusto Sherman, para o Ministro Bruno Dantas.
A alteração da relatoria fundamenta-se nos seguintes pontos:
a) o item 9.7.2 do Acórdão 442/2010-Plenário (Relator: Ministro Benjamin Zymler) preceitua a
manutenção da relatoria de processos do Fiscobras no caso de existência de processo anterior que trate do
mesmo empreendimento;
b) há vinte processos relativos à construção da Ferrovia Norte-Sul, subtrecho compreendido entre
Aguiarnópolis e Palmas, sob a relatoria do Ministro Bruno Dantas;
c) existe processo anterior (aberto) sobre a fiscalização em tela, o TC 018.509/2008-9, referente ao
subtrecho situado entre Palmas/TO e Uruaçu/GO, atualmente sob a relatoria do Ministro Bruno Dantas.
A fim de obter mais subsídios para análise da questão, a Presidência encaminhou a matéria à
Segecex, que – por meio da SeinfraHidroFerrovia – aduziu informações detalhadas a respeito de cada um
dos processos que surgiram nas fiscalizações objeto do conflito de competência em tela.
Tais informações constam do Despacho emitido pela Unidade Técnica, o qual foi disponibilizado
no Sistema, juntamente com a presente Questão de Ordem e os Despachos do Ministro Sherman e da
Segecex.
Em síntese, a SeinfraHidroFerrovia pronunciou-se sobre o assunto nos seguintes termos:
“Tendo em vista que [...], referentes à FNS no Estado do Tocantins, encontram-se abertos e fora da
relatoria do Ministro Bruno Dantas apenas os cinco processos objeto da presente análise, [...] que se
referem a contratos em lotes também objeto de processos de relatoria do Ministro Bruno Dantas, esta
Unidade [...] entende ser pertinente a unificação desses processos na mesma relatoria do Ministro Bruno
Dantas, em vista das análises documentais, oitiva de empresas, audiências e até mesmo dos serviços
administrativos [que] poderiam [ser] geridos com maior eficiência e uniformidade.
Ao se proceder à reunião de processos da FNS no Estado do Tocantins, versados até então em
partes fragmentadas de um mesmo lote, sob uma única relatoria, restariam unificadas as análises desta
Corte quando apuradas as responsabilidades e os possíveis danos ao erário, e com maior celeridade.
Além disso, a ação estaria alinhada com a definição dada pelo critério de anterioridade e da Resolução
TCU 208, de 5/12/2007.”
Assim, a Unidade Técnica propôs a redistribuição daqueles cinco processos para a relatoria do
Ministro Bruno Dantas, devido à necessidade de se conferir uniformidade ao tratamento do mérito das
fiscalizações, adicionando-se também maior eficiência à gestão dos autos. A proposta recebeu a anuência
da Segecex.
Ante o exposto, considerando o critério da anterioridade previsto no Acórdão 442/2010-Plenário, a
relevante conexão entre as fiscalizações, bem como a necessidade de uniformização de entendimentos,
acolho a proposição da Unidade Técnica e – com fundamento nos arts. 28, inciso VIII, do Regimento
Interno, e 10, § 1º, da Resolução-TCU 280/2016 – informo a Vossas Excelências que decidi a presente
Questão de Ordem no sentido de que a relatoria dos TCs 018.124/2015-1, 018.125/2015-8, 008.646/2015-
5, 020.671/2015-6, e 008.645/2015-9 seja transferida para o Ministro Bruno Dantas.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
29
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico a Vossas Excelências que, no período de 25 a 27 deste mês, o TCU sediará a 10ª Reunião
do Grupo de Trabalho sobre Indicadores Chave Nacionais da Organização Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores – INTOSAI, a ser realizada nas dependências do Instituto Serzedello Corrêa.
Além do Brasil, participarão do encontro os representantes das Entidades de Fiscalização
Superiores - EFS dos países que integram o grupo: África do Sul, Armênia, Áustria, China, Finlândia,
Indonésia, Itália, Paquistão, Rússia e Zâmbia.
Durante o evento serão apresentados os resultados das atividades desenvolvidas pelo mencionado
grupo nos últimos doze meses, e também será discutido e aprovado o programa de trabalho para o período
de abril de 2017 a abril de 2018.
Destaco que o TCU apresentará as atividades realizadas sobre auditoria piloto a respeito dos
Objetivos do Desenvolvimento Sustentável e o resultado da pesquisa relativa aos Indicadores Chave
Nacionais e Governança.
Assim, convido Vossas Excelências a participarem do encontro que promoverá não somente uma
maior integração entre as EFS, como fomento de novas ações para melhores resultados.
Informo, por fim, que a programação das atividades já foi disponibilizada por esta Presidência.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
JUSTIFICAÇÃO
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Submeto à consideração de Vossas Excelências, com fundamento no art. 74 do Regimento Interno
desta Casa, projeto de Instrução Normativa que “dispõe sobre a fiscalização dos processos de
desestatização”.
O referido projeto é decorrente de proposta apresentada, nos autos do TC 011.111/2015-1, pela
Coordenação-Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura, com o objetivo de atender o Acórdão
3.349/2012-Plenário, de unificar as Instruções Normativas do TCU nos 27/1998, 46/2004 e 52/2007 e
apresentar melhorias no modelo de fiscalização vigente, com o fim de otimizar os resultados do controle
exercido por esta Corte sobre os processos de privatização e concessão.
As referidas instruções normativas foram elaboradas no contexto histórico de consolidação do
modelo regulatório brasileiro presente na década de 90. No entanto, atualmente nota-se que entidades e
agentes envolvidos nessa matéria já superaram os obstáculos comuns à época. Agora eles enfrentam
outros desafios que trazem à baila a necessidade de aperfeiçoamento das normas que pautam a
fiscalização de processos de desestatização no âmbito deste Tribunal.
Comunico que o mencionado processo foi incluído no sorteio realizado ontem, tendo sido sorteado
Relator o eminente Ministro Walton Alencar Rodrigues.
Nos termos do art. 75 do RI/TCU, o Relator deverá submeter ao Plenário, na próxima sessão,
proposta de prazo para recebimento de emendas dos Ministros ou sugestões dos Ministros-Substitutos e
do Procurador-Geral junto a este Tribunal.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
30
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico que, no dia 7 deste mês, a Secex/PI participou da “Operação Escamoteamento”, em
parceria com o Ministério Público do Estado do Piauí (MP/PI), a Polícia Federal (PF), a Polícia
Rodoviária Federal (PRF) e o Ministério da Transparência, Fiscalização e Controladoria-Geral da União
(CGU).
A Operação contou com mais de 96 mandados judiciais e teve como foco o combate a desvios de
recursos públicos no Piauí e no Ceará, devido à identificação de empresas fantasmas suspeitas de fraudar
licitações com recursos federais em prefeituras.
De acordo com o Promotor de Justiça Rômulo Cordão do MP/PI, Coordenador do Grupo de
Atuação Especial de Combate ao Crime Organizado no Piauí, servidores públicos e empresários estariam
envolvidos no esquema, que desviou nada menos que R$ 200 milhões dos cofres públicos.
Ao tempo em que cumprimento a equipe da Secex/PI, ressalto que a participação dessa Unidade na
Operação foi previamente autorizada por mim e pelo Ministro-Relator Benjamin Zymler.
O maior volume de informações obtido a partir de ações em parceria, além de diminuir os riscos de
controle – oferecendo opinião de auditoria mais robusta –, aumenta o poder transformador dos trabalhos
do Tribunal.
Assim, reafirmo meu propósito de fomentar e estimular mais ações como essa, contando com a
colaboração de Vossas Excelências.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico a vossas Excelências, conforme já noticiado no informativo “União” de hoje, que as
assessorias de controle interno da Secretaria do Tesouro Nacional e dos Ministérios da Justiça, da Saúde,
do Turismo e do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, conseguem acessar, desde o último dia 6 de
março, por meio da solução ‘Monitor TCU’, os dados de processos abertos nos quais estejam envolvidos.
Também é possível visualizar as comunicações processuais pendentes de ciência ou resposta, assim como
as determinações proferidas em acórdãos desta Corte de Contas.
Esse novo canal de comunicação, além de facilitar o acompanhamento do andamento dos processos
pelas unidades jurisdicionadas, contribuirá significativamente para a maior efetividade no cumprimento
das decisões proferidas pelos colegiados.
31
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A referida ferramenta, concebida e desenvolvida pela Adgecex/SIAC e STI/Ditex, está em fase
piloto e, tão logo possível, será oferecida a todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal.
Registro também que, em paralelo a tal iniciativa, o Tribunal de Contas da União, por intermédio da
Adgecex e da STI, e a Controladoria Geral da União já iniciaram estudos para integrar as respectivas
soluções de forma a apresentar para as unidades jurisdicionadas, em uma única plataforma, as
determinações e recomendações proferidas por ambos os Órgãos.
Vale destacar, por fim, que as peças processuais não estão acessíveis por meio desta nova solução,
mas, em breve, poderão ser acessadas diretamente na consulta processual via Portal TCU, ressalvadas
aquelas classificadas como restritas ou sigilosas, nos termos dos normativos vigentes.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral, em exercício
Na Sessão Extraordinária Reservada do dia 8 de março de 2017, o Plenário, ao apreciar proposta
aprestada pelo Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti, deliberou por determinar “à Segecex
que oriente suas unidades, no sentido de que o poder-dever do relator de presidir a instrução do processo,
nos termos do art. 11, da Lei 8.443/1992, alberga todas as fases da instrução, desde o planejamento,
passando pelo saneamento, até o julgamento dos processos;”.
Por conseguinte, enviei o assunto à Segecex, que emitiu o Memorando-Circular nº 11/2017, de 17
de abril de 2017, que se encontra anexo a esta comunicação.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
Memorando-Circular nº 11/2017 – Segecex
Em 17 de abril de 2017.
Às unidades subordinadas à Segecex
Assunto: Orientação sobre a presidência dos processos.
Sr(a). Secretário(a),
A fim de atender a determinação do Plenário, conforme comunicação expedida na Sessão
Extraordinária Reservada realizada no dia 8 de março de 2017, oriento as unidades no sentido de que o
poder-dever do relator de presidir a instrução do processo, nos termos do art. 11, da Lei 8.443/1992,
alberga todas as fases da instrução, desde o planejamento, passando pelo saneamento, até o julgamento
dos processos.
32
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Em complementação, ressalto que os membros de equipes de fiscalização são designados pelo
Presidente, por força do disposto no art. 87 da Lei Orgânica, ou, por delegação deste, pelos dirigentes das
unidades técnicas, e a independência do auditor é preservada, conforme art. 86, I, da Lei Orgânica e art. 5º
do Código de Ética do TCU.
Atenciosamente,
(assinado eletronicamente)
CLÁUDIO SOUZA CASTELLO BRANCO
Secretário-Geral de Controle Externo
Comunicação proferida pelo Procurador-Geral, em exercício, Lucas Rocha Furtado.
Brasília, 19 de abril de 2017.
Comunicação
Comunico a Vossas Excelências que, nesta data, protocolei representação, com fulcro no artigo 81,
inciso I, da Lei 8.443/1992, e no artigo 237, inciso VII, do Regimento Interno do TCU, requerendo ao
Tribunal que decida:
1º) pela adoção das medidas tendentes a trazer, para este Tribunal de Contas da União, as
informações oficiais referentes à recente decisão da justiça dos Estados Unidos da América proferida no
sentido de homologar acordo celebrado entre promotores norte-americanos e empresas da Organização
Odebrecht, para que estas efetuem pagamentos de multas que totalizam cerca de US$ 2,6 bilhões
(aproximadamente R$ 8,1 bilhões, pelo câmbio atual), em decorrência do reconhecimento, pela referida
organização, da sistemática e continuada prática de pagamento de propinas em diversos países,
principalmente no Brasil, devendo essas informações serem examinadas e consideradas para, sendo o
caso, decidir o Tribunal pela aplicação das sanções legais de sua competência às referidas empresas da
Organização Odebrecht, bem aos administradores e executivos daquelas empresas responsáveis pelos
danos causados à União e às entidades e empresas da Administração Pública Federal indireta; e
2º) cautelarmente: (a) pela suspensão da participação de todas as empresas da Organização
Odebrecht em licitações promovidas pela Administração Pública Federal direta e indireta; (b) pela
suspensão da execução de todos os contratos atualmente em vigência, celebrados pela União, bem como
pelas entidades e empresas da Administração Indireta, com empresas da Organização Odebrecht, com
consequente suspensão de todos e quaisquer pagamentos em favor daquelas empresas; (c) e pela
decretação da indisponibilidade temporária de bens das empresas da Organização Odebrecht e também,
mediante aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica, dos bens dos administradores
e dos executivos daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas
da Administração Pública Federal indireta.
A notícia vinda dos Estados Unidos junta-se a outras tantas, levantadas na “Operação Lava-Jato” e
em outras operações investigativas correlatas, para formar um tenebroso quadro de desmandos e de
corrupção que justifica a obrigatória e imediata atuação do Tribunal de Contas da União. Por isso, o pleito
de concessão de medida cautelar que ora dirijo ao Tribunal envolve-se, indubitavelmente, na fumus boni
iuris, vez que visa a homenagear todos princípios da Administração Pública expressamente estabelecidos
no caput do artigo 37 da Constituição: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Ademais, põe-se às claras, no presente caso, o periculum in mora de não se agir a tempo de garantir o
33
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ressarcimento dos graves danos causados pelas empresas da Organização Odebrecht aos cofres da União
e das entidades e empresas da Administração Pública Federal indireta.
Lucas Rocha Furtado
Subprocurador-Geral
Procurador-Geral em exercício
Excelentíssimo Senhor Ministro-Presidente do Tribunal de Contas da União
“A moralidade é a melhor de todas as regras para orientar a humanidade.”
“Com ajuda da moralidade do costume e da camisa-de-força social, o homem foi realmente
tornado confiável.”
Friedrich Nietzsche
Com fundamento no artigo 81, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no artigo 237, inciso VII, do
Regimento Interno do Tribunal de Contas da União, aprovado pela Resolução 155/2002, o Ministério
Público junto ao TCU oferece
REPRESENTAÇÃO,
COM REQUERIMENTO DE MEDIDA CAUTELAR,
com o propósito de que esta Corte de Contas, pelas razões a seguir expostas, decida:
1º) pela adoção das medidas tendentes a trazer, para este Tribunal de Contas da União, as
informações oficiais referentes à recente decisão da justiça dos Estados Unidos da América proferida no
sentido de homologar acordo celebrado entre promotores norte-americanos e empresas da Organização
Odebrecht, para que estas efetuem pagamentos de multas que totalizam cerca de US$ 2,6 bilhões
(aproximadamente R$ 8,1 bilhões, pelo câmbio atual), em decorrência do reconhecimento, pela referida
organização, da sistemática e continuada prática de pagamento de propinas em diversos países,
principalmente no Brasil, devendo essas informações serem examinadas e consideradas para, sendo o
caso, decidir o Tribunal pela aplicação das sanções legais de sua competência às referidas empresas da
Organização Odebrecht, bem aos administradores e executivos daquelas empresas responsáveis pelos
danos causados à União e às entidades e empresas da Administração Pública Federal indireta; e
2º) cautelarmente: (a) pela suspensão da participação de todas as empresas da Organização
Odebrecht em licitações promovidas pela Administração Pública Federal direta e indireta; (b) pela
suspensão da execução de todos os contratos atualmente em vigência, celebrados pela União, bem como
pelas entidades e empresas da Administração Indireta, com empresas da Organização Odebrecht, com
consequente suspensão de todos e quaisquer pagamentos em favor daquelas empresas; (c) e pela
decretação da indisponibilidade temporária de bens das empresas da Organização Odebrecht e também,
mediante aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica, dos bens dos administradores
e dos executivos daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas
da Administração Pública Federal indireta.
- II -
A notícia sobre a referida decisão da justiça norte-americana foi amplamente divulgada em veículos
de comunicação nacionais e internacionais. O portal G1, por exemplo, publicou a seguinte matéria em
17/4/2017 (http://g1.globo.com/politica/operacao-lava-jato/noticia/juiz-dos-eua-aprova-multa-de-us-26-
bi-para-odebrecht-em-caso-de-corrupcao.ghtml):
34
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Após acordo com Justiça dos EUA, Odebrecht pagará multa de US$ 2,6 bilhões em caso de
corrupção
Construtora declarou-se culpada de acusações de suborno no país em dezembro. Dinheiro será
dividido entre EUA, Brasil e Suíça. Empresa não comenta.
Justiça dos Estados Unidos e a Odebrecht fecharam um acordo para que a empresa pague US$ 2,6
bilhões em multas para autoridades brasileiras, norte-americanas e suíças.
Em audiência na corte federal do Brooklyn, em Nova York, o juiz distrital Raymond Dearie
determinou que cerca de US$ 93 milhões (R$ 288,7 milhões) serão destinados aos EUA, US$ 2,39
bilhões (R$ 7,42 bilhões) ao Brasil e US$ 116 milhões (R$ 360,1 milhões) à Suíça.
O jornal espanhol “El País” afirma que essa é a multa mais alta da história dos Estados Unidos para
um caso estrangeiro de suborno.
William Burck, advogado da Odebrecht nos Estados Unidos, não comentou a decisão logo após a
audiência. Procurado pelo G1, a empresa também disse que não comentaria.
A Odebrecht, juntamente com a petroquímica afiliada Braskem SA, declarou-se culpada de
acusações de suborno nos Estados Unidos em dezembro. As autoridades americanas acusaram a
Odebrecht de pagar cerca de US$ 788 milhões em subornos para obter contratos lucrativos a funcionários
de 12 países, principalmente na América Latina.
Quando o acordo foi negociado, as partes concordaram que a multa deveria de US$ 4,5 bilhões, mas
a Odebrecht alegou que teria capacidade de pagar até US$ 2,6 bilhões, valor que acabou homologado pelo
juiz após a realização de um estudo.
A determinação judicial acontece no momento em que a Odebrecht tenta negociar acordos com
outros países, como Argentina, Chile, Colômbia, Equador, México, Peru, República Dominicana,
Venezuela, Panamá e Portugal.
Pela regra da leniência, que é a negociação que beneficia a pessoa jurídica, o acordo com cada país
deve ser assinado separadamente para que tenha efeito jurídico.
Os acordos com os Estados Unidos foram assinados porque parte do dinheiro da propina paga pela
Odebrecht foi destinada a bancos norte-americanos e a projetos da empreiteira no país. Há, ainda, a
suspeita do governo americano de que cidadãos ou empresas daquele país tenham cometido crimes em
acordos com a Odebrecht.
No caso da Suíça, grande parte das propinas pagas no esquema de corrupção foram transferidas e
movimentadas em bancos no país europeu.
As acusações contra a Odebrecht são resultados de uma investigação de quase três anos no Brasil
sobre corrupção na estatal Petrobras, que levou a dúzias de detenções e agitação política brasileira.
Acordos de leniência
Em dezembro, o Ministério Público brasileiro informou que as empresas brasileiras Odebrecht e
Braskem assinaram acordos de leniência com a Suíça e com os Estados Unidos para suspender ações
judiciais contra as duas empresas nos dois países.
Esses acordos, ainda segundo o MP, permitem a preservação das empresas e a continuidade de suas
atividades, inclusive para gerar valores necessários à reparação dos ilícitos.
De acordo com essa matéria jornalística, a maior parte das multas decididas pela justiça dos EUA
em desfavor da Odebrecht cabe ao Brasil: “US$ 2,39 bilhões (R$ 7,42 bilhões)”.
Diante disso, entendo que se faz necessário conhecer os exatos termos da aludida decisão judicial,
para que, de posse daquelas informações, possa o Tribunal examiná-las e decidir pela aplicação, às
empresas da Organização Odebrecht, bem como aos administradores e executivos daquelas empresas
responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas da Administração Pública Federal
indireta, das sanções de sua competência: decretação, por prazo não superior a um ano, da
indisponibilidade de bens das das empresas da Organização Odebrecht e também, mediante aplicação da
teoria da desconsideração da personalidade jurídica, dos bens dos administradores e dos executivos
daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas da
35
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Administração Pública Federal indireta, tantos quantos considerados bastantes para garantir o
ressarcimento dos valores devidos, que totalizam, como dito, US$ 2,39 bilhões ou R$ 7,42 bilhões (artigo
44, § 2º, da Lei 8.443/1992); determinação para que os órgãos e as entidades da Administração Pública
Federal envolvidos promovam a instauração de tomadas de contas especiais visando à apuração de danos
e à identificação de responsáveis (artigo 8º da Lei 8.443/1992); declaração de inidoneidade das empresas
da Organização Odebrecht para participar, por até cinco anos, de licitação na Administração Pública
Federal (artigo 46 da Lei 8.443/1992); e fixação de prazo para que sejam adotadas as providências
necessárias ao exato cumprimento da lei, em casos de ilegalidade de atos ou contratos, cabendo ao
Tribunal, ante descumprimento desse comando, aplicar multas e sustar a execução dos atos ou, em se
tratando de contratos, assinar prazo para que os órgãos e as entidades adotem as providências necessárias
ao exato cumprimento da lei e, não sendo atendido, comunicar o ocorrido ao Congresso Nacional, ao qual
caberá decidir sobre a sustação dos contrato (artigo 45, da Lei 8.443/1992, e artigo 71, inciso IX, da
Constituição).
A notícia vinda dos Estados Unidos junta-se a outras tantas, levantadas na “Operação Lava-Jato” e
em outras operações investigativas correlatas, para formar um tenebroso quadro de desmandos e de
corrupção que justifica a obrigatória e imediata atuação do Tribunal de Contas da União. Por isso, o pleito
de concessão de medida cautelar que ora dirijo ao Tribunal envolve-se, indubitavelmente, na fumus boni
iuris, vez que visa a homenagear todos princípios da Administração Pública expressamente estabelecidos
no caput do artigo 37 da Constituição: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.
Ademais, põe-se às claras, no presente caso, o periculum in mora de não se agir a tempo de garantir o
ressarcimento dos graves danos causados pelas empresas da Organização Odebrecht aos cofres da União
e das entidades e empresas da Administração Pública Federal indireta.
- III -
Ante o exposto, este representante do Ministério Público junto ao Tribunal de Contas da União,
com fulcro no artigo 81, inciso I, da Lei 8.443/1992, e no artigo 237, inciso VII, do Regimento Interno do
TCU, requer ao Tribunal, pelas razões acima aduzidas:
1) que determine a adoção das medidas tendentes a trazer, para este Tribunal, as informações
oficiais referentes à recente decisão da justiça dos Estados Unidos da América proferida no sentido de
homologar acordo celebrado entre promotores norte-americanos e empresas da Organização Odebrecht,
para que estas efetuem pagamentos de multas que totalizam cerca de US$ 2,6 bilhões (aproximadamente
R$ 8,1 bilhões, pelo câmbio atual), em decorrência do reconhecimento, pela referida organização, de sua
sistemática e continuada prática de pagamento de propinas em diversos países, principalmente no Brasil;
2) que, uma vez de posse dessas informações, determine sejam elas examinadas e consideradas para
que se decida pela aplicação, às empresas da Organização Odebrecht, bem como aos administradores e
executivos daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas da
Administração Pública Federal indireta, das sanções de sua competência cabíveis no caso (artigos 8º, 44,
§ 2º, 45 e 46, da Lei 8.443/1992, e e artigo 71, inciso IX, da Constituição);
3) que decida, cautelarmente: pela suspensão da participação de todas as empresas da Organização
Odebrecht em licitações promovidas pela Administração Pública Federal direta e indireta; pela suspensão
da execução de todos os contratos atualmente em vigência, celebrados pela União, bem como pelas
entidades e empresas da Administração Indireta, com empresas da Organização Odebrecht, com
consequente suspensão de todos e quaisquer pagamentos em favor daquelas empresas; e pela decretação
da indisponibilidade temporária de bens das empresas da Organização Odebrecht e também, mediante
aplicação da teoria da desconsideração da personalidade jurídica, dos bens dos administradores e dos
executivos daquelas empresas responsáveis pelos danos causados à União e às entidades e empresas da
Administração Pública Federal indireta.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ministério Público, em 19 de abril de 2017.
Lucas Rocha Furtado
Subprocurador-Geral
Procurador-Geral em exercício
Comunicação proferida pelo Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
MANIFESTAÇÃO PARA REGISTRO EM ATA
Senhor Presidente do TCU,
Senhora e Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral, em exercício, do MPTCU,
Em relação à questão de ordem decidida e ora informada ao Plenário sobre a possível necessidade
de redistribuição dos processos entre o Ministro-Substituto Augusto Sherman e o Ministro Bruno Dantas,
anoto o meu diferente entendimento sobre essa matéria, sem prejuízo de enaltecer a solução dada ao
referido caso.
Em linhas gerais, nos termos do art. 157 do RITCU, entendo que a própria unidade técnica pode
assegurar a uniformidade de tratamento para os diversos processos sob a relatoria de mais de um ministro
ou ministro-substituto e, por essa linha, não vislumbro a necessidade de um membro do TCU abrir mão
da relatoria de alguns de seus processos em prol de outro membro do Tribunal, até porque a eventual
disparidade de procedimentos entre os relatores pode ser facilmente dirimida por meio do envio de
informações aos relatores pela unidade técnica.
Essa, Senhor Presidente, é a manifestação que ora submeto para o devido registro na ata da presente
Sessão do Plenário.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de abril de 2017.
Ministro-Substituto ANDRÉ LUÍS DE CARVALHO
ANEXO II DA ATA 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017
(Sessão Ordinária do Plenário)
MEDIDAS CAUTELARES
Comunicação da Presidência sobre despacho exarado pelo Ministro Vital do Rêgo.
COMUNICAÇÃO DA PRESIDÊNCIA
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico que, no último dia 17, exarei Despacho, com fundamento no art. 29 do Regimento
37
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Interno/TCU – no âmbito do TC 033.318/2016-6, da relatoria do Ministro Vital do Rêgo –, em que, com
fulcro no art. 276 do mesmo Regimento, adotei medida cautelar determinando ao Departamento Nacional
de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que faça suspender a execução dos serviços objetos do Contrato
TT 939/2015-00 até que este Tribunal decida sobre o mérito das questões suscitadas. Determinei, ainda, a
realização das respectivas oitivas.
O referido Contrato tem como escopo as obras de adequação da BR-304/RN – Reta Tabajara, no
trecho entre o km 281 e o km 308.
Informações complementares sobre a matéria, bem como as razões e fundamentos para a adoção da
medida em referência constam do citado Despacho, o qual foi disponibilizado no Sistema.
Ante o exposto, submeto a aludida medida cautelar à apreciação deste Plenário, conforme previsto
no §1º do art. 276 do Regimento Interno.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
RAIMUNDO CARREIRO
Presidente
TC 033.318/2016-6
Natureza: Relatório de Auditoria
Unidade Jurisdicionada: Superintendência Regional do Dnit no Estado do Rio Grande do Norte -
DNIT/MT.
Interessado: Congresso Nacional
Sumário: Auditoria. Obras em Rodovia. Ausência de justificativas técnicas para adoção de soluções
de engenharia mais onerosas. Indícios de ato de gestão antieconômico. Periculum in mora e fumus boni
juris caracterizados. Adoção de Cautelar. Oitivas.
DESPACHO
I – DA COMPETÊNCIA PARA ATUAR NOS PRESENTES AUTOS
Preliminarmente, destaco que atuo no presente feito, cuja relatoria original compete ao Exmo. Sr.
Ministro Vital do Rego, em caráter excepcional, considerando o afastamento do eminente Relator, com
fundamento no art. 29 do Regimento Interno do TCU.
II – INTRODUÇÃO
2. Cuidam os autos de fiscalização realizada no Departamento Nacional de Infraestrutura de
Transportes (Dnit), no âmbito do Fiscobras 2017, tendo como objeto as obras de adequação da BR-
304/RN – Reta Tabajara, no trecho compreendido entre os km 281 ao km 308, empreendimento este
contratado pelo valor de R$ 237.483.334,55.
III – HISTÓRICO
3. No Relatório de Fiscalização 519/2016 (peça 50) identificou-se dois indícios de
irregularidades:
a) Projeto executivo deficiente, com potencial prejuízo ao erário de R$ 68.780.653,36.
b) Superfaturamento em razão de medição e pagamento de projeto executivo deficiente no
valor de R$ 1.249.150,62.
4. Em relação ao segundo achado de auditoria, a unidade técnica ressaltou que a proposta
deveria ser de oitiva, mas essa deveria ser realizada em momento posterior, após a conclusão das
avaliações quanto à tipificação do primeiro achado, considerado mais grave.
38
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5. O primeiro achado foi tipificado pela SeinfraRodoviaAviação como proposta de indício de
irregularidade grave com recomendação de paralisação (pIGP), em razão das situações fáticas se
enquadrarem nos termos do art. 121, § 1º, inciso IV da Lei 13.408/2016 (LDO/2017).
6. O enquadramento desse achado como pIGP, à luz do art. 14 da Resolução-TCU 280/2016,
demandou que o titular da SeinfraRodoviaAviação encaminhasse comunicação ao Dnit (peça 50), para
que, no prazo improrrogável de quinze dias, a autarquia se manifestasse acerca dos indícios de
irregularidades graves classificados como pIGP. A unidade técnica informou que, em 11/4/2016, data da
última instrução (peça 58), o prazo acima ainda se encontrava vigente.
7. Paralelamente a proposta de classificação do achado como pIGP, a unidade técnica entendeu
ser cabível, no mesmo indício de irregularidade, a adoção de medida cautelar prevista no art. 276 do
RI/TCU.
8. No Relatório de Fiscalização 519/2016 (peça 50), a unidade técnica propôs a realização de
oitiva prévia, consoante art. 276, § 2º, do Regimento Interno do TCU, para que no prazo de cinco dias o
Dnit se manifestasse acerca da presença dos pressupostos que norteavam a adoção de medida cautelar no
sentido da suspensão da execução dos serviços objetos do Contrato TT 939/2015-00, em razão dos
seguintes indícios de irregularidades constantes no projeto executivo das obras:
a) ausência de justificativas técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de pavimento rígido;
b) deficiências nos estudos geotécnicos para caracterização de regiões com presença de solos moles;
c) ausência de justificativas técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de base em brita
graduada;
d) ausência de justificativas técnicas para o dimensionamento dos serviços de restauração das pistas
existentes;
e) ausência de justificativas técnicas e econômicas para a utilização de areia lavada comercial na
substituição de solos moles.
9. De acordo com delegação de competência concedida pelo Relator, Ministro Vital do Rego,
aos titulares de unidade técnica, foi realizada a oitiva prévia do Dnit por meio da comunicação enviada
em 3/4/2017 (peça 53). A ciência ocorreu no mesmo dia (peça 54).
10. Em 7/4/2017 o Dnit ingressou com pedido de prorrogação de prazo à oitiva prévia por mais
trinta dias (peça 56).
11. Em instrução de 11/4/2017, lançada a peça 58, a unidade técnica propõe indeferir a
prorrogação de prazo solicitada pelo Dnit, por falta de amparo normativo, e com fundamento no art. 276
do RI/TCU, que fosse adotada medida cautelar no sentido de suspender a execução das obras de
adequação da BR-304/RN – km 281 ao km 308 – Reta Tabajara, objeto do Contrato TT 939/2015-00,
entre o Dnit e a empresa Ivaí Engenharia S/A.
12. Adicionalmente, propõe a realização da oitiva prevista no § 3º do art. 276 do RI/TCU do Dnit
e da referida empresa, para que se pronunciem no prazo de quinze dias acerca dos pressupostos – fumaça
do bom direito e perigo da demora – que norteiam a adoção da cautelar supracitada.
IV - RESUMO DO ACHADO QUE FUNDAMENTOU A PROPOSTA DE CAUTELAR
13. Retrocedo ao Relatório de Fiscalização (peça 50), documento no qual foram expostos os
fundamentos para adoção da medida cautelar, ora em análise.
14. Inicialmente, o objeto fiscalizado contempla a extensão de 26,9 km de rodovia, localizado no
trecho que vai do km 281 ao km 308 da BR-304/RN. Esse segmento integra o corredor rodoviário que
liga as regiões metropolitanas de Fortaleza/CE e de Natal/RN.
15. O objeto foi dividido em dois subtrechos: para o primeiro de 16,6 km que se encontrava em
pista simples, foi prevista a sua duplicação com a implantação de uma pista com acostamento com
pavimento rígido com placas de concreto, além de outras intervenções como obras de arte especial em
solo reforçado, e mais quatro viadutos em talude de terra. O segundo subtrecho, com extensão de 10,3
km, já se encontrava duplicado, porém sem pistas marginais. Para esse tramo foram previstas a
39
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
construção de vias marginais dos dois lados da BR-304/RN, com pavimento flexível utilizando Concreto
Betuminoso Usinado a Quente (CBUQ).
16. Outro fato que merece destaque refere-se a concepção inicial do projeto. Em 2009, estudo
realizado pela Magna Engenharia Ltda. (EVTEA), indicou pavimento flexível para o trecho a ser
duplicado (BR-304/RN, km 285,30 ao km 301,7 (§ 53 da peça 50).
17. Entretanto, no projeto executivo contratado pelo Superintendência Regional do Dnit no Rio
Grande do Norte (SRDNIT/RN), por meio da Tomada de Preços 0550/2009-14, entregue em novembro
de 2012, e aprovado no início de 2013, foi prevista a duplicação do trecho em pista simples com a
implantação de pista em pavimento rígido com placa de concreto.
18. Em sequência, foi feita a contratação por meio de Regime Diferenciado de Contratação
(RDC), no regime de preços unitários e, em janeiro de 2014, a SRDNIT/RN contratou a empresa SBS
Engenharia e Construções S.A., pelo valor de R$ 232.987.034,80 (nov/2012).
19. Contudo, a obra teve execução parcial de 0,26% (R$ 659.711.79) entre janeiro e setembro de
2014, e ainda na fase inicial, a SBS Engenharia pediu a rescisão contratual sob o argumento de que
haveria fatos impeditivos à execução contratual, a saber:
a) licença ambiental emitida em 22 de abril de 2013 com 31 condicionantes, cujas
determinações não foram atendidas pelo DNIT; e
b) projeto executivo de engenharia, aprovado pela SRDNIT/RN por meio da Portaria 17, de
11 de março de 2013, repleto de erros e inconsistências, não fornecendo as informações mínimas
necessárias e suficientes à execução da obra.
20. Após rescisão amigável, a segunda colocada, Ivaí Engenharia de Obras S.A, foi contratada a
assumir o remanescente da obra em dezembro de 2015 (Contrato 939/2015-00), pelo valor de
R$ 237.483.334,55, consoante previsão legal insculpida no art. 40, parágrafo único da Lei 12.462/2011.
21. Durante a auditoria, a obra encontrava-se com valor medido de R$ 15.381.744,90 a preços
iniciais, equivalente a 6,48% do valor contratual.
22. Feitas essas considerações iniciais, a equipe de auditoria, ao analisar o projeto executivo,
identificou uma série de inconsistências, enumeradas a seguir, com potencial de ocasionar prejuízos ao
erário da ordem de R$ 68.780.653,36, correspondente a 29,0% do valor do contrato a preços iniciais (ou
40,7%, do valor do contrato referencial, sem a adoção das soluções antieconômicas), e que, em sua visão,
configuravam graves desvios a princípios constitucionais insculpidos no art. 37 da Carta Magna
(Constituição Federal da Republica Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988).
23. A primeira dessas inconsistências refere-se a ausência de justificas técnicas e econômicas
para fundamentar a adoção de pavimento rígido.
24. A unidade técnica comparou, em análise sumária, essa solução com a prevista no estudo
realizado pela Magna Engenharia (EVTEA) para esse mesmo trecho no ano de 2009, no qual previu a
utilização de CBUQ (pavimento flexível), e após equalização das datas bases, apontou uma diferença a
maior em desfavor do pavimento rígido de R$ 24.543.778,33, apenas para sua implantação.
25. Verificou-se que no projeto executivo de duplicação da BR-304/RN - Reta Tabajara foi
adotado pavimento do tipo rígido, na extensão de 16,6 km, sem que tenha sido apresentada a respectiva
memória justificativa de estudos referentes à avaliação de sua viabilidade técnica e econômica, tal como
previsto nas Diretrizes Básicas para Elaboração de Estudos e Projetos Rodoviários / Instruções para
Acompanhamento e Análise - Publicação IPR-739. Registrou que a obrigatoriedade do atendimento às
normas técnicas do DNIT e da ABNT estava positivada no item 3.1 do Edital 384/2013-14, certame este
que conduziu a contratação do Projeto Executivo deste empreendimento.
26. Em sua análise, a SeinfraRodoviaAviação apontou, também, que na utilização desse tipo de
pavimento rígido deve ser dada especial atenção à ocorrência de variações bruscas nas características do
subleito, especialmente a presença de solos expansivos e de camadas espessas de argila mole.
40
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
27. Contudo, registrou que o pavimento em análise, em vários pontos (2.260m, 14% da extensão),
está situado sobre regiões com presença de solo mole, e conforme preconizado pelo Manual do Dnit de
Pavimentos Rígidos, esse fato pode ser elemento de fragilização do pavimento rígido.
28. Outra desvantagem no pavimento rígido no caso em tela refere-se a posterior manutenção da
rodovia. Isto porque, tanto a BR-304/RN quanto a BR-226/RN são, em toda sua extensão, rodovias
construídas em pavimento flexível. A introdução de apenas um trecho curto de 16,6 km, criaria
complexidade na manutenção da rodovia, visto que os serviços para manutenção desse tipo de pavimento
são diferentes do pavimento flexível, citando-se como exemplo a selagem de juntas de dilatação, e a
correção de trincas em placas de concreto ou mesmo substituição dessas placas.
29. Outra inconsistência apontada no projeto executivo foi a deficiência nos estudos geotécnicos
para caracterização de regiões com presença de solos moles. O parágrafo a seguir do Relatório de
Fiscalização resume de forma precisa a situação encontrada:
62. Percebe-se que, no projeto geotécnico elaborado pela Geosistemas, Engenharia e Planejamento,
foram apresentados resultados de apenas doze sondagens SPT para caracterizar serviços de solos moles
em uma extensão de 2.920 m de rodovia (evidência 18, p. 56 a 59 e 66 a 73), divididos em oito regiões
específicas (evidência 19). Fazendo-se uma média simples, verifica-se que um furo de sondagem está
servindo para caracterizar solos moles em uma extensão de 243 m de rodovia. Ademais, verifica-se que
cinco das regiões de solo mole apresentam extensão superior a 100 m e todas elas foram caracterizadas a
partir de apenas um furo de sondagem. Nesses termos, a norma DNER-PRO 381-98 já estaria
descumprida em razão de prescrever ensaios com intervalos limites de 100 m.
30. Essa fragilidade foi apontada pela empresa ATP Engenharia, supervisora da obra, nos
relatórios de fiscalização de março e abril de 2016, que autorizou a empresa executora a realizar as
investigações geotécnicas necessárias a concluir e detalhar o projeto existente.
31. Durante a fase de execução da auditoria, a equipe solicitou os resultados dessas investigações.
De forma geral, os novos laudos não confirmaram a existência de solos moles nos locais indicados pela
projetista Geosistemas. Das 21 sondagens realizadas nas regiões definidas em projeto como de solos
moles, apenas seis apresentaram características geotécnicas desse tipo de material.
32. Em avaliação expedita, a SeinfraRodoviaAviação, tomando como base os resultados acima,
conclui que apenas 24% do volume de solo mole a ser tratado, conforme definido em projeto, encontrava-
se devidamente respaldado. Dessa sorte, concluiu que o valor inserido indevidamente no orçamento da
obra para tratamento de solo mole seria da ordem de R$ 19.519.118,87.
33. Outra inconsistência identificada no achado de projeto seria a ausência de justificativas
técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de base em brita graduada.
34. O projeto prevê a construção de Base de Brita Graduada Simples (BGS) nas vias marginais,
na terceira faixa lado esquerdo da pista existente, nos retornos, nos acostamentos das pistas principais e
nos acessos a retornos, viadutos, etc. No entanto, a partir da análise do projeto executivo, não existem
estudos técnicos suficientes que evidenciem a viabilidade econômica do emprego de camada de base em
BGS, sobretudo porque existe a possibilidade de ser adotada solução técnica menos onerosa, por
exemplo, a adoção de camada de base em solo estabilizado granulometricamente, a partir da utilização de
solos provenientes de jazidas próximas à obra.
35. A unidade técnica pontuou que a adoção de camada de base em solo estabilizado
granulometricamente, além de atender tecnicamente os requisitos definidos pela metodologia de
dimensionamento, poderia gerar uma economia de R$ 6.994.695,55. Destacou ainda, que caso seja
adotado o método previsto em projeto, BGS, deveria ser considerado ainda uma alteração no preço desse
serviço, decorrente do fechamento da pedreira que forneceria a brita, que dista 10,40 km do canteiro de
obra indicado em projeto. Esse fato poderá acrescer ainda mais o custo de execução da base em BGS,
agravando a irregularidade apontada.
36. A quarta inconsistência apontada no projeto refere-se a ausência de justificativas técnicas
para o dimensionamento dos serviços de restauração de pistas existentes.
41
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
37. A unidade técnica apontou que as duas soluções indicadas em projeto para o serviço de
restauração das pistas existentes estaria superdimensionado em relação às indicações estabelecidas nos
normativos do DNIT e das avaliações constantes na memória justificativa do próprio projeto.
38. Em suma, o projeto executivo, após estudos no pavimento existente, pontuou que em alguns
dos segmentos homogêneos seria indicado apenas reforço, e outros seria apropriado apenas correção de
superfície.
39. Entretanto, descasada dessa avaliação inicial, as soluções propostas se mostraram muito mais
robustas e não foram acompanhadas de uma análise quanto a sua viabilidade técnica e econômica. Para
implementação dessa restauração mais robustas, o valor contratado foi de R$ 23.879.281,25.
40. Considerando que as duas soluções seriam robustas para o proposto na memória justificativa
de projeto, sendo a solução 1 mais robusta que a 2, de forma conservadora, a unidade técnica empregou a
solução 2 em todo o trecho a ser restaurado, e apontou uma economia de R$ 17.723.060,61 (nov/2012).
41. A quinta e última inconsistência apontada no projeto executivo versou sobre ausência de
justificativas técnicas e econômicas para a utilização de areia lavada comercial na substituição de
solos moles. Em suma, trago as conclusões principais do Relatório de Fiscalização para esse
apontamento:
108. Quanto à camada drenante estabelecida no projeto para substituição de camadas de solo mole,
vale registrar que não se verificaram evidências de que seu dimensionamento tenha obedecido as
diretrizes previstas no Manual de Drenagem de Rodovias. Note-se que não se previu sequer a instalação
de drenos. Dessa forma, a camada drenante projetada não apresenta uma das características básicas desse
tipo de dispositivo, qual seja: a remoção das águas coletadas, por meio de drenos.
(...)
110. Apesar de a solução prevista não estar totalmente coerente com uma das características
fundamentais de uma camada drenante, para sua execução previu-se o emprego de uma areia lavada
comercial (equivalente de areia superior a 90%), o que conduziu à solução mais cara para o caso, ao preço
de R$ 85,64/m³ (evidência 31, p. 35). Ademais, no projeto não foram apresentadas justificativas
demonstrando a inviabilidade da utilização de material granular, obtido em caixas de empréstimo nas
proximidades da obra, a um preço unitário da ordem de R$ 25,00/m3 (evidência 31).
111. Do exposto, ajuíza-se que a solução prevista em projeto para o tratamento das fundações de
aterro em regiões com presença de solos moles com espessura de até 3,0 m é antieconômica e carece de
fundamentação técnica.
IV - DOS PRESSUPOSTOS PARA ADOÇÃO DA CAUTELAR
42. A SeinfraRodoviaAviação entendeu que estão presentes os pressupostos para adoção da
medida cautelar consignada no art. 276 do RI/TCU, de modo a evitar grave lesão ao erário e risco de
ineficácia da decisão de mérito desta Corte.
43. Os pressupostos de plausibilidade jurídica estariam presente tendo em vista os indícios de que
o projeto executivo das obras de adequação da capacidade, duplicação de pista, restauração, implantação
de vias marginais na BR-304/RN, no segmento do km 281 ao km 308 está sem respaldo em estudos
técnicos adequados e suficientes, acrescendo injustificadamente o valor das obras em R$ 68.780.653,36,
ou 29,0% do valor de contrato, em grave afronta ao art. 12, inciso III da Lei 8.666/1993 e ao art. 37 da
CF/1988.
44. O perigo da demora também estaria caracterizado, vez que a continuidade da obra, ainda em
estágio inicial, acarretaria a materialização de prejuízos ao Erário de significativa magnitude.
45. Por outro lado, a unidade técnica não identificou o risco do perigo da demora reverso, visto
que não vislumbrou a possibilidade de a adoção de medida cautelar causar dano irreparável
(irreversibilidade dos efeitos da medida) ao patrimônio público, à administração pública e ao
funcionamento dos serviços públicos, ou ainda prejuízo superior àquele que se pretende evitar.
46. Dos serviços inquinados, apenas alguns trabalhos de fundação de aterro com presença de
solos moles já haviam sido executados. Os serviços de pavimento rígido, restauração da pista existente,
42
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
base em brita graduada ainda não haviam sido iniciados, fortalecendo o entendimento de que o momento
atual é oportuno para reestudar o projeto executivo das obras.
V – DA ANÁLISE DO PRESENTE FEITO
47. Considerando as informações até então expostas, passo a decidir.
48. Observo que, de forma prudente, a SeinfraRodoviaAviação propôs inicialmente a realização
de oitiva prévia do Dnit para no prazo de cinco dias se manifestar acerca dos fundamentos da cautelar a
ser adotada (§ 2º do art. 276 do RI/TCU).
49. Porém, a autarquia pleiteou a prorrogação desse prazo por mais trinta dias (peça 56). Como
justificativas para o prazo pleiteado, o superintendente regional do Dnit no Rio Grande do Norte elencou
a necessidade de: obtenção de cópia dos autos; as demandas apresentadas possuírem um grau de
complexidade elevado; a arguição da SRDNIT/RN ao projetista e resposta deste para subsidiar a resposta
a ser enviada ao TCU, e por fim, o superintendente pontuou que existiam citações a possíveis paralisações
da obra, que em razão de sua importância trariam prejuízos ao sistema de circulação de veículos cargas e
passageiros da região metropolitana de Natal/RN, bem como do corredor nordeste composto pelas BR-
226/RN e 304/RN.
50. Em relação a não prorrogação do prazo pleiteado, alinho-me a proposta da unidade técnica.
Os fundamentos apresentados pelo Dnit para prorrogação, frente a materialidade dos prejuízos ao Erário
que podem se consumar ante a continuidade da obra, não se mostram hábeis a socorrer a autarquia na
consecução da dilação postulada.
51. No caso em tela, considero desarrazoado o prazo de trinta dias para que a autarquia conteste
os fundamentos da plausibilidade jurídica e do perigo da demora. Não se está exigindo do Dnit que ele
adentre na questão de mérito. Ante o exposto, decido por não prorrogar o prazo para atendimento à oitiva
do § 2º do art. 276 do RI/TCU.
52. Quanto aos requisitos necessários para se adotar a medida cautelar, fumus boni juris e o
perigo da demora, observo que o primeiro se caracteriza pela plausibilidade do direito substancial
invocado, e o segundo, há que se vislumbrar dano potencial que possa levar a um prejuízo irreparável, ou
ameaça de ineficácia de decisão de mérito desta corte.
53. Observo que as ausências de justificativas técnicas no projeto executivo para adoção de
serviços e soluções de engenharia mais onerosas, e até mesmo sem evidência fática de que o problema de
engenharia exista, a exemplo da caracterização de solo mole, apresentam plausibilidade jurídica, por
estarem em desacordo com o inciso III do art. 12 da Lei 8.666/1993 e do art. 37 da CF/88.
54. Caso a cautelar proposta não seja adotada, há risco de lesão ao erário da ordem de
R$ 68.780.653,36, e de ineficácia de decisão de mérito desta Corte, restando configurado, portanto, o
perigo da demora.
55. Em relação ao periculum in mora reverso, a rodovia objeto da intervenção estatal já está
implantada, sendo objeto de melhorias, a exemplo de duplicação, de inclusão de vias marginais e de
restauração rodoviária, não estando configurado interrupção do serviço público.
VIII – CONCLUSÃO
56. Diante do exposto, em juízo de cognição sumária, adoto medida cautelar sugerida pela
unidade técnica e DETERMINO ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes que faça
suspender a execução dos serviços objetos do Contrato TT 939/2015-00, que tem como escopo as obras
de adequação da BR-304/RN – Reta Tabajara, no trecho compreendido entre os km 281 ao km 308, nos
termos do art. 276 do Regimento Interno, até que o Tribunal decida sobre o mérito das questões
suscitadas.
57. DETERMINO, outrossim, à SeinfraRodoviaAviação que:
a) promova, com fundamento no art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a realização da
oitiva do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes-DNIT e da empresa Ivaí Engenharia
43
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
S/A, para que se pronunciem em até quinze dias acerca da presença dos pressupostos - fumaça do bom
direito e perigo da demora - que norteiam a adoção de medida cautelar no sentido da suspensão da
execução dos serviços objeto do Contrato TT 939/2015-00 que tem como escopo as obras de adequação
da BR-304/RN (Reta Tabajara), no trecho compreendido entre os km 281 ao km 308, especialmente
quanto aos indícios de irregularidades constantes do projeto executivo das obras, listados a seguir, bem
como quanto a eventual existência do perigo da demora reverso:
a.1) ausência de justificativas técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de pavimento
rígido;
a.2) deficiência dos estudos geotécnicos para caracterização de regiões com presença de solos
moles;
a.3) ausência de justificativas técnicas e econômicas para fundamentar a adoção de base em brita
graduada;
a.4) ausência de justificativas técnicas para o dimensionamento dos serviços de restauração das
pistas existentes; e
a.5) ausência de justificativas técnicas e econômicas para a utilização de areia lavada comercial na
substituição de solos moles
b) encaminhe cópia deste despacho, bem como da instrução de peça 58 e do Relatório de
Auditoria (peça 50) ao Dnit e à empresa Ivaí Engenharia S/A, para subsidiar as suas respectivas
manifestações.
Brasília, 17 de abril de 2017
(Assinado Eletronicamente)
Ministro RAIMUNDO CARREIRO SILVA
Presidente
Comunicações sobre despachos exarados pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues.
COMUNICAÇÃO
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico a Vossas Excelências que concedi, na data de hoje, no âmbito do TC 007.775/2017-2,
medida cautelar para suspender, até ulterior deliberação deste Tribunal, o Pregão Eletrônico Registro de
Preços Sidec 227/2016, promovido pelo Hospital Universitário da Universidade Federal do Maranhão
(HUUFMA), que tem por objeto o registro de preços para contratação de prestadora de serviços
continuados de limpeza, conservação e higienização hospitalar.
Fundamentei a medida na iminência da publicação da ata de registro de preços e na identificação,
no edital da licitação, de exigências que podem ter reduzido substancialmente competitividade do
certame.
Considerando, pois, que os exames preliminares realizados pela Secex/CE foram suficientes para
demonstrar caracterizados o fumus boni iuris e o periculum in mora, concedi a medida cautelar e
determinei a oitiva da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), gestora do Hospital
Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA).
44
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator
TC 007.775/2017-2
Natureza: Representação
Unidade Jurisdicionada: Fundação Universidade Federal do Maranhão.
DESPACHO
Cuidam estes autos de representação, com pedido de cautelar, formulada pela empresa Etapa
Serviços Gerais Ltda. (CNPJ 03.211.977/0001-46), a respeito de possíveis irregularidades no edital do
Pregão Eletrônico Registro de Preços Sidec 227/2016, promovido pelo Hospital Universitário da
Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA).
O objeto do certame é o registro de preços para contratação de prestadora de serviços continuados
de limpeza, conservação e higienização hospitalar, visando adequada condição de salubridade e higiene
em dependência médico-hospitalar, com a disponibilização de mão-de-obra qualificada, produtos
saneantes domissanitários, materiais, máquinas e equipamentos, para as áreas interna, externa e áreas
verdes do HUUFMA, sob administração da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh).
A representante alega que o edital contém dispositivos que restringem indevidamente a
competitividade do certame e impedem a obtenção da melhor proposta pela Administração, os quais
sintetizo a seguir:
a) impedimento à participação, na fase de lances, dos licitantes que ofertarem preço maior que o
valor máximo definido no termo de referência (item 9.1.2);
b) exigência de que a licitante possua em seu quadro permanente profissional de nível superior, com
registro no conselho regional de química ou enfermagem (item 10.2.4); e
c) indicação da marca de produtos de limpeza que serão utilizados na prestação dos serviços (item
a.1, “6”, do Anexo III).
Com base nesses argumentos, requer concessão de medida cautelar para obstar o seguimento do
processo licitatório e impedir a celebração de contrato com o vencedor do certame, até a correção do
edital, com a retirada das referidas exigências.
Verifico que a representação noticia irregularidades em unidade jurisdicionada a este Tribunal, o
Hospital Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA). Pode, portanto, ser conhecida,
com fulcro no art. 237, VII, do Regimento Interno da Corte, combinado com o art. 113, § 1º, da Lei
8.666/1993.
Quanto ao mérito, as disposições editalícias apontadas pelo representante, de fato, restringem a
competitividade do certame, além de contrariar a Lei 8.666/1993 e a jurisprudência pacífica desta Corte
de Contas. Ao estabelecer que os preços propostos não podem ultrapassar o valor máximo definido no
termo de referência, o edital antecipou indevidamente o exame da compatibilidade de preços com a
estimativa inicial do órgão contratante e impediu a participação de ao menos quatro empresas, que
poderiam ter oferecido preços mais vantajosos na fase de lances. A análise da compatibilidade de preços
só deve ocorrer após o encerramento da etapa de lances, com a definição dos valores propostos, conforme
dispõem os arts. 4º, VIII e XI, da Lei 10.520/2002 e 25 do Decreto 5.450/2005. Nesse sentido o Acórdão
934/2007- 1ª Câmara, do qual transcrevo o trecho a seguir:
“9. Nesse contexto, somente após a fase de lances, com a consequente definição dos valores
propostos, é que se deve proceder à análise da compatibilidade entre esses valores e a estimativa inicial
do órgão contratante.
45
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
10. Em consonância com esse entendimento, trago à baila o ensinamento de Marçal Justen Filho in
Comentários à legislação do pregão comum e eletrônico, 2ª edição, São Paulo, Editora Dialética, 2003,
pág. 115:
‘De todo o modo, não cabe disputa mais aprofundada nessa etapa inicial. O pregoeiro deverá
examinar a proposta e verificar se a descrição ali contida corresponde àquela adotada no edital. Em
caso positivo reputará classificada a proposta, não é oportuno questionar, nesse momento, a
compatibilidade real entre o bem ofertado pelo licitante e as exigências editalícias.’ ”
A exigência de profissional de química ou enfermagem, no quadro permanente da licitante, é
irregular, haja vista que: tais atividades não são essenciais à consecução do objeto licitado; o serviço a ser
contratado não apresenta complexidade a exigir supervisão por tais profissionais; e não há definição da
atuação desses profissionais na execução do contrato. Conforme restou consignado na Decisão 450/2001-
Plenário e no Acórdão 2.521/2003-1ª Câmara, exigência de registro ou inscrição no conselho profissional
competente, para fins da comprovação da qualificação técnica do contratante, só é permitida no caso do
profissional que fiscaliza a atividade preponderante. Além disso, química e enfermagem são atividades
distintas, não havendo como um profissional de uma área substituir o da outra.
Igualmente irregular a indicação, sem justificativa técnica e jurídica, de marca de produto de
limpeza a ser utilizado na prestação dos serviços, a afronta aos arts. 7º, § 5º, e 15 da Lei 8.666/1993 e à
jurisprudência pacífica desta Corte, a exemplo dos Acórdãos 3.129/2009 e 2.154/2008, da 1ª Câmara,
3233/2007 e 354/2007, da 2ª Câmara, 520/2005, 1010/2005, 696/2010 e 1008/2011, do Plenário.
Ante a iminência de publicação da ata de registro de preços, para fins de contratações de empresa
escolhida em certame cuja competitividade, ao que tudo indica, restou comprometida em razão de
disposições editalícias contrárias à legislação e à jurisprudência desta Corte, considero configurados os
requisitos do fumus boni iuris e do periculum in mora previstos no art. 276 do Regimento Interno.
Assim, em anuência ao proposto pela Secex/CE:
I. conheço da representação, nos termos do art. 237, VII, do Regimento Interno do TCU;
II. defiro a medida cautelar pleiteada, sem prévia oitiva da parte, e, com fundamento no art. 276 do
RI/TCU, determino à Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), gestora do Hospital
Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA), que, cautelarmente, abstenha-se de
adotar atos ou medidas que impliquem prosseguimento do Pregão Eletrônico Registro de Preços Sidec
227/2016; e
III. determino a oitiva da Empresa Brasileira de Serviços Hospitalares (Ebserh), gestora do Hospital
Universitário da Universidade Federal do Maranhão (HUUFMA), nos termos do art. 276, § 3º, do
Regimento Interno/TCU, para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados nesta
representação, bem assim a adoção das demais providências propostas pela unidade instrutiva.
Brasília, de abril de 2017.
Assinado Eletronicamente)
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator
COMUNICAÇÃO
Senhor Presidente,
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
46
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Submeto ao descortino do Plenário, com fundamento no art. 276, § 1º, do Regimento Interno,
decisão monocrática exarada em 8/3/2017, nos autos do TC 003.619/2017-6, em que concedi medida
cautelar inaudita altera parte para determinar ao Serviço Social do Transporte – Serviço Nacional do
Transporte (Sest-Senat), Conselho Regional Pernambuco que “suspenda qualquer ato ou contrato
decorrente da Concorrência 4/2016, até que o TCU se pronuncie sobre o mérito” da representação em
exame.
Entre as irregularidades na condução da Concorrência 4/2016 apresentadas pela Representante,
ressalta a possível frustração do caráter competitivo da licitação pela inabilitação de sete das oito
empresas participante do certame em razão da não autenticação dos documentos de habilitação exigidos
no edital, com fundamento no seu item 11.1.5, quando esse item não contém tal exigência (peça 2, pg.
32):
Considerando que os documentos a que se refere o item 11.1.5 do Edital são declarações produzidas
pelas próprias empresas, considerando que três das sete firmas inabilitadas o foram exclusivamente por
este critério, enquanto o item 11.1.7 do edital previa expressamente que “os documentos necessários à
habilitação poderão ser apresentados em original, ou publicação em órgão da imprensa oficial, ou por
qualquer processo de cópia autenticada em cartório competente, ou acompanhadas dos originais para
conferência pela Comissão”, revela-se notório o rigor formalista adotado pela administração do Sest-
Senat em Pernambuco que veio a ocasionar uma restrição severa à competitividade do certame, restando
apenas a empresa J G Engenharia e Construção (CNPJ 10.581.445/0001-66) como habilitada para
apresentação de proposta que, ao final, foi declarada vencedora da Concorrência 4/2016.
Considerando ainda que a jurisprudência do TCU repele, em extenso repertório de acórdãos,
exigências meramente formais que podem ser saneadas durante o processo licitatório, verifiquei estar
presente nos autos o requisito do fumus boni iuris.
Tendo em vista que o processo licitatório já se encontra em estágio que pode permitir a realização
de uma contratação supostamente eivada, evidencia-se o periculum in mora que poderá ensejar prejuízo
ao Sest-Senat e ao interesse público. Registro ainda que a adoção da medida cautelar, na forma requerida
pelo representante, não configura qualquer tipo de risco à administração ou ao interesse público, não
evidenciando assim o periculum in mora reverso.
Acolhi, por essas razões, a proposta da unidade técnica de determinar cautelarmente, inaudita altera
parte, a suspensão de qualquer ato ou contrato decorrente da Concorrência 4/2016, até que o TCU se
pronuncie sobre o mérito da presente representação, bem como a oitiva do Sest-Senat e da J G Engenharia
e Construção, vencedora da Concorrência 4/2016.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator
TC 003.619/2017-6
Tipo: Representação
Unidade jurisdicionada: Serviço Social do Transporte-Serviço Nacional do Transporte (Sest-Senat)
– Conselho Regional Pernambuco
Representante: R & M Construtora Eireli- EPP (CNPJ 18.914.388/0001-00)
Representado: Serviço Social do Transporte-Serviço Nacional do Transporte (Sest-Senat) –
Conselho Regional Pernambuco
Procurador ou Advogado: Rodrigo Silveira Chung (procuração na peça 4 dos autos)
Interessado em sustentação oral: Não há
DESPACHO
47
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Trata-se de representação a respeito de possíveis irregularidades ocorridas na Concorrência 4/2016,
realizada pelo Sest-Senat – Conselho Regional Pernambuco, que tem como objeto a contratação de
empresa especializada em engenharia para execução da reforma da Unidade A, situada na Av. Beberibe,
3620, Recife/PE (peça 2, pg. 21), com o valor dos serviços orçado em R$ 2.737.748,77 (peça 2, pg. 24).
O representante pede a concessão de medida cautelar para que seja suspensa a adjudicação e a
homologação da concorrência supra e, no mérito, a anulação desses atos, para possibilitar o reexame dos
documentos de habilitação da representante e das demais empresas inabilitadas no processo.
Entre as irregularidades na condução da Concorrência 4/2016 apresentadas pela Representante,
ressalta a possível frustração do caráter competitivo da licitação pela inabilitação de sete das oito
empresas participante do certame, em razão da não autenticação dos documentos de habilitação exigidos
no edital, com fundamento no seu item 11.1.5, quando esse item não contém tal exigência (peça 2, pg.
32):
“11.1.5. Demais documentos exigidos para habilitação:
a) Declaração, observadas as sanções legais cabíveis, de Superveniência de Fatos Impeditivos da
Habilitação, a qual será exigida apenas em caso positivo (Anexo IV);
b) Declaração de que não emprega menores de dezoito anos em trabalho noturno, perigoso ou
insalubre, ou menores de dezesseis anos, em qualquer trabalho, salvo na condição de aprendiz, a partir de
quatorze anos (Anexo V);
c) Declaração de Regularidade (Anelo VII);
d) Declaração de que recebeu um DVD com arquivos de todos os documentos necessários ao
conhecimento e cumprimento do objeto deste Edital (Modelo de declaração de recebimento do materiaI -
Anexo IX);
e) Modelo de Declaração de conhecimento das Condições do Local (Anexo lII);
f) Declaração do licitante de que conhece e está em conformidade com as normas anticorrupção
(Anexo X);”
Considerando que os documentos a que se refere o item 11.1.5 do Edital são declarações produzidas
pelas próprias empresas, considerando que três das sete firmas inabilitadas o foram exclusivamente por
este critério, enquanto o item 11.1.7 do edital previa expressamente que “os documentos necessários à
habilitação poderão ser apresentados em original, ou publicação em órgão da imprensa oficial, ou por
qualquer processo de cópia autenticada em cartório competente, ou acompanhadas dos originais para
conferência pela Comissão”, revela-se notório o rigor formalista adotado pela administração do Sest-
Senat em Pernambuco que veio a ocasionar uma restrição severa à competitividade do certame, restando
apenas a empresa J G Engenharia e Construção (CNPJ 10.581.445/0001-66) como habilitada para
apresentação de proposta e, ao final, foi declarada vencedora da Concorrência 4/2016.
Considerando ainda que a jurisprudência do TCU repele, em extenso repertório de acórdãos,
exigências meramente formais que podem ser saneadas durante o processo licitatório, como demonstram
os trechos transcritos a seguir, verifico estar presente nos autos o requisito do fumus boni iuris.
“A exigência de documentação com firma reconhecida em cartório restringe a competitividade das
licitações e somente é justificável em caso de dúvida da autenticidade da assinatura e desde que haja
previsão no edital (Acórdão 604/2015-Plenário).
A exigência de reconhecimento de firma em documentos apenas pode ser feita em caso de dúvida
quanto à autenticidade da assinatura e se houver prévia previsão editalícia. (Acórdão 1301/2015-
Plenário).
A imposição de restrição temporal para autenticação dos documentos de habilitação dos licitantes
afronta o art. 32 da Lei 8.666/1993. A comissão de licitação pode realizar a autenticação dos documentos
apresentados por meio de cópia na própria sessão de entrega e abertura das propostas, em atenção aos
princípios do formalismo moderado e da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, e em
consonância com o art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993 (Acórdão 1574/2015-Plenário).
48
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
É ilegal a exigência de autenticação de documentos previamente à abertura dos documentos de
habilitação da licitante, em dissonância ao disposto no art. 32 da Lei 8.666/1993, que não estabelece
nenhuma restrição temporal. A comissão de licitação pode realizar a autenticação dos documentos
apresentados por meio de cópia na própria sessão de entrega e abertura das propostas, em atenção aos
princípios do formalismo moderado e da seleção da proposta mais vantajosa para a Administração, e em
consonância com o art. 43, § 3º, da Lei 8.666/1993. (Acórdão 2835/2016-Plenário).”
Tendo em vista que o processo licitatório já se encontra em estágio que pode permitir a realização
de uma contratação supostamente eivada, evidencia-se o periculum in mora que poderá ensejar prejuízo
ao Sest-Senat e ao interesse público. Verifico, ainda, que a adoção da medida cautelar, na forma requerida
pelo representante, não configura qualquer tipo de risco à administração ou ao interesse público, não
evidenciando assim o periculum in mora reverso.
Feitas essas considerações, DECIDO:
a) conhecer da presente representação, satisfeitos os requisitos de admissibilidade previstos nos arts.
235 e 237, inciso VII, do Regimento Interno deste Tribunal c/c o art. 113, § 1º, da Lei 8.666/1993, bem
como quanto ao que ao que dispõe o art. 103 da Resolução-TCU 259/2014;
b) determinar, em razão do pedido formulado pela representante, cautelarmente, nos termos do art.
276, caput, do Regimento Interno/TCU, ao Sest-Senat em Pernambuco que suspenda qualquer ato ou
contrato decorrente da Concorrência 4/2016, até que o TCU se pronuncie sobre o mérito da presente
representação;
c) determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva do Sest-Senat, na
pessoa de seu representante legal, para, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados na
representação formulada pela empresa R & M Construtora Eireli- EPP (CNPJ 18.914.388/0001-00),
especialmente quanto à inabilitação indevida de três das oito empresas participantes da Concorrência
4/2016 em razão de exigências formais plenamente sanáveis durante o processo licitatório, o que fere o
§1º, art. 3º da Lei 8.666/1993 (restrição ao caráter competitivo da licitação), indo de encontro, também, à
jurisprudência do TCU que orienta em sentido contrário à conduta adotada pela comissão de licitação
(Acórdão 604/2015-Plenário, Acórdão 1301/2015-Plenário, Acórdão 1574/2015-Plenário, Acórdão
2835/2016-Plenário), alertando-o quanto à possibilidade de o Tribunal vir a determinar a anulação do
processo licitatório;
d) realizar diligência, com fundamento no art. 157 do Regimento Interno /TCU, ao Sest-Senat em
Pernambuco para que encaminhe documentos que possam esclarecer as irregularidades apontadas na
representação como a análise dos recursos de inabilitação das empresas participantes da Concorrência
4/2016 e, ainda, as atas de julgamento da habilitação e da análise das propostas.
e) determinar, nos termos do art. 276, § 3º, do Regimento Interno/TCU, a oitiva da empresa J G
Engenharia e Construção (CNPJ 10.581.445/0001-66), vencedora da Concorrência 4/2016, para, se assim
desejar, no prazo de 15 dias, manifestar-se sobre os fatos apontados nesta representação formulada pela
empresa R & M Construtora Eireli- EPP (CNPJ 18.914.388/0001-00)
f) comunicar ao representante a decisão que vier a ser adotada nestes autos.
Brasília, de fevereiro de 2017.
(Assinado Eletronicamente)
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Ministro-Relator
COMUNICAÇÃO
Senhor Presidente,
49
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Senhora Ministra,
Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral,
Comunico a Vossas Excelências que, no dia 18 do corrente mês, no âmbito do TC 005.872/2017-0,
que trata de representação formulada pela Secex/PR, concedi medida cautelar, determinando à
Universidade Federal do Paraná que suspenda, até ulterior determinação desta Corte de Contas, os
pagamentos que vem realizando, desde o exercício de 2006, a servidores inativos da entidade, mediante a
concessão de bolsas no âmbito do “Programa de Disseminação de Conhecimento Técnico Sênior”.
A medida tem como fundamento a ausência de previsão legal para concessão dos benefícios, bem
assim o fato de os respectivos pagamentos estarem sendo efetuados com a utilização indevida de créditos
orçamentários destinados a “Auxílios Financeiros a Pesquisadores”.
Considerando, pois, que os exames realizados pela unidade técnica lograram demonstrar o fumus
boni iuris e o periculum in mora, concedi a medida cautelar e determinei a oitiva do representante da
aludida instituição federal de ensino.
TCU, Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 19 de abril de 2017.
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator
TC 005.872/2017-0
Natureza: Representação
Unidade Jurisdicionada: Universidade Federal do Paraná.
Interessado: Secretaria de Controle Externo no Estado do Paraná (00.414.697/0013-51)
DESPACHO
Conheço da representação formulada pela Secex/PR, por atender os requisitos dos artigos 235 e
237, inciso VI, do Regimento Interno do TCU.
A representante, por meio de análise da execução orçamentário-financeira da Universidade Federal
do Paraná-UFPR, identificou indícios de irregularidade decorrentes da utilização de créditos destinados
ao pagamento de “Auxílios Financeiros a Pesquisadores” (natureza de despesa 339020) no pagamento de
servidores inativos da instituição, a título de bolsas do Programa “Disseminação de Conhecimento
Técnico-Sênior”.
Os pagamentos realizados no período de 2006 a 2016, à conta do referido programa, totalizam R$
13.541.467,39, enquanto, no presente exercício, nos meses de janeiro a março, foram pagos R$
301.040,00.
Atualmente, os pagamentos estão sendo realizados com fulcro na Resolução-Coplad 19/2016, do
Conselho de Planejamento e Administração da UFPR, por meio da qual, a exemplo das resoluções
editadas nos exercícios anteriores, foram estabelecidos os seguintes objetivos para o aludido programa:
I- oportunizar condições de desligamento gradativo aos técnico-administrativos, do quadro de
pessoal da Instituição, que passam da condição de ativo para aposentado;
II- minimizar impactos na dinâmica institucional, ocasionados por índices significativos de eventos
de aposentadorias, em períodos simultâneos;
III- contribuir para que as condições de adaptação do novo servidor na Instituição sejam em níveis
de maior satisfatoriedade, considerando a possibilidade de troca de conhecimentos e experiências com o
técnico sênior que participa do Programa.
50
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A instrução da unidade técnica assevera que a concessão das referidas bolsas de estudo destina-se à
manutenção, sem qualquer amparo legal, do vínculo laboral de servidores inativos, deixando assente que,
dos 133 atuais beneficiários, 50 tem idade superior a 70 anos e recebem o benefício, de forma continuada,
há mais de 10 anos.
Sendo assim, além do total descompasso com a legislação que regulamenta o regime jurídico dos
servidores federais e a legislação trabalhista, os pagamentos realizados pela UFPR estão em
desconformidade até mesmo com os pressupostos do programa instituído pela própria universidade.
Some-se a isso a inobservância das disposições do art. 145 da Lei de Diretrizes Orçamentárias para
o exercício de 2017 e do art. 23 do Decreto 93.872/1986, que vedam a realização de despesas sem a
necessária previsão e disponibilidade orçamentária.
Diante desses elementos, considerando a iminência de novos pagamentos com amparo na
Resolução-Coplad 19/2016, com evidente risco de lesão ao Erário e ao interesse público, nos termos do
art. 276 do Regimento Interno do TCU, acolho a proposta de medida cautelar inaudita altera pars
formulada pela representante e determino à UFPR que suspenda os pagamentos de servidores inativos no
âmbito do “Programa de Disseminação de Conhecimento Técnico Sênior”, até ulterior deliberação deste
Tribunal.
Determino, ainda, de acordo com o art. 276, § 3º, do Regimento Interno do TCU, a oitiva da UFPR,
para que, no prazo de 15 dias, manifeste-se sobre os fatos apontados na representação, notadamente
quanto à utilização ilegal de recursos orçamentários consignados como “Auxílios Financeiros a
Pesquisadores” em pagamentos a servidores inativos da instituição, a título de bolsas concedidas por meio
do “Programa de Disseminação de Conhecimento Técnico Sênior”, sem qualquer previsão legal,
caracterizando, ainda, infração ao art. 145, da Lei 13.408/2016, que dispõe sobre as diretrizes para a
elaboração e execução da Lei Orçamentária de 2017, bem como ao art. 23 do Decreto 93.782/1986.
No expediente a ser enviado à UFPR, o titular da entidade deve ser alertado quanto à possibilidade
de o Tribunal vir a tornar definitiva a medida cautelar expedida, bem como instaurar tomadas de contas
especiais com vistas à responsabilização dos gestores e à cobrança dos valores pagos em
desconformidade com a legislação que regulamente a administração pública.
Brasília, 18 de abril de 2017.
(Assinado Eletronicamente)
WALTON ALENCAR RODRIGUES
Relator
ANEXO III DA ATA 13, DE 19 DE ABRIL DE 2017
(Sessão Ordinária do Plenário)
ACÓRDÃOS PROFERIDOS DE FORMA UNITÁRIA
Relatórios e Votos emitidos pelo respectivo relator, bem como os Acórdãos de nºs 772 a 778 e 784,
aprovados pelo Plenário. O número 779 não foi usado na numeração dos acórdãos.
GRUPO II – CLASSE VII – PLENÁRIO
TC 015.316/2016-5.
Natureza: Representação.
Órgãos: Ministério do Esporte; então Ministério do Trabalho e Emprego (extinto); Ministério do
Turismo.
51
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Responsáveis: Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Mario Augusto Lopes Moyses (CPF
953.055.648-91); Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68); Waldemar Manoel Silva de Souza (CPF
377.643.655-72).
Representação legal:
_ Pedro Estevam Alves Pinto Serrano (90.846/OAB-SP) e outros, representando Mario Augusto
Lopes Moyses;
_ Kleber Carvalho França (8.526/E/OAB-DF) e outros, representando Frederico Silva da Costa; e
_ Luene Gomes Santos (16727/OAB-DF) e outros, representando Waldemar Manoel Silva de
Souza.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. MINISTÉRIO DO ESPORTE. MINISTÉRIO DO TURISMO.
ENTÃO MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO. IRREGULARIDADE NOS CONVÊNIOS
COM A OSCIP TERCON BRASIL, EM DESACORDO COM A IN Nº 127, DE 29 DE MAIO DE 2008.
AUDIÊNCIA DOS RESPONSÁVEIS. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE JUSTIFICATIVA.
CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA. MULTA. AUTUAÇÃO DE PROCESSO APARTADO PARA A
APURAÇÃO DE IGUAL FALHA NO ÂMBITO DO ENTÃO MINISTÉRIO DO
DESENVOLVIMENTO AGRÁRIO. ENVIO DE CÓPIA DOS AUTOS À POLÍCIA FEDERAL E AO
MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.
RELATÓRIO
Trata-se de representação autuada, por força do item 9.7 do Acórdão 1.250/2016-TCU-Plenário
(TC 012.420/2014-0), para apurar a responsabilidade dos gestores do Ministério do Turismo, do então
Ministério do Trabalho e Emprego e do Ministério do Esporte em relação aos vários convênios celebrados
com a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva dos
subsequentes danos ao erário tivesse sido adotada tempestivamente, diante, sobretudo, da recorrente
situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados.
2. O aludido item 9.7 do Acórdão 1.250/2016 foi prolatado pelo Plenário do TCU, na seguinte
linha:
“(...) 9.7. determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do
presente processo, promova a audiência dos gestores responsáveis pela celebração de convênios com a
Oscip Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego e
do Ministério do Esporte, para que apresentem as suas razões de justificativa para a celebração de
tantos convênios com referida oscip em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva
de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente situação de
inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados, destacando a existência de quatro
acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no âmbito do TCU.”
3. Após a análise final do feito, o auditor federal da Secex/CE lançou a sua instrução de mérito à
Peça 59, com a anuência do diretor da unidade técnica (Peça 60), nos seguintes termos:
“Introdução:
1. Cuidam os autos de representação instaurada em função do Acórdão 1250/2016 – TCU –
Plenário (TC 012.420/2014-0) (peça 1). Referido processo tratou de tomada de contas especial
instaurada pelo Ministério do Esporte em desfavor da Oscip Tercon Brasil e do seu presidente,
Sr. Cassio Ramon Pereira Fontes, diante da omissão no dever de prestar contas do
Convênio 748065/2010 destinado ao ‘desenvolvimento de atividades recreativas e de lazer para crianças,
adolescentes, jovens, adultos, idosos e portadores de deficiência’ (peça 1).
2. No âmbito do Acórdão 1.250/2016 – TCU – Plenário, esta Corte de Contas decidiu:
‘9.7. determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do presente
processo, promova a audiência dos gestores responsáveis pela celebração de convênios com a Oscip
52
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego e do
Ministério do Esporte, para que apresentem as suas razões de justificativa para a celebração de tantos
convênios com referida oscip em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva de
dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente situação de
inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados, destacando a existência de quatro
acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no âmbito do TCU.’
Histórico:
3. Esta Secex realizou pesquisa para informar-se sobre quais foram os signatários dos convênios
em tela, pelo lado dos concedentes. O resultado de tal pesquisa se encontra abaixo resumido:
Convênio
(Siafi) Concedente Signatário e CPF
Cargo quando da
assinatura
Peça 5,
página
724404 Ministério do
Turismo
Mário Augusto Lopes
Moyses, 953.055.648-91
Secretário Executivo do
Ministério do Turismo p. 1
744042 Ministério do
Turismo
Frederico Silva da Costa,
776.889.701-30
Secretário Nacional de
Programas de
Desenvolvimento do
Turismo
p. 2
723876 Ministério do
Turismo
Mário Augusto Lopes
Moyses, 953.055.648-91
Secretário Executivo do
Ministério do Turismo p. 3
748065 Ministério do
Esporte
Waldemar Manoel Silva de
Souza, 377.643.655-72
Secretário Executivo do
Ministério do Esporte p. 4
723874
Ministério do
Trabalho e
Emprego
Paul Israel Singer,
007.458.638-68
Secretário Nacional de
Economia Solidária p. 6
724902
Ministério do
Trabalho e
Emprego
Paul Israel Singer,
007.458.638-68
Secretário Nacional de
Economia Solidária p. 7
4. Identificados os gestores responsáveis e já constantes nos presentes autos as suas fichas de
identificação (peças 6 a 8 e peça 10), a instrução de peça 11 propôs a realização das audiências
determinadas no item 2 acima. Com tal proposta foram concordes a Diretoria (peça 12) e a Unidade
(peça 13).
Exame técnico:
5. Em cumprimento ao Despacho do Secretário (peça 13), foi promovida a audiência dos
responsáveis, sintetizada no quadro abaixo:
Destinatário
Ofício
Secex
(número)
Ofício
Secex
(peça)
Recebimento
(peça)
Resposta
(peça)
Mário Augusto Lopes Moyses 2033 17 21 41
Frederico Silva da Costa 2034 16 22 55
Waldemar Manoel Silva de Souza 2035 15 23 54
Paul Israel Singer 2036 14 18 42-52
6. Sintetizamos a seguir a resposta dos responsáveis:
Resposta do Sr. Mário Augusto Lopes Moyses (peça 41):
7. Em síntese, o respondente em epígrafe alegou o seguinte (peça 41):
53
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
7.1. apenas assinou os convênios Siafi 724404 e 723876, e não participou de análises prévias de
conformidade nem do acompanhamento das avenças, por isso não fazer parte de suas atribuições (p. 4);
7.2. foi Secretário-Executivo do Ministério do Turismo (MTur). O MTur tinha um Regimento
Interno aprovado pela Portaria 109-B, de 11/10/2005) (p. 5);
7.3. no organograma do MTur, a análise técnica e documental de convênios, contratos e
congêneres cabia à Secretaria Nacional de Políticas de Turismo e à Secretaria Nacional de Programa de
Desenvolvimento do Turismo (art. 39, inciso XIII, e art. 58, inciso X (p. 7-8);
7.4. a Portaria Interministerial 127, de 29/5/2008 estabelecia em seu art. 31 que a celebração do
convênio seria precedida de análise e manifestação conclusiva pelos setores técnicos e jurídico do órgão
contratante. Os convênios eram submetidos à análise jurídica prévia pela Consultora Jurídica da
Advocacia-Geral da União junto ao MTur (Decreto Federal 6.546, de 25/7/2008, art. 7º, inciso VI, alínea
‘c’) (p. 9-10);
7.5. ao Secretário-Executivo incumbia firmar e rescindir convênios em que o Ministério fosse
parte, após audiência da Consultoria Jurídica (Regimento Interno do MTur, art. 84, inciso VI) (p. 11);
7.6. as unidades mencionadas no subitem 7.4. não eram subordinadas ao Secretário-Executivo,
conforme reconhecido no Relatório do Acórdão 3.611/2013-TCU-Plenário (TC 028.309/2011-1) (p. 11);
7.7. o Decreto-Lei 200, de 25/2/1967, art. 10, §2º, estabelece que os serviços que compõem a
estrutura central da direção devem permanecer libertados das rotinas de execução e das tarefas de mera
formalização, para concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão, orientação e controle (p.
12);
7.8. segundo o Relatório mencionado no subitem 7.5, o responsável não podia ser responsabilizado
por ter assinado o ajuste com base em parecer técnico falho ou deficiente emitido por agentes não a ele
subordinados, sem elemento objetivo que demonstrasse sua culpa (p. 12);
7.9. o Regimento Interno do MTur, art. 24, estabelecia que o acompanhamento do cronograma de
desembolso e da execução das ações dos convênios e ajustes é realizado pela Coordenação-Geral dos
Convênios, e não pela Secretria-Executiva (p. 13);
7.10. o respondente expediu o Memorando-Circular 24/2009/SE/MTur, de 16/12/2009,
estabelecendo os documentos que as entidades proponentes deveriam apresentar, junto com suas
propostas (p. 14 e 16-18).
Resposta do Sr. Paul Israel Singer (peça 42):
8. Em síntese, o respondente em epígrafe alegou o seguinte (peça 42):
8.1. sobre o Termo de Parceria Siconv 723874:
8.1.1. o Ministério do Trabalho e do Emprego, pela Secretaria Nacional de Economia Solidária –
Senaes, lançou o edital 1/2009 para recebimento de propostas de entidades para projetos para economia
solidária como base para prevenção da violência (p. 2);
8.1.2. a entidade Oscip Tercon Brasil apresentou toda a documentação exigida, e foi classificada
para realizar o projeto no estado do Ceará (p. 2);
8.1.3. antes da celebração da avença foram feitos ajustes e complementações na documentação
técnica, e foi aprovado o ajuste pela consultoria jurídica (p. 2);
8.1.4. não havia, portanto, óbice legal à celebração da parceria, e mesma foi celebrada segundo a
Lei (p. 3);
8.1.5. a execução, no entanto, foi bruscamente interrompida e a Senaes tomou as medidas cabíveis,
tendo sido instaurada a devida Tomada de Contas Especial - TCE afinal remetida ao TCU (p. 3-4);
8.2. sobre o Termo de Parceria Siconv 724902 (p. 4):
8.2.1. o Deputado Federal Eudes Xavier indicou a Oscip Tercon Brasil como executora do recurso
proveniente de emenda parlamentar individual do exercício de 2009, na ação ‘formação de formadores
(as), educadores (as) gestores públicos para atuação em economia solidária’ (p. 4);
8.2.2. em observância à legislação da época, a Senaes adotou os procedimentos para a celebração
de parceria com a mencionada organização. A Oscip Tercon Brasil entregou os documentos exigidos,
54
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
entre eles: atestados de capacidade técnica, portfólio, relação da sua equipe técnica e declarações de
funcionamento regular. A Oscip Tercon Brasil fez os ajustes na documentação solicitados pela Senaes;
8.2.3. a Consultora Jurídica deu parecer favorável à assinatura do Convênio, assim como o fez a
Secretaria-Executiva do Ministério do Trabalho e do Emprego;
8.2.4. não havia óbice legal para a assinatura do Convênio, visto que a Oscip Tercon Brasil
apresentara a documentação requerida, e que foi verificada a sua adimplência em consulta aos sistemas
Siafi, Cadin e Siconv, conforme o Decreto 6.170, de 25/7/2007, e a Portaria Interministerial 127, de
29/5/2008;
8.2.5. a Senaes realizou o acompanhamento do Convênio. A execução do mesmo foi, no entanto,
bruscamente interrompida, com a sede da entidade sendo fechada e abandonada e seus dirigentes não
mais localizados, o que levou a Senaes a adotar as medidas administrativas cabíveis, que culminaram na
instauração de tomada de contas especial.
9. Além de seu arrazoado, o respondente enviou documentos sobre o Termo de Parceria e o
Convênio em tela (peças 43 a 52).
Resposta do Sr. Waldemar Manoel Silva de Souza (peça 54):
10. Em síntese, o respondente em epígrafe alegou o seguinte (peça 54):
10.1. não houve conduta reiterada por parte do respondente, tendo em vista que o Ministério do
Esporte celebrou apenas um convênio com a Oscip Tercon Brasil (p. 3);
10.2. na época do Convênio não se havia verificado nenhuma irregularidade afetando a referida
entidade. As tomadas de contas especiais e os acórdãos referidos em relatório desta Secex são todos
posteriores à assinatura do convênio (p. 3-4);
10.3. a proposta de convênio não tramitou na Secretaria Executiva do Ministério, mas na
Secretaria Nacional de Desenvolvimento do Esporte e Lazer (SNDEL), tendo sido objeto de análise pela
equipe técnica e objeto de aprovação pela Diretora do Departamento de Políticas Sociais, Esporte e
Lazer e da Secretária Nacional da SNDEL (p. 5); foi também aprovada pela Consultoria Jurídica do
Ministério do Esporte (p. 9);
10.4. tendo sido indicada a Oscip Tercon Brasil por emenda parlamentar do Deputado Federal
Eudes Xavier, não foi realizado chamamento público, tendo em vista que a Orientação Normativa 31, de
15/4/2015, da Advocacia-Geral da União, estabelecia que a realização de convênios com entidades
privadas sem fins lucrativos poderia ser precedida de chamamento público e no caso em que não o for,
deveria conter a devida justificativa fundamentada;
10.5. não havia indícios de irregularidades quanto à Oscip Tercon Brasil na época, e a entidade
entregou todos os documentos exigidos na legislação e na regulamentação (p. 7);
10.6. as declarações de próprio punho emitidas pelas entidades eram admitidas como forma de
comprovação pela Portaria Interministerial 127/2008 (p. 7);
10.7. o Convênio foi devidamente acompanhado pelo Ministério do Esporte, que tomou as devidas
providências após a Oscip Tercon Brasil solicitar a rescisão do mesmo. Enquanto eram tomadas essas
providências, o respondente deixou o cargo de Secretário-Executivo do Ministério do Esporte (p. 11-13);
10.8. segundo o Acórdão 2.300/2013-TCU-Plenário, a responsabilidade da autoridade delegante
pelos atos delegados não é automática (p. 14);
10.9. não houve culpa in vigilando, pois os atos praticados se realizaram por equipe de carreira do
Ministério do Esporte (p. 15).
Resposta do Sr. Frederico Silva da Costa (peça 55):
11. Em síntese, o respondente em epígrafe alegou o seguinte (peça 55):
11.1. à Secretaria Nacional de Programas de Desenvolvimento do Turismo cabia orientar,
acompanhar e supervisionar e responsabilizar-se pela análise técnica e documental referente a
convênios. A fiscalização direta e pessoal não cabia ao Secretário mas ao Corpo Técnico (p. 4-5);
55
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
11.2. para fins de configuração e culpa grave, não basta a falta de confirmação da veracidade das
alegações dos subordinados, mas a grave negligência ou a vontade de desviar renda em proveito de
terceiros. A sanção do administrador exige a culpa grave (p. 6-9).
Síntese das razões de justificativa dos responsáveis:
12. Apesar de oriundas de diferentes responsáveis, com diversos escritórios de advocacia, e
oriundas de vários ministérios, as razões de justificativa acima resumidas guardam grande similitude, e
podem ser sintetizadas da seguinte forma:
12.1. a assinatura dos convênios e termos de parceria com a Oscip Tercon Brasil obedeceu à
legislação e regulamentação vigentes à época. A entidade forneceu todos os documentos requeridos, não
havendo motivos para os respondentes não assinarem os instrumentos de cooperação;
12.1.1. as declarações de próprio punho como meio de prova de regularidade eram admitidas pela
regulamentação na época;
12.2. os respondentes assinaram os instrumentos baseados em pareceres de outros funcionários,
lotados nos órgãos técnicos devidos, e que muitas vezes sequer eram seus subordinados hierárquicos;
12.3. a legislação e a regulamentação foram seguidas no acompanhamento dos convênios e termos
de ajuste com a Oscip Tercon Brasil, culminando com a instauração de tomadas de contas especiais.
Alguns documentos enviados pelos responsáveis:
13. Os responsáveis Paul Israel Singer e Waldemar Manoel Silva de Souza enviaram documentos
que podem ser enfatizados, por permitirem uma melhor análise das respostas (peça 42-52 e peça 54).
Observe-se que a comprovação de capacidade técnica da Oscip Tercon Brasil veio principalmente de
declarações de pessoas e entidades e repartições. São elas:
Localização Signatário Data
Peça 43, p. 114 Fundação Universa [DF] – Sr. Alberto Fernando
Monteiro do Nascimento (CPF 020.421.424-68) s/d
Peça 43, p. 115 Município de Guarantã do Norte/MT –
Sr. Mercídio Panosso (CPF 363.481.470-53) s/d
Peça 43, p. 116
Município de Peixoto de Azevedo/MT –
Sr. Sinvaldo Santos Brito – Prefeito Municipal
(CPF 090.597.765-34)
s/d
Peça 43, p. 186 Partido Democrático Trabalhista [DF] – Sr. Luiz
Antônio Queiroz de Araújo (CPF 364.924.005-00) 16/3/2009
Peça 43, p. 187 Deputado Federal Severiano Alves de Souza –
[BA] (CPF 024.857.885-53) 4/3/2009
Peça 43, p. 188
Subsecretário de Educação de Salvador/BA,
afirmando que Oscip Tercon Brasil atua desde
2004 - Sr. Eliezer Cruz (não foi possível definir o
CPF, pelo grande número de homônimos)
11/3/2009
Peça 43, p. 189 e
p. 215
Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra –
Sra. Elizabeth Rocha de Sousa (CPF 690.121.725-
00); Sr. Júlio César V. (sobrenome ilegível)
24/3/2009
Peça 43, p. 190
Associação Estadual de Cooperação Agrícola –
Secretário Geral (assinatura ilegível) (CNPJ
02.702.661/0001-94)
24/3/2009
Peça 43, p. 191 e
p. 193
Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar
Andrade Filho – Prefeito Municipal (CPF
218.209.295-15)
30/12/2008
Peça 43, p. 192 Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival
Newton de Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-17/4/2009
56
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Localização Signatário Data
87)
Peça 43, p. 213 Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João
Alberto de Almeida (CPF 210.963.171-68) 20/5/2009
Peça 43, p. 217
Escritório do Fundo das Nações Unidas para a
Infância - UNICEF em Salvador – Sr. Ruy
Eduardo Pavan Ribeiro (CPF 080.000.425-68)
6/2/2009
Peça 43, p. 219 Deputado Federal Roberto Pereira de Britto [BA]
(CPF 112.577.415-00) 2/6/2009
Peça 43, p. 220
Deputado Federal Antônio Eudes Xavier [CE],
declara funcionamento pelos últimos sete anos
(CPF 232.528.803-00)
8/6/2009
Peça 43, p. 222 e
Peça 48, p. 45
Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio Couto
Cruz (CPF 448.117.053-00)
1/10/2009 e
1/12/2009
Peça 47, p. 48 Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra.
Edvalda Pereira Torres (CPF 403.037.134-53) 11/2/2009
Peça 47, p. 50 Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno
Aguzzoli (CPF 082.223.045-34) 3/2/2009
Peça 48, p. 45 Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio Couto
Cruz (CPF 448.117.053-00) 1/12/2009
Os empregados da Oscip Tercon Brasil:
14. Esta Secex obteve as informações da Relação Anual de Informações Sociais – Rais referentes à
Oscip Tercon Brasil, desde 2002 até 2015. Como se sabe, a Rais permite saber se uma empresa ou
entidade teve empregados registrados em um certo exercício. As informações da Oscip Tercon Brasil à
Rais podem ser sintetizadas no seguinte quadro (peça 56):
Exercício Situação
2002 Não declarou informações à
Rais
2003 Não declarou informações à
Rais
2004 Não declarou informações à
Rais
2005 Não declarou informações à
Rais
2006 Não declarou informações à
Rais
2007 Não declarou informações à
Rais
2008 Declarou Zero empregados
2009 Declarou Zero empregados
2010 Declarou 601 empregados
2011 Não declarou informações à
Rais
2013 Não declarou informações à
Rais
2014 Não declarou informações à
Rais
57
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2015 Não declarou informações à
Rais
15. Observe-se que a Oscip Tercon Brasil só teve empregados em um exercício, o de 2010. Nos
exercícios de 2008 e 2009 ela declarou não ter tido vínculo trabalhista nenhum.
16. A informação da Rais permite ver sob um novo prisma as declarações de atividade regular da
entidade, listadas no quadro do item 13, quase todas datadas de 2009. Tais declarações vão de encontro
à conclusão baseada na informação da Rais – a de que até 2009 a Oscip Tercon Brasil não poderia ter
tido experiência alguma, pelo fato de que não possuía nenhum empregado.
Análise das Respostas:
17. De posse das informações acima, podemos proceder à análise das respostas dos responsáveis.
Tais respostas, como já viram, tiveram coerência, malgrado sua diversidade. Os responsáveis, em síntese
e principalmente, alegaram que:
17.1. a tramitação dos convênios propostos pela Oscip Tercon Brasil seguiu toda a
regulamentação prevista na época, especialmente aquela da Portaria Interministerial 127, de 29/5/2008.
Particularmente, o uso de declarações de terceiros como forma de atestar a regularidade da entidade
proponente constava na mencionada portaria;
17.2. os respondentes não são responsáveis pela assinatura de convênios e outros instrumentos
com uma entidade que depois inadimpliu, pois somente assinaram tais instrumentos respaldados em
pareceres de outras unidades administrativas dentro dos mesmos Ministérios, muitas das quais sequer a
eles subordinadas hierarquicamente;
17.3. uma vez que ficou claro que a Oscip Tercon Brasil não cumpriu com suas obrigações, os
respondentes seguiram toda a normatividade, inclusive com instauração de tomada de contas especial.
18. A Portaria Interministerial 127, de 29/5/2008, de fato admitia declarações como meio de prova
de regularidade, para finalidades de qualificação de uma entidade a receber recursos públicos.
‘Art. 18. Para a realização do cadastramento das entidades privadas sem fins lucrativos será
exigido: (...)
VII - comprovação da qualificação técnica e da capacidade operacional, mediante declaração de
funcionamento regular nos 3 (três) anos anteriores ao credenciamento, emitida por 3 (três) autoridades
do local de sua sede.
Parágrafo único. Nas ações voltadas à educação, à assistência social e à saúde, as exigências
previstas nos incisos V e VII do caput poderão ser atendidas somente em relação ao exercício anterior.’
19. Quanto à desconcentração administrativa, ou seja, a atribuição de diferentes tarefas para
diferentes unidades dentro da Administração, trata-se de óbvio recurso para otimizar a eficiência e
eficácia administrativas.
20. Transcrevamos a seguir algumas das informações obtidas no âmbito do TC 012.420/2014-0
(peça 101), referente a um dos convênios firmados com a Oscip Tercon Brasil:
21. Segundo o Portal da Transparência, referida entidade recebeu recursos, via convênios, do
Governo Federal, nos exercícios de 2010 e 2011. Foram firmados sete convênios com a entidade:
Convênio Concedente Valor (R$) Situação
724404 Ministério do Turismo 200.000,00 Inadimplente
744042 Ministério do Turismo 1.000.000,00 Inadimplente
723876 Ministério do Turismo 2.000.000,00 Inadimplente
748065 Ministério do Esporte 2.100.000,00 Inadimplente
716028 Ministério do Desenvolvimento
Agrário 137.795,50
Inadimplente
723874 Ministério do Trabalho e Emprego 1.300.000,00
Aguardando prestação
de contas
724902 Ministério do Trabalho e Emprego 300.000,00 Aguardando prestação
58
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de contas
Soma 7.037.795,50
22. Apesar de os convênios já terem seus prazos encerrados há alguns anos, observe-se que
nenhum deles se encontra em situação encerrada regular.
23. Cinco dos convênios acima deram origem a tomadas de contas especiais que tramitam nesta
Corte de Contas:
Processo TCU Convênio Motivo
028.590/2014-7 724404 Irregularidades na documentação
032.311/2013-3 744042 Impugnação total de despesas
012.420/2014-0 748065 Omissão no dever de prestar contas
019.649/2013-4 723874 Impugnação total de despesas
018.254/2013-6 724902 Omissão no dever de prestar contas
24. Esta Secex procurou informações na Internet sobre a entidade e seus responsáveis,
encontrando os seguintes elementos:
24.1. notícia em blog sobre uma suposta apreensão de caminhão carregado com madeira de mata
atlântica nativa no estado da Bahia. O caminhão, segundo tal notícia, estaria sendo conduzido por
Cássio Ramon Pereira Fontes, de Jequié, naquele estado (peça 58, p. 1);
24.2. notícia do jornal Estado de São Paulo sobre supostas irregularidades em ONGs, afirmando
ser o Sr. Francisco Airton Felix Júnior, antigo Presidente da Oscip Tercon Brasil, responsável por
algumas ONGs supostamente irregulares (peça 58, p. 2);
24.3. notícia do jornal O Globo, de 11/9/2011, afirmando ser a Oscip Tercon Brasil, entre outras,
uma entidade meramente formal, sem existência real, tendo como fonte de tal notícia uma Comissão
Parlamentar de Inquérito (peça 58, p. 4).
25. Os respondentes alegam ter seguido a normatividade, especialmente a Portaria Interministerial
127, de 29/5/2008. Analisando-se tal Portaria, e mais especificamente o seu art. 18, que trata dos
requisitos para cadastramento das entidades a serem possivelmente beneficiadas com recursos públicos,
vê-se que muitos dos requisitos, para serem obtidos, não precisam ter uma base factual. Transcreva-se
aqui o artigo em sua inteireza:
‘Art. 18. Para a realização do cadastramento das entidades privadas sem fins lucrativos será
exigido:
I - cópia do estatuto ou contrato social registrado no cartório competente e suas alterações;
II - relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com Cadastro de Pessoas Físicas -
CPF;
III - declaração do dirigente máximo da entidade acerca da inexistência de dívida com o Poder
Público e de inscrição nos bancos de dados públicos ou privados de proteção ao crédito;
IV - declaração da autoridade máxima da entidade informando que nenhuma das pessoas
relacionadas no inciso II é agente político de Poder ou do Ministério Público, tanto quanto dirigente de
órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cônjuge
ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau.
(alterado pela Port. n° 342, de 05/11/2008)
V - prova de inscrição da entidade no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ pelo prazo
mínimo de três anos;
VI - prova de regularidade com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal e com o Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, na forma da lei; e
VII - comprovação da qualificação técnica e da capacidade operacional, mediante declaração de
funcionamento regular nos 3 (três) anos anteriores ao credenciamento, emitida por 3 (três) autoridades
do local de sua sede.’
59
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
26. Note-se que os requisitos dos incisos I, V e VI consistem em documentos que podem ser obtidos
ou elaborados independentemente de um funcionamento efetivo da entidade. Os documentos em II, III e
IV são elaborados pela própria entidade. O de item VII é elaborado por terceiros.
27. No caso da Oscip Tercon Brasil, ocorreu que, em quatro ministérios, uma entidade sem
empregados segundo a Rais, e que portanto não poderia ter funcionado antes, apresentou todos esses
documentos, obteve R$ 7.037.795,50 em recursos federais, não cumpriu satisfatoriamente o objeto em
nenhum deles, e originou cinco tomadas de contas especiais que tramitam nesta Corte de Contas.
28. Se as unidades dentro dos Ministérios tivessem ido um pouco além da estrita letra da Portaria,
e adotado o expediente mínimo de pesquisar pelo Portal ‘Google’ da Internet, deveriam ter esperado
encontrar muitas menções à Oscip Tercon Brasil e a seu Presidente em ações de desenvolvimento social,
tendo em vista que a entidade, segundo as declarações, atuava em quatro estados (Bahia, Ceará, Mato
Grosso, Pará) (item 13 acima). Esta Secex fez tal pesquisa no âmbito do TC 012.420/2014-0, com os
resultados contidos no item 24 acima. Uma pesquisa similar, realizada na época do cadastramento e da
análise da concessão do recurso, poderia ter gerado dúvidas sobre a real experiência da Oscip Tercon
Brasil no ramo em que alegadamente atuava.
29. As alegações dos respondentes e as informações acima sintetizadas levam a concluir, portanto,
que os Ministérios, através dos respondentes, tomaram sua decisão baseados em declarações, além de
outros documentos. E estas declarações se chocam com as informações da Rais.
30. A utilização de declarações por parte da Administração Pública confere uma agilidade maior à
mesma, evitando o deslocamento de equipes e mobilização e esforço investigativo a cada assinatura de
convênio ou outro termo análogo, no caso.
31. Pela importância das declarações, concluiu-se que também é importante a reponsabilidade das
pessoas e entidades que firmam tais declarações.
32. Vejamos a jurisprudência do TCU:
‘Acórdão 2915/2014 – TCU – Plenário
A jurisdição do TCU não alcança particular estranho à Administração, quando não se comprova a
contribuição decisiva e em concurso com agente público para a produção de dano ao erário, seja por
adulteração de documentos ou emissão de declarações falsas, por exemplo.’
33. Este é o enunciado da jurisprudência do Acórdão. No Voto do Exmo. Sr. Ministro-Relator
Aroldo Cedraz, lê-se:
‘A jurisdição do TCU só alcançaria particular, estranho à Administração, caso fosse comprovado
que contribuiu de modo decisivo e em concurso com o agente público para a produção do dano, seja pela
adulteração de documentos ou emissão de declarações falsas, por exemplo. Tal entendimento baseia-se
no art. 16, parágrafo 2º, da Lei nº 8.443, de 16 de julho de 1992 e na jurisprudência desta casa, a saber,
859/2013, 2.369/2013, 2.449/2013, 2.553/2013, 3.308/2013, 3.112/2013 e 2.626/2013, todos de
Plenário.’
34. No caso, não restou comprovada a atuação de declarantes de forma decisiva e em conluio com
agente público. Assim, o questionamento sobre a veracidade das mencionadas declarações queda na
esfera investigativa de outros órgãos – Polícia Federal e/ou Ministério Público Federal, para os quais
alvitra-se a remessa de cópias dos presentes autos, conforme proposta de encaminhamento abaixo.
35. Quanto aos respondentes, consideram-se aceitáveis suas razões de justificativa.
Instauração de outro processo apartado:
36. Este processo se baseia no TC 012.420/2014-0, TCE referente a um Convênio firmado com a
Oscip Tercon Brasil. Esta Secex, em tal processo, concluiu que a Oscip Tercon Brasil firmara os
convênios ou termos de ajuste listados no quadro do item 21 acima, transcritos no próprio Relatório do
Exmo. Sr. Ministro-Relator daquele processo. Baseado em tal informação o TCU decidiu instaurar o
presente processo apartado (TC 012.420/2014-0, peça 101; peças 1 a 3 do presente processo).
60
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
37. Note-se no quadro do item 21 acima, transcrito no próprio Relatório do Exmo. Sr Ministro-
Relator do processo TC 012.420/2014-0, consta também o Ministério do Desenvolvimento Agrário. No
entanto, no Acórdão correspondente, item subitem 9.7, não consta tal Ministério, razão pela qual o
mesmo não foi incluído nas audiências enviada por esta Secex.
38. Tendo em vista o Relatório e o Voto do Exmo. Sr. Ministro-Relator, alvitramos que a não
inclusão do Ministério do Desenvolvimento Agrário no presente processo se deva a um lapso, que pode
ser corrigido agora (peça 1 a 3).
39. Esta Secex apurou qual foi a pessoa signatária do Convênio 716028, da Oscip Tercon Brasil
com o Ministério do Desenvolvimento Agrário. Alvitra-se portanto a constituição de processo apartado
do TC 012.420/2014-0, nos mesmos moldes do processo atual, para se justifique a assinatura de
convênio com a Oscip Tercon Brasil. Esta Secex apurou que a pessoa signatária foi a seguinte:
Convênio
(Siafi)
Concedente Assinante e CPF Cargo quando da
assinatura
Peça 5,
página
716028 Ministério do Desenv.
Agrário
Renata Leite Manoel
de Jesus, 111.581.258-
01
Chefe da
Assessoria Técnica
p. 5
Conclusões:
40. Considerando que:
40.1. esta Secex enviou audiências aos quatro responsáveis, e as mesmas foram respondidas (itens
4 a 5);
40.2. todos os responsáveis alegam ter seguido a normatividade, particularmente a Portaria
Interministerial 127, de 29/5/2008, e esta instrução não encontrou elementos para embasar uma
afirmação em contrário (itens 6 a 34);
40.3. os respondentes e os Ministérios em que trabalhavam tomaram sua decisão baseados em
declarações de terceiros, as quais afirmavam a existência e experiência da Oscip Tercon Brasil. Tais
declarações se chocam com informações da Rais, segundo as quais a entidade não possuía empregados
até o exercício de 2009 (itens 6 a 34);
40.4. alvitra-se o envio de cópias dos presentes autos à Polícia Federal e do Ministério Público
Federal, para que apurem a questão da veracidade das declarações e da responsabilidade dos
declarantes (itens 6 a 34);
40.5. alvitra-se a constituição de novo processo apartado do TC 012.420/2014-0, para que a Secex
promova a audiência do gestor responsável pela celebração de convênio com a Oscip Tercon Brasil, no
âmbito do então Ministério do Desenvolvimento Agrário, para que apresente as suas razões de
justificativa para a celebração de convênio com referida entidade (itens 36 a 39).
Proposta de encaminhamento:
41. Diante do exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo ao Tribunal:
41.1. acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses (CPF
953.055.648-91); Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Waldemar Manoel Silva de Souza
(CPF 377.643.655-72); e Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68) uma vez que foram suficientes para
elidir as irregularidades a eles atribuídas;
41.2. enviar à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal cópias dos presentes autos, para
que realizem as providências que entenderem aplicáveis no que se refere às declarações firmadas pelas
seguintes pessoas referentes à capacidade operacional da Oscip Tercon Brasil (CNPJ 05.138.035/0001-
05):
Signatário Data Localização
Fundação Universa – Sr. Alberto Fernando Monteiro do
Nascimento (CPF 020.421.424-68)
s/d Peça 43, p. 114
Município de Guarantã do Norte/MT – Sr. Mercídio Panosso s/d Peça 43, p. 115
61
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Signatário Data Localização
(CPF 363.481.470-53)
Município de Peixoto de Azevedo/MT – Sr. Sinvaldo Santos
Brito – Prefeito Municipal (CPF 090.597.765-34)
s/d Peça 43, p. 116
Partido Democrático Trabalhista – Sr. Luiz Antônio Queiroz
de Araújo (CPF 364.924.005-00)
16/3/2009 Peça 43, p. 186
Deputado Federal Severiano Alves de Souza (CPF
024.857.885-53)
4/3/2009 Peça 43, p. 187
Subsecretário de Educação de Salvador/BA, afirmando que
Oscip Tercon Brasil atua desde 2004 - Sr. Eliezer Cruz (não
foi possível definir o CPF)
11/3/2009 Peça 43, p. 188
Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra – Sra.
Elizabeth Rocha de Sousa (CPF 690.121.725-00); Sr. Júlio
César V. (sobrenome ilegível)
24/3/2009 Peça 43, p. 189
e p. 215
Associação Estadual de Cooperação Agrícola – Secretário
Geral (assinatura ilegível) (CNPJ 02.702.661/0001-94)
24/3/2009 Peça 43, p. 190
Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar Andrade Filho –
Prefeito Municipal (CPF 218.209.295-15)
30/12/2008 Peça 43, p. 191
e p. 193
Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival Newton de
Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-87)
17/4/2009 Peça 43, p. 192
Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João Alberto de
Almeida (CPF 210.963.171-68)
20/5/2009 Peça 43, p. 213
Escritório do Fundo das Nações Unidas para a Infância -
UNICEF em Salvador – Sr. Ruy Eduardo Pavan Ribeiro (CPF
080.000.425-68)
6/2/2009 Peça 43, p. 217
Deputado Federal Roberto Pereira de Britto (CPF
112.577.415-00)
2/6/2009 Peça 43, p. 219
Deputado Federal Antônio Eudes Xavier (CPF 232.528.803-
00)
8/6/2009 Peça 43, p. 220
Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio Couto Cruz (CPF
448.117.053-00)
1/10/2009 Peça 43, p.
222, Peça 48,
p. 45
Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra. Edvalda
Pereira Torres (CPF 403.037.134-53)
11/2/2009 Peça 47, p. 48
Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno Aguzzoli (CPF
082.223.045-34)
3/2/2009 Peça 47, p. 50
41.3. determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do processo
TC 012.420/2014-0, promova a audiência do gestor responsável pela celebração de convênios com a
Oscip Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário, para que apresente as suas
razões de justificativa para a celebração de convênio com referida oscip, sem que nenhuma medida
preventiva de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente
situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados, destacando a
existência de quatro acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no
âmbito do TCU;
41.4. arquivar os presentes autos.”
62
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
4. De outra sorte, o titular da Secex/CE anuiu apenas parcialmente à referida proposta do auditor
federal, lançando, para tanto, o seu parecer à Peça nº 61, nos seguintes termos:
“Cuidam os autos de representação instaurada por determinação do Acórdão 1250/2016-Plenário,
proferido no âmbito do TC 012.420/2014-0, que, por sua vez, tratou de tomada de contas especial
instaurada pelo Ministério do Esporte em desfavor da Oscip Tercon Brasil e do seu presidente, Sr.
Cassio Ramon Pereira Fontes, diante da omissão no dever de prestar contas do Convênio 748065/2010.
2. No âmbito do Acórdão 1.250/2016 - Plenário, esta Corte de Contas decidiu, dentre outra
medidas (peça 1):
9.7. determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do presente
processo, promova a audiência dos gestores responsáveis pela celebração de convênios com a Oscip
Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego, e do
Ministério do Esporte, para que apresentem as suas razões de justificativa para a celebração de tantos
convênios com referida oscip em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva de
dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente situação de
inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados, destacando a existência de quatro
acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no âmbito do TCU.
3. Após analisar os documentos acostados aos autos e as razões de justificativa apresentadas pelos
responsáveis, o auditor propõe:
a) acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses,
Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer, uma vez que foram
suficientes para elidir as irregularidades a eles atribuídas;
b) enviar cópia dos presentes autos à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal para que
realizem as providências que entenderem aplicáveis no que se refere às declarações firmadas por
terceiros identificados referentes à capacidade operacional da Oscip Tercon Brasil;
c) determinar à Secex/CE que, no âmbito de processo apartado autuado por cópia do processo TC
012.420/2014-0, promova a audiência do gestor responsável pela celebração de convênios com a Oscip
Tercon Brasil, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário, para que apresente as suas razões
de justificativa para a celebração de convênio com referida oscip, sem que nenhuma medida preventiva
de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se considerada a recorrente situação de
inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados, destacando a existência de quatro
acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas especiais em tramitação no âmbito do TCU; e
d) arquivar os presentes autos.
4. No entanto, com as devidas vênias, divirjo da proposta alvitrada pelo auditor pelas razões que
passo a apresentar.
5. Apesar de concordar com as propostas alvitradas de acolher as razões de justificativas
apresentadas pelos responsáveis ouvidos em audiência e do encaminhamento dos autos à Polícia Federal
e ao Ministério Público Federal para adoção das medidas que entenderem cabíveis em relação às
declarações de terceiros que atestaram indevidamente a capacidade técnica da Oscip Tercon Brasil,
divirjo em especial da autuação de novo processo de representação para que se promova a audiência da
Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01), responsável pela assinatura do Convênio
716028 com a Oscip Tercon Brasil no âmbito do Ministério do Desenvolvimento Agrário.
6. O fato do Ministério do Desenvolvimento Agrário não ter sido incluído no âmbito do item 9.7 do
Acórdão 1.250/2016 – Plenário, principalmente em decorrência de lapso, não inviabiliza que a audiência
da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01) seja realizada no âmbito do atual processo
de representação, seja pela legitimidade das Unidades Técnicas de representar a esta Corte de Contas
(art. 237, VI do RI/TCU), seja pelo fato de que, por economia processual, a Corte pode convalidar o ato
quando de decisão futura.
7. No entanto, considerando as razões de justificativa apresentadas pelos demais responsáveis e a
própria análise do auditor em sua instrução, verifica-se que a situação do Ministério do
63
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Desenvolvimento Agrário – MDA se assemelha aos dos demais Ministérios aqui tratados e, em especial,
ao do Ministério do Esporte, uma vez que:
a) o Convênio 716028 foi o único firmado entre a oscip e o MDA;
b) o convênio foi firmado sob a égide da Portaria 127/2008, cujas exigências para fins de
cadastramento conforme apontado em seu art. 18 eram em sua maioria declarativas; e
c) além disso, o aludido convênio foi o primeiro a ser firmado entre todos os convênios aqui
citados, não havendo, portanto, nenhum parâmetro para que o MDA identificasse que a Tercon Brasil se
tornaria uma inadimplente contumaz.
8. Por fim, ressalte-se que a fragilidade das exigências dos órgãos concedentes prevista na citada
Portaria 127/2008, principalmente no que tange a celebração de transferências voluntárias com
organizações não governamentais já foi amplamente reconhecida por esta Corte de Cortes a exemplo do
Acórdão 2140/2011, proferido no âmbito do TC 004.512/2011-1 e que, a Portaria Interministerial 507,
de 24/11/2011, trouxe uma série de vedações e novas exigências para a celebração de convênios, em
especial, com organizações não governamentais.
9. Assim, não se vislumbra razoável a realização da audiência proposta, seja neste ou em outro
processo, uma vez que não existe indício de conduta culpável da responsável apurada nestes autos.
10. Do exposto, submete-se os autos à consideração superior, propondo:
I – Conhecer da presente representação para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente,
tendo em vista que apesar da incapacidade técnica e operacional da Oscip Tercon Brasil reconhecida
nas tomadas de contas especiais autuadas nesta Corte, as celebrações das transferências voluntárias se
deram em conformidade com a legislação então vigente e a partir de declaração de terceiros sem
vínculos com os agentes públicos que assinaram os referidos termos;
II – Acolher as razões de justificativa apresentadas pelos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses (CPF
953.055.648-91); Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Waldemar Manoel Silva de Souza
(CPF 377.643.655-72); e Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68);
III – Enviar à Polícia Federal e ao Ministério Público Federal cópias dos presentes autos, para
que adotem as providências que entenderem aplicáveis no que se refere às declarações firmadas pelas
seguintes pessoas referentes à capacidade operacional da Oscip Tercon Brasil (CNPJ 05.138.035/0001-
05):
Signatário Data localização
Fundação Universa – Sr. Alberto Fernando Monteiro do
Nascimento (CPF 020.421.424-68)
- Peça 43, p .114
Município de Guarantã do Norte/MT – Sr. Mercídio Panosso
(CPF 363.481.470-53)
- Peça 43, p .115
Município de Peixoto de Azevedo/MT – Sr. Sinvaldo Santos
Brito – Prefeito Municipal (CPF 090.597.765-34)
- Peça 43, p .116
Partido Democrático Trabalhista – Sr. Luiz Antônio Queiroz de
Araújo (CPF 364.924.005-00)
16/3/2009 Peça 43, p .186
Deputado Federal Severiano Alves de Souza (CPF
024.857.885-53)
4/3/2009 Peça 43, p .187
Subsecretário de Educação de Salvador/BA, afirmando que
Oscip Tercon Brasil atua desde 2004 - Sr. Eliezer Cruz (não foi
possível definir o CPF)
11/3/2009 Peça 43, p. 188
Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra – Sra.
Elizabeth Rocha de Sousa (CPF 690.121.725-00); e Sr. Júlio
César V. (sobrenome ilegível)
24/3/2009 Peça 43, p. 189 e
215
Associação Estadual de Cooperação Agrícola – Secretário
Geral (assinatura ilegível) (CNPJ 02.702.661/0001-94)
24/3/2009 Peça 43, p. 190
Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar Andrade Filho – 30/12/2008 Peça 43, p. 191 e
64
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Prefeito Municipal (CPF 218.209.295-15) 193
Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival Newton de
Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-87)
17/4/2009 Peça 43, p. 192
Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João Alberto de
Almeida (CPF 210.963.171-68)
20/5/2009 Peça 43, p. 213
Escritório do Fundo das Nações Unidas para a Infância -
UNICEF em Salvador – Sr. Ruy Eduardo Pavan Ribeiro (CPF
080.000.425-68)
6/2/2009 Peça 43, p. 217
Deputado Federal Roberto Pereira de Britto (CPF
112.577.415-00)
2/6/2009 Peça 43, p. 219
Deputado Federal Antônio Eudes Xavier (CPF 232.528.803-00) 8/6/2009 Peça 43, p. 220
Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio Couto Cruz (CPF
448.117.053-00)
1/10/2009 Peça 43, p. 222; e
peça 48, p. 45
Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra. Edvalda
Pereira Torres (CPF 403.037.134-53)
11/2/2009 Peça 47, p. 48
Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno Aguzzoli (CPF
082.223.045-34)
3/2/2009 Peça 47, p. 50
IV – Arquivar o presente processo, depois de expedidas as comunicações pertinentes, com fulcro no
art.169, inciso III, do RI/TCU.”
É o Relatório.
VOTO
Trata-se de representação autuada, por força do item 9.7 do Acórdão 1.250/2016-TCU-Plenário
(TC 012.420/2014-0), para apurar a responsabilidade dos gestores do Ministério do Turismo, do então
Ministério do Trabalho e Emprego e do Ministério do Esporte em relação aos vários convênios celebrados
com a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de tempo, sem que nenhuma medida preventiva dos
subsequentes danos ao erário tivesse sido adotada tempestivamente, diante, sobretudo, da recorrente
situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente celebrados.
2. Regularmente chamados em audiência, os então gestores apresentaram as suas razões de
justificativa, conforme a seguinte tabela:
Destinatário Órgão Razões de justificativa
(Peça)
Mário Augusto Lopes Moyses Ministério do Turismo 41
Frederico Silva da Costa Ministério do Turismo 55
Waldemar Manoel Silva de
Souza Ministério do Esporte 54
Paul Israel Singer Ministério do Trabalho e Emprego
(extinto) 42-52
3. Após a análise final do feito, o auditor federal opinou pelo acolhimento das justificativas e pelo
afastamento das responsabilidades dos mencionados gestores em relação aos eventuais prejuízos
infligidos aos cofres públicos federais, destacando que o cadastramento da Oscip Tercon Brasil teria sido
65
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
efetuado pelos aludidos ministérios em estrita observância com os preceitos estabelecidos na então
vigente Portaria Interministerial nº 127, de 29 de maio de 2008.
4. Por essa linha, o auditor federal indicou que, a despeito da recorrente inadimplência da aludida
Oscip e das várias TCE em tramitação ou já julgadas no âmbito do TCU, aí incluídas as quatro
condenações, as condutas dos gestores não deveriam sofrer reprimendas pelo TCU, vez que não seria
exigível que eles tivessem prévio conhecimento dessas informações, já que os instrumentos de convênio
foram celebrados anteriormente ou em data bem próxima à instauração das aludidas TCE.
5. O auditor federal da Secex/CE propôs, assim, o acolhimento das razões de justificativa e o
arquivamento do feito, mas, por ter identificado a ocorrência de semelhante situação em outro órgão,
acrescentou à sua proposta a necessidade de audiência da gestora do então Ministério do
Desenvolvimento Agrário (Sra. Renata Leite Manoel de Jesus), por ter figurado como signatária do
Convênio 716028/2010 com a Oscip Tercon Brasil nas mesmas condições encontradas na celebração dos
demais ajustes apontados nestes autos.
6. De outra sorte, o titular da unidade técnica dissentiu parcialmente da referida proposta do auditor
federal e, assim, acompanhou apenas a proposta de procedência parcial da representação com o
acolhimento das razões de justificativa dos responsáveis, salientando, no entanto, que não se mostraria
necessária a audiência da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus, vez que a referida gestora mereceria o
mesmo tratamento dispensado aos demais responsáveis arrolados nestes autos.
7. Após compulsar os autos, peço licença para divergir das propostas da Secex/CE, pois a conduta
dos aludidos gestores deve ser firmemente reprovada pelo TCU, a partir das razões que passo a expor.
8. A principal justificativa dos gestores consistiu na alegação de que a celebração dos convênios
com a Oscip Tercon Brasil teria ocorrido com suposta observância aos regramentos contidos na então
vigente Portaria Interministerial nº 127, de 2008, já que o credenciamento dessa oscip junto aos
ministérios dependeria principalmente da apresentação de documentos de natureza declaratória e eles
teriam sido apresentados, de sorte a atestar a regularidade da instituição e o seu regular funcionamento
perante o poder público, em consonância com o art. 18 da referida Portaria nº 127/2008, que aduz:
“Art. 18. Para a realização do cadastramento das entidades privadas sem fins lucrativos será
exigido:
I - cópia do estatuto ou contrato social registrado no cartório competente e suas alterações;
II - relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com Cadastro de Pessoas Físicas -
CPF;
III - declaração do dirigente máximo da entidade acerca da inexistência de dívida com o Poder
Público e de inscrição nos bancos de dados públicos ou privados de proteção ao crédito;
IV - declaração da autoridade máxima da entidade informando que nenhuma das pessoas
relacionadas no inciso II é agente político de Poder ou do Ministério Público, tanto quanto dirigente de
órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera governamental, ou respectivo cônjuge
ou companheiro, bem como parente em linha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau.
(alterado pela Port. n° 342, de 05/11/2008)
V - prova de inscrição da entidade no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas - CNPJ pelo prazo
mínimo de três anos;
VI - prova de regularidade com as Fazendas Federal, Estadual e Municipal e com o Fundo de
Garantia do Tempo de Serviço - FGTS, na forma da lei; e
VII - comprovação da qualificação técnica e da capacidade operacional, mediante declaração de
funcionamento regular nos 3 (três) anos anteriores ao credenciamento, emitida por 3 (três) autoridades
do local de sua sede.” (grifou-se)
9. Bem se vê que a aludida Portaria nº 127/2008 estabeleceu alguns requisitos por demais precários
para o credenciamento de entidades privadas, vez que permitiu a apresentação desses documentos com
natureza meramente declaratória como requisito para a comprovação da habilitação de entidades privadas
com vistas a celebrar os subsequentes convênios com o poder público federal.
66
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
10. Ocorre, contudo, que, a despeito de essas exigências serem simplificadas, a Oscip Tercon
Brasil sequer demonstrou o específico atendimento ao inciso VII do art. 18 da referida Portaria nº
127/2008, quando celebrou os ajustes reportados na presente representação, já que as declarações juntadas
aos autos não tratam dos três anos anteriores ao correspondente credenciamento, nem, tampouco, foram
emitidas por três autoridades do local de sua sede (à rua Assunção, 1962, bairro Fátima,
em Fortaleza/CE), conforme atesta a consulta realizada junto à base de dados da Receita Federal pelo
CNPJ 05.138.035/0001-05.
11. Por essa linha, sobressai a inaceitável falha no credenciamento da Oscip Tercon Brasil,
vez que, ao examinar os cargos ocupados pelas “autoridades” signatárias das declarações utilizadas na
validação do respectivo credenciamento, vê-se que nenhuma dessas pessoas exerce qualquer atividade
pública no local da sede da Oscip Tercon Brasil (em Fortaleza/CE), sobretudo quando se observa a
indicação das unidades federadas onde se situariam as pessoas vinculadas às referidas declarações de
funcionamento, em consonância com o seguinte quadro:
Localização Signatário Data UF
Peça 43, p. 114 Fundação Universa [DF] – Sr. Alberto Fernando
Monteiro do Nascimento (CPF 020.421.424-68) Sem data
DF
Peça 43, p. 115 Município de Guarantã do Norte/MT –
Sr. Mercídio Panosso (CPF 363.481.470-53) Sem data
MT
Peça 43, p. 116
Município de Peixoto de Azevedo/MT –
Sr. Sinvaldo Santos Brito – Prefeito Municipal
(CPF 090.597.765-34)
Sem data
MT
Peça 43, p. 186
Partido Democrático Trabalhista [DF] – Sr. Luiz
Antônio Queiroz de Araújo (CPF 364.924.005-
00)
16/3/2009 DF
Peça 43, p. 187 Deputado Federal Severiano Alves de Souza –
[BA] (CPF 024.857.885-53) 4/3/2009 BA
Peça 43, p. 188
Subsecretário de Educação de Salvador/BA,
afirmando que Oscip Tercon Brasil atua desde
2004 - Sr. Eliezer Cruz (não foi possível definir
o CPF, pelo grande número de homônimos)
11/3/2009 BA
Peça 43, p. 189
e p. 215
Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra
– Sra. Elizabeth Rocha de Sousa (CPF
690.121.725-00); Sr. Júlio César V. (sobrenome
ilegível)
24/3/2009 DF
Peça 43, p. 190
Associação Estadual de Cooperação Agrícola –
Secretário Geral (assinatura ilegível) (CNPJ
02.702.661/0001-94)
24/3/2009 DF
Peça 43, p. 191
e p. 193
Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar
Andrade Filho – Prefeito Municipal (CPF
218.209.295-15)
30/12/2008 BA
Peça 43, p. 192
Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival
Newton de Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-
87)
17/4/2009 BA
Peça 43, p. 213 Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João
Alberto de Almeida (CPF 210.963.171-68) 20/5/2009 PA
Peça 43, p. 217
Escritório do Fundo das Nações Unidas para a
Infância - UNICEF em Salvador – Sr. Ruy
Eduardo Pavan Ribeiro (CPF 080.000.425-68)
6/2/2009 BA
Peça 43, p. 219 Deputado Federal Roberto Pereira de Britto 2/6/2009 BA
67
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Localização Signatário Data UF
[BA] (CPF 112.577.415-00)
Peça 43, p. 220
Deputado Federal Antônio Eudes Xavier [CE],
declara funcionamento pelos últimos sete anos
(CPF 232.528.803-00)
8/6/2009 CE
Peça 43, p. 222
e Peça 48, p. 45
Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio
Couto Cruz (CPF 448.117.053-00)
1/10/2009 e
1/12/2009 CE
Peça 47, p. 48 Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra.
Edvalda Pereira Torres (CPF 403.037.134-53) 11/2/2009 BA
Peça 47, p. 50 Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno
Aguzzoli (CPF 082.223.045-34) 3/2/2009 BA
12. A partir dessa tabela, constata-se que apenas 2 declarantes, dos 17 signatários das aludidas
declarações, atuam no Estado do Ceará, salientando, por exemplo, que um deles (Sr. José Nacélio Couto
Cruz) atuava como vereador em Acaraú/CE, no momento em que assinou os documentos declaratórios
(os dois datados de 2009); ao tempo em que o outro (Deputado Federal Antônio Eudes Xavier – PT/CE)
assinou apenas um documento declaratório, também em 2009, sem que nenhum deles tenha
demonstrado o efetivo vínculo direto entre a sua condição de agente político e o local da sede da Oscip
Tercon Brasil em Fortaleza/CE.
13. Por essa linha, poder-se-ia, no máximo, dizer (e com muito boa vontade) que teriam
sido apresentadas apenas 3 declarações válidas, mas todas do mesmo ano e assinadas somente por duas
autoridades públicas ligadas ao Estado do Ceará, não restando demostrado, contudo, o efet ivo vínculo
direto dessas autoridades com a cidade de Fortaleza, de sorte que se constata, ainda, a ausência de
apresentação das declarações em relação aos dois anos anteriores, além da falta de pelo menos uma
autoridade com atuação comprovadamente vinculada ao local da sede da Oscip Tercon Brasil, devendo
ser reafirmado, então, que nem mesmo os simplórios requisitos para o credenciamento dessa entidade
estavam atendidos por ocasião do referido credenciamento, com flagrante ofensa ao art. 18 da então
vigente IN STN nº 127/2008.
14. Não fosse o bastante, e ainda dentro do contexto de irregularidades nos referidos ajustes,
constata-se a ausência da entrega de 10 declarações anuais do Relatório Anual de Informações Sociais –
Rais no período de 2002 a 2015, destacando que foram entregues apenas 3 Rais nos anos de 2008 a 2010,
com o registro de 601 empregados somente em relação ao ano de 2010 e de nenhum empregado em
relação aos anos de 2008 e 2009.
15. Não merece ser acolhida, assim, a defesa dos gestores no sentido da suposta desvinculação
de responsabilidades, quando alegaram que não teriam o dever de examinar o conteúdo dos pareceres
prévios e dos documentos que subsidiaram a celebração dos ajustes com a Oscip Tercon Brasil, até
porque essa alegação não encontra respaldo no ordenamento jurídico brasileiro, vez que, na condição de
administradores públicos, eles não poderiam nem deveriam conduzir os seus atos de gestão como mera
chancela automática para a “burocrática” aprovação dos aludidos ajustes, desprezando o dever de cuidado
com a coisa pública, sem a mínima preocupação material (esperada do homem médio) com os inegáveis
riscos de dano ao erário.
16. Não merece ser acolhida, aliás, nem mesmo a justificativa apresentada pelo Sr. Mário
Augusto Lopes Moyses, como então secretário-executivo do Ministério do Turismo, no sentido da
suposta desvinculação da sua responsabilidade para com os ilícitos retratados nesta representação, a partir
da pretensa aplicação do art. 10, § 2º, do Decreto Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, que aduz:
“Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser amplamente
descentralizada.
(...) § 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que compõem a estrutura central
de direção devem permanecer liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera formalização de
68
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
atos administrativos, para que possam concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão,
coordenação e controle.” (grifou-se)
17. Ocorre que o aludido art. 10, § 2º, do Decreto-Lei nº 200, de 1967, em nada auxilia os referidos
gestores, já que, pelo contrário, reforçam a falta de dever de cuidado dos gestores em relação às
atividades de supervisão e de controle, até porque, diante da variedade de indícios sobre o precário
funcionamento da referida Oscip, era esperado do gestor que, no mínimo, cada secretário-executivo
mandasse promover a análise mais detida sobre o não atendimento dos simplórios requisitos impostos
pela aludida Portaria nº 127/2008.
18. De igual modo, não merece prosperar a alegação dos responsáveis no sentido de que não teriam
conhecimento sobre as tomadas de contas especiais em tramitação ou já julgadas no âmbito do TCU, vez
que, como visto, a aludida irregularidade foi perpetrada na origem do ajuste (ainda na fase de
credenciamento da Oscip Tercon Brasil), com a indevida permissão para a celebração dos mencionados
ajustes sem o cumprimento dos requisitos normativos mínimos. E, assim, diante do correspondente ato
omissivo-comissivo com grave infração à norma legal orçamentário-financeira e com evidente
ilegitimidade geradora de dano ao erário, os aludidos responsáveis devem arcar com a multa prevista no
art. 58, incisos II e III, da Lei nº 8.443, de 1992.
19. Por tudo isso, ao tempo em que a presente representação se mostra procedente, entendo que o
TCU deve rejeitar as razões de justificativa dos responsáveis, para lhes aplicar a multa prevista no art. 58,
incisos II e III, da Lei nº 8.443, de 1992, sopesando na dosimetria da pena a gravidade do ato referido
omissivo-comissivo, sem prejuízo de determinar que a Secex/CE atue processo apartado de representação
e, nele, promova a audiência da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01), como
signatária do Convênio 716028/2010, para que apresente as suas razões de justificativa em relação à
celebração do referido ajuste entre o então Ministério do Desenvolvimento Agrário e a Oscip Tercon
Brasil.
20. De todo modo, acolho a proposta da Secex/CE no sentido de enviar de cópia destes autos à
Polícia Federal e ao Ministério Público Federal para que adotem as providências porventura cabíveis em
relação às evidências de falsidade nas declarações firmadas pelas pessoas indicadas no item 12 deste voto.
Ante o exposto, proponho que seja prolatado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 772/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 015.316/2016-5.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Responsáveis: Frederico Silva da Costa (CPF 776.889.701-30); Mario Augusto Lopes Moyses
(CPF 953.055.648-91); Paul Israel Singer (CPF 007.458.638-68); Waldemar Manoel Silva de Souza (CPF
377.643.655-72).
4. Órgãos: Ministério do Esporte, então Ministério do Trabalho e Emprego e Ministério do
Turismo.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará (Secex/CE).
8. Representação legal:
_ Pedro Estevam Alves Pinto Serrano (90.846/OAB-SP) e outros, representando Mario Augusto
Lopes Moyses;
_ Kleber Carvalho França (8.526/E/OAB-DF) e outros, representando Frederico Silva da Costa; e
_ Luene Gomes Santos (16727/OAB-DF) e outros, representando Waldemar Manoel Silva de
Souza.
69
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação autuada, por força do item 9.7 do
Acórdão 1.250/2016-TCU-Plenário (TC 012.420/2014-0), para apurar a responsabilidade dos gestores do
Ministério do Turismo, do então Ministério do Trabalho e Emprego e do Ministério do Esporte em
relação aos vários convênios celebrados com a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de tempo, sem
que nenhuma medida preventiva dos subsequentes danos ao erário tivesse sido adotada tempestivamente,
diante, sobretudo, da recorrente situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente
celebrados;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas, reunidos em Sessão do Plenário, ante as razões
expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, vez que preenchidos os requisitos legais e regimentais de
admissibilidade, para, no mérito, considerá-la procedente;
9.2. rejeitar as razões de justificativa apresentadas por Mário Augusto Lopes Moyses, Frederico
Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer;
9.3. aplicar aos Srs. Mário Augusto Lopes Moyses, Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel
Silva de Souza e Paul Israel Singer, individualmente, a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei
nº 8.443, de 1992, no valor de R$ 40.000,00 (quarenta mil reais), fixando-lhes o prazo de 15 (quinze)
dias, contados da notificação, para que comprovem, perante o Tribunal, o recolhimento das referidas
quantias aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas monetariamente na forma da legislação em vigor;
9.4. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 217 do
RITCU, o parcelamento das dívidas constantes deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas mensais e
sucessivas, sobre as quais incidirão a atualização monetária e os correspondentes acréscimos legais,
esclarecendo ao responsável que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no vencimento
antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;
9.5. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida constante deste Acórdão, nos termos do
art. 28, inciso II, da Lei nº 8.443, de 1992, caso não atendida a notificação;
9.6. determinar o desconto em folha de pagamento das dívidas dos Srs Mário Augusto Lopes
Moyses, Frederico Silva da Costa, Waldemar Manoel Silva de Souza e Paul Israel Singer, nos termos do
art. 28, inciso I, da Lei 8.443/1992, c/c o art. 46 da Lei 8.112/1990, caso os referidos responsáveis ainda
tenham vínculo com o serviço público federal;
9.7. determinar que a Secex/CE autue processo específico de representação e, nele, promova a
audiência da Sra. Renata Leite Manoel de Jesus (CPF 111.581.258-01), como signatária do Convênio
716028/2010, para que apresente as suas razões de justificativa em relação à celebração do referido ajuste
entre o então Ministério do Desenvolvimento Agrário e a Oscip Tercon Brasil, em curto interregno de
tempo, sem que nenhuma medida preventiva de dano tivesse sido adotada tempestivamente, sobretudo se
considerada a recorrente situação de inadimplência dessa entidade em convênios anteriormente
celebrados, destacando a existência de quatro acórdãos condenatórios e de cinco tomadas de contas
especiais em tramitação no âmbito do TCU; e
9.8. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e do Voto que o fundamenta, ao
Ministério do Turismo, ao Ministério do Esporte, ao Ministério do Trabalho e ao Ministério do
Desenvolvimento Social e Agrário; e
9.9. enviar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,
acompanhado de cópia integral de todo este processo, à Polícia Federal e à Procuradoria da República no
Estado do Ceará, para que adotem as providências porventura cabíveis em relação às evidências de
falsidade nas declarações prestadas pelas seguintes pessoas:
Localização Signatário Data UF
Peça 43, p. 114 Fundação Universa [DF] – Sr. Alberto Fernando
Monteiro do Nascimento (CPF 020.421.424-68) Sem data
DF
70
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Localização Signatário Data UF
Peça 43, p. 115 Município de Guarantã do Norte/MT –
Sr. Mercídio Panosso (CPF 363.481.470-53) Sem data
MT
Peça 43, p. 116
Município de Peixoto de Azevedo/MT –
Sr. Sinvaldo Santos Brito – Prefeito Municipal
(CPF 090.597.765-34)
Sem data
MT
Peça 43, p. 186
Partido Democrático Trabalhista [DF] – Sr. Luiz
Antônio Queiroz de Araújo (CPF 364.924.005-
00)
16/3/2009 DF
Peça 43, p. 187 Deputado Federal Severiano Alves de Souza –
[BA] (CPF 024.857.885-53) 4/3/2009 BA
Peça 43, p. 188
Subsecretário de Educação de Salvador/BA,
afirmando que Oscip Tercon Brasil atua desde
2004 - Sr. Eliezer Cruz (não foi possível definir o
CPF, pelo grande número de homônimos)
11/3/2009 BA
Peça 43, p. 189
e p. 215
Movimento dos Trabalhadores Rurais sem Terra
– Sra. Elizabeth Rocha de Sousa (CPF
690.121.725-00); Sr. Júlio César V. (sobrenome
ilegível)
24/3/2009 DF
Peça 43, p. 190
Associação Estadual de Cooperação Agrícola –
Secretário Geral (assinatura ilegível) (CNPJ
02.702.661/0001-94)
24/3/2009 DF
Peça 43, p. 191
e p. 193
Município de Jiquiriçá/BA – Sr. Valdemar
Andrade Filho – Prefeito Municipal (CPF
218.209.295-15)
30/12/2008 BA
Peça 43, p. 192
Município de Nova Canaã/BA – Sr. Marival
Newton de Magalhães Fraga (CPF 070.585.195-
87)
17/4/2009 BA
Peça 43, p. 213 Fundação Amazônia Viva, do Pará – Sr. João
Alberto de Almeida (CPF 210.963.171-68) 20/5/2009 PA
Peça 43, p. 217
Escritório do Fundo das Nações Unidas para a
Infância - UNICEF em Salvador – Sr. Ruy
Eduardo Pavan Ribeiro (CPF 080.000.425-68)
6/2/2009 BA
Peça 43, p. 219 Deputado Federal Roberto Pereira de Britto [BA]
(CPF 112.577.415-00) 2/6/2009 BA
Peça 43, p. 220
Deputado Federal Antônio Eudes Xavier [CE],
declara funcionamento pelos últimos sete anos
(CPF 232.528.803-00)
8/6/2009 CE
Peça 43, p. 222
e Peça 48, p. 45
Município de Acaraú/CE – Sr. José Nacélio
Couto Cruz (CPF 448.117.053-00)
1/10/2009 e
1/12/2009 CE
Peça 47, p. 48 Agendha – Assessoria e Gestão, da Bahia – Sra.
Edvalda Pereira Torres (CPF 403.037.134-53) 11/2/2009 BA
Peça 47, p. 50 Filhos do Mundo, da Bahia – Sr. Vasco Zogno
Aguzzoli (CPF 082.223.045-34) 3/2/2009 BA
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0772-13/17-P.
71
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho
(Relator) e Weder de Oliveira.
GRUPO I – CLASSE V – Plenário
TC 020.148/2016-0
Natureza: Relatório de Auditoria
Interessado: Tribunal de Contas da União
Unidade: Eletrobras Distribuição Acre
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO
CENTRALIZADA. DISTRIBUIDORAS DE ENERGIA ELÉTRICA FEDERAIS. ANÁLISE DA
QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS E DA HIGIDEZ ECONÔMICO-FINANCEIRA.
ELETROBRAS DISTRIBUIÇÃO ACRE. NÃO PRORROGAÇÃO DO CONTRATO DE
CONCESSÃO. NOVO ARCABOUÇO LEGAL PARA PRESTAÇÃO PROVISÓRIA DO SERVIÇO.
CONSTANTE TRANSGRESSÃO AOS PARÂMETROS DE QUALIDADE REGULATÓRIA. SAÚDE
FINANCEIRA DEBILITADA. COMUNICAÇÕES.
RELATÓRIO
Este processo trata de auditoria operacional, no âmbito de fiscalização de orientação centralizada
(FOC), realizada na Eletrobras Distribuição Acre, então Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre),
com o objetivo de analisar a qualidade dos serviços prestados, o empenho no combate às perdas elétricas,
a eficiência gerencial e a saúde financeira.
2. Transcrevo, a seguir, o relatório produzido pela Secretaria de Controle Externo no Estado do
Acre que tratam dos achados e propostas de encaminhamento da referida fiscalização:
“1. INTRODUÇÃO
O serviço de distribuição de energia elétrica em todo o território do estado do Acre é prestado
pela Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre), sociedade por ações de economia mista de capital
fechado, cujo controle acionário é exercido pelas Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras),
mediante designação da União.
2. Ante as expressivas alterações promovidas no setor de distribuição de energia elétrica
encetadas pelo Governo Federal a partir da Medida Provisória 579/2012, a Secretaria de Fiscalização
de Infraestrutura de Energia Elétrica do Tribunal de Contas da União (SeinfraElétrica) propôs, sob a
forma de Fiscalização de Orientação Centralizada (FOC), a realização de auditorias nas distribuidoras
estatais com o objetivo de avaliar a qualidade dos serviços prestados, o empenho no combate às perdas
elétricas, a eficiência gerencial e a saúde financeira do negócio (TC-016.341/2016-3).
3. Deve-se salientar que a oportunidade de realização desta fiscalização exsurgiu da iminência de
as distribuidoras do grupo Eletrobras subscreverem aditivos que prorrogariam seus contratos de
concessão com cláusulas que previam consequências mais rígidas para a baixa qualidade, bem como
punições e restrições mais efetivas às concessionárias em má situação financeira.
72
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
4. Decerto, a Eletroacre, assim como as demais distribuidoras de energia integrantes da holding
Eletrobras, foi convocada pelo Ministério de Minas e Energia para assinar termo aditivo prorrogando a
concessão.
5. Não obstante, por decisão tomada na 165ª Assembleia Geral Extraordinária dos acionistas de
sua controladora, a companhia foi impedida de firmar a aludida prorrogação (peça 11).
6. Nesse contexto, malgrado a Eletrobras tenha optado por não prorrogar suas concessões de
distribuição que venceram em 2015 (prorrogadas precária e unilateralmente até jul/2016), a União,
amparada na Lei 12.783, de 11/01/2013, designou a Eletroacre como empresa responsável por prestar o
serviço de distribuição de energia elétrica no estado do Acre, até que seja concluída a licitação para
contratar sua área de concessão e, simultaneamente, promover a transferência de seu controle acionário
(peça 12).
7. Essa modificação de paradigma implicou ajuste no problema de auditoria, vez que, neste novo
cenário, despontou como mais relevante avaliar os possíveis riscos de que a qualidade da prestação de
serviço público de distribuição de energia aos consumidores acreanos piore e de que possa vir a ocorrer
deterioração do valor de venda da Eletroacre na futura desestatização, motivo pelo qual identificou-se
como salutar investigar a adequação (i) da gestão da qualidade do serviço por ela prestado, bem como
(ii) da gestão econômico-financeira da empresa fiscalizada.
8. Registre-se que tais aspectos da gestão da Eletroacre, ainda na vigência da concessão, já foram
alvo de deliberação do TCU que, ao julgar as contas dos responsáveis pela UJ nos exercícios de 2012 e
de 2013, determinou que a empresa apresentasse planos de ação com vistas a cumprir as metas de
desempenho assumidas em relação aos indicadores de qualidade da prestação do serviço (Acórdão
1.352/2015 – 2ª Câmara), bem assim para a melhoria de seus índices econômico-financeiros (Acórdão
7.401/2016 – 2ª Câmara).
9. Assim sendo, a presente auditoria foi estruturada de modo a obter o diagnóstico da gestão da
Eletroacre neste período em que permanecerá atuando como empresa designada para manter a
distribuição de energia à sua clientela, especialmente no que tange à qualidade do serviço e a sua
sustentabilidade econômico-financeira.
10. Por fim, também se pretende, caso se verifique oportuno, sem prejuízo de dar ciência das
informações apuradas à SeinfraElétrica, sugerir a expedição de possíveis determinações e
recomendações aos órgãos e às entidades jurisdicionados do TCU, visando ao aperfeiçoamento do
serviço avaliado e da gestão da empresa fiscalizada.
1.1. DELIBERAÇÃO
11. A presente auditoria foi autorizada por meio de Despacho do Ministro Relator José Múcio
Monteiro, de 27/06/2016 (peça 13), ao anuir à proposta de fiscalização formulada pela SeinfraElétrica
(TC-016.341/2016-3).
1.2. OBJETO DE AUDITORIA
12. O objeto da auditoria tem como foco a qualidade da prestação do serviço de distribuição de
energia elétrica executado pela Eletroacre e sua sustentabilidade econômico-financeira.
1.3. OBJETIVOS E ESCOPO DO TRABALHO
13. No tocante ao tema da qualidade do serviço, o objetivo da auditoria é apresentar diagnóstico
sobre o desempenho da Eletroacre, bem como avaliar as medidas que têm sido adotadas pela empresa
para evitar a deterioração da qualidade do serviço prestado ao consumidor até a assunção de nova
concessionária.
14. Definiu-se que o escopo da avaliação da qualidade estaria delimitado ao período
compreendido entre os exercícios de 2013 a 2015 e às propostas de melhoria com horizonte de curto
prazo, considerando, em especial, as condições decorrentes da designação da Eletroacre para prestar o
serviço de distribuição de energia elétrica aos consumidores acreanos até a conclusão de licitação a ser
realizada para a nova concessão, simultânea a sua desestatização.
73
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
15. Quanto à sustentabilidade econômico-financeira da fiscalizada, o objetivo é avaliar se sua
gestão mitiga os riscos associados à deterioração do valor de seus ativos, com especial enfoque para os
impactos das perdas não técnicas, da inadimplência e do endividamento.
16. Tais pontos foram traduzidos nas seguintes questões de auditoria:
Questão 1: a Eletroacre, na atual condição de empresa designada pela União para a prestação do
serviço de distribuição de energia elétrica no estado do Acre, possui estratégia que lhe assegure, com
razoável segurança, evitar a deterioração da qualidade do serviço prestado ao consumidor até a
assunção de nova concessionária?
Questão 2: a gestão econômico-financeira da Eletroacre mitiga os riscos associados à
deterioração do valor de seus ativos?
1.4. CRITÉRIOS
17. Os padrões gerais utilizados para emitir conclusão sobre o desempenho do objeto de auditoria
consistem nos índices estabelecidos pela Aneel, nos índices estipulados pela Eletrobrás holding e nas
comparações realizadas com outras distribuidoras de energia.
18. Considerando o escopo e os objetivos definidos para esta auditoria, foram utilizados os
seguintes critérios legais, normativos, contratuais e empresariais:
a) quanto à qualidade da energia elétrica: Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no
Sistema Elétrico Nacional (Prodist), Módulo 8, elaborado pela Aneel; e Resolução Autorizativa Aneel
4.450/2013, que estabelece Limites DEC e FEC para o período de 2014-2017;
b) quanto ao desempenho econômico-financeiro: Contrato de Metas de Desempenho Empresarial
(CMDE) para o período 2013-2017, firmado entre as Eletrobras e a Eletroacre; metas estipuladas pela
Aneel; comparação com outras distribuidoras de energia.
1.5. METODOLOGIA
19. Neste trabalho foram observados os princípios, padrões, métodos e técnicas definidos no
Manual de Auditoria Operacional do TCU (Portaria Segecex 4/2010), nas Normas de Auditoria do
Tribunal de Contas da União (NAT-TCU) (Portaria-TCU 280/2010), bem como as técnicas de entrevistas
estabelecidas na Portaria Segecex 11/2010.
20. Tratando-se de Fiscalização de Orientação Centralizada, o planejamento da auditoria foi
elaborado em conjunto com as demais equipes participantes, vinculadas a unidades técnicas diversas e a
órgãos de controle estaduais e ao controle interno do Poder Executivo Federal, sob a coordenação da
SeinfraElétrica, sendo adaptado às características da Eletroacre.
21. Por seu turno, os métodos e técnicas usados na execução da auditoria foram:
a) análise documental de dados e informações obtidos nos portais da internet da Aneel, da
Eletroacre, da Eletrobras, do MME e em respostas a requisições endereçadas à Aneel e à Eletroacre;
b) revisão analítica dos dados de indicadores de qualidade da Eletroacre;
c) entrevistas com representantes da Eletroacre;
d) observação direta da utilização dos sistemas informatizados da empresa.
22. Cumpre registrar que em razão de a execução desta auditoria ter coincidido com o período em
que a Aneel ainda se dedicava à formulação da normatização que irá disciplinar a atuação da Eletroacre
como empresa designada (sem concessão), o cenário projetado com base em minuta de regulamento
submetido à discussão pública pode vir a se modificar.
23. Por fim, como o Plano de Prestação Temporária do Serviço (PPTS) demandado pela Aneel à
Eletroacre para nortear as ações da empresa no período em que prestará o serviço de distribuição de
energia elétrica aos consumidores acreanos por designação do MME ainda se encontrava em elaboração
ao fim da fiscalização, não foi possível obter determinados esclarecimentos sobre a gestão da
distribuidora.
2. VISÃO GERAL
74
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
24. As empresas distribuidoras de energia formam o segmento do setor elétrico dedicado ao
rebaixamento da tensão proveniente do sistema de transmissão, à conexão de centrais geradoras e ao
fornecimento de energia elétrica ao consumidor.
25. Segundo dados da Aneel, ao final de 2015 o Brasil possuía 101 distribuidoras de energia
elétrica, sendo 63 concessionárias e 38 permissionárias, além de treze cooperativas de eletrização rural
que atuavam sob autorização precária.
26. O investimento no setor de distribuição de energia é intensivo e praticamente constante,
porquanto há uma necessidade permanente de reforçar e de expandir a rede de atendimento, de suprir
novos pedidos de ligações, de assegurar o bom estado de equipamentos, assim como de combater a
inadimplência, o furto de energia e as perdas elétricas.
27. Também calha frisar que a regulação do setor em exame é marcada pela necessidade de oferta
universal do serviço e com qualidade, cenário que pressiona o fluxo de caixa das concessionárias e
demanda eficiência e eficácia na gestão das empresas distribuidoras de energia.
28. No que tange à participação da Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre) neste
importante mercado, conforme apuração realizada pela Associação Brasileira de Distribuidores de
Energia Elétrica (Abradee), em dezembro de 2015, correspondeu a 0,31% do total de consumidores
brasileiros mediante o fornecimento, no referido exercício, de 0,27% do total de energia comercializada
no país (peça 40).
29. Ressalte-se que a Eletroacre, sociedade por ações de economia mista cujo controle acionário é
exercido pelas Centrais Elétricas Brasileiras S/A (Eletrobras), embora não tenha renovado sua
concessão, em vista de designação da União (peça 12) permanece como a empresa responsável por
prestar o serviço de distribuição de energia elétrica aos consumidores acreanos até a assunção de novo
concessionário.
30. Em que pese ainda estejam em curso as pactuações que nortearão esse peculiar regime de
prestação do serviço de distribuição, as diretrizes já estabelecidas serão analisadas neste trabalho como
requisito para a adequada compreensão da sustentabilidade econômico-financeira da empresa.
31. Além da presidência, a Eletroacre hoje encontra-se estruturada, em cinco diretorias (Diretoria
de Assuntos Regulatórios e Projetos Especiais; Diretoria de Planejamento e Expansão; Diretoria
Comercial; Diretoria Financeira; e, Diretoria de Gestão) que formam a administração superior da
empresa, conforme organograma e rol de responsáveis apresentados pela empresa fiscalizada
(respectivamente, peças 42 e 28).
32. Como órgãos colegiados, nos termos disciplinados em seu estatuto, a Eletroacre conta com
Diretoria Executiva, Conselho de Administração e Conselho Fiscal (peça 43).
33. Conforme reportado pela Eletroacre (peça 41, p. 10), o sistema elétrico do Acre é atendido por
84% de energia proveniente do Sistema Interligado Nacional (SIN) e os 16% restantes, suprido com
energia gerada em sistemas isolados no interior do estado, cujo parque gerador, de responsabilidade do
Produtor Independente de Energia (PIE) Guascor do Brasil Ltda., é formado por nove usinas
termelétricas.
34. Segundo informações divulgadas pela Eletroacre em seu relatório de gestão referente ao
exercício de 2015 (peça 41, p. 13), a empresa distribuiu 856,8 GWh de energia no referido exercício para
cerca de 245 mil unidades consumidoras.
35. Em mais detalhes, como se vê na Tabela 1, tem-se que o mercado cativo da empresa, é
formado, basicamente, por consumidores atendidos em tensão inferior a 2,3 kV (B) e de 2,3 kV a 25 kV
(A4), sendo pouco representativa a participação de grandes consumidores em seu mercado.
Tabela 1 – Mercado Cativo da Eletroacre em 2015
Nível de
Tensão
Unidades
Consumidoras
Consumo
(MWh)
Participação
A3 2 1.648 0,17%
A3a 16 3.787 0,40%
75
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Nível de
Tensão
Unidades
Consumidoras
Consumo
(MWh)
Participação
A4 868 256.042 26,76%
B 244.470 695,408 72,67%
Fonte: Eletroacre
36. Decerto, o consumo e o número de consumidores acreanos nas diversas classes, conforme
divulgado no Anuário Estatístico de Energia Elétrica 2016, publicado pela Empresa de Pesquisa
Energética (EPE), apresentou a configuração constante da Tabela 2.
Tabela 2 – Consumo e número de consumidores acreanos por classes em 2015
Classes Consumo Consumidores
(GWh) Participação Unidades Participação
Residencial 431 39,3% 193.461 78,9%
Industrial 39 3,6% 712 0,3%
Comercial 359 32,7% 20.016 8,2%
Rural 55 5,0% 27.487 11,2%
Poder público 118 10,7% 3.153 1,3%
Iluminação pública 47 4,3% 258 0,1%
Serviço público 44 4,0% 159 0,1%
Consumo próprio 4 0,3% 26 0,0%
Total 1.098 100 245.272 100
Fonte: Elaboração própria, com dados da EPE
37. Verifica-se, assim, que o consumo encontra-se fortemente concentrado na classe residencial
(39,3%), bem como que a classe industrial, via de regra integrada por importantes consumidores de
energia, respondeu por apenas 3,6% da energia distribuída pela Eletroacre em 2015.
38. Por seu turno, conforme discriminado no Gráfico 1, colacionado a seguir, mais de 80% da
classe residencial (B1) é formada por unidades cujo consumo mensal não ultrapassa 300 kWh, ao tempo
em que apenas 7% das residências atendidas pela Eletroacre tiveram consumo mensal superior a 500
kWh no exercício de 2015.
Gráfico 1 – Perfil de consumo das UC da classe residencial em 2015
Fonte: Elaboração própria, com dados da Eletroacre
39. O perfil da clientela, não há dúvidas, implica dificuldades no desenvolvimento das ações
necessárias ao atendimento dos níveis regulatórios de desempenho, haja vista que o esforço da
distribuidora para manter ou aprimorar a qualidade do serviço prestado é certamente maior do que se
contasse em sua rede com maior parcela de UC de maior consumo.
76
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
40. As relatadas limitações, bem como outras características do empreendimento, são
consideradas pela Aneel mediante a exigência de padrões que correspondem ao desempenho alcançado
por distribuidora comparável, mas mais eficiente.
41. Quanto ao ponto, cumpre mencionar o fato de a Eletroacre discordar dos critérios utilizados
pela agência para determinar a semelhança entre empresas distribuidoras e conjuntos elétricos por não
considerar aspectos importantes de sua área de concessão, tais quais: índice de precipitação
pluviométrica; infraestrutura rodoviária; quantidade de vegetação; velocidade de crescimento da
vegetação; suprimento por sistema radial ou em anel (peça 87, pp. 1-2).
42. Isso ocorreria, segundo a fiscalizada, porque, nos modelos estatísticos utilizados pelo órgão
regulador, fatores que não apresentam impacto significativo para todas as empresas e conjuntos
elétricos são descartados.
43. Visando ilustrar as distorções causadas pela não consideração de especificidades locais, a
Eletroacre cita o caso do conjunto elétrico de Cruzeiro do Sul, que, na definição das metas de
continuidade (DEC e FEC) para o 2º Ciclo de Revisão Tarifária Periódica (CRTP), foi comparado com o
conjunto elétrico de São Bernardo do Campo/SP, e, no 3º CRTP, com o conjunto Jales/SP.
44. No que tange à definição dos custos operacionais regulatórios, também por ocasião do 2º
CRTP, a Eletroacre informou ter sido comparada com a Caiuá Distribuidora de Energia, empresa
sediada em Presidente Prudente/SP cuja área de concessão possui características distintas das existentes
nos municípios acreanos (peça 87, p. 2).
45. Seja como for, registre-se que a Eletroacre, assim como as demais distribuidoras de energia,
está obrigada a prestar o serviço com o nível de qualidade definido pela Aneel em três diferentes
aspectos, também conhecidos como “dimensões da qualidade”, quais sejam: qualidade do produto,
qualidade do serviço e qualidade comercial.
46. A dimensão qualidade do produto corresponde aos aspectos técnicos da tensão elétrica, como
a conformidade do nível de tensão, do fator de potência e de perturbações na forma de onda da tensão
aos padrões regulatórios, enquanto a dimensão qualidade do serviço diz respeito à noção de
continuidade. Na prática, esta última é medida pela ausência do serviço motivada por interrupções no
fornecimento. Incluem-se nessa dimensão os conhecidos “apagões”, independentemente de seu porte.
47. Por seu turno, a qualidade comercial diz respeito ao atendimento ao consumidor.
Compreende, assim, o prazo para atendimento a solicitações e reclamações do serviço, o atendimento
feito por meio telefônico, o tempo gasto no reparo de defeitos e na análise da contestação da conta de
energia, dentre outros.
48. Neste trabalho, além do nível de sustentabilidade econômico-financeira, será analisada a
performance da Eletroacre sob a dimensão qualidade do serviço, por ser este o aspecto da qualidade que
tem maior impacto percebido pelo consumidor.
49. No que tange à situação econômico-financeira da empresa, conforme se detalhará mais
adiante, verificou-se que a Eletroacre não vem conseguindo produzir resultados suficientes, sequer, para
honrar seus compromissos financeiros (peça 68). Desequilíbrio que levou a distribuidora a registrar
prejuízos acumulados em montante superior a seu capital social (peça 41, p. 86).
50. Apurou-se, contudo, que as premissas sobre as quais a empresa atuava quando detinha sua
concessão, ou ainda processava a renovação da concessão, foram substancialmente modificadas para
este período em que, de forma excepcional, passou a prestar o serviço de distribuição de energia
mediante designação do MME.
51. Por conseguinte, ante a necessidade de projetar possíveis cenários para o novo ambiente ainda
em formulação, os termos e condições definidos (ou submetidos à discussão) para reger a atuação da
Eletroacre sob o novo paradigma são examinados em tópico específico do capítulo dedicado à análise
econômico-financeira da distribuidora.
77
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
52. Também se aborda neste trabalho o desempenho da Eletroacre na gestão dos demais fatores
que, via de regra, prejudicam o desempenho econômico-financeiro das empresas de distribuição de
energia, quais sejam: perdas, inadimplência, endividamento e custos com pessoal.
53. Em vista das limitações de escopo desta fiscalização, os impactos econômico-financeiros
decorrentes da gestão dos Sistemas Isolados (SI) sobre os resultados da Eletroacre, embora
considerados na apreciação que se fez sobre o endividamento da distribuidora, não puderam ser
examinados em maior profundidade.
54. Esclarece-se, para melhor compreensão deste aspecto da gestão, que os SI correspondem a
sistemas elétricos de serviço público de distribuição de energia que, por razões técnicas ou econômicas,
não estão eletricamente conectados SIN, cumprindo registrar que a Eletroacre ainda tem cerca de 18%
de seu mercado atendido por meio de nove SI que geram energia para metade dos municípios acreanos,
conforme Tabela 3.
Tabela 3 – Sistemas Isolados atendidos pela Eletroacre
Usina Termelétrica
(UTE)
Municípios
atendidos
Unidades
consumidoras
Assis Brasil Assis Brasil Não informado
Cruzeiro do Sul
Cruzeiro do Sul
34.392 Mâncio Lima
Rodrigues Alves
Feijó Feijó 6.049
Jordão Jordão 711
Manoel Urbano Manoel Urbano Não informado
Marechal Thaumaturgo Marechal
Thaumaturgo 1.768
Porto Walter Porto Walter 909
Santa Rosa Santa Rosa 503
Tarauacá Tarauacá 6.405
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre (peças 21-22 e 44)
55. Por seu turno, na Nota Técnica PRP-11/2016 (peça 44), a Eletroacre apresenta considerações
relevantes sobre os custos de geração de energia nestes sistemas isolados e os impactos decorrentes do
não reconhecimento de parcelas expressivas dessas despesas por parte da Aneel, em especial no que
tange aos custos com a aquisição de óleo diesel, perdas de energia, limites de consumo específicos e à
contratação de Produtor Independente de Energia (PIE).
56. Com efeito, como também destacado no último Relatório de Gestão da Eletroacre, apenas os
valores glosados pela Aneel em face da não observância dos níveis de consumo específico de combustível
regulatórios em 2014 e 2015 alcançaram, segundo a empresa fiscalizada, a cifra de R$ 23,7 milhões
(peça 41, p. 51).
57. De todo modo, o fato de a Aneel ter promovido o leilão para a aquisição de energia nos SI do
Acre em 2015 (peça 83) contribuiu para conduzir os níveis de exigências regulatórias no que tange a
geração de energia nos SI a patamares considerados mais razoáveis pela Eletroacre.
58. Sem prejuízo de o TCU, dentro de sua competência, vir no futuro a promover ação de controle
com o escopo de analisar às divergências ainda existentes entre a distribuidora fiscalizada e o órgão
regulador, cumpre assentar que tais questões, por dizerem respeito a aspectos iminentemente técnicos,
podem encontrar solução adequada no âmbito da própria Aneel.
59. No que se refere à qualidade do serviço prestado pela Eletroacre, percebe-se por meio da
apreciação dos dados apresentados nos Gráficos 2 e 3, colacionados a seguir, que a distribuidora há
anos vem apresentando dificuldades em assegurar o grau de continuidade regulatório para o serviço, o
que se reflete nos elevados níveis apurados dos indicadores Duração Equivalente de Interrupção por
78
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Unidade Consumidora (DEC) e Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora
(FEC).
Gráfico 2 – DEC da área de concessão da Eletroacre (2011-2015)
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel
Gráfico 3 – FEC da área de concessão da Eletroacre (2011-2015)
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel
60. A avaliação da performance da Eletroacre frente aos níveis de desempenho definidos pela
Aneel não deixa dúvidas de que há uma necessidade premente de melhora na qualidade do serviço
prestado por essa distribuidora no tocante a interrupções no fornecimento de energia.
61. Refletindo esse mal desempenho no período, em 2015, a Eletroacre ocupou a penúltima
colocação (25º lugar) no ranking do Indicador de Desempenho Global de Continuidade (DGC), formado
79
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pelas empresas de distribuição com mercado de energia igual ou menor que um TWh, situação que a
coloca entre as piores distribuidoras no país em termos de continuidade do serviço.
62. Embora com pequenas variações na posição que ocupou no mencionado ranking, observa-se
que nos últimos anos a Eletroacre não tem conseguido convergir para os padrões regulatórios, visto seu
DCG, exceto quanto ao desempenho alcançado em 2014, apresentar trajetória de alta desde o exercício
de 2012, conforme consolidação de dados apresentada na Tabela 4.
Tabela 4 – Desempenho da Eletroacre no Ranking IDGC
Ano DCG Posição
2012 1,46 26º
2013 1,49 24º
2014 1,44 27º
2015 1,52 25º
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel
63. Como o DGC consiste na média aritmética simples das razões entre os valores apurados e os
limites anuais dos indicadores DEC e FEC, quanto maior o valor por ele assumido, mais distante está a
distribuidora dos padrões regulatórios de continuidade do serviço.
64. Registre-se que a Aneel também avalia a qualidade do serviço em subdivisões das áreas de
concessão, denominadas de conjuntos elétricos, cujos territórios podem abranger parte de um município,
sua totalidade ou mais de um município. Sob esse prisma mais detalhado, conforme se extrai dos mapas
representados nas Figuras 1 e 2, exceto quanto ao desempenho alcançado em poucos sistemas isolados,
a Eletroacre não tem sido capaz de cumprir as metas regulatórias estabelecidas para sua clientela.
Figura 1 – Desempenho do DEC da Eletroacre por conjunto em 2015
Fonte: Eletroacre
Figura 2 – Desempenho do FEC da Eletroacre por conjunto em 2015
80
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Eletroacre
65. Nas figuras, como consignado nas legendas, os conjuntos assinalados em azul encontram-se
abaixo do seu valor teto de DEC ou de FEC (situação desejada), enquanto naqueles de cores amarelo e
vermelho, os limites regulatórios dos referidos indicadores de continuidade foram ultrapassados em até
50% e em mais de 50%, respectivamente.
66. Como os mapas colacionados demonstram, apenas dois conjuntos apresentaram DEC inferior
ao respectivo limite, ao tempo em que somente três deles os valores assumidos de FEC atenderam ao
padrão regulatório.
67. Além disso, verifica-se que a maioria dos conjuntos extrapola em mais de 50% os seus
respectivos limites para os indicadores que avaliam a qualidade do serviço prestado. Em outras
palavras, permaneceram no período sujeitos à duração e/ou à frequência de interrupções de
fornecimento do serviço superiores aos limites estabelecidos pela Aneel.
68. Bem por isso, o nível de satisfação do consumidor da Eletroacre tem se mantido baixo nos
últimos exercícios, como se pode notar no Gráfico 4.
Gráfico 4 – Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor (IASC)
Fonte: Aneel
69. Com efeito, a performance da Eletroacre no que tange aos níveis de satisfação dos
consumidores, embora tenha apresentado substancial melhora em 2014 em relação ao resultado
81
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
alcançado no ano anterior, o que interrompeu uma trajetória de queda, voltou a apresentar declínio
expressivo em 2015.
70. Não se olvida que os resultados de pesquisas de satisfação são sujeitos a grandes variações em
razão do humor do consumidor no momento em que é questionado, o que pode mudar a opinião
declarada em face do seu relacionamento mais recente com a distribuidora, ou, mesmo, devido a
reajustes na tarifa autorizados pelo órgão regulador.
71. Seja como for, não se pode desprezar a opinião daquele que é o destinatário final de todo o
setor elétrico, responsável, em última instância, por financiar a complexa estrutura formada por
empresas geradoras, transmissoras e distribuidoras de energia.
72. Essa abordagem, inclusive, integra o acompanhamento que a agência reguladora do setor
elétrico faz sobre o desempenho das distribuidoras mediante a aferição do Índice Aneel de Satisfação do
Consumidor (IASC), informação regularmente divulgada aos interessados.
73. Segundo essa abordagem, quando comparada com as demais distribuidoras, a situação da
Eletroacre revela-se ainda pior, pois seu desempenho em 2015 a coloca entre as seis concessionárias
com os piores índices de satisfação do consumidor, conforme Tabela 5.
Tabela 5 – Dez menores índices Iasc em 2015
Fonte: Relatório IASC 2015 (peça 55, p. 19)
74. Nos capítulos que se seguem, as constatações relevantes sobre as condições afetas à
sustentabilidade econômico-financeiro da Eletroacre e acerca da gestão da empresa sobre os principais
aspectos que impactam a qualidade do serviço de distribuição de energia prestado aos consumidores
acreanos são relatadas.
3. SITUAÇÃO ECONÔMICO-FINANCEIRA DA ELETROACRE
75. Um dos objetivos desta fiscalização, como já realçado, foi avaliar a gestão econômico-
financeira da Eletroacre a fim de verificar se a empresa mitiga os riscos associados à deterioração do
valor de seus ativos, com ênfase para os impactos das perdas não técnicas de energia, da inadimplência
e do endividamento da empresa.
76. Tal abordagem, não obstante, necessitou ser ampliada para contemplar o novo cenário
exsurgido da decisão da Eletrobras de não prorrogar a concessão de suas distribuidoras, especialmente,
o marco regulatório a ser observado pela Eletroacre neste período em que presta o serviço de
distribuição de energia aos consumidores acreanos na condição de empresa designada.
77. Tendo em conta as análises efetuadas sobre os dados e as informações obtidas nesta auditoria,
obteve-se que a Eletroacre, de fato, não vem conseguindo produzir resultados suficientes sequer para
honrar seus compromissos financeiros (peça 68), chegando a registrar prejuízos acumulados em
montante superior a seu capital social no último exercício (peça 41, p. 86).
78. Essa situação econômico-financeira, segundo o diagnóstico a que chegou o órgão técnico da
Aneel ao tratar das condições para a prestação do serviço de distribuição de energia pelas empresas que
não tiveram suas concessões prorrogadas (peça 24, p. 26), decorre do descompasso entre os custos
praticados pelas concessionárias da holding Eletrobras e os patamares reconhecidos nas tarifas de
energia, circunstância que produziu impactos significativos nos resultados da Eletroacre e comprometeu
82
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
sua capacidade de realizar os investimentos necessários para prestar o serviço de distribuição de
energia adequadamente.
79. De fato, trata-se de círculo vicioso cuja retroalimentação é, ao menos em parte, interrompida
pelos termos e condições estabelecidos pelo MME para a prestação do serviço de distribuição de energia
por empresa designada (peça 52), ato cuja regulamentação encontra-se em estudo no âmbito da Aneel
(peças 24, 46 e 51).
80. Considerando que as premissas sobre as quais a Eletroacre atuava enquanto ainda detinha
sua concessão (ou processava proposta de prorrogação da concessão), foram substancialmente
modificadas para este período em que, de forma excepcional, passou a prestar o serviço de distribuição
de energia mediante designação do MME, este fato assume especial relevância para a análise da
situação econômico-financeira da empresa, razão pela qual esta condição será a primeira a ser
abordada.
81. Em seguida, são relatados os demais aspectos relevantes que afetam (ou afetaram) a gestão
econômico-financeira da distribuidora fiscalizada, quais sejam: perdas de energia; inadimplência dos
consumidores de energia; despesas operacionais; e, características do endividamento da Eletroacre.
3.1. LIMITES DE ATUAÇÃO DA ELETROACRE NA CONDIÇÃO DE EMPRESA
DESIGNADA
82. Os termos e as condições estabelecidos pela Portaria MME 388, de 26/07/2016, para reger a
prestação do serviço de distribuição de energia elétrica pelas distribuidoras cujas concessões não foram
prorrogadas alcança a Eletroacre no período que vai da publicação do ato que a designou para assumir
o serviço, 05/08/2016, até a assunção de novo concessionário (ou até 31/12/2017), assegurando
remuneração adequada à distribuidora mediante complementação do déficit de fluxo de caixa da
empresa causado pelo descompasso entre as despesas reais e as regulatórias, bem assim dispondo que a
empresa deve se manter adimplente com suas obrigações.
83. Para melhor compreensão das aludidas disposições, cumpre rememorar que o Decreto 8.461,
de 02/06/2015, ao regulamentar a possibilidade de o MME prorrogar por trinta anos as concessões de
distribuição de energia elétrica outorgadas antes da edição da Lei 8.987, de 13/02/1995, dispôs que esse
benefício dependeria da aceitação expressa pela concessionária das condições estabelecidas em termo
aditivo ao contrato de concessão.
84. Essa repactuação dos contratos de concessão, ao mesmo tempo em que formalizaria a
mencionada dilação nos prazos de vigência, acrescentaria maiores exigências à atuação das
distribuidoras aderentes, inclusive, estabelecendo critérios aptos a regular a eficiência da gestão
econômico-financeira das empresas.
85. Nesse passo, conforme se extrai do Relatório de Gestão da Eletroacre alusivo ao exercício de
2015 (peça 41, p. 9), apurou-se que as empresas de distribuição da Eletrobras foram convocadas por
meio da publicação de Despacho do MME em 30/11/2015, o que, em vista de alteração promovida pela
Medida Provisória 706/2015, autorizava a Eletroacre a assinar o termo aditivo da prorrogação da
concessão no prazo de até duzentos dias contados da convocação, ou seja, até 26/07/2016.
86. Ocorre que, por decisão tomada na 165ª Assembleia Geral Extraordinária dos acionistas de
sua controladora, ocorrida em 22/07/2016, a Eletroacre foi impedida de firmar a aludida prorrogação
(peça 11). Na prática, não custa frisar, tratou-se de resolução tomada pelo Governo Federal, porquanto,
como se sabe, é o referido ente o possuidor da maioria das ações da Eletrobras.
87. Em que pese tratar-se de decisão esperada há anos, o Governo Federal optou por aproveitar o
ensejo do fim das concessões para dar curso a estratégia de se desfazer das distribuidoras de energia
que ainda lhe pertencem, resolvendo licitar as respectivas áreas de concessão em conjunto com a
transferência do controle acionário destas empresas.
88. Amparando essa resolução, a Medida Provisória 735, de 22/06/2016, acrescentou
o § 1º-A ao art. 8º da Lei 12.783/2013 para facultar à União, quando o prestador do serviço do setor
elétrico for pessoa jurídica sob seu controle, licitar as concessões não prorrogadas associada à
83
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
transferência de controle da pessoa jurídica prestadora do serviço, outorgando contrato de concessão ao
novo controlador pelo prazo de trinta anos.
89. Por conseguinte, ante a decisão de não renovar a concessão e com fundamento no art. 9º, § 1º,
Lei 12.783, de 11/1/2013, o MME, por meio da Portaria 421, de 3/8/2016, designou a Eletroacre para
prestar o serviço de distribuição de energia elétrica no estado do Acre até que seja concluída a licitação
para a nova concessão e sua desestatização (peça 12). Do mesmo modo, atos com igual teor foram
editados em relação às demais distribuidoras de energia pertencentes à Eletrobras.
90. Como a referida portaria foi publicada no Diário Oficial da União de 5/8/2016, a partir desta
data a Eletroacre passou a prestar o serviço de distribuição de energia elétrica aos consumidores
acreanos nos termos e condições estabelecidos na Portaria MME 388, de 26/7/2016, até a assunção de
novo concessionário, ou até 31/12/2017 (peça 52).
91. Malgrado o referido ato estabeleça o termo final para a designação como sendo o último dia
do próximo exercício, isto se não ocorrer a assunção de novo concessionário, não se descarta a
possibilidade de o MME prorrogar a vigência da designação caso a realização da licitação da concessão
não chegue a bom termo dentro do prazo programado.
92. Registre-se que as designações das empresas cujas concessões não foram prorrogadas, na
visão do órgão regulador, têm dois objetivos fundamentais. Primeiro, garantir a continuidade do serviço
público cuja titularidade é da União. Segundo, viabilizar a licitação para contratação de um novo
concessionário, o que, segundo a Aneel, será a solução definitiva para o atendimento adequado aos
consumidores (peça 24, p. 15).
93. Por seu turno, embora as diretrizes do novo regime já estejam estabelecidas, a integral
definição do modelo de prestação do serviço de energia elétrica mediante empresa designada reclama
complementação da Aneel, bem como a prática de atos por parte das empresas designadas e de sua
controladora. Medidas essas já iniciadas, mas ainda não concluídas.
94. De toda sorte, tendo em conta os elementos coligidos na presente auditoria, obteve-se que, em
razão das atividades que deve exercer neste período de prestação temporária, conforme autorizado no
art. 9º, § 6º, da Lei 12.783/2013, a Eletroacre passou a fazer jus à remuneração adequada, ou seja,
aquela necessária para assegurar a continuidade do negócio e à prestação adequada do serviço público
de distribuição de energia elétrica.
95. Cumpre esclarecer que a expressão “remuneração adequada” traduz, na verdade, a diferença
entre os recursos mínimos necessários à operação da distribuidora e a sua efetiva geração de caixa. Em
outras palavras, trata-se da parcela de recursos cuja complementação por outras fontes foi identificada
como indispensável pelo órgão regulador para, ao menos, manter o atual nível de desempenho das
distribuidoras designadas (peça 24, p. 16).
96. De modo técnico, nos termos do caput do art. 11 da Portaria MME 388/2016, tal remuneração
define-se pela seguinte equação: geração operacional de caixa – investimentos de reposição – juros da
dívida ≥ 0, onde:
a) geração operacional de caixa: lucros antes de juros, impostos, depreciação e amortização
(Lajida) ajustada por eventos não recorrentes;
b) investimentos de reposição: quota de reintegração regulatória (QRR); e
c) juros da dívida: dívida líquida x (1,11 x Selic).
97. Nos parágrafos da referida disposição normativa restou estabelecido competir à Aneel definir
os critérios a serem utilizados no cálculo dos aludidos parâmetros, bem assim a possibilidade de as
distribuidoras designadas receberem recursos, inclusive mediante empréstimos da Reserva Global de
Reversão (RGR), conforme a disponibilidade deste fundo setorial.
98. Neste aspecto, considerando a penúria financeira enfrentada pela Eletroacre em decorrência
dos prejuízos acumulados nos últimos exercícios que, inclusive, levaram a distribuidora a apresentar um
passivo a descoberto de quase 130 milhões de reais ao final do exercício de 2015 (peça 41, p. 86),
84
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
revela-se um alento a expectativa de a empresa vir a ter assegurado um fluxo de caixa mínimo para fazer
frente às despesas efetivas de sua operação.
99. Importante destacar que, antes de dar contornos finais aos termos e condições a serem
adotados no novel modelo e visando obter subsídios para o aprimoramento da regulamentação disposta
na Portaria MME 388/2016, a Aneel promoveu a Audiência Pública 63/2016 (vide "participação
pública" no portal da Aneel).
100. Não obstante, como adiantado, embora a referida audiência tenha sido encerrada, a
regulamentação sobre a qual se colheu contribuições não havia sido editada pela Aneel até o
encerramento desta fiscalização.
101. Neste cenário, adverte-se que as informações ora apresentadas têm por base, essencialmente,
as análises tecidas pelo órgão regulador do setor elétrico na Nota Técnica 331/2016-SCT-SRD-SEM-
SRG-SGT-SFF-ASD/Aneel, de 13/9/2016, documento por meio do qual a Aneel explicita sua proposta de
regulamentação para a prestação de serviço de distribuição de energia pelas distribuidoras designadas
(peça 24), bem como a própria minuta de resolução (peça 46).
102. Não se vislumbra, é importante frisar, que a Aneel venha a incorporar modificações
substanciais à proposta de normatização submetida à apreciação pública. Tanto que, por meio do
Despacho 2.447, de 13/9/2016, o Diretor-Geral da Aneel, cautelarmente, dentre outras medidas,
determinou ao gestor do fundo RGR a concessão de empréstimos às empresas designadas na forma
proposta no regulamento debatido na audiência pública (peça 25).
103. Quanto à nova regulação em si, verifica-se que ela estabelece condições mais favoráveis às
empresas que atendem estados da federação cujas capitais não estavam interligadas ao SIN na data de
9/12/2009, especialmente quanto a perdas de energia e aos custos com o suprimento de energia.
Excepcionalidades essas que não contemplaram a Eletroacre porquanto a capital do estado do Acre
havia sido interligada ao SIN pouco antes da referida efeméride.
104. Essa distinção, importa esclarecer, decorre de decisão do legislador que, por meio da Lei
12.999, de 21/6/2016, introduziu o art. 4º-A na Lei 12.111, de 9/12/2009, para flexibilizar as exigências a
que se encontram submetidas as empresas que prestam o serviço de distribuição de energia em estados
cujas capitais não haviam sido interligas ao SIN até a conversão em lei da MP que estabeleceu o
regramento vigente para a prestação do serviço de distribuição de energia nos Sistemas Isolados (SI).
105. Alcançando a generalidade das distribuidoras designadas, a regulamentação em discussão
na Aneel (peça 46) trata de aspectos como reajustes e revisões tarifárias para o período (art. 1ª),
contratação e recebimento de recursos de fundos setoriais (art. 2º), autorização para que os recursos das
compensações por violação aos limites de qualidade sejam convertidos em investimentos (art. 4º),
obtenção de empréstimos da RGR (art. 5º), exigências quanto a gestão no período (art. 6º), bem como
acerca da inadimplência intrassetorial (art. 7º).
106. No que se refere aos reajustes e às revisões tarifárias, as distribuidoras designadas seguirão
se submetendo aos Procedimentos de Regulação Tarifárias (Proret) e aplicando as tarifas homologadas
pela Aneel, beneficiando-se, contudo, da excepcional dispensa da demonstração de adimplência setorial
(peça 24, p. 4).
107. Dispositivo também benéfico em relação ao regime anterior é a permissão para que as
empresas designadas contratem e recebam recursos da Conta de Consumo de Combustíveis (CCC), da
Conta de Desenvolvimento Energético (CDE) e da Reserva Global de Reversão (RGR), desde que se
mantenham adimplentes com suas obrigações regulatórias no período (peça 46, p. 2).
108. Segundo a análise da Aneel, caso não pudessem contar com o repasse dos recursos dos
aludidos fundos, as distribuidoras designadas não teriam condições de cumprir com suas obrigações
setoriais, o que ameaçaria a sustentabilidade do atual modelo de suprimento de energia aos
consumidores que tem, na adimplência das distribuidoras, pilar fundamental para garantir os fluxos de
pagamentos de geradores, transmissores e beneficiários dos próprios encargos (peça 24, p. 15).
85
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
109. Outra inovação que poderá contribuir para a melhoria da qualidade do serviço prestado é a
autorização para que os recursos das compensações por violação aos limites de qualidade previstos nos
Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no Sistema Elétrico Nacional (Prodist) referentes à
continuidade do serviço (DEC/FEC) e ao nível de tensão sejam convertidos em investimentos (peça 46, p.
2).
110. Essa faculdade tem fundamento no disposto no § 7° do art. 5° da Portaria 388/2016-MME,
dispositivo normativo segundo o qual, como mecanismo de incentivo à melhoria da qualidade do serviço
prestado, o descumprimento de padrões de qualidade estabelecidos pela Aneel por parte das empresas
designadas podem ter como sanção a destinação dos recursos das compensações individuais por
violação dos padrões regulatórios para investimentos, devendo os respectivos valores apurados das
compensações serem contabilizados como Obrigações Especiais (peça 24, p. 12).
111. Haja vista que sobre as Obrigações Especiais não incide remuneração e depreciação nos
processos de revisão tarifária, entende a Aneel restar mantido o mecanismo de incentivo à melhoria do
serviço, porquanto ainda capaz de induzir a uma redução do valor das compensações em razão de o
registro dos investimentos sob esta rubrica não contar na base de remuneração da empresa e, por via de
consequência, afetar negativamente o valor de mercado da distribuidora (peça 24, p. 12).
112. Desse modo, a perspectiva de curto prazo para a troca de controle do prestador do serviço
associada ao objetivo do controlador das empresas designadas em obter o valor máximo das empresas
no momento da venda, como projeta a Aneel (peça 24, p. 13), deixa claro o benefício em se atuar na
qualidade do serviço em razão de que um aumento do valor das compensações tornará as empresas
menos atraentes na licitação que selecionará novos concessionários para assumir a operação nas áreas
de concessão não prorrogadas.
113. Considerando que os valores das compensações no âmbito Eletroacre são expressivos e têm
apresentado um comportamento de alta nos últimos exercícios, alcançando o montante de
R$ 9.780.220,22 em 2015 e perfazendo R$ 26.741.268,60 no período 2013-2015, conforme delineado na
Tabela 6, tais recursos constituirão importante fonte de financiamento a distribuidora.
Tabela 6 - Valores de compensações individuais pagas pela Eletroacre
Exercício
Continuidade
(A)
Nível de tensão
(B) (A) + (B)
2013 7.869.826,65 588.300,88 8.458.127,53
2014 7.287.045,85 1.215.875,00 8.502.920,85
2015 7.683.933,22 2.096.287,00 9.780.220,22
Total 22.840.805,72 3.900.462,88 26.741.268,60
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Aneel
114. Destaca-se que a principal excepcionalidade concebida para assegurar remuneração
adequada às distribuidoras designadas até a assunção de novo concessionário consubstancia-se na
previsão de empréstimos do fundo RGR, sob a condição de elas se manterem adimplentes com suas
obrigações regulatórias pactuados para o período (peça 46, p. 3).
115. A taxa de juros a ser utilizada para em tais empréstimos será de 111% da Selic (média do
mercado), prevendo-se que a amortização de principal e o pagamento de juros terão carência de doze
meses após a assunção da concessão pelo novo concessionário (peça 46, p. 4). Condições importantes
para não prejudicar as combalidas finanças das empresas designadas.
116. Deve-se ressaltar, por relevante, que os empréstimos de recursos da RGR, na forma proposta
pela Aneel, visam apenas assegurar a condição mínima de sustentabilidade das distribuidoras, ou seja,
garantir que haja recursos suficientes para o cumprimento das obrigações setoriais (compra de energia,
transmissão de energia e encargos setoriais), pagamento de despesas decorrentes da operação e
manutenção, investimentos mínimos em reposição (QRR), além do pagamento dos juros da dívida (peça
24, p. 3).
86
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
117. Registre-se que, no caso da Eletroacre, a estimativa preliminar da Aneel é de que a
complementação mediante empréstimos da RGR, designada como a remuneração adequada, assumiu a
referência mensal de R$ 9.241.189,95 (peça 46, p. 8).
118. Sob o ponto de vista dos consumidores e demais agentes que atuam no setor elétrico, as
condições mais relevantes propostas pelo órgão regulador para disciplinar a gestão das empresas
designadas encontram-se dispostas no art. 6º da minuta de resolução (peça 46, p. 4), cumprindo realçar
as que dizem respeito à adimplência setorial e aos indicadores de qualidade do serviço.
119. Decerto, o reforço de caixa proporcionado pelos empréstimos da RGR visa garantir que as
distribuidoras disponham de recursos suficientes para arcar com suas obrigações ordinárias, não
subsistindo justificativa para eventual inadimplência com os encargos setoriais. Trata-se, portanto, de
contrapartida básica, cujo cumprimento revela-se inescusável para as empresas designadas.
120. Quanto à inadimplência consumada no período anterior à designação, o regulamento
proposto pelo Aneel alvitrou que eventuais créditos junto aos fundos setoriais CCC, CDE e RGR,
relativos ao período em que a distribuidora designada era concessionária, poderão ser utilizados para
pagamentos dos credores intrasetoriais cujos créditos dizem respeito ao mesmo período.
121. Como relata a Aneel (peça 24, p. 28), as concessionárias da Eletrobras têm passivos relativos
ao período anterior à designação denunciados no Cadastro de Inadimplentes do Setor Elétrico. Por
outro lado, essas mesmas concessionárias possuem créditos junto aos fundos setoriais relativos ao
período em razão delas não terem recebido tais créditos, justamente, porque estavam inadimplentes com
obrigações intrasetoriais.
122. No entanto, como bem avalia o referido órgão regulador, em razão do fim da concessão,
afasta-se a vedação dos repasses como forma de incentivar a distribuidora a voltar a ficar adimplente.
123. Decerto, entende-se oportuno e conveniente que os créditos das distribuidoras junto aos
fundos setoriais sejam utilizados para repasse direto aos seus credores, como forma de reduzir a
inadimplência destas empresas com obrigações setoriais.
124. O regulamento proposto também deixa claro que a Eletroacre e as demais designadas devem
seguir perseguindo obter desempenho convergente com os referenciais regulatórios definidos para
perdas, custos operacionais e DEC/FEC, não se admitindo performance pior do que a alcançada no
período compreendido entre julho de 2015 e junho de 2016 (peça 46, p. 4-5).
125. Desse modo, embora mantida a diretriz de permanente aperfeiçoamento dos mencionados
referenciais regulatórios, a manutenção do desempenho anteriormente alcançado corresponde ao que,
efetivamente, será exigido das distribuidoras designadas até a assunção de novo concessionário.
126. Essa flexibilização por parte do órgão regulador decorre do reconhecimento de que, por se
tratar de um período transitório, de curta duração, os resultados de ações de melhoria de gestão
demandam um prazo maior para apresentar efeitos significativos (peça 24, p. 27).
127. De todo modo, a melhoria da gestão, como destacado pela Aneel (peça 24, p. 3), deve ser
buscada mesmo neste período transitório porque agrega valor no processo de troca de controle
societário, viabilizando a solução definitiva para a prestação do serviço de distribuição de energia nas
áreas das concessões não renovadas.
128. Para alcançar esse desiderato, a Aneel exigiu de cada empresa designada a apresentação de
um Plano de Prestação Temporária do Serviço (PPTS) relativo ao período da designação, estabelecendo
ainda que os dirigentes máximos dessas distribuidoras deverão comparecer mensalmente à referida
Agência para prestar contas a respeito de sua execução (peça 46, p. 5).
129. Além do comparecimento mensal para o fim de prestar contas, os dirigentes máximos das
empresas designadas e do sócio controlador terão de enviar à Aneel relatórios trimestrais atestados
pelos respectivos conselhos fiscais acerca do cumprimento do PPTS, contendo, no mínimo, a
comparação entre as condições definidas pelo órgão regulador e os resultados alcançados para cada um
dos indicadores monitorados, bem como ações implantadas e em fase de implementação para
cumprimento do plano proposto (peça 46, p. 5).
87
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
130. Também se exigirá das empresas designadas e de sua controladora a subscrição de Termo de
Compromisso pelo qual obrigam-se a observar as obrigações assumidas como condição para a liberação
dos recursos de CCC, CDE e RGR, do empréstimo com recursos da RGR e da aplicação de reajustes e
revisões tarifárias (peça 46, p. 11-12).
131. Contudo, conforme reportado pela Eletroacre, sequer o PPTS da distribuidora havia sido
aprovado pela sua controladora ao final da execução da presente fiscalização. Fato que implicou a
definição de novo cronograma para a realização de ajustes no documento antes de submetê-lo à Aneel.
132. De toda sorte, colheu-se o compromisso dos gestores da Eletroacre em disponibilizar também
a este Tribunal o referido plano quando este vir a ser homologado (peça 51).
133. Deve-se ainda destacar, conforme assinalado no regulamento proposto pela Aneel (peça 46, p.
5), o fato de não se ter previsto a automática suspensão do repasse de recursos dos referidos fundos
setoriais porquanto, nos casos de descumprimento das condições e limites estabelecidos sem causa
justificável, é que a Aneel poderá determinar, por meio de ato específico, a suspensão dos repasses de
recursos de CCC, CDE e RGR, do empréstimo com recursos da RGR e da aplicação de reajustes e
revisões tarifárias.
134. Em sintonia com essa estratégia, previu-se o estabelecimento de um regime excepcional de
sanções regulatórias a ser aplicado, priorizando o caráter exclusivamente orientativo e/ou
determinativo, sem a imposição de penalidades no caso das ações fiscalizadoras cujos Termos de
Notificação sejam emitidos durante o período de vigência das designações, inclusive, facultando-se a
autorização de suspensão da exigibilidade de multas já transitadas em julgado (peça 46, p. 7).
135. Avalia-se, por último, que a possibilidade de receber adiantamento de recursos de sub-
rogação da CCC para a implantação de novas instalações de linhas de distribuição com vistas à
interligação de sistemas isolados (peça 46, p. 6), por demandar esforço adicional para as distribuidoras
designadas, mormente no desenvolvimento de ações para licitar e executar obras de vulto, dificilmente
beneficiará empresas menores, como é o caso Eletroacre, porque a assunção destes encargos poderiam
vir a ultrapassar a capacidade de gestão da distribuidora.
136. No geral, verifica-se que se, por um lado, os termos e condições para a prestação do serviço
de distribuição de energia como empresa designada dão novo folego à situação econômico-financeira da
Eletroacre, por outro, impõe-lhe a observância de exigências regulatórias segundo um esquema de rígido
controle como contraprestação para usufruir dos benefícios criados para viabilizar a continuidade da
operação da distribuidora até a assunção de novo concessionário.
137. Essa deterioração da situação econômico-financeira da Eletroacre e das demais empresas
designadas, segundo manifestação técnica da Aneel decorre, essencialmente, de desajustes em três
aspectos: custos operacionais, perdas não técnicas e qualidade do serviço. Por conseguinte, os repasses
da RGR servirão para cobrir a diferença entre os parâmetros regulatórios definidos pelas metodologias
de cálculo tarifário e os valores de fato praticados pelas distribuidoras (peça 24, p. 26).
138. Decerto, espera-se que a Eletrobras estimule a gestão de suas distribuidoras a envidar seus
melhores esforços para se tornarem mais eficientes e melhorarem seus desempenhos no transcorrer do
período de designação, visto que o valor residual recebido pela venda da concessão será diretamente
proporcional a capacidade dessas empresas de prestar bons serviços e de reduzir seus custos (peça 24, p.
26).
139. Ocorre que, malgrado o auxílio financeiro disponibilizado, o regime precário (sem concessão)
a que submetida a Eletroacre, não há dúvidas, afeta negativamente a gestão da distribuidora a ponto de
inviabilizar ações que demandam maior tempo de implementação, tal como ocorrido na programada
contratação de empresa para prestar serviços de telecobrança (peça 27, p. 2).
140. Ademais, há que se considerar a ressalva disposta no regulamento em apreciação de que, em
não havendo recursos suficientes, as parcelas mensais de empréstimos da RGR serão limitadas de forma
proporcional para todas as distribuidoras beneficiárias, podendo os valores retidos serem liberados nos
meses subsequentes, desde que haja disponibilidade de recursos (peça 46, p. 3).
88
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
141. Neste cenário de incerteza, a programação de novos investimentos poderá assumir um perfil
conservador, vez que a Eletroacre não conta com fluxo de caixa suficiente sequer para honrar suas
despesas ordinárias, conforme será melhor analisado adiante, quando apreciado o endividamento da
empresa.
142. Assim sendo, não se pode esperar melhorias significativas na qualidade do serviço prestado
pela Eletroacre neste período em que a distribuidora atua como empresa designada.
143. Nesse sentido, no âmbito da própria Aneel há a compreensão de que a remuneração adequada
tem como fundamento garantir a continuidade do serviço, de modo que a complementação de recursos
mediante empréstimos da RGR tem o objetivo claro de manter, no mínimo, a qualidade do serviço já
prestado e não de, necessariamente, incrementá-la (peça 24, p. 18).
144. Os riscos envolvidos, não é demais destacar, ultrapassam os interesses dos consumidores
diretamente atendidos pela Eletroacre e pelas demais distribuidoras da Eletrobras cujas concessões não
foram renovadas, pois a regulação do serviço prestado por essas empresas necessita equilibrar a
viabilidade dos negócios neste período transitório e sem prejudicar o cumprimento dos encargos
setoriais.
145. Assim sendo, dada a inconveniência de se prolongar o regime de designação além do tempo
estritamente necessário, mormente em face da premente necessidade de novos investimentos para
garantir a desejável qualidade dos serviços prestados, o acompanhamento das diversas etapas do
processo de desestatização deflagrado a partir da decisão da Eletrobras de não prorrogar as concessões
de distribuição de suas controladas assume especial relevo.
146. Avalia-se, contudo, não ser conveniente ou oportuno o TCU desencadear ações junto às
distribuidoras designadas pertencentes a sua clientela, vez que os próprios atos de designação (vide o da
Eletroacre à peça 12) estabeleceram que a prestação do serviço deve ocorrer conforme os termos e
condições dispostos na Portaria MME 388, de 26/7/2016, observado as normas, instruções e
determinações expedidas pelo designante e a correlata regulação da Aneel.
147. Ademais, eventual expedição de recomendações a Eletroacre neste momento, além de pouco
acrescentar aos parâmetros já dispostos pela Agência reguladora do setor elétrico, teria o indesejável
efeito de submeter a empresa fiscalizada a dupla instância de controle para as mesmas ações, o que não
seria razoável e eficiente.
148. Pelo exposto, propõe-se dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em
infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização a fim de que
avalie a conveniência e a oportunidade de adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e
entidades integrantes de sua clientela, especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado
dos mecanismos de controle estabelecidos para reger a prestação do serviço temporário de distribuição
de energia pelas empresas designadas.
3.2. Perdas elétricas acima dos padrões definidos pela Aneel
149. As perdas de energia na rede de distribuição da Eletroacre, em face das dificuldades
enfrentadas pela distribuidora em realizar os investimentos necessários ao combate de desvios e fraudes,
têm ultrapassado os níveis admitidos pela Aneel em mais de 5% nos últimos exercícios, o que implica
dizer que os custos inerentes a essa parcela de energia injetada em seu sistema, por não integrar o valor
das tarifas cobradas dos consumidores, consubstancia ônus exclusivo da distribuidora.
150. Como destacado na análise efetuada sobre os termos e condições estabelecidos para a
prestação do serviço como empresa designada (item 3.1), mesmo durante este período em que atua sem
concessão, a Eletroacre deve seguir perseguindo obter desempenho convergente com os referenciais
regulatórios definidos para perdas.
151. No entanto, de acordo com a minuta de regulamento em discussão na Aneel, neste período
excepcional, o que realmente será exigido é que níveis de perdas de energia não se deteriorem em
relação às perdas reais da distribuidora apuradas no período compreendido entre julho de 2015 e junho
de 2016 (peça 46, p. 4-5).
89
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
152. Desse modo, para se manter adimplente quanto ao parâmetro perdas de energia, deve a
Eletroacre, caso não consiga melhorar, ao menos manter o desempenho apurado no último ano em que
atuou como concessionária.
153. Quanto ao desempenho anterior, conforme se extrai do Gráfico 5, constata-se que, embora a
distribuidora fiscalizada tenha reduzido o total de perdas no último triênio, a quantidade de energia
perdida superou, seguidamente, os níveis definidos pela Aneel. Também é possível verificar, que, exceto
quanto ao exercício de 2015, a distância entre as perdas reais e as metas pactuadas com a Eletrobras no
âmbito do CMDE foi ainda maior no período analisado.
Gráfico 5 - Perdas totais de energia pela Eletroacre (2013-2015)
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre
154. Para bem compreender o tema em exame, cabe assentar que a diferença entre a quantidade de
energia que as distribuidoras recebem dos agentes supridores (transmissoras, geradores ou outras
distribuidoras) e a quantidade de energia medida como entregue aos consumidores corresponde a perda
de energia total. Tais perdas, que ocorrem dentro do próprio sistema de distribuição, conforme a sua
causa, dividem-se em técnicas e não técnicas.
155. As perdas técnicas, como esclarece a Aneel em seu portal, são inerentes ao transporte da
energia elétrica na rede, estando relacionadas à transformação de energia elétrica em energia térmica
nos condutores, perdas de energia ocorrida nos núcleos dos transformadores, etc. Em outras palavras, as
perdas técnicas podem ser entendidas como a parcela de energia consumida pelos equipamentos
responsáveis pela distribuição da energia até os consumidores.
156. Já as denominadas perdas não técnicas, correspondem à diferença entre as perdas totais e as
perdas técnicas, considerando, portanto, todas as demais perdas associadas à distribuição de energia
elétrica, tais como furtos de energia, erros de medição, erros no processo de faturamento, unidades
consumidoras sem equipamento de medição, etc. Em suma, tratam-se de perdas associadas à gestão
comercial da distribuidora.
157. Saliente-se que a Aneel define os limites regulatórios de perdas não técnicas pela comparação
de desempenho das distribuidoras, respeitando as características socioeconômicas das áreas de
concessão. Essa comparação leva em conta as áreas de concessão e o respectivo grau de dificuldade
enfrentado para o combate às fraudes de energia.
158. Desse modo, o referencial regulatório de perdas não técnicas é estabelecido observando o
desempenho histórico das perdas não técnicas da empresa distribuidora e os níveis de perdas reais
praticados por empresas consideradas “comparáveis” e mais eficientes (peça 77, p. 4).
159. Não obstante o desempenho neste aspecto da gestão ter ficado aquém das metas perseguidas,
a Eletroacre reportou desenvolver ações de combate às perdas não técnicas baseada em três diretrizes,
90
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
quais sejam: fiscalização, substituição de equipamentos obsoletos ou danificados, bem assim mediante a
regularização de consumidores clandestinos (peça 19, p. 2-4; peça 27, p. 4-6).
160. Por seu turno, em que pese a Eletroacre tenha admitido monitorar as perdas não técnicas sem
estratificar os níveis de tensão, a distribuidora aduziu que promove ações exaustivas de inspeção nos
grandes consumidores supridos em média e alta tensão (peça 19, p. 1).
161. Decerto, malgrado não se tenham coletado evidências que permitam corroborar em plenitude
essa afirmação, verificou-se que a Eletroacre dispõe de contratos de prestação de serviços específicos
para UC do grupo A (alta e média tensão e optantes) e para UC supridos em baixa tensão (peça 19, p.
4). Fato que, de fato, indica maior controle sobre os grandes consumidores.
162. Na vertente fiscalização, a Eletroacre, de acordo com os gestores ouvidos, prioriza a
apuração de denúncias, haja vista essa estratégia imprimir maior efetividade a esse tipo de ação de
combate a perdas não técnicas de energia (peça 27, p. 4).
163. Também são consideradas informações sobre o faturamento das unidades consumidores (peça
19, p. 3), bem como é conferido acompanhamento especial aos consumidores pertencentes a ramos de
atividade nos quais o desvio de energia ocorre com maior frequência, tais como: postos de combustíveis,
fábricas de gelo e panificadoras (peça 27, p. 4).
164. Concatenando dados apresentados pela Eletroacre (peça 19, p. 5) foi possível elaborar o
Gráfico 6, a seguir colacionado, de onde se extrai que as variáveis consideradas no planejamento das
ações de fiscalização no combate a perdas, de fato, têm contribuído para o alcance de boa taxa de
sucesso, vez que esse indicador apresentou um comportamento crescente no exercício de 2016,
mantendo-se acima de 30% no segundo quadrimestre.
Gráfico 6 – Taxa de sucesso nas inspeções
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre
165. Segundo a Eletroacre, quando a distribuidora identifica qualquer irregularidade na
alimentação de unidade consumidora (UC) ou falha na medição, além de promover a tempestiva
correção da situação encontrada (peça 19, p. 5), adota providências para promover a recuperação do
faturamento conforme os padrões estabelecidos na Resolução Aneel 414/2010.
166. Nas inspeções de UC do Grupo A, a Eletroacre reportou utilizar o equipamento TX-20
Consumidor Auditor, que é um analisador de relação de Transformador de Corrente-TC, capaz de
fornecer informações das relações dos equipamentos ligados, que são comparados com as informações
dos dados cadastrais do Sistema Comercial de Faturamento (peça 19, p. 6).
167. Já para as UC do Grupo B, a distribuidora utiliza equipamento Analisador de Desvio de
Registro (ADR), instrumento que possibilita a aferição em campo dos medidores ligados em baixa tensão
com resultado instantâneo de eventuais erros encontrados. Isso, segundo a fiscalizada, proporciona uma
91
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
tomada de decisão no momento da inspeção sobre a substituição, ou não, do medidor avaliado (peça 19,
p. 6).
168. De fato, apurou-se que a Eletroacre possui estratégias estabelecidas para a recuperação de
energia, inclusive com metas a serem perseguidas (peça 78), malgrado o desempenho parcial neste
exercício ainda esteja longe do resultado almejado, conforme apresentado no Gráfico 7.
Gráfico 7 – Energia recuperada em 2016
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre
169. Após o vencimento da fatura de recuperação de consumo, contudo, o crédito passa a ser
tratado tal qual uma fatura inadimplente (peça 19, p. 2), não tendo a Eletroacre, em face dos custos
envolvidos, priorizado a adoção de providências visando à responsabilização criminal dos fraudadores
(peça 27, p. 4).
170. No que tange à capacitação dos agentes responsáveis pelas inspeções, a Eletroacre relatou
que novas tipologias de fraudes identificadas são divulgadas aos integrantes das equipes de fiscalização,
inclusive mediante o estabelecimento de novos procedimentos a serem aplicados nas inspeções, bem
como por meio da expedição de orientações acerca de eventuais falhas identificadas no preenchimento
do Termo de Ocorrência de Inspeção (TOI) (peça 19, p. 6; peça 27, p. 6).
171. Por seu turno, como as equipes de fiscalização são formadas, em sua maioria, por pessoal
terceirizado, os gestores da Eletroacre entrevistados informaram que essa característica constituiria
obstáculo ao fornecimento de capacitação formal ao pessoal dedicado à tarefa, razão pela qual a
distribuidora tem se restringido à expedição de orientações e a inclusão de eletrotécnico (profissional
com melhor formação) em cada equipe (peça 27, p. 6).
172. Noutra frente, os gestores ouvidos informaram que companhas de conscientização da
população quanto ao combate a furtos e a fraudes são promovidas pela Eletroacre duas vezes ao ano
com ênfase em segurança, alertando os riscos envolvidos nas intervenções irregulares na rede de
distribuição. Tais campanhas não são intensificadas em razão de seus elevados custos (peça 27, p. 4).
173. Também se mencionou o envio de técnicos em segurança do trabalho às escolas para falar
sobre formas de economizar energia e fraudes/desvios de energia como outra ação adotada pela
Eletroacre para promover a conscientização da população (peça 27, p. 4).
174. Maior dificuldade é encontrada pela distribuidora quando consumidores não são atendidos
pela rede de distribuição, porque, nestas situações faz-se necessário promover ações de regularização
das ocupações, a exemplo do que vem sendo feito no âmbito do denominado Projeto V, financiado pelo
Banco Mundial (peça 27, p. 5).
92
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
175. Segundo a Eletroacre, cerca de 2.500 unidades consumidoras (UC) já foram regularizadas
por meio do referido projeto. No entanto, conforme as estimativas que subsidiaram a obtenção do crédito
junto ao mencionado agente financeiro internacional, existiriam cerca nove mil UC clandestinas. Desse
modo, restariam, ao menos, 6.500 UC a serem regularizadas (peça 27, p. 5).
176. Considerando que o número total da clientela pertencente à classe residencial atendida pela
Eletroacre em 2015 foi de 193.461 UC (vide dados do Anuário Estatístico de Energia Elétrica 2016),
verifica-se que as UC ainda não integradas à rede de distribuição correspondem a, pelo menos, 3,36%
do total. Trata-se de parcela expressiva, o que, não há dúvidas, contribui para o elevado índice de
perdas não técnicas da distribuidora.
177. No que se refere a gestão das subestações baseadas em Rio Branco, responsáveis por cerca de
60% da energia distribuída (peça 27, p. 5), destacou-se que (peça 27, p. 5): a) a Subestação São
Francisco já conta com a telemedição dos alimentadores de Média Tensão; b) no curto prazo, a
Subestação Tangará também passará a contar com o mesmo recurso; c) na Subestação Taquari será
instalado equipamento igual aos da São Francisco, obra essa a ser realizada mediante licitação que será
feita pela Centrais Elétricas de Rondônia S/A (Ceron), distribuidora também integrante da holding
Eletrobras, segundo as diretrizes do agente financiador (Banco Mundial).
178. A Eletroacre esclareceu que já havia realizado procedimento visando a aquisição dos
equipamentos de medição e contratado a execução do serviço. Todavia, haja vista a empresa contratada
não ter se mobilizado para a execução do serviço, aplicou-lhe as penas contratuais previstas e rescindiu
o contrato firmado em razão do inadimplemento (peça 19, p. 5).
179. De acordo com a Eletroacre, os dados dessas telemedições são comparados com os dados de
faturamento e irão permitir identificar quais os alimentadores da empresa possuem maiores índices de
perdas globais, o que trará maior efetividade aos serviços de inspeção (peça 19, p. 3).
180. Também reportou-se estar em curso a implantação de projeto voltado a dotar a Eletroacre e
as demais distribuidoras do grupo Eletrobras de infraestrutura de medição avançada. Embora sem
deixar claro o âmbito em que foi apurado o dado, afirmou-se que tal estrutura já estaria supervisionando
o consumo de cerca de 500 UC em MT e 100 e BT (peça 19, p. 3).
181. Outro recurso utilizado no combate a perdas é o próprio sistema adotado na gestão comercial
da Eletroacre, vez que o referido software, segundo a distribuidora fiscalizada, é parametrizado para
identificar grandes variações de consumo (acima de 30%) que, após crítica/tratamento dessa
informação, alimenta as ações de fiscalização (peça 27, p. 5).
182. Embora cerca de quarenta mil faturas sejam apontadas para crítica (variação do consumo e
faturamento pelo mínimo/média), em função de limitações orçamentárias enfrentadas pela Eletroacre, a
capacidade de tratar os dados e promover a devida fiscalização é de apenas 2.500 das ocorrências,
razão pela qual a empresa prioriza as inspeções aos consumidores trifásicos com consumo abaixo da
média (peça 27, p. 5).
183. Quanto a possíveis erros de medição, o mecanismo de controle adotado é determinar ao
leiturista a confirmação dos dados quando o valor da fatura assume o mínimo para a classe da UC
aferida (peça 27, p. 6).
184. Por seu turno, questionada sobre as consequências para a alta administração da Eletroacre
em face do atingimento/não atingimento das metas estabelecidas no CMDE para o combate a perdas, a
distribuidora informou que “o não atendimento de metas, tanto técnica como comercial, não imputa
nenhuma responsabilidade à direção da empresa” (peça 50, p. 1-2).
185. No que tange aos demais empregados, conforme reportado pela Eletroacre (peça 19, p. 7), o
desempenho alcançado pelas equipes nas metas pactuadas é considerado para fins de progressão na
carreira, bem como na Participação nos Lucros e Resultados (PLR).
186. Por fim, conforme destacado em entrevista com gestores da distribuidora (peça 27, p. 6), a
atual crise econômica tem implicado aumento nas perdas, bem como que o perfil de mercado da
Eletroacre, formado por pequenos consumidores, também prejudica o combate a perdas não técnicas.
93
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
187. Como visto, o persistente elevado índice de perdas de energia na Eletroacre decorre, dentre
outros fatores, do expressivo contingente de ligações clandestinas (itens 173-174), das dificuldades da
distribuidora em realizar investimentos necessários à melhoria de sua rede de distribuição (item 176),
bem como da falta de recursos para promover ações de combate a perdas (itens 165, 170 e 180).
188. Frise-se que mesmo neste período em que a Eletroacre presta o serviço de distribuição de
energia a título precário, até a assunção de novo concessionário, as ações de combate às perdas não
técnicas assumem especial relevo para o bom desempenho econômico-financeiro da empresa, haja vista
que manutenção de níveis de perdas de energia em patamares superiores aos níveis regulatórios
implicam perda de receita, porquanto não são consideradas no valor da tarifa.
189. Nesse sentido, a Aneel considera que uma perda realizada muito acima da regulatória pode
mesmo comprometer a sustentabilidade da distribuidora, pois causa impacto direto na geração de caixa
(peça 15, p. 12).
190. Não obstante, considerando que as ações que a distribuidora deve desenvolver para cumprir
as exigências regulatórias atinentes às perdas de energia constarão do plano que a empresa apresentará
à Aneel para fazer jus à remuneração adequada, bem assim que a implementação dessas medidas será
acompanhada pela Aneel, com a necessária participação dos conselhos fiscais da Eletroacre e de sua
controladora (peça 46, p. 5), entende-se desnecessário a expedição de recomendações à entidade
fiscalizada quanto ao tema.
191. Por conseguinte, propõe-se dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em
infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização quanto ao
combate a perdas realizado pela Eletroacre a fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de
adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de sua clientela,
especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle estabelecidos
para monitorar a gestão das perdas de energia por parte das empresas designadas prestação do serviço
temporário de distribuição de energia, nos termos da Portaria MME 388, de 26/7/2016 e respectiva
regulamentação que vier a ser editada pela Aneel.
3.3. Receita insuficiente para fazer frente às despesas financeiras
192. Embora a alavancagem financeira da Eletroacre não tenha chegado à metade do patamar
máximo considerado sustentável pela Aneel, a empresa tem apresentado dificuldades em honrar seus
compromissos financeiros em razão de não produzir fluxo de caixa suficiente para fazer frente a suas
despesas, o que tem contribuído para o aumento do seu endividamento.
193. Decerto, de acordo com o escopo desta fiscalização e com vistas a avaliar o desempenho da
Eletroacre sob a perspectiva do seu endividamento, adotou-se o mesmo indicador utilizado pela Aneel
[DL/(EBITDA−QRR)], pois revelou-se instrumento capaz de, a um só tempo, demonstrar a capacidade
da distribuidora de honrar compromissos segundo três variáveis principais: endividamento, geração de
caixa e investimentos mínimos.
194. Como se sabe, a Dívida Líquida (DL) corresponde ao montante de dívidas da empresa
deduzidas suas disponibilidades ao fim do período de apuração, bem como que o Ebitda constitui um
disseminado indicador financeiro que reflete os lucros obtidos antes da incidência de juros, impostos,
depreciação e amortização.
195. Já a Quota de Reintegração Regulatória (QRR), por sua vez, instrumentaliza a recomposição
dos investimentos realizados para prestação do serviço de distribuição de energia ao longo da vida útil
desses bens à medida em que estes depreciam, sendo apurado pela aplicação da taxa de depreciação
sobre os ativos que integram a base de remuneração regulatória.
196. Observando-se o comportamento das referidas variáveis nos últimos exercícios, como
colacionado na Tabela 7, elaborada a partir de dados disponibilizados pela Aneel (peça 68), conclui-se
que, exceto quanto ao exercício de 2014, os resultados obtidos pela Eletroacre não foram sequer
suficientes para alcançar um Ebtida positivo.
Tabela 7 - Nível endividamento da Eletroacre
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Descrição 2011 2012 2013 2014 2015
Dívida Líquida
(DL) * 82 88 140 204 187
EBTIDA * (41) (119) (87) 74 (70)
QRR * 13 15 17 14 15
(EBTIDA-QRR) * (55) (134) (103) 60 (85)
DL/(Ebtida-QRR) (2) (1) (1) 3 (2)
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Aneel
* em milhões de Reais
197. Reflexo dessa geração de caixa insuficiente para honrar as obrigações financeiras assumidas
pela distribuidora, obteve-se a informação de que repactuações de dívidas existentes com a Eletrobras,
dilatando os prazos de amortização, contribuíram para o aumento do endividamento da Eletroacre,
porquanto estas operações incorporaram os encargos financeiros previstos aos valores não adimplidos
(peça 27, p. 11).
198. Além dessas repactuações, verificou-se que a empresa tem recorrido a aportes de capital de
sua controladora na forma de adiantamentos para futuros aumentos de capital (AFAC), ou a obtenção de
recursos da RGR, contratos estes firmados com finalidades específicas e taxas reduzidas,
comparativamente às praticadas pelo mercado (peças 66-67 e 75).
199. De fato, o montante de AFAC’s concedidos à Eletroacre entre 2011 e 2014 ultrapassa
trezentos milhões de reais (peça 75), quantia expressiva, mormente quando considerado que o capital
social da distribuidora é de pouco mais de 475 milhões de reais (peça 41, p. 22).
200. Ademais, todos os empréstimos e financiamentos obtidos pela Eletroacre e ainda vigentes
(respectivos instrumentos às peças 66-67), têm como credor formal a sua controladora, a Eletrobras.
Isso mesmo quando os recursos são provenientes da RGR ou de instituição financeira internacional.
201. Noutra vertente do endividamento da empresa, convém destacar que os montantes registrados
na rubrica fornecedores (consideradas as obrigações circulantes e não circulantes) elevaram-se de cerca
328 milhões reais em 2014 para mais de 460 milhões de reais ao fim de 2015 (peça 69, p. 7), números
que indicam acúmulo de dívidas junto a fornecedores.
202. De acordo com balanço da empresa (peça 69, p. 27), cerca de 93% do montante das dívidas
contraídas com fornecedores têm como credores ao final do exercício de 2015 fornecedores de energia
(60.157 mil reais) e a Petrobras (374.671 mil reais).
203. Por meio de nota explicativa ao referido demonstrativo (peça 69, p. 28), a Eletroacre
esclareceu ter negociado a dívida contraída com a Petrobras até novembro de 2014, comprometendo-se
a quitá-la em 120 parcelas.
204. Embora a empresa tenha iniciado o pagamento de tais parcelas em fevereiro de 2015, ainda
de acordo com a referida nota explicativa, em face de atrasos nos repasses de recursos da CCC, a
empresa acumulou novas dívidas com a Petrobras no período de dezembro de 2014 a junho de 2015,
momento a partir do qual se viu na contingência de ter de pagar antecipadamente a Petrobras pelo
fornecimento de óleo diesel.
205. Para melhor compreensão da situação econômico-financeira da Eletroacre, cumpre
esclarecer que a Aneel, no desempenho de sua atividade de fiscalização da gestão e conformidade
regulatória para o segmento de distribuição, levando em conta as condições macroeconômicas normais e
atuais, trabalha com a premissa de alavancagem financeira [DL/(Ebtida-QRR)] de até sete vezes (peça
15, p. 14).
206. Considerando o fato de, mesmo no exercício em que a DL atingiu o maior patamar, o
indicador apurado ter ficado abaixo da metade do limite considerado sustentável pela Aneel, conclui-se
que a alavancagem financeira da Eletroacre, considerada em si mesma, não assume a dimensão de um
problema capaz de afetar negativamente o seu desempenho econômico-financeiro.
95
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
207. Tal diagnóstico, importa frisar, não implica dizer que a gestão da Eletroacre, no que tange a
seu endividamento, não apresente oportunidades de melhoria, mas apenas que se apurou não ser este
aspecto fator relevante para as atuais dificuldades enfrentadas pela distribuidora.
208. Dentre as situações que demandam aperfeiçoamento, apurou-se, por exemplo, que:
a) em que pese a Eletroacre tenha reportado possuir equipe voltada à gestão e ao
acompanhamento do seu endividamento (peça 18, p. 2), obteve-se por meio de entrevista que tal equipe,
formada por colaboradores terceirizados e estagiários sob a supervisão de um empregado, dedica-se,
basicamente, a atividades operacionais, sendo a força de trabalho desse setor consumida pelas
atividades atinentes ao processamento de pagamentos (peça 27, p. 10);
b) a Eletroacre reconheceu não dispor de roteiros, normativos, manuais ou padrões internos
estabelecidos para a gestão do acompanhamento do endividamento (peça 18, p. 3), não havendo no
âmbito da empresa um planejamento de controle do endividamento (peça 27, p. 10).
209. De toda sorte, com base nos dados e informações coligidos neste trabalho, cumpre assentar
que o desequilíbrio econômico-financeiro apurado decorre, em suma, do descompasso existente entre a
geração de caixa e as despesas da distribuidora, motivo pelo qual os valores assumidos pelo Ebtida nos
últimos exercícios têm sido, via de regra, negativos. Essa circunstância, ao mesmo tempo em que afetou a
capacidade de a Eletroacre honrar suas obrigações financeiras, também contribuiu para a elevação de
sua dívida líquida no período.
210. Assumindo o papel ao mesmo tempo de causa e efeito dessa situação, as inadimplências
setoriais, como as relacionadas à compra de óleo diesel e ao fornecimento de energia, comprimiram,
ainda mais, o fluxo de caixa da Eletroacre, pois, além de implicar aumento dos custos financeiros,
segundo o modelo vigente ao tempo em que a empresa atuava como concessionária, a impediram de
receber recursos dos fundos setoriais a que fazia jus (peça 24, p. 29).
211. Essa incapacidade da Eletroacre em honrar seus compromissos, como bem ressaltado por
unidade técnica da Aneel (peça 24, p. 25), traduz desempenho econômico-financeiro que lhe dificulta a
captação de recursos de fontes normais do mercado de capitais para o financiamento de seus
investimentos, ou mesmo para cobrir déficits de sua atividade ordinária.
212. Não obstante, em face das condições excepcionais estabelecidas para a prestação do serviço
temporário mediante designação, a Eletroacre voltou a poder receber todos os incentivos setoriais,
inclusive, sendo-lhe facultado acessar recursos da RGR mediante empréstimos para fazer frente às
despesas ordinárias não cobertas por suas receitas operacionais (peça 24, p. 3).
213. Assim sendo, em que pese o endividamento da Eletroacre tenda a aumentar no período em que
atuará na condição de empresa designada para prestar o serviço de distribuição de energia elétrica aos
consumidores acreanos, tendo em conta o fato de as diretrizes já estabelecidas garantirem à empresa o
recebimento de remuneração adequada, constata-se que as dificuldades enfrentadas pela distribuidora
para pagar tempestivamente seus fornecedores estão superadas.
214. Por fim, cabe destacar que a perspectiva de transferência do controle acionário da Eletroacre
até o final do exercício de 2017 limita, sobremaneira, a adoção de medidas estruturantes na gestão da
empresa no que tange ao aperfeiçoamento do seu desempenho operacional e, especialmente, à gestão do
seu endividamento.
215. Neste cenário de incertezas e poucos recursos, é mesmo improvável que a empresa venha a
conseguir contratar mais profissionais ou reduzir seus custos operacionais de modo substancial, razões
pelas quais seria de duvidosa efetividade a expedição de eventuais recomendações à Eletroacre quanto a
gestão de seu endividamento.
216. Por todo o exposto, assim como alvitrado nas demais situações encontradas, propõe-se dar
ciência à unidade técnica do TCU especializada em infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das
constatações apuradas nesta fiscalização quanto à alavancagem financeira da Eletroacre a fim de que
avalie a conveniência e a oportunidade de adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e
entidades integrantes de sua clientela, especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
dos mecanismos de controle estabelecidos para monitorar a sustentabilidade econômico-financeira das
empresas designadas prestação do serviço temporário de distribuição de energia, nos termos da Portaria
MME 388, de 26/7/2016 e respectiva regulamentação que vier a ser editada pela Aneel.
3.4. Dificuldades enfrentadas pela Eletroacre em reduzir seu índice de inadimplência
217. Embora a Eletroacre venha apurando índices de inadimplência ligeiramente abaixo dos
patamares pactuados com sua controladora no Contrato de Metas de Desempenho Empresarial
(CMDE), a atual crise econômica e dificuldades enfrentadas pela empresa em incrementar ações de
cobrança afetaram negativamente a trajetória de redução do indicador, de modo que o nível de
inadimplência ainda verificado impacta a situação econômico-financeira da distribuidora na medida em
que implica, em última instância, perda de receita e imprevisibilidade do fluxo de caixa.
218. Com efeito, dentre os resultados e metas pactuados entre a Eletroacre e sua controladora, no
âmbito do Contrato de Metas de Desempenho Empresarial (CMDE), instrumento que tem metas anuais
de desempenho para um horizonte de cinco anos (íntegra do instrumento vigente para o período 2013-
2017 à peça 47), foi ajustado que o desempenho da distribuidora, no que tange ao combate à
inadimplência, deveria convergir para certos patamares definidos a partir da relação entre faturas
vencidas e faturamento bruto em cada exercício.
219. Os números apurados desse indicador de natureza operacional, denominado Índice de
Inadimplência (Inad), conforme consignado no Relatório de Gestão da Eletroacre referente ao exercício
de 2015 (peça 41, p. 26-27), indicam que ao longo dos últimos exercícios houve redução da
inadimplência mediante leve, mas constante, superação das metas estabelecidas (vide Tabela 8).
Tabela 8 – Índice de inadimplência
Exercício Meta Realizado
2013 14,6% 13,7%
2014 14,5% 14,0%
2015 13,8% 12,9%
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre
220. Considerando que o indicador em tela mede a inadimplência em face do faturamento nos
últimos doze meses, o alcance de resultados ligeiramente inferiores às metas pactuadas indica que a
Eletroacre, em que pese ainda ostente índice expressivo de faturas pendentes de pagamento ao final dos
três últimos exercícios, tem tido desempenho consentâneo que o esperado por sua controladora.
221. O Inad apresentado pela Eletroacre, cumpre destacar, é influenciado negativamente pela
impontualidade das UC vinculadas ao poder público e à iluminação pública (dados analíticos à peça 19,
p. 10), pois, conforme consolidação constante do Gráfico 8, embora estas classes consumam cerca de
15% de toda a energia distribuída pela empresa (item 35), respondem por 38% da inadimplência.
Gráfico 8 - Inadimplência por classes de consumidores em agosto de 2016
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre
222. De fato, embora também elevada a inadimplência apurada na classe residencial, conforme se
extrai da Tabela 9, onde consolidados os dados referentes às faturas pendentes de quitação por tempo de
vencimento em junho de 2016 (peça 79), os créditos vencidos a mais de noventa dias concentram-se no
setor público.
Tabela 9 - Inadimplência por classes e tempo de vencimento em junho de 2016
Classe
30 a 90 dias
vencido (R$)
Participação
(%)
Mais de 90 dias
vencido (R$)
Participação
(%)
Residencial
18.980.133,48 52,44
5.995.916,43 16,58
Industrial
1.264.721,31 3,49
1.921.798,69 5,31
Comercial
5.542.552,11 15,31
3.043.098,89 8,42
Rural
2.593.069,73 7,16
1.428.651,39 3,95
Poder Público
Municipal
2.666.780,43 7,37
5.590.231,82 15,46
Poder Público
Estadual
2.597.081,94 7,18
4.015.377,89 11,10
Poder Público
Federal
493.270,77 1,36
671.086,39 1,86
Iluminação Pública
1.956.855,04 5,41
11.989.023,81 33,15
Serviço Público
99.201,20 0,27
1.505.393,64 4,16
Total
36.193.666,01 100,00
36.160.578,95 100,00
Fonte: Elaboração própria, com dados da Eletroacre
223. Os gestores da área comercial da Eletroacre (peça 27, p. 1-3), além de destacar a
inadimplência de indústrias e de clínicas médicas, dívidas estas com ações de cobrança ajuizadas e
aguardando decisão final (lista de ações ajuizadas à peça 80), esclareceram que parcela do faturamento
vencido corresponde a débitos contestados pelo poder público estadual, mas que já estão em fase de
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
negociação administrativa mediante a intermediação da Agência Reguladora de Serviços Públicos do
Estado do Acre (Ageac).
224. Sensível a esse perfil da inadimplência, tanto o procedimento de ações de cobrança, quanto o
de parcelamento de débitos, cujos normativos foram atualizados em outubro de 2015 (peças 30 e 31),
contêm disposições específicas para as dívidas do poder público e dos consumidores da alta tensão (vide
apêndice A), inclusive estabelecendo níveis de alçada decisórias a serem parametrizados no sistema
comercial da companhia.
225. Apurou-se, contudo, que as ações de telecobrança e de envio de SMS não foram
implementadas pela distribuidora porque a contratação de empresa para prestar esses serviços se
revelou inviável em face da não renovação da concessão (peça 27, p. 2).
226. Por seu turno, mediante teste aplicado na funcionalidade pertinente ao parcelamento de
débito do sistema comercial da Eletroacre (peça 48), verificou-se que a o limite de alçada dos atendentes
encontra-se configurado apenas limitando o número máximo de parcelas para o perfil destes usuários,
não contemplando os critérios de parcelamento máximo em função da média das faturas, conforme
definido no subitem 4.2.1.2 do Procedimento MPN-DC-01/P-002 (peça 31, p. 3).
227. Gestores ouvidos reportaram a informação de que as ações cobrança ajuizadas têm tido
pouco êxito nas decisões de primeira instância, razão pela qual a distribuidora necessita interpor
recursos para fazer valer seus direitos creditórios. Já na segunda instância, a taxa de sucesso melhora
para cerca de 70% dos processos (peça 27, p. 2).
228. Não obstante a Eletroacre acabe se sagrando vencedora ao final da maior dos processos
judiciais sabe-se que isso não implica efetiva recuperação das receitas discutidas em juízo, haja vista as
limitações inerentes à execução destes provimentos (não identificação de bens passíveis de serem
arrestados/penhorados, por exemplo).
229. No que tange às medidas coercitivas administrativas adotadas no combate à inadimplência,
conforme dados colacionados na Tabela 10, apurou-se que o número de suspenções no fornecimento de
energias (cortes) e de negativações em cadastros restritivos de crédito (especialmente Serasa), aumentou
em mais de 300% e 700%, respectivamente, entre 2011 e 2015.
Tabela 10 – Cortes e negativações efetuadas
Exercício Quantidade de
Cortes
Quantidade de
Negativações
2011 24.368 101.431
2012 10.485 560.851
2013 34.861 378.682
2014 58.325 1.066.036
2015 115.934 832.686
Fonte: Eletroacre
230. Por seu turno, a inscrição no Cadastro Informativo de Créditos não Quitados do Setor
Público Federal (Cadin), prevista no normativo que rege as ações de cobrança da distribuidora (peça
30, p. 5), não vem alcançando seu desiderato, haja vista o fato de os devedores, via de regra,
conseguirem obter provimentos judiciais determinando a retirada da negativação (peça 49).
231. A revisão judicial das inscrições, pelo que se apurou, encontra fundamento no art. 2º, § 8º, da
Lei 10.522/02, dispositivo legal que veda a inserção de débitos referentes a preços de serviços públicos
que não envolvam recursos orçamentários.
232. Com razão, a Eletroacre, no exercício de atividade econômica que desempenha na condição
de distribuidora de energia, embora integre a Administração Federal, fica submetido às mesmas regras
vigentes para o mercado em geral, não podendo gozar de privilégio, especialmente daqueles atrelados à
superioridade da Administração Pública.
99
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
233. Assim sendo, melhores resultados vêm sendo alcançados, conforme percebidos pelos gestores
da distribuidora (peça 27, p. 3), com as notificações à Corte de Contas estadual dos entes públicos
inadimplentes, conforme dispositivo feito constar do Procedimento MPN-DC-01/P-003 (peça 30, p. 5)
sob inspiração de determinação expedida pelo TCU (peça 82).
234. Convém ainda relatar que, dentre as principais dificuldades elencadas pela Eletroacre para
alcançar melhor performance na gestão da inadimplência (peça 19, p. 11-12; peça 27, p. 2), figuram
aspectos extrínsecos à gestão da distribuidora, tais como:
a) crise econômica por que passa o país e o estado do Acre em particular;
b) liminares concedidas por órgãos da justiça acreana obstando a suspensão do fornecimento de
energia de devedores contumazes;
c) cultura do reaviso (a distribuidora estima que 35% de seus clientes apenas efetua o pagamento
após o reaviso da fatura vencida);
e) legislação, ao ver da fiscalizada, protecionista aos maus pagadores.
235. Outro aspecto ressaltado pela distribuidora diz respeito ao elevado número de
autorreligações. Ilustra a situação o Índice de Pedido de Religação (IPR) apurado que, segundo dados
apresentados pela Eletroacre (peça 81), alcançou a média mensal de 72,79% em 2015.
236. Dado que o fornecimento de energia é essencial para qualquer perfil de consumidor,
desprezando eventuais imóveis desocupados, é possível deduzir que em mais de um quarto dos “cortes”
efetuados pela Eletroacre em 2015 os consumidores se autorreligaram à rede de distribuição antes
mesmo de efetuar a quitação dos débitos que ensejaram a suspensão do serviço.
237. O relatado impacto que os fatores alheios à gestão da Eletroacre têm sobre sua performance
no combate à inadimplência tem o condão, na prática, de conferir maior relevo às estratégias concebidas
e encampadas pela Eletroacre para mitigar os riscos de perda de receitas em função do inadimplemento
da sua clientela.
238. Nesse passo, reportou-se que a atualização da base cadastral das unidades consumidoras
atendidas pela distribuidora é realizada continuamente, como rotina quando do atendimento de
demandas dos clientes (peça 19, p. 12; peça 27, p. 2), acrescentando que: a) encetou um amplo processo
de atualização da base de dados dos consumidores, já tendo recadastrado cerca de 50.000 unidades
consumidoras; b) seu sistema informatizado, é capaz de realizar a crítica de determinadas
inconsistências na base de dados de seus clientes, tais como a correção do número do CPF/CNPJ e
eventual duplicidade de Número de Identificação Social (NIS).
239. Questionada sobre as consequências para a alta administração da Eletroacre em face do
atingimento/não atingimento das metas estabelecidas no CMDE para o combate à inadimplência, a
distribuidora informou que “o não atendimento de metas, tanto técnica como comercial, não imputa
nenhuma responsabilidade à direção da empresa” (peça 50, p. 1-2).
240. No que tange aos demais empregados, conforme reportado pela Eletroacre (peça 19, p. 7), o
desempenho alcançado pelas equipes nas metas pactuadas é considerado para fins de progressão na
carreira, bem como na Participação nos Lucros e Resultados (PLR).
241. Por fim, deve-se reconhecer que, no geral, a Eletroacre demonstrou ter fortalecido o combate
à inadimplência desde o exercício de 2011, inclusive lançando mão de diversas estratégias para reaver
seus créditos segundo os valores inadimplidos e os diferentes perfis dos devedores, razão pela qual a
persistente taxa de inadimplência apurada deve seguir afetando negativamente o desempenho da
distribuidora neste período excepcional em que presta o serviço como empresa designada, implicando
perda de receita e prejudicando seu fluxo de caixa.
242. Considerando, contudo, a relevância de fatores extrínsecos à gestão da Eletroacre no
comportamento da inadimplência, não se vislumbra medidas a serem adotadas pela empresa idôneas a
modificar a situação encontrada.
243. Pelo exposto, propõe-se dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em
infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações ora apuradas acerca do comportamento da
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
inadimplência na Eletroacre a fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar ações de
controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de sua clientela, especialmente a Aneel, a
assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle estabelecidos para monitorar a
sustentabilidade econômico-financeira das empresas designadas prestação do serviço temporário de
distribuição de energia, nos termos da Portaria MME 388, de 26/7/2016 e respectiva regulamentação
que vier a ser editada pela Aneel.
3.5. Despesas operacionais acima dos padrões regulatórios
244. As despesas operacionais na Eletroacre, cujo maior peso está associado a custos com pessoal,
manteve-se acima do patamar máximo reconhecido pela Aneel, o que implica que as despesas
decorrentes da operação da empresa não são suportadas por sua arrecadação, situação que prejudica
seu desempenho econômico-financeiro.
245. Com efeito, de acordo com a Aneel, os custos operacionais das empresas distribuidoras de
energia são aqueles associados às atividades de operação, manutenção, tarefas comerciais e
administrativas, como são exemplos os custos com leitura e entrega de faturas, vistoria de unidades
consumidoras, podas de árvores, operação de subestações, combate às perdas, administração e
contabilidade.
246. Por ocasião dos reajustes ou revisões das tarifas de energia os custos operacionais são
estimados a partir da identificação das melhores práticas entre as empresas, por meio da comparação
entre as concessionárias e considerando as características das áreas de concessão.
247. Assim sendo, caso a distribuidora consiga promover uma boa gestão de seus custos
operacionais, de modo a mantê-los em patamares abaixo do padrão regulatório, terá um ganho em
função do nível de eficiência atingido, pois estará remunerada na tarifa num montante superior às
despesas operacionais efetivamente realizadas. Quando o contrário ocorre, parte dos custos decorrentes
da operação não são suportados pela tarifa.
248. O Gráfico 9 ilustra o desempenho do Eletroacre neste aspecto de sua gestão a partir
indicador PMSO (real e regulatório) / ROL. Onde o PMSO corresponde à despesa atinente a Pessoal,
Material, Serviços de Terceiros e Outras Despesas, e o ROL, a Receita Operacional Líquida.
Gráfico 9 – PMSO (real e regulatório) / ROL da Eletroacre
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Aneel (peça 57)
249. Em que pese tenha se verificado uma aproximação entre as trajetórias das despesas reais e
regulatórias em 2014, o PMSO real da Eletroacre manteve-se acima do padrão regulatório no período
avaliado (2012-2014), o que implicou custos realizados sem cobertura tarifária.
250. Em face do escopo desta fiscalização, optou-se por analisar as despesas operacionais na
Eletroacre focando aquelas que a empresa tem com pessoal, pois, antes de qualquer exame, o custo
operacional relativo ao custeio das folhas de pagamento despontou como um dos mais relevantes em
distribuidores de energia estatais.
101
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
251. Com efeito, conforme se extrai dos dados apresentados na Tabela 11, as despesas com
pessoal, de fato, têm impacto significativo nos custos operacionais da Eletroacre, chegando a responder
por 55,84% dos custos com PMSO suportados pela empresa no exercício de 2013.
Tabela 11 - Participação das despesas com pessoal nos custos com PMSO
Exercício PMSO Real
Despesa c/
Pessoal Participação
2012
R$
119.963.164,37
R$
37.446.613,77 31.22%
2013
R$
109.942.050,65
R$
61.393.857,43 55.84%
2014
R$
104.757.048,65
R$
40.030.800,38 38.21%
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel (peça 72)
252. Deve-se, contudo, esclarecer que os dados ora apresentados foram afetados por Plano
Incentivado de Desligamento (PID) lançado pela Eletroacre em junho de 2013.
253. Tal iniciativa da distribuidora fiscalizada, conforme consignado no Relatório de Gestão da
empresa relativo ao exercício de 2013 (peça 63, p. 63), em face dos incentivos oferecidos neste ano, ao
mesmo tempo em que onerou as despesas com pessoal, também reduziu o número de empregados em
20% em relação ao existente no ano anterior.
254. De outro ponto de vista, quando analisada a relação existente entre a receita operacional
líquida e o montante de gastos com pessoal, verifica-se que a Eletroacre encontra-se entre as
distribuidoras pertencentes a Eletrobras em melhor situação.
255. Decerto, como pode ser observado no Gráfico 10, elaborado com base em dados
disponibilizados pela Aneel (peça 72), as despesas com pessoal da Eletroacre representaram 10,13% da
receita operacional líquida no exercício de 2015, ficando acima apenas da Celg-D, mas
substancialmente abaixo da média do indicador apurado nas demais distribuidoras do grupo Eletrobras,
que ficou em 13,51%.
Gráfico 10 - Despesas com pessoal X ROL das distribuidoras da Eletrobras (2015)
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel
256. Por seu turno, com base nas informações da Relação Anual de Informações Sociais (Rais)
2015, obteve-se que a remuneração média paga aos empregados da Eletroacre é condizente com os
valores pagos aos trabalhadores do setor, conforme se pode observar das informações do Gráfico 11.
Gráfico 11 - Médias das remunerações pagas por distribuidoras de energia elétrica em 2015
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Elaboração própria, com dados da RAIS 2015
257. Cabe destacar que os empregados da Eletroacre receberam, em média, R$ 6.836,32 mensais
de remuneração no exercício de 2015, valor bem abaixo da maior remuneração média (R$ 10.293,57),
paga pela Boa Vista Energia S.A., e inferior às médias das remunerações pagas em outras oito
distribuidoras avaliadas.
258. Embora não se possa negar que o empenho da gestão de cada empresa em otimizar as
despesas com pessoal seja fator chave, a variação encontrada na média das remunerações pagas pelas
distribuidoras analisadas também pode ser explicada por diversos outros aspectos, tais quais o nível de
terceirização de mão-de-obra, rotatividade de pessoal, peculiaridades locais, etc.
259. De todo modo, à míngua de parâmetro seguro que permita indicar o volume ideal de despesas
com pessoal segundo o perfil de cada empresa e tendo em conta as análises ora realizadas, é possível
afirmar que os valores pagos pela Eletroacre não destoam das remunerações médias pagas pelas demais
distribuidoras de energia.
260. Ainda no que tange às despesas com pessoal, chama a atenção o fato de a Eletroacre ter pago
a seus empregados mais de quatro milhões de reais a título de Participação nos Lucros e Resultados
(PLR) da empresa para os períodos 2013-2014 e 2014-2015 (peça 76, p. 3), montantes que, conforme
apurado por sua Auditoria Interna, corresponderam a 1,12 e 1,29 das folhas de pagamento de dezembro
de 2013 e de dezembro de 2014, respectivamente.
261. Haja vista que no período os resultados alcançados pela Eletroacre não foram suficientes
para assegurar a sustentabilidade econômico-financeira da empresa, razão pela qual a distribuidora
acumulou prejuízos de mais de 600 milhões de reais ao fim de 2015 (peça 41, p. 86), a distribuição de
PLR, não há dúvidas, consubstancia providência dissonante com a situação da empresa.
262. Verificou-se, contudo, que o dever de pagar PLR relativamente aos exercícios de 2014 a 2018
foi assentado em dissídio coletivo estabelecido para pôr termo à greve de empregados (TST-DCG-11801-
63.2015.5.00.0000), processo onde restou definido pelo Tribunal Superior do Trabalho que a PLR não
pode estar vinculada integralmente à lucratividade da empresa, vez que se trata também de participação
em resultados (peça 70).
263. Na referida oportunidade, a conciliação proposta foi no sentido de que, para os anos 2015 e
2016, metade da PLR seja paga com base nas metas operacionais e o restante, baseada na lucratividade
da holding Eletrobras. Para os anos seguintes, 40% com base nas metas operacionais e 60% tendo em
conta o lucro da holding.
264. Assim sendo, malgrado o acordo selado contribua para dispêndios com o pagamento de PLR
desconectados de qualquer lucratividade da Eletroacre, deixa-se de propor a expedição de determinação
ou recomendação à empresa fiscalizada quanto a esse desajuste.
103
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
265. Primeiro, porque decorrente de decisão prolatada por tribunal superior, o que demandaria a
desconstituição do que firmado em dissídio coletivo. Depois, a revisão das condições dispostas no
referido processo, é bem provável, enfrentará resistência dos empregados, podendo suscitar inclusive
deflagração de greves, bem assim afetará negativamente o clima organizacional da empresa, já
conturbado em razão de sua iminente desestatização.
266. Pelo exposto, propõe-se dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em
infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações ora apuradas acerca do comportamento das
despesas operacionais na Eletroacre, a fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de adotar
ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de sua clientela, especialmente a
Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle estabelecidos para monitorar
a sustentabilidade econômico-financeira das empresas designadas prestação do serviço temporário de
distribuição de energia, nos termos da Portaria MME 388, de 26/7/2016 e respectiva regulamentação
que vier a ser editada pela Aneel.
4. Qualidade do serviço prestado
267. Das três dimensões da qualidade aferíveis na atuação de distribuidoras de energia, a
qualidade do serviço prestado, vinculada à noção de continuidade do fornecimento, foi o aspecto da
gestão da Eletroacre avaliado nesta auditoria em razão de os seus impactos serem mais evidentes e
melhor percebidos pelos consumidores.
268. Como visto na visão geral, o exame dos indicadores de continuidade (DEC e FEC) e de suas
trajetórias demonstra que a Eletroacre tem extrapolado, reiteradamente, os valores máximos admitidos
pela Aneel (item 56). Problema que tem se agravado em face do elevado distanciamento entre os valores
apurados e os limites regulatórios, principalmente no caso do DEC.
269. Cabe relembrar que o DEC é indicador que corresponde ao tempo médio, em horas, que os
consumidores ficaram sem o fornecimento de energia elétrica no período de apuração, ao tempo em que
o FEC mede a quantidade média de vezes em que houve interrupção no fornecimento de energia no
período avaliado.
270. Com efeito, entre os exercícios de 2011 e de 2015, conforme divulgado pela Aneel, o DEC que,
inicialmente, assumiu valor abaixo do limite regulatório, ao final desse período passou a extrapolá-lo em
64,76% (22,16 horas). Já o FEC, que no ano de 2011 encontrava-se apenas 10,96% acima do limite, em
2015 extrapolou o teto em 40,04% (11,64 horas).
271. Em razão desse desempenho, conforme consignado na Revista Aneel Ouvidoria Setorial em
Números 2016 (peça 61, p. 31), a ampla maioria das reclamações de primeiro nível feitas pelos
consumidores da Eletroacre dizem respeito, exatamente, a interrupções no fornecimento de energia.
272. De acordo com a referida fonte, apenas em 2015 foram mais quarenta mil reclamações sobre
o tema “interrupção do fornecimento”. Desse número, 76,41% das reclamações foram consideradas
procedentes.
273. Diante desse cenário, avaliou-se tanto o desempenho alcançado pela Eletroacre no que tange
à qualidade do serviço prestado, quanto as perspectivas dessa área da gestão da distribuidora, agora
que atua como empresa designada até a assunção de novo concessionário e a transferência de seu
controle acionário, o que conduziu à previsão de risco de estagnação na performance dos indicadores de
continuidade no curto prazo, conforme a seguir.
4.1. Risco de estagnação dos níveis de qualidade do serviço prestado pela Eletroacre
274. Constatou-se risco elevado de os consumidores da Eletroacre não experimentarem melhoria
na qualidade do fornecimento de energia até a transferência do controle acionário da empresa para
novo concessionário, o que implica distanciamento entre os indicadores de continuidade apurados e os
níveis de desempenho esperados de distribuidoras de energia que atuam em áreas de concessão
semelhantes, mas mais eficientes, apurados pela Aneel nos termos do Módulo 8 dos Procedimentos de
Distribuição (Prodist).
104
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
275. Decerto, da aplicação dos procedimentos de auditoria constatou-se, por um lado, que a
Eletroacre não conseguiu executar a contento plano de ação que apresentou à Aneel com o objetivo de
melhorar a qualidade do serviço prestado até o ano de 2017; por outro, que a distribuidora não tem
perspectivas de obter recursos suficientes para promover melhorias substanciais no desempenho de seus
indicadores de continuidade até a assunção de novo concessionário.
276. Passa-se, a seguir, a apresentar o diagnóstico da gestão da Eletroacre sobre a qualidade do
serviço com ênfase nas ações já implementadas ou em curso no âmbito da distribuidora com vistas a
alcançar melhor performance de seus indicadores de continuidade.
277. Visando estabelecer metas e resultados a serem alcançados em ciclos quinquenais, a
Eletroacre firma com a Eletrobras, sua controladora, Contrato de Metas de Desempenho Empresarial
(CMDE) (íntegra do instrumento vigente à peça 47).
278. Como se nota dos dados apresentados na Tabela 12, embora partam de uma projeção mais
realista com a gestão efetiva da Eletroacre, os níveis de desempenho dos indicadores de continuidade
pactuados no CMDE têm uma trajetória de aproximação com os padrões regulatórios.
Tabela 12 – CMDE 2013-2017: metas para DEC e FEC
Exercício DEC FEC
CMDE Aneel Apurado CMDE Aneel Apurado
2013 54,4 42,55 71,99 44,2 36,92 47,47
2014 40,8 38,61 63,68 33,2 32,93 40,84
2015 34,7 34,22 56,38 28,2 29,07 40,71
Fonte: Elaboração própria, adaptado com dados da Eletroacre e Aneel.
279. Caso se considere apenas os números absolutos dos indicadores, constata-se que houve, de
fato, uma melhoria contínua na gestão da qualidade do serviço mediante a redução da duração e da
frequência das interrupções no fornecimento de energia, malgrado os resultados apurados pela
Eletroacre não tenham permitido maior aproximação com os padrões regulatórios, ou, mesmo, com as
metas definidas no CMDE.
280. Outro instrumento adotado para orientar as ações da Eletroacre com vistas à melhoria da
qualidade na prestação do serviço, cabe registar, é o Plano de Resultados para Melhoria da Qualidade
(PRMQ) (peças 21-22).
281. Tal plano foi apresentado pela Eletroacre à Aneel em abril de 2015 e reapresentado com
algumas adequações em agosto do mesmo ano (peça 59, p. 58 e 69-73) em resposta às preocupações do
órgão regulador com o baixo desempenho da qualidade do serviço prestado e com as reclamações de
consumidores de distribuidoras consideradas críticas pelo referido órgão regulador.
282. Vale ressaltar que o referido PRMQ não pretendeu estabelecer nenhuma obrigação nova à
então concessionária Eletroacre, mas apenas explicitar as ações de reversão da trajetória de degradação
da qualidade do serviço em relação aos níveis de desempenho exigidos pela Aneel.
283. Conforme solicitado pela Aneel, o PRMQ fez uma análise dos indicadores de continuidade nos
doze conjuntos elétricos da área de concessão (peça 21, p. 26-55 e peça 22, p. 1-42) e a projeção mensal
de redução dos indicadores de qualidade DEC e FEC até dezembro de 2017 (peça 22, p. 46-47),
amparada em obras, projetos e ações necessários à melhoria programada.
284. De acordo com a Eletroacre, o plano em tela, além de priorizar ações já previstas e em
andamento do Plano de Negócios das Empresas Eletrobrás de Distribuição(PDNG) para o quinquênio
2015-2019 e do Programa de Desenvolvimento da Distribuição (PDD), também propôs novas ações
visando atender à solicitação do regulador (peça 21, p. 7).
285. Apesar do planejamento de todas essas estratégias de ação, conforme pode ser observado nos
Gráficos 12 e 13, a seguir colacionados, além de a Eletroacre não ter conseguido atender aos limites
regulatórios, os resultados mais recentes dos indicadores de continuidade do serviço (DEC e FEC) da
distribuidora indicam que sua performance sequer alcançou os patamares almejados no âmbito do
105
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
CMDE 2013-2017 ou, mesmo, do PRMQ. Esclarecendo-se que, por ser mais recente, o PMRQ somente
traça metas de desempenho a partir do exercício 2015.
Gráfico 12- Comparação entre o DEC apurado e as metas definidas no CMDE e PRMQ
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel, CMDE (peça 47) e PRMQ (peças 21-22).
Gráfico 13 - Comparação entre o FEC apurado e as metas definidas no CMDE e PRMQ
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel, CMDE (peça 47) e PRMQ (peças 21-22).
286. Uma outra forma de avaliar se o desempenho dos indicadores de continuidade tem
apresentado uma melhora efetiva é analisar a trajetória do seu resultado acumulado num período de
doze meses, de forma que o resultado de cada mês corresponda a soma do valor apurado nesse mês com
os valores apurados nos onze meses anteriores.
287. Trata-se, assim, de análise capaz de mitigar os efeitos da sazonalidade nos indicadores, pois a
taxa anual móvel (TAM) de um dado mês somente apresentará redução quando este mês apresentar um
resultado inferior ao indicador do mesmo mês do ano anterior.
288. Conforme esta perspectiva, a TAM apurada para os indicadores DEC e FEC da Eletroacre no
período compreendido entre nov/2013 e out/2016, apresenta o comportamento descrito nos Gráficos 14 e
15, colacionados a seguir.
106
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Gráfico 14 – DEC TAM Eletroacre (nov/2013 – out/2016)
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel
Gráfico 15 – FEC TAM Eletroacre (nov/2013 – out/2016)
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel
289. Percebe-se que o DEC TAM apresentou um comportamento de suave melhora até junho de
2015, não apresentou uma trajetória de convergência consistente para o padrão regulatório a partir
desse mês. Já o FEC TAM não apresentou melhora significativa no período analisado, chegando a
registrar uma degradação ao final do período avaliado.
290. Além dos indicadores gerais, a Aneel também estabelece indicadores individuais de
continuidade, que apuram a qualidade do serviço em cada unidade consumidora, quais sejam:
a) duração de interrupção individual por unidade consumidora (DIC); b) frequência de interrupção
individual por unidade consumidora (FIC); c) duração máxima de interrupção contínua por unidade
consumidora ou ponto de conexão (DMIC); e, d) duração da interrupção individual ocorrida em dia
crítico por unidade consumidora ou ponto de conexão (Dicri).
291. Em caso de transgressões aos padrões regulatórios definidos para tais indicadores, conforme
definido pela Aneel nos Procedimentos de Distribuição (Prodist), deve a distribuidora compensar
financeiramente os consumidores. Sob este enfoque, evidenciou-se que os valores pagos aos
consumidores foram expressivos, conforme descrito na Tabela 13.
107
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Tabela 13 – Compensações pagas pela Eletroacre a consumidores
Ano Quantidade Valor (R$)
2012 1.057.619 5.796.187,87
2013 991.657 7.869.826,65
2014 820.889 7.287.045,85
2015 938.921 7.683.933,22
2016 (parcial) 658.933 3.874.037,63
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel
292. Para melhor compreensão do impacto dessas sanções sobre a situação financeira da
Eletroacre, apresenta-se lado a lado na Tabela 14 o valor das compensações pagas aos consumidores e
os respectivos valores previstos na receita da distribuidora para a remuneração do capital (RC).
Tabela 14 - Remuneração do capital X compensações aos consumidores
Ano
Remuneração do
Capital prevista
(R$)
Valor
Compensações
(R$)
2012 36.658.444,46 5.796.187,87
2013 22.834.502,63 7.869.826,65
2014 24.022.208,81 7.287.045,85
2015 27.531.126,61 7.683.933,22
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel (peça 56)
293. Ressalte-se que nesta auditoria optou-se por cotejar as compensações com as remunerações
previstas para o capital, consoante os dados apresentados no Gráfico 16, porque um resultado negativo,
seja devido às compensações financeiras, seja em razão de a distribuidora operar com custos acima dos
regulatórios, impacta o retorno que a empresa deveria dar aos investidores.
Gráfico 16 - Relação entre compensações e remuneração prevista do capital (RC)
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel (peça 56)
294. Nesta perspectiva nota-se que as compensações apuradas impactaram consideravelmente a
rentabilidade da empresa, chegando a alcançar montante equivalente a 34,46% do valor previsto como
remuneração do capital em 2013.
295. Por outro lado, conforme já analisado (itens 107-111), a autorização para que os recursos
das compensações por violação aos limites individuais de qualidade sejam convertidos em investimentos
neste período em que a Eletroacre atua como empresa designada, malgrado ainda afete o valor de venda
da empresa em razão de os valores não contarem na base de remuneração da distribuidora, poderá
contribuir para a melhoria da qualidade do serviço prestado (peça 46, p. 2).
108
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
296. Por seu turno, quando observado o desempenho da Eletroacre sob a perspectiva de seus
conjuntos elétricos (item 63), deve-se registrar que as áreas com indicadores de continuidade dentro do
limite regulatório, Jordão e Santa Rosa, atendiam em 2015, segundo dados da Aneel, apenas 1.047
unidades consumidoras, ou seja, cerca 0,58% do total de clientes.
297. Desse modo, abstraindo as dimensões territoriais destes conjuntos, o desempenho deles teve
pouco impacto para o resultado geral da distribuidora.
298. Também se verificou que a performance ruim da Eletroacre em 2015, em termos de duração
de interrupção no fornecimento de energia, foi capitaneada pelos resultados alcançados nos conjuntos
Porto Walter, Marechal Thaumaturgo, Epitaciolândia, Sena Madureira e Feijó, que extrapolaram
sobremaneira os respectivos valores teto, conforme detalhado na Tabela 15.
Tabela 15 – Conjuntos elétricos com piores desempenhos DEC em 2015
Conjunto Apurado DEC
limite
Duração acima do limite
(horas)
Porto Walter 127,78 50,00
77,78
Marechal
Thaumaturgo
128,70 53,00
75,70
Epitaciolândia 90,15 31,00
59,15
Sena Madureira 100,80 42,00
58,80
Feijó 97,44 51,00
46,44
Fonte: Elaboração própria, com dados da Aneel
299. Com base em dados apresentados pela Eletroacre (peça 74), consolida-se no Gráfico 17 as
principais causas identificadas das interrupções de energia em sua rede.
Gráfico 17 – Causas das interrupções de energia no primeiro semestre de 2016
Fonte: Elaboração própria, com dados da Eletroacre
300. Cumpre destacar que a maior parte das interrupções ocorridas no primeiro semestre de 2016
em todos os conjuntos elétricos da Eletroacre, deveram-se a falhas de material ou de equipamentos, bem
assim a árvores em contato com a rede de distribuição e a descargas atmosféricas.
301. De fato, observou-se que dentre as causas das interrupções nos conjuntos com piores
desempenhos no indicador DEC em 2015 (peça 65), o fator “árvore e/ou vegetação” teve grande
impacto no desempenho negativo deste indicador.
302. Corroborando esta constatação, o gerente do Departamento de Operação da Eletroacre ao
reconheceu que o fator “árvore e/ou vegetação” responde por parcela expressiva das causas que afetam
109
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
negativamente a gestão dos indicadores de continuidade, estimando que ele explicaria cerca 30% das
interrupções de fornecimento de energia (peça 27, p. 7).
303. Não obstante este diagnóstico, obteve-se a informação de que, em face da falta de recursos, a
Eletroacre encontra-se há dois anos sem contrato para a realização de podas das árvores que
prejudicam a sua rede de distribuição (peça 27, p. 7).
304. Além da relatada falta de recursos, a Eletroacre também enfrentou variadas dificuldades na
realização da licitação para contratação de empresa para realização de serviços de limpeza de faixa e de
aceiro, poda e supressão de árvores (peça 64, p. 8-9 e 25).
305. Quanto ao ponto, a fiscalizada registrou ser prejudicada pelo regime jurídico a que se
submete por ser uma sociedade de economia mista, destacando que a falta dos serviços de poda e
limpeza de faixa desde o início de 2015, considerado serviço essencial, deveu-se à morosidade do
processo licitatório, especialmente em razão de diversas manobras legais dos licitantes, seja na esfera
administrativa ou judicial.
306. Somente em 9/11/2016 a Diretoria Executiva da Eletroacre autorizou, por meio da Resolução
109/2016 (peça 62), a abertura de um novo processo licitatório para contratação de empresa
especializada para execução dos referidos serviços em regime de produtividade, no valor global
estimado de R$ 7.610.954,40. Montante esse equivalente aos custos anuais das compensações individuais
aos consumidores praticados pela distribuidora nos últimos exercícios (item 291).
307. Não obstante a relevância do tema, questionada sobre as consequências para a alta
administração da Eletroacre em face do atingimento/não atingimento das metas de governança quanto à
performance dos indicadores de qualidade do serviço (DEC/FEC), a distribuidora informou que “o não
atendimento de metas, tanto técnica como comercial, não imputa nenhuma responsabilidade à direção da
empresa” (peça 50, p. 1-2).
308. Segundo a fiscalizada, parte das ações do PRMQ já contava com financiamento específico, as
demais a empresa iria realizar de acordo com sua capacidade de geração de caixa ou dependeriam de
captação junto a agentes de crédito, o que estaria diretamente relacionado ao processo de renovação de
concessão (peça 21, p.7).
309. Cabe registrar que as seis obras propostas no PRMQ pela Eletroacre para aperfeiçoarem o
fornecimento de energia em sete dos seus doze conjuntos elétricos demandariam um investimento total de
mais de 90 milhões de reais, conforme descrito na Tabela 16, a seguir colacionada.
Tabela 16 – Obras previstas no PMRQ da Eletroacre
Item Obra Início Fim Conjuntos
Orçamento
(R$)
1 Ampliação da SE
Epitaciolândia 08/11/2013 26/12/2015 Epitaciolândia
9.713.071,00
2 Implantação da SE
Entroncamento 08/11/2013 04/09/2016 Epitaciolândia
6.604.000,00
3 Implantação da SE
Alto Alegre 08/11/2013 10/11/2017
Tangará, São
Francisco e
Taquari
15.625.795,96
4
Implantação da SE
Juruá e LD
Cruzeiro/Juruá
08/11/2013 28/06/2017 Cruzeiro do Sul
19.863.000,00
5
Implantação da SE
Envira e LD
Feijó/Envira
08/11/2013 28/06/2017 Feijó
18.647.000,00
110
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Item Obra Início Fim Conjuntos
Orçamento
(R$)
6
Implantação da SE
Tarauacá e LD
Feijó/Tarauacá
08/11/2013 28/06/2017 Tarauacá
20.207.000,00
Total
...........................................................................................................................
90.659.866,96
Fonte: Plano de Resultados para Melhoria da Qualidade da Eletroacre (peça 22, p. 44), adaptado.
310. No Apêndice B deste relatório são detalhadas as datas de início e término, os recursos
necessários para execução e os respectivos impactos nos indicadores de continuidade DEC e FEC para
cada um desses projetos e ações definidos no PMRQ.
311. Tais projetos e ações, desdobrados em 32 medidas, previram um investimento total por parte
da Eletroacre de quase 220 milhões de reais, a maior parte voltada à gestão da qualidade no
fornecimento de energia, conforme Tabela 17.
Tabela 17 – Investimentos previstos no Plano de Resultados para Melhoria da Qualidade
Tema Quantidade de
projetos/ações Orçamento Percentual
Melhoria no Atendimento 6 30.090.002,29 13,71%
Qualidade no Fornecimento de
Energia
19 188.935.327,33 86,06%
Segurança no Trabalho 7 519.000,00 0,24%
Total 32 219.544.329,62 100%
Fonte: Relatório de Acompanhamento do Plano de Resultados 02/2016 a 06/2016 (peça 64),
adaptado.
312. Não obstante o PRMQ tenha se revelado um instrumento útil para orientar as ações com
vistas à melhoria da qualidade na prestação do serviço de distribuição de energia, apurou-se elevado
nível de descumprimento das medidas prevista neste plano de melhoria.
313. Com efeito, até o mês de junho de 2016, consoante respectivo relatório de acompanhamento
(peça 64), apenas uma das seis obras alvitradas no PMRQ havia sido efetivamente iniciada, estando as
demais em fase de licenciamento ambiental e/ou ainda pendentes de definição de recursos financeiros.
Síntese da situação de cada obra é apresentada na Tabela 18.
Tabela 18 - Situação das obras previstas no Plano de Resultados para Melhoria da Qualidade
Item Obra Situação da obra
1
Ampliação da SE
Epitaciolândia
138/69/13,8kV
Obra iniciada em novembro de 2015 (montagem
eletromecânica de equipamentos), em fase de conclusão
das fundações.
2 Implantação da SE
Entroncamento
Em fase de Licenciamento Ambiental. Elaboração de
documentos para abertura do processo licitatório. Atraso
causado pelo órgão ambiental, ainda sem prejuízo para o
final da obra.
3 Implantação da SE
Alto Alegre
Em fase de Licenciamento Ambiental. Elaboração de
documentos para abertura do processo licitatório. Atraso
causado pelo órgão ambiental, ainda sem prejuízo para o
final da obra.
4
Implantação da SE
Juruá e LD
Cruzeiro/Juruá
Em fase de Licenciamento Ambiental. Aguardando
definição de recursos financeiros. Atraso causado pelo
órgão ambiental, ainda sem prejuízo para o final da obra.
111
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Item Obra Situação da obra
5
Implantação da SE
Envira e LD
Feijó/Envira
Em fase de Licenciamento Ambiental. Aguardando
definição de recursos financeiros. Atraso causado pelo
órgão ambiental, ainda sem prejuízo para o final da obra.
6
Implantação da SE
Tarauacá e LD
Feijó/Tarauacá
Em fase de Licenciamento Ambiental. Aguardando
definição de recursos financeiros. Atraso causado pelo
órgão ambiental, ainda sem prejuízo para o final da obra.
Fonte: Relatório de acompanhamento do Plano de Resultados 02/2016 a 06/2016 (peça 64),
adaptado.
314. O estágio de realização dos projetos e ações afetos a melhoria da qualidade ajustados no
PMRQ encontra-se detalhado no Apêndice C, de onde se extrai que, de fato, o mencionado plano não tem
sido implementado a contento.
315. Nesse sentido, conforme se observa na Tabela 19, dos dezenove projetos afetos ao tema da
qualidade do serviço, nove deles, sequer, haviam sido iniciados até junho de 2016.
Tabela 19 – Projetos do Plano de Resultados não iniciados até junho de 2016
Item Nome do Projeto/Ação Situação do Projeto
1 Revitalização de 3.000 km RD
Rurais Monofásicas.
Processo montado, aguardando recursos
orçamentários e financeiros para a
execução.
2 Adição de fase em 215 km de RD
monofásicas rurais.
Processo montado, aguardando recursos
orçamentários e financeiros para a
execução.
3 Atendimento diferenciado nas
Áreas Rurais Mais Distantes,
com quatro veículos de maior
resistência.
Processo montado, aguardando recursos
orçamentários e financeiros para a
execução.
4 Automação de 120 religadores
urbanos.
Revisão pela Siemens sobre os custos para
aditivo ao contrato de digitalização de
UC.
5 Instalação de 95 religadores
monofásicos.
Licitação realizada em dez/2015, mas
deserta. Em revisão dos custos devido
aumento do Dólar e do salário mínimo,
processo parado por falta de recurso.
6 Automação de 50 religadores
rurais.
Revisão pela Siemens sobre os custos para
aditivo ao contrato de digitalização de UC
(sem recursos financeiros).
7 Revitalização de 190 km RD
rurais trifásicas.
Processo montado, aguardando recursos
orçamentários e financeiros para a
execução.
8 Infraestrutura de Comunicação. Revisão pela Siemens sobre os custos para
aditivo ao contrato de digitalização de UC
(sem recursos financeiros).
9 Reforma e Adequação em sete SE
34,5/13,8kV.
Fazendo levantamento de custos para
licitação. Projeto parado por falta de
recurso.
Fonte: Relatório de acompanhamento do Plano de Resultados 02/2016 a 06/2016 (peça 64),
adaptado.
112
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
316. Conforme estimado no PRMQ, estes projetos e ações ainda não iniciados demandam recursos
da ordem de 54,47 milhões de reais, montante que corresponde a 28,83% dos investimentos previstos no
plano para o tema qualidade do fornecimento de energia.
317. Também merece destaque o fato de que para oito dos nove projetos não iniciados a Eletroacre
ter consignado a falta de definição sobre recursos financeiros para sua execução. Assim sendo, fica
evidente o impacto da frágil situação econômico-financeira da fiscalizada na realização de investimentos
voltados à melhoria da qualidade do serviço.
318. Outra evidência da baixa execução do PRMQ é a existência de cinco projetos com realização
aquém da previsão, conforme apresentado na Tabela 20.
Tabela 20 – Projetos do PRMQ com realização aquém do previsto
Item Nome do Projeto/Ação % Previsto %
Realizado
Índice de
Realização
1 Construção de 210 km de
alimentadores 47.22% 18.00% 0,38
2 Limpeza e abertura de faixa de
servidão em 13.500km de RD rurais 22.34% 8.50% 0,38
3
Substituição de 11.500 cruzetas de
madeira por cruzetas polimérias ou
de fibra de vidro
38.88% 21.39% 0,55
4 Plano de Manutenção 45.16% 38.16% 0,84
5 Regularização de 4.860 UC
clandestinas 46.67% 35.00% 0,75
Fonte: Relatório de acompanhamento do PRMQ 02/2016 a 06/2016 (peça 64), adaptado.
319. No que se refere à realização do plano de manutenção da distribuidora, a Eletroacre estimou
que sua execução seria capaz de reduzir em 4,38 horas seu DEC e 2,17 ocorrências no FEC (peça 64, p.
23). Ocorre, todavia, que a empresa não tem conseguido executar o plano de manutenção dentro do
previsto devido a dificuldades de aquisição de material e a restrições financeiras.
320. Com efeito, verificou-se baixo nível de realização de investimentos do plano de manutenção no
período compreendido entre janeiro de 2015 e julho de 2016, vez que estes não alcançaram 2/3 dos
quinze milhões de reais previstos (peça 71, p. 4-6).
321. Em suma, apenas cinco das dezenove ações previstas nos PRMQ para melhoria da qualidade
do serviço prestado pela Eletroacre estavam sendo executadas conforme programadas, cabendo destacar
que uma dessas ações, atinente à Geração nos Sistemas Isolados, ficou a cargo do Produtor
Independente de Energia contratado.
322. Decerto a baixa realização das obras, projetos e ações previstos no Plano de Resultado,
decorrentes de dificuldades de geração de caixa e de obtenção de crédito pela Eletroacre, contribuíram
decisivamente para a manutenção da baixa qualidade dos serviços na área de concessão da Eletroacre.
323. De toda sorte, apurou-se que nos últimos anos algumas ações e investimentos foram
realizados pela Eletroacre com o objetivo de melhorar a qualidade do serviço prestado.
324. Cabe mencionar, neste passo, o “Plano de Melhoria dos Indicadores de Continuidade (DEC e
FEC) 2014 a 2018” (acostado à peça 23), instrumento por meio do qual a Eletroacre consolidou suas
principais ações para melhoria dos indicadores, registrando ter:
a) adquirido subestação móvel, com capacidade de 25 MVA, para atender níveis de tensão de 69
kV (primário) e 34.5 kV ou 13.8 kV (secundário) em atendimentos emergenciais e em casos de
manutenção programada em subestações;
b) implantado Sistema de Despacho Móvel (SDM), automatizando o despacho das ocorrências com
um alto grau de confiabilidade na comunicação com as equipes de campo;
113
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) instalado 282 novos religadores automatizados nas redes de distribuição, o que contribuiu para
reduzir as áreas afetadas durante desligamentos, melhorar a capacidade de interrupção diante de
defeitos e conferir maior segurança para as instalações e pessoas;
d) passado a utilizar quadriciclos no apoio à manutenção emergencial nos ramais de difícil acesso
nos municípios de Porto Acre, Sena Madureira e Cruzeiro do Sul;
e) ampliado as Subestações São Francisco e Tangará, localizadas em Rio Branco, mediante o
investimento de cerca de 4,3 milhões de reais;
f) construído uma nova subestação com tecnologia de ponta e capacidade para atender 30% da
carga de Rio Branco e municípios próximos, a SE Taquari de 69/34,5/13,8kV - 50MVA, empreendimento
onde aplicou cerca de 17,75 milhões de reais;
g) modernizado o sistema de supervisão e controle das SE Tangará e São Francisco por meio do
software SCADA SAGE, o que possibilitou monitorar e comandar remotamente as SE conectadas ao
sistema de distribuição, investindo cerca de 1,8 milhão de reais;
h) implantado o Centro de Operação Integrado (COI), unidade responsável pela operação das
subestações, monitoramento dos equipamentos instalados na rede de distribuição, bem como distribuição
das atividades de atendimento emergencial, projeto onde cerca de 1,2 milhão de reais já foram
investidos.
325. Entre as medidas adotadas pela Eletroacre para melhorar a qualidade do serviço, também
merece destaque a realização de reunião diária de avaliação de DEC e FEC dos conjuntos elétricos
(peça 27, p. 8). Com essa prática a empresa consegue priorizar a resolução dos problemas com maior
impacto nos resultados dos indicadores de continuidade.
326. Não obstante, registra-se que a própria Eletroacre reconhece a piora nos seus indicadores de
qualidade do serviço e a baixa realização do PRMQ, oportunidade em que atribui tais falhas à
insuficiência de recursos financeiros (peça 64, p. 5-6).
327. Não se vislumbra que a distribuidora fiscalizada consiga superar essa limitação pois, se é
verdade que sua designação para prestar o serviço até a assunção de novo concessionário trouxe
consigo a previsão de que a distribuidora passará a ter sua receita complementada mediante
empréstimos da RGR para assegurar a sustentabilidade mínima do negócio (peça 24, p. 16), sabe-se que
estes recursos não serão suficientes para fazer frente a demanda de investimentos da empresa.
328. Bem por isso, o regulamento proposto pela Aneel para reger este período de prestação de
serviço excepcional também deixa claro que, embora a Eletroacre e as demais designadas devam seguir
perseguindo obter desempenho convergente com os referenciais regulatórios definidos para DEC/FEC, o
que lhe será efetivamente exigido é que não piore sua performance em relação ao desempenho alcançado
no período compreendido entre jul/2015 e jun/2016 (peça 46, p. 4-5).
329. Desse modo, é provável que os consumidores da Eletroacre não experimentem melhoria na
qualidade do fornecimento de energia até a transferência do controle acionário da empresa para novo
concessionário, o que implica distanciamento entre os indicadores de continuidade apurados e os níveis
de desempenho esperados de distribuidoras de energia que atuam em áreas de concessão semelhantes,
mas mais eficientes, apurados pela Aneel nos termos do Módulo 8 dos Procedimentos de Distribuição
(Prodist).
330. Não obstante o desalento desta constatação, considerando que as ações que a distribuidora
deve desenvolver para cumprir as exigências regulatórias atinentes aos níveis de qualidade do serviço
prestado constarão do plano que a empresa apresentará à Aneel para fazer jus à remuneração
adequada, bem assim que a implementação dessas medidas será acompanhada pela Aneel, com a
necessária participação dos conselhos fiscais da Eletroacre e de sua controladora (peça 46, p. 5),
entende-se desnecessário a expedição de recomendações à entidade fiscalizada quanto ao tema.
331. Por conseguinte, propõe-se dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em
infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização quanto aos níveis
de qualidade do serviço prestado pela Eletroacre a fim de que avalie a conveniência e a oportunidade de
114
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de sua clientela,
especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle estabelecidos
para monitorar a gestão dos níveis de qualidade dos serviços das empresas designadas prestação do
serviço temporário de distribuição de energia, nos termos da Portaria MME 388, de 26/7/2016 e
respectiva regulamentação que vier a ser editada pela Aneel.
5. Análise dos comentários dos gestores
332. De acordo com o item 145 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT),
aprovadas pela Portaria TCU 280/2010, a versão preliminar deste relatório (peça 84) foi remetida à
Eletroacre por meio do Ofício 697/2016-TCU/Secex-AC (peça 85), com a finalidade de oferecer a
oportunidade de os gestores da empresa fiscalizada se pronunciarem sobre os achados e as conclusões
resultantes da presente auditoria.
333. Em sua manifestação (peça 87), a Eletroacre considerou que os impactos financeiros
decorrentes dos custos de geração de energia nos Sistemas Isolados foram abordados de modo
superficial, pois refletem distorções que sempre prejudicaram seu desempenho, especialmente, a partir
da vigência da Lei 12.111, de 9/12/2009.
334. Para ilustrar a dimensão desse problema, a fiscalizada reportou que, no exercício de 2009,
seu endividamento girava em torno de 50 milhões de reais, passando para mais de 400 milhões de reais
em 2015, justamente no período em que teria alcançado melhora significativa em sua gestão.
335. Acrescentou que seus custos operacionais, apesar de superarem o patamar regulatório,
estariam dentro de um limite suportável, e que os valores que ultrapassam o PMSO regulatório seriam
significativamente inferiores aos prejuízos verificados nos últimos anos e ao crescimento de seu
endividamento em decorrência da geração de energia em seus sistemas isolados (peça 87, p. 3).
336. Por fim, obtemperou que, com a entrada em operação comercial dos Produtores
Independentes de Energia (PIE) vencedores do Leilão para suprimento de energia em seus SI’s, houve
uma redução drástica desses impactos, mas o desequilíbrio entre o reembolso dos custos de geração e o
fluxo de caixa da distribuidora ainda persiste (peça 87, p. 4).
337. Decerto, como já esclarecido (item 53), em vista das limitações de escopo desta fiscalização,
os impactos econômico-financeiros decorrentes da gestão dos Sistemas Isolados (SI) sobre os resultados
da Eletroacre, embora relevantes, não puderam ser examinados em maior profundidade.
338. Não obstante, considerando os objetivos da presente auditoria e o fato de a execução desta
fiscalização ter coincidido com período em que tomaram impulso intensas alterações no paradigma de
atuação da empresa fiscalizada, sem prejuízo da realização de outras ações de controle por parte do
TCU, o resultado alcançado, importante reafirmar, atendeu à abordagem proposta.
339. Sob outro prisma, a Eletroacre ponderou que, ao longo da última década: a) estruturou,
capacitou e profissionalizou seu corpo técnico e gerencial; b) implantou melhores práticas de gestão
como SGQ, ISO 9000 e Balanced Scorecard; c) na área operacional, implantou a reunião diária da
Operação para solução rápida dos problemas e falhas no fornecimento de energia; d) foi pioneira na
implantação da leitura e faturamento simultâneo; e) adotou uma gestão financeira focada em atingir o
patamar de custos operacionais regulatórios, e inúmeras outras ações alinhadas com as melhores
práticas do setor (peça 87, p. 4).
340. Tais considerações, embora não registradas na versão preliminar deste relatório (peça 84),
por si sós, não são capazes de modificar qualquer das conclusões nele expostas.
341. Por último, as demais considerações apresentadas pela Eletroacre foram devidamente
incorporadas aos tópicos onde tratados os aspectos questionados (itens 40-45 e 305).
6. Conclusão
342. A presente auditoria operacional teve o objetivo apreciar a situação econômico-financeira da
Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre) em face das novas condições surgidas a partir de sua
designação para permanecer prestando o serviço de distribuição de energia elétrica aos consumidores
115
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
acreanos após sua concessão não ter sido prorrogada, bem como avaliar a gestão da empresa
fiscalizada sobre a qualidade do serviço prestado.
343. Dessa forma, a auditoria visou avaliar a saúde financeira da distribuidora, mormente em face
das novas condições em que passou a atuar, e apresentar um diagnóstico detalhado sobre o desempenho
da qualidade do serviço de distribuição de energia no estado de Acre.
344. Concluiu-se que a situação econômico-financeira da Eletroacre revelou-se deteriorada em
razão de a empresa não conseguir gerar receita suficiente para fazer frente a suas despesas,
circunstância que comprometeu tanto sua capacidade de realizar investimentos, quanto de honrar seus
compromissos financeiros.
345. Dentre outros aspectos não investigados nesta auditoria, verificou-se que a situação
econômico-financeira da distribuidora fiscalizada tem sido afetada por perdas de energia e despesas
operacionais acima dos padrões regulatórios, dificuldades em reduzir os índices de inadimplência dos
consumidores de energia, e pelo aumento do endividamento junto a fornecedores.
346. Não obstante, a mudança de paradigma decorrente de sua designação para permanecer
prestando o serviço de distribuição de energia até a assunção de novo concessionário trouxe consigo
vantagens, como a complementação da sua receita até nível mínimo sustentável via empréstimos da RGR,
mas também a exigência de atender padrões de desempenho e adimplência setorial aos quais se
compromete formalmente a atender por meio da adoção de medidas que serão monitoradas pela Aneel
mensalmente.
347. Por conseguinte, os riscos associados à deterioração do valor de seus ativos estarão, na
medida do possível, mitigados em razão dos estreitos limites traçados pela Aneel para reger a atuação
da Eletroacre durante o regime excepcional de prestação do serviço de distribuição de energia.
348. Os exames efetuados também identificaram uma qualidade deteriorada no serviço prestado
pela Eletroacre que tem prejudicado os consumidores acreanos, com o risco de que os indicadores
qualitativos atinentes às interrupções no fornecimento de energia permaneçam estagnados durante este
período excepcional em que a distribuidora atua sem concessão.
349. Malgrado os problemas identificados, avaliou-se não ser conveniente ou oportuno a
expedição de recomendações à Eletroacre, vez que os mecanismos de controle estabelecidos pela Aneel,
se observados, são suficientes para mitigar os riscos identificados nesta auditoria.
350. Com efeito, a expedição de recomendações à empresa fiscalizada configuraria bis in idem,
porquanto as ações que a distribuidora deve desenvolver para cumprir as exigências regulatórias
definidas para o período constarão do plano que a empresa apresentará à Aneel para fazer jus à
complementação da receita, estratégia cuja implementação será acompanhada pela mencionada agência
com a necessária participação dos conselhos fiscais da Eletroacre e de sua controladora,
351. Alvitrou-se, contudo, dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em infraestrutura
elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização a fim de que seja avaliada a
conveniência e a oportunidade de adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades
integrantes de sua clientela, especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos
mecanismos de controle estabelecidos para monitorar os compromissos assumidos pela Eletroacre na
condição de empresa designada prestação do serviço temporário de distribuição de energia e a
respectiva regulamentação que vier a ser editada pela Aneel.
352. Espera-se que a adoção da ação proposta seja capaz de mitigar os riscos de os rígidos
mecanismos de controle estabelecidos para reger a prestação do serviço da Eletroacre neste período em
atua como empresa designada não serem devidamente observados, de modo a garantir aos consumidores
acreanos, senão a melhoria, ao menos a manutenção dos níveis de qualidade do serviço de distribuição
de energia elétrica alcançados ao tempo em que a empresa detinha a concessão, bem como os riscos de
deterioração do valor dos ativos da empresa na futura transferência do seu controle acionário.
6. Proposta de encaminhamento
116
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
353. Ante o exposto, sugere-se o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Ministro-
Relator José Múcio Monteiro, com as seguintes propostas:
a) dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em infraestrutura elétrica, a
SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização a fim de que seja avaliada a conveniência
e a oportunidade de adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e entidades integrantes de
sua clientela, especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado dos mecanismos de controle
estabelecidos para monitorar os compromissos assumidos pela Eletroacre na condição de empresa
designada para prestação do serviço temporário de distribuição de energia e a respectiva
regulamentação que vier a ser editada pela Aneel;
b) dar ciência deste relatório de auditoria, bem como do acórdão, do relatório e do voto que
vierem a ser proferidos, à Companhia de Eletricidade do Acre (Eletroacre);
c) encerrar o presente processo, por ter cumprido o fim para o qual foi constituído, com
fundamento no art. 169, inciso V, do Regimento Interno do TCU.”
É o relatório.
VOTO
Em exame auditoria operacional na Eletrobras Distribuição Acre (Eletroacre) em que foi avaliada a
qualidade do serviço prestado pela companhia e a sua gestão operacional, quanto a aspectos que
impactam negativamente sua higidez econômico-financeira.
2. Essa auditoria compõe um conjunto de fiscalizações, com o mesmo objetivo, nas distribuidoras
de energia elétrica federais. Além da Eletroacre, foram fiscalizadas pelas secretarias deste TCU a:
Eletrobras Distribuição Amazonas – AmE (TC 021.469/2016-4), Eletrobras Distribuição Piauí – Cepisa
(TC 020.752/2016-4) e Eletrobras Distribuição Roraima (também conhecida como Boa Vista Energia –
Bovesa) e Eletrobras Distribuição Rondônia – Ceron, estas duas últimas já apreciadas por este Tribunal
(Acórdãos 177/2017–Plenário, TC 021.225/2016-8, e 497/2017–Plenário, TC 020.273/2016-9), além da
holding Centrais Elétricas Brasileiras S.A. – Eletrobras (TC 021.678/2016-2). Coube à Controladoria-
Geral da União fiscalizar a Eletrobras Distribuição Alagoas – Ceal (Processo CGU 0190.108455/2016-
58). Deixou-se de auditar a Celg Distribuição (Celg-D) em razão de sua privatização, acompanhada pelo
TCU no âmbito do TC 017.365/2015-5.
I
3. Preliminarmente, cabe destacar o contexto em que esses trabalhos foram planejados: em meados
de 2016, o prazo dos contratos de concessão das distribuidoras de energia elétrica federais já havia
expirado em mais de um ano e vislumbrava-se a iminente prorrogação das avenças, amparada em nova
legislação – Lei 12.783/2013, fruto da Medida Provisória – MP 579/2012, e Decreto 8.461/2015.
4. Essas normas estabeleceram, para os novos contratos a serem assinados, consequências mais
rígidas para as concessionárias que prestassem serviços com qualidade aquém das metas estabelecidas
pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e punições e restrições mais efetivas às distribuidoras
com situação econômico-financeira desgastada. Citam-se, como exemplo, a obrigação de realização de
aporte de capital por parte dos sócios controladores, a restrição à distribuição de dividendos aos acionistas
e a declaração de caducidade da outorga com base em métricas objetivas.
5. Nesse cenário, a já deteriorada qualidade do serviço e a debilitada saúde econômico-financeira
de grande parte das companhias federais (quadro diagnosticado em fiscalizações já apreciadas pelo TCU
– Acórdãos 2253/2015–Plenário, 652/2016–Plenário, 1868/2016–Plenário, entre outros) elevaram o risco
de prejuízos acentuados à Eletrobras, e ao erário, por consequência. Os motivos para isso eram a
117
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
necessidade de aporte de bilhões de reais naquelas sociedades, para fins de pagamento de dívidas e
realização de investimentos, e, na eventualidade da decretação de caducidade das concessões decorrente
de transgressão das metas contratuais, a assunção dos passivos de suas subsidiárias, quando das
respectivas liquidações.
6. Foi nessa conjuntura que, em 22/6/2016, as Secretarias de Controle Externo localizadas nos
estados sede das distribuidoras federais (Roraima, Rondônia, Piauí, Amazonas e Acre) e a Secretaria de
Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstataisRJ), com o apoio da
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Elétrica (SeinfraElétrica), propuseram as auditorias. A esta
última unidade, coube, além da orientação e supervisão técnica dos trabalhos, analisar a atuação do
Ministério de Minas e Energia (MME), na qualidade de supervisor da estatais e titular da prestação do
serviço público objeto das fiscalizações, e da Aneel, no âmbito do TC 020.416/2016-4.
7. Uma distribuidora de energia elétrica que preste o serviço com qualidade aderente aos padrões
regulatórios, mas com saúde econômico-financeira insustentável, naturalmente reduz despesas com
investimentos, o que, por seu turno, leva à deterioração da qualidade do serviço. A conjugação de frágil
higidez econômico-financeira e baixa qualidade na prestação do serviço conduz à provável incapacidade
de reverter o quadro, o que gera um ciclo vicioso e exige, então, a intervenção do controlador, do órgão
regulador ou do formulador de políticas públicas para a sua interrupção.
8. As unidades técnicas do TCU almejaram, então, realizar diagnóstico afeto à qualidade do serviço
público prestado por cada estatal, bem como aos principais fatores que impactam negativamente suas
finanças. A partir desses elementos, objetivou-se levantar e avaliar os atos da administração das
companhias direcionados à melhoria do desempenho empresarial, com consequente redução dos riscos ao
erário e de mau atendimento à sociedade.
9. À época, algumas dessas companhias estavam impedidas de prorrogar suas concessões, em razão
de inadimplência junto a instituições do setor elétrico (entre outras, a Conta de Desenvolvimento
Energético – CDE e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE). Associado a esse
cenário, vislumbrava-se, conforme já mencionei, a necessidade de aporte, pela holding, de relevante
montante de recursos financeiros nas subsidiárias, para que elas pudessem, além de regularizar esses
pagamentos, investir para atender às novas metas de qualidade e econômico-financeiras e, assim, manter
ativos os respectivos contratos de concessão.
10. Notícias veiculadas no período deram conta de tratativas entre o MME, a Aneel, a Eletrobras e
o Ministério da Fazenda para estudar o dilema: não prorrogar os contratos e assumir passivos com
impactos financeiros relevantes ou aportar recursos (escassos, considerando o contexto econômico
nacional) nas empresas para possibilitar a prorrogação das avenças e a continuidade da prestação do
serviço até futura privatização.
11. Ocorreu que, em 22/7/2016, a assembleia de acionistas da Eletrobras decidiu não prorrogar
esses contratos de concessão (exceto o da Celg Distribuição, que já havia sido prorrogado em face da
decisão por sua privatização). A princípio, poder-se-ia avaliar que essa decisão traria drástica
consequência à holding, pois, não mais delegatária de concessão, suas subsidiárias distribuidoras de
energia perderiam valor econômico e seus diversos passivos seriam absorvidos pelo controlador – risco
debatido por este Colegiado em 9/9/2015, quando da apreciação do TC 003.379/2015-9 (Acórdão
2253/2015–Plenário).
12. Entretanto, a Medida Provisória 735, de 22/6/2016, convertida na Lei 13.360/2016, inseriu
dispositivo na Lei 12.783/2013 (§ 1ºA do art. 8º) que facultou à União, quando as concessões de energia
elétrica não forem prorrogadas e quando o prestador do serviço for pessoa jurídica sob seu controle direto
ou indireto, promover a licitação da concessão associada à transferência do controle da pessoa prestadora
do serviço. Isto é, permitiu-se a venda das distribuidoras federais juntamente com as respectivas
concessões, mesmo sem que seus contratos tivessem sido prorrogados.
118
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13. A combinação do então editado art. 8º, § 1ºA, da Lei 12.783/2013 com o art. 9º da mesma lei,
regulamentado pela Portaria – MME 388, de 26/7/2016, permitiu, ainda, que as distribuidoras federais
continuassem prestando provisoriamente o serviço, até a efetivação da referida licitação.
14. Na condição de prestadoras provisórias do serviço (distribuidoras designadas, na terminologia
adotada pela Aneel), aquelas empresas estariam diante de elevado risco de crédito para realização dos
necessários e constantes investimentos na concessão. Esse risco, inclusive, foi objeto de apreciação deste
Colegiado no âmbito do TC 003.379/2015-9. Reproduzo, nesse sentido, trecho do voto condutor do
Acórdão 2253/2015–Plenário:
“(...) existe empecilho de ordem financeira para a implantação dessa solução [escalonamento no
tempo das licitações das concessões], visto que a operação das concessionárias em regime precário, sem
um contrato de concessão firme, praticamente inviabiliza a realização dos investimentos necessários à
continuidade da adequada prestação dos serviços. Isso porque os empréstimos do setor são normalmente
garantidos pela própria receita futura da concessão, sendo que muitos deles, sobretudo para
investimentos em melhorias nas redes de distribuição, preveem mecanismos de mudança na forma de
amortização e antecipação de pagamentos em caso de extinção ou vencimento da concessão. Veja-se
que, como os contratos de 38 concessionárias, das 41 que podem ter suas concessões prorrogadas nos
termos da Lei 12.783/2013, já estão vencidos, é possível que essas empresas já estejam sendo alvo de
restrição de crédito e operem atualmente em um regime de pouco investimento que pode afetar a sua
capacidade de operação e manutenção da qualidade dos serviços.”
15. Para mitigar o referido risco, no entanto, o § 4º da Lei 12.783/2013, regulamentado, em
29/11/2016, pela Aneel, por meio da Resolução Normativa – Aneel 748/2016, arts. 6º, 8º e 9º, autoriza as
distribuidoras designadas a contratar e a receber recursos da Conta de Consumo de Combustíveis (CCC),
da Reserva Global de Reversão (RGR) e da CDE. Ademais, o referido dispositivo permitiu àquelas
companhias aplicar os resultados homologados das revisões e reajustes tarifários. Antes, como eram
inadimplentes com instituições do setor, algumas distribuidoras estavam impedidas de ajustar suas tarifas.
16. Adicionalmente, por meio do art. 5º da referida resolução normativa, a agência reguladora
autorizou as companhias a destinar recursos de compensações financeiras por transgressões aos
parâmetros de qualidade (assunto de que tratarei adiante neste voto) para a realização de investimentos na
concessão. As distribuidoras designadas foram, também, por meio do art. 11 da resolução
retromencionada, enquadradas em regime excepcional de sanções regulatórias, o que as exime, durante o
período da prestação provisória do serviço, de recebimento de sanções pecuniárias.
17. O objetivo dessas medidas foi, portanto, mitigar riscos de crédito e direcionar recursos
financeiros à realização de investimentos na concessão, até a assunção de novo concessionário. Assim, ao
tempo em que foi preservada a continuidade de serviço essencial à sociedade, com a prestação provisória
dos serviços pelas distribuidoras federais e com o acesso a crédito público para realização de
investimentos, possibilitou-se também a minimização de prejuízos ao erário, por meio da venda das
sociedades juntamente com nova outorga.
18. No caso da Eletroacre, o MME, por meio da Portaria 421, de 3/8/2016, a designou para prestar
o serviço de distribuição de energia elétrica no Estado do Acre, até a assunção de novo concessionário ou
até 31/12/2017. Do mesmo modo, atos semelhantes foram editados em relação às demais distribuidoras
pertencentes à Eletrobras.
19. Em 1/11/2016, o Presidente da República, por meio do Decreto 8.893/2016, qualificou essas
empresas como prioridade nacional para fins de desestatização, nos termos da Lei 13.334/2016 –
Programa de Parcerias de Investimentos (PPI). Destaco que, com fundamento na Instrução Normativa
(IN) – TCU 27/1998, já foram autuados nesta Casa os processos de acompanhamento dessas privatizações
(TC 035.909/2016 – Cepisa; TC 035.911/2016-6 – Ceal; TC 035.912/2016-2 – Eletroacre; TC
035.913/2016-9 – Ceron; TC 035.915/2016-1 – Bovesa; e TC 035.916/2016-8 – AmE).
20. Considerando, portanto, a não prorrogação dos contratos de concessão com as companhias
federais e o início do processo de privatização dessas empresas, reduziram-se os riscos que motivaram a
119
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
realização da fiscalização ora em exame, quais foram: necessidade de grande aporte de recursos
financeiros nas distribuidoras por parte da holding; não atendimento das metas fixadas em contrato com
consequente perda da concessão e, então, assunção, pela Eletrobras, de passivos financeiros relevantes; e
perpetuação da má qualidade dos serviços prestados à sociedade.
21. Por outro lado, considerando o novo contexto apresentado, sobrevieram novos riscos relevantes
que justificaram a continuidade das fiscalizações: potencial deterioração do valor econômico das
companhias, decorrente de eventuais ineficiências de gestão que elevem seus passivos; e prolongamento
da má qualidade do serviço público, mesmo pós privatização das sociedades.
22. No voto condutor do Acórdão 497/2017–Plenário, externei o entendimento de que são
fundamentais não apenas os trabalhos realizados como o ora em exame, mas o atento acompanhamento,
por este Tribunal, dos atos dos administradores dessas companhias, bem como da Eletrobras, até a
efetivação de suas privatizações. Trata-se de controle necessário e distinto do efetuado em razão da IN –
TCU 27/1998. Enquanto este avalia os atos concernentes ao procedimento de desestatização per si,
aquele deve avaliar os atos administrativos que possam, posteriormente, impactar negativamente o valor
de venda das empresas, além de poderem retardar a melhoria da qualidade dos serviços prestados. Busca-
se, então, evitar tempestivamente potencial desvalorização dos ativos públicos e, eventualmente,
responsabilizar gestores ineficientes.
23. Por essa razão e considerando a expectativa de que todas essas empresas sejam privatizadas até
o final de 2018, este Tribunal, por meio o item 9.2.2 do retromencionado acórdão deliberou por
determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:
“estude estratégia de controle direcionada ao acompanhamento das decisões administrativas das
companhias federais de distribuição de energia elétrica e sua holding, enquanto prestadoras
temporárias do serviço público, com o objetivo de avaliar, em prazo oportuno e pelos meios que entender
suficientes e necessários, seus potenciais impactos nos respectivos valores de venda quando de suas
privatizações.”
24. Feito esse preâmbulo, na seção seguinte apresento elementos da fiscalização que julgo dignos
de destaque.
II
25. Ao levantar os dados dos indicadores de qualidade da Eletroacre, quais sejam, a Duração
Equivalente de Interrupção (DEC) e a Frequência Equivalente de Interrupção (FEC), referentes aos anos
de 2011 a 2015, a equipe de fiscalização constatou contínua ultrapassagem dos limites estabelecidos pela
Aneel. Em 2013, por exemplo, o DEC foi excedido, aproximadamente, em 70% e o FEC, em 2010, em
cerca de 42%, em relação às metas de cada ano mencionado.
26. Verificou-se, ainda, a posição insatisfatória da companhia no ranking anual do Indicador
Global de Continuidade da Aneel: no universo de 35 distribuidoras, a Eletroacre ocupou, nos anos de
2012 a 2015, as posições 26ª, 24ª, 27ª e 25ª, respectivamente.
27. Ao analisar os indicadores de cada conjunto elétrico do Estado do Acre, a equipe de
fiscalização concluiu que “a maioria dos conjuntos extrapola em mais de 50% os seus respectivos
limites”. Em relação ao Índice Aneel de Satisfação do Consumidor (IASC), a Eletroacre, em 2015, estava
entre as seis concessionárias com a pior avaliação.
28. De acordo com o atual modelo regulatório, a transgressão aos limites dos indicadores de
qualidade gera a obrigação de a distribuidora compensar financeiramente os usuários prejudicados. No
caso da Eletroacre, entre 2013 e 2015, a companhia deixou de arrecadar com essas falhas,
aproximadamente, R$ 26,7 milhões. Esse montante equivale a cerca de 12% do valor estimado para
projetos e ações na área de concessão da companhia entre 2013 e 2017 para aperfeiçoar o fornecimento de
energia.
29. Devo ressaltar, no entanto, que o referido impacto econômico foi mitigado pela autorização da
Aneel, insculpida no art. 5º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016, às distribuidoras para que, em vez
120
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de elas compensarem financeiramente os consumidores, invistam o montante correspondente na
concessão.
30. Do ponto de vista contábil, os investimentos realizados com recursos dessas compensações não
gerarão direitos à companhia relacionados a amortizações e à remuneração do capital investido. Explico:
de acordo com o manual de contabilidade do setor elétrico, editado pela Aneel, aqueles recursos serão
contabilizados na conta “obrigações especiais”, representada por recursos da União, Estados, Municípios
ou participação de consumidores vinculados à realização de investimentos na concessão. Nas
demonstrações contábeis, essa conta é redutora do ativo imobilizado. Sendo assim, trata-se de recursos
desembolsados pela empresa, mas que não serão remunerados nem amortizados via tarifa. Exige-se,
portanto, a contínua atenção, por parte da administração da empresa, relacionada ao atendimento dos
limites regulatórios de qualidade do serviço, em benefício da eficiência na utilização dos recursos
públicos por ela administrados.
31. Em relação à avaliação da higidez econômico-financeira da companhia, a equipe de
fiscalização constatou, a partir das análises das demonstrações contábeis da distribuidora, que, “embora a
alavancagem financeira da Elelroacre não tenha chegado à metade do patamar máximo considerado
sustentável pela Aneel, a empresa tem apresentado dificuldades em honrar seus compromissos
financeiros em razão de não produzir fluxo de caixa suficiente para fazer frente a suas despesas, o que
tem contribuído para o aumento do seu endividado”. Isso significa que, exceto quanto ao exercício de
2014, o lucro da empresa antes de juros, impostos (tributos sobre a renda), depreciação e amortização
(LAJIDA) é negativo, o que é preocupante, pois o LAJIDA expressa fundamentalmente a quantidade de
recursos monetários gerados pela atividade fim da companhia.
32. Para ilustrar os impactos da frágil situação econômico-financeira da distribuidora, a equipe de
fiscalização verificou que, em face da falta de recursos, a Eletroacre encontra-se há dois anos sem
contrato para a realização de podas das árvores, o que afeta negativamente sua rede de distribuição e
explica cerca de 30% das interrupções do fornecimento de energia, com consequentes impactos
financeiros. Ademais, até junho de 2016, apenas uma das seis obras previstas em plano de resultados para
melhoria da qualidade da companhia apresentado em 2013 para a Aneel havia sido efetivamente iniciada,
sendo que três aguardam definição de recursos financeiros. Dos dezenove projetos afetos ao tema da
qualidade do serviço, nove deles sequer haviam sido iniciados até junho de 2016, sendo que, desses nove,
oito aguardam definição de recursos para serem iniciados.
33. Outra relevante consequência da situação econômico-financeira da companhia é referente às
dificuldades da Eletroacre em honrar seus compromissos, conforme analisado pela equipe de fiscalização
(destaques incluídos):
“197. Reflexo dessa geração de caixa insuficiente para honrar as obrigações financeiras assumidas
pela distribuidora, obteve-se a informação de que repactuações de dívidas existentes com a Eletrobras,
dilatando os prazos de amortização, contribuíram para o aumento do endividamento da Eletroacre,
porquanto estas operações incorporaram os encargos financeiros previstos aos valores não adimplidos
(peça 27, p. 11).
198. Além dessas repactuações, verificou-se que a empresa tem recorrido a aportes de capital de
sua controladora na forma de adiantamentos para futuros aumentos de capital (AFAC), ou a obtenção
de recursos da RGR, contratos estes firmados com finalidades específicas e taxas reduzidas,
comparativamente às praticadas pelo mercado (peças 66-67 e 75).
199. De fato, o montante de AFAC’s concedidos à Eletroacre entre 2011 e 2014 ultrapassa
trezentos milhões de reais (peça 75), quantia expressiva, mormente quando considerado que o capital
social da distribuidora é de pouco mais de 475 milhões de reais (peça 41, p. 22).
200. Ademais, todos os empréstimos e financiamentos obtidos pela Eletroacre e ainda vigentes
(respectivos instrumentos às peças 66-67), têm como credor formal a sua controladora, a Eletrobras.
Isso mesmo quando os recursos são provenientes da RGR ou de instituição financeira internacional.
121
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
201. Noutra vertente do endividamento da empresa, convém destacar que os montantes registrados
na rubrica fornecedores (consideradas as obrigações circulantes e não circulantes) elevaram-se de cerca
328 milhões reais em 2014 para mais de 460 milhões de reais ao fim de 2015 (peça 69, p. 7), números
que indicam acúmulo de dívidas junto a fornecedores.
202. De acordo com balanço da empresa (peça 69, p. 27), cerca de 93% do montante das dívidas
contraídas com fornecedores têm como credores ao final do exercício de 2015 fornecedores de energia
(60.157 mil reais) e a Petrobras (374.671 mil reais).
203. Por meio de nota explicativa ao referido demonstrativo (peça 69, p. 28), a Eletroacre
esclareceu ter negociado a dívida contraída com a Petrobras até novembro de 2014, comprometendo-se
a quitá-la em 120 parcelas.
204. Embora a empresa tenha iniciado o pagamento de tais parcelas em fevereiro de 2015, ainda
de acordo com a referida nota explicativa, em face de atrasos nos repasses de recursos da CCC, a
empresa acumulou novas dívidas com a Petrobras no período de dezembro de 2014 a junho de 2015,
momento a partir do qual se viu na contingência de ter de pagar antecipadamente a Petrobras pelo
fornecimento de óleo diesel.”
34. Sobre o assunto, cabe ressaltar duas recentes inovações no marco legal que rege a matéria: i)
possibilidade de as distribuidoras designadas tomarem empréstimos junto à RGR para equilibrar suas
contas; e ii) autorização para utilização de créditos junto aos fundos setoriais para pagamento de passivos
daquelas companhias.
35. Ao regulamentar o art. 11 da Portaria – MME 388/2016, o art. 6º da Resolução Normativa –
Aneel 748/2016 possibilitou as distribuidoras na situação da Eletroacre a tomar empréstimos junto à RGR
no montante necessário para positivar sua geração operacional de caixa, deduzindo-se, ainda, os
investimentos em reposição e os juros da dívida liquida. Dessa forma, na terminologia daqueles
normativos, a sociedade terá “remuneração adequada” para investir em prol da prestação do serviço.
36. No caso específico da Eletroacre, a Aneel estabeleceu, por meio da Resolução Homologatória
2.184/2016, em R$ 8.125.723,09 o valor máximo mensal de empréstimo passível de ser contraído pela
companhia junto à RGR para fins de constituição da denominada remuneração adequada.
37. Sobre o assunto, cabe destaque à avaliação da equipe de fiscalização:
“98. Nesse aspecto, considerando a penúria financeira enfrentada pela Eletroacre em decorrência
dos prejuízos acumulados nos últimos exercícios que, inclusive, levaram a distribuidora a apresentar um
passivo a descoberto de quase 130 milhões de reais ao final do exercício de 2015 (peça 41, p. 86),
revela-se um alento a expectativa de a empresa vir a ter assegurado um fluxo de caixa mínimo para fazer
frente às despesas efetivas de sua operação.”
38. Devo ressaltar, no entanto, que as obrigações contraídas pela companhia nos termos
retromencionados serão assumidas pelo novo concessionário quando da conclusão de licitação de
privatização da sociedade e da concessão do serviço público, conforme disposto no art. 6º, § 2º, da
Resolução Normativa – Aneel 748/2016. O reflexo desse procedimento será, portanto, o aumento do
passivo da empresa. O eventual impacto negativo em sua valuation dependerá da capacidade da
distribuidora em traduzir o ônus desses empréstimos em ativos que melhorem a qualidade do serviço e
reduzam custos operacionais e financeiros da sociedade. Daí, portanto, o necessário acompanhamento
desta Casa nos termos do item 9.2.2 do Acórdão 497/2017–Plenário.
39. Quanto às dívidas do passado, expressamente dispõe o art. 8º da referida resolução normativa:
“eventuais créditos junto aos fundos setoriais CCC, CDE e RGR, relativos ao período anterior à
designação, poderão ser utilizados para pagamentos dos credores intrassetoriais da Distribuidora
Designada, listados no cadastro de inadimplentes do setor elétrico, cujos créditos são relativos ao
mesmo período”.
40. Destaco, por fim, o disposto no art. 11, § 3º, da Resolução Normativa – Aneel 748/2016:
“durante o período de designação, fica suspensa a exigibilidade das multas transitadas em julgado e
122
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ainda não inscritas no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin),
ou encaminhadas para inscrição em dívida ativa, inscritas em dívida ativa e/ou em execução judicial”.
41. Dessa forma, a Eletroacre dispõe de mecanismos normativos necessários para acessar crédito, o
que, espera-se, seja suficiente para a regularização de seus passivos, bem como para eventual realização
de investimentos mínimos. Ressalvo, entretanto, o risco associado à dívida da companhia junto à
Petrobras Distribuidora S.A. (BR Distribuidora) e garantida por recursos da CCC.
42. Conforme já abordado no voto condutor do Acórdão 497/2017–Plenário, em dezembro de
2014, o Conselho de Administração da Eletrobras aprovou a repactuação daquelas dívidas da AmE,
Eletroacre, Ceron e Bovesa em cerca de R$ 8,5 bilhões (data base de 5/12/2014), assinando, como
interveniente, os respectivos Instrumentos Particulares de Confissão de Dívida.
43. Na negociação com a Petrobras, foi estabelecido o parcelamento do débito em 120 prestações
mensais e sucessivas, com vencimento a partir de fevereiro de 2015, com saldo devedor corrigido pela
taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic). Essas dívidas já foram
reconhecidas nas demonstrações financeiras das companhias, conforme constatado pela equipe da
fiscalização em exame.
44. O referido conselho aprovou, também, a celebração por aquelas sociedades de Termos de
Confissão e Repactuação de Dívida da CDE, no valor R$ 4,2 bilhões, por meio dos quais esse fundo
reconheceu ser devedor das empresas referente ao reembolso de custos de combustíveis de que trata o art.
3º da Lei 12.111/2009. Esses créditos foram, então, oferecidos, em contragarantia para a União, que
figurou como garantidora de parcela equivalente da dívida com a Petrobras.
45. Destaco que a legalidade e a correção da referida negociação, sob a ótica da BR Distribuidora,
são objeto de avaliação deste Tribunal no âmbito do TC 004.981/2011-1, cuja unidade técnica
responsável pela instrução é a SecexEstataisRJ.
46. O novo inadimplemento das distribuidoras federais, no entanto, conforme constatado pela
equipe de fiscalização, tem sido objeto de novas negociações envolvendo a Eletrobras, a Petrobras e a
União, especificamente no atual contexto de potencial venda de participação acionária da BR
Distribuidora. Esse assunto é, inclusive, objeto de análise deste Tribunal no âmbito do TC 001.504/2016-
9, que trata do acompanhamento da alienação de empresas da Petrobras e está em instrução também na
SecexEstataisRJ.
47. Aquela unidade técnica é ainda, conforme já mencionei, responsável por fiscalização conexa a
esta diretamente no âmbito da Eletrobras (TC 021.678/2016-2). O escopo dessa ação de controle visa,
inclusive, avaliar os mecanismos de controle e governança da holding sobre suas subsidiárias que possam
mitigar riscos de redução dos respectivos valores de venda. Assim, a verificação da atuação da Eletrobras
sobre as negociações das dívidas com a Petrobras também é potencial alvo de apreciação no referido
processo.
48. Destaco ainda que esse assunto repercute também no âmbito dos acompanhamentos do TCU
das privatizações das distribuidoras federais, uma vez que as referidas dívidas podem reduzir o valor de
venda daquelas companhias. Assim, os adequados tratamento e avaliação do caso serão inevitáveis
naquelas fiscalizações.
49. A autorização dada pela Resolução Normativa – Aneel 748/2016 para que os fundos do setor
elétrico concedam crédito às distribuidoras, conforme já mencionei neste voto, é instrumento adicional à
disposição daquelas companhias para melhoria de sua capacidade de alavancagem e viabilização de novos
investimentos.
50. Considerando, portanto, todo o novo contexto, especialmente o associado ao ambiente de
alienação das próprias companhias devedoras (distribuidoras federais) e credora (BR Distribuidora), este
Tribunal, por meio do item 9.2.1 do Acórdão 497/2017–Plenário, determinou à Segecex que:
“coordene a atuação de suas subunidades no âmbito da instrução dos TCs 001.504/2016-9,
021.678/2016-2, 035.909/2016-1, 035.912/2016-2, 035.913/2016-9, 035.915/2016-1 e 035.916/2016-8,
bem como dos processos relativos às prestações de contas anuais das distribuidoras federais de
123
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
distribuição de energia elétrica e das Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras), com o objetivo de
mitigar sobreposições ou lacunas nas respectivas análises relacionadas às dívidas daquelas companhias
junto à Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) e à Petrobras Distribuidora S.A. (BR Distribuidora)
referentes à aquisição de combustíveis e garantir uma abordagem global da matéria e a tempestiva
apreciação pelo Plenário deste Tribunal.”
51. Outro fator analisado pela Secex/AC que impacta as despesas da companhia e, então,
negativamente seu resultado diz respeito às perdas elétricas. A equipe de fiscalização constatou que, em
2013, 2014 e 2015, as perdas totais da Eletroacre atingiram, aproximadamente, 28%, 24% e 23%,
respectivamente em cada ano, sobre a energia injetada, tendo ultrapassado os limites regulatórios em
cerca de 37% (2013), 30% (2014) e 32% (2015).
52. Esse elevado índice de perdas tem como efeito direto impactos financeiros negativos com
compra de energia elétrica não faturada e não repassada para as tarifas. Conforme ressaltado pela equipe
de fiscalização “mesmo durante este período em que atua sem concessão, a Eletroacre deve perseguir
obter desempenho convergente com os referenciais regulatórios definidos para perdas”.
53. As principais causas desses níveis de perdas na região são de conhecimento da agência
reguladora e da companhia: dificuldades naturais de combate ao furto de energia devido a fatores
econômicos, sociais e culturais e necessidade de maior interlocução entre órgãos do poder público
(polícias, defensorias, judiciário). Se por um lado essas adversidades são intrínsecas ao negócio de
distribuição de energia elétrica, por outro a natureza desse mercado (vendas no varejo) demanda elevada
capacidade operacional e gerencial da companhia para o sucesso de políticas de combate às perdas
elétricas. Nesse sentido, vale destacar o reconhecido desempenho da Companhia Energética do Pará
(Celpa) e da Companhia Energética do Maranhão (Cemar) pós privatização e assunção do controle pelo
Grupo Equatorial. A performance dessas companhias na redução dos seus níveis de perdas elétricas em
relativo curto espaço de tempo é considerada pela Aneel benchmark para o setor no âmbito dos
processos de revisão tarifária periódica, por exemplo.
54. Em que pesem as ações gerenciais adotadas pela Eletroacre no período avaliado pela
fiscalização, permanecem em nível crítico as perdas elétricas da companhia. Entretanto, conforme já me
manifestei no voto condutor do Acórdão 497/2017–Plenário, considerando a prestação provisória do
serviço e as normas de regência relativas às distribuidoras designadas associadas à proximidade da
alienação dessas companhias, entendo que o novo contexto demanda complexas avaliações econômicas
por parte da administração da holding e de suas subsidiárias relacionadas ao custo-benefício de suas
ações.
55. Na qualidade de distribuidora designada, a Eletroacre terá novas metas de perdas elétricas
estabelecidas pela Aneel. Os custos operacionais da companhia, que envolvem serviços afetos ao combate
às perdas, por exemplo, também terão parâmetros estabelecidos e monitorados pelo regulador. As
consequências para o descumprimento desses novos indicadores, nos termos do § 10 do art. 7º da
Resolução Normativa – Aneel 748/2016, poderão ser a suspensão, no todo em parte, dos repasses de
recursos de CCC, CDE e RGR, do empréstimo com recursos da RGR e da aplicação de reajustes e
revisões tarifárias.
III
56. Em conclusão, anuo às avaliações da equipe de fiscalização de que há “risco elevado de os
consumidores da Eletroacre não experimentarem melhoria na qualidade do fornecimento de energia até
a transferência do controle acionário da empresa para novo concessionário”. A norma de regência da
prestação provisória do serviço dá folego mínimo à situação econômico-financeira da companhia, mas
não é o suficiente para garantir a realização de necessários investimentos na rede.
57. Entretanto, ressalto que foram criados novos mecanismos regulatórios para induzir a
companhia a elaborar planejamento econômico-financeiro e operacional, de maneira a mitigar os efeitos
de sua frágil situação financeira. Nesse sentido, o art. 7º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016
priorizou parâmetros a serem zelados pelas distribuidoras na prestação provisória do serviço; entre eles,
124
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
destaco: i) a adimplência setorial; ii) os custos operacionais; e iii) os indicadores de qualidade. O referido
dispositivo obriga, ainda, cada empresa a encaminhar ao regulador Plano de Prestação Temporária do
Serviço (§ 5º) e exige o comparecimento mensal, na agência, de seus dirigentes máximos para fins de
prestação de contas da execução do referido plano (§ 6º), além do encaminhamento trimestral de relatório,
atestado pelos respectivos conselhos fiscais, sobre o cumprimento do plano (§ 7º).
58. Levando-se em conta os referidos dispositivos e considerando a proximidade da privatização da
companhia, associados à necessária agilidade que a administração da empresa terá que empregar em sua
decisão para fins de cumprimento dos parâmetros regulatórios, e tomando em conta, também, os já
existentes mecanismos de gestão orçamentária-financeira à disposição da Eletroacre, acolho a proposta da
Secex/AC em abster-se de fazer encaminhamentos, em alinhamento à providência semelhante adotada
quando da prolação do Acórdão 497/2017–Plenário.
59. Também concordo com a Secex/AC de que, “dada a inconveniência de se prolongar o regime
de designação além do tempo estritamente necessário, mormente em face da premente necessidade de
novos investimentos para garantir a desejável qualidade dos serviços prestados, o acompanhamento das
diversas etapas do processo de desestatização deflagrado a partir da decisão da Eletrobras de não
prorrogar as concessões de distribuição de suas controladas assume especial relevo”. No entanto,
considero que o item 9.2.2 do Acórdão 497/2017–Plenário já endereçou adequadamente a matéria.
60. Deixo de acolher a proposta de “dar ciência à unidade técnica do TCU especializada em
infraestrutura elétrica, a SeinfraElétrica, das constatações apuradas nesta fiscalização a fim de que
avalie a conveniência e a oportunidade de adotar ações de controle com vistas a induzir os órgãos e
entidades integrantes de sua clientela, especialmente a Aneel, a assegurar o funcionamento adequado
dos mecanismos de controle estabelecidos para reger a prestação do serviço temporário de distribuição
de energia pelas empresas designadas.” O fato de esta fiscalização ter sido supervisionada pela
mencionada unidade especializada e a prolação do item 9.2.2 do Acórdão 497/2017–Plenário são
elementos suficientes para a finalidade alvitrada pela Secex/AC.
Por todas as razões expostas, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
ACÓRDÃO Nº 773/2017 – TCU – Plenário
1. Processo TC 020.148/2016-0
2. Grupo I – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Unidade: Eletrobras Distribuição Acre
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Acre (Secex/AC)
8. Advogado constituído nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional, no âmbito de
fiscalização de orientação centralizada (FOC), realizada na Eletrobras Distribuição Acre, com o objetivo
de analisar a qualidade do serviço prestado e a higidez econômico-financeira da companhia.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com base
nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 250, inciso I, do Regimento Interno, e
ante as razões expostos pelo Relator, em:
125
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.1 encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentaram,
à Eletrobras Distribuição Acre, ao Governo do Estado do Acre, à Assembleia Legislativa do Estado do
Acre, à Comissão de Integração Nacional, Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) da
Câmara dos Deputados, à Comissão de Minas e Energia (CME) da Câmara dos Deputados, à Comissão
de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR) do Senado Federal, à Agência Nacional de Energia
Elétrica e ao Ministério de Minas e Energia;
9.2 arquivar o presente processo.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0773-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC 020.752/2016-4
Natureza: Relatório de Auditoria
Interessado: Tribunal de Contas da União
Unidade: Eletrobras Distribuição Piauí
SUMÁRIO: AUDITORIA OPERACIONAL. FISCALIZAÇÃO DE ORIENTAÇÃO
CENTRALIZADA. DISTRIBUIDORAS DE ENERGIA ELÉTRICA FEDERAIS. ANÁLISE DA
QUALIDADE DOS SERVIÇOS PRESTADOS E DA HIGIDEZ ECONÔMICO-FINANCEIRA.
ELETROBRAS DISTRIBUIÇÃO PIAUÍ. NÃO PRORROGAÇÃO DO CONTRATO DE
CONCESSÃO. NOVO ARCABOUÇO LEGAL PARA PRESTAÇÃO PROVISÓRIA DO SERVIÇO.
CONSTANTE TRANSGRESSÃO AOS PARÂMETROS DE QUALIDADE REGULATÓRIA. SAÚDE
FINANCEIRA DEBILITADA. COMUNICAÇÕES.
RELATÓRIO
Este processo trata de auditoria operacional, no âmbito de fiscalização de orientação centralizada
(FOC), realizada na Eletrobras Distribuição Piauí (Cepisa), com o objetivo de analisar a qualidade dos
serviços prestados, o empenho no combate às perdas elétricas, a eficiência gerencial e a saúde financeira.
2. Transcrevo, a seguir, trechos do relatório produzido pela Secretaria de Controle Externo no
Estado do Piauí que tratam dos achados e propostas de encaminhamento da referida fiscalização:
“1. INTRODUÇÃO
1. A presente auditoria operacional objetiva analisar a qualidade dos serviços prestados pela
Eletrobrás Distribuição Piauí (EDPI), quanto à distribuição de energia elétrica, o empenho da
distribuidora no combate às perdas elétricas e à inadimplência, sua eficiência gerencial e sua saúde
financeira, especialmente devido ao fato de que a EDPI não renovou sua concessão, a qual será objeto
de leilão, conforme informações coletadas durante a realização dos presentes trabalhos.
1.1. Deliberação
126
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2. A auditoria na Eletrobrás Distribuição Piauí - EDPI (ou ainda, Companhia Energética do Piauí
S.A - Cepisa) é decorrente de deliberação constante em Despacho de 27/6/2016 do Min. José Múcio
Monteiro (TC 016.341/2016-3).
1.2. Objeto de Auditoria
3. O objeto da auditoria tem por foco avaliar a qualidade da prestação do serviço de distribuição
de energia elétrica executado pela EDPI, bem como a saúde financeira da distribuidora.
1.3. Objetivos e escopo do trabalho
4. A presente fiscalização tem como foco principal a verificação da qualidade do serviço de
distribuição de energia elétrica prestado pela EDPI, e a saúde financeira da concessionária, devido à
necessidade da manutenção do valor de seus ativos, já que está operando em regime precário e os planos
apresentados pela Eletrobrás Holding e pelo Ministério de Minas e Energia (MME) são de privatização.
5. Para alcançar os objetivos estabelecidos para a presente fiscalização, foram elaboradas as
seguintes questões de auditoria:
Questão 1: A gestão da distribuidora mitiga os riscos associados à deterioração da qualidade do
serviço prestado ao consumidor até a eventual privatização?
Questão 2: A gestão econômico-financeira da distribuidora mitiga os riscos associados à
deterioração do valor de seus ativos?
1.4. Antecedentes
6. Esta auditoria se baseia em trabalhos anteriores realizados na própria Corte de Contas, como a
“auditoria operacional sobre a qualidade do serviço e faturamento de consumidores pela média
realizado na Eletrobrás Distribuição Alagoas” (TC 013.417/2013-4), na “auditoria operacional da
fiscalização da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) relativa à qualidade do serviço de
distribuição de energia elétrica” (TC 013.046/2014-4) e na “auditoria operacional sobre investimentos
no setor elétrico” (TC 030.656/2015-0).
1.5. Critérios
7. Os padrões gerais utilizados para emitir conclusão sobre o desempenho do objeto de auditoria
consistem nos índices estabelecidos pela Aneel, nos índices estipulados pela Eletrobrás Holding e nas
comparações realizadas pela equipe com outras distribuidoras que também atuam no mercado de
distribuição.
8. Considerando o objeto e objetivos definidos para esta auditoria, foram utilizados os seguintes
critérios legais, normativos, contratuais e empresariais:
a) quanto à qualidade da energia elétrica: Procedimentos de Distribuição de Energia Elétrica no
Sistema Elétrico Nacional (Prodist), Módulo 8, elaborado pela Aneel;
b) quanto às metas de desempenho corporativo: Contrato de Metas de Desempenho Empresarial
(CMDE) para o período 2013-2017, firmado entre as Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Holding) e a
Eletrobrás Distribuição Piauí; metas estipuladas pela Aneel para as distribuidoras que renovaram
concessão; comparação com as demais distribuidoras do conglomerado Eletrobrás e benchmark
públicos e privados.
1.6. Metodologia
9. Neste trabalho, foram observados os procedimentos e técnicas de auditoria estabelecidos na
Portaria-Segecex 4/2010 (disciplina a realização de auditorias operacionais) e na Portaria-TCU
280/2010 (Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União).
10. Por se tratar de Fiscalização de Orientação Centralizada, a Matriz de planejamento foi
elaborada conjuntamente com representantes dos demais estados participantes (Acre, Alagoas,
Amazonas, Roraima e Rondônia), sendo adaptada à realidade do Piauí e às peculiaridades da EDPI.
11. Para a realização do trabalho foram utilizados os princípios, padrões, métodos e técnicas
definidos no Manual de Auditoria Operacional do TCU, aprovado pela Portaria-Segecex 4/2010, bem
como as diretrizes das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União (NAT-TCU).
12. Os métodos e técnicas usados na auditoria foram:
127
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a) análise documental, a partir da legislação pertinente, de documentos no sítio da Aneel, da EDPI
e da Eletrobrás, e das respostas aos ofícios enviados;
b) análise de normativos, documentos e processos da EDPI;
c) revisão analítica dos dados de indicadores de qualidade da EDPI.
2. VISÃO GERAL
13. A Eletrobrás Distribuição Piauí (EDPI), também chamada de Companhia Energética do Piauí
S.A. (Cepisa), é uma sociedade de economia mista da administração indireta federal, e integra o Sistema
Eletrobrás, composto por quinze empresas de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica.
14. O modelo do sistema elétrico brasileiro é composto de três fases: geração, transmissão e
distribuição de energia. A Geração é o segmento da indústria de eletricidade responsável por produzir
energia elétrica e alimentar os sistemas de transporte (transmissão e distribuição) para que a energia
chegue aos consumidores. A fase de transmissão é aquela que se encarrega de transportar grandes
quantidades de energia provenientes das usinas geradoras. O segmento de distribuição, por sua vez, é
aquele que recebe grande quantidade de energia do sistema de transmissão e a distribui de forma
pulverizada, comercializando esse serviço para consumidores médios e pequenos. Neste trabalho será
abordado o segmento da distribuição da energia elétrica.
15. A Companhia Energética do Piauí, sociedade por ações de capital fechado, com controle
acionário exercido pelas Centrais Elétricas Brasileiras – Eletrobrás, desde 1997, detentora de 100% de
seu capital votante, tem como objetivo explorar serviço público de distribuição de energia elétrica, no
Estado do Piauí, com sede na Av. Maranhão, 759/sul – Teresina – Piauí.
16. A Companhia detém a concessão para distribuição de energia elétrica em todos os municípios
do Estado do Piauí mediante o Contrato de Concessão n. 4/2001-Aneel, de 12 de fevereiro de 2001, e os
respectivos termos aditivos decorrentes.
17. Distribuir energia elétrica no Estado do Piauí, que tem uma extensão de 1.300 km no sentido
Norte/Sul e 600 km no sentido Leste/Oeste e é servido por um sistema elétrico que apresenta
características puramente radiais, é o grande desafio da Companhia Energética do Piauí, na medida em
que envolve grandes distâncias, com grande parte de sua rede na zona rural e em áreas de difícil acesso,
as quais constituem dificuldade não só para o restabelecimento do fornecimento de energia, como
também às manutenções preventivas.
18. O sistema elétrico da Companhia Energética do Piauí, ao final de 2015, contava com 85.105
km de redes de média e baixa tensão (138 kV, 34,5 kV e 69 kV), 84 subestações, totalizando 1.334 MVA
de potência instalada, 85.105 km de redes de distribuição de média e baixa tensão e 61.942
transformadores, atendendo a 1.172.997 consumidores.
19. Como cediço, a distribuição de energia elétrica é competência da União, que pode explorar o
serviço diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão (Constituição Federal, art. 21,
XII, “b”). Usualmente o serviço é explorado mediante contrato de concessão e, no Estado do Piauí, a
EDPI era a concessionária responsável pela distribuição de energia elétrica.
20. No entanto, em 22 de julho de 2016, os acionistas da Eletrobrás, por meio da Ata da 165ª
Assembleia Geral Extraordinária, decidiram não solicitar a renovação da concessão das distribuidoras
de energia elétrica do conglomerado, dentre elas a EDPI. A decisão da Eletrobrás foi a de vender todas
as distribuidoras até 31/12/2017 (peça 23).
21. Diante dessa situação, o Ministério de Minas e Energia exarou a Portaria 423/2016 – MME, na
qual designa, sustentado pela Lei 12.783/2013, a própria EDPI como responsável pela prestação do
serviço público de distribuição de energia elétrica, até 31/12/2017 ou até a assunção de novo
concessionário, haja vista a necessidade de assegurar a continuidade do serviço (peça 24).
22. Tal designação decorreu das disposições da Portaria MME 388/2016, a qual trouxe
modificações no regime de concessões a que se sujeitam as distribuidoras controladas pela Eletrobrás.
23. As principais mudanças são:
128
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a) Possibilidade de a distribuidora ser obrigada a investir na área da concessão os montantes
devidos a título de compensação individual aos consumidores, em virtude do descumprimento dos
indicadores de qualidade, registrando tais investimentos como obrigações especiais;
b) Aplicação de reposicionamentos tarifários e recebimento de recursos de fundos setoriais, mesmo
existindo inadimplência setorial;
c) Possibilidade de a Aneel estabelecer diretrizes de procedimentos, sustar ações que considere
incompatíveis com a prestação adequada do serviço e determinar ao responsável a rescisão de qualquer
contrato por ele celebrado, quando verificar que dele possam resultar danos ao serviço; e
d) Definição de remuneração adequada para assegurar a continuidade e a prestação adequada do
serviço de distribuição, nos termos da seguinte condição:
Geração operacional de Caixa – Investimentos de Reposição – Juros da Dívida > 0.
Caso a condição acima não esteja satisfeita, as empresas poderão receber recursos financeiros,
nos termos de regulamentação da Agência, os quais podem advir, inclusive, de empréstimos da Reserva
Global de Reversão (RGR).
2.1. Qualidade da distribuição da energia elétrica
24. O serviço público de distribuição de energia elétrica é realizado por concessionárias,
autorizadas e permissionárias. Em 2015, havia 63 Concessionárias, 38 Permissionárias e 13
Autorizadas, totalizando 114 agentes, entre públicos, privados e de economia mista, atuando no mercado
de distribuição. As cooperativas de eletrificação rural, que ainda atuam sob autorização precária, estão
em processo de regularização para passarem a ser concessionárias ou permissionárias.
25. No setor elétrico, o conceito de qualidade comporta três dimensões distintas, todas
relacionadas ao serviço público de distribuição. A Aneel possui regulação própria para cada uma dessas
dimensões.
26. A dimensão qualidade do produto se refere aos aspectos técnicos da tensão elétrica, tais como
a conformidade do nível de tensão aos padrões estabelecidos, do fator de potência e das perturbações na
forma de onda da tensão. A baixa qualidade do produto é prejudicial aos consumidores, uma vez que
expõe seus equipamentos elétricos à ocorrência de falhas que podem levar à redução da vida útil ou até
à completa perda do bem em virtude da queima de seus componentes.
27. A dimensão qualidade do serviço se relaciona à noção de continuidade. Na prática, é medida
pela ausência do serviço motivada por interrupções no fornecimento. Incluem-se nessa dimensão os
conhecidos “apagões”, independentemente de seu porte.
28. Por fim, a qualidade comercial diz respeito ao atendimento do consumidor. Compreende,
assim, o prazo para atendimento a solicitações e reclamações do serviço, a qualidade do atendimento
feito por meio telefônico, o tempo gasto no reparo de defeitos e na análise da contestação da conta de
energia, dentre outros.
29. Para quantificar a qualidade foram criados indicadores que são monitorados pela Aneel.
Alguns deles possuem um valor limite (valor teto). A transgressão desse teto indica a ocorrência de baixa
qualidade e abre espaço para a Aneel adotar diversas providências com o intuito de mitigá-la. As
providências em caso de transgressão do teto variam de acordo com o indicador.
30. De modo geral, os indicadores de qualidade podem ser usados (1) para formação de rankings
de qualidade das empresas, em que se destacam ou premiam as distribuidoras melhor colocadas; (2)
como gatilho para a aplicação de sanção administrativa à empresa; (3) como critério para compensar
financeiramente o consumidor afetado pela baixa qualidade, mediante abatimento no valor de sua
fatura; (4) para simples monitoramento do setor elétrico e da qualidade, servindo como informação
estratégica para a regulação; ou (5) como uma variável adotada no reajuste da tarifa de energia dos
consumidores.
(...)
32. Com relação à qualidade do serviço, os indicadores mais conhecidos são o DEC (Duração
Equivalente de Interrupção por Unidade Consumidora) e o FEC (Frequência Equivalente de Interrupção
129
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
por Unidade Consumidora). O DEC indica o tempo médio, em horas, que os consumidores ficaram sem o
fornecimento de energia no período de apuração. O FEC mede a quantidade média de vezes em que
houve interrupção no fornecimento de energia no período.
2.2. Situação econômico-financeira da distribuidora de energia elétrica
35. A saúde financeira da empresa é importante para que a distribuidora tenha condições de
realizar os investimentos necessários para a execução do serviço, mormente quando o desafio é prestar
serviços com cada vez mais qualidade. Para tanto serão analisados aspectos que impactam as finanças
tanto pela falta de ingresso de recursos, como no caso da inadimplência e das perdas técnicas e não
técnicas, bem como pela saída de recursos em níveis insustentáveis, como o crescimento das dívidas ou
com gastos alocados de maneira ineficiente.
36. Para compreender o faturamento da distribuidora é necessário explicar como é montada a
tarifa de energia elétrica, fonte de entrada dos recursos financeiros. A tarifa de energia pode ser dividida
em dois grupos. A e B. Grosso modo, a “parcela A” é composta de parcelas que constituem os repasses
obrigatórios, sobre os quais a distribuidora não tem capacidade de gerência, como, por exemplo, os
encargos e o custo da energia ou da transmissão. Já a “parcela B” constitui a parte gerenciável da
distribuidora, e abrange, entre outros, os custos de operação e manutenção, e a remuneração,
estabelecida pela Aneel para a empresa e investidores.
(...)
37. Dentre os diversos índices das distribuidoras pode-se destacar, para a EDPI, o Indicador de
eficiência, obtido pela divisão de Ebtida (lucros antes de impostos, depreciação e amortização) pela
“parcela B”, em que a EDPI constantemente obtém valores baixos, emergindo a valores negativos em
2015. (...)
38. Dessarte, vê-se que a avaliação da situação financeira de uma distribuidora de energia elétrica
e, no particular, da EDPI, perpassa, necessariamente, pela análise da situação das dívidas da empresa,
da inadimplência, das perdas técnicas e não técnicas e dos gastos operacionais, em especial do gasto
com pessoal.
39. Em relação às dívidas, embora as distribuidoras da Eletrobrás estejam em situação jurídica
peculiar por estarem prestando o serviço público sob designação do MME, utilizar-se-á o mesmo
parâmetro regulatório estabelecido pela Aneel, para as empresas que renovaram suas concessões.
Mesmo não sendo exigível contratualmente da EDPI o atendimento a esses índices, a análise é pertinente
para mostrar a situação atual da distribuidora.
40. Seguindo a metodologia da Aneel, a sustentabilidade da distribuição pressupõe Ebitda positivo,
ou seja, receita operacional maior que as despesas. Se o Ebtida de uma concessionária é negativo, não
gera recursos suficientes sequer para a cobertura das despesas operacionais, quanto mais para repor a
parcela dos bens de produção depreciada e servir, ao menos, os juros da dívida.
41. Outra situação diz respeito aos casos de “fluxo negativo”, em que o Ebitida da operação é
positivo, mas inferior aos investimentos. Nesse cenário, o caixa remanescente após o pagamento das
despesas operacionais da empresa não é suficiente para repor a parcela dos bens de produção
depreciada, nem para pagar os juros da dívida (peça 34).
42. Pois bem, em relação ao endividamento, a Aneel considera eficiente que as dívidas das
distribuidoras possam ser liquidadas em, nos patamares de juros atuais, aproximadamente sete anos.
Para tanto, utiliza a seguinte fórmula Dívida Líquida/(EBTIDA – QRR) ≥ 7, onde QRR é a Quota de
Reintegração Regulatória, que corresponde a depreciação dos bens e a amortização dos investimentos.
43. O índice mede em quanto tempo a empresa consegue pagar suas dívidas, considerando que fará
investimentos para recompor os bens depreciados e amortizados. Para tanto, estabeleceu índices
progressivos para atingir esse patamar, já considerando eventuais mudanças nos juros praticados pelo
mercado. Para o primeiro ano da concessão as distribuidoras deveriam obter EBTIDA ≥ 0. No segundo
ano a empresa deveria obter EBTIDA - QRR ≥ 0, para que os lucros sejam capazes de recompor os bens
depreciados ou amortizados. Por fim, a partir do terceiro ano, a Aneel estabelece índice composto por:
130
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Dívida Líquida / (EBTIDA – QRR)>1/X, onde X é 80% da Selic para o terceiro ano e 110% da Selic a
partir do quarto ano.
44. A questão do endividamento da empresa é importante porque ao ter maiores níveis de
endividamento há uma maior percepção de risco pelos bancos e potenciais financiadores, o que reflete
em taxas de juros mais elevadas nos próximos empréstimos. Outro aspecto é que o endividamento
crescente evidencia uma empresa deficitária e pouco atraente aos proprietários ou investidores.
45. Com relação às perdas elétricas, tem-se que elas influem na quantidade de energia comprada,
que compõe uma parcela da tarifa de energia elétrica (Parcela A). Logo, quanto menores forem as
perdas, maior será a eficiência do sistema, podendo parte dessa eficiência ser refletida em favor da
modicidade tarifária ou na realização dos investimentos necessários à manutenção, à expansão e à
melhoria da rede de atendimento da distribuição.
46. A regulação da Aneel reconhece que os problemas das perdas são parcialmente gerenciáveis
pela distribuidora. Desse modo, estabelece que o custo das perdas pode ser repassado às tarifas pagas
pelo consumidor até um certo limite, denominado de perda regulatória. Acima desse limite, quem arca
com o custo é a concessionária distribuidora.
47. Os dados da Aneel mostram que o total de perdas elétricas, envolvendo as 63 distribuidoras,
supera os R$ 20 bilhões e representa 132,5 GWh de energia perdida, segundo dados de 2014 (Tabela 2).
Cerca de 24% da energia produzida no País não chega ao consumidor devido às perdas (132,5 GWh de
um total de 563 GWh). Desse total, 8% da energia (cerca de 45 GWh) não é faturada, pois é furtada ou
não medida. O custo das perdas não técnicas é da ordem de R$ 7 bilhões, das técnicas na rede básica foi
de R$ 2,5 bilhões e na distribuição de R$ 11,2 bilhões.
Tabela 1 – Nível de perdas em MWh e R$ - 63 Distribuidoras 2014
Fonte: Aneel, http://www.aneel.gov.br/area.cfm?idArea=801&idPerfil=4&idiomaAtual=0,
consulta 2/2/2016.
48. Os consumidores arcam com esse custo em suas tarifas, mas as distribuidoras arcam com a
diferença entre as perdas regulatórias e reais. De mais a mais, é intuitiva a existência de uma correlação
direta entre o nível de perdas e o investimento.
49. No que concerne à inadimplência, assim entendida a falta de pagamento de valores devidos
pelos consumidores, a regulação da Aneel trata o assunto como uma receita irrecuperável (RI), na
medida que deixa de ser arrecadada. Similarmente ao que ocorre nas perdas elétricas, a RI é
considerada na tarifa, mas não é totalmente repassada para o consumidor.
50. Nessa toada, tal qual ocorre com as perdas elétricas, o custo da inadimplência assumido pela
empresa consome recursos que poderiam estar sendo utilizados para manter o serviço de distribuição,
para melhorá-lo ou, ainda, servir para equilibrar o caixa das concessionárias endividadas.
51. Por fim, relativamente aos gastos operacionais das distribuidoras – aqui incluídos os gastos
com pessoal –, tem-se que tais gastos, que serão remunerados pela tarifa de energia elétrica, também são
estabelecidos pela agência reguladora. De maneira semelhante com o que ocorre com as perdas, a Aneel
busca estabelecer critério de desempenho para incentivar a eficiência das distribuidoras. As despesas
operacionais têm como um dos principais componentes o denominado PMSO (pessoal, material, serviços
e outras despesas) integrante da “parcela B”.
131
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
52. Cumpre observar que os custos operacionais reais apresentados, obtidos da Aneel e utilizados
neste trabalho, correspondem aos custos operacionais usados no estudo de eficiência (objeto do
Submódulo 2.2 do PRORET) e referentes a gastos com Pessoal, Materiais, Serviços de Terceiros, Outros
Custos Operacionais, Tributos e Seguros relativos à atividade de Distribuição e Comercialização de
energia elétrica, conforme contabilização encaminhada à Agência. Nesse sentido, pode haver custos
operacionais incorridos pelas distribuidoras que não constam em tais contas.
3. ACHADOS
3.1. Baixa qualidade da energia fornecida aos consumidores da EDPI
53. A manutenção de um serviço de qualidade é uma previsão legal com fundamento no Código de
Defesa do Consumidor (art.4º) e, no caso específico de energia elétrica, existe ainda previsão
constitucional (art. 21. XII, “b” e art. 37, § 3º, I).
54. Para avaliar a qualidade do serviço da energia fornecida pela EDPI, a equipe de auditoria
utilizou o ranking de continuidade elaborado pela Aneel (DCG), os índices de Duração Equivalente de
Interrupção por Unidade Consumidora (DEC) e de Frequência Equivalente de Interrupção por Unidade
Consumidora (FEC), na medida em que são os índices de qualidade coletivos estabelecidos pelo marco
regulatório.
55. Esses índices combinados retratam aproximadamente o nível de qualidade básico, que as
distribuidoras devem atingir, sendo um resumo da quantidade de vezes em que determinada região ficou
sem energia (FEC) e o tempo médio de interrupção (DEC). A agência reguladora estabelece padrões
mínimos de qualidade para as distribuidoras, caso os valores apurados de descontinuidade superem os
limites regulatórios, a distribuidora de energia deve compensar financeiramente os consumidores, com
impacto direto em suas finanças.
56. Com fins de análise acerca das causas que poderiam estar associadas ao presente achado,
foram analisados o montante de investimentos realizados pela distribuidora nos períodos anteriores, bem
como a projeção de investimento para os próximos períodos. Ademais, também foram levantados os
procedimentos operacionais com impacto na qualidade da distribuição de energia.
57. Nesse sentir, procedeu-se ao detalhamento do presente achado nos seguintes tópicos:
“Diagnóstico do desempenho dos indicadores de distribuição de energia elétrica”, “Compensações pela
transgressão dos limites de continuidade”, “Demonstração dos procedimentos afetos à qualidade da
prestação do serviço de distribuição de energia pela EDPI”, “Investimentos realizados e previstos pela
distribuidora adstritos à qualidade da distribuição de energia” e “Conclusão do achado”.
3.1.1. Diagnóstico do desempenho dos indicadores de distribuição de energia elétrica
58. Analisando o DEC/FEC dos últimos cinco anos, verifica-se destes indicadores que, dos anos de
2011 a 2015, em todos eles, foi superado o limite regulatório de tais índices, isto é, os índices de
DEC/FEC alcançados pela Cepisa ultrapassam os lindes estabelecidos pela Aneel, não alcançando,
portanto, a qualidade esperada pelo órgão regulador.
Gráfico 1 – Evolução dos valores reais e regulatórios de DEC e FEC de 2011 a 2015 da Cepisa.
132
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: sítio da Aneel (http://www2.aneel.gov.br/aplicacoes/indicadores_de_qualidade/resultado.
cfm) e peça 41.
59. A despeito desse fato, há uma tendência de melhora na qualidade dada a redução dos valores
de DEC/FEC, na medida em que, ano a ano, o DEC/FEC apurado aproxima-se do regulatório,
denotando uma tendência de convergência, que poderá ocorrer, segundo o plano de resultado da
Companhia, em 2017 (peça 36).
60. Especificamente em relação ao DEC, ainda segundo o plano de resultado, a principal causa da
inflexão observada na curva do DEC, no ano de 2014, foi a paralização dos investimentos financiáveis
com recursos da Reserva Global de Reversão - RGR, extinta com a MP 579/2012, convertida em Lei
12783/2013. Assim, é possível observar a tendência de convergência para o limite regulatório entre o
período de 2011 a 2013 e 2015, fruto dos investimentos que vinham sendo realizados.
61. Com relação ao FEC, pode-se constatar que o FEC apurado da Cepisa tem melhorado
continuamente desde 2011. A melhoria do indicador é perceptível e pode ser evidenciada também pela
queda na diferença entre os valores apurados e os limites estabelecidos pela agência reguladora nos
anos 2011 e 2015, quando essa diferença passou de 6,88 para 4,12 interrupções. Com base nesses dados,
podemos afirmar que apesar de a meta ainda não tenha sido alcançada, existe uma tendência de
convergência do indicador para os limites regulatórios.
62. É cediço que a área de concessão da Cepisa compreendida por todo o território piauiense
possui 42 conjuntos, assim, fazendo-se uma análise, por conjunto, tendo por objeto os conjuntos elétricos
descumpridores dos DEC/FEC, dos anos de 2013 a 2015, são:
63. Em relação ao ano de 2013, verifica-se que 22 descumpriram os DEC/FEC por conjunto.
Foram eles: Pedro II, Campo Maior, União, Miguel Alves, Marambáia, Macaúba, São Pedro, Floriano,
São João do PI, Simplício Mendes, Uruçuí, Bertolínia, Elizeu Martins, Novo Oriente, Junco, Buriti
Grande, Jockey, Marquês, Satélite, Teresina, Parnaíba e Nazária.
Gráfico 2 – Conjuntos elétricos descumpridores de DEC FEC no ano de 2013.
133
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Plano de Resultados para Melhoria do Serviço de Distribuição (peça 36)
64. Em 2014, 23 descumpriram: Pedro II, Matias Olímpio, Campo Maior, Altos, União, Miguel
Alves, Marambaia, Macaúba, São Pedro, Bertolínia, Elizeu Martins, Redenção Do Gurguéia, Gilbués,
Novo Oriente, Buriti Grande, Poty, Renascença, Polo, Jockey, Marquês, Satélite, Teresina e Nazária.
Gráfico 3 – Conjuntos elétricos descumpridores de DEC FEC no ano de 2014.
Fonte: Plano de Resultados para Melhoria do Serviço de Distribuição (peça 36)
65. Em 2015, 23 descumpriram: Piracuruca, Pedro II, Miguel Alves, Marambaia, Macaúba, São
Pedro, Floriano, Simplício Mendes, Nazaré, Uruçuí, Redenção Do Gurguéia, Junco, Buriti Grande, Poty,
Renascença, Polo, Parnaíba II, Jockey, Marquês, Satélite, Teresina, Parnaíba e Nazária.
Gráfico 4 – Conjuntos elétricos descumpridores de DEC FEC no ano de 2015.
0,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00
CEPISA - DEC (2013)
DEC APURADO DEC LIMITE
0,00
20,00
40,00
60,00
80,00
100,00
120,00
CEPISA - DEC (2014)
DEC APURADO DEC LIMITE
134
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Plano de Resultados para Melhoria do Serviço de Distribuição (peça 36)
66. Num cotejo destes 3 anos, verifica-se a renitência de 11 destes conjuntos no que diz respeito ao
descumprimento de DEC/FEC por conjunto (Pedro II, Miguel Alves, Marambáia, Macaúba, São Pedro,
Buriti Grande, Jockey, Marquês, Satélite, Teresina e Nazária), em grau elevado, sendo que 6 destes
descumpriram acima de 50% do limite (Miguel Alves, Marambáia, Jockey, Satélite, Teresina e Nazária).
Gráfico 5 – Conjuntos elétricos descumpridores de DEC FEC nos anos de 2013 a 2015.
Fonte: Plano de Resultados para Melhoria do Serviço de Distribuição (peça 36)
(...)
68. Constata-se que o maior descumprimento reiterado dos indicadores de qualidade encontra-se
na região centro norte, destacadamente a Região Metropolitana de Teresina. Contudo, pode ser
observada uma melhora regional no Estado do Piauí, em que pese a alternância entre melhoras e pioras
em determinados conjuntos.
69. Noutro sentir, existe ainda o índice de Desempenho Global da Continuidade (DGC), utilizado
para elaboração do ranking de continuidade. O DGC é calculado a partir dos valores de DEC e FEC da
distribuidora e é utilizado para a confecção do ranking de continuidade entre as diversas distribuidoras.
No ranking de continuidade mais recente, do ano de 2015, a EDPI ocupa a 27ª posição dentre 36
0,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00
100,00
CEPISA - DEC (2015)
DEC APURADO DEC LIMITE
0,0010,0020,0030,0040,0050,0060,0070,0080,0090,00
CEPISA - DEC (2013 a 2015)
DEC APURADO DEC LIMITE
135
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
distribuidoras com mercado maior ou igual a 1 TWh (1 trilhão de Wh), o que demonstra que os
consumidores da EDPI sofrem com a continuidade no fornecimento de energia.
70. Outro indicador de qualidade adotado pela Aneel é o Índice Aneel de Satisfação do
Consumidor (Iasc). O Iasc pretende primeiramente avaliar a satisfação do consumidor, mas na mesma
pesquisa são analisadas cinco variáveis: qualidade percebida, valor percebido (custo-benefício),
satisfação global, confiança no fornecedor e fidelidade.
(...)
72. A seguir são apresentados os resultados do Iasc da distribuidora para o mesmo período, onde
se percebe que a satisfação do consumidor da Cepisa teve valor máximo em 2010 e a partir de então
houve oscilação entre piora e melhora, como mostrado no gráfico abaixo. Além da queda na satisfação
do consumidor, a pesquisa também apontou queda perceptível na variável qualidade percebida, que caiu
12,17% de 2014 para 2015 e 16,14% de 2010 a 2015.
Figura 1 – Evolução do Iasc - Eletrobrás Distribuição Piauí.
Fonte: Relatório Iasc 2015 (peça 40, p. 16).
Tabela 2 – Pontuação do Iasc com base nas diversas variáveis analisadas da Cepisa
Itens de
avaliação 2010 2012 2013 2014 2015
Nordeste
2015
Brasil
concessionár
ias 2015
Benchmark
2015
Qualidade
Percebida 59,20 46,30 52,95 51,91 44,67 58,94 58,41 78,99
Satisfação 55,76 45,65 51,86 53,24 46,76 57,78 57,03 74,81
Confiança 60,62 47,76 50,25 50,72 43,77 58,25 56,43 74,33
Fidelidade 23,59 29,11 26,69 29,05 22,65 34,29 35,32 60,97
Valor 32,60 36,86 44,60 36,03 32,16 29,26 25,11 34,93
Fonte: Relatório Iasc 2015 (peça 40, p. 19).
73. A partir da tabela acima e do gráfico abaixo constata-se que a Cepisa possui baixo índice Iasc
de satisfação para o ano de 2015, possuindo valores abaixo dos principais critérios.
136
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 2 – Gráfico de Iasc 2015 (satisfação) da Cepisa e Benchmarks.
Fonte: Relatório Iasc 2015 (peça 40, p. 19).
74. Abaixo, de forma detalhada, tem-se os valores dos indicadores DEC e FEC para o ano de 2015
por conjunto elétrico.
Tabela 3 – Indicadores de continuidade por conjunto elétrico para o ano de 2015 - Cepisa
Indicadores de Continuidade por Conjunto
CEPISA - Ano (2015)
CONJUNTO CÓDIGO
Nº DE
CONSUMIDOR
ES
DEC
APURADO
DEC
LIMITE
FEC
APURADO
FEC LIMITE
ALTOS 12693 29.178 26,25 26,00 28,90 17,00
BERTOLÍNIA 12711 8.596 30,06 33,00 15,43 23,00
BOM JESUS 12712 18.051 22,57 35,00 18,42 28,00
BURITI GRANDE 12720 15.818 28,18 25,00 24,29 17,00
CAMPO MAIOR 12692 70.773 26,53 29,00 22,30 20,00
CANTO DO BURITI
12705 22.504 20,97 23,00 15,57 13,00
ELIZEU MARTINS 12713 7.616 17,55 29,00 13,31 25,00
ESPERANTINA 12689 26.325 12,93 28,00 8,78 18,00
FLORIANO 12704 29.975 28,70 17,00 21,46 11,00
GILBUÉS 12715 21.480 36,38 37,00 33,72 26,00
JOCKEY 15681 51.176 29,06 11,00 21,43 9,00
JUNCO 12719 48.026 30,68 24,00 18,62 17,00
LUZILÂNDIA 12691 19.610 13,07 31,00 13,54 19,00
MACAÚBA 12699 41.389 13,83 9,00 11,21 7,00
MANDACARÚ 12721 36.938 21,62 25,00 15,35 15,00
137
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
MARAMBÁIA 12697 13.172 87,82 28,00 40,37 19,00
MARQUÊS 15682 50.641 13,75 10,00 14,02 8,00
MATIAS OLIMPIO 12690 14.107 14,87 29,00 13,31 18,00
MIGUEL ALVES 12696 9.208 46,33 28,00 19,44 16,00
NAZARÉ 12709 12.869 42,76 31,00 25,34 21,00
NAZÁRIA 15686 20.028 38,49 25,00 24,51 17,00
NOVO ORIENTE 12717 36.833 22,77 26,00 19,09 21,00
OEIRAS 12708 22.409 23,33 22,00 21,51 16,00
PARNAÍBA 15685 44.979 29,32 26,00 25,10 15,00
PARNAÍBA II 15680 25.577 34,18 26,00 27,73 15,00
PEDRO II 12688 20.565 23,91 19,00 11,36 16,00
PICOS 12718 47.991 11,81 20,00 8,40 14,00
PIRACURUCA 12687 15.755 26,60 21,00 17,78 17,00
PIRIPIRI 12686 32.910 19,89 19,00 14,13 15,00
POLO 15679 26.540 18,34 11,00 14,62 8,00
POTY 15677 29.643 16,39 11,00 19,20 9,00
REDENÇÃO DO
GURGUÉIA 12714 15.251 67,09 37,00 59,10 24,00
RENASCENÇA 15678 15.868 23,08 11,00 19,04 9,00
SÃO JOÃO DO PI 12706 24.598 20,30 26,00 13,80 20,00
SÃO PEDRO 12703 42.495 42,76 27,00 41,83 26,00
SÃO RAIMUNDO
NONATO 12716 34.612 15,80 23,00 15,75 18,00
SATÉLITE 15683 41.030 23,05 12,00 19,85 9,00
SIMPLÍCIO
MENDES 12707 21.018 67,55 29,00 21,46 21,00
TABULEIRO 12685 24.054 18,87 31,00 13,93 21,00
TERESINA 15684 37.257 23,18 10,00 12,98 8,00
UNIÃO 12695 17.719 24,68 30,00 27,01 18,00
URUÇUÍ 12710 15.162 41,48 35,00 17,71 22,00
TOTAL DE CONJUNTOS: 42 CONSUMIDORES: 1.159.747
Fonte: sítio da Aneel (www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformi
dade_v2/)
75. Os índices DEC e FEC, conjuntamente com o DGC e Iasc, permitem concluir que existe uma
dicotomia de percepção dos consumidores quanto à qualidade dos serviços de energia elétrica em que os
indicadores de continuidade têm, a cada ano, melhorado e as opiniões dispõem o contrário nos índices
Iasc. Sobreleva notar que a companhia não tem atingido os limites regulatórios para os índices de
continuidade, o que contribuiu para agravar a situação financeira da empresa, na medida em que
precisa compensar os consumidores com a devolução de valores nas contas de energia elétrica. Uma
análise mais aprofundada do impacto das compensações será realizada no item a seguir.
138
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
3.1.2. Compensações pela Transgressão dos Limites de Continuidade
76. Sob a égide das normas de regulação do setor de energia elétrica, a Aneel estabelece limites de
continuidade da prestação do serviço de distribuição de energia, de modo que, em ocorrendo a
transgressão de tais limites regulatórios, nasce para a distribuidora a obrigação de compensar
financeiramente os consumidores.
77. Segue tabela e gráficos que evidenciam as quantidades e os valores pagos aos consumidores
decorrentes de compensações por transgressão dos limites regulatórios:
Tabela 4 – Compensações por transgressão dos limites regulatórios
Ano Quantidade de
Compensações
Valor das Compensações
(R$)
VC/QC (R$)
2012 3.139 478.505,33 152,44
2013 466.875 2.493.908,17 5,34
2014 706.996 3.763.310,65 5,32
2015 762.879 4.676.198,39 6,13
2016 (parcial) 407.979 2.124.282,33 5,21
Fonte: sítio da Aneel (www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformi
dade_v2/)
Gráfico 6 – Quantidade das compensações por não atingimento dos índices de DEC / FEC
Fonte: sítio da Aneel (www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformi
dade_v2/)
Gráfico 8 – Valor das compensações por não atingimento dos índices de DEC / FEC
3.139
466.875
706.996
762.879
407.979
-
100.000
200.000
300.000
400.000
500.000
600.000
700.000
800.000
900.000
2012 2013 2014 2015 2016 (parcial)
Qu
anti
dad
e d
e co
mp
ensa
ções
Ano
139
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: sítio da Aneel (www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformi
dade_v2/)
78. Inicialmente, o instrumento de compensação aos consumidores por descumprimento aos
indicadores de continuidade estava restrito a pequenos números de usuários, possivelmente vinculados a
grandes consumidores, dada a representatividade das compensações. Após 2012, as compensações
estenderam-se a mais consumidores resultando em mais compensações e exigindo mais recursos, o que
diminuiu os valores médios das compensações.
79. As compensações aos consumidores elevaram-se 877% de 2012 a 2015, saindo de
R$ 478.505,33 para R$ 4.676.198,39, e a quantidade de compensações elevaram-se em
aproximadamente 243 vezes, saindo de 3.139 compensações para 762.879. Esses dados demonstram que
a agência reguladora se valeu do mecanismo de compensação aos consumidores como instrumento de
incentivo à melhoria dos indicadores de DEC/FEC pela distribuidora piauiense.
80. Noutro sentido, a Remuneração do Capital (RC) possui efeito positivo à sustentabilidade
financeira na medida em que representa remuneração dos recursos dos acionistas. Para compreender o
impacto das compensações na saúde financeira da distribuidora, o valor pago nas contrapartidas será
comparado com o valor da remuneração do capital previsto pela agência reguladora. A comparação é
oportuna porque um resultado negativo, seja devido às compensações, ou por operar com custos acimas
dos regulatórios, impactará o retorno que a empresa dará aos investidores. Se o retorno aos investidores
for pequeno, ou até negativo, pode-se afirmar que haverá poucos ou nenhum interessados em assumir o
controle da empresa.
Tabela 5 – Remuneração do Capital prevista e compensações por transgressão dos limites
regulatórios
Ano Remuneração do Capital
(R$)
Valor das Compensações
(R$)
(Compensações/RC)
2012 84.826.426 478.505,33 0,56%
2013 10.680.003 2.493.908,17 23,4%
2014 11.628.120 3.763.310,65 32,4%
2015 12.974.431 4.676.198,39 36,04%
Fonte: sítio da Aneel (www2.aneel.gov.br/aplicacoes/Compensacao_de_Continuidade_Conformi
dade_v2/) e resposta ao Ofício 0321/2016-TCU/SeinfraElétrica, de 7/10/2016 (peça 42)
81. A Remuneração de Capital de 2012 para 2013 reduziu 87,41%, saindo de R$ 84,82 milhões
para R$ 10,68 milhões, enquanto o valor da compensação aumentou 421%, passando de R$ 478 mil para
R$ 2,49 milhões, alterando a representatividade de compensações sobre RC de 0,56% para 23,41%.
140
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
82. A mesma lógica é verificada nos anos sucessivos, porém em percentuais diferentes, com 2015
tendo RC de 12,97 milhões e compensações de 4,68 milhões, do que resulta a representatividade de
36,04%. Isso é explicado devido ao aumento mais acelerado das compensações em relação ao aumento
da RC para esses últimos anos. Logo, 36% de receitas dos acionistas oriundos da RC são subtraídos da
distribuidora e direcionados aos usuários, reduzindo a sustentabilidade financeira da empresa
distribuidora. Para melhor visualização, tem-se a tabela e gráfico abaixo.
Gráfico 7 – Impacto das compensações em comparação com a remuneração do capital
Fonte: elaboração própria, com dados da Aneel (peça 42)
83. Do gráfico acima fica claro que, embora as compensações não apresentem valores brutos
expressivos, a partir de 2013, essas contrapartidas tiveram aumento significativo e impactam
consideravelmente a rentabilidade da empresa, chegando a alcançar o expressivo montante de 36,04%
do valor previsto como remuneração do capital.
84. O aumento de compensações nos últimos anos corrobora para o diagnóstico de que a
qualidade da energia não é boa na área de concessão da EDPI, conquanto apresente discreta
sinalização de melhora, e ainda apresentou diminuição na realização de investimentos. Cabe mencionar,
no entanto, que, nos termos da Portaria 388/2016 do MME (vide parágrafo 22 acima), a Aneel poderá
obrigar a distribuidora a investir as compensações na própria área de concessão, ao invés de repassar
tais valores aos consumidores, registrando, contudo, tais investimentos como obrigações especiais, as
quais não geram remuneração de capital. Logo, embora o destino dos recursos seja outro, o problema
persiste.
3.1.3. Demonstração dos procedimentos afetos à qualidade da prestação do serviço de
distribuição de energia pela EDPI
85. Foi requisitado à EDPI, via ofício 1-320/2016 (peça 3), documentos que evidenciassem as
práticas, rotinas e procedimentos empregados para melhorar a qualidade da prestação do serviço de
distribuição de energia elétrica. Em resposta (peça 9, p. 1-2 c/c p. 3-442), a distribuidora informou que:
O acompanhamento e controle dos indicadores, relativos à duração (DEC) e a frequência de
interrupções (FEC), é realizado na Gerência de Qualidade do Serviço do Departamento de Operação da
Distribuição onde as áreas de Pós-Operação e Pré-Operação dão apoio através das análises de todas as
ocorrências do sistema e programação de todas as intervenções, com ou sem interrupção, no
fornecimento de energia.
Faz parte da rotina operacional o registro de todas as intervenções e ocorrências e sistema
informatizado SGIO – Sistema de Gestão de Informações da Operação, sendo possível a coleta dos dados
para a apuração dos indicadores ou consulta de solicitações de manutenção e permissões de trabalho no
sistema elétrico. Dessa forma a área de Pós-Operação pode realizar a análise dos problemas através do
tratamento de anomalias e do sistema de controle das ações corretivas (Plataforma de Gerenciamento de
Tarefas).
141
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Existe a prática de discussão das ocorrências do sistema para a estratificação dos problemas
através da STA – Sistema de Tratamento de Anomalias, metodologia de gestão estabelecida na Diretoria
de Operação. Os indicadores são acompanhados também na Gestão Estratégica da Empresa, pela
Gerência de Planejamento e Acompanhamento dos indicadores ligada à Presidência.
O Sistema de Tratamento de Anomalias é a principal ferramenta para evitar a reincidência das
interrupções intempestivas do fornecimento de energia. O procedimento de controle é feito atribuindo
responsabilidade aos gestores, que registram as informações pertinentes ao problema e conduzem a sua
análise. Consiste no registro, observação, tomada da ação corretiva, análise das causas mais prováveis,
elaboração de plano de ação para bloqueio à reincidência, execução do plano, verificação da eficácia do
tratamento e padronização. Se a anomalia voltar a acontecer, o tratamento é refeito, partindo-se de nova
observação, análise e proposição de um novo plano de ação. As anomalias reincidentes ou crônicas são
direcionadas para projetos de melhoria.
A área de Pré-Operação planeja e gerencia todas as intervenções no sistema elétrico a partir das
solicitações recebidas através de formulário específico. As etapas de análise para aprovação da
intervenção, seja ela com ou sem desligamento, contemplam condições de segurança, capacitação
técnica das equipes, credenciamento junto ao Centro de Operação Integrado, aprovação do Regional
responsável pela instalação e no caso de interrupção no fornecimento, consumidores afetados para
elaboração de aviso de desligamento e análise do impacto nos indicadores DEC e FEC.
Para a realização de intervenções nas Subestações são obedecidas ordens de manobra previamente
elaboradas, para garantia da segurança do pessoal envolvido e atendimento da condição requerida.
Para situações de contingência em circuitos da distribuição, devem ser obedecidas ordens de manobra
para recomposição do fornecimento que auxiliam na identificação do defeito além de permitir
transferência das cargas afetadas para outro ponto de suprimento, diminuindo o tempo de recomposição.
Além das práticas e rotinas desempenhadas para Gestão de Qualidade do Serviço, já mencionadas,
existem procedimentos cumpridos pela Gerência do Centro de Operação que também permitem a
melhoria dos indicadores. O procedimento de Inspeção nas Subestações é realizado semanalmente e
consiste em checklist definido por equipamento para averiguação das suas condições e repasse imediato
para providências pela área de Manutenção de Subestações.
3.1.4. Investimentos realizados e previstos pela distribuidora adstritos à qualidade da distribuição
de energia
86. Embora a EDPI possua plano de investimentos, percebe-se que nos últimos anos o plano não
tem sido realizado. Os investimentos da distribuidora possuem realização baixa e com tendência de piora
na situação. Segue a relação dos investimentos previstos e realizados pela distribuidora, tanto em
valores reais, quanto em termos percentuais:
Tabela 6 – Valor dos investimentos realizados na distribuição (R$ mil)
Valor dos investimentos feitos na distribuição de energia elétrica (R$ mil)
Ano 2011 2012 2013 2014 2015 Até 10/2016
Previstos 363.036,05 353.420,65 260.769,04 260.892,14 341.842,07 325.808,19
Realizados 299.973,59 314.648,50 207.085,00 132.432,51 158.655,11 118.308,50
Fonte: Resposta ao Oficio de Requisição 4-320/2016 (peça 27 c/c 28)
Tabela 7 – Valor dos investimentos previstos na distribuição (R$ mil)
Investimentos futuros (previstos)
2016* 2017 2018
409.895,65
* valor do orçamento aprovado; orçamento 2016 revisado R$ 229.019.660,99
Fonte: Resposta ao Oficio de Requisição 4-320/2016 (peça 27 c/c 28)
Tabela 8 – Percentual dos investimentos realizados na distribuição
Percentual dos investimentos feitos na distribuição de energia
142
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
elétrica (%)
Ano 2011 2012 2013 2014 2015
Até
10/2016
Previstos
(meta) 100 100 100 100 100 100
Realizados 83 89 79 51 46 29
Fonte: Resposta ao Oficio de Requisição 4-320/2016 (peça 27 c/c 28)
87. Uma das metas estabelecidas no Contrato de Metas de Desempenho Empresarial da Eletrobrás
envolve o percentual de realização dos investimentos da empresa. Nessa meta, a distribuidora não está
conseguindo obter resultados satisfatórios. Como evidenciado no gráfico a seguir, o percentual de
realização de investimentos apresenta queda desde 2012:
Gráfico 8 – Nível histórico de realização de investimentos
Fonte: Resposta ao Oficio de Requisição 4-320/2016 (peça 27 c/c 28)
88. Dessarte, considerando os impactos das ineficiências relatadas acima, a jurisdicionada
comentou sobre a inviabilidade financeira da integral implementação das obras, projetos e ações
consideradas prioritárias para redução dos indicadores de continuidade DEC/FEC a fim de convergir a
valores regulatórios (peças 18, 36 e 42), embora se reconheça que há uma tendência de melhora na
qualidade dada à redução dos valores de DEC/FEC, ano a ano, a despeito de ainda figurarem acima dos
padrões regulatórios.
3.1.5. Conclusão dos achados
89. Ante todo o cenário exposto, e considerando, em particular:
a) a necessidade de melhoria na qualidade dos serviços prestados pela EDPI, caracterizada pelo
descumprimento de indicadores de qualidade definidos pela Aneel;
b) que o descumprimento desses indicadores gera prejuízos financeiros e à imagem da EDPI, além
de prejudicar os consumidores de energia elétrica no Piauí;
c) que a baixa qualidade de energia elétrica implica em compensações financeiras, as quais
agravam ainda mais a saúde financeira da distribuidora;
d) que, apesar de identificados pela distribuidora obras, ações e projetos capazes de aprimorar a
qualidade do serviço, a EDPI tem apresentado baixos índices de realização de investimentos;
e) que os investimentos planejados não foram realizados devido à insuficiência de caixa;
f) que a baixa qualidade da energia impede o ingresso de potenciais investidores no Estado do
Piauí;
90. Propõe-se recomendar ao Conselho de Administração da EDPI que:
a) busque assegurar efetiva e tempestivamente as fontes de financiamentos para 100% das ações e
obras planejadas para a manutenção do serviço, com vistas a evitar a má qualidade de energia por longo
período de tempo aos consumidores do Piauí;
0,00%
10,00%
20,00%
30,00%
40,00%
50,00%
60,00%
70,00%
80,00%
90,00%
100,00%
2011 2012 2013 2014 2015 out/16
Per
centu
al d
e re
aliz
ação
de
inves
tim
ento
s
Ano
Realização de investimentos
143
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) priorize a aplicação dos recursos contratados junto à RGR de forma a atender às ações que
trariam maior redução no valor das compensações pagas aos consumidores, já que esse montante é tão
expressivo para a Cepisa.
91. propõe-se comunicar a SeinfraElétrica sobre a necessidade de a Aneel fiscalizar e acompanhar
a execução dos projetos, obras e ações planejadas pela EDPI, para a manutenção dos serviços e evitar a
má qualidade de energia por longo período de tempo aos consumidores do Piauí, mormente em face do
caráter precário da atual prestação do serviço de distribuição de energia elétrica durante o qual essa
Companhia novamente fará jus aos repasses financeiros de que trata o § 4º do art. 9º da Lei
12.783/2013, observado o disposto na Portaria MME 388/2016.
3.2. Situação financeira crítica da EDPI
92. Como registrado alhures, a avaliação da situação financeira de uma distribuidora de energia
elétrica e, no particular, da EDPI, perpassa, necessariamente, pela análise da situação das dívidas da
empresa, da inadimplência, das perdas técnicas e não técnicas e dos gastos operacionais, em especial do
gasto com pessoal, razão pela qual analisar-se-á cada uma dessas situações destacadamente, sob as
seguintes rubricas: “as dívidas da empresa”, “demonstração do impacto da inadimplência nas finanças
da distribuidora”, “violação dos limites regulatórios quanto às perdas técnicas e não técnicas” e
“situação dos gastos operacionais”.
3.2.1. As dívidas da empresa
93. A EDPI, na situação atual, não consegue atender nem ao primeiro requisito, de obter Ebtida
positivo, o que sinaliza uma situação distante da proposta da Aneel para a saúde financeira. Da análise
dos dados obtidos dos anos de 2011 a 2015, observa-se que, desde 2011, há uma tendência de piora no
grau de endividamento da Cepisa, haja vista o agravamento da sua situação financeira, medida por meio
do indicador Dívida Líquida/(Ebtida – QRR), estar superior ao recomendado pela regulação.
Tabela 9 – Evolução da dívida e Ebtida da Cepisa para os anos de 2011 a 2015
Cepisa – R$ Milhões 2011 2012 2013 2014 2015
Dív. Líq. + Reg (DLR) 464 615 932 954 1.317
EBITDA Ajustado 46 17 35 103 -419
Resultado Líquido 58 -51 -185 21 -505
QRR 38 47 42 25 28
VPB Reg 330 407 408 344 378
Div. Líq. / (Ebtida ajust -
QRR)
58,0 (20,5) (133,1) 12,2 (2,9)
Fluxo Negativo Fluxo Negativo Ebtida Negativo
Fonte: elaboração própria com dados da Aneel (peça 35, p. 6)
94. Relembre-se que o referencial teórico da Aneel para tal indicador deve ser menor que 7,
contudo, o que se tem verificado nos anos de 2011 a 2015 é Ebtida de 57,7 x, para o ano de 2011; Fluxo
negativo, para o ano de 2012; Fluxo negativo, para o ano de 2013; Ebtida de 12,2 x, para o ano de
2014; finalizando, com Ebtida negativo, para o ano de 2015.
95. Ou seja, em 2011 a Cepisa já partiu com uma baixa capacidade de pagamento de suas dívidas,
entrando num círculo vicioso de fluxo negativo e chegando, em 2015, a apresentar o próprio Ebtida
negativo. Conforme se verifica na tabela acima, de 2011 a 2015, a dívida aumentou 184% (passou de R$
464 milhões em 2011 para R$ 1.317 bilhão em 2015), tendo tendência sempre crescente.
96. Quanto à inversão da tendência de insustentabilidade financeira da Cepisa, ocorrida no ano de
2014, da análise dos Relatórios de Gestão de 2015 e 2014 (peças 18 e 19), constatou-se que os seguintes
fatores explicariam esse acontecimento: (i) aumento da receita líquida em aproximadamente 41%; (ii)
redução de custos operacionais em termos relativos; (iii) redução do PMSO em termos absolutos e
relativos; (iv) recebimento de repasse de contas ACR/CDE no valor de R$ 179,29 milhões.
144
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
97. Instada sobre a existência de análises para priorização da quitação de dívidas (peça 3), a
companhia relatou que “as dívidas são pagas de acordo com a disponibilidade financeira,
prioritariamente por ordem de vencimento, observados o pagamento de tributos, encargos intrassetoriais
e salários” (peça 26, p. 2).
98. Destacou, na peça 26, p. 3, que possuía, até 30/9/2016, contas vencidas no valor de R$ 530,2
milhões relativos a aquisições e investimentos. Destes, R$ 397,33 milhões corresponderiam aos seguintes
credores: liquidação financeira energia MCP out/15 a jul/16 (R$ 213,832 milhões); serviço da dívida
Eletrobrás (R$ 112,573 milhões); e Energia comprada CCEAR- Leilão (R$ 70,920 milhões).
99. A lista mais recente dos credores, com a origem da dívida e sua situação, apresenta valores um
pouco diferentes, e está disponível na tabela a seguir:
Tabela 10 – Lista de credores e situação da dívida em meados de nov/2016
CREDOR ORIGEM DA
DÍVIDA
PERÍODO
DA DÍVIDA
(DESDE)
SITUAÇÃO
(R$)
VINCENDAS
(R$)
VENCIDAS
Chesf
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 2.094.491,32
Eletronorte (uso)
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 231.898,93
Furnas centrais elétricas
S/A
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 223.866,45
Ons-Operador do Sist.
Elétrico
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 189.637,42
Eletrosul
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 178.717,58
IE-Madeira -
Interligação Elétrica do
Madeira S/A
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 127.267,09
Transmissora aliança de
energia elétrica
S.A/Novatrans
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 117.459,39
Transmissora Aliança de
Energia Elétrica S.A
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 112.385,34
Cteep - transmissão
paulista
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 106.599,12
Eate-Emp Amazonense
de Transm En.
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 96.467,08
Ciência de interconexão
energética
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 73.042,38
LMTE - Linhas de
Macapá Transmissora de
Energia S.A
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 70.876,92
Norte brasil
transmissora energia S/A
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 70.665,21
Chesf
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 63.214,65
Cemig - Cia Energética
de Minas Gerais
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 58.388,78
Transmissora aliança de Encargos de uso nov-16 51.976,78
145
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
energia elétrica s.a da rede elétrica
Ente - Empresa Norte
Transmissão
Encargos de uso
da rede elétrica nov-16 50.815,31
Demais fornecedores
Encargos de uso
da rede elétrica 943.537,63
Furnas centrais elétricas
S/A
Suprimento de
energia elétrica ago-16 5.005.577,44 12.918.771,82
Santo Antonio energia
S/A
Suprimento de
energia elétrica ago-16 5.032.525,00 9.616.225,34
Energia Pecem
Suprimento de
energia elétrica ago-16 1.484.545,30 5.001.094,23
Eletronorte
Suprimento de
energia elétrica ago-16 1.588.679,14 4.329.813,70
Tractebel energia S.A.
Suprimento de
energia elétrica ago-16 1.511.940,41 2.901.579,20
Energia Sustentável do
Brasil S.A.
Suprimento de
energia elétrica ago-16 1.478.439,99 2.872.095,28
Companhia Siderúrgica
do Atlântico
Suprimento de
energia elétrica ago-16 868.034,96 3.444.401,36
Petrobras - ute Mário
Lago
Suprimento de
energia elétrica ago-16 910.507,93 3.253.528,21
Foz do Chepeco Energia
S.A – filial
Suprimento de
energia elétrica ago-16 1.420.390,62 2.735.569,98
Companhia energética
estreito
Suprimento de
energia elétrica ago-16 1.332.617,97 2.561.480,36
Energética Águas da
Pedra S/A
Suprimento de
energia elétrica ago-16 1.271.046,25 2.447.857,38
Norte Energia S/A
Suprimento de
energia elétrica ago-16 1.199.328,14 2.300.917,77
Itaqui geração de
energia S.A.
Suprimento de
energia elétrica ago-16 594.480,77 2.872.451,43
Energética Suape II S.A.
Suprimento de
energia elétrica ago-16 776.885,10 2.581.596,94
BTG Pactual
Comercializadora de
Energia Ltda
Suprimento de
energia elétrica ago-16 840.800,34 2.291.531,92
Votorantim
Comercializadora de
Energia Ltda
Suprimento de
energia elétrica ago-16 - 2.968.610,00
Eletrosul - Centrais
Elétricas S/A
Suprimento de
energia elétrica jul-15 1.113.515,16 1.792.910,89
UtTE Parnaíba Geração
de Energia S/A - UTE
Parnaíba
Suprimento de
energia elétrica ago-16 511.387,85 2.348.514,31
Petrobras - ute gov.
Leonel Brizola
Suprimento de
energia elétrica ago-16 606.163,12 2.117.778,24
Tractebel Energia s.a -
Uhit
Suprimento de
energia elétrica ago-16 900.492,70 1.505.241,37
146
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Companhia Hidrelétrica
Teles Pires
Suprimento de
energia elétrica mai-16 213.126,34 1.885.086,55
Tractebel energia S.A -
Uhcb
Suprimento de
energia elétrica ago-16 699.462,02 1.346.333,91
Serra do facção energia
S.A - filial
Suprimento de
energia elétrica ago-16 654.365,94 1.250.322,49
Copel Geração e
Transmissão
Suprimento de
energia elétrica ago-16 203.580,11 1.634.633,01
Cgtee-cia G. Term. Eneg.
Elet.
Suprimento de
energia elétrica set-16 745.453,31 953.484,39
Cemig-Geração e
Transmissão S/A
Suprimento de
energia elétrica ago-16 618.301,03 1.014.358,09
Pmx Pecem II Geração
de Energia S.A
Suprimento de
energia elétrica ago-16 264.763,05 1.259.157,82
Tractebel energia S/A
Suprimento de
energia elétrica ago-16 351.001,19 964.085,66
Petróleo Brasileiro S.A.
Suprimento de
energia elétrica ago-16 260.290,95 1.041.163,88
Petróleo Brasileiro S.A. -
Petrobras
Suprimento de
energia elétrica ago-16 319.614,88 923.504,78
Geramamore
Participações e
Comercializadora de
Energia Ltda.
Suprimento de
energia elétrica ago-16 - 1.201.020,79
Cesp-Companhia
Energética de S. Paulo
Suprimento de
energia elétrica out-16 663.526,98 439.501,31
Demais fornecedores
Suprimento de
energia elétrica 6.716.085,11 11.854.007,95
Câmara de
comercialização de
energia elétrica
Compra de
energia elétrica out-15 17.770.542,02 35.519.714,54
Demais fornecedores
Compra de
energia elétrica 26.051.050,60
Pretel - Premoldados
Teresina Ltda.
Materiais e
serviços jan-16 323.370,48 5.171.660,64
Pincol - Premoldados
Ind. e Comercio Ltda.
Materiais e
serviços jun-16 1.056.543,76 4.321.090,35
Siemens Ltda.
Materiais e
serviços abr-15 - 4.707.510,84
Itb - equipamentos
Elétricos Ltda.
Materiais e
serviços jun-16 1.655.036,45 2.544.795,47
Energy Instalações
Elétricas Ltda.
Materiais e
serviços mai-14 838.501,00 3.014.692,27
Máximo Engenharia e
Servicos Ltda.
Materiais e
serviços nov-14 2.396.306,50 613.287,55
Ceneged Companhia
Eletromecânica e
Gerenciamento de Dados
Materiais e
serviços out-16 1.385.053,29 1.316.119,83
147
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
S.A.
Eletro Metalúrgica
Ciafundi Ltda.
Materiais e
serviços jul-13 - 2.454.894,51
Elo Sistemas Eletrônicos
S.A
Materiais e
serviços set-16 - 2.076.779,05
KV Instalações Com. e
Ind. Ltda.
Materiais e
serviços dez-09 - 1.982.072,46
Sulminas Fios e Cabos
Ltda.
Materiais e
serviços jul-13 1.539.673,59 329.899,70
Trael Transformadores
Elétricos Ltda.
Materiais e
serviços abr-16 219.971,12 1.596.053,50
Indústria de
transformadores
amazonas Ltda.
Materiais e
serviços ago-16 480.810,58 1.318.794,72
Control Construções
Ltda.
Materiais e
serviços mar-14 - 1.783.992,75
JM Engenheiros
Consultores Ltda.
Materiais e
serviços out-16 705.459,99 913.538,67
Cabralia Construções
Ltda.
Materiais e
serviços set-16 685.778,25 829.056,78
Sodexo Pass do Brasil
Serviços e Comércio S/A
Materiais e
serviços nov-16 1.403.507,66 0,00
Eletra Indústria e
Comércio de Medidores
Elétricos Ltda.
Materiais e
serviços ago-16 - 1.362.331,67
GPS Empreendimentos
Ltda
Materiais e
serviços nov-16 1.209.941,69 0,00
Laser Engenharia
Comercio Serviços Ltda
ME
Materiais e
serviços ago-13 - 1.118.008,70
Linhares e Castro Ltda.
Materiais e
serviços out-16 548.062,17 486.659,81
LM Transportes Serviços
e Comércio Ltda.
Materiais e
serviços jan-14 348.099,15 686.261,03
Agespisa - Águas e
Esgotos do Piauí S/A
Materiais e
serviços jan-13 - 1.012.923,49
Call Tecnologia e
Serviços Ltda.
Materiais e
serviços mar-16 393.313,81 580.198,01
Conprenor Concreto
Premoldado Nordeste
Ltda.
Materiais e
serviços abr-16 44.785,27 730.023,88
Noja Power Switchgear
Pty Ltda
Materiais e
serviços jun-13 - 675.903,90
Ciro Nogueira Comércio
de Motocicletas Ltda.
Materiais e
serviços out-16 197.267,83 440.621,76
Postes Nordeste S/A
Materiais e
serviços set-16 485.908,04 93.694,01
Telemar Norte leste S/A Materiais e jul-14 - 551.456,08
148
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
serviços
Majestosa Engenharia
Ltda.
Materiais e
serviços set-14 - 537.516,14
Prysmian energia cabos
e sistemas do brasil S.A
Materiais e
serviços abr-16 - 536.772,84
Dowertech da Amazônia
Ind de Instrumentos
Eletrônicos Ltda.
Materiais e
serviços jul-16 - 523.605,81
Sepel - serviços e
projetos elétricos Ltda.
Materiais e
serviços set-16 163.376,82 345.181,91
Cet-Seg segurança
armada Ltda.
Materiais e
serviços jul-16 118.929,28 345.606,44
Comtrafo Indústria e
Com de Tranf. Elétricos
Ltda.
Materiais e
serviços mar-14 - 461.235,03
Boreal brasil tecnologia
Ltda.
Materiais e
serviços ago-16 278.526,96 177.244,15
Indústria e Comércio
Leal Ltda.
Materiais e
serviços out-16 2.135,32 410.046,79
Maurizio & Cia Ltda.
Materiais e
serviços out-16 29.408,70 378.115,81
Demais fornecedores
Materiais e
serviços 6.739.799,97 8.314.442,69
Cemig-Geração e
Transmissão S/A
Outros - repasse
de energia livre set-10 4.178.581,81
C h e s f
Outros - repasse
de energia livre set-10 3.034.712,42
Cesp-Companhia
Energética de S. Paulo
Outros - repasse
de energia livre set-10 2.152.878,46
Furnas centrais elétricas
S/A
Outros - repasse
de energia livre set-10 2.056.441,13
Eletronorte
Outros - repasse
de energia livre set-10 1.062.467,24
Demais fornecedores
Outros - repasse
de energia livre 2.696.669,44
Prefeitura municipal de
Teresina-Cosip Outros set-16 - 2.789.585,80
Aneel - Ag. Nac. Energ.
Elétrica Outros mar-16 - 801.081,78
Prefeitura Municipal de
Bom Jesus Outros out-16 - 189.582,86
Pref m de Parnaíba Outros out-16 - 186.807,55
Prefeitura Mun. de
União Outros set-16 - 177.869,09
Prefeitura Municipal de
Pedro II Outros out-16 - 81.907,78
Prefeitura municipal de
Cocal Outros out-16 - 66.501,87
149
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Prefeitura Municipal de
Buriti dos Lopes Outros out-16 - 66.078,93
Prefeitura Municipal de
Paulistana Outros set-16 - 53.537,21
Prefeitura Municipal de
Barro Duro - PI Outros set-16 - 43.479,63
Prefeitura municipal de
Bom Jesus Outros nov-15 5.786,11 33.499,82
Prefeitura Municipal de
Corrente - PI Outros set-16 - 38.867,22
Pref Mun de Monsenhor
Hipólito Outros out-16 - 37.452,35
Prefeitura Municipal de
cajueiro da praia Outros out-16 - 37.428,54
Prefeitura Municipal de
Inhuma Outros out-16 - 37.286,08
Demais fornecedores Outros 46.092.575,11 304.780,55
Eletrobrás
Empréstimos e
financiamentos set-15
1.305.155.539,74 99.409.712,92
Caixa Econômica
Federal
Empréstimos e
financiamentos out-16 51.628.964,38
Morgan
Empréstimos e
financiamentos out-16 10.595.301,30
Receita Federal do
Brasil
Tributos
federais set-16 23.481.388,38 34.822.573,86
Secretaria de Fazenda do
Estado do Piauí
Tributos
estaduais set-16 41.463.609,14 23.172.785,28
Prefeituras municipais
do Estado do Piauí
Tributos
municipais set-16 478.763,40 5.815.193,46
Receita federal do brasil
Contribuições
sociais set-16 7.074.144,41 7.149.610,37
Caixa Econômica
Federal
Contribuições
sociais set-16 1.441.650,39 1.712.262,66
Receita Federal do
Brasil
Tributos retidos
na fonte set-16 20.418.864,56 5.767.170,63
Receita Federal do
Brasil
Parcelamento
tributos out-16 242.284.827,93
Caixa Econômica
Federal
Parcelamento
tributos out-16 3.661.972,74
Folha de pagamento
Obrigações
sociais e
trabalhistas out-16 30.043.766,40
Facepi
Benefícios pós-
emprego set-16 21.897.364,38 3.073.189,30
Ccee Câmara de Com.de
Energia Elétrica
Encargos
setoriais out-16 6.386.283,52
Eletrobrás
Encargos
setoriais out-16 3.333.417,87
150
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Aneel-
Ag.Nac.Energ.Eletrica
Encargos
setoriais out-16 131.341,67
FNDCT
Encargos
setoriais out-16 306.285,01
MME
Encargos
setoriais out-16 152.630,39
P&D
Encargos
setoriais out-16 23.329.245,32
PEE
Encargos
setoriais out-16 38.183.927,20
Demais fornecedores
Encargos
setoriais out-16 966.918,82
Total 1.990.603.964,95 389.940.429,98
Fonte: resposta ao Ofício 4-320/2016-TCU (peça 29)
100. Agrava o fato de que a EDPI apresenta dívidas bem acima de sua Receita Operacional
Líquida. No ano de 2015 o endividamento contábil da empresa atingiu o montante de R$ 1.317 bilhão,
crescimento de 38,05% em relação ao ano de 2014, e com o serviço da dívida totalizando R$ 112,57
milhões. Contudo, conforme tabela acima, a dívida vincenda chega ao montante de R$ 1,99 bi.
101. Ressalta-se que, segundo Relatório de Gestão de 2015 (peça 18), o desempenho da empresa
foi prejudicado pela soma dos problemas de ordem econômica do país, como a elevação do custo da
energia adquirida para a revenda e dos relacionados ao fim do contrato de concessão.
102. Além disso, esse relatório cita a ausência de fontes de financiamento, Fundo da Reserva
Global de Reversão - RGR que amparava a empresa desde o ano de 2012, devido a extinção de seus
recursos para novos investimentos. A propósito do RGR, nas atuais circunstâncias da companhia como
prestadora temporária de serviço de distribuição de energia elétrica, fora esclarecido que será
apresentado plano de ações necessárias à preservação da continuidade dos serviços e a convergência
aos referenciais regulatórios de qualidade e eficiência, as quais serão financiadas com recursos do RGR
(peça 26).
103. Ainda de acordo com o Relatório de Gestão de 2015 (peça 18), tem-se a listagem de outros
eventos que impactariam sobremaneira nos custos da distribuição, não previstos nas tarifas de energia
elétrica, tais como: os custos com Exposição Involuntária ao Mercado de Curto Prazo – MCP, risco
hidrológico dos Contratos de Cota de Garantia Física –CCGF, Encargo de Serviço do Sistema, tarifa de
Itaipu, preço do 14º Leilão de Energia Existente e do 18º Leilão de Ajuste e quota de CDE do ano de
2015. Por fim, o desequilíbrio econômico-financeiro resultante desses eventos resultou revisão tarifária
extraordinária que autorizou o aumento médio de 23,4% nas tarifas.
104. Essa performance da Cepisa, como bem ressaltado pela Nota Técnica 331/2016 da Aneel
(peça 38, p. 25), implica desempenho econômico-financeiro que lhe dificulta a captação de recursos de
fontes normais do mercado de capitais para financiamento de seus investimentos ou mesmo de sua
atividade ordinária.
105. Arremata-se que apesar de conviver com dívidas crescentes e de ter implementado ajuste na
sua estrutura organizacional, a empresa não possui nenhuma equipe exclusiva para acompanhamento de
dívidas nem mecanismo de disparos ao atingir os limites de gastos. Consequentemente, a empresa
enfrenta dificuldades para liquidar financeiramente compromisso de custeio e investimento com recursos
próprios, justificados pelo desequilíbrio financeiro ao longo de exercícios anteriores ao ano de 2016
(peça 26), mormente em face da situação precária de prestação do serviço em que a companhia ainda
não tem o montante de recursos que estará disponível pela utilização da Reserva Global de Reversão
(RGR).
3.2.2. Demonstração do impacto da inadimplência nas finanças da distribuidora
151
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
106. Das tabelas abaixo constata-se que a classe de consumo “residencial total” é a que possui o
maior percentual médio de inadimplência. Contudo, tal como regra geral ocorre com as demais classes,
em aproximadamente 6 meses, a inadimplência é reduzida para níveis provisionais de menos 1% de
receita.
107. Além disso, observa-se que nos anos de 2013 e 2014 houve um aumento generalizado de
inadimplência (em todas as classes de consumo), porém, mantendo o mesmo padrão, isto é, o de que no
prazo aproximado de 6 meses tem-se como regra geral uma a redução da inadimplência a níveis
toleráveis.
108. Outra observação importante refere-se ao aumento em si do percentual de inadimplência de
um mês de atraso ocorrido nas maiores classes consumidoras (residencial total, comercial, industrial e
poder público), nos anos de 2013 a 2016.
Tabela 11 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não
recebida no mês de referência da classe Residencial total.
MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA
NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA
Eletrobrás Distribuição Piauí - RESIDENCIAL TOTAL
Ano\meses 24 21 18 12 6 3 1
2012 0,35 0,29 0,20 0,11 3,99 7,02 21,87
2013 0,04 0,05 0,08 0,38 5,46 8,04 19,31
2014 0,10 0,17 0,20 0,40 4,96 8,36 19,76
2015 0,12 0,14 0,12 0,13 3,32 8,96 20,47
2016 0,11 0,02 0,03 0,35 3,01 8,61 20,31
Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)
Tabela 12 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não
recebida no mês de referência da classe comercial.
MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR
AINDA NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA
Eletrobrás Distribuição Piauí - COMERCIAL
Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1
2012 0,52 0,52 0,50 0,44 1,08 1,68 5,56
2013 0,20 0,25 0,31 0,50 1,31 1,87 5,50
2014 0,26 0,35 0,38 0,53 1,22 1,89 5,78
2015 0,28 0,30 0,31 0,38 0,87 1,73 6,77
2016 0,29 0,26 0,31 0,31 0,71 1,40 6,97
Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)
Tabela 13 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não
recebida no mês de referência da classe industrial.
MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA
NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA
Eletrobrás Distribuição Piauí - INDUSTRIAL
152
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1
2012 0,50 0,64 0,59 0,32 0,29 0,44 1,20
2013 0,13 0,13 0,16 0,38 0,43 0,43 1,35
2014 0,20 0,25 0,24 0,24 0,29 0,38 1,74
2015 0,07 0,09 0,08 0,20 0,19 0,31 1,86
2016 0,13 0,04 0,11 0,09 0,16 0,32 1,75
Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)
Tabela 14 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não
recebida no mês de referência da classe poder público.
MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA
NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA
Eletrobrás Distribuição Piauí - PODER PÚBLICO
Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1
2012 0,02 0,03 0,19 0,78 0,99 1,37 3,23
2013 0,06 0,26 0,16 0,60 0,67 0,86 2,76
2014 0,01 0,02 0,07 0,11 0,24 0,46 3,16
2015 0,05 0,07 0,11 0,13 0,24 0,45 3,42
2016 0,09 0,15 0,10 0,12 0,33 0,51 3,55
Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)
Tabela 15 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não
recebida no mês de referência da classe baixa renda.
MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA
NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA
Eletrobrás Distribuição Piauí - RESIDENCIAL BAIXA RENDA
Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1
2012 - 0,00 0,00 0,01 0,64 1,42 4,78
2013 0,01 0,01 0,01 0,05 1,42 2,15 4,98
2014 0,01 0,02 0,02 0,05 1,34 2,33 5,17
2015 0,01 0,01 0,01 0,02 0,78 2,20 4,39
2016 0,01 - 0,00 0,06 0,58 1,87 4,05
Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)
Tabela 16 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não
recebida no mês de referência da classe iluminação pública.
MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA
NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA
Eletrobrás Distribuição Piauí - ILUMINAÇÃO PÚBLICA
Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1
2012 0,02 0,02 0,09 0,30 0,43 0,49 0,59
153
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2013 0,11 0,20 0,21 0,24 0,31 0,35 0,59
2014 0,01 0,02 0,02 0,04 0,11 0,20 0,42
2015 0,02 0,04 0,06 0,14 0,18 0,22 0,27
2016 0,08 0,08 0,20 0,08 0,13 0,18 0,29
Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)
Tabela 17 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não
recebida no mês de referência da classe rural.
PERCENTUAL DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA NÃO
RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA
Eletrobrás Distribuição Piauí - RURAL
Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1
2012 0,18 0,19 0,19 0,29 0,32 0,44 1,06
2013 0,11 0,12 0,13 0,21 0,27 0,40 0,89
2014 0,04 0,05 0,05 0,16 0,27 0,42 1,02
2015 0,02 0,03 0,03 0,08 0,25 0,48 1,08
2016 0,03 0,01 0,04 0,11 0,17 0,39 0,89
Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)
Tabela 18 - Média dos percentuais da receita faturada no enésimo mês anterior ainda não
recebida no mês de referência da classe serviço público.
MÉDIA DOS PERCENTUAIS DA RECEITA FATURADA NO ENÉSIMO MÊS ANTERIOR AINDA
NÃO RECEBIDA NO MÊS DE REFERÊNCIA
Eletrobrás Distribuição Piauí - SERVIÇO PÚBLICO
Ano\prazo 24 21 18 12 6 3 1
2012 0,03 0,02 0,02 0,09 0,16 0,22 0,68
2013 0,01 0,02 0,03 0,12 0,14 0,15 0,92
2014 0,00 0,00 0,00 0,02 0,05 0,60 1,33
2015 0,00 0,00 0,01 0,02 0,08 0,35 0,93
2016 0,01 0,01 0,02 0,01 0,08 0,11 0,55
Fonte: dados da Aneel, elaboração própria (peça 39)
109. Coerentemente, na percepção da equipe de auditoria, vê-se, por meio da tabela apresentada
abaixo, relativa aos percentuais do índice de inadimplência (Inad), fornecidos pela Cepisa em resposta
ao Ofício 3-320/2016 (peça 30), que o Inad-realizado tem diminuído convergentemente ao Inad-meta.
Tabela 19 – Inad (Índice de Inadimplência)
Ano Realizado Meta
2010 29,9% 15%
2011 27,5% 29,1%
2012 23,0% 24,8%
2013 20,1% 21,6%
2014 21,5% 19,3%
154
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2015 17,3% 19,4%
Fonte: resposta da Cepisa ao Ofício 3-320/2016 – Secex/PI (peça 31)
110. Constata-se, portanto, que o desempenho no combate à inadimplência, comparando-se o Inad
realizado x Inad meta, no período de 2010 a 2015, tem melhorado constantemente.
111. Quanto ao estoque de inadimplência por classe, consoante resposta apresentada ao Ofício 3-
320/2016 (peça 30 c/c peça 31), tem-se na tabela abaixo a apresentação dos valores reais do estoque de
inadimplência por classe, para os anos de 2013 a 2015:
Tabela 20 – Estoque de inadimplência por classe (Valores em R$)
Classe/Subclasse 2013* 2014* 2015*
Residencial
baixa renda 20.591.672,54 25.083.974,15 27.483.357,40
Residencial
Total 81.877.382,47 97.613.474,93 141.370.471,89
Industrial 22.575.160,66 12.305.050,82 12.347.435,02
Comercial 32.774.102,27 38.350.070,88 45.941.434,18
Rural 10.793.027,27 9.066.953,79 11.118.788,29
Poder Público Total 9.004.651,79 12.448.529,77 14.727.143,91
Federal 2.133.789,68 887.980,70 1.749.798,33
Estadual/Distrital 1.560.757,26 3.660.319,58 1.963.908,93
Municipal 5.310.104,85 7.900.229,49 11.013.436,65
Iluminação
Pública 2.441.298,73 5.060.943,78 5.548.623,18
Serviço Público 99.995.300,36 101.217.646,99 99.904.391,52
*O estoque de Inadimplência em reais na posição de 31 de dezembro de cada ano.
Fonte: resposta da Cepisa ao Ofício 3-320/2016 – Secex/PI (peça 31)
112. Vale salientar que o índice Inad, em reais e em termos percentuais (apresentado nos
parágrafos anteriores), reflete a inadimplência ativa dos consumidores, ou seja, não considera os valores
já registrados como perdas com clientes pelos critérios contábeis vigentes.
113. De se ver, outrossim, que a tabela acima corrobora a constatação então feita no sentido de
que os quatro maiores devedores por classe são, nesta ordem, residencial total, serviço público,
comercial e poder público. Deste (poder público), tem-se as entidades municipais como maiores
devedoras.
114. Noutra perspectiva, abaixo é apresentada a tabela de distribuição dos créditos em aberto da
Cepisa, por período certo de vencimento, na posição de 31/12/2015 e 30/6/2016, respectivamente.
Tabela 21 – Distribuição dos Créditos em aberto por período certo de vencimento
Posição em 31/12/2015 Posição em 30/6/2016
Classificação Valor (R$) Qtde de
faturas Valor (R$)
Qtde de
faturas
Faturas vincendas 121.782.424,98 400.632,00 103.885.835,16 409.142,00
Faturas vencidas até 90 dias 147.852.091,46 1.308.129,00 124.872.270,55 1.267.176,00
Faturas vencidas há mais de 90
dias 183.810.836,11 512.206,00 90.504.033,47 457.197,00
Total 453.445.352,55 2.220.967,00 319.262.139,18 2.133.515,00
*A tabela acima retira o valor de terceiros da dívida, ou seja, valores que não são da Cepisa.
Fonte: resposta da Cepisa ao Ofício 3-320/2016 – Secex/PI (peça 31)
155
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
115. A ideia desta tabela é mostrar, de forma simples, qual a participação de dívidas novas e
dívidas antigas no portfólio da inadimplência. Considerou-se dívidas antigas as que ultrapassam 90 dias,
depois de vencidas as faturas.
116. A esse propósito, vale ressaltar que a regulamentação da Aneel não define a partir de quando
se considera uma dívida antiga ou nova, sendo certo que há dívidas que superam, muito, os 90 dias. Na
ausência desse critério, resolveu-se adotar, por analogia, o prazo definido no art. 172, § 2º, da REN-
Aneel 414/2010, que estipula um prazo máximo de 90 dias para que a distribuidora possa cortar o
fornecimento de energia, contado da data da fatura vencida e não paga.
Art. 172. A suspensão por inadimplemento, precedida da notificação prevista no art. 173, ocorre
pelo:
I – não pagamento da fatura relativa à prestação do serviço público de distribuição de energia
elétrica;
§ 2º É vedada a suspensão do fornecimento após o decurso do prazo de 90 (noventa) dias, contado
da data da fatura vencida e não paga, salvo comprovado impedimento da sua execução por
determinação judicial ou outro motivo justificável, ficando suspensa a contagem pelo período do
impedimento.
117. Fixadas essa premissa, é de se observar que houve uma redução do estoque de dívidas,
passando de R$ 453.445.352,55, em 31/12/2015, para R$ 319.262.139,18, em 30/6/2016, e, outrossim,
houve uma redução dos valores de cada classe/período certo de vencimento (vincendas, vencidas até 90
dias e vencidas há mais de 90 dias). No entanto, para as mesmas posições, tem-se o aumento da
proporção relativa ao valor (R$) das “faturas vencidas até 90 dias” em relação às “faturas vencidas há
mais de 90 dias”, no ano de 2016, sinalizando, pois, uma maior capacidade de recuperação de dívidas
no menor prazo de tempo, na medida em que em que as faturas vincendas há mais de 90 dias estavam no
patamar de R$ 183.810.836,11 em 31/12/2015 e reduziu para R$ 90.504.033,47 em 30/6/2016..
118. Na tabela abaixo, por sua vez, são mostrados os números de consumidores negativados no
Serasa e a quantidade de cortes no fornecimento, os quais, juntos, corroboram para a melhoria do
desempenho do combate à inadimplência.
Tabela 22 – Negativação no Serasa e Corte de Fornecimento
Ano Consumidores
negativados Serasa
Operações de
corte realizadas
2010 193.411 113.271
2011 383.315 126.991
2012 578.486 94.433
2013 612.158 69.794
2014 771.144 38.446
2015 905.199 71.016
Fonte: resposta da Cepisa ao Ofício 3-320/2016 – Secex/PI (peça 31)
119. Antes de tudo, cabe anotar a observação feita pela Cepisa em relação a tais números. Disse
ela (peça 31):
Em relação ao SERASA: O relatório acima trata apenas de clientes efetivamente negativados no
SERASA. Sabe-se que o SERASA envia carta de notificação e dá um prazo de 10 dias para pagamento da
fatura de energia elétrica. Aqueles clientes que pagam a fatura no prazo não são negativados.
Em relação a cortes: O relatório acima trata apenas de clientes com cortes concluídos no sistema
na situação de executados. Contudo, ainda há cortes gerados e que no intervalo da geração do corte
para execução o cliente efetiva o pagamento o que ocasiona cancelamento pela arrecadação.
120. Feita essa observação, observa-se que o aumento na quantidade de negativações está
acompanhado da melhoria do desempenho do Inad e da redução do estoque de inadimplência, na medida
em que a intensificação daquela conduz à diminuição desta.
156
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
121. O aumento da quantidade de negativações (que não necessariamente conduzem ao aumento
na quantidade de cortes, haja vista a possibilidade de quitação da dívida quando da negativação ante o
receio do corte efetivo), somadas às cobranças judiciais, são tipos de resposta da Cepisa ao problema, e
que permitem dizer que a empresa está tendo ações que respondem à altura ao problema da
inadimplência.
122. A propósito, em relação às ações de cobrança, ainda de acordo com a resposta obtida do
Ofício 4-320/2016-TCU (peça 30), tem-se que a EDPI promove ações judiciais com vistas à redução da
inadimplência.
123. Na peça 32 destes autos, consta extensa lista de 1.186 ações judiciais promovidas com vistas à
recuperação do faturado em termos de consumo de energia elétrica, as quais, somadas, importam no
montante de R$ 129.637.158,95. À título de exemplo, apresenta-se parcialmente a tabela constante da
referida peça 32 com os 50 maiores devedores da EDPI com ação judicial protocolada para recuperação
dos créditos:
Tabela 23 – Ações judiciais interpostas em face da inadimplência dos devedores (peça 32)
Núm.
Processo
Data
Processo Parte Contrária
Classe /
Atividade
Valor da
Causa
CPF
Contra
CNPJ
Contra
0015205-
74.2014.8.18.
0140
30/07/14 Muranos
Revestimentos
Cerâmicos Ltda.
Industrial
R$
18.668.229,8
0
10.324.
663/00
02-04
0007412-
89.2011.8.18.
0140
02/06/11 Piauí textil S/A
Industrial
R$
9.773.357,11
08.395.
613/00
01-87
0002583-
33.2013.8.18.
0031
14/06/13 Distrito de
Irrigação
Tabuleiros
Litorâneo do
Piauí – Ditalpi
Rural
R$
6.568.847,71
23.514.
011/00
01-95
0025297-
14.2014.8.18.
0140
16/01/15 Hospital S.
Marcos
Lavanderia
Comercial
R$
5.555.238,31
06.870.
026/00
01-77
0005815-
51.2012.8.18.
0140
05/03/12 Hospital santa
maria Ltda. Comercial
R$
4.800.208,20
687311
100019
9
0000176-
23.2014.8.18.
0030
30/01/14 Município de
Oeiras/PI Poder
público
R$
3.993.115,02
06.553.
937/00
01-70
0000071-
49.2014.8.18.
0029
30/01/14 Refrisucos -
Refrigerantes e
Sucos Ltda.
Comercial
R$
3.775.594,69
01.648.
879/00
01-45
0026553-
94.2011.8.18.
0140
01/04/11 Secom
Aquicultura
Indústria e
Comércio S/A
Rural
R$
3.490.296,70
08.156.
382/00
02-30
0000407-
63.2014.8.18.
0058
28/11/14 Veleiro Agrícola
S/A Rural
R$
3.193.041,34
241437
370002
02
0013891-
98.2011.8.18.
0140
16/05/11 Mapil Produtos
Alimentícios Ltda. Industrial
R$
2.585.031,03
06.838.
536/00
01-67
157
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
0003780-
52.2015.8.18.
0031
04/05/15 Biomares
Camarões do
Brasil (Sea Life
Ltda.)
Rural
R$
2.116.123,25
05.318.
751/00
01-74
0000475-
13.2013.8.18.
0037
26/11/13 Município de
Amarante Poder
público
R$
1.942.270,51
06.554.
802/00
01-20
0000537-
23.2013.8.18.
0047
27/11/13 Município de
Cristino Castro –
PI
Poder
público
R$
1.941.929,88
06.554.
364/00
01-08
0020274-
53.2015.8.18.
0140
22/10/15 Edimilson dos
Santos Residencial
R$
1.798.444,00
251.42
0.383-
04
0000063-
08.2016.8.18.
0060
14/01/16 Município de
Luzilândia Poder
público
R$
1.717.634,57
06.554.
190/00
01-75
0000018-
40.2015.8.18.
0027
22/04/15 Cerâmica
Mirante Industrial
R$
1.716.473,80
02.593.
450/00
01-60
0002315-
23.2015.8.18.
0026
17/12/15 Município de
Sigefredo
Pacheco PI
Poder
público
R$
1.673.388,31
41.522.
129/00
01-47
0022354-
87.2015.8.18.
0140
24/09/15 Faculdade
Adelmar Rosado
- Sociedade
Piauiense de
Educação, Ciênc
e Tec. Ltda.
Comercial
R$
1.344.477,41
02.274.
580/00
01-30
0000706-
90.2011.8.18.
0140
14/01/11 Unir
Distribuidora de
Alimentos Ltda.
Comercial
R$
1.268.036,88
814953
000193
0000146-
90.2016.8.18.
0135
26/02/16 Município de São
João do Piauí Poder
público
R$
1.157.223,96
06.553.
655/00
01-73
0000341-
35.2013.8.18.
0053
14/06/13 Associação dos
irrigantes do
setor hidráulico II
Comercial
R$
1.120.341,34
02.925.
699/00
01-26
0010950-
78.2011.8.18.
0140
29/09/11 Gecosa-
Indústrias
Integradas
Gervasio Costa
S/A
Industrial
R$
1.114.841,17
06.920.
516/00
01-30
0000155-
57.2014.8.18.
0059
21/10/15 Aquanorte -
Aquacultura do
Nordeste Ltda.
Rural
R$
1.109.101,45
03.889.
213/00
01-02
0001863-
63.2013.8.18.
0032
27/08/13 Rio Guaribas
Têxtil Ltda. Industrial
R$
982.415,02
02.306.
631/00
01-69
0000497- 29/01/16 Raimundo Nonato Industrial R$ 200.80
158
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
84.2016.8.18.
0031
da Silva 954.634,00 8.593-
72
0000213-
09.2015.8.18.
0097
27/11/15 Município de
Isaías Coelho Poder
público
R$
939.880,42
06.553.
986/00
01-03
0000363-
03.2014.8.18.
0104
30/06/10 Britamax
indústria e
comércio de brita
Ltda.
Industrial
R$
913.381,14
125044
800001
07
0010373-
03.2011.8.18.
0140
18/01/11 Camarões do
brasil Ltda. Rural
R$
873.963,61
03.681.
729/00
02-40
0019164-
23.2014.4.01.
4000
02/07/14 Universidade
Federal do Piauí Poder
público
R$
858.400,87
651738
700013
4
0031333-
72.2014.8.18.
0140
22/04/15 Brasão avicultura
e pecuária Ltda.
(José Carlos
Lourenco Alves)
Rural
R$
834.964,05
05.343.
322/00
01-57
0000544-
80.2012.8.18.
0069
20/10/12 Município de
Regeneração Poder
público
R$
782.965,70
06.554.
943/00
01-42
0000019-
05.2016.8.18.
0087
15/01/16 Município de
Campinas do
Piauí
Poder
público
R$
770.150,57
06.553.
978/00
01-67
0002532-
51.2015.8.18.
0031
27/07/15 Cooperativa
Agropecuária do
Baixo Parnaíba
Comercial
R$
718.417,68
06.704.
480/00
01-89
0001423-
67.2013.8.18.
0032
14/06/15 Indústrias Coelho
S/A Industrial
R$
675.350,96
107288
060029
55
0004620-
31.2012.8.18.
0140
16/02/12 Jockey Club do
Piauí Comercial
R$
655.876,00
06.532.
543/00
01-36
0001119-
84.2012.8.18.
0135
20/10/12 Prefeitura de
Nova Santa Rita Poder
público
R$
630.521,89
01.612.
599/00
01-87
0002157-
63.2014.8.18.
0135
27/11/14 Município de
Nova Santa Rita Poder
público
R$
630.520,89
161259
900018
7
0000661-
58.2015.8.18.
0104
23/06/16 Município de
Curralinhos Poder
público
R$
572.347,00
01.612.
579/00
01-06
0000476-
29.2012.8.18.
0038
20/10/12 Prefeitura de
Morro Cabeça no
Tempo
Poder
público
R$
549.728,41
01.612.
594/00
01-54
0000892-
58.2012.8.18.
11/07/12 Francol industria
e comércio Ltda. Industrial
R$
541.876,39
05.510.
425/00
159
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
0050 01-64
0001263-
79.2012.8.18.
0031
04/04/12 Clínica
Promedica Comercial
R$
535.121,86
737112
360001
00
0000354-
37.2014.8.18.
0073
30/01/14 Município de São
Braz do Piauí Poder
público
R$
506.737,17
41.522.
145/00
01-30
0001668-
79.2012.8.18.
0140
06/03/12 Anibal Meneses
Silva Residencial
R$
504.480,42
470.39
5.403-
63
0017076-
47.2011.8.18.
0140
16/05/11 Mapil
Agroindustrial
S/A
Industrial
R$
455.050,99
05.581.
731/00
01-91
0008649-
27.2012.8.18.
0140
06/03/12 Empresa o dia
Ltda. Comercial
R$
439.220,18
684605
900018
1
0005795-
21.2016.8.18.
0140
14/03/16 Mineradora
Gurupa Ltda. Comercial
R$
371.172,72
10.274.
407/00
01-60
0000824-
15.2015.8.18.
0047
27/11/15 Município de
santa luz Poder
público
R$
342.092,52
06.554.
398/00
01-94
0000847-
04.2015.8.18.
0065
22/09/15 Município de
Lagoa de São
Francisco
Poder
público
R$
326.230,59
01.612.
854/00
01-19
0022329-
74.2015.8.18.
0140
04/11/15 Clínica Santa
Clara Ltda. Comercial
R$
323.992,56
07.101.
603/00
01-29
0000584-
62.2016.8.18.
0056
25/05/16 Civilport
Engenharia Ltda. Comercial
R$
318.258,21
30.832.
786/00
07-60
Fonte: peça 32, onde consta a relação completa de ações judiciais.
124. A tabela abaixo, por sua vez, demonstra os maiores devedores com débitos a partir de 1
milhão de reais, na posição agosto/16, e ações judiciais tomadas para a devida cobrança que totalizam
R$ 208.113.782,43 (peça 7, p. 4). A tabela refere-se apenas à dívida histórica, não estando, portanto,
com as atualizações que incluem juros, multas e correções monetárias.
Tabela 24 – Lista de devedores em cobrança judiciais
Nº Cliente Classificaçã
o
Débito Original
(R$)
SITUAÇÃO AÇÃO DE COBRANÇA
1 Agespisa Serviço
Público
138.578.912,54
Unidade
consumidora
ligada e com
faturas de energia
elétrica atuais
adimplentes.
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº
0003034-
95.2008.8.18.0140
(32052008)
2 Piauí Têxtil Industrial
13.581.452,90
Unidade
consumidora
desligada e
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº 0007412-
160
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
desativada
(empresa falida).
89.2011.8.18.0140.
3
Hospital
São
Marcos
Comercial
11.841.230,29
Unidade
consumidora
ligada e com
faturas de energia
elétrica atuais
adimplentes.
Em ação de cobrança,
processo nº 2145262004
transitou em julgado no
STJ e encontra-se em fase
de execução dos valores
na Vara.
4
Muranos
Revestimen
tos
Cerâmicos
Industrial
8.526.205,77
Unidade
consumidora
desligada.
Quando as unidades
estavam ligada havia
liminar para suspensão de
fornecimento, processo nº
001.00.0029700. Em ação
de cobrança judicial
(monitória), processo nº
0015205-
74.2014.8.18.0140
5 CEMAR Suprimento
6.890.258,15
Unidade
consumidora
desligada.
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº 0031396-
17.2015.8.10.0001.
6
Serviço
Autônomo
de Água e
Esgoto -
SAAE
(Campo
Maior - PI)
Serviço
Público
5.558.637,48
Trata-se de
Unidade que
presta serviço
essencial de
tratamento e
abastecimento de
água, não há
possibilidade de
suspenção de
fornecimento. As
unidades
administrativas
(sedes) do cliente
se encontram
adimplentes.
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº
1000027-
67.2016.401.4000
7 Projeto de
Irrigação
Tabuleiro
Rural
3.938.024,19
Unidade
consumidora
ligada e com
faturas de energia
elétrica atuais
adimplentes.
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº
0002583-
33.2013.8.18.0031
8 Cerâmica
Industrial
Industrial
3.663.594,14
Unidade
consumidora
desligada.
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº
0000797-
83.2011.8.18.0140
9 Refrisucos Industrial Unidade Em ação de cobrança
161
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2.670.389,32 consumidora
desligada.
judicial (monitória),
processo nº
0000071-
49.2014.8.18.0029
10
Mineração
Ouro
Branco
Industrial
2.625.257,57
Unidade
consumidora
ligada e com
faturas de energia
elétrica atuais
adimplentes.
Há liminar para
suspensão de
fornecimento referente a
débitos pretéritos,
processo nº 0700104-6 .
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº
000078484.2011.8.18.014
0
11
Prefeitura
Municipal
de
Luzilândia
Poder
Público
Municipal
2.427.787,09
Atualmente
somente se
encontram ligadas
as unidades
consumidoras
onde funcionam
serviços
essenciais, sede
administrativa e
secretaria de ação
social que
possuem liminar
nº 0001408-
09.2016.8.18.0060
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº
0000063-
08.2016.8.18.0060
12
PVP
Sociedade
Anônima
(Produtos
Vegetais)
Industrial
2.345.415,02
Unidade
consumidora
ligada e com
faturas de energia
elétrica atuais
adimplentes.
Há liminar para
suspensão de
fornecimento referente a
débitos pretéritos,
processo nº 26033-
03.2012.8.18.0140. Em
ação de cobrança judicial
(monitória), processo nº
0000790-
91.2011.8.18.0140
13 Veleiro
Agrícola Rural
1.626.248,77
Unidade
consumidora
desligada.
Há liminar para
suspensão de
fornecimento referente a
débitos pretéritos,
processo nº 02.001702-2.
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº
000040763.2014.8.18.005
8
162
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
14 Gecosa Industrial
1.614.405,27
Unidade
consumidora
cortada
Há liminar para
suspensão de
fornecimento referente a
débitos pretéritos,
processo nº 000021-
14.2014.8.18.0076. Em
ação de cobrança judicial
(monitória), processo nº
0010950-
78.2011.8.18.0140
15
Sociedade
de
Proteção a
Maternidad
e e a
Infância de
Parnaíba
Comercial
1.231.511,25
Unidade
consumidora
ligada e possue
liminar
Há liminar para
suspensão de
fornecimento referente a
débitos pretéritos e
atuais, processo nº
589.29.2012.401.4002.
Em ação de cobrança
judicial
(monitória), processo nº
0001257-
72.2012.8.18.0031
16
Cerâmica
Mirante
LTDA
Industrial
994.452,68
Unidade
consumidora
ligada e com
faturas de energia
elétrica atuais
adimplentes.
Há liminar para
suspensão de
fornecimento referente a
débitos pretéritos,
processo nº 2.116/2007.
Em ação de cobrança
judicial (monitória),
processo nº
000001840.2015.8.18.002
7
Fonte: resposta ao Ofício 1-320/2016 – Secex-PI (peça 7, p. 4)
125. No ensejo, a EDPI disponibilizou dois normativos que tratam das ações de cobrança de
débitos vencidos (peça 7, p. 15) e as condições de parcelamento dos débitos das unidades consumidoras:
MPN-DC-03/P-014 e MPN-DC-03/P013 (peça 7, p. 2). Seguem abaixo, figura da régua de cobrança
utilizada na distribuidora e a tabela que expõe os procedimentos para o parcelamento de débitos:
163
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Figura 3 – Régua de cobrança unificada utilizada na EDPI.
Fonte: Normativo de ações de cobrança de débitos vencidos (peça 7, p. 15).
Figura 4 – Regras para parcelamento de débitos.
Fonte: normativo de parcelamento dos débitos das unidades consumidoras (peça 7, 31).
126. Esclareceu a EDPI (peça 7, p. 2), ainda, que as Empresas de Distribuição da Eletrobrás
exercem a Gestão da Inadimplência de acordo com as diretrizes traçadas pela Diretoria Comercial
Corporativa, que possui em sua estrutura organizacional a Coordenação Corporativa do Macroprocesso
Cobrança e Arrecadação, a quem cabe a coordenação, a orientação, o controle e o acompanhamento
das iniciativas estratégicas, metas e indicadores gerenciais, bem como a elaboração dos relatórios
gerenciais.
127. A estrutura organizacional operacional das Empresas é unificada, conforme a dimensão das
áreas de concessão:
• Bloco I: Alagoas, Piauí, Amazonas e Rondônia.
• Bloco II: Boa Vista e Acre.
164
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
128. Cada empresa possui um gerente do Processo de Combate a Inadimplência, a quem cabe a
execução das ações de cobrança, em conformidade com as suas atribuições e as diretrizes de gestão. O
processo é centralizado em nível de empresa, cabendo às Regionais a execução das Ordens de Serviços
relacionadas ao corte e religação do fornecimento dos clientes devedores. O processo de gestão da
inadimplência segue procedimentos estabelecidos na Régua de Cobrança, que determina as ações de
cobrança associadas a um cronograma diário em função do vencimento das faturas de energia elétrica,
obedecendo a critérios técnicos e econômicos.
129. Esclareceu, em arremate, que as ações de combate à inadimplência mais estratégicas
implantadas até o momento pela companhia foram: Elaboração anual do Plano Diretriz da Diretoria
Comercial; Diagnóstico detalhado da inadimplência por classes consumidoras; Centralização da gestão
do corte; Implantação da Régua de Cobrança; Contratação de serviços complementares de cobrança,
além do corte, tais como, negativação Serasa e CADIN, telecobrança, cobrança administrativa, cobrança
judicial, etc., para cumprimento da Régua de Cobrança; Lançamento de campanhas de negociação de
débitos em condições especiais para as classes privadas e classes públicas; Estruturação dos processos
de cobrança e gestão da inadimplência; Redefinição e normatização dos critérios de provisionamento e
acompanhamento da PCLD - Provisão para Créditos de Liquidação Duvidosa; Redefinição e
normatização dos critérios de atualização da dívida e do parcelamento; e Estabelecimento e
acompanhamento de metas e indicadores desafiadores.
3.2.3. Violação dos limites regulatórios quanto às perdas técnicas e não técnicas
130. Com relação às perdas técnicas e perdas não técnicas, combinando dados obtidos no site da
Aneel (http://www.aneel.gov.br/revisao-tarifaria-periodica) com a resposta da EDPI (peça 7, p. 32),
elaborou-se a seguinte tabela.
Tabela 25 – Perdas técnicas e não técnicas, reais e regulatórias.
Empresa Ano
(1) Perdas não
técnicas sobre
a energia
injetada (Real)
(2) Perdas
técnicas
sobre a
energia
injetada
(Real)
(3) Perdas
sobre a
energia
injetada
(Real) (1)
+ (2)
(4) Perdas
não
técnicas
sobre a
energia
injetada
(Regulatóri
o)
(5) Perdas
técnicas
sobre a
energia
injetada
(Regulatóri
o)
(6) Perdas
sobre a
energia
injetada
(Regulatóri
o) (5) + (6)
CEPISA 2010 21,63% 12,67% 34,30% 12,00% 13,16% 25,16%
CEPISA 2011 20,31% 12,68% 33,00% 11,45% 13,16% 24,61%
CEPISA 2012 17,64% 12,72% 30,36% 9,85% 13,16% 23,01%
CEPISA 2013 16,42% 13,23% 29,66% 8,13% 12,81% 20,94%
CEPISA 2014 16,83% 12,47% 29,30%* 9,38% 12,17% 21,55%
CEPISA 2015 16,86% 12,99% 29,85%* 2,64% 12,17% 14,81%
Fonte: Sistema de Acompanhamento de Informações de Mercado para Regulação Econômica -
SAMP/ANEEL (peça 33 c/c peça 7, p. 32)
* Em relação aos anos de 2014 e 2015, o valor percentual das “(3) Perdas sobre a energia
injetada (Real) (1) + (2)”, quinta coluna da tabela acima, encontra-se na resposta ao Ofício 1-320/2016
– Secex-PI (vide peça 7, p. 32).
131. Consoante se extrai do link mencionado no parágrafo anterior, os percentuais regulatórios
das perdas técnicas, obtidos conforme a metodologia estabelecida no Módulo 7 do Prodist, são utilizados
para a obtenção dos percentuais das perdas não técnicas, que também são calculados conforme a
metodologia estabelecida no Submódulo 2.6 do Proret. Já os percentuais de perdas técnicas "reais" são
resultantes das metodologias de cálculos das perdas técnicas de cada distribuidora, sendo os percentuais
de perdas não técnicas "reais" obtidos pela diferença das perdas totais com as perdas técnicas
165
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
consideradas por cada concessionária. Os percentuais reais e regulatórios das perdas técnicas e não
técnicas são resultantes de metodologias de cálculo diferentes, portanto, não são estritamente
comparáveis.
132. Dito isso, focando a análise primeiramente em relação às perdas não técnicas, tem-se que, nos
anos de 2010 a 2015, não obstante seja observado um discreto movimento de redução das perdas
técnicas, ano a ano, não foram observados os limites regulatórios pela EDPI.
133. Já no que concerne às perdas técnicas, nos anos de 2010 a 2012, a EDPI conseguiu manter-se
abaixo dos limites regulatórios, no entanto, de 2013 a 2015, ultrapassou os limites regulatórios,
tendendo a piorar.
134. Numa terceira perspectiva de análise, considerando-se as perdas totais (isto é, as técnicas
somadas às não técnicas), vê-se que a EDPI não atendeu aos limites regulatórios em nenhum dos anos
analisados, contudo, até 2014, percebeu-se uma relativa melhora nos percentuais de perdas totais, anos
estes (de 2010 a 2014) de maior afrouxamento regulatório das perdas não técnicas. Porém, para o ano
de 2015, com maior controle quanto aos limites de perdas não técnicas, a Companhia distanciou-se
ainda mais dos limites regulatórios.
135. Por conseguinte, ainda de acordo com os dados obtidos no site da Aneel
(http://www.aneel.gov.br/revisao-tarifaria-periodica), tem-se que o não atingimento dos limites
regulatórios quanto às perdas, causa um prejuízo à EDPI na ordem de 123,67 milhões de reais (posição
de 17/5/2016), dos quais R$ 27,37 milhões são referentes às perdas não técnicas, R$ 83,93 milhões às
perdas técnicas e R$ 12,37 milhões às perdas na rede básica (peça 33, p. 3).
136. A despeito disso, oficiou-se à EDPI com vistas à obtenção de dados por ela consolidados
referentes às perdas, pelo que se obteve as planilhas que se seguem (peça 31):
Tabela 26 – Perdas suportadas pela distribuidora em megawatt-hora (MWh)
Fonte: resposta ao Ofício 3-320/2016 – Secex-PI (peça 31)
(*) Ciclo Tarifário: período onde são estabelecidos os parâmetros de remuneração da
distribuidora (agosto a julho). Para a CEPISA este processo acontece no mês de agosto de cada ano.
Tabela 27 – Perdas suportadas pela distribuidora em reais (R$)
CEPISA 2010 - 2011 94,16 734.841,62 470.122,04 1.204.963,66 360.210,00 518.739,00 878.949,00
CEPISA 2011 - 2012 100,02 746.593,23 494.533,83 1.241.127,06 363.590,00 383.025,00 746.615,00
CEPISA 2012 - 2013 100,81 682.074,62 530.217,54 1.212.292,16 376.677,00 456.459,00 833.136,00
CEPISA 2013 - 2014 139,99 713.221,03 549.318,27 1.262.539,29 373.046,00 456.082,00 829.128,00
CEPISA 2014 - 2015 139,99 787.717,31 566.450,20 1.354.167,51 401.130,88 485.716,93 886.847,81
CEPISA 2015 - 2016 136,64 931.627,79 637.494,40 1.569.122,18 360.964,00 496.823,00 857.787,00
(3) Perdas sobre
a energia
injetada (MWh)
(1) + (2)
(4) Perdas não
técnicas sobre a
energia injetada
(Regulatório)*
(MWh)
(5) Perdas
técnicas sobre a
energia injetada
(Regulatório)
(MWh)
(6) Perdas sobre
a energia
injetada
(Regulatório) -
(MWh)
Empresa Ano (Clico Tarifário*)Tarifa Média de
Compra (R$)
(1) Perdas não
técnicas sobre a
energia injetada
(MWh)
(2) Perdas técnicas
sobre a energia
injetada (MWh)
166
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: resposta ao Ofício 3-320/2016 – Secex-PI (peça 31)
(**) Notas Técnicas referente à Homologação das Tarifas CEPISA e Balanço Energético da
Empresa.
137. Na ocasião, a EDPI esclareceu que, com vistas a tornar os valores comparáveis, apresentou
as informações dispostas em Ano Regulatório (Ciclo Tarifário), visto que os parâmetros regulatórios de
perdas são determinados nesse período. Observou, também, que na primeira tabela são apresentados os
dados de perdas técnicas e não técnicas globais e regulatórias em MWh, enquanto que na segunda são
apresentados os dados dos custos de perdas técnicas e não técnicas globais e regulatórias tendo como
base a tarifa média dos contratos de Compra de Energia no Ambiente Regulado.
138. Tendo em vista a situação de não observância dos lindes regulatórios tanto em relação as
perdas técnicas quanto em relação às perdas não técnicas, esta equipe de auditoria indagou sobre quais
os montantes de perdas não técnicas discriminadas por nível de tensão e quais as práticas, rotinas e
procedimentos empregados no combate às perdas não técnicas (vide Ofício 3-320/2016 – Secex-PI, peça
4).
139. Em resposta (peça 7, p. 32-35) a Cepisa relatou que não possui informações sobre os
montantes de perdas não técnicas discriminadas por nível de tensão, todavia, aduziu que estaria
investindo na instalação de medições nos alimentadores e na conclusão do cadastro técnico SGTD –
Sistema de Gestão Técnica da Distribuição em todos os segmentos para que sejam possíveis os cálculos
das perdas não técnicas de cada segmento.
140. Além disso, relatou que não possui medidores nos transformadores, contudo, estaria
implantando telemedição nas saídas dos alimentadores de 13,8 kV das subestações de todo o Estado do
Piauí a fim de melhorar a apuração dos balanços energéticos por alimentador, proporcionando o maior
nível de segmentação das perdas de energia elétrica e maior qualidade dos estudos operacionais do
sistema elétrico. O projeto de telemedição de alimentadores faz parte de um conjunto de projetos de
combate às perdas, financiados pelo Banco Mundial, dentro do Programa Energia +.
141. Em arremate, listou as seguintes práticas, rotinas e procedimentos empregadas no combate às
perdas não técnicas: Inspeção e Regularização de Unidades Consumidoras; Serviços de Prospecção;
Pontos de Iluminação Pública; Notificação para livre acesso à medição; Recuperação da Receita;
Inspeção Técnica em Unidades Consumidoras do Grupo A; Análise dos Erros do parque de Medição;
Monitoramento das Unidades Consumidoras Telemedidas.
142. Quanto à inspeção de unidades consumidoras, relatou que todas as rotinas são geradas
diariamente pelo núcleo da central de alvos – CDI. Os resultados das ações são acompanhados
diariamente com objetivo de priorizar os alvos com maiores assertividade e retorno energético.
143. Além disso, relatou que possui a infraestrutura Smart Grid, implementação de infraestrutura
de medição, cortes e religação remotas, contratada por meio do Programa Energia+, financiado pelo
Banco Mundial. Este contrato, assinado em 09/02/2015, prevê a digitalização de 16.840 unidades
consumidoras, que representam 40% do faturamento da empresa e proporcionará redução sustentável
das perdas não-técnicas no fornecimento de energia elétrica. Atualmente o contrato está em fase final de
(1) Perdas não técnicas
sobre a energia injetada
(Real)
(2) Perdas técnicas
sobre a energia
injetada (Real)
(3) Perdas sobre a
energia injetada (Real)
(1) + (2)
(4) Perdas não técnicas
sobre a energia injetada
(Regulatório)*
(5) Perdas técnicas sobre a
energia injetada
(Regulatório)
(6) Perdas sobre a energia
injetada (Regulatório) (5)
+ (6)
[em reais R$] [em reais R$] [em reais R$] [em reais R$] [em reais R$] [em reais R$]
(**) (**)
CEPISA 2010 - 2011 69.192.687,08 44.266.691,11 113.459.378,19 33.917.373,60 48.844.464,24 82.761.837,84
CEPISA 2011 - 2012 74.674.254,88 49.463.273,58 124.137.528,46 36.366.271,80 38.310.160,50 74.676.432,30
CEPISA 2012 - 2013 68.759.942,26 53.451.230,11 141.947.288,69 44.105.109,93 53.446.784,31 97.551.894,24
CEPISA 2013 - 2014 71.900.872,75 55.377.591,90 127.278.464,65 37.607.322,26 45.978.304,96 83.585.627,22
CEPISA 2014 - 2015 110.272.141,05 79.297.071,98 189.569.213,03 56.154.105,14 67.995.263,46 124.149.368,60
CEPISA 2015 - 2016 127.297.620,78 87.107.234,15 214.404.854,93 49.322.120,96 67.885.894,72 117.208.015,68
EmpresaAno (Clico
Tarifário)
167
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
execução da Digitalização de UC Média Tensão (1.863) e em fase inicial da Digitalização de UC Baixa
Tensão (14.997).
144. A propósito, ressaltou que esse projeto contempla o fornecimento de medidores, gateways,
mídias de comunicação e toda infraestrutura (hardware e software) para integração e gestão dos 16.840
pontos com o Centro de Medição – CIM localizados em Brasília e com o Centro de Supervisão Regional
– CSR localizado em Teresina/PI.
145. Ademais, frisou que todos os medidores adquiridos pela empresa possuem lacres, conforme
Regulamentação Técnica Metrológica do Inmetro, e possuem rastreabilidade, além de possuírem
sensores de alarme para abertura ou fechamento.
146. Quanto à regularização de unidades clandestinas, a distribuidora relatou que utiliza todas as
equipes de inspeção, 96 no total, que ao encontrar em campo uma ligação sem cadastro e medição efetua
a regularização da mesma e encaminha documentação para cadastro no sistema comercial.
147. Por fim, relatou que a meta de perdas encontra-se pactuada no Plano de Negócios
Empresarial da Eletrobrás e contrato de metas e desempenho empresarial – CMDE monitorada
mensalmente pelo Conselho de Administração da Holding.
148. Todavia, a despeito das medidas adotadas pela EDPI no combate às perdas, verificou-se que
estas ainda se encontram aquém do desejado/regulatório. De fato, do cotejo com as demais
distribuidoras, a EDPI obtém resultados insatisfatórios, como demonstrado no gráfico a seguir. O
gráfico apresenta a diferença entre as perdas reais e as regulatórias, sendo que quanto menor o valor
obtido melhor o desempenho da concessionária.
Gráfico 9 – Perdas não técnicas sobre a energia injetada (Real - Regulatório) em diversas
distribuidoras
Fonte: Slides sobre sustentabilidade econômico financeira apresentados em Brasília (peça 34,
p.12)
149. Em conclusão, reitera-se que a concessionária Cepisa (EDPI) apresenta índices de perdas
acima dos regulatórios, o que, em 17/05/2016, consoante planilha acessível no site da Aneel
(http://www.aneel.gov.br/revisao-tarifaria-periodica) e constante da peça 33 destes autos, redundou em
despesas de perdas totais no valor de R$ 123,672 milhões, sendo este resultante do somatório das perdas
na rede básica (de R$ 12,369 milhões), com as perdas técnicas (de R$ 83,932 milhões) e as perdas não
técnicas (de R$ 27,372 milhões).
3.2.4. Situação dos gastos operacionais
150. Os gastos operacionais das distribuidoras, que são remunerados pela tarifa de energia
elétrica, também são estabelecidos pela agência reguladora. De maneira semelhante com o que ocorre
com as perdas, a Aneel busca estabelecer critério de desempenho para incentivar a eficiência das
distribuidoras. As despesas operacionais têm como um dos principais componentes o denominado PMSO
(pessoal, material, serviços e outras despesas) integrante da “parcela B”.
168
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
151. Cumpre observar que os custos operacionais reais apresentados, obtidos da Aneel e utilizados
neste trabalho, correspondem aos custos operacionais usados no estudo de eficiência (objeto do
Submódulo 2.2 do Proret) e referentes a gastos com Pessoal, Materiais, Serviços de Terceiros, Outros
Custos Operacionais, Tributos e Seguros relativos à atividade de Distribuição e Comercialização de
energia elétrica, conforme contabilização encaminhada à Agência. Nesse sentido, pode haver custos
operacionais incorridos pelas distribuidoras que não constam em tais contas.
152. Esclarecidos tais pontos, observa-se, na EDPI, uma situação de custos operacionais reais
acima dos custos regulatórios (o que implica custos sem cobertura tarifária), com exceção do ano de
2014 que apresentou custo real inferior ao regulatório.
Tabela 28 – Custos Operacionais (PMSO)
Fonte: Resposta da Aneel a ofício de requisição da SeinfraElétrica (peça 35)
153. Aprofundando a análise e fazendo-se um cotejo da EDPI com outras duas distribuidoras
equivalentes à ela (Ceal, que é uma estatal, e Cemar, privada), observa-se que a Ceal estava com
diferença elevada entre os custos reais e regulatórios, mas com tendência de melhora em todo o período,
enquanto que a Cemar possuía diferença positiva em todo o período, demonstrando eficiência em seus
processos, conforme se vê da tabela abaixo:
Tabela 29 – Custos Operacionais (PMSO)
Fonte: Resposta da Aneel a ofício de requisição da SeinfraElétrica (peça 35)
154. Vê-se, da tabela acima, em relação à Cepisa, na linha que registra a diferença entre PMSO
regulatório e real, que os valores brutos dos custos suportados por ela durante este período de cinco
anos somou a quantia de R$ 40,42 milhões.
155. Na mesma toada, os gráficos abaixo trazem essa diferença entre os PMSO real e regulatório,
porém, ponderando-os pela ROL. Além disso, observa-se, com relação à Cepisa, que a proporção PMSO
real/ROL, exceto pelo ano de 2014, está equidistante da fração PMSOregulatório/ROL, o que representa a
manutenção da situação financeira desfavorável.
Gráfico 10 – Evolução do PMSO real x PMSO regulatório - Cepisa
Distribuidora Ano 2011
(R$*106)
2012
(R$*106)
2013
(R$*106)
2014
(R$*106)
2015
(R$*106)
Cepisa
PMSOreal 247,88 290,75 289,36 279,91 365,70
PMSOregulatório 234,66 272,39 278,22 309,57 338,32
PMSO reg. –
PMSO Real -13,22 -18,35 -11,13 29,66 -27,38
Distribuidora Ano 2011
(R$*106)
2012
(R$*106)
2013
(R$*106)
2014
(R$*106)
2015
(R$*106)
Cepisa
PMSOreal 247,88 290,75 289,36 279,91 365,70
PMSOregulatório 234,66 272,39 278,22 309,57 338,32
PMSO reg. –
PMSO Real -13,22 -18,35 -11,13 29,66 -27,38
Ceal
PMSO real 254,23 266,52 258,36 238,11 238,11
PMSO regulatório 166,03 189,37 209,17 239,90 264,16
PMSO reg. –
PMSO Real -88,20 -77,15 -49,19 1,79 26,05
Cemar
PMSO real 287,04 321,31 356,43 355,98 327,52
PMSO regulatório 360,21 406,02 403,90 469,85 524,46
PMSO reg. –
PMSO Real 73,17 84,71 47,47 113,88 196,94
169
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Compilação de custos operacionais elaborada pela SeinfraElétrica (peça 35)
156. Com tendência semelhante à Cepisa, tem-se a Ceal com valores da fração PMSO real/ROL
superior ao do regulatório até 2013, e a partir de 2014 reduziu-se abaixo deste. Divergentemente, tem-se
a Cemar, em que para todo o período, a fração PMSO real/ROL é inferior ao regulatório. Para melhor
visualização, seguem os gráficos abaixo.
Gráfico 11 – Evolução do PMSO real x PMSO regulatório - Ceal
Fonte: Compilação de custos operacionais elaborada pela SeinfraElétrica (peça 35)
Gráfico 12 – Evolução do PMSO real x PMSO regulatório - Cemar
20,00%
22,00%
24,00%
26,00%
28,00%
30,00%
32,00%
34,00%
36,00%
2011 2012 2013 2014 2015
Distribuidora Cepisa - Evolução PMSO real x PMSO regulatório
PMSO regulatório/ROL PMSO real/ROL
170
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Compilação de custos operacionais elaborada pela SeinfraElétrica (peça 35)
157. Na sequência, tem-se dos gráficos abaixo qual é a proporção de gastos com pessoal dentro
dos custos operacionais reais.
158. Em relação à Cepisa, tem-se que a proporção de gastos com pessoal em relação aos custos
operacionais reais manteve-se semelhante nos anos de 2011 e 2012, mantendo-se abaixo de 60%, com
vertiginoso aumento em 2013, atingindo o valor de 86%, mas, após, voltou a patamares próximos aos de
outrora, isto é, abaixo de 60%, com possível tendência de redução da relação Pessoal/PSMO real.
Gráfico 13 – Evolução do Pessoal sobre o PMSO real - Cepisa
Fonte: Compilação de custos operacionais elaborada pela SeinfraElétrica (peça 35)
159. Na mesma tendência está a Ceal, contudo, com valores percentuais superiores aos da Cepisa.
Gráfico 14 – Evolução do Pessoal sobre o PMSO real - Ceal
171
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Compilação de custos operacionais elaborada pela SeinfraElétrica (peça 35)
160. Diferentemente está a Cemar, com valores da proporção pessoal/PSMO abaixo de 35%,
proporcionando maior relaxamento nos custos com pessoal.
Gráfico 15 – Evolução do Pessoal sobre o PMSO real - Cemar
Fonte: Compilação de custos operacionais elaborada pela SeinfraElétrica (peça 35)
161. Vê-se que, dentre as despesas com PMSO, os gastos com pessoal merecem destaque por ser a
parcela mais representativa dos custos operacionais, como evidenciado.
162. Por oportuno, fazendo-se o cotejo dos gastos com pessoal com a base da Relação Anual de
Informações Sociais – Rais (peça 36), tem-se o que se segue:
Tabela 30 – Relação Anual de Informações Sociais – Rais
Cepisa Ceal Cemar
Ano
RAIS
(R$*106)
Pessoal
(R$*106)
RAIS
(R$*106)
Pessoal
(R$*106)
RAIS
(R$*106)
Pessoal
(R$*106)
2015 112,25 181,59 54,61 154,12 39,42 108,06
2014 100,15 166,64 50,04 145,27 37,08 97,11
2013 112,52 249,90 42,85 244,74 33,52 97,69
2012 101,01 164,20 59,40 155,92 31,39 83,80
172
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
2011 105,23 141,24 55,58 163,45 28,45 76,07
Fonte: Rais, compilação própria.
163. Ainda analisando a Rais, vê-se que a Cepisa apresenta basicamente a mesma média salarial
que a Ceal nos anos de 2011 a 2015, que, tal como ela, é uma empresa pública federal nordestina. A
Cemar e a Celpa, por sua vez, são privadas e localizadas no nordeste e norte, respectivamente, e ambas
apresentam a mesma média salarial. Contudo, do cotejo entre públicas e privadas, vê-se que a média
salarial das públicas é 88% maior que a das privadas no período sob análise.
Tabela 31 – Relação Anual de Informações Sociais – Rais
Ano
Valor
médio
CEPISA
(R$)
RAIS
CEPISA
(R$*106)
Valor
médio
CEAL
(R$)
RAIS
CEAL
(R$*106)
Valor
médio
CEMAR
(R$)
RAIS
CEMAR
(R$*106
)
Valor
médio
CELPA
(R$)
RAIS
CELPA
(R$*106)
2015 6.981,09 112,25 6.201,13 54,61 4.021,02 39,42 3.824,13 52,22
2014 6.818,95 100,15 5.974,67 50,04 3.678,89 37,08 3.549,70 46,51
2013 6.132,63 112,52 6.189,39 42,85 3.255,91 33,52 2.861,15 49,06
2012 5.505,75 101,01 6.044,81 59,40 3.041,77 31,39 3.298,44 49,55
2011 5.893,44 105,23 6.914,02 55,58 2.673,23 28,45 3.089,52 46,78
Fonte: Rais, compilação própria.
164. Ampliando o escopo de análise, vê-se que, em 2009, a EDPI possuía salários médios abaixo
dos das demais distribuidoras listadas abaixo, sejam elas públicas ou privadas. Já em 2015 o valor
salarial médio da Cepisa superou a média salarial destas. Os gráficos a seguir evidenciam os salários
médios de diversas distribuidoras de energia:
Gráfico 16 – Salário médio de 2009
Fonte: Rais, compilação própria.
Gráfico 17 – Salário médio de 2015
173
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fonte: Rais, compilação própria.
165. Ainda à guisa de comparação, quando é realizado o cotejo entre a receita operacional líquida
e o gasto com pessoal, fica cristalino o impacto dos gastos com pessoal. Neste gráfico o eixo vertical
contém os gastos com pessoal e o horizontal a receita operacional líquida. Assim, quanto mais eficiente
for uma empresa, mais deslocada para baixo e para a direita se encontrará. Por outro lado, quanto mais
ineficiente mais deslocada para cima e para esquerda a empresa se encontrará.
Gráfico 18 – Despesa com pessoal vs ROL no ano de 2015
Fonte: compilação própria com dados da Aneel (peça 35)
166. Cabe ressaltar que, para obter melhor visualização da situação da EDPI, foram omitidas do
gráfico as empresas com Receita Operacional Líquida superior a 2 bilhões ou com despesa de pessoal
superior a 200 milhões.
167. Deste gráfico, três conclusões podem ser extraídas: que a EDPI tem gastos de pessoal, em
relação a sua receita líquida, acima da tendência das distribuidoras, representada pela linha pontilhada;
174
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
que empresas como a Energisa Borborema (EBO, distribuidora da região de Campina Grande),
Companhia Nacional de Energia Elétrica (CNEE, distribuidora de Catanduva/SP), a Empresa Elétrica
Bragantina (EEB, concessionária de região de Bragança Paulista/SP) e a Companhia Energética do Rio
Grande do Norte (Cosern) gastam um pequena fração de suas despesas com pessoal, ou seja, com mais
eficiência; que empresas como a Energisa Tocantins (ETO), Eletrobrás Distribuição Rondônia (Ceron) e
a Companhia Energética do Rio Grande do Norte (Cosern) conseguem, com metade das despesas com
pessoal que tem a Cepisa, obter receitas líquidas similares.
168. O conjunto de dados permite concluir que a EDPI apresenta ineficiência em relação a
alocação de recursos com pessoal, sendo esta rubrica responsável por parte do déficit causado pela
diferença entre o PMSO regulatório, coberto por tarifa, e o PMSO real.
3.2.5. Conclusão do achado
169. Ante todo o cenário exposto, e considerando, em particular, que:
a) a Eletrobrás Holding já decidiu não renovar as concessões e que o serviço atualmente está
sendo prestado sobre designação do MME;
b) a continuidade da prestação de serviços, sem aportes da Holding ou do MME, pode ser afetada;
c) a EDPI tem sido deficitária financeiramente;
d) há elevado risco de a EDPI não conseguir cumprir, nas condições atuais, os índices de saúde
financeira impostos às novas concessões, afastando possíveis interessados em futura licitação;
e) a EDPI ainda sofre com a inadimplência, na medida em que ainda não alcançou índices
satisfatórios no combate à inadimplência, mormente em relação às classes residência total, serviço
público, comercial e poder público;
f) a ocorrência de perdas técnicas e não técnicas em índices acima dos regulatórios acarreta-lhe
despesas de perdas totais de milhões de reais;
g) a discrepância entre os custos operacionais regulatórios e reais da empresa implicam em altos
custos sem cobertura tarifária;
h) a EDPI apresenta uma das maiores médias salariais entre as distribuidoras de energia elétrica e
elevado componente de pessoal no PMSO;
i) na situação financeira e operacional atual, eventual licitação para nova concessão do serviço de
distribuição de energia elétrica pode não ser atrativa para novos investidores;
170. propõe-se recomendar ao Conselho de Administração da EDPI, que:
a) busque reduzir seus custos operacionais, mormente os custos com pessoal e, em relação a estes,
avalie, por exemplo, a utilização de programa de demissão voluntária, de aposentadoria incentivada,
redução de funções comissionadas, ou outras ações que reduzam as despesas com pessoal;
b) adote medidas com vistas à melhoria de sua situação financeira, seja por meio da contenção do
crescente do endividamento (dívidas da empresa), seja por meio da melhoria dos índices de perdas e
inadimplência, os quais impactam diretamente na queda da receita da companhia;
c) intensifique as campanhas publicitárias de conscientização da população dos riscos de acidentes
elétricos e do caráter criminoso do furto e fraude de energia;
d) elabore planejamento orçamentário-financeiro da utilização dos recursos oriundos do
empréstimo da RGR a título de remuneração adequada e de eventuais créditos junto aos fundos setoriais
CCC, CDE e RGR, relativos ao período em que a empresa era concessionária, de maneira a mitigar os
efeitos do seu elevado endividamento, do atraso das obras pendentes de financiamento e da
inadimplência da empresa, principalmente a de caráter intrassetorial.
171. propõe-se comunicar à SeinfraElétrica:
a) a possível recomendação à Agência Reguladora de Energia Elétrica no sentido da realização de
estudos para verificar a adequação do PMSO regulatório à realidade da área de atuação da
distribuidora;
175
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
b) a necessidade do Ministério de Minas e Energia ou da Eletrobrás Holding de disponibilizar para
a distribuidora (EDPI) fonte de recursos suficientes para a realização dos investimentos necessários
para a manutenção do serviço com qualidade.
4. ANÁLISE DOS COMENTÁRIOS DOS GESTORES
172. Em conformidade com o item 145 das Normas de Auditoria do Tribunal de Contas da União
(NAT), aprovadas pela Portaria TCU 280/2010, a versão preliminar deste relatório (peça 44) foi
remetida à Cepisa por meio do Ofício 1.461/2016-TCU/Secex-PI (peça 47), com a finalidade de oferecer
a oportunidade de manifestação prévia aos respectivos gestores acerca dos achados, das conclusões e
das propostas de encaminhamento formuladas pela equipe de auditoria.
173. Em sua manifestação (peça 49), a Cepisa trouxe alegações relacionadas, tão somente, ao
tema da situação econômico-financeira da distribuidora (achado 3.2).
174. Iniciou destacando, em linhas gerais, os fatos que prejudicaram sobremaneira o desempenho
da empresa, tais como: fim do contrato de concessão; elevação do custo da energia adquirida para a
revenda nos últimos anos; extinção dos recursos do Fundo da Reserva Global de Reversão - RGR
ocorrida a partir de 2012; a ausência de recursos do acionista estatal para investimentos considerados
essenciais.
175. Detalhou que a extinção dos recursos do RGR exigiu que os investimentos em fase final de
execução fossem concluídos com recursos próprios, o que afetou de forma direta as atividades
operacionais e seus fornecedores, além de reduzir drasticamente os investimentos obrigatórios para
manutenção da qualidade do serviço.
176. Prosseguiu apresentando justificativas sobre os custos de pessoal, destacando a implantação,
a partir de 2010, do Plano de Carreira e Remuneração nas Empresas do Sistema Eletrobrás; do
Programa Incentivado de Desligamento; de substituição de terceirizados por efetivos.
177. No tocante à evolução dos salários, comparados com outras empresas do ramo, a Cepisa
esclareceu que em 2010 a Holding implantou novo Plano de Carreira e Remuneração nas Empresas do
Sistema Eletrobrás, resultando na elevação da média salarial da empresa e superação do salário médio
entre as distribuidoras comparadas. Ressaltou que, após implantação do plano de carreiras, as variações
salariais verificadas nas despesas de pessoal decorreram de aumentos salariais por força de Acordos
Coletivos de Trabalho e das dinâmicas inerentes ao plano.
178. Especificamente quanto às despesas de pessoal em 2013, alertou que o Programa Incentivado
de Desligamento (PID) onerou os custos de pessoal, adicionalmente, em 73 milhões de reais. Além disso,
contra-argumentou que a comparação da relação de custos de pessoal/PMSO entre a empresa e a Cemar
não deveria ser feita nestes moldes, dado que esta empresa (Cemar) não implementou o PID durante o
período comparado. Quanto ao ponto, desde já é de se rechaçar a alegação aqui esposada, eis que a
equipe de auditoria entende que, apesar de haver características diversas entre as distribuidoras
públicas e privadas, a relação Pessoal/PMSO obtida pelas empresas privadas pode ser utilizada como
metas de gestão (benchmark) pelas empresas públicas.
179. Ademais, alegou que a primarização, substituição de terceirizados por efetivos, dificultou a
tendência de redução da proporção de pessoal/PMSO em decorrência de Ação Civil Pública ajuizada
pelo Ministério Público do Trabalho que resultou no Processo 5.014/2005 e que tramita na 4ª Vara do
Trabalho de Teresina.
180. Adicionalmente, relatou que contingências de R$ 56,6 milhões, face a disputas judiciais com
empresa contratada, materializaram–se em despesas, elevando os valores de PMSO.
181. Ressaltou a dificuldade de honrar os pagamentos dos custos não gerenciáveis acumulados de
anos anteriores, principalmente os custos de energia para revenda, mitigada pela adoção das bandeiras
tarifárias.
182. Ademais, relatou que esses custos adicionais foram repassados aos consumidores via
reconhecimento de Revisão Tarifária Extraordinária - RTE, a partir de 02/03/2015, com efeito médio de
3,21% para cobrir o recolhimento à Conta de Desenvolvimento Energético - CDE, do mecanismo da
176
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Bandeira Tarifária; e via homologação do Índice de Reajuste Tarifário - IRT anual de 5,53% em
setembro. Esses reajustes acarretaram em aumento da receita operacional bruta e em elevação da
inadimplência de 29,3% para 30,5% do ano de 2014 para 2015, respectivamente.
183. Entretanto, argumentou que o aumento de receita bruta em nada contribuiu para as receitas
líquidas da empresa, pois, aquela aumentou em 24,4% enquanto esta aumentou apenas 0,3%, o que teria
impedido a Cepisa de ampliar as ações para contenção de aumento da inadimplência e das perdas.
184. Alegou que os encargos e os impostos majorados decorrem do valor faturado, o que fez
transferir os riscos do negócio (inadimplência e defasagem de fluxo de caixa) à empresa, resultando em
exigência de aumento de capital de giro. Complementou afirmando que os critérios para o
estabelecimento das tarifas são definidos pelo regulador, o que fez resultar no comprometimento de
forma significativa de seus recursos de caixa com a compra de energia, refletindo ônus de despesas
financeiras com encargos de mora.
185. Para corroborar com os argumentos supra, apresentou tabela (evolução do comprometimento
da ROL x compra de energia) demonstrando que a receita líquida passou de R$ 1,18 bi para R$ 1,30 bi,
enquanto os custos da compra de energia passaram de R$ 0,498 bi para R$ 0,941bi, entre os anos de
2012 a 2015, respectivamente. Em percentuais, os custos de energia/ROL ajustada passaram de 42%
para 73%.
186. Após esses argumentos, enfatizou que a partir da decisão de não renovação das concessões
pela Eletrobrás Holding, a Cepisa preparou o Plano de Prestação Temporária do Serviço de
Distribuição de Energia Elétrica, no qual destaca as principais ações a serem empreendidas no processo
de busca de convergência aos referenciais regulatórios de perdas, de custos operacionais e de
continuidade do serviço, com vistas a demonstrar as ações necessárias a serem desenvolvidas no período
da designação.
187. Após essas justificativas iniciais, que contextualizam cronologicamente as ações tomadas pela
Cepisa, adentrou especificamente nas determinações elencadas no achado 3.2.
188. Quanto à recomendação relativa à redução de custos operacionais, relatou que vem
reduzindo seu custo de operacionais, especialmente de pessoal, com a implantação do programa
incentivado de desligamento, que em 2013 onerou a empresa em 73 milhões de reais. Contudo, após o
ano de 2013, os custos voltaram a patamares de anos anteriores, em convergência aos dados do relatório
de auditoria.
189. Ato contínuo, relatou que a economia obtida pelo desligamento dos funcionários foi
absorvida, em 2015, pela contratação de novos funcionários em substituição aos funcionários
terceirizados, em obediência a determinação judicial oriunda de Ação Civil Pública, e pelo aumento via
reajustes salariais. Entretanto, como ponto positivo, aduz que reduziu, em 2016, seus postos
comissionados de 119 para 95, além de prever novo programa incentivado de desligamento.
190. Apesar de ter havido redução de cargos comissionados, tendo em vista que a Cepisa ainda
trabalha na elaboração de um novo programa incentivado de desligamento a ser submetido à Holding,
ou seja, tendo em vista que este novo PID ainda não existe, a equipe de auditoria entende pela
manutenção incólume desta recomendação relativa à redução de custos operacionais.
191. Com relação à recomendação relativa às perdas, a empresa relatou que a até dezembro de
2017 está limitada a 28,96%, desde que as ações e projetos contidos no Plano de Prestação Temporária
de Serviço, submetido ao órgão regulador, sejam implementados.
192. Relatou que os projetos e as ações destacadas são: programa de inspeção e regularização de
unidades consumidoras; recadastramento da iluminação pública; projeto energia +; projetos 1 e 2:
telemedição de unidades consumidoras; projeto 5: regularização de clandestinos em áreas de perdas
elevadas; e, recadastramento comercial.
193. Afirmou que esses projetos e ações, segundo estimativa, gerará economia de energia
agregada e recuperada que somam a quantia de 324.805 MWh, a um custo de R$ 86,17 milhões.
177
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
194. Quanto à melhoria dos índices de inadimplência, a empresa projeta atingir em 2017 a taxa de
arrecadação financeira de 97,3%, o que corresponderá a uma arrecadação de R$ 1.985.695.460,00.
195. Nada obstante se reconheça uma sinalização com vistas à melhoria de sua situação
financeira, considerando que a presente recomendação possui natureza prospectiva e que as ações ainda
serão adotadas, esta equipe de auditoria entende pela sua permanência no mesmo teor.
196. Quanto à recomendação relativa a campanhas publicitárias de conscientização da população
dos riscos de acidentes elétricos e do caráter criminoso do furto e fraude de energia, relatou que a
empresa investiu e investe em campanhas publicitárias a fim de conscientizar a população dos impactos
que os furtos trazem a ela e aos malfeitores. Apresentou as campanhas realizadas entre os anos de 2012
a 2016 e os respectivos meios de comunicação utilizados. Relatou que para o ano de 2017 está previsto
investimento de 1,38 milhão de reais com foco no combate às perdas e em segurança.
197. Da mesma forma que a manifestação em relação à recomendação anterior, esta equipe de
auditoria entende que a recomendação deve permanecer com o mesmo teor, haja vista a sua natureza
prospectiva e que as ações ainda serão adotadas.
198. Quanto à recomendação relativa a elaborar planejamento orçamentário-financeiro da
utilização dos recursos oriundos do empréstimo da RGR, a Cepisa relatou que elaborou o Plano de
Prestação Temporário do Serviço de Distribuição de Energia Elétrica para o período, no qual contempla
no planejamento a utilização dos recursos oriundos do empréstimo da RGR, a título de remuneração
adequada.
199. Em consonância aos argumentos, apresentou cópia da Carta da Holding Eletrobrás, CTA-
DD-EDE-063/2016, de 1/12/2016, na qual solicitou ao regulador autorização para utilizar os créditos de
CCC e CDE por suas controladas, dentre elas está a Cepisa.
200. Nesse Plano, a empresa se propõe a utilizar os recursos advindos do empréstimo via RGR e do
fundo setorial CDE para a quitação de débitos intrassetoriais, mantendo a adimplência da empresa com
a realização dos investimentos propostos no referido plano.
201. Quanto aos créditos junto ao fundo setorial CDE, relativos ao período em que a empresa era
concessionária, já estaria fazendo gestão junto ao órgão regulador, no sentido de obter a autorização
para utilização dos respectivos créditos.
202. Conforme tabela apresentada, estão previstos os valores de R$ 40,42 milhões referentes a
modicidade tarifária e de R$ 60,02 milhões referentes à baixa renda, cujos créditos homologados
originam-se da CDE que soma a quantia de R$ 100,44 milhões. Contudo, há dívida intrassetorial de
R$ 89,25 milhões, restando um saldo de R$ 11,19 milhões para a controlada Cepisa.
203. Além disso, para manter-se adimplente durante o período de designação provisória, a Holding
teria repassado R$ 263,47 milhões a título de Adiantamento para Futuro Aumento de Capital – AFAC,
além de estarem previstos mais repasses de R$ 67,94 milhões.
204. Considerando que os objetivos da recomendação ainda não foram obtidos pelos atos já
praticados, entende-se adequado a permanência dessa recomendação.
205. Logo, as recomendações devem permanecer nos teores iniciais, apesar de as justificativas
apresentadas esclarecerem os fatos e os atos já praticados serem consonantes com os objetivos das
recomendações.
5. CONCLUSÃO
206. A presente auditoria operacional teve o objetivo de avaliar se a gestão afeta à qualidade da
energia permite à EDPI oferecer serviços adequados aos consumidores, assim como se a gestão
concernente à sustentabilidade financeira propicia a manutenção do valor de seus ativos, até uma
eventual privatização, considerando que os acionistas da Eletrobrás decidiram não continuar com os
serviços de distribuição de energia elétrica.
207. Dessa forma, a auditoria visou apresentar um diagnóstico detalhado sobre o desempenho da
qualidade do serviço no Estado do Piauí e avaliar a saúde financeira da distribuidora.
178
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
208. Concluiu-se que a qualidade dos serviços prestados não atende aos padrões regulatórios, em
que pese sinalizar uma discreta melhora nos últimos anos. Os índices DEC e FEC, conjuntamente com o
DGC e Iasc, permitem concluir que existe uma dicotomia de percepção dos consumidores quanto a
qualidade dos serviços de energia elétrica, haja vista que a melhoria nos indicadores de continuidade
não é corroborada pelas opiniões dos consumidores, os quais depõem em contrário, conforme índice
Iasc.
208. Importa destacar que o não atingimento dos limites regulatórios para os índices de
continuidade contribuiu para agravar a situação financeira da empresa, na medida em que implica na
compensação dos consumidores com a devolução de valores nas contas de energia elétrica.
209. Foi evidenciado que a EDPI possui rotinas e normativos concernentes à manutenção de seus
ativos e à melhora da qualidade da prestação do serviço de distribuição de energia elétrica, conquanto
não consiga ultimá-los plenamente, face à escassez de recursos da EDPI para tanto.
210. Com relação ao segundo assunto tratado por esta auditoria, a saúde financeira da
distribuidora, concluiu-se que a situação da EDPI é crítica.
211. A situação financeira atual é insustentável porque a empresa obteve prejuízos nos últimos
exercícios, com a exceção de 2014, fechando o ano de 2015 com o próprio Ebtida negativo.
212. Agravam o desequilíbrio financeiro o fato de os custos operacionais da empresa serem
elevados, com grande contribuição das despesas de pessoal. Neste sentido a EDPI paga os maiores
salários médios entre as distribuidoras de energia elétrica, sem que isso se traduza numa maior receita
operacional.
213. Soma-se, ainda, para o agravamento da situação financeira da distribuidora, a questão da
inadimplência dos consumidores, mormente as classes de consumo residencial total, serviço público,
comercial e poder público.
214. E, por fim, têm-se nas perdas técnicas e não técnicas verificadas em índices acima dos limites
regulatórios, o derradeiro fator de desequilíbrio e declínio da situação financeira da EDPI.
6. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
215. Ante o exposto, sugere-se o encaminhamento dos autos ao Gabinete do Exmo. Ministro-
Relator José Múcio Monteiro, com as seguintes propostas:
216. Propõe-se recomendar ao Conselho de Administração da Eletrobrás Distribuição Piauí, com
fulcro no art. 250, inciso III, do Regimento Interno do TCU, que:
a) busque assegurar efetiva e tempestivamente as fontes de financiamentos para as ações e obras
planejadas para a manutenção dos serviços de distribuição de energia elétrica, com vistas a evitar a má
qualidade de energia por longo período de tempo aos consumidores do Piauí.
b) priorize a aplicação dos recursos contratados junto à RGR de forma a atender as ações que
trariam maior redução no valor das compensações pagas aos consumidores, haja vista a expressividade
desse montante para a Cepisa;
c) busque reduzir seus custos operacionais, mormente os custos com pessoal e, em relação a estes,
avalie a utilização de programa de demissão voluntária, de aposentadoria incentivada, redução de
funções comissionadas, ou outras ações que reduzam as despesas com pessoal;
d) adote medidas com vistas à melhoria de sua situação financeira, seja por meio da contenção do
crescente endividamento (dívidas da empresa), seja por meio da melhoria dos índices de perdas e
inadimplência, os quais impactam diretamente na queda da receita da companhia;
e) intensifique as campanhas publicitárias de conscientização da população dos riscos de acidentes
elétricos e do caráter criminoso do furto e fraude de energia;
f) elabore planejamento orçamentário-financeiro da utilização dos recursos oriundos do
empréstimo da RGR a título de remuneração adequada e de eventuais créditos junto aos fundos setoriais
CCC, CDE e RGR, relativos ao período em que a empresa era concessionária, de maneira a mitigar os
efeitos do seu elevado endividamento, do atraso das obras pendentes de financiamento e da
inadimplência da empresa, principalmente a de caráter intrassetorial.
179
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
217. Propõe-se comunicar a SeinfraElétrica sobre:
a) a necessidade de a Aneel fiscalizar e acompanhar a execução dos projetos, obras e ações
planejadas pela EDPI, para a manutenção dos serviços e evitar a má qualidade de energia por longo
período de tempo aos consumidores do Piauí, mormente em face do caráter precário da atual prestação
do serviço de distribuição de energia elétrica durante o qual essa Companhia novamente fará jus aos
repasses financeiros de que trata o § 4º do art. 9º da Lei 12.783/2013, observado o disposto na Portaria
MME 388/2016;
b) a possível recomendação à Agência Reguladora de Energia Elétrica no sentido da realização de
estudos para verificar a adequação do PMSO regulatório à realidade da área de atuação da
distribuidora;
c) a necessidade do Ministério de Minas e Energia ou da Eletrobrás Holding de disponibilizar para
a distribuidora (EDPI) fonte de recursos suficientes para a realização dos investimentos necessários
para a manutenção do serviço com qualidade.
218. Propõe-se encaminhar cópia deste relatório de auditoria, bem como do acórdão, do relatório
e do voto que vierem a ser proferidos, a Eletrobrás Distribuição Piauí.”
É o relatório.
VOTO
Em exame auditoria operacional na Eletrobras Distribuição Piauí (EDPI, também conhecida como
Cepisa), em que foi avaliada a qualidade do serviço prestado pela companhia e a sua gestão operacional,
quanto a aspectos que impactam negativamente sua higidez econômico-financeira.
2. Esta auditoria compõe um conjunto de fiscalizações, com o mesmo objetivo, nas distribuidoras
de energia elétrica federais. Além da EDPI, foram fiscalizadas pelas secretarias deste TCU a: Eletrobras
Distribuição Amazonas – AmE (TC 021.469/2016-4), Eletrobras Distribuição Acre – Eletroacre (TC
020.148/2016-0), a Eletrobras Distribuição Roraima (também conhecida como Boa Vista Energia –
Bovesa) e a Eletrobras Distribuição Rondônia – Ceron, essas duas últimas já apreciadas por este Tribunal
(Acórdãos 177/2017–Plenário e 497/2017–Plenário, respectivamente), além da holding Centrais Elétricas
Brasileiras S.A. – Eletrobras (TC 021.678/2016-2). Coube à Controladoria-Geral da União fiscalizar a
Eletrobras Distribuição Alagoas – Ceal (Processo CGU 0190.108455/2016-58). Deixou-se de auditar a
Celg Distribuição (Celg-D) em razão de sua privatização, acompanhada pelo TCU no âmbito do TC
017.365/2015-5.
I
3. Preliminarmente, cabe destacar o contexto em que esses trabalhos foram planejados: em meados
de 2016, o prazo dos contratos de concessão das distribuidoras de energia elétrica federais já havia
expirado em mais de um ano e vislumbrava-se a iminente prorrogação das avenças, amparada em nova
legislação – Lei 12.783/2013, fruto da Medida Provisória – MP 579/2012, e Decreto 8.461/2015.
4. Essas normas estabeleceram, para os novos contratos a serem assinados, consequências mais
rígidas para as concessionárias que prestassem serviços com qualidade aquém das metas estabelecidas
pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) e punições e restrições mais efetivas às distribuidoras
com situação econômico-financeira desgastada. Citam-se, como exemplo, a obrigação de realização de
aporte de capital por parte dos sócios controladores, a restrição à distribuição de dividendos aos acionistas
e a declaração de caducidade da outorga com base em métricas objetivas.
5. Nesse cenário, a já deteriorada qualidade do serviço e a debilitada saúde econômico-financeira
de grande parte das companhias federais (quadro diagnosticado em fiscalizações já apreciadas pelo TCU
– Acórdãos 2253/2015–Plenário, 652/2016–Plenário, 1868/2016–Plenário, entre outros) elevaram o risco
180
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de prejuízos acentuados à Eletrobras, e ao erário, por consequência. Os motivos para isso eram a
necessidade de aporte de bilhões de reais naquelas sociedades, para fins de pagamento de dívidas e
realização de investimentos, e, na eventualidade da decretação de caducidade das concessões decorrente
de transgressão das metas contratuais, a assunção dos passivos de suas subsidiárias, quando das
respectivas liquidações.
6. Foi nessa conjuntura que, em 22/6/2016, as Secretarias de Controle Externo localizadas nos
estados sede das distribuidoras federais (Roraima, Rondônia, Piauí, Amazonas e Acre) e a Secretaria de
Controle Externo da Administração Indireta no Rio de Janeiro (SecexEstataisRJ), com o apoio da
Secretaria de Fiscalização de Infraestrutura Elétrica (SeinfraElétrica), propuseram as auditorias. A esta
última unidade, coube, além da orientação e supervisão técnica dos trabalhos, analisar a atuação do
Ministério de Minas e Energia (MME), na qualidade de supervisor da estatais e titular da prestação do
serviço público objeto das fiscalizações, e da Aneel, no âmbito do TC 020.416/2016-4.
7. Uma distribuidora de energia elétrica que preste o serviço com qualidade aderente aos
padrões regulatórios, mas com saúde econômico-financeira insustentável, naturalmente reduz
despesas com investimentos, o que, por seu turno, leva à deterioração da qualidade do serviço. A
conjugação de frágil higidez econômico-financeira e baixa qualidade na prestação do serviço
conduz à provável incapacidade de reverter o quadro, o que gera um ciclo e exige, então, a
intervenção do controlador, do órgão regulador ou do formulador de políticas públicas para a sua
interrupção.
8. As unidades técnicas do TCU almejaram, então, realizar diagnóstico afeto à qualidade do serviço
público prestado por cada estatal, bem como aos principais fatores que impactam negativamente suas
finanças. A partir desses elementos, objetivou-se levantar e avaliar os atos da administração das
companhias direcionados à melhoria do desempenho empresarial, com consequente redução dos riscos ao
erário e de mau atendimento à sociedade.
9. À época, algumas dessas companhias estavam impedidas de prorrogar suas concessões, em
razão de inadimplência junto a instituições do setor elétrico (entre outras, a Conta de
Desenvolvimento Energético – CDE e a Câmara de Comercialização de Energia Elétrica – CCEE).
Associado a esse cenário, vislumbrava-se, conforme já mencionei, a necessidade de aporte, pela
holding, de relevante montante de recursos financeiros nas subsidiárias, para que elas pudessem,
além de regularizar esses pagamentos, investir para atender às novas metas de qualidade e
econômico-financeiras e, assim, manter ativos os respectivos contratos de concessão.
10. Notícias veiculadas no período deram conta de tratativas entre o MME, a Aneel, a
Eletrobras e o Ministério da Fazenda para estudar o dilema: não prorrogar os contratos e assumir
passivos com impactos financeiros relevantes ou aportar recursos (escassos, considerando o
contexto econômico nacional) nas empresas para possibilitar a prorrogação das avenças e a
continuidade da prestação do serviço até futura privatização.
11. Ocorreu que, em 22/7/2016, a assembleia de acionistas da Eletrobras decidiu não
prorrogar esses contratos de concessão (exceto o da Celg Distribuição, que já havia sido prorrogado
em face da decisão por sua privatização). A princípio, poder-se-ia avaliar que essa decisão traria
drástica consequência à holding, pois, não mais delegatária de concessão, suas subsidiárias
distribuidoras de energia perderiam valor econômico e seus diversos passivos seriam absorvidos
pelo controlador – risco debatido por este Colegiado em 9/9/2015, quando da apreciação do TC
003.379/2015-9 (Acórdão 2253/2015–Plenário).
12. Entretanto, a Medida Provisória 735, de 22/6/2016, convertida na Lei 13.360/2016, inseriu
dispositivo na Lei 12.783/2013 (§ 1ºA do art. 8º) que facultou à União, quando as concessões de
energia elétrica não forem prorrogadas e quando o prestador do serviço for pessoa jurídica sob seu
controle direto ou indireto, promover a licitação da concessão associada à transferência do controle
da pessoa prestadora do serviço. Isto é, permitiu-se a venda das distribuidoras federais juntamente
com as respectivas concessões, mesmo sem que seus contratos tivessem sido prorrogados.
181
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13. A combinação do então editado art. 8º, § 1ºA, da Lei 12.783/2013 com o art. 9º da mesma
lei, regulamentado pela Portaria – MME 388, de 26/7/2016, permitiu, ainda, que as distribuidoras
federais continuassem prestando provisoriamente o serviço até a efetivação da referida licitação.
14. Na condição de prestadoras provisórias do serviço (distribuidoras designadas, na
terminologia adotada pela Aneel), aquelas empresas estariam diante de elevado risco de crédito
para realização dos necessários e constantes investimentos na concessão. Esse risco, inclusive, foi
objeto de apreciação deste Colegiado no âmbito do TC 003.379/2015-9. Reproduzo, nesse sentido,
trecho do voto condutor do Acórdão 2253/2015–Plenário:
“(...) existe empecilho de ordem financeira para a implantação dessa solução [escalonamento no
tempo das licitações das concessões], visto que a operação das concessionárias em regime precário,
sem um contrato de concessão firme, praticamente inviabiliza a realização dos investimentos
necessários à continuidade da adequada prestação dos serviços. Isso porque os empréstimos do setor
são normalmente garantidos pela própria receita futura da concessão, sendo que muitos deles,
sobretudo para investimentos em melhorias nas redes de distribuição, preveem mecanismos de
mudança na forma de amortização e antecipação de pagamentos em caso de extinção ou vencimento
da concessão. Veja-se que, como os contratos de 38 concessionárias, das 41 que podem ter suas
concessões prorrogadas nos termos da Lei 12.783/2013, já estão vencidos, é possível que essas
empresas já estejam sendo alvo de restrição de crédito e operem atualmente em um regime de pouco
investimento que pode afetar a sua capacidade de operação e manutenção da qualidade dos serviços.”
15. Para mitigar o referido risco, no entanto, o art. 9º, § 4º, da Lei 12.783/2013,
regulamentado, em 29/11/2016, pela Aneel, por meio da Resolução Normativa – Aneel 748/2016,
arts. 6º, 8º e 9º, autoriza as distribuidoras designadas a contratar e a receber recursos da Conta de
Consumo de Combustíveis (CCC), da Reserva Global de Reversão (RGR) e da CDE. Ademais, o
referido dispositivo permitiu àquelas companhias aplicar os resultados homologados das revisões e
reajustes tarifários. Antes, como era inadimplentes com instituições do setor, algumas
distribuidoras estavam impedidas de ajustar suas tarifas.
16. Adicionalmente, por meio do art. 5º da referida resolução normativa, a agência
reguladora autorizou as companhias a destinar recursos de compensações financeiras por
transgressões aos parâmetros de qualidade (assunto de que tratarei adiante neste voto) para a
realização de investimentos na concessão. As distribuidoras designadas foram, também, por meio
do art. 11 da resolução retromencionada, enquadradas em regime excepcional de sanções
regulatórias, o que as exime, durante o período da prestação provisória do serviço, de recebimento
de sanções pecuniárias.
17. O objetivo dessas medidas foi, portanto, mitigar riscos de crédito e direcionar recursos
financeiros à realização de investimentos na concessão até a assunção de novo concessionário.
Assim, ao tempo em que foi preservada a continuidade de serviço essencial à sociedade, com a
prestação provisória dos serviços pelas distribuidoras federais e com o acesso a crédito público para
realização de investimentos, possibilitou-se também a minimização de prejuízos ao erário, por meio
da venda das sociedades juntamente com nova outorga.
18. No caso da EDPI, o MME, por meio da Portaria 423/2016, a designou para prestar o
serviço de distribuição de energia elétrica no estado do Piauí, até a assunção de novo concessionário
ou até 31/12/2017. Do mesmo modo, atos semelhantes foram editados em relação às demais
distribuidoras pertencentes à Eletrobras.
19. Em 1/11/2016, o Presidente da República, por meio do Decreto 8.893/2016, qualificou
essas empresas como prioridade nacional para fins de desestatização, nos termos da Lei
13.334/2016 –Programa de Parcerias de Investimentos (PPI). Destaco que, com fundamento na
Instrução Normativa (IN) – TCU 27/1998, já foram autuados nesta Casa os processos de
acompanhamento dessas privatizações (TC 035.909/2016 – EDPI; TC 035.911/2016-6 – Ceal; TC
182
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
035.912/2016-2 – Eletroacre; TC 035.913/2016-9 – Ceron; TC 035.915/2016-1 – Bovesa; e TC
035.916/2016-8 – AmE).
20. Considerando, portanto, a não prorrogação dos contratos de concessão com as companhias
federais e o início do processo de privatização dessas empresas, reduziram-se os riscos que motivaram a
realização da fiscalização ora em exame, quais foram: necessidade de grande aporte de recursos
financeiros nas distribuidoras por parte da holding; não atendimento das metas fixadas em contrato com
consequente perda da concessão e, então, assunção, pela Eletrobras, de passivos financeiros relevantes; e
perpetuação da má qualidade dos serviços prestados à sociedade.
21. Por outro lado, considerando o novo contexto apresentado, sobrevieram novos riscos relevantes
que justificaram a continuidade das fiscalizações: potencial deterioração do valor econômico das
companhias, decorrente de eventuais ineficiências de gestão que elevem seus passivos; e prolongamento
da má qualidade do serviço público, mesmo pós privatização das sociedades.
22. No voto condutor do Acórdão 497/2017–Plenário, externei o entendimento de que são
fundamentais não apenas os trabalhos realizados como o ora em exame, mas o atento acompanhamento,
por este Tribunal, dos atos dos administradores dessas companhias, bem como da Eletrobras, até a
efetivação de suas privatizações. Trata-se de controle necessário e distinto do efetuado em razão da IN –
TCU 27/1998. Enquanto este avalia os atos concernentes ao procedimento de desestatização per si,
aquele deve avaliar os atos administrativos que possam, posteriormente, impactar negativamente o valor
de venda das empresas, além de poderem retardar a melhoria da qualidade dos serviços prestados. Busca-
se, então, evitar tempestivamente potencial desvalorização dos ativos públicos e eventualmente
responsabilizar gestores ineficientes.
23. Por essa razão, e considerando a expectativa de que todas essas empresas sejam privatizadas até
o final de 2018, este Tribunal, por meio o item 9.2.2 do retromencionado acórdão, deliberou por
determinar à Secretaria-Geral de Controle Externo que:
“estude estratégia de controle direcionada ao acompanhamento das decisões administrativas das
companhias federais de distribuição de energia elétrica e sua holding, enquanto prestadoras
temporárias do serviço público, com o objetivo de avaliar, em prazo oportuno e pelos meios que entender
suficientes e necessários, seus potenciais impactos nos respectivos valores de venda quando de suas
privatizações.”
24. Feito esse preâmbulo, na seção seguinte apresento elementos da fiscalização que julgo dignos
de destaque.
II
25. Ao levantar os dados dos indicadores de qualidade da Cepisa, quais sejam, a Duração
Equivalente de Interrupção (DEC) e a Frequência Equivalente de Interrupção (FEC), referentes aos anos
de 2011 a 2015, a equipe de fiscalização constatou reiterada ultrapassagem dos limites estabelecidos pela
Aneel. O DEC foi excedido, aproximadamente, em 54%, 32%, 21%, 39% e 18% e o FEC em,
aproximadamente, 30%, 27%, 26%, 17% e 26% em relação às referidas metas em cada ano mencionado,
respectivamente.
26. Verificou-se, ainda, a posição insatisfatória da companhia no ranking anual do Indicador
Global de Continuidade da Aneel: no universo de 35 distribuidoras, a Cepisa ocupou, em 2015, a
27ª posição.
27. De acordo com o atual modelo regulatório, a transgressão aos limites dos indicadores de
qualidade gera a obrigação de a distribuidora compensar financeiramente os usuários prejudicados. No
caso da Cepisa, entre janeiro de 2013 e junho de 2016, a companhia deixou de arrecadar com essas falhas,
aproximadamente, R$ 13,5 milhões, elevando-se em 877% de 2012 a 2015.
28. Devo ressaltar, no entanto, que o referido impacto foi mitigado pela autorização da Aneel,
insculpida no art. 5º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016, às distribuidoras para que, em vez de
elas compensarem financeiramente os consumidores, invistam o montante correspondente na concessão.
183
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
29. Do ponto de vista contábil, os investimentos realizados com recursos dessas compensações não
gerarão direitos à companhia relacionados a amortizações e à remuneração do capital investido. Explico:
de acordo com o manual de contabilidade do setor elétrico, editado pela Aneel, aqueles recursos serão
contabilizados na conta “obrigações especiais”, representada por recursos da União, Estados, Municípios
ou participação de consumidores vinculados à realização de investimentos na concessão. Nas
demonstrações contábeis, essa conta é redutora do ativo imobilizado. Sendo assim, trata-se de recursos
desembolsados pela empresa, mas que não serão remunerados nem amortizados via tarifa. Exige-se,
portanto, a contínua atenção, por parte da administração da empresa, relacionada ao atendimento dos
limites regulatórios de qualidade do serviço, em benefício da eficiência na utilização dos recursos
públicos por ela administrados.
30. A equipe de fiscalização constatou, ainda, que a Cepisa não tem realizado a integralidade dos
investimentos previstos direcionados à melhoria da qualidade da distribuição.
31. Em face dessas conclusões, a Secex/PI propõe recomendar ao Conselho de Administração da
distribuidora para que busque assegurar fontes de financiamento para 100% das ações e obras planejadas
para a adequada manutenção dos serviços prestados, bem como para que priorize a aplicação dos
empréstimos tomados junto à RGR em ações que resultem na maior redução de compensações
financeiras. Ademais, propõe a referida unidade técnica comunicar à SeinfraElétrica sobre a necessidade
de a Aneel fiscalizar e acompanhar a execução dos projetos, obras e ações planejadas pela Cepisa.
32. Em relação à avaliação da higidez econômico-financeira da Cepisa, a equipe de fiscalização
constatou, a partir das análises das demonstrações contábeis da companhia, elevado endividamento e
geração operacional de caixa negativa. Isso significa que o lucro da empresa antes de juros, impostos
(tributos sobre a renda), depreciação e amortização (LAJIDA) foi negativo em 2015, o que é preocupante,
pois o LAJIDA expressa fundamentalmente a quantidade de recursos monetários gerados pela atividade
fim da companhia.
33. Em 2011, a empresa já apresentava baixa capacidade de pagamento de suas dívidas, que, entre
2011 e 2015, aumentou em 184%, passando de R$ 464 milhões para R$ 1,3 bilhão. Em 2015, o serviço da
dívida alcançou R$ 112,5 milhões, sendo que a dívida vincenda foi de cerca de R$ 2 bilhões.
34. Esse quadro gera como consequência dificuldades para a captação de recursos financeiros no
mercado de capitais para a necessária realização de vultosos investimentos na área de concessão, com
prejuízo para a qualidade do serviço prestado pela companhia.
35. Outro fator analisado pela Secex/PI que impacta as despesas da companhia e, então,
negativamente seu resultado diz respeito às perdas elétricas. A equipe de fiscalização constatou que
as perdas reais da Cepisa superaram consideravelmente as regulatórias nos exercícios de 2010 a
2015. Nesse período, as chamadas perdas não-técnicas ultrapassaram os limites regulatórios em
97% (2010), 77% (2011), 79% (2012), 100% (2013), 79% (2014) e 538% (2015).
36. Esse elevado índice de perdas elétricas tem como efeito direto impactos financeiros
negativos com compra de energia elétrica não faturada e não repassada para as tarifas, o que
agrava ainda mais a já debilitada saúde econômico-financeira da companhia.
37. A equipe verificou, ainda, que, entre 2011 e 2015, os custos operacionais reais da empresa são
superiores, exceto quanto ao exercício de 2014, aos limites regulatórios repassados para a tarifa. No
período, a Cepisa excedeu em cerca de R$ 40,4 milhões esses limites.
38. Nesse sentido, a Secex/PI propôs recomendar ao Conselho de Administração da companhia
uma séria de providências com o objetivo de reduzir seus custos operacionais e melhorar sua situação
financeira. Foi proposta, ainda, a elaboração de planejamento orçamentário-financeiro da utilização de
recursos oriundos de empréstimo de fundos setoriais. Ademais, a unidade instrutiva recomendou
comunicações à SeinfraElétrica.
III
39. Pelas razões que passo a expor, deixo de acatar as propostas da Secex/PI. Em essência, entendo
que a nova regulamentação a que está sujeita a Cepisa, na qualidade de distribuidora designada, prevê
184
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
mecanismos regulatórios suficientes para induzir a companhia a elaborar planejamento econômico-
financeiro e operacional, com os propósitos almejados pela equipe de fiscalização, conforme exponho
adiante.
40. O art. 7º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016 priorizou parâmetros a serem zelados pelas
distribuidoras na prestação provisória do serviço; entre eles, destaco: i) a adimplência setorial; ii) os
custos operacionais; e iii) os indicadores de qualidade. O referido dispositivo obriga, ainda, cada empresa
a encaminhar ao regulador Plano de Prestação Temporária do Serviço (§ 5º) e exige o comparecimento
mensal, na agência, de seus dirigentes máximos para fins de prestação de contas da execução do referido
plano (§ 6º), além do encaminhamento trimestral de relatório, atestado pelos respectivos conselhos fiscais,
sobre o cumprimento do plano (§ 7º).
41. Em relação à disponibilização de créditos, ao regulamentar o art. 11 da Portaria – MME
388/2016, o art. 6º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016 possibilitou às distribuidoras na situação
da Cepisa tomar empréstimos junto à RGR no montante necessário para positivar sua geração operacional
de caixa, deduzindo-se, ainda, os investimentos em reposição e os juros da dívida liquida. Dessa forma,
na terminologia daqueles normativos, a sociedade terá “remuneração adequada” para investir em prol da
prestação do serviço. De acordo com a Resolução Homologatória – Aneel 2184/2016, aquela empresa
poderá contrair, mensalmente, até R$ 36,8 milhões junto ao fundo setorial.
42. Devo ressaltar, no entanto, que as obrigações contraídas pela companhia nos termos
retromencionados serão assumidas pelo novo concessionário quando da conclusão de licitação de
privatização da sociedade e da concessão do serviço público, conforme disposto no art. 6º, § 2º, da
Resolução Normativa – Aneel 748/2016, que regulamenta o art. 9º, §§ 4º e 5º, da Lei 12.783/2013. O
reflexo desse procedimento será, portanto, o aumento do passivo da empresa. O eventual impacto
negativo em sua valuation dependerá da capacidade da distribuidora em traduzir o ônus desses
empréstimos em ativos que melhorem a qualidade do serviço e reduzam custos operacionais e financeiros
da sociedade. Daí o necessário acompanhamento desta Casa, conforme destacado na seção I deste voto.
43. Ainda com relação à disponibilidade de crédito, o art. 8º da referida resolução dispõe que
“durante o período de designação, fica suspensa a exigibilidade das multas transitadas em julgado e
ainda não inscritas no Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal (Cadin),
ou encaminhadas para inscrição em dívida ativa, inscritas em dívida ativa e/ou em execução judicial”.
44. Ademais, na qualidade de distribuidora designada, a Cepisa terá novas metas de perdas
elétricas estabelecidas pela Aneel. Os custos operacionais da companhia, que envolvem serviços
afetos ao combate às perdas, por exemplo, também terão parâmetros estabelecidos e monitorados
pelo regulador. A consequência para o descumprimento desses novos indicadores, nos termos do §
10º do art. 7º da Resolução Normativa – Aneel 748/2016, poderá ser a suspensão, no todo em parte,
dos repasses de recursos de CCC, CDE e RGR, do empréstimo com recursos da RGR e da
aplicação de reajustes e revisões tarifárias.
45. Considerando os regulamentos apresentados associados à proximidade da alienação dessa
companhia, entendo que o novo contexto demanda complexas avaliações econômicas por parte da
administração da holding e de suas subsidiárias relacionadas ao custo-benefício de suas ações.
Explico: elevar custos com publicidade pode contribuir para a redução dos níveis de perdas e,
então, reduzir despesas com compra de energia. Entretanto, no cenário de escassez de recursos,
pode-se direcioná-los para investimentos que melhorem a qualidade de forma duradoura,
reduzindo compensações financeiras e, assim, impactos no caixa da companhia, o que eleva, por
consequência, seu valor de venda, por exemplo. A estratégia de direcionar esforços a uma ou outra
ação deve ser avaliada nesse novo cenário apresentado.
46. Levando-se em conta, portanto, todo o exposto, a proximidade da privatização da sociedade e a
necessária agilidade que a administração da empresa terá que empregar em sua decisão para fins de
cumprimento dos parâmetros regulatórios, deixo de acolher a proposta da Secex/PI, sem prejuízo das
providências a serem adotadas em decorrência do item 9.2.2 do Acordão 497/2017–Plenário.
185
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
47. Por fim, considerando que a SeinfraElétrica foi a unidade responsável pela supervisão desta e
das demais fiscalizações congêneres, entendo não ser necessária as comunicações propostas pela Secex/PI
àquela secretaria.
Por todas as razões expostas, voto por que o Tribunal adote o acórdão que ora submeto ao Plenário.
DECLARAÇÃO DE VOTO
Senhor Presidente do TCU,
Senhora e Senhores Ministros,
Senhor Procurador-Geral, em exercício, do MPTCU,
Ao tempo em que enalteço e acompanho o voto ora proferido pelo nobre Ministro-Relator José
Múcio Monteiro no âmbito do TC 020.752/2016-4, faço registrar a minha ressalva em relação ao possível
aperfeiçoamento do processamento de alguns feitos no âmbito do TCU, nos termos do art. 69, inciso IV,
do RITCU.
Assim como em outros processos de fiscalização, aí incluídos alguns feitos sob a minha relatoria, as
diversas unidades técnicas do Tribunal têm realizado contundente trabalho de fiscalização sobre as
diversas áreas de infraestrutura, a exemplo, no presente caso concreto, dessa auditoria da Secex/PI sobre a
infraestrutura elétrica, mas os correspondentes feitos nem sempre têm contado com a manifestação final
técnica da respectiva secretaria especializada do TCU, a exemplo, no presente caso concreto, da
SeinfraElétrica.
Observo, então, que o recente movimento institucional do TCU para a especialização de algumas
unidades técnicas trouxe relevantes avanços para as ações de controle do Tribunal, mas deve ser seguido
pelo aperfeiçoamento da organização funcional de toda a secretaria do TCU, merecendo resultar, por
exemplo, na adoção de organização sistêmica ou matricial para a gestão processual das fiscalizações mais
especializadas, em sintonia até mesmo com o art. 30 do Decreto-Lei n.º 200, de 1967.
Por esse prisma, tomando a referida área de infraestrutura elétrica como exemplo, a Coordenação-
Geral de Controle Externo da Área de Infraestrutura (Coinfra) poderia atuar como órgão central do
sistema de fiscalização, ao tempo em que a SeinfraElétrica funcionaria como órgão setorial e a Secex/PI
atuaria como órgão de execução. E, desse modo, alguns trabalhos conduzidos pela Secex/PI, como órgão
de execução, teriam de contar com a final manifestação técnica da SeinfraElétrica, como órgão setorial,
garantindo, com isso, que sejam alcançadas não apenas a desejável uniformização dos trabalhos de
fiscalização empreendidos pelas diversas unidades técnicas, mas também a necessária coesão técnica dos
respectivos relatórios de fiscalização sobre cada área de especialização.
Anoto, nesse ponto, que, em um outro processo de infraestrutura elétrica sob a minha relatoria, tive
de retirar o feito da pauta de julgamento e determinar o envio dos autos à SeinfraElétrica, porque, no
último instante, ficou constatado que a proposta da unidade técnica regional tenderia a não guardar
coerência com outras propostas de outras unidades técnicas sobre casos semelhantes.
Anoto, enfim, que essa minha ponderação já foi levada ao conhecimento da Segecex, em reunião
técnica promovida com o ilustre Secretário-Geral Cláudio Castello Branco, juntamente com a proposta de
o TCU criar uma unidade especializada para a produção e o tratamento de informações estatísticas com o
intuito de aprimorar a sistemática de tomada de decisões estratégicas no âmbito do Tribunal e até de
fornecer inferências estatísticas em prol dos trabalhos de fiscalização empreendidos pelas diversas
unidades técnicas do Tribunal.
Essa é, portanto, a ressalva que, nos termos do art. 69, IV, do RITCU, faço registrar no julgamento
do presente feito, ao tempo em que louvo e sigo o voto ora oferecido pelo Ministro-Relator ao Plenário do
TCU, sem prejuízo de solicitar que o ilustre Secretário das Sessões Márcio André Santos de Albuquerque
envie cópia da presente manifestação à nobre Presidência do TCU para a adoção das providências
porventura cabíveis.
186
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ACÓRDÃO Nº 774/2017 – TCU – Plenário
1. Processo TC 020.752/2016-4
2. Grupo II – Classe de Assunto V – Auditoria Operacional
3. Interessado: Tribunal de Contas da União
4. Unidade: Eletrobras Distribuição Piauí
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado do Piauí (Secex/PI)
8. Advogados constituídos nos autos: não há
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes a auditoria operacional no âmbito de
fiscalização de orientação centralizada, realizada na Eletrobras Distirbuição Piauí, com o objetivo de
analisar a qualidade do serviço prestado e a higidez econômico-financeira da companhia.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, com base
nos arts. 1º, inciso II, e 43, inciso I, da Lei 8.443/1992 c/c arts. 169, inciso V, e 250, inciso I, do
Regimento Interno, em:
9.1 encaminhar cópia desta deliberação, acompanhada do relatório e do voto que a fundamentou, à
Eletrobras Distribuição Piauí, às Centrais Eletricas Brasileiras (Eletrobras), ao Governo do Estado do
Piauí, à Assembleia Legislativa do Estado do Piauí, à Comissão de Integração Nacional,
Desenvolvimento Regional e da Amazônia (CINDRA) da Câmara dos Deputados, à Comissão de Minas e
Energia (CME) da Câmara dos Deputados, à Comissão de Desenvolvimento Regional e Turismo (CDR)
do Senado Federal, à Agência Nacional de Energia Elétrica e ao Ministério de Minas e Energia;
9.2 arquivar o presente processo.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0774-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
13.3. Ministro-Substituto convocado que votou com ressalva: André Luís de Carvalho.
GRUPO I – CLASSE II – Plenário
TC-021.223/2016-5
Natureza: Solicitação do Congresso Nacional
Solicitante: Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados destinada a investigar a
atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária (Incra) na demarcação de terras indígenas e de remanescentes de quilombos (CPI Funai/Incra)
Unidade: Fundação Nacional do Índio (Funai)
187
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
SUMÁRIO: SOLICITAÇÃO DA CPI FUNAI/INCRA DA CÂMARA DOS DEPUTADOS.
QUESTIONAMENTO SOBRE A LEGITIMIDADE DOS ESTUDOS E DOS PAGAMENTOS DE
INDENIZAÇÕES POR OBRAS PÚBLICAS RELATIVOS À CARACTERIZAÇÃO COMO
INDÍGENA DA ÁREA DENOMINADA “MORRO DOS CAVALOS”, NO MUNICÍPIO DE
PALHOÇA/SC. AUTORIZAÇÃO PARA REALIZAÇÃO DA AUDITORIA REQUERIDA. ACÓRDÃO
2.364/2016 - PLENÁRIO. VERIFICAÇÃO DE IMPROPRIEDADES NO CONVÊNIO PP 0025/2002-
00, FIRMADO ENTRE O DNIT E A FUNAI, QUE TEM POR OBJETIVO IMPLEMENTAR O
PROGRAMA DE COMPENSAÇÃO AMBIENTAL DE APOIO ÀS COMUNIDADES INDÍGENAS
GUARANI (PACIG), NA REGIÃO DE “MORRO DOS CAVALOS”. DETERMINAÇÕES AO DNIT E
À FUNAI. RECOMENDAÇÕES AO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA E SEGURANÇA PÚBLICA E AO
MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE. CIÊNCIA AOS ÓRGÃOS INTERESSADOS. SOLICITAÇÃO
PLENAMENTE ATENDIDA. ARQUIVAMENTO.
RELATÓRIO
Trata-se de solicitação apresentada pelo Presidente da Comissão Parlamentar de Inquérito da
Câmara dos Deputados destinada a investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do
Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), na demarcação de terras indígenas e de
remanescentes de quilombos (CPI Funai/Incra), para que este Tribunal “proceda a criteriosa análise e
auditoria da destinação dos recursos públicos envolvendo os ocupantes da área ‘Morro dos Cavalos’”,
no Município de Palhoça/SC, requerida como indígena, que “teria como finalidade precípua a
consolidação de um aldeamento e a consequente obtenção de indenizações, decorrentes da imposição de
várias dificuldades técnicas, com a consequente elevação indevida dos custos, em obras da TBG –
Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A, da Eletrosul (Linhão de Transmissão de Energia
Elétrica) e de duplicação da BR-101 pelo DNIT”.
2. Mediante o Acórdão 2.364/2016 - Plenário, esta Corte autorizou a realização da auditoria
solicitada pela CPI Funai/Incra da Câmara dos Deputados, nos termos do requerimento mencionado.
3. Transcrevo, abaixo, o essencial do relatório de fiscalização produzido pela Secex/SC (peça 173):
“I. Introdução
I.1. Deliberação que originou o trabalho
1. Em cumprimento ao Acórdão 2.364/2016 - Plenário, realizou-se auditoria, solicitada pela CPI
Funai-Incra, visando a apuração de indícios de malversação de recursos públicos relacionados com o
procedimento administrativo de estudo, identificação e demarcação de área requerida como indígena,
denominada Morro dos Cavalos, no município de Palhoça/SC, procedimento este objeto de impugnação
judicial e solicitação de revisão administrativa.
2. A Requisição da Comissão Parlamentar de Inquérito (CPI) – Funai/Incra originou-se do
Requerimento 285/2016, do Deputado Federal Valdir Colatto, aprovado pela referida Comissão. Esse
requerimento, além de solicitar a realização de auditoria, sugeriu a realização das seguintes diligências
(peça 1, p. 2-4):
‘I. A análise e auditoria dos eventuais recursos pecuniários recebidos pelas pessoas físicas MARIA
INES MARTINS LADEIRA, ISABELLE VIDAL GIANNINI, LUCIANA CRISTINA DE OLIVEIRA
GUERRA, NELSON FIDELIS, CÉLIO TESTONI, FRANCISCO ANTÔNIO DA SILVA FILHO, JULIANA
SARTI ROSCÓE, CELSO DEL PICCHIA, BIA MURANO e VIVIANE VASCONCELOS, em razão da
percepção de remuneração e outros ganhos por estudos e outros trabalhos vinculados a comunidades
indígenas na região da Grande Florianópolis, particularmente os que geraram compensações com
recursos oriundos da TBG - Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A, ELETROSUL e
DNIT;
188
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
II. análise e auditoria dos eventuais recursos pecuniários recebidos pelas pessoas jurídicas AM -
TRÓPICA CONSULTORIA SOCIOAMBIENTAL LTDA, ECOAMA CONSULTORIA E ASSESSORIA
AMBIENTAL LTDA - ME, MPB SANEAMENTO LIMITADA; ISABELLE VIDAL GIANNINI - ME,
CONSÓRCIO SONDOTÉCNICA STE e BM COMUNICAÇÃO LTDA. - ME, por estudos e outros
trabalhos vinculados a comunidades indígenas na região da Grande Florianópolis, particularmente os
que geraram compensações com recursos oriundos da TBG Transportadora Brasileira Gasoduto
Bolívia-Brasil S.A, ELETROSUL e DNIT;
III. A análise e auditoria dos eventuais recursos recebidos pela ASSOCIAÇÃO INDÍGENA MBYÁ -
GUARANI - AIMG, em razão de indenizações originadas das obras da TBG - Transportadora Brasileira
Gasoduto Bolívia-Brasil S.A., da ELETROSUL e de duplicação da BR-101 pelo DNIT (BR-101 -
Transposição de ‘Morro dos Cavalos’ – ‘condicionantes’);
IV. A análise e auditoria dos eventuais recursos recebidos/repassados através do Convênio PP
0025/2002-00 firmado entre o DNIT e FUNAI, com finalidade de implementar o Programa de
Compensação Ambiental de Apoio às Comunidades Indígenas Guarani (PACIG) na região de ‘Morro
dos Cavalos’;
V. A análise e auditoria do Procedimento n° 50600,000807120 - DNIT, em razão da liberação de
R$ 11.000.000,00, decorrente da Programa de Apoio às Comunidades Indígenas - PACIG, obtido junto
ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) o ao Japan Bank for International Cooperation
(JBIC), visando benefício dos ocupantes da área ‘Morro dos Cavalos’;
VI. A análise e auditoria dos eventuais recursos pecuniários recebidos/repassados em razão de
planos e programas, oriundos de indenizações originária das obras de ampliação da Rodovia BR-101 -
Transposição do Morro dos Cavalos, Gasoduto (Brasil-Bolívia - PETROBRÁS/TBG) e Linhão de
Transmissão de Energia Elétrica (ELETROSUL), tendo por interessados os ocupantes da área ‘Morro
dos Cavalos’ (‘condicionantes’);
VII. A análise e auditoria dos procedimentos de contratação dos antropólogos vinculados à
elaboração de estudos, programas e outros trabalhos destinados aos ocupantes da área indígena ‘Morro
dos Cavalos’, notadamente de MARIA INÊS MARTINS LADEIRA’.
3. De acordo com o portal da Câmara dos Deputados, a CPI – Funai/Incra foi constituída em
10/11/2015 e instalada em 11/11/2015. Ela teve prazo inicial de funcionamento de 120 dias, prorrogado
por 60 dias, vigendo até 18/6/2016. Posteriormente, houve novo pedido de prorrogação de prazo que não
chegou a ser apreciado antes do encerramento da CPI.
4. Desfeita a CPI, esta Unidade Técnica optou por dar continuidade à auditoria, tendo em vista
tratar-se de tema relevante e sensível, de interesse do Tribunal e em razão de a auditoria já ter sido
autorizada por esta Corte de Contas. Vale destacar que nova comissão parlamentar de inquérito foi
instalada, em 25/10/2016, no âmbito da Câmara Federal, com o mesmo objetivo da primeira, sendo
denominada de CPI Funai-Incra 2. Este Tribunal não recebeu, até o momento, qualquer requerimento da
nova CPI.
5. A fiscalização ocorreu no período compreendido entre 19/9/2016 e 24/2/2017.
I.2. Visão geral do objeto
6. Dentro do Título III – Da Ordem Social, a Constituição Federal de 1988 destinou um capítulo
exclusivo aos índios:
‘CAPÍTULO VIII
DOS ÍNDIOS
Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social, costumes, línguas, crenças e
tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente ocupam, competindo à União
demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens.
§ 1º São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em caráter
permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos
189
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural, segundo seus
usos, costumes e tradições.
§ 2º As terras tradicionalmente ocupadas pelos índios destinam-se a sua posse permanente,
cabendo-lhes o usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes.
§ 3º O aproveitamento dos recursos hídricos, incluídos os potenciais energéticos, a pesquisa e a
lavra das riquezas minerais em terras indígenas só podem ser efetivados com autorização do Congresso
Nacional, ouvidas as comunidades afetadas, ficando-lhes assegurada participação nos resultados da
lavra, na forma da lei.
§ 4º As terras de que trata este artigo são inalienáveis e indisponíveis, e os direitos sobre elas,
imprescritíveis.
§ 5º É vedada a remoção dos grupos indígenas de suas terras, salvo, ‘ad referendum’ do Congresso
Nacional, em caso de catástrofe ou epidemia que ponha em risco sua população, ou no interesse da
soberania do País, após deliberação do Congresso Nacional, garantido, em qualquer hipótese, o retorno
imediato logo que cesse o risco.
§ 6º São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a
ocupação, o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas
naturais do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União,
segundo o que dispuser Lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou
a ações contra a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.
§ 7º Não se aplica às terras indígenas o disposto no art. 174, § 3º e § 4º.
Art. 232. Os índios, suas comunidades e organizações são partes legítimas para ingressar em juízo
em defesa de seus direitos e interesses, intervindo o Ministério Público em todos os atos do processo.’
7. O Estatuto do Índio, estabelecido pela Lei 6.001/1973, regula a situação jurídica dos índios e
das comunidades indígenas. Trata-se de uma Lei anterior à Constituição Federal e por ela parcialmente
recepcionada. Isso porque a Lei 6.001/1973 apresenta uma visão de integração da comunidade indígena
com a sociedade brasileira, enquanto a Constituição Federal/1988 protege às tradições, organização
social, crenças, línguas e costumes indígenas, além de seus direitos originários sobre as terras
tradicionalmente ocupadas. Por essa razão, vários autores defendem que, muito embora a
Lei 6.001/1973 esteja em vigor, ela deve ser interpretada conforme a Constituição Federal, de forma que
os dispositivos com viés integracionistas não foram recepcionados pela Carta Magna vigente.
8. A Fundação Nacional do Índio (Funai) é o órgão indigenista oficial do Estado Brasileiro e foi
criada pela Lei 5.371/1967. É uma fundação vinculada ao Ministério da Justiça e tem como missão
‘proteger e promover os direitos dos povos indígenas no Brasil’.
9. De acordo com o Portal da Funai, com base na Constituição Federal e na Lei 6.001/1973, as
terras indígenas (TIs) podem apresentar a seguinte classificação:
‘Terras Indígenas Tradicionalmente Ocupadas: São as terras indígenas de que trata o art. 231 da
Constituição Federal de 1988, direito originário dos povos indígenas, cujo processo de demarcação é
disciplinado pelo Decreto n.º 1775/96.
Reservas Indígenas: São terras doadas por terceiros, adquiridas ou desapropriadas pela União,
que se destinam à posse permanente dos povos indígenas. São terras que também pertencem ao
patrimônio da União, mas não se confundem com as terras de ocupação tradicional. Existem terras
indígenas, no entanto, que foram reservadas pelos estados-membros, principalmente durante a primeira
metade do século XX, que são reconhecidas como de ocupação tradicional.
Terras Dominiais: São as terras de propriedade das comunidades indígenas, havidas, por
qualquer das formas de aquisição do domínio, nos termos da legislação civil.
Interditadas: São áreas interditadas pela Funai para proteção dos povos e grupos indígenas
isolados, com o estabelecimento de restrição de ingresso e trânsito de terceiros na área. A interdição da
área pode ser realizada concomitantemente ou não com o processo de demarcação, disciplinado pelo
190
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Decreto n.º 1775/96. <Disponível em http://www.funai.gov.br/index.php/indios-no-brasil/terras-
indigenas, em 20/2/2017>’.
10. Ainda segundo o Portal da Funai, 462 terras indígenas já foram regularizadas (entre
tradicionalmente ocupadas, reservas indígenas e terras dominiais), as quais representam 12,2% do
território nacional. Existem, ainda, 247 áreas em alguma etapa do processo de identificação e
demarcação de terras tradicionalmente ocupadas, além de quinze reservas indígenas em regularização.
O processo para a regularização (identificação, delimitação e demarcação) de terras indígenas
tradicionalmente ocupadas está estabelecido no Decreto 1.775/1996.
11. O portal da Funai também apresenta dados acerca da população indígena e dos territórios por
ela ocupados. Segundo a Funai, de acordo com o censo demográfico realizado pelo IBGE em 2010, a
população indígena brasileira é de 817.963 indígenas, sendo 502.783 (61,5%) habitantes de zona rural e
315.180 (38,5%) de zonas urbanas. Em relação à distribuição no país, cerca de 63% dos indígenas vivem
nas regiões norte e nordeste e apenas 9% na região sul do Brasil.
12. Especificamente no que concerne as comunidades indígenas objeto da fiscalização, a Funai
apresenta em seu portal as seguintes informações:
Terra
Indígena Etnia UF Município
Superfície
(ha)
Fase do
Procedimento Modalidade
Cambirela Guarani
Mbya SC Palhoça 0 Em estudo
Tradicionalmente
ocupada
Massiambu Guarani
Mbya SC Palhoça 0 Em estudo
Tradicionalmente
ocupada
Morro dos
Cavalos Guarani SC Palhoça 1.983,49 Declarada
Tradicionalmente
ocupada
13. Não há informações no Portal da Funai acerca da comunidade indígena de Praia de Fora, por
se tratar de um lote urbano no município de Palhoça/SC.
14. Segundo as observações antropológicas constantes dos estudos de identificação e delimitação
de TIs, os Guarani são classificados em três grupos em razão de diferenças de costumes, práticas rituais
e dialetais: Kaiova, Mbya e Xiripa (ou Nhandéva). Todas as quatro comunidades indígenas objeto da
fiscalização são formadas por índios Guarani da etnia Mbya.
15. A comunidade indígena dos Morro dos Cavalos está localizada a aproximadamente 50 km de
Florianópolis no bairro da Enseada de Brito, no Município de Palhoça/SC. De acordo com informações
levantadas no decorrer da fiscalização, a comunidade indígena de Morro dos Cavalos conta com uma
população de aproximadamente duzentos moradores, divididos em 37 famílias.
16. O processo de identificação e demarcação da TI Morro dos Cavalos iniciou em 1993, tendo
sido declarada em 17/4/2008 (Portaria Declaratória MJ 771/2008). Atualmente, o processo aguarda a
homologação do presidente da República. A área demarcada é de 1.988 hectares, a qual é cortada
pela BR-101.
17. A aldeia Guarani Massiambu, de acordo com documentário no portal www.iela.ufsc.br, foi
fundada em 1993, com a desapropriação de uma terra de 4,78 hectares que pertencia a um traficante
pela Justiça Federal. A terra foi entregue à Funai como fiel depositária, que passou a posse à
comunidade indígena para que ocupassem o lugar. A comunidade indígena alega que o espaço é
pequeno e impossibilita as famílias de fazerem as atividades tradicionais como pesca e coleta de
materiais para fazer artesanato.
18. A TI Praia de Fora refere-se a uma pequena comunidade indígena formada pela Sra. Rosalina
Moreira, viúva de um não índio, e quatro de suas seis filhas e netos. A família ocupa um lote urbano
cedido pelo município de Palhoça/SC.
19. A comunidade indígena Cambirela é formada por um grupo familiar liderado pela
Sra. Etelvina Fontoura, seus filhos e netos, além de outras pessoas com quem mantém afinidade. A TI
Cambirela encontra-se em estudo e também é cortada pela BR-101.
191
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
20. Alguns empreendimentos de interesse da sociedade brasileira impactam direta ou
indiretamente pelo menos uma das comunidades indígenas objeto desta fiscalização. São eles, o gasoduto
Bolívia-Brasil, de responsabilidade da Transportadora Brasileira Gasoduto Bolívia-Brasil S.A. (TBG); a
BR-101, cuja duplicação do trecho sul (de Palhoça/SC a Osório), é de responsabilidade do Dnit; e as
linhas de transmissão de energia 138 kV Jorge Lacerda - Florianópolis (atual circuito duplo LT Jorge
Lacerda A - Palhoça e LT Palhoça - Palhoça Pinheira), integrante do Sistema Interligado da Eletrosul, e
230 kV Biguaçu - Desterro, integrante do Sistema de Reforço Eletroenergético à Ilha de Santa Catarina e
Litoral Catarinense, da Eletrosul.
21. Na fase de planejamento do trabalho, identificou-se que a TBG celebrou o
Convênio TBG 004/98 com a Funai, no valor de R$ 120.000,00, com vistas a implementar o Plano de
Desenvolvimento dos Povos Indígenas (PDPI) nas aldeias indígenas da área de influência do Gasoduto
Bolívia-Brasil no Estado de Santa Catarina (MBiguaçu, Morro dos Cavalos e Massiambu). O ajuste faz
parte do escopo desta fiscalização.
22. Da mesma forma, foi objeto de fiscalização o Convênio PP 0025/2002-00, firmado entre o
DNIT e Funai, o qual tem como objeto a implementação do Programa de Apoio às Comunidades
Indígenas Guarani – Pacig, como forma de mitigação e compensação pelos impactos socioambientais
decorrentes das obras de duplicação da BR-101, trecho Florianópolis/SC-Osório/RS. O ajuste apresenta
valor expressivo, R$ 11.000.000,00, e ainda se encontra em vigor, constituindo o principal objeto do
presente trabalho.
23. Igualmente, foi objeto de fiscalização o processo de regularização fundiária da TI Morro dos
Cavalos, assim como os processos de indenização já realizadas para os ocupantes não índios ocupantes
daquela TI. Esses temas tiveram um enfoque operacional, enquanto os mencionados nos itens anteriores
contemplaram aspectos de conformidade.
I.3. Objetivo e questões de auditoria
24. A presente auditoria teve por objetivo proceder, por solicitação da CPI Funai-Incra da Câmara
dos Deputados, análise e auditoria da destinação dos recursos públicos envolvendo a TI Morro dos
Cavalos, assim como outras áreas indígenas localizadas na Grande Florianópolis/SC.
25. A partir do objetivo do trabalho e a fim de avaliar em que medida os recursos estão sendo
aplicados de acordo com a legislação pertinente, formularam-se as questões adiante indicadas:
a) Questão 1: Os pagamentos efetuados a pessoas físicas e jurídicas relativos a estudos e outros
trabalhos vinculados a comunidades indígenas na região da Grande Florianópolis, em especial na Terra
Indígena Morro dos Cavalos, foram regulares?
b) Questão 2: Os pagamentos efetuados à Associação Indígena MBYÁ-Guarani (AIMG) em razão
de indenizações relacionadas com obras públicas na região do Morro dos Cavalos foram regulares?
c) Questão 3: O Convênio PP 0025/2002-00, firmado entre o DNIT e Funai, no que se refere a
recursos destinados às comunidades indígenas da área do Morro dos Cavalos (Pacig), está sendo
executado de forma regular?
d) Questão 4: O Convênio TBG 004/98, firmado entre a TBG/Petrobrás e Funai, no que se refere a
recursos destinados às comunidades indígenas da área do Morro dos Cavalos, foi executado de forma
regular?
e) Questão 5: Foram regulares os pagamentos efetuados a título de indenização a ocupantes (não
índios) da área denominada Morro dos Cavalos?
I.4. Método de trabalho utilizado
26. Os trabalhos foram realizados em conformidade com as Normas de Auditoria do Tribunal de
Contas da União (Portaria-TCU n. 280, de 8 de dezembro de 2010, alterada pela Portaria-TCU 168 de
30 de junho de 2011) e com observância aos Padrões de Auditoria de Conformidade estabelecidos pelo
TCU (Portaria-Segecex 26 de19 de outubro de 2009).
27. Na fase de planejamento da auditoria, após levantamento inicial de informações e estudo
preliminar dos objetos de fiscalização e da legislação aplicável, foram definidas as questões de auditoria
192
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a serem respondidas. As informações foram colhidas de várias fontes, desde consultas ao portal da
Funai, do Dnit, da TBG e da Eletrosul, pesquisas de trabalhos já executados pelo Tribunal, até respostas
de ofícios de diligência.
28. A fase de planejamento também contou com três reuniões de nivelamento de informações: com
a Eletrosul, com a Superintendência Regional do Dnit no Estado de Santa Catarina e com a
Coordenação Regional do Litoral Sul (CRLS)/Funai. Outrossim, foi elaborada a matriz de planejamento
com a definição dos procedimentos necessários para obtenção de respostas para cada questão de
auditoria.
29. Durante a fase de execução foram utilizadas as seguintes técnicas de auditoria: inspeção física,
observação direta, exame documental, mapa de processo, indagação escrita (mediante a emissão de
ofícios de requisição), análise de esclarecimentos e respostas encaminhadas pelos gestores, conferência
de cálculos, revisão analítica, dentre outras. Nessa fase foi, ainda, elaborada a matriz de achados, com
especificação da situação encontrada, dos critérios e das evidências aptas a comprovar as
irregularidades ou impropriedades.
I.5. Limitações inerentes à auditoria
30. Conforme já demonstrado no item I.1 deste Relatório, o pedido formulado pela
CPI Funai-Incra, embora inicialmente bem delimitado, pois se restringia ao processo de identificação e
delimitação da TI Morro dos Cavalos, apresenta referências a toda a região da Grande Florianópolis,
além de menção a outros processos de trabalho da Funai, como os processos de indenização decorrentes
da ocupação de boa-fé em terras indígenas.
31. Optou-se, então, em examinar, sempre que possível, as questões de auditoria levando em
consideração as quatro TIs localizadas no município de Palhoça/SC, na região da Grande Florianópolis:
Morro dos Cavalos, Massiambu, Cambirela e Praia de Fora. Ainda dentro da região da Grande
Florianópolis há, de acordo com o Portal da Funai, pelo menos mais quatro terras indígenas que não
fizeram parte do escopo do trabalho: Amâncio, Morro da Palha, Amaral e MBiguaçu (todas localizadas
no município de Biguaçu). Esta última TI foi englobada no escopo da fiscalização tão somente no que diz
respeito ao Convênio TBG 004/98 celebrado entre a TBG e a Funai.
32. As TIs da Grande Florianópolis localizadas no município de Biguaçu não fizeram parte da
abrangência dos trabalhos por razões diversas. Dentre elas podem ser citadas a limitação de tempo e o
grande volume de documentos a serem examinados pela equipe de fiscalização, bem como o escopo do
Convênio PP 0025/2002-00, que não alcançou as comunidades indígenas de Biguaçu.
33. Ainda sobre o Convênio PP 0025/2002-00, vale registrar que ele engloba todas as nove
comunidades indígenas impactadas direta ou indiretamente pela duplicação do trecho sul da BR-101,
localizadas nos estados do Rio Grande do Sul – Campo Bonito, Varzinha, Barra do Outo e Riozinho – e
de Santa Catarina – Cachoeira dos Inácios, Morro dos Cavalos, Massiambu, Cambirela, Praia de Fora.
Não obstante a fiscalização estivesse focada nas comunidades indígenas localizadas em Palhoça, sempre
que possível foi examinado a execução do Convênio Pacig como um todo.
34. Assim, nem todos os aspectos do ajuste foram examinados para todas as nove comunidades
indígenas. Vistorias in loco, por exemplo, foram efetuadas apenas nas quatro comunidades indígenas do
escopo do trabalho.
35. Também é necessário destacar que o Convênio PP 0025/2002-00 é amplo, com grande volume
de recursos (R$ 11 milhões), e cuja vigência, inicialmente prevista para quatro anos, está, em face de
sete prorrogações de prazo, próximo a quinze anos de execução. Além disso, possui metas diversas,
variando desde a aquisição de terras, de construção de casas até a distribuição de mudas de plantas e a
assessoria técnica. Dessa forma, em razão da limitação de tempo e da força de trabalho, não foi possível
examinar todos os aspectos do ajuste.
36. Diferentemente dos convênios ordinários em que, regra geral, há uma ou duas licitações, o
Convênio PP 0025/2002-00 envolve dezenas de licitações e contratações diretas. Assim, em razão das
limitações acima apontadas e também da ausência de apresentação, pela Funai, de todos os documentos
193
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
solicitados, a equipe de fiscalização limitou-se a verificar a efetiva realização das licitações de maior
materialidade e o emprego da modalidade adequada, sem adentrar em todos os aspectos relativos à
constatação da regularidade das licitações.
37. Igualmente, não foram verificados todos os procedimentos relativos aos pagamentos às
empresas contratadas no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00. Além disso, torna-se importante
registrar que alguns questionamentos realizados por meio de ofício de requisição deixaram de ser
atendidos a contento pela Funai, em especial, documentos relacionados a licitações, contratos, notas
fiscais e comprovantes de pagamentos. A justificativa apresentada foi de que os documentos estariam
arquivados nas coordenações regionais da Funai o que impediria o atendimento no prazo previsto para
a conclusão do trabalho. Para esta equipe de fiscalização, a ausência dessas informações constitui
limitação aos trabalhos, visto que impediram o exame mais aprofundado acerca de algumas supostas
irregularidades. Todavia, considerando que o convênio ainda está vigente e, portanto, pendente de
apreciação final pelo órgão concedente, a limitação poderá ser sanada por meio do exame da prestação
de contas final do convênio por parte do Dnit, fato que motivou proposta nesse sentido.
38. Por fim, a longa duração do convênio também se apresenta como um limitador dos trabalhos
de fiscalização. Isso porque, como poderá ser verificado mais à frente neste relatório, algumas
constatações poderiam receber encaminhamento de audiência. Todavia, considerando que o convênio
tem quase quinze anos de vigência, diversas condutas de gestores já alcançaram a prescrição da
pretensão punitiva deste Tribunal.
39. Ademais, em quase uma década e meia de vigência do ajuste há uma longa cadeia de
responsáveis, sendo que para algumas constatações que perduraram por vários anos, eventual audiência
necessitaria ser dirigida a muitos responsáveis. Ocorre que a apuração da conduta e da parcela de
responsabilidade de cada um dos inúmeros gestores que estiveram envolvidos no acompanhamento e na
execução do ajuste durante os quase quinze anos em que o convênio está em execução acaba
sendo contraproducente.
40. Nesse contexto, considerando o prazo da prescrição punitiva desta Corte, os princípios da
celeridade e economicidade processual, da razoável duração do processo e, considerando, ainda, que o
ajuste permanece vigente, a equipe de fiscalização buscou contornar a limitação com propostas de
encaminhamento voltadas a determinações ao concedente e ao convenente, bem como
proposições pedagógicas.
I.6. Volume de recursos fiscalizados
41. O volume de recursos fiscalizados alcançou o montante de R$ 21.601.689,34,
assim distribuídos:
a) R$ 17.255.529,80 relativo ao Convênio PP 0025/2002-00 (valor do ajuste acrescido de
rendimentos da aplicação financeira até 11/8/2015 – peça 39, p. 17);
b) R$ 120.000,00 referente ao Convênio TBG 4/1996 (peça 107, p. 31-36); e
c) R$ 4.226.159,54 (peça 158, p. 26-29) relacionados com valores calculados para indenizações
de benfeitorias decorrentes de ocupações de boa-fé na TI Morro dos Cavalos, sendo que R$ 793.898,31
já foram efetivamente pagos (peça 25, p. 24).
I.7. Benefícios estimados da fiscalização
42. Entre os benefícios estimados deste trabalho pode-se mencionar a expectativa de controle
gerada nas unidades jurisdicionadas fiscalizadas, bem como a correção de irregularidades e
impropriedades detectadas no Convênio PP 0025/2002 (Pacig) e o aperfeiçoamento de procedimentos de
controle internos, decorrentes das recomendações e determinações propostas.
43. Além disso, considera-se que o trabalho possa contribuir ao debate sobre o processo de
identificação e delimitação das terras indígenas tradicionalmente ocupadas, tema relevante e sensível
para as comunidades indígenas e para a sociedade brasileira de forma geral.
194
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
44. Por fim, considerando que a presente fiscalização é originária de Requisição da Comissão
Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados, outro benefício a ser mencionado é o fornecimento
de subsídios para atuação do Poder Legislativo Federal.
II. Achados de auditoria
II.1. Plano de trabalho com detalhamento insuficiente
Tipificação:
Irregularidade grave
Situação encontrada:
45. O cronograma de execução do plano de trabalho (peça 24, p. 18), integrante do termo de
convênio, deixou de prever indicadores quantitativos para algumas etapas da execução:
a) Meta I, Etapa A – Consultoria (gerência do programa);
b) Meta I, Etapa D – Equipagem dos postos para monitoramento (computador, rádio);
c) Meta III, Etapa K – Instalação de rede de agua e esgoto;
d) Meta III, Etapa L – Instalação de telefone comunitário;
e) Meta IV, Etapa C – Apoio técnico (assessoria para apiário e mudas);
f) Meta IV, Etapa D – Consultoria técnica (projetos econômicos e ambientais).
46. Além dessas metas, de responsabilidade da Funai, no mesmo documento também constam as
Metas V e VI, de responsabilidade do concedente, Dnit, que, igualmente, não tiveram suas metas físicas
detalhadas. Importante observar que para tais metas, apesar de fazerem parte do plano de trabalho do
convênio, não houve previsão de recursos, visto que seriam atribuições exclusivas do empreendedor, no
caso o Dnit.
47. Ainda que no cronograma de desembolso do ajuste tenham sido quantificados os valores a
serem aplicados em cada uma das metas, também não houve detalhamento dos valores de cada uma das
etapas que compõem as metas. Tal fato impossibilita o adequado acompanhamento da execução
do convênio.
48. A deficiência no detalhamento das metas acabou determinando o apontamento de
inconsistências pelo Dnit quando da análise da primeira prestação de contas do Convênio PP
0025/2002-00 (Pacig). Note-se que a prestação de contas somente foi encaminhada pela Funai ao DNIT
em janeiro de 2010 (peça 28, p. 135-155) e refere-se ao período compreendido entre 1º/1/2005 e
31/12/2007.
49. Na análise procedida pelo concedente, cuja conclusão consta no Oficio 60/2011/DPP/DNIT, de
12/8/2011, foram evidenciadas discrepâncias no Relatório de Execução Físico-Financeira entre o
previsto inicialmente no plano de trabalho, e o efetivamente executado no período (peça 29, p. 83-85).
No Relatório de Execução Física não foram registrados quantitativos eventualmente executados relativos
às metas e etapas anteriormente referidas (peça 28, p. 162-163). Apesar disso, no Relatório Financeiro
(peça 28, p. 164-165) a Funai fez constar valores dispendidos para as mencionadas ações.
Objeto no qual o achado foi constatado:
Convênio PP 0025/2002-00 – Implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas
Guarani (Pacig)
Critérios:
Lei 8.666/1993, art. 116, § 1º, incisos II e III
Instrução Normativa 1/1997, STN, art. 2º, inciso III
Evidências:
Cronograma de execução contido no plano de trabalho (peça 24, p. 18)
Cronograma de execução contido no plano de trabalho (relativo ao último termo aditivo, de prazo,
firmado) (peça 39, p. 127-134)
Oficio 60/2011/DPP/DNIT, de 12/8/2011 (peça 29, p. 83-85)
1ª Prestação de contas do Convênio PP 0025/2002-00 (peça 28, p. 135-155)
Relatório de Execução Física (peça 28, p. 162-163)
195
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Nota Técnica 003/COPAM/CGGAM/DPDS/12, de 3/1/2012 (relativa às três primeiras prestações
de contas) (peça 29, p. 109-114)
Informação Técnica 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ (peça 76, p. 11-23)
Causas da ocorrência do achado:
Negligência da Administração
Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízo na execução do convênio (efeito real)
Falta de transparência (efeito real)
Prejuízo para fiscalização pelo concedente e órgãos de controle (efeito real)
Análise:
50. Em resposta ao questionamento do DNIT, a Funai, por meio da Nota
Técnica 003/COPAM/CGGAM/DPDS/12, de 3/1/2012 (peça 29, p. 109-114), informou que as referidas
ações foram previstas no Plano de Trabalho, entretanto, não foi possível, à época, quantificá-las para
seu cumprimento.
51. Com relação a outra inconsistência apontada pelo Dnit, referente à despesa paga por meio da
OB900019/2007, no valor de R$ 83.130,00, sem que fosse possível identificar à meta/etapa tal despesa
estaria associada, a Funai justificou que tratou de aquisição de veículo para atender ações do Pacig,
lançada no quadro financeiro na etapa D, meta I. Igualmente, informou que não foi possível à época da
assinatura do ajuste, mensurar ou quantificar de forma adequada as ações previstas para o cumprimento
da referida etapa.
52. Esta equipe de fiscalização também aponta como fragilidade do plano de trabalho a ausência
de detalhamento das ações por comunidade indígena. Embora essas ações constassem no documento
Proposta de Programa de Apoio às Populações Indígenas-Duplicação da BR-101 (Proposta Pacig), –
que é parte integrante do termo de convênio, conforme sua cláusula primeira, parágrafo único
(peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), – não foram transformadas em parâmetros no plano de trabalho,
impossibilitando a avaliação de sua implementação por parte do órgão repassador. Essa deficiência
tampouco foi suprida pela prestação de contas, impossibilitando ou dificultando, até mesmo à Funai,
acompanhar a execução das metas por comunidade indígena.
53. Tal dificuldade é agravada ao se identificar que às nove comunidades indígenas a serem
inicialmente atendidas pelo Pacig, cinco em Santa Catarina e quatro no Rio Grande do Sul, foram
acrescentadas outras quatro comunidades em decorrência de relocações, parciais ou totais, de
comunidades em virtude da aquisição de terras indígenas para as comunidades originais. Logo, não é
possível saber se as novas comunidades indígenas estariam ou não sendo beneficiadas em detrimento das
metas previstas para as aldeias indígenas indicadas no plano de trabalho. Observa-se, contudo, que esse
tópico é objeto de outro achado descrito neste relatório: alteração no convênio sem a correspondente
celebração de aditivo.
54. Ainda com relação à ausência de detalhamento das ações por comunidade indígena, cabe fazer
referência à Informação Técnica 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ (peça 76, p. 11-23) por
meio da qual a Coordenação de Ações de Mitigações, Compensação e Controle Ambiental
(COMCA/Funai) subsidia a Procuradoria Federal Especializada da Funai nos autos da Ação Civil
Pública (ACP) 5010487-74.2010.404.72.00/SC, promovida pelo Ministério Público Federal (MPF). Na
oportunidade a Funai, questionada para apresentar as ações realizadas detalhadas por aldeias
beneficiadas, alegou que apresentou a prestação de contas conforme escopo do plano de trabalho
constante do convênio (peça 76, p. 14), informando ainda:
‘13. A execução física e financeira do PACIG estava, até 2010, sob a responsabilidade de três
unidades gestoras, sendo a Administração Executiva Regional (AER) de Curitiba (UG 194208)
responsável pelas as ações nas aldeias de Santa Catarina; a Administração Executiva Regional (AER) de
Passo Fundo (UG 194209) responsável pelas ações nas aldeias do Rio Grande do Sul; e a Funai-sede
(UG 194040) responsável pela execução do Subprograma de Monitoramento e pela gestão do PACIG
196
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
como um todo. O esforço, portanto, de reorganização dos dados para atender ao MPF-SC envolveu o
levantamento e sistematização de informações dessas três unidades gestoras através do Sistema
Integrado de Administração Financeira (SIAFI), além de dezenas de Processos de Licitação e Execução
de cada uma delas, referentes aos gastos realizados. Imporia destacar que a Lei n° 8.666/93 é
fundamento legal do Convênio e, assim sendo, cada uma das unidades gestoras observou as normas para
licitações e contratos da Administração Pública na execução das atividades pertinentes a sua atuação na
execução do Programa.
14. A pertinência dos fatos destacados se dá em justificar o significativo tempo demandado para a
reunião e compilação das informações na tentativa de discriminar os gastos por aldeia. Cada unidade
gestora realizou dezenas de licitações e contratos em atendimento às demandas do Programa.
A necessidade de consulta dos referidos processos, somado à escassez de técnicos na Coordenação Geral
de Licenciamento Ambiental, consumiu mais tempo do que o prazo estabelecido pela decisão judicial
(ACP n° 5010487-74.2010.404.7200/SC).
(...)
16. Os gastos apontados por aldeia, conforme apontado no quadro acima referem-se aos totais
estimados do conjunto das ações do:
a. II Subprograma Fundiário;
b. III Subprograma de Infraestrutura;
c. IV Subprograma Sócio-Econômico-Ambiental.
17. Não obstante este quadro de ‘Síntese de Custos’, nos termos do Convênio em questão, o item 4
do Plano de Trabalho - Cronograma de execução (meta, etapa e fase) - é a referência formal do
Convênio para a prestação de contas, apresentando indicadores físicos (quando quantificáveis) de cada
etapa das metas a serem cumpridas.
(...)
18. Nesse sentido, em razão do parâmetro da prestação de contas adotado pelo Convênio, e após a
consulta das informações via SIAFI, licitações e contratos realizados pelas Unidades Gestoras
envolvidas, verificou-se que as informações disponíveis apresentam lacunas que inviabilizam uma
discriminação precisa dos gastos por aldeia, do modo como demanda o MPF. As aquisições realizadas
no âmbito do PACIG contemplavam um conjunto de aldeias, por Estado, e, como não havia a
obrigatoriedade de discriminação de gastos para cada uma delas, há um lapso de informações nesse
sentido.
19. Importa destacar que o orçamento do PACIG foi proposto à título de estimativa e o convênio
prevê correção e aporte de recursos complementares conforme sua Cláusula Terceira - Dos Recursos
Financeiros - Parágrafo Sétimo:
‘Caso os recursos previstos nesta Cláusula sejam insuficientes para conclusão do objeto do
Convênio, os mesmos deverão ser suplementados por meio de Terno Aditivo específico a este Convênio’.
20. A referida Cláusula citada traz uma questão pertinente a ser destacada, qual seja, o fato de que
o Convênio foi celebrado tendo como fundamento a execução do objeto e não uma quantidade limitada
de recursos. Tal parâmetro, de fato, constitui rotina na atuação da Funai no licenciamento ambiental,
uma vez que, em se tratando de resguardar o respeito aos modos de vida e tradição das comunidades
indígenas, subsiste o entendimento técnico de que a quitação das medidas de mitigação e compensação
refere-se ao cumprimento das ações e não à quantidade de recursos gastos. Desta feita, também resta
claro que não havia uma preocupação excessiva com a discriminação minuciosa dos gastos financeiros
por aldeia, mas sim com o cumprimento das ações previstas.’
55. No mesmo documento, a Funai reconhece que somente são passíveis de discriminação os
gastos realizados para aquisição de terras para as comunidades indígenas, isto é, Meta II, Etapa A
(peça 76, p. 18-22). O órgão indigenista afirma, ainda no que tange à Meta II-Fundiário, que os gastos
com ‘grupo técnico’, responsável pelos trabalhos de busca de áreas (etapa E), foram realizados de
maneira a contemplar diversas aldeias, por ser mais produtivo, não se podendo discriminar os gastos
197
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
por aldeia, embora a referida etapa seja considerada concluída. Para outra ação referente à Meta II,
‘mudança para nova área’ (etapa C), também considerada concluída pela Funai, ‘em razão das
características de mobilidade territorial próprias da cultura Guarani e da ausência de um registro
sistemático do número de famílias que foram e permaneceram nas novas áreas, somente é possível
apresentar os valores gerais gastos nessa ação’. As dificuldades para discriminação dos valores
dispendidos por aldeia aplicam-se às ações dos demais programas (metas III-Infraestrutura e IV-Sócio-
econômico-ambiental).
56. Constata-se, portanto, que o detalhamento das ações previstas no plano de trabalho, aí
incluídas as ações relativas à Meta I-Monitoramento, possuem detalhamento bastante deficiente.
57. O art. 116, § 1º, I a III, da Lei 8.666/93, estabelece que o plano de trabalho deve contemplar,
pelo menos, a identificação do objeto a ser executado, metas a serem atingidas e as etapas ou fases de
execução. No mesmo sentido, o art. 2º, III, da IN STN 1/1997, previu que o plano de trabalho deve conter
descrição das metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente.
58. Um plano de trabalho elaborado de maneira pouco detalhada, sem parâmetros para avaliação,
pode determinar uma execução deficiente do objeto do convênio, bem como prejudicar o
acompanhamento do ajuste por parte do concedente e dos órgãos de controle. Além disso, pode vir a ter
como consequência a aplicação de recursos fora da finalidade pretendida o que ensejaria até mesmo a
instauração de tomada de contas especial. Tal possibilidade constitui um risco ao qual o bom gestor deve
evitar ao máximo, visto que tal falha é considerada de natureza grave, podendo conduzir ao julgamento
pela irregularidade das contas e inclusão do nome do responsável no Cadastro de Contas Julgadas
Irregulares do TCU, fora outras medidas de caráter reparatório e sancionatório.
59. Ao longo desses mais de catorze anos de execução do convênio, foram firmados sete termos
aditivos (peça 40), todos relacionados apenas a prorrogação do prazo de vigência e atualização do
cronograma de execução. Embora tenha havido referência à necessidade de atualização das ações do
convênio, a exemplo do que constou no Relatório de Cumprimento do Objeto relativo à 1ª prestação de
contas (peça 28, p. 41), o fato é que em nenhum momento houve aditivo ao convênio para aprimorar as
deficiências do plano de trabalho, permanecendo desatualizado desde sua origem.
60. Com relação ao encaminhamento sobre essa irregularidade, considerando que embora se
possa aventar audiência do(s) responsável(is), há de se considerar que o convênio foi firmado há quase
quinze anos, o que torna o fato já atingido pela prescrição da pretensão punitiva do TCU, conforme
firmado no Acórdão 1441/2016-Plenário. Na decisão, item 9.1.1, ficou assentado que ‘a pretensão
punitiva do Tribunal de Contas da União subordina-se ao prazo geral de prescrição indicado no art. 205
do Código Civil’, isto é, dez anos.
61. Assim, eventual proposta de audiência seria inócua no sentido de eventual responsabilização
do agente, motivo porque deixa-se de sugeri-la. Cabe, entretanto, dar ciência às unidades envolvidas a
respeito da impropriedade.
Proposta de encaminhamento:
62. Dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e à Fundação
Nacional do Índio (Funai) de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das metas a
serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, observado no Convênio PP 0025/2002-00, afronta o
disposto no art. 116, § 1º, II, da Lei 8.666/93, e no art. 2º, III, da IN STN 1/1997, que, atualmente,
encontra redação similar no art. 1º, XVIII, c/c o art. 25, II, da Portaria Interministerial 507/2011.
II.2. Alteração no convênio sem a correspondente celebração de aditivo
Tipificação:
Irregularidade grave
Situação encontrada:
63. O Convênio PP 0025/2002-00 conta com sete termos aditivos, todos com o objetivo de
prorrogar o prazo de vigência do ajuste e de adequar o plano de trabalho ao novo prazo estabelecido,
sendo que o primeiro termo aditivo também atualizou o cronograma de desembolso (peça 40). Contudo,
198
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
várias ações foram realizadas sem respaldo no plano de trabalho e sem que fosse efetuada a devida
alteração deste documento por meio de celebração de termo aditivo.
64. Entre as ações não contempladas no plano de trabalho, pode-se citar:
a) execução financeira acima do valor acordado inicialmente – o ajuste foi celebrado no valor de
R$ 11.000.000,00 (peça 24, p. 6) e até a apresentação da 9ª prestação de contas a Funai já havia
aplicado R$ 13.510.770,15 para consecução do objeto (peça 39, p. 15-16), sendo que os valores acima
daquele estabelecido inicialmente são decorrentes de rendimentos dos recursos em aplicação financeira;
b) atendimento a aldeias indígenas não previstas no plano de trabalho – o convênio previa o
atendimento de nove aldeias, cinco em Santa Catarina – Cambirela, Praia de Fora, Morro dos Cavalos,
Massiambu, Cachoeira dos Inácios – e quatro no Rio Grande do Sul – Campo Bonito, Barra do Ouro,
Varzinha e Riozinho; contudo, o ajuste em questão tem sido executado em benefício de outras quatro
aldeias em Santa Catarina, além daquelas inicialmente previstas: Mymba Roká, Tekoá Vya, Itanhãe e
Tekoá Tava’í, criadas com o desdobramento das TIs Massiambu, Morro dos Cavalos, Cachoeira dos
Inácios e Cambirela, conforme mencionado no item 53 deste relatório (peça 101, p. 14);
c) readequação financeira de metas do ajuste sem a devida formalização – no Relatório de
Cumprimento do Objeto relativo ao exercício de 2008 consta informação de que o Subprograma
Monitoramento teve uma readequação financeira, passando de R$ 1.200.000,00 para R$ 400.000,00
(peça 31, p. 33);
d) construção de quatro casas de alvenaria na TI Cambirela em decorrência da decisão proferida
na Ação Civil Pública 5010487-74.2010.404.72.00, em que pese estar prevista a construção de apenas
duas casas de madeira nas metas do convênio (peça 39, p. 114);
e) construção de cinco casas na aldeia Praia de Fora, sendo quatro em decorrência da decisão
proferida na Ação Civil Pública 5010487-74.2010.404.72.00, nada obstante estar prevista nas metas do
convênio a construção de apenas duas residências (peça 39, p. 114);
f) construção de casas para os índios com instalação de água e esgoto sem que estivesse definido o
valor dessas benfeitorias;
g) aquisição de terras em valores distintos daqueles pactuados no termo de convênio; e
h) alteração na periodicidade de prestações de contas parciais.
Objetos nos quais o achado foi constatado:
Convênio PP 0025/2002-00 – Implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas
Guarani (Pacig)
Critérios:
Instrução Normativa 1/1997, STN, art. 1º, §1, inciso X, art. 20, §2º, e arts. 22, 23 e 36
Termo de convênio:
- Cláusula segunda, inciso I, alínea ‘c’ (peça 24, p. 2)
- Cláusula segunda, inciso II, alíneas ‘b’ e ‘k’ (peça 24, p. 3-4)
- Cláusula sexta (peça 24, p. 8)
Evidências:
Termo de Convênio (peça 24, p. 1-20)
9ª Prestação de Contas parcial (peça 39, p. 15-16)
Resposta ao Ofício de Requisição 6-417/2016 (peça 101, p. 114)
Relatório de Cumprimento do Objeto relativo à 2ª Prestação de Contas (exercício 2008)
(peça 31, p. 31-37)
Relatório fotográfico – fotos casas Cambirela e Praia de Fora (peça 161, p. 54-60)
Plano de Trabalho (peça 40, p. 5-12)
Proposta Pacig (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15)
Relatório de Acompanhamento do PBA elaborado pela Esga (peça 103, p. 19-20)
Resposta ao Ofício de Requisição 5-417/2016 (peça 76, p. 8-9)
Causas da ocorrência do achado:
199
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Negligência da convenente
Falta de cobrança por parte do concedente
Efeitos/Consequências do achado:
Falta de transparência (efeito real)
Não atingimento das metas inicialmente programadas (efeito real)
Prejuízo à fiscalização pelo concedente e por parte dos órgãos de controle (efeito real)
Análise:
65. O art. 22 da IN STN 1/1997 estabelece que o convênio deve ser executado fielmente pelas
partes, em conformidade com as cláusulas pactuadas e a legislação pertinente. Já a cláusula sexta do
termo de convênio prevê a possibilidade de alteração do ajuste mediante a celebração de termo aditivo,
vedado, entretanto, a mudança de objeto.
66. No Convênio Pacig, houve várias alterações que não foram objeto de termo aditivo. A primeira
a ser tratada é a aplicação de recursos no objeto pactuado acima dos valores inicialmente previstos.
67. O §2º do art. 20 da IN STN 1/1997 deixa claro que o rendimento das aplicações financeiras
deve ser aplicado no objeto do convênio. Tal fato está indicado nas prestações de contas, porém não foi
formalizado em termo aditivo essa nova aplicação de recursos. O achado toma maior relevância quando
se observa que o convênio que tinha, inicialmente, dois anos de vigência, já está no 15º ano. O total
acumulado de rendimentos de aplicação financeira apresentado na 9ª prestação de contas (relativa ao
ano de 2015 – R$ 6.256.029,80 – peça 39, p. 18) alcançou o significativo percentual de 56,9% em
relação ao valor inicialmente pactuado de R$ 11.000.000,00.
68. Igualmente foi verificado que os recursos do Pacig foram aplicados em aldeias que não foram
contempladas no plano de trabalho. Em resposta ao Ofício de Requisição 6-417/2017, o Dnit indicou as
quatro comunidades que estão sendo beneficiadas com recursos do ajuste e que não estão incluídas no
Pacig (peça 101, p. 14).
69. Após análise da documentação apresentada pelo Dnit, concluiu-se que todas as novas
comunidades beneficiadas pelo convênio são relocações parciais e integrais das aldeias indígenas que
estavam inicialmente previstas no plano de trabalho em decorrência de aquisições de terras a título de
compensação ambiental previstas no próprio ajuste. Ocorre que não houve a formalização dessas
mudanças, dentre as quais, destaca-se a construção de casas em terras indígenas que sequer existiam à
época da celebração do ajuste (peça 103, p. 19-20, e peça 76, p. 8-9).
70. Da mesma forma, as alterações feitas no Subprograma Monitoramento do Plano de Trabalho,
mencionadas no Relatório de Cumprimento do Objeto da 2ª Prestação de Contas não foi registrada em
termo aditivo. Na verdade, a única informação formal sobre tal readequação consta do referido relatório
(peça 31, p. 33):
‘Cabe lembrar ainda que o subprograma monitoramento teve uma readequação, passando de cerca
de R$ 1.200.000,00 (um milhão e duzentos mil reais) para R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais). Além
da meta de equipagem dos postos; Os recursos realocados serviram para reforço dos demais
subprogramas de execução direta com as comunidades indígenas.’
71. Depreende-se do texto acima que foram destinados mais recursos para a meta de equipagem
de postos e que o restante foi realocado nos demais subprogramas. Todavia, não é possível saber quanto
foi destinado para equipagem de postos e para cada um dos outros subprogramas. Ademais, não há
qualquer evidência de anuência do concedente sobre a alteração, o que torna a observação inócua.
72. A falta de formalização das alterações realizadas em relação ao Plano de Trabalho
inicialmente pactuado geram um descontrole das ações do convênio. Além de dificultar a própria
execução do objeto e a uniformização de informações entre as pessoas diretamente ligadas à execução
do ajuste, a falta de formalização das alterações obsta o correto e efetivo acompanhamento e
fiscalização do convênio por parte do concedente e dos órgãos de controle.
200
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
73. Outrossim, o plano de Trabalho é documento integrante do termo de convênio e público. É a
partir dele que a sociedade toma ciência de onde serão aplicados os recursos federais destinados ao
ajuste. Trata-se, portanto, de falha grave.
Proposta de encaminhamento:
74. Considerando que o convênio encontra-se em vigor, propõe-se determinar à Funai e ao Dnit
que, no prazo de sessenta dias, celebrem termo aditivo com vistas a registrar as alterações do plano de
trabalho do Convênio PP 0025/2002-00 pactuadas de maneira informal entre as partes.
II.3. Intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais
Tipificação:
Irregularidade grave
Situação encontrada:
75. O cronograma de desembolso do convênio previa a transferência dos recursos para a Funai em
uma parcela em novembro de 2002 e dezesseis parcelas trimestrais a partir de janeiro de 2003. O
desembolso não ocorreu conforme previsto, especialmente em razão da inscrição da Funai no Cadin.
Contudo, em decorrência de decisão judicial no âmbito da Ação Civil Pública 2005.72.00.011231-1/SC,
ajuizada pelo Ministério Público Federal em desfavor do Dnit e da Funai, os recursos foram liberados à
Funai em apenas quatro parcelas nos dias 6/12/2005, 8/12/2005, 4/9/2006 e 22/9/2006 nos valores de
R$ 1.306.000,00, R$ 814.000,00, R$ 8.394.000,00 e R$ 486.000,00, respectivamente.
76. O termo de convênio previa a apresentação das prestações de contas parciais e final de acordo
com a IN STN 1/1997, a qual estabelecia em seu art. 21, §2º, que, caso a liberação de recursos fosse
efetuada em três ou mais parcelas, a terceira ficaria condicionada à apresentação de prestação de
contas parcial referente à primeira parcela liberada e assim sucessivamente. Dessa forma, seguindo o
cronograma de desembolso, estava previsto, à época da celebração do ajuste, a apresentação de contas
parciais trimestrais. No entanto, a primeira prestação de contas do ajuste foi apresentada pela Funai
somente em 30/11/2009, quase quatro anos após a liberação da primeira parcela. As demais prestações
de contas também não observaram a periodicidade trimestral inicialmente prevista.
77. O quadro a seguir aponta as datas de apresentação das prestações de contas parciais, os
períodos a que se referem e a localização nos autos:
Prestação de
Contas Período abrangido
Data da
apresentação Localização
1ª PC 1º/1/2005 a
31/12/2007 30/11/2009 peça 28, p. 4-84 e 135-155
2ª PC 1º/1/2008 a
31/12/2008 6/1/2010 peça 31, p. 6-99
3ª PC 1º/1/2009 a
31/12/2009 5/3/2010 peça 33, p. 4-153, e peça 34, p. 1-47
4ª PC 1º/1/2010 a
31/12/2010 7/5/2012 peça 36, p. 84-196
5ª PC 1º/1/2011 a
31/12/2011 7/5/2012
peça 36, p. 84-85, 197-244, e
peça 37, p. 1-65
6ª PC 1º/1/2012 a
31/12/2012 12/5/2014 peça 37, p. 69-183
7ª PC 1º/1/2013 a
31/12/2013 12/5/2014 peça 37, p. 69, 184-246
8ª PC 1º/1/2014 a
31/12/2014 21/8/2015 peça 39, p. 2-11, 104-112)
9ª PC 1º/1/2015 a
11/8/2015 21/8/2015 peça 39, p. 2, 12-20, 27-33, 114-125)
Objeto no qual o achado foi constatado:
201
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Convênio PP 0025/2002-00 – Implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas
Guarani (Pacig)
Critérios:
Instrução Normativa 1/97, STN, art. 21, §2º, e arts. 31 a 33
Termo de convênio, Cláusula quarta, § 1º (peça 24, p. 7)
Termo de convênio, Cláusula segunda, inciso I, alíneas ‘c’ e ‘i’, do ajuste (peça 24, p. 2-3)
Termo de convênio, Cláusula segunda, inciso II, alíneas ‘k’, ‘p’, e ‘t’ (peça 24, p. 4-5)
Cronograma de Desembolso do Plano de Trabalho (peça 41, p. 19)
Evidências:
Repasse de recursos (peça 19, p. 5-6)
Ofícios de encaminhamento das prestações de contas parciais (peça 28, p. 4-5; peça 31, p. 6-7;
peça 33, p. 4-5; peça 36, p. 84-85; peça 37, p. 69; e peça 39, p. 2)
Causas da ocorrência do achado:
Negligência da convenente
Falta de cobrança por parte do concedente
Ausência de adequação dos prazos para apresentação de prestações de contas
Efeitos/Consequências do achado:
Falta de transparência (efeito real)
Não atingimento das metas previstas no convênio (efeito potencial)
Prejuízo aos cofres públicos (efeito potencial)
Extensão demasiada da execução do convênio (efeito real)
Prejuízo à fiscalização pelo concedente e por parte dos órgãos de controle (efeito real)
Análise:
78. Quando houve o repasse dos recursos em desacordo com o cronograma de desembolso por
conta de decisão judicial, cabia ao Dnit tomar as providências para celebrar termo aditivo com vistas a
adequar o plano de trabalho e as previsões de apresentação de contas parciais. Contudo, aquela
autarquia deixou de adotar as medidas necessárias.
79. Passaram-se quase quatro anos do primeiro repasse até a apresentação da primeira prestação
de contas parcial. Todavia, não há nos autos documento que demonstre que a entidade repassadora
tenha efetivamente exigido a prestação de contas, com exceção do Ofício 404/2010/DPPS-Funai-MJ, de
23/6/2010, que menciona reunião realizada em novembro de 2009 entre o Dnit e a Funai, pela qual ficou
acertado que seria montada uma equipe técnica composta por membros das duas entidades com vistas a
ir às unidades gestoras executoras da convenente (Brasília/DF-194040, Curitiba/PR-194209 e Passo
Fundo/RS-194209) para conferir os documentos e os processos de compras de áreas adquiridas com
recursos do Pacig (peça 28, p. 186-187). A ata da suposta reunião realizada em 2009 não foi encontrada
entre os elementos encaminhados pelas unidades jurisdicionadas.
80. Após a primeira prestação de contas, a Funai passou a prestar contas anualmente, em que pese
não tenha sido possível detectar a circunstância que determinou esse prazo. A partir da quarta prestação
de contas a periodicidade anual não foi mais respeitada, sendo que a Funai apresentou a 4ª e 5ª
prestações de contas simultaneamente. O mesmo ocorreu com a 6ª e 7ª, bem como com a 8ª e 9ª
prestações de contas. Note-se, a título de exemplo, que a prestação de contas dos recursos aplicados
entre 2005 e 2007 foi apresentada apenas em 30/11/2009. Da mesma forma, os recursos relativos aos
exercícios de 2010 e 2012, somente tiveram suas prestações de contas apresentadas cerca de um ano e
quatro meses após os períodos a que se referiram, em 7/5/2012 e 12/5/2014, respectivamente.
81. É importante ressaltar que as prestações de contas parciais servem para trazer transparência
em ajustes de maior duração e para que o concedente acompanhe adequadamente a aplicação dos
recursos repassados ainda durante a vigência do convênio, de forma que seja possível colaborar com a
busca dos objetivos do ajuste, orientar o convenente, corrigir eventuais falhas e impropriedades, assim
como adotar providências em caso de má gestão dos recursos, inclusive com eventual rescisão do ajuste
202
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
e instauração de tomada de contas especial. No entanto, a intempestividade na apresentação não permite
que as prestações de contas parciais sejam efetivamente úteis, tanto para o controle da execução e do
cumprimento das metas e etapas previstas, quanto para eventuais adequações das ações realizadas.
82. Verifica-se, por um lado, significativa deficiência no acompanhamento do Dnit em relação ao
convênio. Entretanto, considerando que a irregularidade cometida pela autarquia concedente está
englobada no achado seguinte, relativo à fiscalização insatisfatória do ajuste, deixa-se de propor
medidas nesse momento.
83. Por outro lado, verifica-se que a Funai descumpriu o previsto no art. 21, § 2º, da IN STN
1/1997, bem como nas Cláusulas segunda, inciso II, alíneas ‘k’, ‘p’ e ‘t’, e Quarta 4ª, § 1º, do ajuste
(peça 24, p. 7). Contudo, ainda que com atraso, as prestações de contas parciais até 11/8/2015 foram
apresentadas pela Funai. Dessa forma, propõe-se determinar àquela Fundação que apresente, no prazo
de sessenta dias, a prestação de contas parcial referente ao período de 11/8/2015 a 31/12/2016.
Proposta de encaminhamento:
84. Pelo exposto, propõe-se em relação ao presente achado, determinar à Funai que apresente ao
Dnit, no prazo de sessenta dias, a prestação de contas parcial do Convênio PP 0025/2002-00,
compreendendo o período até 31/12/2016.
II.4. Fiscalização do convênio insatisfatória
Tipificação:
Irregularidade grave
Situação encontrada:
85. Observa-se que a fiscalização exercida pelo Dnit no Convênio PP 0025/2002-00 tem sido
deficiente. Outros achados, reproduzidos anteriormente, reforçam essa conclusão, a exemplo da
aceitação de um plano de trabalho com detalhamento insuficiente e da intempestividade na apresentação
das prestações de contas parciais, sem que houvesse uma efetiva medida para que as contas fossem
apresentadas com mais brevidade. Além dessas situações, tratadas especificamente como achados, há
outros elementos que indicam a fragilidade na efetiva fiscalização dos recursos do convênio. Cabe
realizar um breve histórico dos fatos para avaliar como tem sido o acompanhamento do ajuste.
86. A análise procedida pelo Dnit relativa às três primeiras prestações de contas parciais (períodos
de 1º/1/2005 a 31/12/2007, 1º/1/2008 a 31/12/2008 e 1°/1/2009 a 31/12/2009), ilustram falhas no
acompanhamento realizado. Apresentadas pela Funai em 30/11/2009, 6/1/2010 e 5/3/2010,
respectivamente, as contas foram encaminhadas praticamente quatro anos após o primeiro repasse
financeiro e sete anos após o início de vigência do ajuste, sem que fosse identificada demanda concreta
do Dnit pelas prestações de contas. Após o encaminhamento, o Dnit identificou inconsistências nas
documentações encaminhadas, pelo que solicitou comprovantes de despesas, escrituras de terras
adquiridas e comprovantes do saldo final do convênio.
87. A Funai, mediante o Ofício 404/2010/DPDS-FUNAI-MJ, de 23/6/2010, encaminhou escrituras
relativas a aquisições de cinco áreas, previstas no Pacig e o Conrazao/Siafi da conta contábil
193290200, conta corrente 0250098422, que demonstraria os saldos inicial e final do período
(peça 28, p. 186-187). No mesmo expediente, aludiu-se à reunião realizada, em novembro de 2009, entre
o Dnit e a Funai, pela qual ficou acertado que seria montada uma equipe técnica, composta por
membros dos dois órgãos, incumbida de ir às unidades gestoras executoras da Funai, então responsáveis
pela execução do ajuste – Brasília/DF-194040, Curitiba/PR-194209 e Passo Fundo/RS-194209 – a fim
de conferir os documentos e os processos de compras de áreas adquiridas com recursos do Pacig (a ata
da suposta reunião realizada em novembro de 2009 não foi encontrada entre os elementos encaminhados
pelas unidades jurisdicionadas).
88. No mesmo expediente, chama a atenção o fato de que essa comissão teria sido formada em
razão da dispensa da apresentação de diversos documentos na prestação de contas em face do art. 28,
§ 1º, da IN STN 1/1997:
203
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘Art. 28. O órgão ou entidade que receber recursos, inclusive de origem externa, na forma
estabelecida nesta Instrução Normativa, ficará sujeito a apresentar prestação de contas final do total dos
recursos recebidos, que será constituída de relatório de cumprimento do objeto, acompanhada de:
(...)
§ 1º O convenente que integre a Administração Direta ou Indireta do Governo Federal, fica
dispensado de anexar à prestação de contas os documentos referidos nos incisos V, VI, VII, IX e X deste
artigo.’
89. A literalidade desse dispositivo implicaria a dispensa da Funai quanto à apresentação dos
seguintes documentos:
‘Art. 28. (...)
V - Relação de Pagamentos - Anexo V;
VI - Relação de Bens (adquiridos, produzidos ou construídos com recursos da União) - Anexo VI;
VII - Extrato da conta bancária específica do período do recebimento da 1ª parcela até o último
pagamento e conciliação bancária, quando for o caso;
(...)
IX - Comprovante de recolhimento do saldo de recursos, à conta indicada pelo concedente, ou
DARF, quando recolhido ao Tesouro Nacional.
X - Cópia do despacho adjudicatório e homologação das licitações realizadas ou justificativa para
sua dispensa ou inexigibilidade, com o respectivo embasamento legal, quando o convenente pertencer à
Administração Pública.
90. A despeito disso, a Coordenação-Geral de Meio Ambiente (CGMAB/Dnit) continuou apontando
irregularidades e solicitando correções (peça 29, p. 69-70 e 83-85).
91. Diante das inconsistências apontadas, a Funai prestou esclarecimentos relativos às três
primeiras prestações de contas por intermédio do Ofício 029/CGCAM/DPDS, de 4/1/2012
(peça 29, p. 108-114).’
92. Em de 7/11/2012, foi expedida a Nota Técnica NT-CTC-GERAL-DF-26/2012, elaborado pela
Empresa de Supervisão de Gerenciamento Ambiental (Esga), sobre a 1ª PC (peça 29, p. 137-153). Na
análise financeira procedida, conclui-se pela existência de despesas que não encontrariam amparo no
plano de trabalho aprovado, o que afrontaria o inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997, sugerindo-se que
seja encaminhado ofício à convenente visando obter justificativas e ajustes para as inconsistências
encontradas.
93. Ato contínuo, o Dnit encaminhou à Funai o Ofício 2474/DG, de 12/12/2012 (peça 29, p. 155-
179), em que relacionou despesas sem amparo no plano de trabalho, relativas às 1ª a 4ª prestações de
contas, bem como solicitou ajuste no Relatório de Execução Físico-Financeira relativa à 5ª PC (2011).
Em nova oportunidade a Funai enviou justificativas para as despesas questionadas, mediante a
Informação Técnica 035/COMCA/CGLIC/DPDS/13, de 25/1/2013 (peça 29, p. 181-213).
94. De acordo com os elementos encaminhados nos autos, não houve movimentação no processo
por quase um ano, quando, conforme se depreende do Memorando 96/CGMAB/DPP e da Nota Técnica
CT-CTC-GERAL-DF-05/2014, de 22/1/2014, em que a Esga trata da competência da CGMAB
(peça 29, p. 217-223), restou manifesto que o Dnit ainda tinha dúvidas sobre sua competência para
‘solicitar a prestação de contas de cunho financeiro’, ou, na melhor das hipóteses, sobre a possibilidade
de exigir da Funai os documentos referidos no art. 28, V, VI, VII e X, da IN STN 1/1997.
95. Submetida a questão à Procuradoria Federal Especializada junto ao Dnit, foi lavrado, em
14/2/2014, parecer que concluiu não ser necessária a exigência e apresentação dos referidos documentos
em relação à prestação de contas dos órgãos e entidades da Administração Direta e Indireta
(peça 29, p. 224-230). Tal conclusão partiu da premissa de que, sendo a Funai órgão integrante da
Administração Federal Indireta, também estaria sujeita à fiscalização de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação
das subvenções e renúncia de receitas, exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo,
204
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
com auxílio do Tribunal de Contas da União, e pelo sistema de controle interno de cada Poder, nos
termos dos arts. 70 e 71 da Constituição Federal. Ao tempo da elaboração desse parecer, já haviam sido
encaminhadas ao Dnit as cinco primeiras prestações de contas e nenhuma delas ainda havia sido
definitivamente apreciada pelo concedente.
96. Somente em outubro de 2014 houve a análise definitiva da 1ª prestação de contas (relativa a
recursos aplicados entre 2005 e 2007). Apesar das irregularidades identificadas, a 1ª prestação de
contas foi considerada regular, conforme demonstraram os seguintes expedientes:
a) Nota Técnica CT-CTC-GERAL-DF-24/2014, de 7/10/2014. Segundo a nota, os serviços foram
executados de acordo com as normas do Dnit e os objetivos foram alcançados, bem como os recursos
tiveram boa e regular aplicação (peça 30, p. 2-21);
b) Parecer da CGMAB, de 9/10/2014. Em análise formal, a Coordenação Geral de Meio Ambiente
(CGMAB/Dnit) considerou que a Funai demonstrou a execução de recursos no montante de
R$ 5.282.458,31 e foram informados os rendimentos de aplicação financeira auferidos no período, no
valor de R$ 1.856.335,90 (peça 30, p. 22-23);
c) Homologação da prestação de contas pela Diretoria de Planejamento e Pesquisa (DPP/Dnit),
em 14/10/2014 (peça 30, p. 24).
97. Observa-se que as inconsistências preliminarmente apontadas pelo órgão repassador, relativas
a despesas não amparadas no plano de trabalho, deixaram de ser consideradas pelo Dnit em função,
muito provavelmente, da interpretação de que a autarquia não deteria competência para demandar
elementos para a Funai.
98. A mesma situação ocorreu nas prestações de contas seguintes. Especificamente no que tange
aos anos de 2008 e 2009, após terem sido inicialmente detectadas inconsistências com despesas
supostamente não previstas no plano de trabalho, as contas acabaram sendo aprovadas pelo Dnit, sem
que fosse realizada análise aprofundada nas despesas inicialmente tidas como indevidas. Os seguintes
documentos, relacionados resumidamente abaixo, apontam essa ocorrência:
a) Ofício 59/2011/DPP, de 12/8/2011. Dnit informa à Funai sobre necessidade de correção das
inconsistências, ref. 2ª prestação de contas (peça 31, p. 227-229);
b) Ofício 61/2011/DPP, de 12/8/2011. Dnit informa à Funai sobre necessidade de correção das
inconsistências, ref. 3ª prestação de contas (peça 35, p. 103-105);
c) Ofício 029/CGCAM/DPDS, de 4/1/2012. Funai apresenta esclarecimentos sobre as 1ª, 2ª e 3ª
PCs (peça 32, p. 19-25);
d) Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, encaminhado pelo Dnit à Funai. São relacionadas despesas
sem amparo no plano de trabalho. O ofício também faz referência a despesas indevidas relativas às 1ª a
4ª PC e necessidade de ajuste no Relatório de Execução físico-financeira relativa à 5ª PC (2011)
(peça 32, p. 55-67);
e) Ofício 70/2013/DPDS-FUNAI-MJ, de 28/1/2013. Funai encaminha ao Dnit a Informação
Técnica 035/COMCA/CGLIC/DPDS/13, de 25/1/2013 em que a Funai responde aos questionamentos
(peça 32, p. 68-87, 95-109);
f) Parecer da CGMAB, de 21/10/2014. CGMAB/Dnit considerou que a Funai demonstrou a
execução dos recursos no objeto do convênio. A análise da CGMAB foi adstrita a aspectos formais. Ref.
2ª prestação de contas (peça 32, p. 145-147);
g) DPP/DNIT homologa a 2ª prestação de contas, sem ressalvas, em 23/10/2014 (peça 32, p. 148);
h) Parecer da CGMAB, de 7/11/2014, ref. 3ª prestação de contas. Em análise formal, a CGMAB
considerou que a Funai demonstrou a execução dos recursos no objeto do convênio. Observa-se que a
análise da CGMAB foi adstrita a aspectos formais, ante a alegada vedação quanto à solicitação de mais
elementos, os quais permitiriam a aferição dos aspectos financeiros (peça 36, p. 69-70);
i) DPP/DNIT homologa a 3ª prestação de contas, sem ressalvas, em 10/11/2014 (peça 36, p. 71).
99. Igualmente, nas contas posteriores, de 2010 a 2015 (4ª a 9ª prestações de contas), não foram
detectados indícios de que o órgão repassador tenha examinado se a natureza das despesas estava de
205
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
acordo com o previsto no plano de trabalho. Verifica-se, entretanto, que tais contas ainda estão
pendentes de aprovação pelo Dnit, em função de inconsistências nos relatórios de execução física
apresentados pela Funai, em que, ante a deficiência de indicadores para medir a execução física das
ações, constaram percentuais financeiros, chegando-se a incoerências de percentuais superando os
100% do previsto para ser executado. Conforme o Ofício 36/2016/CGMAB/DPP, de 8/1/2016, nas cinco
últimas prestações de contas, alguns itens constavam com execução superior a 100% (peça 38, p. 107-
132).
100. Apenas a título de informação neste ponto do relatório, após a solicitação de providências à
Funai para regularizar a situação, de forma que os valores refletissem os reais percentuais na execução
do objeto, foi realizada, em 1º/6/2016, reunião entre os órgãos para, além de adequar o relatório de
execução física, alterar o plano de trabalho e avaliar os recursos necessários para concluir o programa
(peça 39, p. 180-182). A questão está atualmente sendo tratada pela Funai e pelo Dnit, conforme
Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ (peça 77, p. 106-117).
101. Outra situação que ilustra a deficiência na fiscalização exercida pelo Dnit é a inexistência
tanto da apresentação, por parte do concedente, quanto da exigência, por parte do concedente, dos
relatórios mensais de execução para informação e acompanhamento das atividades desenvolvidas,
conforme previstos na Cláusula Segunda, II, u, do termo de convênio. Na documentação do convênio
encaminhada tanto pela Funai quanto pelo Dnit em resposta aos ofícios expedidos pela equipe de
fiscalização percebeu-se não haver tais relatórios, tampouco elementos que indiquem que esses
relatórios tenham sido exigidos pelo concedente.
102. Importa registrar, por fim, o fato de o órgão concedente não ter condicionado a continuidade
do convênio à atualização do plano de trabalho por termos aditivos, considerando que os relatórios de
cumprimento do objeto, apensados em todas as prestações de contas encaminhadas pela Funai, já
conterem indicativos que a execução do ajuste não apresentava exata consonância com as metas
previstas no plano de trabalho original. No caso, era esperado e exigível a elaboração de termos aditivos
ao convênio, não apenas para prorrogar o prazo, tal como previsto na Cláusula Segunda, II, k, do termo
de convênio, abaixo transcrita:
‘CLÁUSULA SEGUNDA – DAS OBRIGAÇÕES DAS PARTES
(...)
II – Constituem obrigações da convenente:
(...)
k) providenciar a elaboração e reprogramação dos Planos Operativos, Planos Anuais de Trabalho,
Termos de Referência, Relatórios e Prestações de Contas necessários à execução do objeto deste
Convênio e submetê-los ao Concedente.’
Objeto no qual o achado foi constatado:
Convênio PP 0025/2002-00 – Implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas
Guarani (Pacig)
Critérios:
Lei 8.666/93, art. 116, § 3º, I
Decreto-Lei 200/67, art. 10, § 6º
Instrução Normativa 1/1997, STN, art. 21, §4º, I. art. 31, § 1º, art. 8º, IV
Termo de Convênio, Cláusula Segunda, I, ‘c’ e ‘i’; Cláusula Segunda, II, ‘u’
Evidências:
Ofício 436/2010/CGMAB/DPP, de 15/4/2010, que tratou de inconsistências relativas à 1ª prestação
de contas (peça 28, p. 179)
Ofício 435/2010/CGMAB/DPP, de 15/4/2010, 2ª prestação de contas (peça 28, p. 188)
Ofício 440/2010/CGMAB/DPP, de 15/4/2010, 3ª prestação de contas (peça 28, p. 196)
Oficio 60/2011/DPP/DNIT, de 12/8/2011 (peça 29, p. 83-85)
Oficio 59/2011/DPP/DNIT, de 12/8/2011 (peça 31, p. 227-229)
206
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Oficio 61/2011/DPP/DNIT, de 12/8/2011 (peça 35, p. 103-105)
Parecer da CGMAB, de 9/10/2014 (peça 30, p. 22-23)
Parecer da CGMAB, de 21/10/2014 (peça 32, p. 145-147)
Parecer da CGMAB, de 7/11/2014 (peça 36, p. 69-70)
Ofício 2474/DG, de 12/12/2012 (peça 32, p. 55-67)
Memorando 49/2017-CGMAB/DPP em resposta ao Ofício de Requisição 06-417/2016
(peça 101, p. 18)
Causas da ocorrência do achado:
Limitação indevida da atividade de fiscalização por parte do concedente
Omissão por parte do Dnit
Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízo na execução do convênio (efeito real)
Falta de transparência (efeito real)
Prejuízo para fiscalização pelo concedente e órgãos de controle (efeito real)
Análise:
103. No exame preliminar das três primeiras prestações de contas (2005 a 2007, 2008 e 2009)
apresentadas pela Funai, o Dnit identificou inconsistências relacionadas a despesas realizadas sem
amparo no plano de trabalho. Após consulta à Procuradoria Federal Especializada a respeito da
competência do Dnit para exigir os documentos especificados no art. 28, incisos V, VI, VII, IX e X, da IN
STN 1/1997, no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, cuja conclusão foi pela desnecessidade de
exigência e de apresentação dos referidos documentos em relação à prestação de contas, o Dnit deixou
de pronunciar-se pela regularidade ou não das mencionadas despesas. Nas seis prestações de contas
parciais posteriormente apresentadas pela Funai, relativas aos exercícios de 2010 a 2015, não houve
sequer apontamento de inconsistências dessa natureza.
104. O núcleo da questão não é apenas avaliar se é ou não devida a dispensa do convenente que
integre a Administração Direta ou Indireta do Governo Federal de anexar à prestação de contas os
documentos referidos nos incisos V, VI, VII, IX e X do art. 28, da IN STN 1/1997, e a consequente
desnecessidade do ente repassador em exigir tais elementos. Importa questionar se tal dispensa, oriunda
da literalidade da norma, poderia implicar o afastamento da competência do concedente, o Dnit, de
avaliar adequadamente a regularidade das despesas efetuadas, o que, no presente caso concreto,
aparenta ter de fato ocorrido.
105. Os motivos que levaram o legislador a prever a dispensa da apresentação de tais elementos
por órgãos ou entidades integrantes da Administração podem ser fundamentados no que considerou a
Procuradoria Federal Especializada: estarem essas entidades sujeitas à fiscalização de natureza
contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, exercida pelo Congresso Nacional,
mediante controle externo, com auxílio do Tribunal de Contas da União, e pelo sistema de controle
interno de cada Poder, nos termos dos arts. 70 e 71 da Constituição Federal. Além dessa possibilidade, o
fundamento para a dispensa prevista no dispositivo pode estar amparada na possibilidade de o
concedente suprir tais informações por meio de consulta a sistemas utilizados pela Administração
Pública Federal, a exemplo do Siafi, bem como na celeridade e na suposta presunção de legitimidade nos
atos praticados pelos órgãos e entidades públicas.
106. Independentemente dessa discussão e da eventual procedência do parecer da PFE/Dnit,
certamente não foi intenção do legislador que o dispositivo previsto na IN STN 1/1997 resultasse na
fragilização da atividade de controle e fiscalização por parte do repassador de recursos públicos. No
caso concreto, a aplicação irrefletida da norma fez com que despesas, constantes nas três primeiras
prestações de contas, tidas inicialmente pelo Dnit como desconformes com o plano de trabalho,
deixassem de ser avaliadas pela entidade concedente com a devida precisão. Com essa linha de
207
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
interpretação, observa-se que nas seis prestações de contas seguintes (2010 a 2015), não houve qualquer
crítica por parte do Dnit sobre a regularidade das despesas realizadas pela Funai.
107. Relativamente a essa falha, considerando que a conduta do gestor baseou-se na literalidade
da norma reforçada pelo citado parecer jurídico, acredita-se não ser conveniente apurar sua
responsabilidade pela impropriedade. Entretanto, considerando que o convênio ainda está em
andamento, é possível ao concedente sanear a impropriedade. Assim, propõe-se determinar ao Dnit, que,
no prazo de sessenta dias, realize análise de todas as nove prestações de contas apresentadas no âmbito
do Convênio PP 0025/2002-00, promovendo cuidadoso exame sobre a regularidade das despesas
realizadas e do atingimento dos objetivos do ajuste, em especial no que se refere às despesas
relacionadas no Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, em que foram questionadas despesas sem amparo no
plano de trabalho aprovado, em desacordo com o inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997.
108. Quanto à apresentação de relatórios mensais de execução pela Funai ao Dnit, conforme
previsto na Cláusula Segunda, II, u, verifica-se, conforme resposta ao Ofício de Requisição 06-417/2016
(peça 101, p. 18), que o Dnit nunca recebeu tais relatórios. Entretanto, mesmo que não oficializada por
meio de termo aditivo, a forma de acompanhamento do convênio foi alterada ao longo da execução do
ajuste mediante entendimento mútuo entre os dois órgãos.
109. Na resposta ao ofício de requisição, o Dnit informou que acompanha as atividades e
resultados do convênio com base em dois procedimentos: a análise das prestações de contas solicitadas
pelo Dnit e encaminhadas pela Funai, e por meio de vistorias de acompanhamento realizadas pela
Gestora Ambiental da BR-101 Sul (Esga). Constata-se, dessa forma, que os procedimentos de
acompanhamento, ainda que existentes, estão em desacordo com os adotados na prática pela autarquia
em ajuste com a Funai.
110. No que tange à apresentação anual das prestações de contas parciais, e não na forma prevista
na IN STN 1/1997 (apresentação da prestação de contas parcial antes da liberação da segunda parcela
seguinte), não foi possível identificar qual o fundamento nem a partir de que momento essa sistemática
foi adotada. A intempestividade na apresentação das prestações de contas, objeto de achado específico
neste relatório, corrobora para a conclusão sobre a deficiência na fiscalização exercida pelo Dnit.
111. Há que se considerar, ainda, que nos termos do art. 36, III, da IN STN 1/1997, a falta de
apresentação das prestações de contas parciais e final, nos prazos estabelecidos constitui motivo para
rescisão do convênio. Assim, considerando que o primeiro repasse ocorreu em 6/12/2005 e a primeira
prestação de contas parcial do ajuste, relativa ao período compreendido entre 1º/1/2005 e 31/12/2007,
somente foi apresentada em 30/11/2009, isto é, quase quatro anos após o repasse, o cumprimento literal
da norma resultaria a rescisão do ajuste.
112. As deficiências identificadas na fiscalização e acompanhamento do ajuste por parte do Dnit
até poderiam ensejar a responsabilização dos gestores que contribuíram para a impropriedade.
Entretanto, a apuração da conduta e da parcela de responsabilidade de cada um dos inúmeros gestores
que estiveram envolvidos no acompanhamento do ajuste durante os quase quinze anos em que o convênio
está em execução acaba sendo contraproducente, o que resultaria no prejuízo aos princípios da
celeridade processual e da duração razoável do processo. Ademais, percebe-se, ao menos no que tange
ao convênio ora tratado, que o ambiente de controle da unidade concedente é frágil, sendo até mesmo
temerário apontar um ou alguns responsáveis pela irregularidade.
113. Com isso, prefere-se adotar, no caso específico do presente trabalho, uma orientação mais
pedagógica do que sancionatória, de modo a possibilitar a melhoria dos controles adotados para este e
outros ajustes que venham a ser firmados pelo órgão, bem como a solução das impropriedades
identificadas no caso concreto. Assim, no que se refere às fragilidades identificadas, propõe-se expedir
ciência ao Dnit.
Proposta de encaminhamento:
114. Pelo exposto, propõe-se:
208
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a) determinar ao Dnit que realize, no prazo de sessenta dias, análise de todas as nove prestações
de contas apresentadas no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, em atendimento ao art. 31, da IN STN
1/1997, promovendo cuidadoso exame sobre a regularidade das despesas realizadas e do atingimento
dos objetivos do ajuste, em especial no que se refere às despesas relacionadas no Ofício 2474/DG, de
12/12/2012, em que foram questionadas despesas sem amparo no plano de trabalho aprovado, em
desacordo com o inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997;
b) dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) de que a
assinatura de convênios com detalhamento insuficiente do plano de trabalho, a omissão quanto à
intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais, a análise pouco aprofundada de
prestações de contas de ajustes e a omissão quanto à não apresentação de documentos por parte do
convenente, tais como, no caso concreto, dos relatórios mensais de execução, afronta os princípios da
legalidade, da economicidade, da transparência, que devem ser observados pela Administração Pública.
II.5. Execução parcial do objeto pactuado
Tipificação:
Irregularidade grave
Situação encontrada:
115. O plano de trabalho do Convênio PP 0025/2002-00 apresenta-se organizado em seis metas,
sendo quatro de responsabilidade da Funai (1-Monitoramento, 2-Fundiário, 3-Infraestrutura, 4-Sócio-
Econômico-Ambiental) e duas de responsabilidade do Dnit (5-Construção de Passagens
Subterrâneas/Passarelas e 6-Colocação de Placas, Redutores de Velocidade, Ruído e Poeira), conforme
peça 40, p. 5-12. As metas estão detalhadas por comunidade indígena no documento Proposta de
Programa de Apoio às Populações Indígenas – Duplicação da BR-101 (Proposta Pacig), que é parte
integrante do termo de convênio, conforme sua cláusula primeira, parágrafo único.
116. Verifica-se que parte das ações previstas nos subprogramas estão, apesar dos quase quinze
anos de execução do ajuste, pendentes de implantação. No que tange ao subprograma monitoramento,
subdividido em quatro etapas, a verificação da sua execução física fica parcialmente prejudicada em
razão da falta de detalhamento das metas, conforme já relatado no Achado III.1 deste relatório.
Observou-se, contudo, a edição de duas publicações sobre a cultura guarani, previstas na etapa C deste
subprograma, conforme exemplares apresentados à equipe de fiscalização.
117. A Funai, por sua vez, registra, no último relatório de execução físico-financeira elaborado em
17/11/2016, o cumprimento integral das etapas ‘B - Reunião com lideranças’, ‘C - Publicação de livro
sobre cultura Guarani’ e ‘D - Equipagem dos postos para monitoramento’. O mesmo relatório aponta o
percentual de 51% de execução da Etapa A - ‘Gerência do programa’ (peça 77, p. 184).
118. Especificamente quanto ao subprograma fundiário, o ponto mais relevante refere-se à etapa
A – ‘Aquisição de imóveis’, em que foi prevista a aquisição de sete terras como medida de compensação
de sete comunidades indígenas impactadas. A equipe de fiscalização localizou escrituras públicas
registradas em cartórios de registro de imóveis das propriedades adquiridas para as sete comunidades
indígenas. Contudo, a meta não está concluída, pois, segundo registro da Funai, está pendente a
aquisição de outra área, além da já adquirida, para a comunidade de Riozinho, localizada no Rio
Grande do Sul (peça 76, p. 19). Também está pendente de atendimento a disponibilização de nove áreas
às margens da BR-101, previstas inicialmente no plano de trabalho, para um quiosque e oito casas de
artesanato.
119. No que concerne ao subprograma de infraestrutura, a equipe de fiscalização analisou a
documentação apresentada pelo Dnit e pela Funai, bem como realizou vistoria in loco nas comunidades
indígenas de Morro dos Cavalos, Massiambu, Cambirela e Praia de fora, e coletou informações com
indígenas, servidores das citadas entidades e da Esga. O exame demonstrou não terem sido construídas,
até o momento, casas comunitárias, escolas, postos médicos, casas de artesanato, quiosque de
artesanato, estufas, galpão de madeira, tampouco prestados serviços de paisagismo e realizadas
instalações de energia solar e de telefones comunitários.
209
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
120. Muito embora esteja prevista no plano de trabalho a construção de 122 casas, foram
construídas 82 residências, conforme o último relatório de Execução Físico-Financeira atualizado pela
Funai em 17/11/2016 (peça 77, p. 184 – quadro anexo à Informação Técnica 253/2016, de 24/10/2016).
Nas comunidades em que houve vistoria in loco foi constatado que todas as residências concluídas foram
construídas com instalação de água e fossa séptica.
121. Conforme já comentado no Achado III.2, as casas foram construídas não só nas aldeias
previstas inicialmente no Pacig, mas também naquelas formadas em decorrência da aquisição das terras
no âmbito do convênio. Para construção das residências foram celebrados seis contratos com as
seguintes empresas:
a) Contrato 114/2008; com a empresa Concitec Construções Ltda. – CNPJ 07.068.815/0001-51,
para a construção de 58 casas em Santa Catarina (cópia solicitada à Funai e não apresentada);
b) Contrato 299/2008, com a empresa Concitec Construções Ltda. – CNPJ 07.068.815/0001-51,
para a construção de 27 casas no Estado do Rio Grande do Sul (peça 81, p. 64-72);
c) Contrato 028/2012, com a empresa Construtora LG Ltda. – CNPJ 04.363.882/0001-00, para a
construção de 54 casas em comunidades indígenas de Santa Catarina (contrato à peça 93, p. 110-123;
termos de recebimento à peça 94, p. 375-467);
d) Contrato 037/2012, de 13/4/2012, com a empresa Rio Madeira Construtora Ltda. –
CNPJ 08.442.559/0001-83, para a construção de 28 casas no Estado do Rio Grande do Sul (contrato à
peça 86, p. 119-133; termos de recebimento à peça 87, p. 99-151);
e) Contrato 071/2015, com a Construtora LG Ltda. – CNPJ 04.363.882/0001-00, para a
construção de quatro casas na TI Cambirela e uma casa na aldeia Praia de Fora (peça 94, p. 469-499);
f) Contrato 192/2015, com a empresa Trio Construtora e Incorporadora Ltda. –
CNPJ 14.121.132/0001-68, para a construção de quatro casas em dois blocos na aldeia urbana Praia de
Fora – obra em andamento.
122. No que tange aos contratos 114 e 299/2008 firmados com a empresa Concitec Construções,
não há registro de que sequer uma das 85 casas tenha sido entregue. Com base na documentação
apresentada pela Funai e pelo Dnit não é possível chegar a um número exato das casas que tiveram sua
execução iniciada. Por exemplo, levando-se em consideração os relatórios de vistorias realizados no
final de 2009 pela Funai, chega-se a 43 casas iniciadas, mas não concluídas (relatório de serviços
realizados, assinado em 11/12/2009: das 58 casas previstas para SC, trinta estavam em execução,
peça 33, p. 54-59; laudo técnico de vistoria, de 26/11/2009: treze casas iniciadas das 27 contratadas no
Rio Grande do Sul, peça 33, p. 88-92). Por outro lado, na Informação
Técnica 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ, o número de casas iniciadas pela empresa Concitec
chega a apenas vinte (peça 76, p. 11-23). De toda a forma, é incontroverso o fato de que nenhuma das 85
casas previstas nos mencionados contratos foram integralmente concluídas.
123. Além disso, as casas apresentavam problemas graves de acordo com os relatórios de vistoria
elaborados por técnicos da Funai. Dentre as falhas citadas, encontram-se: armadura exposta do pilar
sujeita à corrosão e sem o cobrimento mínimo necessário para garantir a durabilidade da estrutura,
armadura exposta com película de ferrugem na viga do cintamento superior da residência, armadura
exposta na coluna de sustentação do telhado, trincas em vigas em razão de mal acabamento da estrutura,
segregação do material da coluna devido à incorreta vibração do concreto, falhas na concretagem da
coluna, execução incorreta da estrutura, ferragem aparente, cobertura sem fixação das telhas, forro de
madeira com acabamento de baixa qualidade, baldrame sem impermeabilização, entre outras
(peça 33, p. 36-85).
124. Há relato de que houve o atendimento de melhorias solicitadas, porém não foram
especificados os itens saneados (peça 33, p. 91). Todavia, documento constante da peça 96 faz referência
a casas inacabadas e completamente abandonadas.
125. Depreende-se que embora algumas casas com execução iniciada tenham percentual
significativo de execução (acima de 90% peça 33, p. 89), não há, como era de se esperar, termo de
210
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
recebimento das casas, ou seja, nenhuma foi entregue formalmente. Apesar de estarem inconclusas, há
famílias indígenas utilizando algumas casas parcialmente executadas pela Concitec (peça 33, p. 79-82).
126. Após os problemas ocorridos na execução do contrato com a empresa Concitec, a Funai
realizou novos processos de contratação para 82 casas. Assim, foram firmados os contratos 028/2012 e
037/2012, celebrados com as empresas Construtora LG Ltda. e Rio Madeira Construtora Ltda.,
respectivamente. Ambos os ajustes já estão concluídos, constando os termos de recebimento das casas na
peça 94, p. 367-467, e na peça 87, p. 99-151, respectivamente. Todavia, para ambos os contratos há
relatos de patologias nas casas construídas.
127. Relativamente às casas construídas pela empresa LG Construtora Ltda. em Santa Catarina,
nas TI Morro dos Cavalos, Massiambu, Amaral, Major Gercino, Morro da Palha e Canelinha,
documento encaminhado por servidora da Funai, constante da peça 96, registra patologias nas calçadas,
falta de acabamento, umidade, infiltrações, problemas nos pisos e nos banheiros.
128. Esta equipe de fiscalização, em visita às comunidades de Massiambu e Morro dos Cavalos
também verificou problemas nas residências edificadas pela Construtora LG. Durante a vistoria in loco,
foram constatadas as seguintes irregularidades:
a) ausência de muretas nas varandas das casas na TI Morro dos Cavalos;
b) erosão no limite da calçada com o terreno natural, atingindo, em muitos casos, a integridade
física da calçada;
c) erosão da calçada;
d) calçada com argamassa de baixa qualidade em desintegração;
e) calçada executada sobre reaterro não compactado, casando desnivelamento;
f) casa construída muito próxima a talude com inclinação inadequada e sem proteção/contenção;
g) material erodido do talude acumulando sobre a calçada;
h) reboco de baixa qualidade;
i) reboco desagregado por possível falta de cimento no traço;
j) contrapiso executado com espessura insuficiente e/ou deficiência na resistência;
k) contrapiso desnivelado por possível falta de compactação do reaterro;
l) argamassa do contrapiso de baixa qualidade;
m) possível deficiência de argamassa para fixação de cerâmica e falta de proteção nas bordas;
n) meia parede sem proteção no seu topo;
o) meia parede tombada devido à falta de correta fixação à estrutura principal;
p) falta de fixação das telhas na estrutura do telhado;
q) trincas decorrentes de problema estrutural das fundações;
r) ausência de cintas de concreto no topo das paredes;
s) falta de amarração entre paredes;
t) forro com frestas, possivelmente devido à baixa qualidade da madeira;
u) armação de pilar exposta por possível baixa qualidade do concreto;
v) armação de pilar não penetra na estrutura da fundação;
w) possível desalinhamento do pilar com a fundação; e
x) proximidade desnecessária e irregular entre casas.
129. No que concerne às casas construídas pela Rio Madeira Construtora Ltda. no Estado do Rio
Grande do Sul, técnico da Funai elaborou relatório de vistoria com registro de diversos problemas:
goteiras a partir da cumeeiras, instalações elétrica e hidráulica inacabadas em algumas casas ou com
necessidade de revisão, calçadas ao redor da casa destruídas, possível utilização de telhas de chiqueiros
construídos pela Emater para cobertura das casas pela contratada, problemas nos pisos, janelas e
chuveiros, fissuras na mureta do terraço, necessidade de adequação do tratamento de esgoto
(peça 87, p. 182-188, e p. 219-221). A empresa alega problemas relacionados ao projeto (‘excesso de
espigões utilizados como detalhe arquitetônico’ nas coberturas das casas – peça 87, p. 197), fato que foi
contestado pela Funai (peça 87, p. 216).
211
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
130. Em atendimento à decisão proferida na Ação Civil Pública 5010487-74.2010.404.72.00, foi
firmado o Contrato 071/2015 para construção de uma casa na aldeia urbana de Praia de Fora e quatro
na TI Cambirela. A casa em Praia de Fora e duas das quatro casas previstas para a TI Cambirela já
estão sendo utilizadas, conforme constatou a equipe de fiscalização em visita in loco, muito embora não
tenham sido localizados termos de recebimento (relatório fotográfico à peça 161, p. 57-60). Já as outras
duas casas do mesmo contrato previstas para a TI Cambirela estão em fase de acabamento, conforme
verificado pela equipe (peça 161, p. 54-55). Porém, as obras encontram-se paradas em razão de decisão
judicial, conforme relatado pela equipe do Dnit que acompanhou a vistoria.
131. Por fim, no que se refere ao Contrato 192/2015, também foi realizada vistoria in loco nas
obras de Praia de Fora. Verificou-se, na ocasião, que as quatro casas estão em fase de acabamento.
132. A verificação da execução do subprograma sócio-econômico-ambiental ficou prejudicada
pelas razões a seguir expostas. O plano de trabalho apresenta metas unitárias para apenas quatro das
sete etapas desse subprograma:
Meta Etapa
Fase Especificação
Indicador
Físico Duração
Quant. Início Término
IV
SUBPROGRAMA SÓCIO-ECONÔMICO-
AMBIENTAL (*) 11/2002 11/2017
A Aquisição de animais U 82 11/2002 11/2017
B
Infraestrutura (benfeitorias – curral,
potreiro, chiqueiro, apiário, aviário e
açude)
U 32 11/2002 11/2017
C Apoio técnico - - 11/2002 11/2017
D Consultoria Técnica (projetos econômicos e
ambientais) - - 11/2002 11/2017
E Pomar - - 11/2002 11/2017
F Junta de boi, arado de ferro, carroção,
barco (batera) e carroça U 16 11/2002 11/2017
G Melhoria e conservação de acesso a terra
indígena U 1 11/2002 11/2017
(*) Subprograma deve ser adequado a cada terra indígena, observando suas peculiaridades
Fonte: peça 39, p. 133
133. O Relatório de Execução Físico-Financeira elaborado por ocasião da última prestação de
contas apresenta percentuais financeiros para cada etapa do subprograma e não valores unitários das
metas ou percentuais em relação às metas físicas.
134. Após verificar inconsistências no Plano de Trabalho e nas metas detalhadas no documento
Proposta Pacig, a Funai, por meio da Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ,
atualizou o Relatório de Execução Físico-Financeira especificamente quanto ao subprograma sócio-
econômico-ambiental, introduzindo metas não pactuadas formalmente por meio de termo aditivo e que
não se prestam a caracterizar o efetivo estágio de execução do ajuste. Isso porque as metas previram
como indicador o número de aldeias a serem contempladas em cada etapa do subprograma
(peça 77, p. 186).
135. A título de exemplo pode-se citar a etapa ‘A – Aquisição de animais’, em que há a previsão de
aquisição de bois, galinhas, porcos, cavalos, dentre outros animais. Nesse caso, o atendimento parcial de
uma das comunidades não teria como ser adequadamente demonstrado no quadro de execução física
utilizando o novo indicador adotado pela Funai.
136. Durante as vistorias in loco realizadas pela equipe de fiscalização nas aldeias Morro dos
Cavalos, Massiambu, Cambirela e Praia de Fora, os representantes das comunidades vistoriadas foram
questionados quanto ao recebimento de animais, mudas de plantas e assistência técnica. De acordo com
212
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
os representantes das comunidades visitadas, não houve recebimento de animais, porém as comunidades
de Morro dos Cavalos, Cambirela e Praia de Fora receberam mudas de plantas. Não houve menção
acerca de assessoria técnica às comunidades beneficiadas com as mudas. A equipe de fiscalização
também identificou mudas de árvores frutíferas plantadas próximo às casas construídas com recursos do
Pacig, contudo não foi possível verificar as quantidades e se todas as variedades previstas foram
distribuídas em razão do tempo decorrido e do fato de que nem todas as mudas plantadas sobrevivem.
137. Em atendimento ao Ofício de Requisição 6-417/2016, o Dnit apresentou Relatório de
Atendimento do PBA da BR-101 – Trecho Sul elaborada pela Esga. No referido documento, a empresa de
supervisão ambiental relata o plantio de ‘frutíferas cítricas’, mandioca, banana, cana, mamão, uva, bem
como o recebimento de adubo orgânico para o plantio (peça 103, p. 65-79).
138. Conforme Informação Técnica 26/SEGAT/CRLS/2013, de 19/9/2013 (peça 38, p. 80-83), em
Santa Catarina o subprograma vem sendo executado pela própria Coordenação Regional do Litoral
Sul/SC (CRLS); no Rio Grande do Sul, através de contratação por inexigibilidade de licitação junto à
Emater/RS. Em Santa Catarina, a execução do subprograma foi bastante reduzida. Apenas três ações
foram desenvolvidas nas TIs do citado Estado, de forma parcial: aquisição de mudas, aquisição de
ferramentas e aquisição de caixas de abelhas. Havia compromisso de conclusão para o primeiro
semestre de 2014.
139. A Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ, por sua vez, confirma a
execução apenas pontual do subprograma sócio-econômico-ambiental em Santa Catarina e sua execução
pela Emater no Estado do Rio Grande do Sul (peça 76, p. 30). Os Relatórios de Cumprimento do Objeto
relativo a 2014 e 2015 apontavam dificuldades para a execução do programa em Santa Catarina e
previsão de sua execução em 2016 (peça 39, p. 104-112 e 114-125).
140. Os dois subprogramas de responsabilidade do Dnit (5-Construção de Passagens
Subterrâneas e Passarelas e 6-Colocação de Placas, Redutores de Velocidade, Ruído e Poeira) não
foram avaliados pela equipe de fiscalização tendo em vista que não foram definidas metas específicas
para tais subprogramas, bem como não estavam previstos recursos no âmbito do convênio para sua
execução. Contudo, a equipe de fiscalização verificou, na frente da entrada da TI Morro dos Cavalos
uma passarela e algumas placas de sinalização. Igualmente, durante vistoria in loco na TI Cambirela foi
possível constatar a existência de passagem subterrânea à rodovia.
Objeto no qual o achado foi constatado:
Convênio PP 0025/2002-00 – Implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas
Guarani (Pacig)
Critérios:
IN STN 1/1997, art. 22
Termo de convênio, cláusulas primeira e segunda, inciso II, alíneas ‘a’ e ‘b’
Metas definidas no plano de trabalho do ajuste (peça 39, p. 127-134)
Metas detalhadas no documento Proposta de Programa de Apoio às Populações Indígenas –
Duplicação da BR-101 (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15)
Evidências:
Relatório fotográfico – vistoria in loco (peça 161)
Contrato 299/2008, com a empresa Concitec Construções Ltda. – CNPJ 07.068.815/0001-51, para
a construção de 27 casas no Estado do Rio Grande do Sul (peça 81, p. 64-72)
Contrato 028/2012, com a empresa Construtora LG Ltda. – CNPJ 04.363.882/0001-00, para a
construção de 54 casas nas comunidades indígenas de SC (peça 93, p. 110-123)
Contrato 037/2012, de 13/4/2012, com a empresa Rio Madeira Construtora Ltda. – CNPJ
08.442.559/0001-83, para a construção de 28 casas no Estado do Rio Grande do Sul (contrato à
peça 86, p. 119-133)
213
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Contrato 071/2015, com a empresa com a empresa Construtora LG Ltda. – CNPJ
04.363.882/0001-00, para a construção de quatro casas na TI Cambirela e uma casa na aldeia Praia de
Fora (peça 94, p. 469-499)
Relatórios semestrais de acompanhamento do PBA elaborados pela Esga (peças 102 e 103)
Relatórios de acompanhamento da execução dos contratos para construção das casas elaborados
por servidores da Funai (peça 33, p. 36-85; peça 87, p. 182-188, e p. 219-221)
Dois Livros sobre cultura guarani apresentados à equipe de fiscalização
Informação Técnica 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ (peça 76, p. 11-23)
Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ (peça 77, p. 106-117)
Informação Técnica 26/SEGAT/CRLS/2013 (peça 38, p. 80-83)
Relatório de Execução Físico-Financeira anexo à Informação Técnica
253/2016/COMCA/CGLIC/DPS/Funai-MJ, de 24/10/2016 (peça 77, p. 118-190)
Relatório de Execução Físico-Financeira da 9ª Prestação de Contas do convênio (peça 39, p. 13-
16)
Causas da ocorrência do achado:
Possível falta de capacidade operacional da unidade da Funai responsável pela execução do
convênio
Negligência da convenente
Metas insuficientemente detalhadas
Deficiência na fiscalização dos contratos para construção de casas
Falta de fiscalização efetiva do convênio por parte do concedente
Efeitos/Consequências do achado:
Não atingimento das metas previstas no convênio (efeito potencial)
Prejuízo aos cofres públicos (efeito potencial)
Extensão demasiada da execução do convênio (efeito real)
Frustração das comunidades indígenas quanto ao atendimento tempestivo de suas necessidades
(efeito real)
Análise:
141. O detalhamento insuficiente das metas pactuadas e a morosidade na execução do convênio, já
mencionados neste relatório, dificultam o acompanhamento da execução do ajuste. Conforme já
comentado na ‘Situação Encontrada’, a execução do subprograma monitoramento não pode ser
devidamente aferida, nada obstante a constatação da edição dos dois livros sobre a cultura guarani. A
mesma dificuldade é obstáculo para verificação do cumprimento dos subprogramas IV, V e VI (sócio-
econômico-ambiental, construção de passagens subterrâneas/passarelas e Colocação de Placas,
Redutores de Velocidade, Ruído e Poeira).
142. Especificamente, quanto ao subprograma infraestrutura, além da execução parcial,
verificaram-se problemas nas casas construídas em variados contratos. Quanto a este ponto cabe
destacar que todas as construções, entregues e inacabadas, foram contratadas mediante licitação e por
empreitada mista (em que se incluem a mão-de-obra e o material utilizado). Dessa forma, o Código Civil
prevê que o empreiteiro deve garantir a construção pelo prazo de cinco anos:
Art. 618. Nos contratos de empreitada de edifícios ou outras construções consideráveis, o
empreiteiro de materiais e execução responderá, durante o prazo irredutível de cinco anos, pela solidez e
segurança do trabalho, assim em razão dos materiais, como do solo.
Parágrafo único. Decairá do direito assegurado neste artigo o dono da obra que não propuser a
ação contra o empreiteiro, nos cento e oitenta dias seguintes ao aparecimento do vício ou defeito.
143. Portanto, considerando que ainda vigora a garantia de cinco anos para os contratos da LG
Construtora e Rio Madeira, tendo como objeto a construção de moradias, celebrados no âmbito do
convênio, deve a Funai adotar as providências para que os empreiteiros corrijam os defeitos constatados
214
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
tanto pela equipe de fiscalização, quanto por servidores da Funai e por engenheiros contratados pela
Fundação para acompanhamento e medição das obras.
144. Igualmente, deve o Dnit, no papel de concedente, acompanhar a atuação da Funai nesta
questão para que o tempo de garantia não transcorra sem que os empreiteiros sejam provocados a
efetuar os reparos e consertos necessários.
145. Já em relação aos contratos da Funai com a Concitec, que presumidamente vigoraram até
2009, não há que se cogitar em prazo de garantia da empreiteira pois não houve entrega das casas.
Todavia, não foi possível identificar nos elementos trazidos aos autos atuação daquela Fundação para
exigir a continuação das obras, aplicação de sanção à contratada ou outra medida com vistas a ressarcir
eventual prejuízo causado aos cofres públicos, muito embora na peça 33, p. 77, conste manifestação de
engenheiro responsável pelo acompanhamento das obras destacando a possibilidade de eventual
aplicação de sanções à empresa contratada.
146. Pelo contrário, informação de 6/9/2011, do então Coordenador-Regional da Funai de Passo
Fundo/RS registra que houve a execução parcial do objeto e o pagamento dos serviços realizados,
motivo pelo qual não foi iniciada ação judicial em desfavor da contratada (peça 92, p. 19):
‘Cumprimentando-o cordialmente e em atenção ao documento citado na referência informo que
não há processo judicial em andamento proposto pela FUNAI de Passo Fundo/RS em desfavor da
empresa CONCITEC CONSTRUÇÕES LTDA, CNPJ nº. 07.068.815/0001-51 a qual executou obras nas
Comunidades Guarani do RS, através do Convênio do PACIG, bem como não houve abandono de
contrato por parte da executora. O que houve há época foi a execução parcial do contrato, tendo a
empresa executora recebido tão somente pelos serviços realizados e auferidos por engenheiro civil
contratado pela FUNAI para fiscalizar as obras, o que totalizou o valor recebido pela empresa de
R$ 219.070,48 do montante total do contrato de R$ 803.245,14.’
147. Questionada a Funai, por meio do Ofício de Requisição 05-417/2016, sobre as providências
por ela adotadas quanto aos problemas enfrentados com a empresa Concitec, Contrato 299/2008, a
Fundação limitou-se a informar que estaria apurando junto à Coordenação-Regional Litoral Sul,
responsável pelo contrato (peça 106, p. 2). Até o prazo de conclusão do presente relatório não foi
aduzido novo esclarecimento.
148. De qualquer forma, a construção parcial das casas não está sendo utilizada em benefício das
comunidades indígenas contempladas nos contratos com a Concitec. Se tais construções parciais podem
ser aproveitadas, deve ser investigada a omissão da Funai no sentido de dar continuidade às obras,
inclusive com a responsabilização daqueles que deixaram de adotar as medidas necessárias para tal. Por
outro lado, caso os problemas e defeitos das construções sejam graves o suficiente para justificar a
impossibilidade de seu aproveitamento, constata-se prejuízo aos cofres públicos, cabendo medidas
judiciais para buscar o ressarcimento dos valores pagos. Note-se que o prazo prescricional da pretensão
de ressarcimento pelos danos decorrentes de inadimplemento contratual é o geral, de dez anos, previsto
no art. 205 do Código Civil.
149. Ainda sobre a execução parcial do subprograma infraestrutura, registra-se que a equipe de
auditoria verificou, nas comunidades de Morro dos Cavalos e Massiambu, especificamente, a construção
de uma escola em cada aldeia com recursos da Secretaria Estadual de Educação. Da mesma forma, a
peça 33, p. 50 apresenta menção a um posto de saúde construído pela Funasa, sem utilização. Assim,
antes de ser dada continuidade à execução do convênio no que se refere às etapas ainda não executadas,
torna-se imprescindível verificar se permanecem as necessidades das comunidades indígenas
previamente apontadas, tendo em vista que as metas definidas para o ajuste estão baseadas no
documento Pacig elaborado em 2001, ou seja, há mais de quinze anos.
Proposta de encaminhamento:
150. Pelo exposto, propõe-se determinar à Funai que:
a) no prazo de noventa dias, adote providências necessárias para:
215
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a.1) elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas
relativas aos Contratos 114 e 299/2008 e as entregues às comunidades indígenas no âmbito dos
Contratos 028 e 037/2012, com posicionamento acerca da possibilidade de aproveitamento das casas
iniciadas pela Concitec;
a.2) apurar a responsabilidades das empresas LG Construtora Ltda. e Rio Madeira Construtora
Ltda., Contratos 028/2012 e 037/2012, respectivamente, exigindo, se cabível, dentro do prazo legal de
garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas e consignadas neste
relatório e no laudo acima mencionado;
a.3) apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das
casas abandonadas pela Concitec Construções Ltda., Contratos 114/2008 e 299/2008, e, se cabível, em
buscar o ressarcimento dos valores pagos à empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;
b) abstenha-se de executar etapas do convênio ainda não finalizadas sem antes realizar
levantamento atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas pelo Pacig, dado o
decurso de tempo desde a assinatura do ajuste.
II.6. Descompasso entre a execução física e a financeira
Tipificação:
Irregularidade grave
Situação encontrada:
151. Conforme já comentado em outros achados, as prestações de contas parciais relativas aos
exercícios de 2010 a 2015 (mais precisamente, até 11/8/2015) apresentavam inconsistências relevantes,
motivo pelo qual tais prestações de contas ainda não foram aprovadas pelo Dnit. Entre os problemas
dessas prestações de contas está o preenchimento do Relatório de Execução Física com percentuais
financeiros (peça 38, p. 107-132).
152. Nesse contexto, a Funai, por meio da Informação Técnica
253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ atualizou os relatórios de execução físico-financeira das
citadas prestações de contas parciais, alterando, todavia, indicadores para algumas etapas, após
constatar inconsistências no plano de trabalho. Registre-se que essas alterações não foram objeto de
formalização mediante termo aditivo.
153. Assim, considerando que os relatórios de execução originalmente apresentados por ocasião
do encaminhamento das prestações de contas parciais ao Dnit não permitem comparar o estágio de
execução física com o avanço da execução financeira, toma-se por base os novos relatórios de execução
física para efetuar tal análise.
154. Verifica-se descompasso entre a execução física e a execução financeira do objeto
conveniado. A tabela abaixo apresenta a comparação entre o que foi executado fisicamente até
11/8/2015 e o que foi gasto até a mesma data em cada etapa do plano de trabalho.
216
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
155. Em razão de o relatório de execução física e o plano de trabalho não apresentarem os valores
financeiros previstos para cada etapa ou mesmo por subprograma, essa informação foi coletada do
documento Proposta Pacig, já mencionado muitas vezes neste relatório. No entanto, há algumas
diferenças entre as etapas do plano de trabalho e do documento Proposta Pacig, motivo pelo qual foi
necessário apresentar algumas informações financeiras consolidadas por subprograma e não por etapas.
156. Ainda é necessário esclarecer que o convênio foi celebrado no valor de R$ 11.000.000,00, sem
previsão de contrapartida por parte da Funai e que, até a nona prestação de contas (relativa ao período
de 1/1/2015 a 11/8/2015, as receitas do convênio (repasse do Dnit e rendimentos dos valores aplicados)
totalizavam R$ 17.255.529,80 (peça 39, p. 17). Por outro lado, até 11/8/2015, já havia sido aplicado no
ajuste R$ 13.510.770,15.
Objeto no qual o achado foi constatado:
Convênio PP 0025/2002-00 – Implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas
Guarani (Pacig)
Critérios:
IN STN 1/1997, art. 2º, § 10, e art. 22
Metas físicas e financeiras definidas no plano de trabalho do ajuste (peça 39, p. 127-134)
Metas físicas e financeiras detalhadas no documento Proposta de Programa de Apoio às
Populações Indígenas – Duplicação da BR-101 (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15)
Evidências:
Meta Etapa DescriçãoUnidade
MedidaPrevisto Executado % Previsto (R$) Executado (R$) %
A Gerência do Programa % 100 51 51,0 71.936,07
B Reunião com lideranças un 3 3 100,0 31.914,48
C Publicação de livro sobre a cultura guarani un 2 2 100,0 150.900,00
D Equipagem dos postos para monitoramento un 2 2 100,0 293.976,38
A Aquisição de imóveis un 7 6,5 92,9 6.347.896,58
B Taxas do imóvel un 7 0 0,0 -
C Mudança para nova área un 7 6 85,7 74.398,96
DÁrea de 1 ha na BR101 para casa de
artesanatoun 9 0 0,0 -
E Grupos técnicos un 7 6,26 89,4 71.728,94
A Casa de alvenaria e/ou madeira un 122 82 67,2 2.417.600,00 6.152.887,05 254,5
B Casa comunitária com 3 quartos un 8 0 0,0 288.000,00 673,00 0,2
C Escola un 8 0 0,0 288.000,00 5.533,10 1,9
D Posto médico un 8 0 0,0 213.120,00 - 0,0
E Casa de artesanato un 8 0 0,0 668.800,00 14.527,80 2,2
F Quiosque de artesanato un 1 0 0,0 15.000,00 - 0,0
G Estufa un 2 0 0,0 10.000,00 - 0,0
H Galpão de madeira un 1 0 0,0 30.000,00 - 0,0
I Paisagismo un 9 0 0,0 141.000,00 - 0,0
J Energia solar un 312 0 0,0 468.000,00 - 0,0
K Instalação de rede de água e esgoto un 0 0,0 - -
L Instalação de telefone comunitário un 0 0,0 - -
A Aquisição de animais un 9 4 44,4 57.828,00 33.653,00 58,2
BInfraestrutura (benfeitorias - curral, potreiro,
chiqueiro, apiário, aviário e açude)un 9 4 44,4 167.850,00 120.544,38 71,8
CApoio técnico (assessoria para apiário e
mudas)un 9 4 44,4 33.000,00 - 0,0
DConsultoria técnica (projetos econômicos e
ambientais)un 9 4 44,4 54.438,77
E Pomar un 9 4 44,4 23.380,00 69.790,34 298,5
FJunta de boi, arado de ferro, carroção, barco
(batera) e carroça un 9 4 44,4 19.550,00 15.971,30 81,7
GMelhoria e conservação de acesso a terra
indígenaun 9 0 0,0 50.000,00 - 0,0
10.996.610,00 13.510.770,15 122,9 Total
III
Infraestrutura
IV Sócio-
econômico-
ambiental
Execução Física Execução Financeira
I
Monitoramento616.482,00 89,0
II
Fundiário5.489.000,00 118,31
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Relatórios de Execução Física com percentuais financeiros relativos às 4ª a 9ª prestações de contas
(peça 38, p. 107-132)
Relatório de Execução físico-financeira atualizado referente à 9ª prestação de contas
(peça 77, p. 184-190)
Causas da ocorrência do achado:
Falta de gestão eficaz na aplicação dos recursos do ajuste por parte da Funai
Fiscalização insuficiente e/ou ineficaz por parte do Dnit
Morosidade na execução do objeto
Efeitos/Consequências do achado:
Não atingimento das metas previstas no convênio (efeito potencial)
Prejuízo aos cofres públicos (efeito potencial)
Frustração das comunidades indígenas quanto ao atendimento tempestivo de suas necessidades
(efeito real)
Prejuízo para fiscalização pelo concedente e órgãos de controle (efeito real)
Análise:
157. Conforme já comentado na ‘Situação Encontrada’, não é possível fazer a comparação entre a
execução física e financeira de todos os subprogramas e as etapas do plano de trabalho. O subprograma
monitoramento é um que não pode receber tal comparação, tendo em vista que apresenta metas físicas
em mais de uma unidade e os valores não estão separados por etapa.
158. Por outro lado, a Etapa A – ‘Aquisição de imóveis’ do subprograma fundiário apresenta
execução física de 92,9% e uma execução financeira com valor superior a todo o valor destinado ao
referido subprograma. O subprograma fundiário, apesar de não ter sua execução física concluída (ainda
falta a aquisição de uma área na TI Riozinho), já utilizou 118,3% dos recursos financeiros previstos.
Este fato, por si só, não configura irregularidade, tendo em vista o longo decurso de tempo desde a
celebração do convênio, os rendimentos auferidos com aplicação financeira e a valorização dos imóveis
desde a celebração do ajuste.
159. No caso da Etapa A – ‘Casa de alvenaria e/ou madeira’ do subprograma infraestrutura, a
discrepância entre a execução física e a financeira é mais pronunciada. Esta etapa já utilizou 254,5% a
mais de recursos para a construção de 67,2% das casas previstas no plano de trabalho. O valor utilizado
ultrapassa em 35,5% o valor previsto para todo o subprograma infraestrutura.
160. A partir das informações constantes dos contratos 028 e 037/2012, com as empresas
Construtora LG Ltda. e Rio Madeira Construtora Ltda., respectivamente, conclui-se que o preço médio
das casas já entregues no âmbito do Pacig foi de cerca de R$ 55.000,00. Portanto, mantendo-se o mesmo
valor médio, já que as casas em todas as aldeias seguem o mesmo padrão, o valor necessário para
construir as quarenta casas restantes (o número total de casas previsto no convênio é 122) é de
aproximadamente R$ 2,2 milhões. Nota-se para este caso, portanto, não só um descompasso entre a
execução física e financeira, mas também uma extrapolação significativa dos valores destinados à
construção de casas.
161. Vale destacar que não houve, até 2015, execução física de nenhuma das outras onze etapas do
subprograma infraestrutura. Quanto a este ponto, registra-se que a maior parte das demais construções
(escolas, casas comunitárias, casas de artesanato, postos médicos) apresentam, no plano de trabalho,
valores unitários superiores ao previsto para as casas destinadas à residência dos índios.
162. Tal fato aponta para um alto risco de impossibilidade de execução integral do convênio,
inclusive do subprograma infraestrutura. Isso porque, mantendo-se os valores médios contratados para
as casas residenciais e os valores previstos em 2002 para as demais etapas do subprograma (a partir do
plano de trabalho e do documento Proposta Pacig), sem a aplicação de qualquer atualização monetária,
são necessários mais R$ 4,3 milhões para executar a íntegra do subprograma infraestrutura.
163. Esse valor representa mais do que o saldo do convênio disponível (R$ 3.744.759,65 –
peça 39, p. 17) por ocasião da apresentação da 9ª prestação de contas, já incluindo os valores dos
218
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
rendimentos da aplicação financeira. Ademais, é esperado que o déficit para a conclusão do convênio
será ainda maior, considerando que os custos foram previstos há aproximadamente quinze anos,
havendo, por certo, a atualização dos valores das etapas ainda não executadas do subprograma. Esse é
um dos problemas decorrentes da morosidade do ajuste, achado que será tratado mais à frente neste
Relatório.
164. Ainda quanto ao subprograma infraestrutura, aponta-se para três etapas: B – ‘Casa
comunitária com 3 quartos’, C – ‘Escola’ e E – ‘Casa de artesanato’, as quais demonstram de forma
clara o descompasso entre a execução física e a financeira, muito embora envolvam valores pequenos em
relação ao montante gerido no convênio. Note-se que existe, para as três etapas citadas, execução
financeira com nenhuma execução física.
165. No que concerne ao subprograma sócio-econômico-ambiental, a comparação entre a
execução física e financeira fica prejudicada em razão de os indicadores, atualizados em novembro de
2016, terem sido apresentados por comunidade indígena atendida. Ora, no caso da Etapa A – ‘Aquisição
de animais’, por exemplo, não é possível saber quantos e quais animais foram comprados. Considerando
que cada animal apresenta valor unitário diferente, o exame desejado fica frustrado. Sobre este
programa, convém assinalar que seria mais coerente e transparente se o relatório de execução-física
financeira fosse preenchido utilizando-se as unidades e metas definidas no documento Proposta Pacig.
166. Ainda sobre o subprograma sócio-econômico-ambiental, a equipe de fiscalização identificou
pagamentos à Emater, a título de consultoria técnica e, portanto, dentro do subprograma em tela, que
não constam do último relatório de execução físico-financeira. Os valores pagos à referida empresa
ultrapassam o total de valor registrado como executado para todo o subprograma nesse relatório. As
ordens bancárias 2012OB800074, 2013OB800005, 2013OB800008 e 2015OB800001 (consulta Siafi),
somam pagamentos à Emater no valor de R$ 713.066,52; entretanto, conforme o Relatório de Execução
Financeira referente à 9ª prestação de contas (até 11/8/2015), o valor acumulado aplicado no
subprograma chega a R$ 294.397,79.
167. Nesse sentido cabe determinar ao Dnit que, no momento da análise da prestação de contas
final do ajuste, proceda ao exame criterioso tanto da contratação quanto da execução dos serviços
prestados pela Emater, em especial no que tange à razoabilidade dos preços contratados e à
inconsistência entre os valores pagos à Emater e o registrado no Relatório de Execução Financeira do
subprograma sócio-econômico-ambiental.
168. A falta de harmonia entre a execução física e financeira provoca desordem, confusão e
descontrole na gestão dos recursos do ajuste. Como já comentado, há alto risco de que o convênio
encerre sua vigência sem sua execução total ante a falta de recurso para o atendimento de todas as
metas.
169. Esse fato também acarreta frustração da comunidade indígena. Após tantos anos
acompanhando a execução do ajuste, os indígenas tomarão ciência que o convênio não será cumprido
em sua integralidade.
170. Por outro lado, o consentimento tácito do Dnit na execução física e financeira descompassada
dificulta a própria fiscalização do ajuste, seja por parte do concedente seja pelos órgãos de controle.
Contudo, deixa-se de tecer novos comentários sobre este ponto dado que a fiscalização insuficiente do
convênio é um achado específico deste Relatório.
171. Uma vez confirmada a execução parcial ao final da vigência do ajuste, há que ser verificada
possível ocorrência de prejuízo aos cofres públicos. Isso porque os R$ 11 milhões foram repassados à
Funai para o completo atendimento do objeto do Convênio PP 0025/2002-00, fato que não deve
ser concretizado.
Proposta de encaminhamento:
172. Determinar:
a) à Funai que, ao encaminhar a prestação de contas final do convênio ao Dnit, faça constar no
Relatório de Execução Físico-Financeira o detalhamento de todas as ações executadas e pagas,
219
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
conforme as unidades e metas definidas no documento Proposta Pacig, de forma a possibilitar a
avaliação de sua fiel execução;
b) ao Dnit que, no momento da análise da prestação de contas final do ajuste, proceda ao exame
criterioso tanto da contratação quanto da execução dos serviços prestados pela Emater-RS, em especial
no que tange à razoabilidade dos preços contratados e à inconsistência entre os valores pagos à Emater-
RS e o registrado no Relatório de Execução Financeira do subprograma sócio-econômico-ambiental.
II.7. Morosidade na execução do convênio
Tipificação:
Irregularidade grave
Situação encontrada:
173. A conclusão de todas as metas previstas no Convênio PP 0025/2002-00, celebrado em
novembro de 2002, estava inicialmente prevista para novembro de 2006. Entretanto, o atraso no repasse
dos recursos, problemas na execução, dificuldades operacionais da Funai e alterações nas necessidades
das comunidades indígenas, aliado à fiscalização deficiente por parte do Dnit, determinaram o
excepcional prolongamento do ajuste, objeto de diversos aditamentos de prazo, estando atualmente no
sétimo termo aditivo com previsão de conclusão para o final de 2017.
174. Apesar do tempo de execução do convênio já estar chegando a quatro vezes o prazo ajustado
inicialmente, o adimplemento de suas metas, como anteriormente visto neste relatório, não parecem estar
próximas de serem efetivadas.
Objeto no qual o achado foi constatado:
Convênio PP 0025/2002-00 – Implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas
Guarani (Pacig)
Critérios:
Princípio da eficiência
Princípio da duração razoável do processo
Lei 8.666/93, art. 57 e 116
Parecer 03/2013/CAMARAPERMANENTECONVENIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, de 9/5/2013
(disponível em <http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/15247695>, consulta realizada em
9/2/2017)
Evidências:
Relatório de Execução Físico-Financeira relativo à 9ª Prestação de Contas, atualizado em
novembro de 2016, anexo à Informação Técnica 253/2016/COMCA/CGLIC/DPS/Funai-MJ, de
24/10/2016 (peça 77, p. 184-190)
Relatórios de Cumprimento do Objeto anexos às prestações de contas, em especial o de 2010 e
posteriores (2010-peça 36, p. 109-111, 2011-peça 36, p. 215-217, 2012-peça 38, p. 66-73, 2013-
peça 38, p. 74-84, 2014-peça 39, p. 104-112, 2015-peça 39, p. 114-125)
Causas da ocorrência do achado:
Possível falta de capacidade operacional das unidades da Funai responsáveis pela execução do
convênio
Alteração das ações previstas no ajuste durante sua execução
Falta de fiscalização efetiva do convênio por parte do concedente
Efeitos/Consequências do achado:
Não atingimento das metas previstas no convênio (efeito potencial)
Prejuízo aos cofres públicos (efeito potencial)
Frustração das comunidades indígenas quanto ao atendimento tempestivo de suas necessidades
(efeito real)
Extensão demasiada da execução do convênio (efeito real)
Análise:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
175. Inicialmente, há de se registrar que nos primeiros três anos após a assinatura do ajuste não
foi possível efetuar qualquer ação por parte da Funai, em face de os repasses de recursos terem ocorrido
somente em dezembro de 2005 e em setembro de 2006, isto em razão de decisão judicial no âmbito de
Ação Civil Pública movida pelo MPF em Santa Catarina (à época a Funai estava inadimplente no Siafi).
A depender apenas desse fato, o convênio deveria estar concluído em 2009. Logo, considerando que o
ajuste, passados mais de catorze anos de seu início, está ainda pendente de conclusão, há, por certo,
outros fatores que tem determinado sua indesejada longevidade.
176. Observa-se, também, que a execução do convênio não tem sido uniforme ao longo do tempo.
Conforme informações das prestações de contas, em especial nos relatórios de execução físico-financeira
e de cumprimento do objeto, verifica-se que o andamento do ajuste foi, ao contrário, bem inconstante,
concentrando maior movimentação de recursos nos exercícios de 2007 e 2009, quando foi priorizada a
aquisição de terras (Meta II – Fundiário), e em 2012, com ações relativas a construção de residências.
Apenas esses três exercícios concentraram 87% de todo montante de recursos financeiros aplicados no
convênio. Atualmente, o convênio está praticamente paralisado, tendo execução financeira, desde o
exercício de 2014, de apenas R$ 95.800,35. O quadro abaixo apresenta a execução financeira anual,
conforme as prestações de contas apresentadas:
PC Exercício Valor Executado (R$) % do executado
1ª 2005 a 2007 5.282.458,31 39,1%
2ª 2008 368.183,55 2,7%
3ª 2009 2.171.574,61 16,1%
4ª 2010 416.061,74 3,1%
5ª 2011 282,98 0,0%
6ª 2012 4.255.005,01 31,5%
7ª 2013 921.403,60 6,8%
8ª 2014 0,00 0,0%
9ª 2015* 95.800,35 0,7%
Total 13.510.770,15
* Até 11/8/2015
177. Entre as possíveis causas para a morosidade do andamento do ajuste, boa parte inferidas com
base nos relatórios de cumprimento do objeto anexos às prestações de contas, destacam-se a escassez de
profissionais na Funai para desenvolvimento dos projetos e acompanhamento do convênio, problemas
com a inexecução ou execução parcial de obras contratadas, e a reestruturação da Funai ou da unidade
responsável pela execução do programa (peça 28, p. 50; peça 31, p. 36; peça 33, p. 35-37 e 54-144;
peça 36, p. 110-111, 215-217; peça 38, p. 74 e 84; peça 39, p. 112, 114-115; e peça 39, p. 114-125).
178. Registre-se, ainda, a alegação da Funai de que parcela de responsabilidade pela execução
dos programas de compensação caberia ao Dnit, cabendo à fundação monitorar e fiscalizar a execução
dos planos e programas (peça 35, p. 134-135). Conforme consignado nas Informações
Técnicas 214/2016/COMCA/CGLIC/SPDS/Funai-MJ (peça 76, p. 11-23) e
253/2016/COMCA/CGLIC/DPDS/Funai-MJ (peça 77, p. 106-117), a Funai afirma que no âmbito de
processos de licenciamento ambiental, cabe ao empreendedor a responsabilidade pelas condições,
restrições e medidas de controle ambiental estabelecidas pelo órgão ambiental, tal como previsto na
Resolução Conama 237/97.
179. De fato, a legislação ambiental define como competência do empreendedor a execução de
medidas de controle ambiental para obtenção da Licença de Instalação. Nada obstante, no presente caso
concreto, tal argumento não é hábil para isentar as responsabilidades da Funai com relação à execução
do convênio.
180. Em primeiro lugar, porque o objeto do ajuste, descrito em seu plano de trabalho, não se
restringe ao ‘atendimento de procedimentos jurídicos-administrativos, previstos na legislação ambiental
definida pelo Conama, no que se refere à obtenção da Licença de Instalação (LI) do empreendimento’,
221
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
mas também, como ressaltado pela própria Funai, à ‘implementação de procedimentos que atendam às
necessidades e solicitações das comunidades indígenas que sofrerão os impactos decorrentes do
empreendimento de duplicação da BR-101’.
181. É forçoso observar que a segunda parte do objeto do convênio não possui relação direta com
as condicionantes e medidas mitigatórias previstas pela legislação ambiental para a obtenção de licença
de instalação. Em vez disso, trata-se de finalidade complementar, acordada entre os partícipes do
convênio, que, embora tenha como finalidade melhorar a condição de vida dos indígenas, não
necessariamente constitui responsabilidade do empreendedor (essa questão será aprofundada no item
III.1 deste relatório).
182. Em segundo lugar porque, embora os convênios firmados pela Administração Pública sejam
instrumentos para realização de objetivos de interesse comum, com mútua colaboração, ao firmarem o
ajuste, convenente e concedente assumem responsabilidades previstas tanto no termo de convênio quanto
na legislação aplicável aos ajustes dessa natureza. Não há como as partes envolvidas eximirem-se das
responsabilidades assumidas. Assim, foi consignado que a responsabilidade pela implementação das
metas I a IV seria da Funai, para as quais foram destinados os recursos do Convênio PP 0025/2002-00,
enquanto a implementação das metas V e VI seria de responsabilidade do Dnit.
183. Na prática, a aparente ausência da assunção da responsabilidade pela implementação do
convênio, somada a outros elementos tratados anteriormente, acaba sendo outro fator que impacta para
a baixa implementação física das metas estabelecidas no ajuste. Nesses quase quinze anos de execução,
percebe-se que a comunidade indígena acaba sendo a principal prejudicada, ante o não recebimento das
benfeitorias previstas no convênio.
184. Voltando ao tema central do presente tópico, observa-se não existir um critério objetivo que
estabeleça limites de prazo para a execução de convênios. Embora a redação original da IN STN 1/1997
já previsse em seu art. 7ª, III, a obrigatoriedade da previsão da vigência do ajuste, ‘fixada de acordo com
o prazo previsto para a execução do objeto expresso no plano de trabalho (...)’, e o art. 15 da IN faculte
a alteração do convênio, incluindo-se aí, a prorrogação de seu prazo de vigência, não há nessa norma
qualquer referência a limites máximos temporais.
185. Essa lacuna pode ser preenchida por meio da aplicação da Lei 8.666/93 que, em seu art. 116,
firma que ‘aplicam-se as disposições desta lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros
instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração’. Nesse sentido, o art. 57
da norma estabelece que ‘a duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à vigência dos
respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos (...)’.
186. A questão foi objeto de estudo por parte da Advocacia Geral da União que, tratando
especificamente da aplicabilidade dos limites temporais estabelecidos nos incisos do art. 57 da Lei de
Licitações e Contratos, se manifestou por meio do Parecer
03/2013/CAMARAPERMANENTECONVENIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, de 9/5/2013 (disponível em
<http://www.agu.gov.br/page/download/index/id/15247695>, consulta realizada em 9/2/2017). A
conclusão do estudo foi de que embora o prazo de vigência dos convênios deva ater-se, em regra, ao
comando do caput do art. 57 da Lei 8.666/93, tendo em vista a aplicação subsidiária conferida pelo
art. 116 da mesma lei, as limitações de prazo previstas nos incisos do referido artigo não podem ser tidas
como absolutas, sendo possível a prorrogação do prazo de convênios diversamente do previsto no
mencionado artigo. De acordo com o parecer:
‘(...) o que interessa nos convênios é o cumprimento do seu objeto - seja uma obra, um serviço ou
a aquisição de um bem – no prazo de vigência inicialmente ajustado. Contudo, podem ocorrer situações
imprevistas e supervenientes à celebração do acordo administrativo que impõem a alteração dos prazos
estabelecidos no plano de trabalho e, consequentemente, a prorrogação da vigência do convênio.
25. A despeito da possibilidade da prorrogação do prazo de vigência, vale registrar novamente que
a prorrogação excepcional do convênio, inclusive no caso de extrapolação do prazo de 5 anos, não
desnatura a característica do convênio como um ‘ajuste por escopo’, na medida em que o convênio não
222
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
é instrumento idôneo para financiar serviços de caráter continuado, devendo o produto/objeto
conveniado estar, de forma obrigatória, detalhadamente especificado no momento da celebração do
acordo, de modo a evitar a inclusão posterior de metas que não tenham relação com o objeto
inicialmente conveniado. Em outras palavras, não existe convênio com prazo de vigência indeterminado.
26. Ressalte-se, todavia, que deverão ser demonstradas razões (justificativas) suficientemente aptas
a determinar a prorrogação do prazo, em atendimento ao dever de motivação. Não é outro o
entendimento do TCU, in verbis:
‘Assunto: CONVÊNIOS. D.O.U. de 20.07.2006, S. 1, p. 58.
Ementa: o TCU determinou à FUNASA que se abstivesse de tomar a iniciativa de propor a
prorrogação da vigência de convênio, nos casos em que a formulação do pleito estiver adstrita a
interesse peculiar do convenente local (item 1.3, TC-018.308/2005-6, Acórdão nº 1.852/2006-2ª
Câmara).
Assunto: CONVÊNIOS. DOU de 15,02.2011, S. 1, p. 119.
Ementa recomendação à FUNASA no sentido de que exija dos convenentes a apresentação de
justificativa para prorrogação dos prazos de vigência dos convênios, tendo em vista o disposto no art. 37
da Portaria Interministerial/MP, MF e CGU nº 127/2008 (item 1.6, TC-028.976/2009-5, Acórdão nº
676/2011-2ª Câmara).
Assunto: CONTRATO DE REPASSE. D.O.U, de 15.06.2007, S. 1, p. 66.
Ementa: o TCU posicionou-se no sentido de que só poderão ser efetuadas prorrogações de
vigência em contratos de repasse mediante justificativa expressa e aceitável, que indicasse a
superveniência de fato imprevisível ou tecnicamente justificável, impeditivo da continuidade da obra nos
termos do cronograma originalmente aprovado (nova redação dada ao item 9.1.12.2 do Acórdão nº
347/2007-Plenário, TC-017.387/2006-3, Acórdão n° 1.126/2007-Plenário).’
27. Importante salientar que, embora se admita, em tese, a possibilidade de prorrogação de
convênios além dos limites temporais dos incisos do art. 57, desde que observadas as ressalvas feitas
acima (e nesse aspecto, tal observação vale para todo e qualquer convênio), tal possibilidade não pode
ser deferida a priori de forma genérica, porquanto faz-se imprescindível a análise caso a caso, já que tal
prorrogação, como repetido à exaustão, é excepcional, dependendo da apresentação de justificativas
técnicas suficientemente aptas a determinar a prorrogação do prazo.’
(grifos acrescidos)
187. Assim, em alinhamento à tese apresentada, observa-se que a prorrogação da vigência do
convênio pode ser concedida desde que apresentadas justificativas técnicas suficientemente aptas e que
haja elementos concretos de que o novo prazo fixado seja suficiente para a conclusão de seu objeto.
Reconhece-se que não foi objeto do presente trabalho o exame sobre a motivação de cada uma das sete
prorrogações de prazo concedidas para a execução do ajuste, tendo ficado tal análise adstrita à
discricionariedade da entidade concedente. Faltam elementos, portanto, para se fazer qualquer juízo de
valor se as prorrogações de vigência atenderam ou não a esses requisitos. Feitas essas ressalvas, não foi
possível, a priori, identificar nos autos elementos que indiquem situações imprevistas e supervenientes à
celebração do convênio passíveis de determinar a extensão, tão desmedida, do prazo estabelecido no
plano de trabalho.
188. Por outro lado, é possível inferir que os principais motivos da demora na execução do
convênio têm sido dificuldades operacionais da Funai, associadas, justamente em função da delonga do
ajuste, às alterações das necessidades das comunidades indígenas. Na prática, acaba-se criando um
círculo vicioso, não tendo a Funai agilidade suficiente para atender as demandas atuais das
comunidades indígenas antes de que essas tornem-se obsoletas.
189. Há fortes motivos para preocupação sobre a efetividade da prorrogação sucessiva (e
indefinida) do prazo do convênio sem qualquer garantia de que o convenente conseguirá efetivar as
ações previstas no plano de trabalho. A propósito, durante a vistoria da equipe de fiscalização nas
comunidades indígenas da região do Morro dos Cavalos, foi aventada a notícia de que de que estaria
223
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
sendo estudada a possibilidade de nova prorrogação do convênio, inclusive com aditivo de valor para
possibilitar o atendimento de todas as metas previstas no ajuste.
190. Ora, considerando a aparente deficiência operacional da Funai para a gestão do convênio e a
baixíssima execução física e financeira observada nos últimos exercícios, há razoável dúvida de que as
metas atuais serão cumpridas no curto ou médio prazo. Logo, uma eventual prorrogação do prazo do
ajuste, com possível acréscimo de ações, mostra-se uma temeridade, tanto para o real atendimento das
necessidades dos indígenas quanto para o risco de prejuízo aos cofres públicos.
191. Ademais, não se pode olvidar que existem seis prestações de contas (de 2010 a 2015)
pendentes de análise pelo concedente, ou seja, não houve juízo sobre a regularidade ou não dos recursos
aplicados a partir de 2010, o que torna imprudente a prorrogação e/ou a autorização de acréscimo de
recursos a serem destinados ao convênio.
192. Dessa forma, entende-se que a medida mais adequada é a não prorrogação do prazo de
vigência do convênio, devendo ser concluídas as atividades passíveis de serem concretizadas até o termo
final atualmente previsto (29/12/2017, conforme o 7º Termo aditivo, peça 40, p. 31-32), e superveniente
apresentação e análise da prestação de contas final.
193. Oportuno salientar que a não prorrogação do ajuste não deve resultar na impossibilidade do
atendimento das necessidades das comunidades indígenas. As entidades envolvidas podem até mesmo
celebrar novo ajuste, definindo-se adequadamente as necessidades atuais, indicadores e
responsabilidade pela implementação das ações.
194. Para tanto, registre-se que, mesmo a Funai não executando diretamente a gestão do ajuste a
ser firmado, sua participação, na qualidade de entidade institucionalmente incumbida da proteção e
promoção dos direitos dos povos indígenas no Brasil, é imprescindível para o efetivo atendimento das
obrigações impostas aos empreendedores pelos órgãos ambientais relativas a comunidades indígenas
direta ou indiretamente afetadas.
Proposta de encaminhamento:
195. Pelo exposto, propõe-se:
a) determinar ao Dnit que se abstenha de prorrogar a vigência do Convênio PP 0025/2002-00
(Pacig);
b) determinar à Funai que, no prazo de até sessenta dias após o término da vigência do Convênio
PP 0025/2002-00, encaminhe a prestação contas final ao Dnit, em observância ao art. 28, § 5º, da IN
STN 1/1997;
c) recomendar à Funai e ao Dnit que avaliem conjuntamente a existência de pendências do
empreendedor relativas às condicionantes ambientais previstas no processo de Licenciamento Ambiental
da duplicação da BR-101, adotando providências imediatas, ainda no âmbito do Convênio PP
0025/2002-00, para a conclusão das pendências eventualmente detectadas, relativas às condicionantes
ambientais previstas no processo de Licenciamento Ambiental de duplicação da BR-101, trecho entre
Florianópolis/SC e Osório/RS, detalhando minuciosamente os valores necessários para execução,
indicadores e responsabilidades pela implementação das ações.
III. Outros temas considerados relevantes
III.1. Medidas compensatórias não diretamente ligadas aos impactos dos empreendimentos
196. Conforme já mencionado neste relatório, o objeto do Convênio PP 0025/2002-00 é a
‘implementação do Programa de Apoio às Comunidades Indígenas Guarani – Pacig (Cambirela, Praia
de Fora, Morro dos Cavalos, Massiambu, Cachoeira dos Inácios, Campo Bonito, Barra do Ouro,
Varzinha e Riozinho), como forma de mitigação e compensação, afetadas pelos impactos sócio-
ambientais decorrentes das obras de duplicação da BR-101, trecho Florianópolis/SC – Osório/RS’
(peça 24, p. 2). Além do plano de trabalho, que apresenta as metas por itens distribuídas em seis
subprogramas do Pacig (1-Monitoramento, 2-Fundiário, 3-Infraestrutura, 4-Sócio-Econômico-
Ambiental, 5-Construção de Passarelas e 6-Colocação de Placas, Redutores de Velocidade, Ruído e
Poeira – peça 40, p. 5-12), há um documento denominado Proposta de Programa de Apoio às
224
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Populações Indígenas – Duplicação da BR-101 (Proposta Pacig), o qual apresenta as metas definidas
por comunidade indígena (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), que também é parte integrante do termo
de acordo, conforme parágrafo único da cláusula primeira do citado documento (peça 24, p. 2).
197. No entanto, muito embora o Pacig tenha sido elaborado como parte dos procedimentos da
Funai para o licenciamento ambiental da BR-101 Trecho Sul, algumas metas definidas para o Programa
não estão diretamente relacionadas com os impactos ambientais decorrentes da duplicação da rodovia.
198. O portal da Funai lista, entre as ações desempenhadas por aquela Fundação, o licenciamento
ambiental. É explicado no portal que, como órgão indigenista, a Funai tem a obrigação de se manifestar
em todo e qualquer licenciamento de obras que afetam direta ou indiretamente as terras e as
comunidades indígenas (disponível em <http://www.funai.gov.br/index.php/nossas-acoes/licenciamento-
ambiental>, acesso em 24/1/2017).
199. Especificamente quanto aos programas de mitigação e compensação, o portal da Funai
esclarece o que segue:
‘Plano Básico Ambiental - PBA
Após as audiências públicas e a análise do Estudo de Impacto Ambiental – EIA pelo órgão
licenciador e pelos órgãos intervenientes (no caso das comunidades indígenas o órgão interveniente é a
FUNAI), são emitidos os pareceres técnicos que avaliam se o empreendimento é viável ou não. Caso o
empreendimento seja viável, são indicadas as ações que devem ser realizadas para controlar os
impactos negativos e otimizar os impactos positivos identificados no EIA.
Assim, é elaborado um Plano Básico Ambiental – PBA, que detalha os programas (os programas
são conjuntos de ações) para cada impacto identificado. Por exemplo: se o estudo indicou que o
empreendimento pode poluir a água, pode-se desenvolver um Programa de Monitoramento da Água.
Sempre que são identificados possíveis impactos sobre as comunidades indígenas e/ou suas terras,
deve ser elaborado dentro do PBA um programa específico para controlar tais impactos.
O PBA não pode se constituir em destinação de recursos financeiros (dinheiro) às comunidades,
e não é realizado para resolver os problemas preexistentes (já existentes antes do empreendimento) das
comunidades indígenas, como por exemplo, deficiências na atenção à saúde ou educação, dificuldades
de proteção do território, ou de produção de alimentos. O Plano Básico Ambiental tem como objetivo
criar soluções para os impactos do empreendimento que são identificados no Estudo de Impacto
Ambiental – EIA.
As comunidades indígenas, em um processo de licenciamento ambiental, NUNCA devem pedir,
aceitar ou discutir compensações de impactos que sejam oferecidas na forma de recursos financeiros
(pagamento em dinheiro). É muito importante lembrar que o dinheiro gasto na compra de mercadorias
se acaba, mas os impactos de um empreendimento podem durar por muito tempo, por isso precisam ser
controlados.
Um Plano Básico Ambiental bem elaborado pode garantir que os impactos do empreendimento
sejam controlados adequadamente e que sua execução seja acompanhada por sua comunidade, pela
FUNAI, pelo Ministério Público Federal e por outros órgãos que devem zelar pelos direitos dos povos
indígenas. (grifos acrescidos, disponível em <http://www.funai.gov.br/index.php/programas-de-
mitigacao-e-compensacao>, acesso em 24/1/2017).’
200. Há, ainda, no Portal da Funai uma cartilha de orientações sobre licenciamento ambiental
dirigida às comunidades indígenas, cujo título é ‘Licenciamento Ambiental e Comunidades Indígenas’
(disponível em
<http://www.funai.gov.br/arquivos/conteudo/cglic/pdf/Cartilha_Licenciamento_Web.pdf>, consulta
realizada em 21/2/2017). Essa cartilha apresenta conteúdo mais detalhado que o portal, em linguagem
simples, mas em consonância com o que foi acima apontado.
201. Nada obstante o conteúdo atual do Portal da Funai não ser contemporâneo à celebração do
termo de convênio em exame e a cartilha ter sido editada apenas em 2011, a ideia central – de que
durante o licenciamento ambiental são realizados trabalhos e estudos para identificar os impactos
225
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
negativos e positivos gerados pela implantação e execução do empreendimento licenciado, bem como
para definir as ações que podem controlar, mitigar e compensar os efeitos negativos e potencializar os
efeitos positivos desses impactos – é a mesma desde à época em que foi assinado o Convênio PP
0025/2002-00.
202. A Resolução Conama 1/1986 estabelece, em seu art. 6º, que o Estudo de Impacto Ambiental
(EIA) deve abranger o diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, análise dos impactos
ambientais e de suas alternativas, definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos e
elaboração de programa de acompanhamento e monitoramento dos impactos. Da mesma forma, no
Relatório de Impacto Ambiental também deve constar a descrição dos prováveis impactos ambientais da
implantação e operação da atividade assim como a descrição do efeito esperado das medidas
mitigadoras previstas em relação aos impactos negativos, com indicação daqueles que não puderem ser
evitados (art. 9º da Resolução Conama 1/1986).
203. O Estudo de Impacto Ambiental elaborado em 1999 relacionou como um dos impactos do
empreendimento a interferência com populações indígenas. Como medida mitigadora estava previsto o
contato do empreendedor (antigo DNER) com a Funai para o planejamento e normatização dos casos de
interferências com as comunidades indígenas (peça 165, p. 123). O mesmo documento previu como um
dos Programas Ambientais o Programa de Apoio às Comunidades Indígenas (peça 165, p. 77-79):
‘VIII.4. PROGRAMA DE APOIO ÀS COMUNIDADES INDÍGENAS
A exemplo dos Programas que encontram-se em desenvolvimento, no sentido de mitigar os
impactos causados pela construção do Gasoduto Bolívia Brasil - GASBOL e pela duplicação do trecho
Garuva – Palhoça da BR-101, ambos seguindo a Diretriz 4.2 do Banco Mundial, também em decorrência
da implantação do empreendimento em apreciação deve ser levado a efeito um Programa de Apoio às
Comunidades Indígenas considerando, fundamentalmente:
- a realidade particular do grupo afetado;
- suas principais carências, solicitações e potencialidades, relacionadas principalmente à
regularização fundiária, melhoria de acesso e das condições de uso do solo, infra-estrutura de saúde,
comunicação, educação, abastecimento de água e energia elétrica e saneamento básico;
- estágio atual dos programas, em desenvolvimento, relativos aos dois empreendimentos acima
referidos;
- incorporação de técnicas de comunicação, educação ambiental e de apoio à agricultura e ao
artesanato, bem como de resolução de problemas de infra-estrutura, particularmente de melhoria das
habitações e saneamento básico;
VIII.4.1. Objetivo
O principal objetivo desse Programa é permitir uma convivência sadia e proveitosa entre a
população indígena e o empreendimento, permitindo que essas comunidades possam garantir seu
território e manter sua cultura e tradições e que venham a beneficiar-se dele, como o restante da
população, em atendimento aos preceitos federais contidos na Lei 6.001/65 e no Decreto 1.141/94.
VIII.4.2. Justificativa
As sociedades indígenas brasileiras são nômades ou semi nômades e os índios Guarani de Santa
Catarina e Rio Grande do Sul não fogem a essa regra. De acordo com o ‘Relatório sobre as Áreas e
Comunidades Guarani, afetadas pelas obras de duplicação da BR-101’ (UFSC,1996) as áreas indígenas
existentes nas proximidades do trecho em estudo, são resultado dos movimentos migratórios no litoral
dos dois estados.
Particularmente, as aldeias indígenas de Morro dos Cavalos (Morro do Padre) e Massiambu
situam-se em áreas de risco - declividade acentuada, alta vulnerabilidade ambiental, solos coluviais e ou
de tallus - oferecendo riscos de deslizamento e comprometimento do tráfego na BR-101.
Por outro lado, ainda que a maioria das áreas indígenas se localizem fora da área de influência do
empreendimento ora analisado, existem diversos grupos indígenas do litoral e do interior perambulando
pelas estradas, pedindo esmolas ou vendendo artesanatos para sobreviver.
226
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
A maioria dos Guarani sobrevive como ‘sem terra’, visto que ‘não têm uma única terra
regularizada em Santa Catarina’ (Universidade Dom Bosco, 1998), o que já lhes causou expulsões de
Aldeias estabelecidas, em tempos recentes.
VIII.4.3. Procedimentos
Para a obtenção dos objetivos colimados, dois grupos básicos de procedimentos deverão ser
desenvolvidos. O primeiro relacionado ao aprofundamento dos estudos de caracterização da população
indígena, considerando sua extrema mobilidade. O segundo grupo de procedimentos diz respeito ao
desenvolvimento de ações visando resguardar os interesses dessas comunidades e oferecer compensações
pelas interferências impostas às populações indígenas.
Estudos a serem aprofundados:
- levantamento de material bibliográfico, arqueológico, etnográfico e histórico referente aos
Guarani na região litorânea;
- levantamento de material documental e consultas nos arquivos de entidades indigenistas no Rio
Grande do Sul e Santa Catarina;
- tomada de depoimentos de índios Guarani, contemplando sua visão a respeito do território-terra-
BR-101-duplicação da BR-101;
- estabelecimento de contatos com Prefeituras Municipais, Fóruns de Justiça e Igrejas dos
municípios afetados;
- levantamento e mapeamento das aldeias ocupadas e desocupadas e locais de paradeiros e de
ocupação temporária;
- levantamento da situação atual das Aldeias Guarani: localização, demografia, genealogia e
aspectos culturais e socioeconômicos.
Como principais ações propostas, a serem discutidas com a FUNAI anteriormente a sua efetiva
implementação, enumeramos:
- levantamento dos limites e demarcação das terras indígenas;
- estabelecimento de locais apropriados para a comercialização do artesanato indígena, de acordo
com os Projetos de Engenharia (ex.: galpão de comércio no ‘belvedere’ da embocadura Norte do túnel
sob o Morro dos Cavalos);
- atendimento, sempre que possível, das reivindicações das populações indígenas;
- monitoramento das populações indígenas (movimentos migratórios, novos acampamentos,
retomada de antigos acampamentos,...).
VIII.4.4. Recursos Humanos
Todos os estudos e ações deverão ser empreendidos por equipe de especialistas do DNER,
constituída por profissionais da área de Antropologia com experiência na questão indígena,
especificamente dos Guarani, contemplando os dois estados, e manter constantes entendimentos com a
FUNAI.
VIII.4.5. Entidades Envolvidas
Esse Programa é de exclusiva responsabilidade do DNER, que poderá contar com a estreita
colaboração da FUNAI.
VIII.4.6. Cronograma
Os estudos aqui propostos deverão ser executados (ou complementados) ao longo da fase
de Pré-implantação.
As ações deverão ser implementadas ao longo do período de duração das obras, até sua conclusão.
Prevê-se, ainda, um monitoramento das populações indígenas, que poderá ser executado através de
convênio com instituições da região (FUNAI, Universidades, Museus, ONGs,...), para a fase de operação
do empreendimento.’
204. Nesse contexto, foi celebrado o Convênio Pacig. Como se observa das metas indicadas no
ajuste e detalhadas na Proposta Pacig (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), algumas metas/atividades
227
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
estão diretamente relacionadas aos impactos da duplicação da BR-101- trecho Sul, porém a maior parte
das metas/atividades não apresenta esta ligação direta com os impactos do empreendimento.
205. No caso específico da aldeia de Campo Bonito, o subprograma fundiário previa a aquisição
de terra em razão de medida mitigatória diretamente relacionada com o empreendimento (peça 24, p.
33):
A duplicação da BR 101 no trecho onde estão situadas as famílias de Campo Bonito acarretará
impactos diretos. A ocupação da área, como está, deixará de existir. Os próprios moradores entendem
que é necessário definir outro espaço, pois a pista de rolamento passará exatamente onde estão hoje.
Uma das mais importantes reivindicações dos índios é a aquisição de uma área para ocupação
definitiva.
206. Todavia, há outros casos em que foi definida a aquisição de terras que não estão diretamente
ligadas com a duplicação da rodovia, como para a aldeia de Massiambu, para qual foi apresentada a
seguinte justificativa para definição de meta de aquisição de terra (peça 24, p. 63):
‘A Terra Indígena Massiambu é uma área sequestrada pela justiça, com área em torno de quatro
(4) ha, não suprindo as necessidades da comunidade indígena. Assim, além da área ocupada atualmente,
os índios solicitam a aquisição de outra área como medida compensatória e 1 ha, no local onde eles
situam atualmente (beira da estrada), para construção de uma casa de artesanato.
O tamanho e a localidade da área a ser adquirida para Massiambu será definida pela comunidade
indígena, juntamente com o grupo técnico a ser nomeado pela FUNAI, não sendo possível definir
antecipadamente seu tamanho.
O desembolso financeiro pela formação do GT e aquisição das terras está a cargo do DNER, nos
termos específicos a ser definidos em convênio.’
207. Como se vê, o fato de a terra ocupada pela comunidade indígena de Massiambu ser pequena e
insuficiente para suas necessidades independe da duplicação da BR-101-Trecho Sul. Para outras
aquisições de terras, a Proposta Pacig (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15) também não indicou uma
relação direta com os impactos da rodovia, a exemplo da comunidade Barra do Ouro.
208. O documento Proposta de Programa de Apoio às Populações Indígenas – Duplicação da
BR-101 apresenta os seguintes comentários para o subprograma fundiário previsto no Pacig (peça 24, p.
26-28):
‘(...) Esclarecendo que o recurso será disponibilizado para compra de terras, como compensação
para as comunidades indígenas impactadas pela duplicação da BR 101. O impacto será permanente e a
terra se constitui em um bem permanente.
(...)
Assim, a aquisição de terra como medida mitigadora representa MAIS terra, pois as terras
comprovadamente tradicionais Guarani SERÃO identificadas pela FUNAI, independente das terras
adquiridas neste convênio. A aquisição de terra neste programa é uma compensação pelos impactos
advindos da construção de uma rodovia e não pode ser confundido com as terras de uso ou ocupação
tradicional, do art. 231, da Constituição Federal de 1988.
(...)
Os valores apresentados são diferenciados para cada comunidade indígena devido a situação
fundiária atual de cada uma delas, da população e das solicitações feitas pelas próprias aldeias. O
número de hectares não é possível de ser mensurado no momento, devido as oscilações de preços, que
irão variar de acordo com cada região, qualidade do solo para agricultura, declividade do terreno,
benfeitorias existentes, condição ou não de alagamento, possibilidades ou não de desmatamento e etc.
Além disso, a área será definida/escolhida pela comunidade indígena juntamente com o Grupo Técnico,
podendo apresentar tamanhos variados. (...)’ (grifos acrescidos)
209. Verifica-se a partir do texto que, muito embora os termos medida compensatória e medida
mitigatória sejam utilizados de forma indiscriminada no documento, a aquisição de terra no âmbito do
ajuste é utilizada, na maior parte dos casos, como medida compensatória. A compensação ambiental é
228
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
um mecanismo utilizado para contrabalançar os efeitos de impactos não mitigáveis ocorridos quando da
implantação e execução de empreendimentos. Tais impactos devem ser identificados no processo de
licenciamento ambiental. No caso de impactos mitigáveis, o empreendedor deve adotar medidas
mitigatórias preventivas e corretivas.
210. Além da aquisição de terras, diversas outras atividades e metas estão entre as medidas
compensatórias da duplicação da BR-101, como a construção de casas, escolas, postos de saúde, casas
comunitárias etc. Ao examinar todo o documento Proposta de Programa de Apoio às Populações
Indígenas – Duplicação da BR-101 (peça 24, p. 21-70, e peça 25, p. 1-15), verifica-se que se tratam de
medidas com vistas a suprir as necessidades pré-existentes de cada comunidade indígena e que não estão
diretamente relacionadas com o empreendimento em si.
211. Deve-se registrar que não estão sendo questionadas as reais e efetivas necessidades das
comunidades indígenas, mas sim o fato de que tais atividades e ações previstas como compensação já
deveriam estar sendo atendidas pela Funai, fundação indigenista oficial do Estado Brasileiro, criada por
lei, com as seguintes finalidades:
‘I - estabelecer as diretrizes e garantir o cumprimento da política indigenista, baseada nos
princípios a seguir enumerados:
a) respeito à pessoa do índio e as instituições e comunidades tribais;
b) garantia à posse permanente das terras que habitam e ao usufruto exclusivo dos recursos
naturais e de todas as utilidades nela existentes;
c) preservação do equilíbrio biológico e cultural do índio, no seu contacto com a sociedade
nacional;
d) resguardo à aculturação espontânea do índio, de forma a que sua evolução sócio-econômica se
processe a salvo de mudanças bruscas;
II - gerir o Patrimônio Indígena, no sentido de sua conservação, ampliação e valorização;
III - promover levantamentos, análises, estudos e pesquisas científicas sobre o índio e os grupos
sociais indígenas;
IV - promover a prestação da assistência médico-sanitária aos índios;
V - promover a educação de base apropriada do índio visando à sua progressiva integração na
sociedade nacional;
VI - despertar, pelos instrumentos de divulgação, o interesse coletivo para a causa indigenista;
VII - exercitar o poder de polícia nas áreas reservadas e nas matérias atinentes à proteção do
índio.’ (art. 1º da Lei 5.371/1967 – grifos acrescidos)
212. A partir de informações colhidas nos autos, bem como em reuniões realizadas pela equipe de
fiscalização com o Dnit e Eletrosul e em conversa com servidores dessas entidades, inclusive sobre
outros obras não abordadas nesta fiscalização, observou-se que os empreendimentos que impactam
direta ou indiretamente comunidades indígenas estão sendo utilizados para buscar implementar as
políticas públicas voltadas para os índios que não estão sendo executadas devidamente pelas instâncias
originalmente competentes. Note-se que o presente trabalho não pesquisou os motivos pelos quais as
políticas públicas indigenistas não estão sendo executadas a contento pela Funai, em que pese alguns
comentários colhidos acerca de pequeno orçamento da Fundação e quadro insuficiente de servidores.
213. Ocorre que, nada obstante a responsabilidade do Estado Brasileiro em atender às
necessidades dos povos indígenas, a implementação de grande parte das políticas públicas indigenistas
por meio de medidas compensatórias traz consequências relevantes para os empreendimentos
relacionados. Dentre essas consequências está o aumento dos custos do empreendimento em patamares
superiores aos que seriam acrescidos em caso de medidas mitigatórias e compensatórias proporcionais
aos impactos causados pela implementação e execução do empreendimento, assim como o acréscimo de
tempo para alcançar o licenciamento, em especial o licenciamento prévio.
214. Especificamente, quanto ao custo do empreendimento, cabe destacar que, mesmo que a Funai
consiga executar as políticas públicas indigenistas adequadamente, continua existindo a necessidade de
229
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
implementação de medidas mitigadoras e compensatórias relacionadas aos empreendimentos que afetam
comunidades indígenas direta ou indiretamente. Contudo, caso as medidas sejam proporcionais aos
impactos causados pelo empreendimento, os custos também o serão. Não é o que ocorre no caso da
duplicação da rodovia BR-101-Trecho Sul, por exemplo.
215. Para melhor explicitar esta questão, volta-se à aquisição de terras para a comunidade de
Massiambu que, conforme o próprio documento que embasou a celebração do Convenio Pacig, vivia em
uma área de aproximadamente 4 ha. A duplicação da rodovia não corta a TI Massiambu, que se localiza
cerca de 1,9 km de distância da BR-101 (em linha reta), e de acordo com o Relatório de Impacto
elaborado em 2000 e o EIA de 1999 a TI Massiambu seria impactada indiretamente pelo
empreendimento (EIA-volume 2, Tomo B, peça 164, p. 171-173; e Rima, peça 170, p. 28). Por outro lado,
a TI Morro dos Cavalos é cortada pela rodovia.
216. O Convênio Pacig previu R$ 1.000.000,00 para aquisição de terras em benefício da
comunidade indígena de Massiambu e R$ 500.000,00 para aquisição de terras em favor da comunidade
de Morro dos Cavalos. Esse fato comprova que não há proporcionalidade nas medidas de compensação
em razão dos impactos sofridos por cada comunidade pela duplicação da BR-101. No caso, embora a
comunidade de Morro dos Cavalos seja mais impactada pelo empreendimento, recebeu destinação de
metade dos valores previstos para Massiambu para a aquisição de terras.
217. Após analisar a documentação do Convênio Pacig, esta equipe de fiscalização verificou que
foram adquiridos 501,36 ha de terra em Biguaçu/SC para a comunidade de Massiambu (Terra Indígena
Mymba Roká), em 4/9/2007, pelo valor de R$ 1.400.000,00 (peça 29, p. 9-12). Já para a comunidade de
Morro dos Cavalos a Funai adquiriu, com recursos do Pacig, 165,42 ha em Major Gercino/SC (Terra
Indígena Tekoá Vya), pelo valor de R$ 1.150.000,00, em 16/4/2009 (peça 29, p. 2-8).
218. Vale ainda assinalar que, por meio do Convênio TBG 004/98 celebrado entre a TBG e a
Funai, tendo como objeto a execução do ‘Plano de Desenvolvimento dos Povos Indígenas – Lado
Brasileiro’, em decorrência do empreendimento Gasoduto Bolívia-Brasil, foram adquiridos 67,7 ha de
terra no município de Imaruí/SC em benefício das comunidades de Massiambu e Morro dos Cavalos
(peça 67, p. 25 e 87-101). Durante a vistoria realizada na aldeia de Massiambu, foi informado à equipe
de fiscalização que, na ocasião, algumas famílias da referida comunidade mudaram para a nova terra.
219. Como a terra adquirida por meio do citado Convênio TBG 004/98 localiza-se em Imaruí/SC e
não é contínua à TI Massiambu, esta última terra indígena permaneceu com 4 ha. No âmbito do Pacig, a
nova terra adquirida para a comunidade também não é contínua à TI Massiambu, uma vez que está
localizada em Biguaçu/SC, conforme já comentado. Ambas aquisições receberam nomes específicos, TI
Cachoeira dos Inácios e TI Mimba Roká, sendo que a TI Massiambu permanece com 4 ha.
220. De acordo com informações levantadas em reunião com o Dnit, na matriz de infraestrutura
nacional há previsão de construção de uma ferrovia ao lado da BR-101. Dessa forma, questiona-se,
hipoteticamente, ser razoável a eventual aquisição de novas terras para a comunidade Massiambu, a
título de medida compensatória do novo empreendimento, sob a mesma justificativa utilizada para
aquisição das outras terras citadas que considerou que a área ocupada pela TI Massiambu é insuficiente
para suas necessidades. Registre-se que a hipótese aventada é mera conjectura, mas reflete a falta de
relação das medidas compensatórias com os impactos dos empreendimentos.
221. Conclui-se, portanto, que se as medidas mitigatórias e compensatórias forem proporcionais
aos impactos do empreendimento os custos adicionais para implementar tais medidas devem ser
mantidos em patamares também proporcionais. Isso tem um impacto no custo final do empreendimento,
que, atualmente, está englobando valores que deveriam estar alocados no orçamento da Funai para o
cumprimento da política indigenista e para prestar a devida assistência aos índios.
222. Outra consequência aos empreendimentos da implementação de políticas públicas
indigenistas por meio de medidas compensatórias é o aumento do tempo empregado para a obtenção das
licenças necessárias para o empreendimento, em especial a licença de implantação. É claro que sempre
haverá medidas a serem implementadas. Todavia, caso elas sejam restrita e diretamente relacionadas
230
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
com o empreendimento possivelmente será necessário menor tempo de debate, de estudo de número
elevado de propostas, de consolidação das alternativas etc.
223. Conforme exposto neste item do relatório, verificou-se que nem todas as medidas
compensatórias relacionadas à duplicação da BR-101-Trecho-Sul são proporcionais e/ou diretamente
ligadas aos impactos causados pelo empreendimento. Tudo indica que a mesma situação ocorre em
outros empreendimentos, como o caso do Gasoduto Bolívia-Brasil e o reforço energético e Linhas de
Transmissão da Eletrosul, por exemplo. Tal fato traz consequências aos empreendimentos e devem ser
objeto de providências para evitar ou minimizar sua ocorrência.
224. Dessa forma, propõe-se recomendar ao Ministério da Justiça e ao Ministério do Meio
Ambiente que criem um Grupo de Trabalho com a participação dos órgãos e entidades envolvidos no
licenciamento ambiental de empreendimentos com vistas a adotar providências para garantir que as
medidas mitigatórias e compensatórias definidas no Estudo do Componente Indígena de futuros Estudos
de Impacto Ambiental, bem como em futuros Planos Básicos Ambientais Indígenas, sejam diretamente
relacionadas e proporcionais aos impactos causados pelos respectivos empreendimentos.
III.2. Fragilidades nos processos de identificação e delimitação de terras indígenas
225. Segundo comentado no item ‘I.2. Visão geral do objeto’, as terras indígenas podem ser
classificadas em terras tradicionalmente ocupadas, reservas indígenas e terras dominiais, além daquelas
interditadas pela Funai com base no art. 7º do Decreto 1.775/1996. As terras indígenas tradicionalmente
ocupadas pelos índios, previstas no art. 231 da Constituição Federal, são regularizadas mediante
procedimento de demarcação previsto no art. 19 da Lei 6.001/1973 e regulamentado pelo
Decreto 1.775/1996.
226. Em síntese, o processo de demarcação inicia com um estudo antropológico de identificação
elaborado por antropólogo de reconhecida qualificação, devendo ser criado grupo técnico especializado
coordenado por antropólogo para realização de estudos complementares de natureza etno-histórica,
sociológica, jurídica, cartográfica, ambiental e o levantamento fundiário necessários à delimitação da
terra indígena. Em conclusão dos trabalhos, o grupo técnico deve apresentar relatório circunstanciado à
Funai com a caracterização da terra indígena a ser demarcada – o conteúdo do relatório está definido
na Portaria MJ 14/1996.
227. Após aprovado pelo titular da Funai, um resumo do relatório, acompanhado de memorial
descritivo e mapa da área sob demarcação, deve ser publicado no Diário Oficial da União e da unidade
federada impactada, bem como na sede das prefeituras municipais da situação do imóvel. Os estados e
municípios envolvidos podem, desde o início do procedimento até noventa dias após a publicação do
resumo do relatório nos diários oficiais, apresentar manifestação com vistas a pleitear indenizações ou
demonstrar vícios do referido relatório. Posteriormente, a Funai deve encaminhar ao Ministro de Estado
da Justiça o procedimento acompanhado de pareceres relativos às razões e provas apresentadas.
228. O Ministro de Estado da Justiça, por sua vez, pode: 1- desaprovar por decisão fundamentada
a identificação e retornar os autos à Funai, 2 - determinar diligências que entenda necessárias ao
saneamento do processo, ou 3 - declarar, mediante portaria, os limites da terra indígena e determinar a
sua demarcação. Caso a terra indígena seja declarada, o processo é submetido ao presidente da
República para homologação mediante decreto. Uma vez homologada a TI, a Funai deve promover o
registro em cartório imobiliário da comarca correspondente e na Secretaria de Patrimônio da União.
229. Como pode ser observado, o processo de identificação e demarcação das terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios apresenta algumas fragilidades que merecem aprimoramento.
Uma das fragilidades é a falta de participação equilibrada dos diversos atores envolvidos
e/ou interessados.
230. Note-se que, muito embora o art. 2º, §§ 7º e 8º, do Decreto 1.775/1996 preveja a possibilidade
de estados e municípios envolvidos se manifestarem em relação ao processo desde o seu início, tais entes
federados apenas tomavam ciência formal do processo de identificação e delimitação de terras
tradicionalmente ocupadas por índios após a aprovação, pelo presidente da Funai, do relatório
231
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
elaborado pelo antropólogo e grupo técnico. Ainda assim, a ciência ocorria por meio de publicação no
Diário Oficial da União e do ente federado.
231. A partir de 2011, em razão de precedente do STF na Petição 3.388-4 – Roraima (caso Raposa
Serra do Sol), o Ministro da Justiça editou a Portaria MJ 2.498/2011 que determina a intimação dos
entes federados envolvidos por carta registrada em até cinco dias contados da data da publicação da
designação do grupo técnico especializado e, posteriormente, nova intimação, após a conclusão dos
trabalhos, para fins de contestação da área sob demarcação. A mesma portaria ainda estabelece a
realização de reuniões com a Funai e representantes e técnicos dos entes federados, com o fim de prestar
informações sobre os trabalhos de identificação e delimitação da terra indígena e coletar dados de
natureza técnica.
232. Por outro lado, o Decreto 1.775/1996 não prevê a possibilidade de manifestação de pessoas
físicas e jurídicas de direito privado que possam ser impactadas pelo reconhecimento e demarcação das
terras indígenas. Seria o caso de eventuais proprietários e/ou possuidores de propriedades dentro da
área a ser demarcada.
233. Por envolver direitos de terceiros, sejam pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou
privado, é fundamental que o processo transcorra com transparência, com a participação de todos os
interessados e com a possibilidade de defesa e contraditório em todas as suas etapas. Observa-se, por
exemplo, que na TI Morro dos Cavalos, por ocasião do levantamento fundiário e avaliação de
benfeitorias passíveis de indenização, grupo técnico da Funai identificou 78 ocupações de não indígenas
(peça 158 , p. 55-58 e 66-67). Todos esses diretamente interessados não foram intimados ou chamados a
acompanhar e/ou participar do processo de identificação da referida TI.
234. As fragilidades do processo de identificação e delimitação de terras indígenas
tradicionalmente ocupadas é assunto delicado e já foi enfrentado por este Tribunal em outra
oportunidade. Em 2008, o plenário desta Corte de Contas apreciou o processo TC 004.524/2007-5, que
tratou de Relatório de Auditoria realizada na Funai sobre os procedimentos para demarcação de terras
indígenas. Na ocasião, o Ministro-Relator apresentou considerações em seu Voto condutor do
Acórdão 2.166/2008-TCU-Plenário que merecem ser transcritas tendo em vista que a maior parte delas
permanece atual:
‘(...)
De meu lado, compartilho do entendimento manifestado pela unidade sobre as ocorrências
consignadas pela equipe de auditoria, endossando as proposições por ela formuladas. Pretendo apenas
fazer sobre o tema geral das demarcações algumas considerações que julgo pertinentes, a fim de
justificar o acréscimo ao encaminhamento sugerido pela Secob por mim formulado ao final deste voto.
4. Em primeiro lugar, apesar de reconhecer a correção do julgamento da Secob de que a definição
de indígena, de comunidade indígena e de terras tradicionalmente ocupadas pelos indígenas está
adequadamente posta na legislação aplicável, balizando com razoável segurança as ações dos agentes
públicos, não há como deixar de reconhecer que, ao menos com relação à delimitação das terras, há
ainda um razoável caminho a ser percorrido pelo nosso aparato legal no sentido de minimizar o quanto
possível o conteúdo de incertezas de que ainda padece o sistema.
5. É até natural que assim seja, dada, em primeiro lugar, a abrangência do texto constitucional
relativo às áreas indígenas (‘São terras tradicionalmente ocupadas pelos índios as por eles habitadas em
caráter permanente, as utilizadas para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos
recursos ambientais necessários a seu bem-estar e as necessárias a sua reprodução física e cultural,
segundo seus usos, costumes e tradições’), que se mostra assim totalmente aberto à interpretação
sistemática. Em sentido contrário, há a contínua e, por vezes, intensa incorporação por parte de não-
índios de territórios ociosos à economia e a outras atividades da vida nacional. Nesse quadro, o
prognóstico de as duas forças, em breve, se encontrarem, se é que já não se encontraram, é de fácil
previsão, com os conflitos facilmente presumíveis pelo choque de interesses frontalmente contrários.
232
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6. Não seria nem preciso lembrar a grande celeuma recentemente provocada pela demarcação da
reserva Raposa-Serra do Sol, no Estado de Roraima, a qual, de modo emblemático, traz todos os
ingredientes de previsibilidade mais evidente: o interesse econômico dos fazendeiros instalados na área,
o descontentamento do governo estadual diante do definhamento de sua jurisdição territorial, inclusive
diante do isolamento e inviabilização de municípios próximos, e, por fim, a crítica de setores do Exército
pelo envolvimento de áreas de fronteira.
7. Registre-se que, conforme consignado pela equipe de auditoria, seiscentas outras áreas
indígenas aguardam regularização dos seus processos no âmbito da Funai, fazendo ver que, a depender
da dosimetria espacial da solução adotada, mais conflitos virão. E o pior é que, com relação às próprias
reservas estabelecidas, não há garantias de que o Estado consiga assegurar efetiva inviolabilidade das
terras demarcadas, quer contra a invasão de nacionais interessados na exploração das riquezas do solo
e do subsolo, quer contra os eventuais desvios de conduta dos próprios índios. A interveniência de
organizações nacionais e internacionais, supostamente de caráter humanitário, é outro fator contribuinte
para a instabilidade do sistema na medida em que alimenta suspeitas cada vez mais fortes de tentativa de
desnacionalização dos territórios.
8. A magnitude e complexidade desses problemas exigem equacionamento adequado de todos os
seus aspectos, o que pode não ocorrer com o relatório de cunho predominantemente antropológico, como
é o Relatório Circunstanciado de Identificação e Delimitação, previsto no Decreto regulamentador dos
procedimentos, de responsabilidade de grupo de trabalho chefiado por profissional daquela área. Com
efeito, torna-se cada vez mais difícil reproduzir com total fidelidade a distribuição primitiva do solo entre
as diversas comunidades indígenas, como também não se pode ignorar os condicionantes atuais de
natureza ambiental, econômica, militar, entre outros aspectos, que interferem na questão, sob pena de
comprometimento da estabilidade e sustentabilidade da futura reserva.
9. Aliás, o próprio fato de que o processo demarcatório está regulamentado praticamente de forma
integral em norma do Executivo Federal, com escassa intermediação da lei, denota baixíssima
participação da representação política na definição dos procedimentos e no controle das principais
decisões. De fato, é preciso lembrar que o n° Decreto 1.775/1996 é por demais autônomo em relação à
norma legal supostamente regulamentada, a Lei n° 6.011/1973 (Estatuto do índio), que somente faz
repetir o comando constitucional.
10. No próprio âmbito do Executivo, o aspecto evidentemente multidisciplinar do assunto também é
negligenciado, na medida em que o parecer marcadamente antropológico produzido pelo órgão
indigenista da União não é contrabalançado em fase alguma do processo por manifestações de outras
áreas ministeriais diretamente interessadas no problema, seja pelas circunstâncias do caso concreto em
exame, seja por questões de maior abrangência, ligadas às macropolíticas setoriais. Tal distorção,
presente desde a fase de estudos, permanece até o Decreto homologatório da demarcação, pelo Sr.
Presidente da República, abastecido unicamente pelas informações provenientes do Ministério da
Justiça, a que se vincula a Funai.
11. Diante de tais considerações é que vejo a necessidade de acrescentar às proposições
formuladas pela Secob a de encaminhamento do acórdão que vier a ser prolatado nesta ocasião aos
presidentes de ambas as Casas do Congresso Nacional, para encaminhamento às diversas comissões
com interesse no assunto, e à Sra Ministra-Chefe da Casa Civil, como forma de subsidiar eventual
reestudo dos procedimentos internos ao Poder Executivo voltados para a demarcação de terras
indígenas. Entendo também não ser demasiado o envio de cópia do acórdão ao Exm° Sr. Presidente do
excelso Supremo Tribunal Federal, para conhecimento da posição desta Corte sobre a matéria.’
235. O Ministro-Relator do Acórdão 2.166/2008-TCU-Plenário criticou o Decreto 1.775/1996 por
sua demasiada autonomia em relação à Lei 6.011/1973. A Portaria MJ 2.498/2011 acaba
regulamentando a parte de notificação dos entes federados envolvidos no processo de identificação e
demarcação de terras indígenas, processo este regulamentado pelo já citado decreto. Como se vê,
trata-se de nova norma autônoma.
233
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
236. Além disso, muito embora o voto condutor do Acórdão 2.166/2008/TCU-Plenário tenha quase
dez anos, outras considerações permanecem atuais. É o caso da pequena participação política na
definição dos procedimentos e no controle das principais decisões do processo.
237. Por essa razão, dentre outras, cópia do citado acórdão, bem como do relatório e voto que o
acompanham, foi encaminhado aos ‘presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados para
subsidiar, no âmbito de suas comissões, os estudos porventura em curso para dotar os procedimentos
administrativos de demarcações de terras indígenas de maior participação do Poder Legislativo e de
maiores informações sobre os condicionantes ambientais, econômicos, militares e federativos que cercam
cada caso concreto;’ (item 9.4.1 do Acórdão 2.166/2008/TCU-Plenário).
238. Naquela ocasião, no âmbito do Senado Federal, foi emitido o Parecer 350/2011, da Comissão
de Direitos Humanos e Legislação Participativa, em que ficou consignada a relevância da matéria.
Todavia, aquela Comissão entendeu que não havia providência útil imediata a ser tomada, motivo pelo
qual foi aprovado o arquivamento da documentação (peça 2, p. 57-61).
239. Igualmente, a questão da falta de participação de representantes do próprio Poder Executivo
de outras pastas ministeriais diretamente interessadas e impactadas pela demarcação de terras
indígenas, como, por exemplo, do Ministério da Defesa no caso de TIs que envolvem áreas de fronteira,
permanece até os dias atuais. Tem-se assim um processo dirigido e executado predominantemente pela
Funai, a fundação indigenista oficial do Estado Brasileiro, que, além das finalidades estabelecidas em
lei já mencionadas neste Relatório, tem como missão a proteção e promoção dos direitos dos povos
indígenas no Brasil, segundo publicado em seu portal. Ora, pela própria vocação da Funai, faz-se
essencial a participação de outros atores em todas as etapas de identificação e delimitação das terras
indígenas tradicionalmente ocupadas para assegurar a imparcialidade de todo o processo.
240. Sobre o assunto, vale transcrever as percepções de um procurador do Estado de Santa
Catarina apresentadas à equipe da CPI Funai-Incra que visitou Santa Catarina (peça 108, p. 11-15):
‘O Dr. LORENO WEISSHEIMER declarou que, nas questões em que atuara, percebia-se
claramente a posição unilateral da FUNAI, que tinha a pretensão de demarcar aquelas áreas sem
critério jurídico e sem conceder o contraditório e a ampla defesa às partes; isso porque elas não foram
intimadas no início do processo e não tiveram a oportunidade de acompanhar a produção da prova
principal, que é o laudo antropológico, pois só foram intimadas depois que o Presidente da FUNAI tinha
aprovado aquele levantamento fundiário do qual o laudo antropológico era uma das peças.
Acrescentou que essa falta de critério da FUNAI tinha sido um aspecto do qual reclamara em todo
o processo, nas manifestações ou, mesmo, no relatório da Comissão Interinstitucional, dando como
exemplo o marco temporal [presença de índios na terra antes da Constituição de 1988], uma vez que
aqueles ligados à posição da FUNAI não seguiam o marco temporal, pretendendo anular títulos que os
agricultores tinham obtido legitimamente, concedidos pelo Estado de acordo com as normas
constitucionais da época; que não obedeciam ao critério jurídico do marco temporal nem tinham a
preocupação com as outras partes, os agricultores que ocupavam as áreas, que sequer foram ouvidos ou
intimados, uma vez que foram intimados apenas por edital, apesar de terem residência com endereço fixo
e terem títulos registrados no cartório de registro de imóveis, de modo que as certidões vintenárias não
foram levadas em consideração para fins do levantamento fundiário.
(...)
O Dr. LORENO WEISSHEIMER fez questão de destacar que, nesses processos, a FUNAI não dá
vista, não intima os ocupantes da área, os agricultores que são os titulares, nem intima o Estado onde se
situa a área; que a intimação só ocorre após a aprovação, pelo Presidente da FUNAI, do levantamento
fundiário, que é feito pela própria FUNAI; e que essa intimação é feita por edital, e não é pessoalmente,
ainda que as pessoas que ocupam as áreas tenham títulos.
(...)
Ressaltou, mais uma vez, que o laudo antropológico é feito de forma unilateral, sem o
contraditório, com o antropólogo sendo nomeado pela FUNAI sem que os ocupantes da área sequer
234
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
fiquem sabendo que o antropólogo irá até lá; que, no caso de Cunha Porã, os agricultores tinham
contestado, alegando que o antropólogo nem comparecera à área para produzir o laudo; que, no caso de
Cunha Porã, também tinha sido verificado que o antropólogo, ou antropóloga, apresentara conclusões
errôneas, dando o seguinte exemplo: o laudo antropológico menciona peixes que os índios pescavam,
mas é uma espécie de peixe que não existe na região, só no Rio Uruguai, o que não permitiria concluir, a
partir da narrativa da pesca, que os índios ocupassem aquela região.
Além de reforçar que são vários os equívocos do laudo antropológico, mais uma vez destacou que
não houve o cuidado de ouvir ambas as partes, de ouvir também os agricultores, os titulares que na
época ocupavam a área, para saber dos fatos; que só tinha havido a preocupação de tentar encontrar
evidências de que ali existia ocupação indígena, quando, nessas áreas de Cunha Porã e Saudades,
tivesse ficado definitivamente demonstrado que, desde 1963, já não havia mais índios na região; que, na
ação judicial movida pelos agricultores, a sentença de primeiro grau fora pela procedência, depois,
reformada no TRF4, mas, em seguida, em sede de embargo de declaração, foram dados efeitos
infringentes para se restabelecer a sentença de primeiro grau.
(...)
Ao ser levada em consideração, além da atividade jurídica, a experiência acadêmica do Dr.
LORENO WEISSHEIMER na produção de estudos, pesquisas e outros trabalhos, sendo-lhe perguntado
sobre a sua percepção quanto ao critério científico nos laudos antropológicos, este respondeu que
sempre lhe parecera que um laudo, qualquer tipo de laudo, deverá servir como uma prova em autos
administrativos ou judiciais, mas que, no caso dos laudos antropológicos, parecia-lhe que eram
imprestáveis para provas porque não havia o contraditório e porque não havia preocupação com os
fatos, com o interesse de ambas as partes, agricultores e índios, e com o interesse da própria União, já
que, depois da declaração como terra indígena, aquela área passava a ser considerada um bem público
da União, de modo que lhe parecia não haver, realmente, um critério científico nem a preocupação com
a verdade dos fatos.’
241. A questão da falta de imparcialidade dos trabalhos também foi mencionada pelo procurador
jurídico da Fundação do Meio Ambiente (Fatma) – órgão ambiental do Estado de Santa Catarina,
Sr. João Pimenta, à equipe da CPI Funai-Incra (peça 108, p. 206):
‘Entretanto, o Procurador Jurídico da FATMA informou que, pelas vias judiciais, o grande
problema era que, basicamente, todas as testemunhas eram compostas por antropólogos, e que a questão
indígena era muito forte fora do Brasil, trazendo para o País, através de ONGs, um auxílio para a turma
que estuda a comunidade indígena, comprometendo a imparcialidade porque a grande maioria das
pessoas que estuda a questão indígena, de certa forma, tem ligação com alguma ONG ligada a algum
instituto internacional, de modo que, basicamente, os laudos são sempre feitos através de uma ou outra
organização que tem o seu entendimento associado a esse interesse, a ponto de, quando é apresentado
um laudo diverso, ele ser contestado na via acadêmica pelos antropólogos.’
242. Outra questão relevante a ser enfrentada no processo de identificação e demarcação de terras
indígenas é a duração do processo. O art. 67 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias previa
um prazo de cinco anos a partir da promulgação da Constituição Federal para que a União concluísse a
demarcação das terras indígenas, o que não ocorreu.
243. Contudo, o STF já se posicionou no sentido de que esse prazo de cinco anos para a
demarcação das terras indígenas é programático e não decadencial. Entendeu a Corte Suprema que o
prazo ora tratado apenas sinaliza uma perspectiva temporal para finalização desses processos. Ocorre
que apesar de não se tratar de um prazo peremptório, é imprescindível que o processo de identificação e
demarcação de terras indígenas tenha uma duração razoável, em atenção ao que estabelece o art. 5º,
LXXVIII, da Constituição Federal, bem como ao princípio constitucional da eficiência da Administração
Pública, previsto no art. 37, caput, da Carta Magna.
244. O próprio Decreto 1.775/1996 aponta para esse cuidado em estabelecer um tempo adequado
para a duração do processo, uma vez que define prazos para várias etapas do procedimento
235
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
administrativo, muito embora não para todas elas. Sobre a duração razoável do processo, vale
transcrever trecho de decisão da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 5ª Região:
‘ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DEMARCAÇÃO DE TERRAS INDÍGENAS.
DECRETO 1.775/1996. CONSTITUCIONALIDADE RECONHECIDA PELO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL. ESGOTAMENTO DO LAPSO DE TEMPO PREVISTO NO ART. 67 DO ADCT DA CF/88.
PRAZO ASSINADO EM FAVOR DA DEMARCAÇÃO E DOS INTERESSES DOS INDÍGENAS. MORA
DA UNIÃO. RECONHECIMENTO. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA CONCLUSÃO DA
DEMARCAÇÃO. NECESSIDADE. MULTA DIÁRIA. FAZENDA PÚBLICA. INCIDÊNCIA.
POSSIBILIDADE. DANO MORAL COLETIVO. INEXISTÊNCIA. APELAÇÕES DA FUNAI E DA
UNIÃO DESPROVIDAS. APELAÇÃO DO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (AUTOR DA AÇÃO EM
PRIMEIRA INSTÂNCIA) PROVIDA EM PARTE. 1. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento no
sentido de que o marco temporal previsto no art. 67 do ADCT não é decadencial, pois se trata de um
prazo programático para conclusão de demarcações de terras indígenas dentro de um período razoável
(MS 24.566/DF, Rel. Min. Marco Aurélio). (...) 5. Entretanto, se é certo que não há prazo fatal para a
União, através da FUNAI (autarquia fundacional federal), concluir o processo demarcatório, até porque
o prazo especificado no art. 67 do ADCT (da Constituição Federal de 1988) foi fixado em benefício da
demarcação e dos interesses dos indígenas (e não contra eles), não menos verdade é que o próprio STF
já entendeu que o prazo para demarcação das terras dos índios tem que ser razoável, não podendo
perdurar ad eternum, até porque a demarcação da terra é essencial para a sobrevivência física e cultural
dos índios, sendo, pois, dever da União assegurar o exercício desse direito no prazo mais curto possível
(até mesmo para que, paulatinamente, não sejam reduzidas as dimensões das terras dos índios - pelos
conflitos fundiários ou por invasões de posseiros -, nem tampouco sejam desfigurados os vestígios de
ocupação imemorial), máxime quando, segundo o item 3, da Convenção nº 169, da Organização
Internacional do Trabalho - OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, adotada em Genebra, em 27.06.89 e
incorporada ao direito pátrio pelo Decreto Legislativo nº 143, de 20.06.02, e Decreto nº 5051, de
19.04.04, ‘Os governos deverão adotar as medidas que sejam necessárias para determinar as terras que
os povos interessados ocupam tradicionalmente e garantir a proteção efetiva dos seus direitos de
propriedade e posse’. 13. Apelação do MPF provida em parte, sendo desprovidas as apelações da União
e da FUNAI e mantida a sentença monocrática em todos os demais termos. (TRF5/3ª Turma - AC
00001319320124058304 - DJE 29/01/2014 p. 213).’
245. Note-se que a morosidade na identificação e demarcação de terras indígenas traz transtornos
não só para as comunidades indígenas, conforme apontado na decisão acima, mas também para os
proprietários ou possuidores de imóveis dentro da área em estudo. Isso porque tais cidadãos passam
anos na dúvida se permanecerão ou não em terras que até então consideravam suas. Essa questão
também foi relatada pelo procurador do Estado de Santa Catarina à equipe da CPI Funai-Incra (peça
108, p. 9):
‘Sobre a FUNAI, o Dr. LORENO WEISSHEIMER, declarou que sua atuação, respaldada pelo
Ministério da Justiça, sem um parâmetro jurídico, tanto sob o ângulo do requisito processual – ampla
defesa, contraditório e uma prova lícita – como pela falta de uma definição do que é terra indígena
segundo os requisitos da Constituição, cria conflitos fundiários; que insistia em afirmar que a União,
durante vários anos, vem criando conflitos por falta de um parâmetro jurídico preciso, podendo
mencionar como exemplo os Municípios de Cunha Porã e Saudades, onde os agricultores, que tem títulos
de 80 anos, sofrem invasão; que isso tinha sido em 2001 e se estava em 2016, tendo decorridos mais de
10 anos; que essas pessoas, que são agricultores, vivem na incerteza sobre se são donos ou não das suas
terras, na incerteza em fazer investimento em suas propriedades, no desestímulo causado por essa
sensação.’
246. Consulta jurisprudencial em Tribunais Federais apontam, em vários casos específicos, para a
possibilidade de fixação de prazo pelo Poder Judiciário para o Poder Executivo finalizar os trabalhos de
demarcação. O STJ já se manifestou sobre o assunto em caso específico:
236
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. DEMARCAÇÃO DE
TERRAS INDÍGENAS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. NÃO-
OCORRÊNCIA. FIXAÇÃO DE PRAZO RAZOÁVEL PARA O ENCERRAMENTO DO PROCEDIMENTO
DEMARCATÓRIO. POSSIBILIDADE.
(...)
2. O aresto atacado abordou todas as questões necessárias à integral solução da lide, concluindo,
no entanto, que é possível a fixação, pelo Poder Judiciário, de prazo razoável para que o Poder
Executivo proceda à demarcação de todas as terras indígenas dos índios Guarani.
3. A demarcação de terras indígenas é precedida de processo administrativo, por intermédio do
qual são realizados diversos estudos de natureza etno-histórica, antropológica, sociológica, jurídica,
cartográfica e ambiental, necessários à comprovação de que a área a ser demarcada constitui terras
tradicionalmente ocupadas pelos índios. O procedimento de demarcação de terras indígenas é
constituído de diversas fases, definidas, atualmente, no art. 2º do Decreto 1.775/96.
4. Trata-se de procedimento de alta complexidade, que demanda considerável quantidade de tempo
e recursos diversos para atingir os seus objetivos. Entretanto, as autoridades envolvidas no processo de
demarcação, conquanto não estejam estritamente vinculadas aos prazos definidos na referida norma,
não podem permitir que o excesso de tempo para o seu desfecho acabe por restringir o direito que se
busca assegurar.
5. Ademais, o inciso LXXVIII do art. 5º da Constituição Federal, incluído pela EC 45/2004, garante
a todos, no âmbito judicial e administrativo, a razoável duração do processo e os meios que garantam a
celeridade de sua tramitação.
6. Hipótese em que a demora excessiva na conclusão do procedimento de demarcação da Terra
Indígena Guarani está bem evidenciada, tendo em vista que já se passaram mais de dez anos do início do
processo de demarcação, não havendo, no entanto, segundo a documentação existente nos autos,
nenhuma perspectiva para o seu encerramento.
7. Em tais circunstâncias, tem-se admitido a intervenção do Poder Judiciário, ainda que se trate de
ato administrativo discricionário relacionado à implementação de políticas públicas.
8. ‘A discricionariedade administrativa é um dever posto ao administrador para que, na
multiplicidade das situações fáticas, seja encontrada, dentre as diversas soluções possíveis, a que melhor
atenda à finalidade legal. O grau de liberdade inicialmente conferido em abstrato pela norma pode
afunilar-se diante do caso concreto, ou até mesmo desaparecer, de modo que o ato administrativo, que
inicialmente demandaria um juízo discricionário, pode se reverter em ato cuja atuação do administrador
esteja vinculada. Neste caso, a interferência do Poder Judiciário não resultará em ofensa ao princípio da
separação dos Poderes, mas restauração da ordem jurídica.’ (REsp 879.188/RS, 2ª Turma, Rel. Min.
Humberto Martins, DJe de 2.6.2009)
9. Registra-se, ainda, que é por demais razoável o prazo concedido pelo magistrado de primeiro
grau de jurisdição para o cumprimento da obrigação de fazer consistente em identificar e demarcar
todas as terras indígenas dos índios Guarani situadas nos municípios pertencentes à jurisdição da
Subseção Judiciária de Joinville/SC, nos termos do Decreto 1.775/96, ou, na eventualidade de se
concluir pela inexistência de tradicionalidade das terras atualmente ocupadas pelas comunidades de
índios Guarani na referida região, em criar reservas indígenas, na forma dos arts. 26 e 27 da
Lei 6.001/73, sobretudo se se considerar que tal prazo (vinte e quatro meses) somente começará a ser
contado a partir do trânsito em julgado da sentença proferida no presente feito.
10. A questão envolvendo eventual violação de preceitos contidos na Lei de Responsabilidade
Fiscal (LC 101/2000), a despeito da oposição de embargos declaratórios, não foi examinada pela Corte
de origem, carecendo a matéria, portanto, do indispensável prequestionamento.
11. Recursos especiais parcialmente conhecidos e, nessas partes, desprovidos. (REsp 1114012/SC,
1ª Turma, Rel. Denise Arruda, DJe 1º/12/2009)’
237
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
247. No caso específico da TI Morro dos Cavalos, vale destacar que o processo de identificação e
demarcação da área indígena foi autuado em 17/9/1993 e a Portaria Declaratória foi emitida em
18/4/2008 (peça 111, p. 1 e peça 134, p. 31-34). Desde então e, portanto, há mais de oito anos, o
processo aguarda análise e homologação pelo presidente da República para posterior registro no
cartório de registro de imóveis e na Secretaria de Patrimônio da União.
248. Ainda sobre a TI Morro dos Cavalos, vale ressaltar que há, de partes interessadas, várias
críticas quanto ao processo. A primeira delas diz respeito a eventual impedimento ou falta de isenção da
antropóloga contratada para a elaboração do segundo estudo de identificação e delimitação da referida
TI, Sra. Maria Inês Ladeira. Isso porque foi essa profissional, assinando documento em nome do Centro
de Trabalho Indigenista, em 18/3/1992, que provocou a Funai a iniciar os trabalhos de demarcação da
TI Morro dos Cavalos (peça 111, p. 3-4). A respeito dessa questão, cabe transcrever trecho de relatório
da CPI (peça 108, p. 19-22):
‘Dr. ALISSON DE BOM DE SOUZA deixou claro entender que a dupla atuação da antropóloga
MARIA INÊS LADEIRA é o primeiro fato que demonstra a ilegalidade manifesta do processo
demarcatório na região do Morro dos Cavalos, além de outras questões, como a questão fática levantada
no relatório de identificação, que se refere — e isso a antropóloga fala várias vezes — à realidade de
2002, porque a demarcação tinha de considerar a realidade de 1988; que o STF, no julgamento do caso
da Raposa Serra do Sol, deixara isso bem claro, até mesmo quanto à questão da delimitação, do tamanho
da terra indígena, não se podendo fazer uma demarcação, hoje, com base na verificação das
necessidades atuais dos indígenas, uma vez que o marco temporal é 1988 (...)
(...)
Sobre a juridicidade da abertura do processo administrativo demarcatório ter sido iniciado por um
requerimento apresentado pela antropóloga MARIA INÊS LADEIRA, representando a ONG chamada
Centro de Trabalho Indigenista (CTI), sediada no Estado de São Paulo, e não pelos próprios índios, o
Dr. ALISSON DE BOM DE SOUZA disse que, na visão dele, a antropóloga participava de uma ONG que
defendia os interesses indígenas e, por isso, ele não via nenhum problema de ela inaugurar o processo
administrativo; que seria algo normal; que ela era Diretora-Geral de uma organização não
governamental que defendia esses interesses, de modo que a pretensão demarcatória, na visão dele,
poderia muito bem ser inaugurada por uma entidade, pelos próprios índios e pelo próprio Ministério
Público Federal, existindo casos assim; que há outras terras em Santa Catarina, que estão em fase de
estudos, que os processos de iniciaram por meio de ofício da Procuradora da República que atua em
Florianópolis e tem uma atuação muito forte em prol dos interesses indígenas na região; que o problema
não é na inauguração do processo; que o problema é a mesma pessoa que inaugurou o processo ter
servido como a antropóloga que produziu o laudo.’
249. Outros interessados no processo apresentam a mesma opinião acerca da falta de parcialidade
do segundo estudo de identificação da TI Morro dos Cavalos, como, por exemplo, o procurador jurídico
da Fatma (peça 108, p. 207). Por outro lado, a Procuradora da República Analúcia Hartmann não
encontra óbice quanto a esta questão (peça 108, p. 173-174):
‘Ao ser colocado, sob o ângulo jurídico, que a antropóloga MARIA INÊS LADEIRA tinha dado
início ao pedido de demarcação da pretendida Terra Indígena Morro dos Cavalos e que isso deveria ter
sido impedimento para que ela fosse, depois, a profissional que iria conduzir a delimitação da área e a
coordenação desse trabalho, a Dr.ª ANALÚCIA HARTMANN, argumentando que o pedido de
demarcação tinha partido do Centro de Trabalho Indigenista e que os trabalhos de delimitação tinham
sido conduzidos pela antropóloga, como a caracterizar que o pedido tinha sido da pessoa jurídica CTI e
os trabalhos de demarcação procedidos pela pessoa física MARIA INÊS LADEIRA, ainda que esta fosse
que tivesse assinado o pedido de demarcação como presidente do CTI, replicou nos seguintes termos:
Eu consideraria, por exemplo, se tivesse sido um pedido pessoal. Ela não fez um pedido pessoal. O
CTI, que é uma ONG, a qual ela presidia na época, junto com a FUNAI e com outras entidades, levou ao
conhecimento da FUNAI que existia uma comunidade indígena ali e que precisava ter demarcada a sua
238
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
terra. Ela não fez um pedido pessoal. Ela não fez um pedido nem para ser contratada nem para ser
contratado o CTI, que nunca foi,... ela, como antropóloga.
(...)
Já existia um pedido anterior. O CTI faz isso, como o CIMI faz isso também. Eles levam as
demandas das comunidades indígenas à FUNAI, ao Ministério Público. Eles fazem isso. Isso é uma das
funções, um dos objetivos dessas organizações.
(...)
A MARIA INÊS LADEIRA, 15 anos depois, foi contratada – 15 anos depois, ela foi contratada –
para fazer o trabalho dela. Então, nenhum dos membros do CTI poderia trabalhar em nenhuma das
áreas que o CTI indicou no Brasil, porque ele levou a demanda das comunidades para a FUNAI? Isso
seria um absurdo.’
250. Ainda sobre a imparcialidade do estudo realizado, o procurador Alisson de Bom de Souza tece
os seguintes comentários (peça 108, p. 29):
‘Em seguida, o Procurador disse que, nos estudos que fizera, pesquisando no próprio site do
Centro de Trabalho Indigenista (CTI), tinha percebido que existe um Programa Guarani, visando a
demarcações de terras indígenas dos índios Guaranis no Sul e no Sudeste do Brasil; que era interessante
observar que a ONG CTI é financiada por muitas entidades, conforme constava no seu site, em 2013 e
2014, não sabendo se essas informações ainda estão lá, mas que isso tudo está no processo judicial; que
o CTI é financiado por organismos internacionais, por agências de desenvolvimento dos Estados Unidos,
da Noruega e de outros países, percebendo-se um financiamento internacional bem forte em prol dessa
organização; que não podia afirmar se os integrantes do CTI foram o longa manus em trazer os índios
para a região, mas o fato é que eles têm uma atuação e declaram um suposto Programa Guarani de
auxílio a essas demarcações; que no caso do Morro dos Cavalos, era o que tinha acontecido, embora
não pudesse afirmar nos demais casos; que a antropóloga MARIA INÊS LADEIRA é até interessante,
porque, no seu laudo, ela fala muito dela mesma, porque ela é uma doutora na USP, professora, etc., de
modo que uma das fontes bibliográficas do laudo antropológico dela é ela mesma; que tinha achado isso
interessante, não existindo muita coisa escrita, pelo menos no laudo que ela produziu.’
251. Além disso, em várias ocasiões no relatório da visita da CPI à Santa Catarina, há críticas
quanto ao conteúdo do estudo feito pela antropóloga, como a seguir:
‘Em relação ao laudo antropológico de MARIA INÊS LADEIRA, o Procurador [Alisson de Bom de
Souza] disse perceber nele falta de técnica científica, relatando muita questão histórica e pouco a
realidade daquela comunidade que vive no Morro dos Cavalos; que a sua percepção, ouvindo também as
pessoas que vivem ali, é que essa a única saída para a antropóloga era ficar nessa situação da
abstração, porque, se fosse para a realidade, muito pouco se extrairia dessa questão. (peça 108, p. 21)
(...)
A segunda contradição apontada pelo Dr. JOÃO PIMENTA [procurador jurídico da Fatma] era
que o laudo elaborado para a FUNAI, contraposto pelo laudo da FATMA, dizia que a família MOREIRA
era tradicional da década de 1920 e que os antepassados do Sr. MOREIRA tinham habitado a região,
entre 1920 e 1930, e saído da região de Morro dos Cavalos para o Paraguai, com o Sr. MOREIRA tendo
voltado, na década de 1970, para buscar a terra dos antepassados, mas que, no entanto, estava
comprovado que o Sr. MOREIRA tinha ido para o Morro dos Cavalos por outras questões, não existindo
prova material da comprovação de antepassados, estando tudo isso muito mais num romancismo do que
numa questão fática devidamente provada; que o laudo da FUNAI dizia que já existiam mais de cem
índios no Morro dos Cavalos, mas, se não se enganava, esse laudo da FUNAI era de 1989 ou 1990, ou
seja, posterior ao marco temporal da ação da Raposa Serra do Sol. (peça 108, p. 207)’
252. Em outras ocasiões, é questionada a falta de fundamentação bibliográfica, tendo em vista que
o segundo estudo de identificação faz referência a várias publicações da antropóloga encarregada de
coordenar os trabalhos (peça 108, p. 72). Quanto ao assunto, a equipe de fiscalização verificou, que, de
239
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
fato, o referido estudo faz referências a diversos documentos de autoria da Sra. Maria Inês Ladeira, a
exemplo da peça 119, p. 14, 19, 25, 28, 29.
253. No caso específico em questão também é questionada a falta de justificativa no processo para
desconsiderar ponderação do Diretor de Proteção Territorial em 1999, que manifestou entendimento de
não se tratar de terra tradicionalmente ocupada:
‘Destacou como fato interessante, para o que chamava a atenção nas suas intervenções nos
processos administrativo e judicial, é que o Diretor de Proteção Territorial da época, WALTER
COUTINHO JR., em 1999, dera um despacho no processo dizendo que o analisara e verificara que não
era o caso do art. 231 da Constituição Federal, mas, sim, do art. 26 do Estatuto do Índio, que trata da
aquisição de terra, desapropriação; que havia postulação legítima dos indígenas naquela questão, mas
não havia tradicionalidade. (peça 108, p. 18)
(...)
O Dr. RICARDO MELO, deixando evidente que o Presidente da FUNAI, à época, desconsiderara a
informação do Chefe do Departamento de Identificação e Delimitação da FUNAI, instituíra,
possivelmente em 2001, um novo grupo de trabalho, dessa vez, coordenado pela antropóloga MARIA
INÊS LADEIRA, a mesma que, em 1991, coordenando o CTI, tinha dado início ao processo de
demarcação e que, depois, em 2002, com base não só nos Guaranis-Nhandevas que ocupavam o Morro
dos Cavalos na década de 70, mas também com base em um novo contingente de Guaranis-Mbyás, um
contingente bem diferente de algumas centenas de indígenas ou de mais de 100 deles, delimitara uma
área de quase 2.000 hectares, de modo que, dos 16 hectares considerados área indígena pelo próprio
CTI, em 1991, passou-se para os 121 hectares delimitados pelo antropólogo WAGNER ANTÔNIO DE
OLIVEIRA, em 1995, até chegar aos quase dois mil hectares delimitados pela antropóloga MARIA INÊS
LADEIRA’ (peça 108, p. 209)
254. A título de confirmação de informação, transcreve-se trecho de despacho do então Diretor de
Proteção Territorial da Funai, Walter Coutinho Jr., no qual é possível verificar opinião no sentido de
que a área incialmente identificada de 121 ha é tradicionalmente ocupada pelos índios, mas que seu
tamanho não é suficiente para atender as necessidades da comunidade. Dessa forma, o servidor sugere a
aquisição de mais terra com base o art. 26 do Estatuto do Índio (peça 118, p. 30):
‘Dessa forma, submetemos o presente processo à consideração de V. Sa., ponderando que a
comunidade indígena tem completa razão ao indicar a exiguidade da área atualmente proposta para
demarcação em função de suas reais necessidades de subsistência e território. Tais necessidades, que se
traduzem decerto em expectativa de um direito, poderiam ser supridas com propriedade, em nosso
entender, fazendo uso do disposto no art. 26 da Lei n. 6.001, de 19/12/1973. (...).’
255. Relativamente à questão específica do Morro dos Cavalos, buscou-se, nesta oportunidade
apresentar uma visão geral das discussões que cercam a questão. Como o assunto foi submetido à
apreciação do Poder Judiciário por meio de várias ações, em especial a Ação Civil Originária ACO
2323, impetrada pelo Estado de Santa Catarina, deixa-se de propor encaminhamento, especificamente ao
caso do Morro dos Cavalos, tendo em vista ser oportuno aguardar o posicionamento do Poder
Judiciário. Porém as informações são relevantes para a formulação de proposta de encaminhamento a
ser apresentada para tratar das fragilidades dos processos como um todo.
256. Por todo o exposto, é possível concluir que o processo de identificação e demarcação de
terras tradicionalmente ocupadas por índios carece de aprimoramento. Por essa razão, mostra-se salutar
recomendar ao Ministério da Justiça a formação de grupo de trabalho multidisciplinar, com
representantes de outros poderes, do Ministério Público, de outras pastas ministeriais, como a Defesa e o
Meio Ambiente, bem como com representantes de estados e municípios e respectivos órgãos ambientais,
com o objetivo de aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras tradicionalmente
ocupadas por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a ampla defesa
em todas as suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais.
240
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
III.3. Questionamentos em relação às indenizações decorrentes da demarcação de terras indígenas
257. O item acima tratou das fragilidades no processo de identificação e demarcação de terras
indígenas tradicionalmente ocupadas. Volta-se, neste momento, às indenizações decorrentes da
demarcação dessas terras.
258. A IN Funai 2/2012 apresenta instruções e define o procedimento para avaliação e pagamento
das indenizações pelas benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé em terras indígenas. De acordo
com a referida norma, o procedimento apresenta as seguintes fases: I – vistoria das ocupações e das
benfeitorias; II – avaliação; III – análise técnica preliminar; IV – deliberação; V – recurso; IV –
julgamento; VII – pagamento (art. 8º).
259. O art. 9º da IN Funai 2/2012 estabelece que a primeira fase inicia após a publicação da
portaria declaratória da terra indígena. Inicialmente, é realizada a vistoria para identificação dos
ocupantes não índios bem como para detalhamento das ocupações e benfeitorias, produzindo-se um
laudo para cada ocupação.
260. Para cada laudo de vistoria, é elaborado, no âmbito da Funai, um laudo de avaliação. Nesse
documento, as benfeitorias são avaliadas pelo preço de mercado e, não sendo possível, pelo método da
reedição da benfeitoria.
261. O processo recebe, então, uma análise técnica preliminar da Diretor de Proteção Territorial
da Funai, ocasião em que deve ser elaborado um relatório contendo: a) resumo do processo de
identificação e delimitação da TI, b) histórico da ocupação não indígena, c) levantamento fundiário e d)
informações conclusivas sobre o marco temporal para consideração de boa-fé e indicação de quais
benfeitorias são passíveis de indenização, além de sugestão de eventuais providências complementares.
262. O processo é, posteriormente, submetido à deliberação da Comissão Permanente de Análise
de Benfeitorias, que determinará quais benfeitorias são passíveis de indenização, podendo, para tanto,
solicitar diligências, análise técnica ou jurídica, assim como a reavaliação de benfeitorias. A conclusão
dos trabalhos da Comissão é, então, apresentada em resolução da Diretoria de Proteção Territorial
publicada no Diário Oficial da União e encaminhada às prefeituras municipais da situação do imóvel,
por via postal, com recomendação de ampla divulgação.
263. No prazo de trinta dias da publicação da citada resolução no Diário Oficial da União é
possível a interposição de recursos administrativos, sem efeito suspensivo, os quais serão apreciados
pela área técnica. O processo deve então seguir para a procuradoria especializada para manifestação
jurídica conclusiva sobre a regularidade procedimental e sobre os recursos apresentados.
264. O art. 21 da IN Funai 2/2012 estabelece que a ‘Presidência da FUNAI decidirá sobre a
indenização das benfeitorias, inclusive eventuais recursos interpostos, autorizando o seu pagamento ou
devolvendo o procedimento à Comissão Permanente de Análise de Benfeitorias para reavaliação dos
valores ou outras diligências que julgar necessárias’.
265. Uma vez autorizado o pagamento, cada ocupante é notificado para receber a indenização e
deixar a área no prazo de trinta dias. Os ocupantes sem direito a indenização, em razão de ocupação não
reconhecida como de boa-fé ou em decorrência de danos ambientais causados, são notificados para
desocuparem a área em trinta dias. Não ocorrendo a desocupação das áreas, a Funai deve adotar as
providências necessárias para efetivá-las, podendo, para isso, solicitar o auxílio da Polícia Federal.
266. Vale destacar que as benfeitorias são efetivamente indenizadas somente se ainda existirem no
momento do pagamento e pelo estado de conservação em que se encontrarem. Assim, havendo
divergência entre o laudo de vistoria ou avaliação e a situação da benfeitoria por ocasião do pagamento,
poderá ser elaborada nova avaliação das benfeitorias já consideradas indenizáveis com o recálculo do
seu valor pelo atual estado de conservação.
267. O art. 26 da IN Funai 2/2012 estabelece critérios de priorização do pagamento
das indenizações:
‘Art. 26. No procedimento de indenização de benfeitorias deverá ser dada prioridade às de menor
valor e que integrem os bens de subsistência do seu titular e às benfeitorias que estiverem situadas em
241
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
áreas de permanente tensão social, bem como aos ocupantes maiores de 60 anos e aos portadores de
deficiência, física ou mental, ou de doença grave.’
268. A primeira questão a ser levantada diz respeito ao momento do pagamento das indenizações
pelas benfeitorias em ocupações consideradas de boa-fé em terras indígenas. Como se vê, a publicação
da portaria declaratória da terra indígena é o marco que permite o início dos trabalhos de avaliação e
pagamento dessas indenizações. As etapas seguintes do processo dependem, tão somente, da realização
das etapas anteriores, não existindo outros marcos externos ao processo de avaliação e indenização das
benfeitorias em terras indígenas.
269. Ocorre que o processo de identificação e demarcação de terras indígenas tradicionalmente
ocupadas não se encerra na publicação da portaria declaratória. Para o processo ser concluído é
essencial a sua homologação pelo presidente da República e o seu registro no cartório de registro de
imóveis e na Secretaria de Patrimônio da União.
270. Durante a fiscalização observou-se que não é incomum, nos processos de identificação e
demarcação de terras indígenas, um grande lapso temporal entre a portaria declaratória e a
homologação do processo pelo presidente da República, a exemplo do caso da TI Morro dos Cavalos
comentado no item 281 deste relatório. Assim, os processos de avaliação e pagamento de indenizações a
ocupantes não índios de terras demarcadas chegam, com frequência, à etapa de pagamento antes de
concluído o processo de identificação e demarcação de terras, que se aperfeiçoa, tão somente, após a
homologação e registros.
271. Dessa forma, pode-se realizar pagamentos de indenizações a ocupantes não índios de
benfeitorias de boa-fé em terras que ainda não foram homologadas. Ora, a homologação pelo presidente
da República não é automática e depende de sua análise e juízo sobre a regularidade do processo.
Portanto, mostra-se temerário o pagamento de indenizações relacionadas com terras indígenas
demarcadas que podem, porventura, ter sua homologação negada de forma fundamentada pelo
presidente da República.
272. Em alguns casos, a demora na homologação do processo de identificação e demarcação de
terra indígena pode ser justificada pela decisão discricionária do presidente da República de aguardar
manifestação do Poder Judiciário, quando há ações judiciais sobre referida área indígena. Nesses casos,
o pagamento antes de decidida a questão é ainda mais imprudente, pois todo o processo pode vir a ser
desconstituído pela decisão judicial, em que pese não ser obrigatório tal espera. É até mesmo possível ao
Poder Judiciário determinar cautelarmente a suspensão das indenizações quando pedido por uma das
partes e presentes os requisitos necessários para uma decisão dessa natureza.
273. Na hipótese de a terra indígena não ser homologada pelo presidente da República ou de uma
eventual decisão judicial apontando, por exemplo, nulidade do processo de identificação e demarcação,
questiona-se o que ocorreria com os pagamentos já efetuados aos ocupantes não índios. Seria
praticamente impossível reaver esses recursos aos cofres públicos. Ademais, a retirada dos não índios
dessas áreas que ainda não foram homologadas pode acarretar pedidos de indenização por danos
materiais e morais caso o processo não receba a homologação presidencial.
274. A Procuradoria Federal Especializada junto à Funai defende que o pagamento das
indenizações das benfeitorias decorrentes de ocupações consideradas de boa-fé deve ocorrer antes da
edição do Decreto homologatório de reconhecimento da terra indígena (peça 159, p. 75-79):
‘16. Houve destarte, o acolhimento da teoria do indigenato, na qual a relação estabelecida entre a
terra e o indígena é congênita e, por conseguinte, originária. De fato, com o advento da Carta Magna,
foram reconhecidos os direitos originários dos índios sobre as terras que ocupavam, independente de
título ou reconhecimento formal, sobre as terras que ocupam ou ocuparam. Dentro deste contexto, o
processo de demarcação das terras indígenas em si, não possui natureza constitutiva, mas sim
declaratória, com o desiderato de delimitar espacialmente os referidos territórios, possibilitando o
exercício das prerrogativas constitucionais conferidas aos índios. Nesse sentido:
242
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘3.3. A demarcação administrativa, homologada pelo Presidente da República, é ‘ato estatal que se
reveste da presunção juris tantum de legitimidade e de veracidade’ (RE 183.188, da relatoria do ministro
Celso de Mello), além de se revestir de natureza declaratória e força autoexecutória’ (PET 3388/STF).
17. Tanto é que a Lei nº 6.001, de 19 de dezembro de 1973, o Estatuto do Índio, assegura
expressamente os direitos indígenas sobre essas áreas independentemente de sua demarcação:
‘Art. 25. O reconhecimento do direito dos índios e grupos tribais à posse permanente das terras
por eles habitadas, nos termos do artigo 198, da Constituição Federal, independerá de sua demarcação,
e será assegurado pelo órgão federal de assistência aos silvícolas, atendendo à situação atual e ao
consenso histórico sobre a antigüidade da ocupação, sem prejuízo das medidas cabíveis que, na omissão
ou erro do referido órgão, tomar qualquer dos Poderes da República.’
18. Desse modo, o procedimento previsto no Decreto nº 1.775 , de 8 de janeiro de 1996, apenas
visa declarar o usufruto exclusivo da área tradicionalmente ocupada pelos indígenas, ou seja, limita-se a
declarar uma situação pretérita, com o fim de conferir uma maior segurança jurídica aos indígenas e aos
demais membros da sociedade brasileira.
19. Lembro que o fundamento do Decreto nº 1.775, de 1996 – que não pode ser Decreto autônomo
– é a Constituição Federal e o Estatuto do Índio interpretado segundo as premissas constitucionais e
legais.
20. A nosso ver, só esses argumentos já justificariam o pagamento da indenização das benfeitorias
derivadas da ocupação de boa-fé, a despeito da edição do Decreto Homologatório.
21. Contudo, outro argumento nos chama atenção, sendo necessária a transcrição integral do texto
do Decreto:
[transcrição integral do Decreto 1.775/1996]
22. O texto do Decreto deixa clara a ordem dos procedimentos a serem seguidos pelos entes
envolvidos no processo de demarcação, ou seja, os artigos estão organizados de forma a evidenciar a
sequência de atos a serem praticados pelos envolvidos, não havendo espaço para a inversão cronológica
dos atos administrativos nele consignados.
23. Nesse sentido, após a homologação presidencial, resta apenas a prática dos atos de registro em
cartório imobiliário da comarca correspondente e na Secretaria de Patrimônio da União do Ministério
da Fazenda.
24. Não poderia ser diferente, afinal, é a Portaria Declaratória do Ministro de Estado da Justiça, o
ato que representa o reconhecimento (meramente formal, diga-se) da terra indígena pelo Estado
Brasileiro, devendo o processo ser encaminhado à homologação apenas quando concluídas todas as
etapas anteriores, notadamente a demarcação física da área. Percebe-se, na prática, que o segundo
artigo das Portarias Declaratórias contém o seguinte enunciado:
Art. 2º A FUNAI promoverá a demarcação administrativa da Terra Indígena ora declarada, para
posterior homologação pelo Presidente da República, nos termos do art. 19, § 1º, da Lei nº 6.001/73 e do
art. 5º do Decreto nº1.775/96.
25. Ora, após o reconhecimento formal do Estado, resta apenas a demarcação física de limites e a
retirada dos ocupantes não índios. Para que isso se opere de forma tranquila e ordenada, já que a
declaração em si já afeta o direito de propriedade e de posse daqueles que lá se encontravam (institutos
jurídicos esses que são fulminados por força de determinação constitucional, em prol do domínio da
União e usufruto exclusivo indígena), deve haver, nesse momento, mas após a conclusão do levantamento
fundiário, a análise da boa-fé, a definição dos valores a serem pagos e o início do pagamento das
benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.
26. Politicamente e estrategicamente trata-se de medida apta a apaziguar o meio social ante a
tensão estabelecida da área – a ser solucionada com a conclusão do processo demarcatório – ao mesmo
tempo em que assegura a efetiva ocupação da área pelos indígenas, ou seja, a celeridade conferida ao
pagamento das indenizações, além de estar resguardado pelo princípio da eficiência (art. 37, caput da
243
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
CF/88) e celeridade (art. 5º, LXXVII da CF/88), respeitada, evidentemente a legalidade, propicia a
efetivação do comando constitucional.
27. Nesse sentido, não há qualquer óbice ao início do pagamento das benfeitorias antes da
expedição do Decreto Homologatório, ao contrário, parece-nos que o ordenamento não só incentiva essa
prática, como a determina, por se tratar de medida legalmente respaldada, proporcional, razoável, e que
atende ao aspecto teleológico do comando constitucional.’
275. Ocorre que a fundamentação utilizada pela Procuradoria Federal para defender o pagamento
das indenizações antes da homologação do processo de identificação e demarcação de terras indígenas
tradicionalmente ocupadas é, justamente, a ordem apresentada nos artigos do Decreto 1.775/1996. Essa
norma foi objeto de crítica no item anterior deste Relatório e também no Voto do Acórdão 2.166/2008-
TCU-Plenário, mormente por ser demasiado autônomo.
276. A Constituição Federal apenas define a competência da União para demarcar as terras
indígenas tradicionalmente ocupadas: ‘Art. 231. São reconhecidos aos índios sua organização social,
costumes, línguas, crenças e tradições, e os direitos originários sobre as terras que tradicionalmente
ocupam, competindo à União demarcá-las, proteger e fazer respeitar todos os seus bens’.
277. A Lei 6.001/1973, por sua vez, é anterior à Constituição Federal, mas foi por ela
recepcionada. Sobre o assunto, ela trata da necessidade de reconhecimento das terras habitadas de
forma permanente e estabelece, apenas, que o processo será definido em Decreto do Poder Executivo e
homologado pelo presidente da República:
‘Art. 2° Cumpre à União, aos Estados e aos Municípios, bem como aos órgãos das respectivas
administrações indiretas, nos limites de sua competência, para a proteção das comunidades indígenas e
a preservação dos seus direitos:
(...)
IX - garantir aos índios e comunidades indígenas, nos termos da Constituição, a posse permanente
das terras que habitam, reconhecendo-lhes o direito ao usufruto exclusivo das riquezas naturais e de
todas as utilidades naquelas terras existentes;
(...)
Art. 19. As terras indígenas, por iniciativa e sob orientação do órgão federal de assistência ao
índio, serão administrativamente demarcadas, de acordo com o processo estabelecido em Decreto do
Poder Executivo.
§ 1º A demarcação promovida nos termos deste artigo, homologada pelo Presidente da República,
será registrada em livro próprio do Serviço do Patrimônio da União (SPU) e do registro imobiliário da
comarca da situação das terras.’
278. Portanto, verifica-se que o Decreto 1.775/1996 define todo o processo de identificação e
demarcação de terras indígenas tradicionalmente ocupadas. Esse processo trata de assunto relevante e
sensível para o país e merece ser melhor debatido.
279. Em outro parecer, o então Procurador-Chefe da Procuradoria Federal junto à Funai defende
que a homologação da terra indígena só deve ocorrer após o pagamento das indenizações e desocupação
da área pelos não índios (peça 158, p. 91):
‘4. No presente momento processual, a teor do que dispõe o Decreto nº 1. 775/1996, o processo de
demarcação deve ser concluído, com o reassentamento dos ocupantes e pagamento das benfeitorias
indenizáveis, para que só então seja editado o Decreto homologatório e o respectivo registro imobiliário,
na forma de seu artigo 5º:
Art. 5º A demarcação das terras indígenas, obedecido o procedimento administrativo deste
Decreto, será homologada mediante decreto.’
280. A adoção da tese defendida acima traz ainda mais fragilidade ao processo de indenização e
demarcação de terras indígenas, pois a homologação do processo ficaria na dependência da
disponibilidade financeira da União. Há situações nas quais não há indenização de benfeitorias por falta
de disponibilidade orçamentária e financeira. As terras indígenas mais próximas das cidades e centros
244
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
urbanos seriam as mais prejudicadas, pois, regra geral, apresentam maior número de ocupantes não
índios com benfeitorias. A Funai, em resposta a ofício de requisição desta equipe de fiscalização
destacou a dificuldade de disponibilidade financeira para efetivar o pagamento das indenizações
(peça 109, p. 9):
‘Em que pese tal política pública figurar como objetivo do Governo Federal no âmbito do PPA
2016-2019, o orçamento disponibilizado para o cumprimento de tais objetivos e metas tem sido
significativamente reduzido ao longo dos últimos anos. Por exemplo, em 2015, o orçamento previsto na
LOA para ações de regularização fundiária foi de R$ 17.249.407,00. Em 2016, o orçamento aprovado foi
de R$ 10.332.302,00 e a previsão para 2017 na ação 20UF - demarcação e fiscalização de terras
indígenas e proteção de índios isolados, PO 002 - delimitação, demarcação e regularização de TIs
R$ 9.299.072, o que tem se materializado em um enxugamento das ações de regularização e,
consequentemente, de indenização aos ocupantes de terras indígenas, planejados por esta Fundação.’
281. Ainda sobre o assunto, vale destacar que o caso da TI Morro dos Cavalos enquadra-se nas
situações acima mencionadas. A área foi declarada terra indígena por meio da Portaria MJ 771, de
18/4/2008, publicada no Diário Oficial da União em 22/4/2008. As vistorias foram realizadas entre 4/10
e 30/11/2010 (peça 157, p. 114 e peça 158, p. 10). Os laudos de vistoria e de avaliação constam das
peças 143, p. 64-75; 144-155 e 156, p. 1-6.
282. Até o momento, no âmbito da TI Morro dos Cavalos, ocorreram os pagamentos de
indenizações a sete ocupantes de boa-fé, sendo um feito por meio de depósito judicial. Tais pagamentos
alcançam o montante de R$ 793.898,31, conforme reportado pela Funai à peça 25, p. 24.
283. Um procurador do estado de Santa Catarina informou à equipe da CPI Funai-Incra que
visitou a TI Morro dos Cavalos que tais pagamentos estavam sendo questionados no âmbito da Ação
Civil Originária ACO 2323 movida pelo Estado de Santa Catarina em face da União e da Funai
(peça 108, p. 21-22):
‘Ao dizer da situação atual, o Dr. ALISSON DE BOM DE SOUZA informou que a situação do
processo de Morro dos Cavalos era a seguinte: tinha havido a declaração do Ministro da Justiça – que
está judicializada –, e não houve a homologação da Presidente da República, que seria a finalização do
processo administrativo, mas que a FUNAI já retirara quatro não índios da terra indígena, inclusive
tendo feito pagamentos de quase 800 mil reais, causando-lhe estranheza; que esse pagamento, que veio
aos autos, se dera depois da determinação do Ministro TEORI ZAVASCKI e, no processo, tinha
verificado essa questão.
O Procurador prosseguiu tratando do pagamento de quase 800 mil reais em indenizações dizendo
que os servidores da FUNAI alegavam, no processo administrativo, que são glebas estratégicas para
consolidação da terra indígena, mas que, na sua visão, esse fato era extremante grave porque o processo
não terminou e porque não houve o ato de homologação; que, muito embora não haja uma liminar, no
seu entendimento isso não era o mais adequado, chegando a ser uma atitude temerária da FUNAI; que
ele tinha os documentos e daria acesso à CPI da FUNAI-INCRA se desejado, pois são documentos
públicos, constando até do processo judicial.
Ainda sobre essas indenizações, acrescentou que houve uma equipe técnica que fez a avaliação
dessas terras, das benfeitorias e coisa e tal, conforme consta no processo, mas não saberia dizer por que
foram apenas os proprietários daquelas terras que entraram em acordo e receberam esses recursos; que
não tinha como afirmar se as propriedades valiam ou não essa quantia, mas o que lhe causava
estranheza era a desintrusão e o pagamento antes da finalização do processo administrativo; que até
estava estudando se seria tomada alguma providência judicial no processo junto ao STF para que isso
não mais ocorresse e, eventualmente, até para uma ação por improbidade, alguma coisa nesse sentido;
que era óbvio que tinha havido um acordo, só que o motivo dessa indenização fora o art. 231, § 6º, ou
seja, houve a indenização antes de haver a finalização do processo e o reconhecimento final da
tradicionalidade.’
245
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
284. Também merece atenção outra questão sobre as indenizações aos ocupantes de boa-fé não
índios: o que é, de fato, objeto de indenização? De acordo com a Funai, são passíveis de indenização
apenas as benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé. Assim, mesmo que o ocupante não índio seja
possuidor de escritura pública com registro em cartório de registro de imóveis anterior à Constituição
Federal/1988, será beneficiado apenas com indenizações relacionadas às benfeitorias erigidas na sua
área. Transcreve-se, por oportuno, parte da resposta da Funai ao Ofício de Requisição 1-417/2016
(peça 109, p. 12-14):
‘Como já exposto e nos termos da legislação vigente, em terras indígenas de ocupação tradicional
é procedida apenas a indenização por benfeitorias erigidas, estando estas na condição de derivadas da
ocupação de boa-fé, cujo procedimento segue o rito estabelecido na Instrução Normativa-Funai n.02, de
3 de fevereiro de 2012, já que quaisquer títulos ou registros incidentes nessas áreas são considerados
nulos, por força constitucional.
Para o correto enquadramento da questão, pois, cabe relembrar o dispositivo constitucional que
trata da matéria, qual seja o § 6° do artigo 231 da Constituição Federal:
‘São nulos e extintos, não produzindo efeitos jurídicos, os atos que tenham por objeto a ocupação,
o domínio e a posse das terras a que se refere este artigo, ou a exploração das riquezas naturais do solo,
dos rios e dos lagos nelas existentes, ressalvado relevante interesse público da União, segundo o que
dispuser Lei complementar, não gerando a nulidade e a extinção direito a indenização ou a ações contra
a União, salvo, na forma da lei, quanto às benfeitorias derivadas da ocupação de boa-fé.’
Portanto, considerando a natureza jurídica do processo demarcatório de terras de ocupação
tradicional, que não se confunde ou se assemelha com o procedimento de desapropriação, eventuais
títulos incidentes na área são nulos, estando esta Fundação autorizada somente à indenização pelas
benfeitorias erigidas sob boa-fé.
Por seu turno, o Código Civil estabelece o conceito de benfeitoria nos seguintes termos:
‘Art. 96. As benfeitorias podem ser voluptuárias, úteis ou necessárias.
§ 1 º São voluptuárias as de mero deleite ou recreio, que não aumentam o uso habitual do bem,
ainda que o tomem mais agradável ou sejam de elevado valor.
§ 2º São úteis as que aumentam ou facilitam o uso do bem.
§ 3º São necessárias as que têm por fim conservar o bem ou evitar que se deteriore.
Art. 97. Não se consideram benfeitorias os melhoramentos ou acréscimos sobrevindos ao bem sem
a intervenção do proprietário, possuidor ou detentor.’
Assim, todos os ocupantes de boa-fé estabelecidos em terras indígenas, independente de registro,
são considerados legalmente como possuidores, cabendo indenização por benfeitorias no momento em
que o ocupante efetivamente perder a posse.
Portanto, a FUNAI, no caso das avaliações e indenizações de ocupações de não índios em terras
indígenas de ocupação tradicional, a exemplo da Terra Indígena Morro dos Cavalos, promove o
levantamento e avaliação de todas as benfeitorias reprodutivas e não reprodutivas existentes no imóvel e
avalia, com base no método de reedição de custo – que corresponde à cotação de preço no mercado local
de todos os itens que compõem as benfeitorias existentes, chegando-se ao valor total do bem, e
aplicando-se índice correspondente ao estado de conservação do mesmo – todas as benfeitorias
existentes, para fins indenizatórios.
Ainda, de acordo com a Instrução Normativa nº 02/FUNAI/2012, são indenizadas, aos ocupantes
considerados como de boa-fé, todas as benfeitorias úteis e necessárias existentes, na ocupação no ato do
pagamento, construídas ao tempo do marco temporal da boa-fé, excetuando-se as voluptuárias, que são
as únicas indenizáveis de acordo com o Código Civil, considerando os respectivos estados de
conservação.
(...)
De acordo com a legislação vigente as terras indígenas integram o patrimônio da União, nos
termos do art. 20, XI da Constituição Federal, cabendo à FUNAI o reconhecimento, regularização e
246
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
proteção das mesmas, enquanto bens do patrimônio público voltados ao usufruto exclusivo dos povos
indígenas.
Com relação às indenizações de que trata o § 6° do art. 231 da Constituição Federal,
considerando-se o exposto no item i da presente solicitação, não há tratamento específico para o caso de
títulos registrados em data anterior à Constituição Federal, já que não há qualquer fundamento legal
para tanto.
Importante registrar, contudo, que a partir do ato da homologação da demarcação da terra
indígena pela Presidência da República, seguindo o disposto no art. 6° do Decreto nº 1.775/1996, que
trata do procedimento administrativo de demarcação das terras indígenas, é efetivado o registro no
cartório imobiliário no local de abrangência administrativa da área e posterior lançamento na
Secretaria do Patrimônio da União (SPU).
Nesse procedimento, ao requerer o pedido de registro da terra indígena em nome da União ao
respectivo Cartório de Registro de Imóveis, se confirmado a existência da sobreposição de eventuais
títulos emitidos em nome de terceiros, constitui obrigação à União, por meio da FUNAI, solicitar ao
cartorário a averbação na matrícula do imóvel para fazer constar tratar-se de terra indígena de domínio
da União e usufruto exclusivo dos índios. A averbação se dá na forma do §3º do art. 246 da Lei n. 6015,
de 31/12/1973:
‘§ 3° Constatada, durante o processo demarcatório, a existência de domínio privado nos limites da
terra indígena, a União requererá ao Oficial de Registro a averbação, na respectiva matrícula, dessa
circunstância.’
Ainda, em alguns casos, para a regularização da área do ocupante possuidor de registro do
imóvel, no momento da indenização pelas benfeitorias pode-se proceder à lavratura de escritura de
reconhecimento de domínio e transferência da área à União por incidência deste em terra indígena e a
anotação do registro em cartório.
Sobre este assunto, consta ainda no âmbito do Grupo de Trabalho de Terras Públicas e
Desapropriações, sob coordenação da 1ª Câmara de Coordenação e Revisão da Procuradoria-Geral da
República, entendimentos de que a FUNAI poderia requerer o cancelamento da matrícula do imóvel de
terceiros sobre terras indígenas demarcadas. Contudo, determinados Cartórios de Imóveis alegam,
quanto a esse procedimento, o descumprimento da Lei n. 6015/73, em seu artigo 250, inciso I.
‘Art. 250 - Far-se-á o cancelamento:
I - em cumprimento de decisão judicial transitada· em julgado;’
Assim, de acordo com os encaminhamentos do referido grupo de trabalho, constatou-se uma falta
de uniformidade na atuação dos oficiais de registros, e diversas corregedorias reconheceram haver
lacuna normativa. Dessa forma, o grupo formulou consulta ao Conselho Nacional de Justiça requerendo
a emissão de determinação para uniformização do procedimento. Atualmente, a FUNAI aguarda,
posicionamento do CNJ para análise da questão.’
285. No processo de regularização fundiária da TI Morro dos Cavalos, a Funai apresentou uma
relação de 31 ocupantes não índios que possuíam escritura pública registrada em cartório, de um
universo de 78 ocupações (peça 109, p. 14-15). Ao buscar informações no processo de regularização
fundiária da TI Morro dos Cavalos, foi possível verificar que há pessoas nessa relação que ocupam seus
imóveis há décadas, há mais de 20, 30 anos, existindo um ocupante que ocupa o imóvel há 52 anos
(peça 158, parte 1, p. 26-29).
286. Muito embora exista o direito originário dos índios sobre as terras indígenas, a indenização
de ocupantes de imóveis com escritura pública registrada no competente cartório de registro de imóveis
apenas pelo valor das indenizações não parece coerente. Mais uma vez constatam-se prejuízos e
transtornos causados pela inércia e morosidade do Estado em identificar e regularizar as terras
indígenas.
287. Observa-se que o tema vem recebendo bastante atenção também por parte do Poder
Legislativo federal. Recentemente, o Senado Federal aprovou texto de Proposta de Emenda à
247
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Constituição, PEC 71/2011, que ‘Altera o § 6º do art. 231 da Constituição Federal e acrescenta art. 67-A
ao Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, para permitir a indenização de possuidores de
títulos dominiais relativos a áreas declaradas como indígenas e homologadas a partir de 5 de outubro de
2013’. Encaminhada em setembro de 2015 à Câmara dos Deputados, essa PEC ganhou o n. 132/2015,
encontrando-se desde então em tramitação.
288. Em uma breve reflexão sobre a questão, essa equipe entende que não se mostra razoável
simplesmente ignorar um documento público pelo fato de uma determinada área ter sido considerada
como terra indígena tradicionalmente ocupada. Esse procedimento traz grande insegurança jurídica,
desestimulando, inclusive, investimentos necessários ao saudável crescimento da economia.
289. Isso porque, a partir deste fato, a escritura pública registrada no competente cartório de
registro de imóvel perde seu valor quando uma TI é reconhecida. Qual a segurança para um investidor,
por exemplo, implantar uma fábrica ou investir em uma agroindústria se a sua propriedade, mesmo com
a regular documentação pode vir a ser reconhecida como terra indígena tradicionalmente ocupada? E o
que dizer de pessoas físicas que investem, muitas vezes, os recursos poupados durante toda sua vida para
adquirir uma terra e construir sua moradia? E os tantos agricultores familiares que perdem sua
ferramenta de trabalho que é a terra?
290. Ressalte-se que não estão sendo questionados os direitos originários dos indígenas, mas o
Estado deve ser responsável pela sua inércia e morosidade em identificar e demarcar as TIs. Assim,
parece razoável, para esta equipe de fiscalização, que, uma vez identificada, demarcada, homologada e
registrada a TI, a União indenize aqueles com propriedades devidamente escrituradas no competente
cartório de registro de imóveis não só com base nas benfeitorias erigidas, mas também pelo valor
da terra.
291. Durante o período de fiscalização, a equipe tomou conhecimento de que uma possível razão
para indenização somente pelo valor das benfeitorias das ocupações de boa-fé seria viabilizar a
regularização das terras indígenas. Isso porque, caso fosse necessário indenizar o valor da terra
também, os recursos atualmente destinados a essa ação não seriam suficientes, uma vez que hoje não
atendem sequer ao necessário para indenizar tão somente as benfeitorias decorrentes de ocupações de
boa-fé.
292. Não é demais lembrar o registrado pela Funai no Memorando 983/2016/CGAF-DPT-Funai
acerca da redução dos recursos destinados às ações de regularização fundiária, demarcação de terras
indígenas e proteção de índios isolados nas leis orçamentárias dos últimos anos (item 280 deste
Relatório) e que há, no momento, 247 áreas em alguma etapa do processo de identificação e demarcação
de terras tradicionalmente ocupadas, além de quinze reservas indígenas em regularização.
293. O procurador do Estado de Santa Catarina também apresentou suas considerações sobre o
assunto no que concerne, especificamente, à TI Morro dos Cavalos (peça 108, p. 20-21):
‘Sobre a possibilidade de ter sido montada uma estratégia para dizer que aquela terra seria
tradicional de modo não ter que gastar com a aquisição da área, porque, assim, só seriam indenizadas as
benfeitorias, o Dr. ALISSON DE BOM DE SOUZA disse que essa até era uma pergunta que se fazia e
que a fez em sua petição; que o patrocínio desse processo administrativo, eivado de tantas ilegalidades,
possivelmente tem outra razão e que, dentro da razão aparente, deve haver uma razão oculta; que é
óbvio que o gasto financeiro diminui muito com a declaração da tradicionalidade porque apenas as
benfeitorias são indenizadas; que era uma pergunta que se fazia, embora não tivesse como afirmar isso,
mas que essa questão era algo que o deixava intrigado.’
294. Pelo exposto, propõe-se que o assunto seja objeto de debate no grupo de trabalho sugerido no
item 256 deste Relatório. Propõe-se, complementarmente, comunicar do Acórdão que vier a ser
proferido, bem como do Relatório e do Voto que o fundamentarem, à Câmara dos Deputados e ao
Senado Federal.
248
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
IV. Conclusão
295. No planejamento dos trabalhos de fiscalização foram definidas cinco questões de auditoria.
Os achados registrados neste relatório estão relacionados com a Questão 3, relativa ao
Convênio PP 0025/2002-00:
a) Achado 1 - Plano de trabalho com detalhamento insuficiente;
b) Achado 2 - Alteração no convênio sem a correspondente celebração de aditivo;
c) Achado 3 - Intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais;
d) Achado 4 - Fiscalização do convênio insatisfatória;
e) Achado 5 - Execução parcial do objeto pactuado;
f) Achado 6 - Descompasso entre a execução física e a financeira; e
g) Achado 7 - Morosidade na execução do convênio.
296. Adicionalmente, mas não diretamente relacionados com as questões de auditoria, foram
apresentados outros temas entendidos pela equipe de fiscalização como relevantes e que mereciam ser
levados ao debate:
a) medidas compensatórias não diretamente ligadas aos impactos dos empreendimentos;
b) fragilidades nos processos de identificação e delimitação de terras indígenas; e
c) questionamentos em relação às indenizações decorrentes da demarcação de terras indígenas.
297. Especificamente, em relação à Questão 1 (item I.3-Objetivo e questões de auditoria), o Dnit,
em resposta ao Ofício 839/2016-Secex-SC (peça 19, p. 3-4), não noticiou pagamentos às pessoas listadas
no referido ofício. Entretanto, informou que tais pessoas integraram a equipe técnica responsável pela
elaboração do Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e respectivo Relatório de Impacto Ambiental (RIMA)
para a Transposição do Morro dos Cavalos, em Palhoça/SC e do Estudo do Componente Indígena (ECI)
do EIA/RIMA da Transposição do Morro dos Cavalos, no segmento rodoviário compreendido entre o km
232,0 ao km 234,5 na rodovia BR-101/SC, integrante do Projeto de Ampliação da Capacidade e
Modernização da Ligação Rodoviária Florianópolis/SC - Osório/RS - BR-101 Sul, no âmbito do
Convênio PP-290/2009. Segundo o Dnit, o EIA/RIMA foi concluído em dezembro de 2010 e o ECI em
setembro daquele ano. Esses documentos foram assinados pela MPB Saneamento Ltda. em conjunto com
a Fundação de Apoio à Pesquisa e Extensão da Unisul (Faepesul).
298. Cabe registrar que, no âmbito deste Tribunal, o citado ajuste, Convênio PP-290/2009, é
objeto do processo TC 003.491/2016-1, que trata de tomada de contas especial (TCE) instaurada em
razão da execução parcial do objeto do ajuste, atualmente em tramitação nesta Corte de Contas.
299. Ainda no que concerne à primeira questão de auditoria, assinale-se que não foi possível
identificar irregularidades em outros pagamentos efetuados para pessoas físicas e jurídicas relativos a
estudos ou outros trabalhos vinculados a comunidades indígenas na região da Grande Florianópolis
examinada. Em resposta a ofício de requisição de informações, a Funai relatou que busca formar os
grupos técnicos com profissionais do seu quadro efetivo ou com profissionais dispostos a atuar como
colaboradores, tendo em vista que desde 2012 aquela Fundação não dispõe de mecanismos para a
contratação de consultores para trabalhar em estudos de identificação e delimitação (peça 109, p. 18-
19).
300. Em relação a contratações anteriores a 2012, foram verificados pagamentos com preços
razoáveis sem que alguma irregularidade tenha sido observada. Especificamente quanto à possível
parcialidade da antropóloga responsável pelo segundo trabalho de identificação e delimitação da TI
Morro dos Cavalos, o assunto foi abordado no segundo tema relevante não diretamente relacionado com
as questões de auditoria acima mencionadas.
301. No tocante à segunda questão de auditoria, os pagamentos identificados à Associação das
Comunidades Indígenas M’Byá-Guarani de Palhoça-SC estão abrangidos pelo Convênio PP 0025/2002-
00 e referem-se à elaboração de dois livros sobre a cultura Guarani, os quais fazem parte das metas do
citado ajuste. Exemplares das obras foram apresentados à equipe de fiscalização.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
302. Não foi registrado nenhum achado relacionado ao Convênio TBG 004/98, firmado entre a
TBG e a Funai e objeto da Questão de Auditoria 4, muito embora tenha sido verificado alteração no
Plano de Trabalho sem a devida formalização em termo aditivo. Isso porque o ajuste encontra-se
encerrado desde novembro de 1999, ou seja, há mais de dezessete anos.
303. Igualmente não foram identificados achados para a Questão 5, que trata da regularidade dos
pagamentos efetuados a título de indenização a ocupantes não índios da TI Morro das Cavalos. Apenas
cinco laudos fundiários foram objeto de indenização até o momento, de um universo de 72 laudos
passíveis de indenização. Outrossim, matérias relativas a indenizações a ocupantes de terras indígenas
tradicionalmente ocupadas foram tratadas no terceiro tema relevante não diretamente relacionada com
as questões de auditoria acima mencionadas.
304. Com relação às impropriedades identificadas no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00,
tratadas na Seção II do relatório (Questão de Auditoria 3), foram sugeridas determinações e
recomendações à Funai e ao Dnit com vistas a sanear as irregularidades. Essas providências estão
relacionadas, sobretudo, a deficiências na execução das metas previstas no plano de trabalho do
convênio, à ausência de formalização de alterações havidas ao longo da execução do ajuste, à falta de
informação no processo a respeito de medidas adotadas com relação a objetos mal ou não executados, à
deficiência na fiscalização, entre outras falhas aludidas ao longo do relatório.
305. Quanto aos temas não diretamente relacionados às questões de auditoria, objeto da Seção III
do relatório, foram sugeridas recomendações ao Ministério da Justiça, órgão ao qual está vinculada a
fundação indigenista. Tais propostas almejam ampliar o debate sobre temas que afetam a implantação
do processo de identificação e demarcação de terras tradicionais, reduzindo seus impactos para o
alcance de sua finalidade.
306. No mesmo sentido, é sugerido o encaminhamento à Câmara dos Deputados e ao Senado
Federal do Acórdão que vier a ser proferido juntamente com o Relatório e Voto que o fundamentarem,
assim como das eventuais conclusões resultantes das recomendações sugeridas ao Ministério da Justiça
no item precedente, para que as casas legislativas avaliem a conveniência e a oportunidade de propor
legislação sobre o assunto.
307. Por fim, propõe-se encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido juntamente com o
Relatório e Voto que o fundamentarem à Secex-MT e à Seinfra RodoviaAviação. Tais Unidades Técnicas
possuem em sua clientela a Funai e o Dnit, respectivamente.
V. Proposta de encaminhamento
308. Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo:
308.1. Determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que:
a) se abstenha de prorrogar a vigência do Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig) (Achado II.7);
b) proceda, no momento da análise da prestação de contas final do ajuste, ao exame criterioso
tanto da contratação quanto da execução dos serviços prestados pela Emater-RS, em especial no que
tange à razoabilidade dos preços contratados e à inconsistência entre os valores pagos à Emater-RS e o
registrado no Relatório de Execução Financeira do subprograma sócio-econômico-ambiental
(Achado II.6);
c) realize, no prazo de sessenta dias, análise de todas as nove prestações de contas apresentadas
no âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, em atendimento ao art. 31, da IN STN 1/1997, promovendo
cuidadoso exame sobre a regularidade das despesas realizadas e do atingimento dos objetivos do ajuste,
em especial no que se refere às despesas relacionadas no Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, em que foram
questionadas despesas sem amparo no plano de trabalho aprovado, em desacordo com o inciso IV do art.
8º da IN STN 1/1997 (Achado II.4);
308.2. Dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) de que a
assinatura de convênios com detalhamento insuficiente do plano de trabalho, a omissão quanto à
intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais, a análise pouco aprofundada de
prestações de contas de ajustes e a omissão quanto à não apresentação de documentos por parte do
250
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
convenente, tais como, no caso concreto, dos relatórios mensais de execução, afronta os princípios da
legalidade, da economicidade e da transparência, que devem ser observados pela Administração Pública
(Achado II.4);
308.3. Determinar à Fundação Nacional do Índio (Funai) que:
a) apresente ao Dnit, no prazo de sessenta dias, a prestação de contas parcial do Convênio PP
0025/2002-00, compreendendo o período até 31/12/2016 (Achado II.3);
b) encaminhe ao Dnit a prestação contas final do Convênio PP 0025/2002-00 no prazo de até
sessenta dias após o término da vigência do ajuste, em observância ao art. 28, § 5º, da IN STN 1/1997
(Achado II.7);
c) faça constar no Relatório de Execução Físico-Financeira, ao encaminhar a prestação de contas
final do convênio ao Dnit, o detalhamento de todas as ações executadas e pagas, conforme as unidades e
metas definidas no documento Proposta Pacig, de forma a possibilitar a avaliação de sua fiel execução
(Achado II.6);
d) no prazo de noventa dias, adote providências necessárias para (Achado II.5):
d.1) elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas
relativas aos Contratos 114 e 299/2008 e as entregues às comunidades indígenas no âmbito dos
Contratos 028 e 037/2012, com posicionamento acerca da possibilidade de aproveitamento das casas
iniciadas pela Concitec;
d.2) apurar a responsabilidades das empresas LG Construtora Ltda. e Rio Madeira Construtora
Ltda., Contratos 028/2012 e 037/2012, respectivamente, exigindo, se cabível, dentro do prazo legal de
garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas e consignadas neste
relatório e no laudo acima mencionado;
d.3) apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das casas
abandonadas pela Concitec Construções Ltda., Contratos 114/2008 e 299/2008, e, se cabível, em buscar
o ressarcimento dos valores pagos à empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;
e) abstenha-se de executar etapas do convênio ainda não finalizadas sem antes realizar
levantamento atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas pelo Pacig, dado o
decurso de tempo desde a assinatura do ajuste (Achado II.5);
308.4. Determinar à Funai e ao Dnit que, no prazo de sessenta dias, celebrem termo aditivo com
vistas a registrar as alterações do plano de trabalho do Convênio PP 0025/2002-00 pactuadas de
maneira informal entre as partes (Achado II.2);
308.5. Recomendar à Funai e ao Dnit que avaliem conjuntamente a existência de pendências do
empreendedor relativas às condicionantes ambientais previstas no processo de Licenciamento Ambiental
da duplicação da BR-101, adotando providências imediatas, ainda no âmbito do Convênio PP
0025/2002-00, para a conclusão das pendências eventualmente detectadas, relativas às condicionantes
ambientais previstas no processo de Licenciamento Ambiental de duplicação da BR 101, trecho entre
Florianópolis/SC e Osório/RS, detalhando minuciosamente os valores necessários para execução,
indicadores e responsabilidades pela implementação das ações (Achado II.7);
308.6. Dar ciência ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) e à
Fundação Nacional do Índio (Funai) de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das
metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, observado no Convênio PP 0025/2002-00,
afronta o disposto no art. 116, § 1º, II, da Lei 8.666/93, e no art. 2º, III, da IN STN 1/1997, que,
atualmente, encontra redação similar no art. 1º, XVIII, c/c o art. 25, II, da Portaria Interministerial
507/2011 (Achado II.1);
308.7. Recomendar ao Ministério da Justiça e ao Ministério do Meio Ambiente a criação de Grupo
de Trabalho com participação de órgãos e entidades envolvidos no licenciamento ambiental de
empreendimentos com vistas a adotar providências para garantir que as medidas mitigatórias e
compensatórias definidas no Estudo do Componente Indígena de futuros Estudos de Impacto Ambiental,
251
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
bem como em futuros Planos Básicos Ambientais Indígenas, sejam diretamente relacionadas e
proporcionais aos impactos causados pelos respectivos empreendimentos (Item III.1);
308.8. Recomendar ao Ministério da Justiça:
a) a formação de grupo de trabalho multidisciplinar, com representantes de outros poderes, do
Ministério Público, de outras pastas ministeriais, como a Defesa e o Meio Ambiente, bem como com
representantes de estados e municípios e respectivos órgãos ambientais, com o objetivo de:
a.1) aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras tradicionalmente ocupadas
por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a ampla defesa em todas
as suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais (Item III.2);
a.2) debater as questões relativas às indenizações decorrentes da demarcação de terras indígenas,
tratadas nos itens 257 a 293 do presente relatório (Item III.3);
b) o encaminhamento à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal das eventuais conclusões dos
grupos de trabalho sugeridos neste item e no anterior, para que as casas legislativas avaliem a
conveniência e a oportunidade de propor legislação sobre o assunto;
308.9. Encaminhar à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e à Comissão Parlamentar de
Inquérito, destinada a investigar fatos relativos à Fundação Nacional do Índio (Funai) e ao Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) (CPI Funai-Incra 2) [ essa CPI ainda existe?, vide
item 4], cópia do Acórdão que vier a ser proferido, bem como do Relatório e do Voto que o
fundamentarem;
308.10. Encaminhar cópia do Acórdão que vier a ser proferido juntamente com o Relatório e Voto
que o fundamentarem à Secretaria de Controle Externo no Estado do Mato Grosso e à Secretaria de
Fiscalização de Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária.”
É o relatório.
VOTO
Cuidam os autos de solicitação da Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados
(CPI Funai/Incra), destinada a investigar a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto
Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra) na demarcação de terras indígenas e de
remanescentes de quilombos, para que o Tribunal apurasse supostos indícios de malversação de recursos
públicos relacionados com o procedimento administrativo de estudo, identificação e demarcação de área
requerida como indígena, denominada “Morro dos Cavalos”, no município de Palhoça/SC.
2. Mediante o Acórdão 2.364/2016 - Plenário, esta Corte autorizou a realização de auditoria para
apurar os fatos apontados pela referida CPI.
3. O resultado da fiscalização levada a efeito pela Secex/SC (peça 173), que fiz constar no relatório
acima, constatou impropriedades no Convênio PP 0025/2002-00, de R$ 11.000.000,00, firmado entre o
Dnit e a Funai, que tem por objetivo implementar o Programa de Compensação Ambiental de Apoio às
Comunidades Indígenas Guarani (Pacig), na região de “Morro dos Cavalos”, tais como: plano de trabalho
com detalhamento insuficiente; alteração no convênio sem a correspondente celebração de aditivo;
intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais; fiscalização insatisfatória;
descompasso entre a execução física e a financeira; e morosidade e execução parcial do objeto pactuado.
4. Tais achados e seus possíveis efeitos levaram a equipe de auditoria a propor uma série de
providências à Funai e ao Dnit, na forma de determinações e recomendações que, em resumo, são:
- não prorrogar a vigência do Convênio PP 0025/2002-00;
252
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
- no momento da análise da prestação de contas final do ajuste, examinar criteriosamente a
contratação e a execução dos serviços prestados pela Emater/RS;
- realizar a análise de todas as nove prestações de contas já apresentadas no âmbito desse convênio;
- cientificar-se sobre o risco de afronta aos princípios da legalidade, da economicidade e da
transparência na realização de procedimentos indevidos tais como: assinatura de convênios com
detalhamento insuficiente do plano de trabalho; omissão quanto à intempestividade na apresentação das
prestações de contas parciais; análise pouco aprofundada de prestações de contas de ajustes; e omissão
quanto à não apresentação de documentos por parte do convenente, a exemplo dos relatórios mensais de
execução;
- fazer constar no relatório de execução físico-financeira o detalhamento de todas as ações
executadas e pagas, conforme as unidades e metas definidas no documento “Proposta Pacig”, de forma a
possibilitar a avaliação de sua fiel execução;
- elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas e as
entregues às comunidades indígenas;
- apurar as responsabilidades das construtoras contratadas, exigindo, se cabível e dentro do prazo
legal de garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas;
- abster-se de executar etapas do convênio ainda não finalizadas, sem antes realizar levantamento
atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas;
- apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das casas
abandonadas pela Concitec Construções Ltda. e, se cabível, buscar o ressarcimento dos valores pagos à
empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;
- avaliar a existência de pendências do empreendedor relativas às condicionantes previstas no
processo de licenciamento ambiental da duplicação da BR-101, trecho entre Florianópolis/SC e
Osório/RS, adotando providências imediatas para a resolução de problemas eventualmente detectados,
detalhando, minuciosamente, os valores necessários para execução, os indicadores e as responsabilidades
pela implementação das ações.
5. Considerando que a plena materialização ou a continuidade das irregularidades resumidas no
item 3, acima, podem resultar em prejuízo à execução física e financeira do Convênio PP 0025/2002-00,
bem como ao não atingimento integral de suas metas, acolho as propostas de determinações e
recomendações aos órgãos participantes dessa avença (Funai e Dnit), que a unidade técnica apresenta.
6. A equipe de auditoria do TCU também verificou os seguintes problemas relacionados ao tema
objeto da fiscalização, planejada com base nos indícios apontados pela CPI/Funai/Incra: medidas
compensatórias não diretamente ligadas aos impactos dos empreendimentos; fragilidades nos processos
de identificação e delimitação de terras indígenas; e questionamentos em relação às indenizações
decorrentes da demarcação de terras indígenas.
7. Para sanar esses problemas, a Secex/SC sugere recomendar aos órgãos responsáveis (Ministério
da Justiça e Segurança Pública e Ministério do Meio Ambiente) a formação de grupo de trabalho
multidisciplinar com os objetivos de: aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras
tradicionalmente ocupadas por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a
ampla defesa em todas as suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais; debater os problemas
relativos às indenizações decorrentes da demarcação de terras indígenas.
8. Observo que os achados e as respectivas propostas sugeridas pela unidade evidenciam ser bem
apropriado o requerimento parlamentar que originou a presente solicitação da CPI-Funai-Incra, na medida
em que se aventavam ali suspeitas de irregularidades nos procedimentos de definição como indígena da
localidade de “Morro dos Cavalos” e nas consequentes indenizações e compensações financeiras
incorridas pelos cofres federais.
9. Entendo que as determinações e recomendações a serem feitas aos órgãos competentes irão
corrigir as impropriedades verificadas, mitigar outras afins, bem como subsidiar o Congresso Nacional na
253
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
avaliação, conveniência e oportunidade de alterar e/ou propor legislação sobre os problemas detectados
na auditoria do Tribunal.
10. Por fim, ressalto a relevância do relatório do trabalho da Secex/SC, pela sua profundidade em
abordar as questões suscitadas pela CPI requerente, o que confirmou a relevância e a oportunidade de que
o processo de Solicitação do Congresso Nacional fosse objeto de fiscalização, possibilitando que o
atendimento à CPI requerente seja feito da forma mais plena possível.
Diante do exposto, voto por que o Tribunal adote a deliberação que submeto ao Plenário.
ACÓRDÃO Nº 775/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-021.223/2016-5
2. Grupo I - Classe de Assunto II - Solicitação do Congresso Nacional
3. Solicitante: Comissão Parlamentar de Inquérito da Câmara dos Deputados destinada a investigar
a atuação da Fundação Nacional do Índio (Funai) e do Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária (Incra) na demarcação de terras indígenas e de remanescentes de quilombos (CPI Funai/Incra)
4. Unidade: Fundação Nacional do Índio (Funai)
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: não atuou
7. Unidade Técnica: Secex/SC
8. Advogados constituídos nos autos: Fabiano Marcos Zwicker (16.035/OAB-SC) e Márcio Alceu
Pazeto (OAB/SC 23.073)
9. ACÓRDÃO:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos que tratam de solicitação da CPI Funai/Incra da Câmara
dos Deputados, para que este Tribunal “proceda a criteriosa análise e auditoria da destinação dos
recursos públicos envolvendo os ocupantes da área ‘Morro dos Cavalos’”, no Município de Palhoça/SC.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, diante
das razões expostas pelo Relator, e com fundamento no art. 38, inciso I, da Lei 8.443/92, nos arts. 169,
inciso V, 232, 233 e 250, incisos I e II, do Regimento Interno, e nos arts. 4º, inciso I, alínea “b”, e 17,
inciso II, da Resolução TCU 215/2008, em:
9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (Dnit) que, em relação
ao Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig):
9.1.1 se abstenha de prorrogar sua vigência;
9.1.2 proceda, no momento da análise da sua prestação de contas final, ao exame criterioso tanto da
contratação quanto da execução dos serviços prestados pela Emater/RS, em especial no que tange à
razoabilidade dos preços contratados e à inconsistência entre os valores pagos a essa entidade e o
registrado no relatório de execução financeira do subprograma sócio-econômico-ambiental;
9.1.3 realize, no prazo de 60 (sessenta) dias, análise de todas as nove prestações de contas
apresentadas, em atendimento ao art. 31, da IN STN 1/1997, promovendo cuidadoso exame sobre a
regularidade das despesas realizadas e do atingimento dos objetivos do ajuste, em especial no que se
refere às relacionadas no Ofício 2474/DG, de 12/12/2012, em que foram questionadas aquelas sem
amparo no plano de trabalho aprovado, em afronta ao inciso IV do art. 8º da IN STN 1/1997;
9.2. dar ciência ao Dnit de que a assinatura de convênios com detalhamento insuficiente do plano de
trabalho, a omissão quanto à intempestividade na apresentação das prestações de contas parciais, a análise
pouco aprofundada de prestações de contas de ajustes e a omissão quanto à não apresentação de
documentos por parte do convenente, tais como dos relatórios mensais de execução, violam os princípios
254
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
da legalidade, da economicidade e da transparência, que devem ser observados pela Administração
Pública;
9.3. determinar à Fundação Nacional do Índio (Funai) que:
9.3.1. em relação Convênio PP 0025/2002-00 (Pacig):
9.3.1.1 apresente ao Dnit, no prazo de até 60 (sessenta) dias, a sua prestação de contas,
compreendendo o período até 31/12/2016;
9.3.1.2 encaminhe ao Dnit a prestação de contas final, no prazo de até 60 (sessenta) dias após o
término da vigência do ajuste, em observância ao art. 28, § 5º, da IN STN 1/1997;
9.3.1.3 faça constar no relatório de execução físico-financeira, ao encaminhar a prestação de contas
final do convênio ao Dnit, o detalhamento de todas as ações executadas e pagas, conforme as unidades e
metas definidas no documento Proposta Pacig, de forma a possibilitar a avaliação de sua fiel execução;
9.3.1.4 se abstenha de executar etapas ainda não finalizadas, sem antes realizar levantamento
atualizado das necessidades das comunidades indígenas atendidas pelo Pacig, dado o decurso de tempo
desde a assinatura do ajuste;
9.3.2. no prazo de até 90 (noventa) dias, adote providências necessárias para:
9.3.2.1 elaborar laudo técnico sobre as condições construtivas de todas as residências inacabadas
relativas aos Contratos 114 e 299/2008 e as entregues às comunidades indígenas no âmbito dos
Contratos 028 e 037/2012, com posicionamento acerca da possibilidade de aproveitamento das casas
iniciadas pela empresa Concitec Construções Ltda.;
9.3.2.2 apurar a responsabilidades das empresas LG Construtora Ltda. e Rio Madeira Construtora
Ltda., Contratos 028/2012 e 037/2012, respectivamente, exigindo, se cabível, dentro do prazo legal de
garantia de contratos por empreitada global, a correção das falhas verificadas no laudo acima
mencionado;
9.3.2.3 apurar os motivos e responsabilidades na demora em dar continuidade à construção das
casas abandonadas pela Concitec (Contratos 114/2008 e 299/2008) e, se cabível, buscar o ressarcimento
dos valores pagos à empresa pelas construções parciais não aproveitáveis;
9.4. determinar à Funai e ao Dnit que, no prazo de até 60 (sessenta) dias, celebrem termo aditivo
com vistas a registrar as alterações do plano de trabalho do Convênio PP 0025/2002-00, pactuadas de
maneira informal;
9.5. recomendar à Funai e ao Dnit que avaliem, conjuntamente, a existência de pendências do
empreendedor relativas às condicionantes ambientais previstas no processo de licenciamento ambiental da
duplicação da BR-101, trecho entre Florianópolis/SC e Osório/RS, adotando providências imediatas, no
âmbito do Convênio PP 0025/2002-00, para a resolução de problemas eventualmente detectados,
detalhando, minuciosamente, os valores necessários para execução, os indicadores e as responsabilidades
pela implementação das ações;
9.6 dar ciência ao Dnit e à Funai de que a ausência de descrição completa, no plano de trabalho, das
metas a serem atingidas, qualitativa e quantitativamente, observado no Convênio PP 0025/2002-00,
afronta o disposto no art. 116, § 1º, inciso II, da Lei 8.666/1993 e no art. 2º, inciso III, da IN STN 1/1997,
que, atualmente, encontra redação similar no art. 1º, inciso XVIII, c/c o art. 25, inciso II, da Portaria
Interministerial CGU/MF/MP 507/2011;
9.7. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública e ao Ministério do Meio Ambiente a
criação de grupo de trabalho, com participação de órgãos e entidades envolvidos no licenciamento
ambiental de empreendimentos, para propor providências garantidoras de que as medidas mitigatórias e
compensatórias definidas no estudo do componente indígena de futuros estudos de impacto ambiental e
de planos básicos ambientais indígenas sejam diretamente relacionadas e proporcionais aos impactos
causados pelos respectivos empreendimentos;
9.8. recomendar ao Ministério da Justiça e Segurança Pública:
9.8.1. a formação de grupo de trabalho multidisciplinar, com representantes de outros poderes, do
Ministério Público, de outras pastas ministeriais, como o Ministério da Defesa e o Ministério do Meio
255
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ambiente, bem como de representantes de estados e municípios e respectivos órgãos ambientais, com os
objetivos de: aperfeiçoar o processo de identificação e demarcação de terras tradicionalmente ocupadas
por índios, atentando para garantir um processo que permita o contraditório e a ampla defesa em todas as
suas etapas e a produção de trabalhos isentos e imparciais; debater as questões relativas às indenizações
decorrentes da demarcação de terras indígenas, tratadas nos itens 257 a 293 do relatório de fiscalização da
Secex/SC, cujo conteúdo encontra-se transcrito no relatório que acompanha esta decisão;
9.8.2 o encaminhamento à Câmara dos Deputados e ao Senado Federal das conclusões dos grupos
de trabalho sugeridos nos subitens 9.7 e 9.8.1, acima, para que seja avaliada a conveniência e a
oportunidade de alterar e/ou propor legislação sobre o assunto;
9.9. encaminhar cópia do inteiro teor desta deliberação:
9.9.1 à Câmara dos Deputados, ao Senado Federal e à Comissão Parlamentar de Inquérito, destinada
a investigar fatos relativos à Fundação Nacional do Índio e ao Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária (CPI/Funai/Incra), para ciência;
9.9.2. à Secretaria de Controle Externo no Estado de Mato Grosso e à Secretaria de Fiscalização de
Infraestrutura Rodoviária e Aeroportuária, para as providências de suas competências;
9.10. considerar esta solicitação integralmente atendida, arquivando-se os autos.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0775-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
GRUPO I – CLASSE IV – Plenário
TC 034.937/2014-5
Natureza: Tomada de Contas Especial
Responsáveis: Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos Santos Ferreira e
Raniere Pereira Dantas (sócios da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.) e Marcel Nunes de Farias
(ex-prefeito)
Unidade: Prefeitura Municipal de Prata/PB
SUMÁRIO: TOMADA DE CONTAS ESPECIAL. IRREGULARIDADES NA APLICAÇÃO DE
RECURSOS FEDERAIS. MELHORIAS DOMICILIARES PARA CONTROLE DA DOENÇA DE
CHAGAS. EMPRESA DE FACHADA. IMPOSSIBILIDADE DE ESTABELECER O NEXO DE
CAUSALIDADE. DESCONSIDERAÇÃO DA PERSONALIDADE JURÍDICA DA EMPRESA
CONTRATADA. CITAÇÃO. REVELIA DOS SÓCIOS DA EMPRESA. ALEGAÇÕES DE DEFESA
DO EX-PREFEITO INSUFICIENTES PARA AFASTAR A IRREGULARIDADE. CONTAS
IRREGULARES. DÉBITO. MULTA. INABILITAÇÃO PARA O EXERCÍCIO DE CARGO EM
COMISSÃO OU FUNÇÃO DE CONFIANÇA.
RELATÓRIO
256
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Adoto como parte do relatório a instrução produzida no âmbito da Secretaria de Controle Externo
da Paraíba – Secex/PB:
“INTRODUÇÃO
Cuidam os autos de tomada de contas especial instaurada pela Coordenação Regional da
Fundação Nacional de Saúde-Funasa, em desfavor do Sr. Marcel Nunes de Farias, ex-prefeito do
Município de Prata-PB, em razão da impugnação total das despesas do Convênio 2209/2006 (Siafi
573797), celebrado com a Prefeitura Municipal de Prata-PB, tendo por objeto a execução de Melhoria
Habitacional para o Controle da Doença de Chagas, nos termos do Plano de Trabalho, com vigência
estipulada para o período de 30/6/2006 a 2/5/2009 (peças 2, pp. 7-13, 21, 45, 67-71, 77-81, 105-107,
115-117).
HISTÓRICO
2. Os recursos previstos para a implementação do objeto conveniado foram orçados no
valor total de R$ 144.200,00, com a seguinte composição: R$ 4.200,00 de contrapartida da Convenente e
R$ 140.000,00 à conta da Concedente, tendo sido liberado, por meio das Ordens Bancárias
2007OB902457, 20070B905563 e 2008OB908526, datadas de 5/3/2007, 3/5/2007 e 4/11/2008, nos
valores de R$ 56.000,00, R$ 56.000,00 e R$ 28.000,00 (peças 2, p. 87, 95 e 187 e 3, p. 104).
3. Em instrução anterior, de peça 15, acatada pelo escalão superior, a proposta foi no
sentido da desconsideração da personalidade jurídica da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.
(CNPJ 08.021.035/0001-19), para responsabilizar seus sócios, em regime de solidariedade com o ex-
prefeito de Prata - PB, Sr. Marcel Nunes de Farias, pelo dano apurado nestas contas especiais.
4. Em Despacho de peça 17, o Exmo. Sr. Ministro Relator, em concordância com a
proposta desta Unidade Técnica, autorizou a realização das citações, nos moldes lá indicados.
5. Foram promovidas as citações dos Sr(a)s. Marcel Nunes de Farias, Fabiana dos Santos
Ferreira, Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raniere Pereira Dantas, respectivamente,
mediante Ofícios 1697, 1698, 1699, 1700 e 1701/2015-TCU/SECEX-PB, datados de 25/11/2015, tendo
ciência os dois primeiros e o último (peças 18-24 e 28).
6. Os Avisos de Recebimento referentes aos ofícios endereçados aos Srs. Audy Lopes
Fernandes e Adriano Ferreira de Melo, retornaram com a informação de ‘desconhecido’ e ‘ausente’,
respectivamente (peças 25-27 e 29).
7. Foram realizadas pesquisas, e posteriormente, novas citações para os Srs. Adriano
Ferreira de Melo e Audy Lopes Fernandes, tendo ciência o último (Ofícios 0026, 0027 e 0028/2016-
TCU/SECEX-PB, datados de 8/1/2016 peças 36-38 e 44-48).
8. Em razão de não ter sido encontrado o Sr. Adriano Ferreira de Melo, nos termos do
art. 179, inciso III, do Regimento Interno do TCU, a citação foi feita mediante Edital 12/2016 - TCU/
SECEX – PB, de 11/3/2016 – DOU de 17/3/2016 (peças 53-54).
9. Em atendimento ao chamamento do Tribunal, o ex-gestor, Sr. Marcel Nunes de Farias,
apresentou defesa de peças 49 e 51.
EXAME TÉCNICO
10. Os sócios da empresa Biana Construções e Serviços Ltda. não se manifestaram nos autos,
restando caracterizada a revelia, o que impõe o prosseguimento do processo, nos termos do art. 12, § 3º,
da Lei n. 8.443/1992.
11. Atendendo a citação, o Sr. Marcel Nunes de Farias, prefeito à época, limitou-se a apresentar as
alegações de defesa, nos termos a seguir:
11.1. o Parecer Técnico Final Conclusivo 13/2013 assentou que das 11 casas, objeto do convênio,
7 foram reputadas como perfeitas, obtendo a devida aprovação, restando com a glosa 4 casas, as quais
foram motivadas, pelas seguintes impropriedades: ausência de instalação do tubo de ventilação;
construção do tanque séptico e sumidouro; colocação de terceira ripa, com a reconstrução da casa,
resolução das rachaduras de paredes, sem obedecer as normas técnicas;
257
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
11.2. as ditas glosas foram diagnosticadas nas casas pertencentes ao Sr. José Ailton do Nascimento
(tipo I, por não ter demolido a casa de taipa), a Sra. Ana Ferreira Garcez (tipo II) e Sr. Antônio Bruno
Ferreira (tipo IV), por terem as estruturas comprometidas (paredes, pisos e calçadas rachadas, tanque
séptico e sumidouro fora das exigências técnicas) e ao Sr. Vicente Bruno Ferreira por não reconstruir a
casa. Entretanto, anexa fotos e declarações dos beneficiários com firma reconhecida, demonstrando que
as mencionadas falhas foram devidamente sanadas;
11.3. requer o julgamento pela regularidade das contas ou, alternativamente, seja determinada
nova inspeção in loco, a qual atestará a afirmação; e
11.4. anexa declarações dos beneficiários, cópia de licitação para a contratação da Biana
Construções e Serviços Ltda. com o respectivo contrato, pareceres de aprovação do convênio pela
Funasa, Anotação de Responsabilidade Técnica, prestação de contas e guia de recolhimento
(31/10/2011, no valor de R$ 1.477,85 – peça 51, p. 37).
12. É forçoso reconhecer que a atuação do gestor foi preponderante para a consecução das
irregularidades, já que homologou a licitação e contratou o objeto pactuado, sendo, portanto,
responsável pelos seus efeitos. Ademais, o dano ao erário não decorreu apenas da contratação desta
empresa de fachada em processo licitatório fraudulento, mas também em razão do pagamento à mesma,
com recursos federais, sem efetivamente ter executado a obra, configurando ausência de nexo causal
entre os recursos repassados pela União e a execução da obra.
13. Aliás, o signatário de um convênio se compromete a zelar pela correta aplicação dos recursos
públicos federais recebidos e pela licitude dos pagamentos dele decorrentes, conduta também prevista no
parágrafo único do art. 70 da Constituição Federal, no art. 93 do Decreto-Lei 200/1967 e no art. 66 do
Decreto 93.872/1986, o que torna o prefeito responsável pelos recursos recebidos e pela sua regular
aplicação na consecução do objeto conveniado, conforme pacífica jurisprudência desta Corte de Contas.
14. No caso examinado, a presença de empresas de fachadas na licitação já levanta suspeitas de
existência de irregularidades, já que são caracterizadas por ter uma existência formal, com CNPJ,
contrato social, e outros documentos exigidos nas licitações, para dar uma aparência de legalidade, mas
que, na verdade, são constituídas com o único propósito de fraudar licitações públicas. Elas ganham a
licitação, geralmente na modalidade convite, mas não realizam as obras, pois sequer têm pessoal e
estrutura para execução do objeto licitado. É inconcebível imaginar que não tenha havido a
participação do gestor na fraude, pois não há como a administração localizar e chamar para um convite,
uma empresa que não existe fisicamente. Também não é plausível imaginar que um terceiro tenha
executado toda a obra sem que a administração ‘percebesse’. Na verdade, em muitos casos, as obras
eram executadas com recursos (pessoal e maquinário) da própria prefeitura.
15. Em voto condutor do Acórdão 2.675/2012-P, o Exmo. Sr. Ministro Relator assim se posicionou,
para considerar irregular as contas do gestor:
‘A exemplo de outros ardis arquitetados para desviar recursos federais, o modus faciendi do
embuste consiste, em suma: na simulação, pela prefeitura, da contratação de empresas para a realização
de obras ou aquisição de produtos, objeto de convênios ou outras formas de repasses, que, quando
executados ou adquiridos, são custeados com recursos originalmente municipais, enquanto o dinheiro da
União transferido é integralmente desviado, sob a burla do pagamento às supostas firmas contratadas.
5. No presente caso, a Secex/PB confirmou, mediante diligências, que a empresa [omissis] é uma
organização de fachada, não possuindo, obviamente, estrutura nem funcionários para a execução de
qualquer tipo de obra, apesar de ter vencido, apenas no ano de 2005, 34 licitações em diversas
prefeituras do Estado da Paraíba.
6. Portanto, conquanto tenha sido verificado que as obras objeto do convênio foram realizadas, os
autos não registram elementos fidedignos que comprovem que foram elas executadas pela empresa
contratada e com os recursos federais transferidos.
[...]
19. Ora, o ponto fulcral desta TCE é a não comprovação de que o objeto do Convênio EP 1363/03 foi,
258
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
realmente, executado pela empresa contratada e com recursos federais. Conforme já exaustivamente
ressaltado nestes autos e em outros processos de natureza similar, a existência física do objeto do
convênio não constitui, por si só, elemento apto a comprovar a regular aplicação dos recursos federais,
uma vez que as obras pactuadas podem ter sido executadas com valores oriundos de outras fontes.
20. Sobre as alegadas ‘existência e regularidade’ da firma Somar, há que se considerar, conforme
bem assente no processo, que a Polícia Federal constatou ser essa empresa uma organização de
fachada. Assim, sua existência não implicaria sua regularidade. E mesmo que tal fato não fosse do
conhecimento dos ex-prefeitos, o que não é razoável, ainda restaria caracterizada uma gestão temerária
dos recursos públicos, bem como a ausência de demonstração do necessário nexo de causalidade entre a
execução do objeto conveniado e a aplicação regular da verba de origem ‘.
16. Do exposto, constata-se que a defesa do gestor à época em nada ilide as constatações dos
autos, uma vez que ela se baseia tão somente em afirmar que as obras foram executadas, conforme
pareceres emitidos pelo concedente, bem como em apresentar declarações dos beneficiários,
confirmando o fato.
17. Sobre as declarações e fotos encaminhadas pelos supostos beneficiários, tem-se a ressaltar que
é impossível averiguar a real extensão das obras realizadas mediante o simples exame de fotos, sendo
esse meio de prova insuficiente para afastar a irregularidade apontada ou seja, a força probatória de
fotografias do objeto pactuado é restrita quando desacompanhada da regular demonstração da efetiva
execução da obra contratada.
18. Segundo entendimento já pacificado do TCU, essas declarações possuem baixa força
probatória, atestando tão-somente a existência da declaração, mas não o fato declarado. Por isso, é
dever do interessado demonstrar a veracidade do alegado, principalmente quando não apresentado
documentos capazes de estabelecer nexo de causalidade entre o desembolso dos recursos recebidos e os
comprovantes de despesas apresentados (Acórdãos 571/2014- Plenário, 4798/2014 -1ª Câmara,
1359/2013- 1ª Câmara, 5990/2012 – 2ª Câmara, 572/2011 – 2ª Câmara, 166/2009-TCU-Plenário,
3.710/2009-TCU-1a Câmara, 3.131/2010-TCU-1a Câmara, 4.059/2010-TCU-1a Câmara, 4.612/2010-
TCU-2a Câmara, 415/2009-TCU-1a Câmara, 153/2007-TCU-Plenário, 1.293/2008-TCU-2a Câmara,
132/2006-TCU-1a Câmara, dentre outros).
19. No tocante à aferição quanto à ocorrência de boa-fé na conduta dos responsáveis, conforme
determina o § 2º do art. 202 do Regimento Interno do TCU, inexistindo nos autos elementos que
permitam concluir pela mesma ou de outros excludentes de culpabilidade em suas condutas, poderá este
Tribunal, desde logo, proferir o julgamento de mérito pela irregularidade das contas, nos termos do § 6º
do art. 202 do Regimento Interno do TCU, bem como imputar o débito e aplicar a multa prevista no art.
57 da Lei 8.443/92. (Acórdãos TCU 2.064/2011, 2.141/2014 e 4.448/2014, todos da 1ª Câmara e
4.307/2014 da 2ª Câmara).
CONCLUSÃO
20. Os recursos foram repassados na sua totalidade na gestão do Sr. Marcel Nunes de Farias.
21. Mediante Despacho do Exmo. Sr. Ministro Relator foi determinada a citação dos sócios da
empresa Biana Construções e Serviços Ltda., em solidariedade com o ex-gestor, ficando, portanto, a
desconsideração da personalidade jurídica para quando do julgamento de mérito.
22. Os sócios da empresa empresa Biana Construções e Serviços Ltda., Sr(a)s Fabiana dos Santos
Ferreira, Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raniere Pereira Dantas, não se
manifestaram nos autos, restando caracterizada a revelia, o que impõe o prosseguimento do processo,
nos termos do art. 12, § 3º, da Lei n. 8.443/1992.
23. Os elementos adicionais trazidos pelo ex-prefeito não foram suficientes para alterar o
entendimento pela irregularidade das contas e imputação de débito em solidariedade com os sócios da
empresa Biana Construções e Serviços Ltda., já considerados revéis.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
24. Ante o exposto, submetemos os autos à consideração superior, propondo:
259
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
24.1. considerar revéis, para todos os efeitos, os Sr (a)s. Fabiana dos Santos Ferreira - CPF
066.880.154-98; Audy Lopes Fernandes - CPF 396.698.904-20; Adriano Ferreira de Melo - CPF
013.255.014-84; Raniere Pereira Dantas - CPF 029.786.124-79, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei nº
8.443/92;
24.2. rejeitar as alegações de defesa apresentadas pelo Sr. Marcel Nunes de Farias (CPF
446.876.564-04), prefeito à época da operacionalização do Convênio 2209/2006 (Siafi 573797);
24.3. a desconsideração da personalidade jurídica da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.
(CNPJ 08.021.035/0001-19), para responsabilizar seus sócios, em regime de solidariedade com o ex
prefeito de Prata - PB, Sr. Marcel Nunes de Farias, pelo dano apurado nestas contas especiais
24.4. com fundamento nos arts. 1º, inciso I, 16, inciso III, alínea ‘d’, da Lei 8.443/1992 c/c os arts.
19 e 23, inciso III, da mesma Lei, e com arts. 209, incisos II e III, 210 e 214, inciso III, do Regimento
Interno, que sejam julgadas irregulares as contas do Sr. Marcel Nunes de Farias (CPF 446.876.564-04),
na condição de prefeito à época, e condená-lo, em solidariedade com os Sr (a)s. Fabiana dos Santos
Ferreira (CPF 066.880.154-98); Audy Lopes Fernandes (CPF 396.698.904-20); Adriano Ferreira de
Melo (CPF 013.255.014-84); e Raniere Pereira Dantas (CPF 029.786.124-79), ao pagamento das
quantias a seguir especificadas, com a fixação do prazo de quinze dias, a contar das notificações, para
comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento
das dívidas aos cofres da Fundação Nacional de Saúde, atualizadas monetariamente e acrescidas dos
juros de mora, calculados a partir das datas discriminadas, até a data dos recolhimentos, na forma
prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade, os valores já ressarcidos.
Valor Histórico (R$) Data de ocorrência
27/3/2007 56.000,00
8/5/2007 56.000,00
30/1/2009 27.479,14
24.5. Aplicar aos responsáveis, Sr(a)s. Marcel Nunes de Farias, Fabiana dos Santos Ferreira,
Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raniere Pereira Dantas, individualmente, a multa
prevista no art. 57 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 267 do Regimento Interno, com a fixação do prazo de
quinze dias, a contar das notificações, para comprovarem, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea
‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento das dívidas aos cofres do Tesouro Nacional, atualizadas
monetariamente desde a data do acórdão que vier a ser proferido até a dos efetivos recolhimentos, se
forem pagas após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
24.6. Com fulcro no art. 28, inciso II, da Lei 8.443/92, autorizar, desde logo, a cobrança judicial
das dívidas, caso não atendidas as notificações;
24.7. Autorizar, desde logo, caso requerido, o pagamento das dívidas em até trinta e seis parcelas
mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento Interno,
fixando o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovação perante o
Tribunal do recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para
comprovação dos recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal,
atualizado monetariamente, os juros de mora devidos, na forma prevista na legislação em vigor; e
24.8. Remeter cópia do Acórdão que vier a ser prolatado pelo Tribunal, acompanhado do Relatório
e Voto que o fundamentaram, ao Procurador-Chefe da Procuradoria da República no Estado da
Paraíba, nos termos do art. 209, § 7º, do Regimento Interno/TCU, para ajuizamento das ações cabíveis.”
2. Os dirigentes da unidade técnica anuíram à proposta.
3. A representante do Ministério Público junto ao TCU concorda, na essência, com o
encaminhamento sugerido pela Secex/PB, nos termos expostos no seguinte trecho do parecer de peça 57:
“8. Para a situação concreta destes autos, uma vez que se afigura grave a conduta dos agentes
envolvidos em fraude à licitação e à execução física e financeira do objeto do convênio, cabe aplicar a
penalidade de inabilitação prevista no art. 60 da Lei n.º 8.443/92 ao Senhor Marcel Nunes de Farias e, a
260
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
despeito de nossa ressalva em processos precedentes acerca do prejuízo à extensão da medida a terceiros
que não sejam responsáveis pela gestão de recursos públicos, aos sócios da empresa Bianca, Senhores
Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo, Fabiana dos Santos Ferreira e Raniere Pereira
Dantas.
9. Por fim, o valor do débito a ser ressarcido aos cofres da Funasa consiste na integralidade dos
recursos federais repassados, verificando-se inviável considerar nesse caso as parcelas indicadas na
prestação de contas final – de R$ 956,99 de rendimentos financeiros e de R$ 1.477,95 de devolução
(peça 4, pp. 44 e 66) –, haja vista a ausência de documentos comprobatórios nos autos.
10. Diante do exposto, esta representante do Ministério Público manifesta-se de acordo com a
proposta da Unidade Técnica, nos termos da instrução e do parecer às peças 55/56, sugerindo, todavia,
sejam acrescidos à deliberação tópicos específicos para considerar graves as infrações cometidas pelos
Senhores Marcel Nunes de Farias, Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo, Fabiana dos
Santos Ferreira e Raniere Pereira Dantas e para aplicar-lhes a penalidade de inabilitação para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública, nos termos
do art. 60 da Lei n.º 8.443/92.”
É o relatório.
VOTO
A prefeitura municipal de Prata/PB celebrou o Convênio 2.209/2006 com a Fundação Nacional de
Saúde para a execução de melhorias habitacionais para o controle da doença de chagas, no valor de R$
144.200,00, dos quais R$ 140.000,00 de responsabilidade do concedente.
2. Não obstante a verificação de que o objeto do convênio foi parcialmente executado, no
percentual de 79,31% (Parecer Técnico Final Conclusivo 13/2013, peça 4, pp. 76-80), a Divisão/Serviço
de Engenharia de Saúde Pública da Coordenação Regional da Funasa na Paraíba, por meio do Despacho
Diesp/PB 432/2010 (peça 3, p. 80), recomendou que a prestação de contas não fosse aprovada, em razão
de o convenente não ter atendido a diversas solicitações daquele órgão repassador. Por meio do Parecer
62/2011 (peça 3, pp. 84/86), o Setor de Prestação de Contas, diante do insucesso das providências para o
saneamento das irregularidades, sugeriu a instauração de tomada de contas especial.
3. No Relatório de TCE (peça 4, pp. 164-170), Marcel Nunes de Farias, ex-prefeito de Prata/PB, foi
responsabilizado pelo total transferido, o que foi confirmado no Relatório de Auditoria 1393/2014 da
CGU (peça 4, pp. 182-184).
4. A unidade técnica, na instrução de peça 15, sugeriu a desconsideração da personalidade jurídica
de Biana Construções e Serviços Ltda., responsável pela execução da obra, e a consequente citação de
Fabiana dos Santos Ferreira, Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raneire Pereira Dantas,
sócios da empresa, em solidariedade com o ex-prefeito Marcel Nunes de Farias, nos seguintes termos:
“24. Sobre a participação da empresa na operação da Polícia Federal, existem nesta unidade
técnica documentações, já encaminhadas pelo Ministério Público Federal, anexadas ao processo TC
005.937/2011-6 ás peças 67 a 73, oriundas de inquérito administrativo que tramitam em segredo de
justiça, sendo assim foram incluídas como ‘sigilosas’, neste processo (peças 5-11).
(...)
26. A documentação acima demonstra o envolvimento da empresa Biana Construções e Serviços
Ltda. e seu proprietário Audy Lopes Fernandes em fraude envolvendo empresas fictícias criadas por
organização criminosa, visando burlar a competitividade de procedimentos licitatórios no ramo de
construção civil.
261
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
27. Vê-se em processos semelhantes ao tratado neste processo que o Tribunal tem afastado a
personalidade jurídica da empresa e atribuído a responsabilidade pelo débito ao seu representante de
fato.
28. Sendo assim, para o caso em análise deverá ser desconsiderada a personalidade jurídica da
empresa Biana Construções e Serviços Ltda. para que seus sócios respondam pelo dano atribuído a ela
neste processo.”
5. Acolhi a proposta mediante o despacho de peça 17.
6. Regularmente citados, apenas o ex-prefeito Marcel Nunes de Farias apresentou alegações de
defesa. Os demais responsáveis não compareceram aos autos nem recolheram o débito, configurando-se
sua revelia.
7. O ex-gestor apresentou, em síntese, os seguintes argumentos: i) o Parecer Técnico Final
Conclusivo 13/2013 assentou que, das 11 casas objeto do convênio, 7 foram reputadas como perfeitas,
restando glosadas 4 unidades; ii) anexa fotos e declarações dos beneficiários com firma reconhecida,
demonstrando que as falhas foram devidamente sanadas; iii) requer o julgamento pela regularidade das
contas ou, alternativamente, seja determinada nova inspeção in loco; e iv) anexa declarações dos
beneficiários, cópia de licitação para a contratação da Biana Construções e Serviços Ltda. com o
respectivo contrato, pareceres de aprovação do convênio pela Funasa, Anotação de Responsabilidade
Técnica, prestação de contas e guia de recolhimento (31/10/2011, no valor de R$ 1.477,85 – peça 51, p.
37).
8. A Secex/PB sugere a irregularidade das contas de todos os envolvidos, com a condenação em
débito pela totalidade dos recursos repassados e aplicação de multa. A representante do MP/TCU propõe
que aos responsáveis seja ainda aplicada a penalidade de inabilitação para o exercício de cargo em
comissão ou função de confiança no âmbito da administração pública.
9. Com efeito, ficou caracterizada a ausência da adequada comprovação da regular aplicação dos
recursos públicos transferidos ao município de Prata/PB. A utilização de empresa de fachada para a
realização do objeto do convênio não permite o estabelecimento do necessário liame entre os recursos
repassados e o objeto avençado, mesmo na hipótese de que este tenha sido, comprovadamente, executado.
No voto condutor do Acórdão 2.226/2012 – Plenário, o Relator, Ministro Walton Alencar Rodrigues, fez
pertinentes observações sobre o assunto:
“Ao examinar os elementos constantes dos autos, a Unidade Técnica verificou que as empresas
contratadas para execução do objeto do convênio foram consideradas fisicamente inexistentes (empresa
de fachada), o que torna todos os documentos probantes inidôneos.
Com essa informação, torna-se impossível estabelecer nexo de causalidade entre os recursos do
convênio e os documentos fiscais inseridos na prestação de contas, para comprovar a execução e o
pagamento dos serviços contratados, havendo, nesse proceder, sérios indícios de desvio dos recursos.
O dever de prestar contas, de matriz constitucional, é inerente à gestão de recursos públicos,
constituindo um dos pilares do sistema republicano. A sua ausência ou a apresentação sem os elementos
essenciais à demonstração da movimentação financeira, significa não somente o descumprimento da
Constituição e da legislação em vigor, mas a violação da transparência, na prática dos atos de gestão, a
falta de comprovação da lisura no trato com a coisa pública e a possibilidade sempre presente de que a
totalidade dos recursos públicos federais transferida ao Município tenha sido integralmente desviada, em
benefício de administrador ímprobo ou de pessoas por ele determinadas.
Incumbe ao gestor o dever constitucional de prestar contas, comprovando a regularidade da
realização da despesa pública. Não fazê-lo caracteriza expressa violação da Lei 4.320/64, do Decreto-lei
200/67 e do Decreto 93.872/1996.
Além do dever legal e constitucional de prestar contas do bom e regular emprego dos recursos
públicos recebidos, devem os gestores fazê-lo demonstrando o estabelecimento do nexo entre o
desembolso dos referidos recursos e os comprovantes de despesas realizadas com vistas à consecução do
objeto acordado. Assim, é imperioso que, com os documentos apresentados para comprovar o bom
262
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
emprego dos valores públicos, seja possível verificar que eles foram efetivamente utilizados no objeto
pactuado, de acordo com os normativos legais e regulamentares vigentes.
Na tomada de contas especial, o gestor deve apresentar provas robustas da execução da avença
com os recursos a ela destinados. No caso em exame, ficou evidente a inexecução do objeto do convênio
e a participação determinante das empresas Construtora Concreto Ltda. e Construtora Esplanada Ltda.
ao fornecerem documentos fiscais que supostamente comprovariam a execução da avença, o que justifica
a declaração de inidoneidade para participarem de licitação na Administração Pública Federal,
proposta pelo Ministério Público.”
10. Cumpre registrar que no TC-001.118/2015-3, referente a TCE destinada a apurar irregularidades
em convênio celebrado entre o município de Salgado de São Félix/PB e o Ministério do Esporte para a
construção de ginásio poliesportivo, o TCU, acompanhando voto do relator, Ministro Bruno Dantas,
concluiu que a empresa Biana Construções e Serviços Ltda. é de fachada, impossibilitando o
estabelecimento do nexo de causalidade entre os recursos repassados e o objeto pactuado (Acórdão
374/2017 – Plenário).
11. Portanto, as contas do ex-prefeito Marcel Nunes de Farias e de Fabiana dos Santos Ferreira,
Audy Lopes Fernandes, Adriano Ferreira de Melo e Raneire Pereira Dantas devem ser julgadas
irregulares, condenando-os, em solidariedade, ao pagamento do débito equivalente a todo o montante
transferido ao município, no total de R$ 140.000,00, e de multa proporcional, para a qual proponho o
valor de R$ 50.000,00. Nos termos propostos pelo MP/TCU, o débito a ser imputado é o total repassado,
desconsiderando-se o valor referente aos rendimentos financeiros. Também com relação à suposta
devolução de recursos no montante de R$ 1.477,85, acompanho o Ministério Público, ante a inexistência
de comprovação de que o dinheiro foi efetivamente recolhido.
12. Diante da gravidade das irregularidades, julgo pertinente inabilitar os responsáveis para o
exercício de cargo em comissão ou função de confiança na Administração Pública Federal pelo período
de cinco anos. Deixo de propor a inidoneidade da empresa Biana Construções e Serviços Ltda., no
entanto, considerando que não foi ouvida no processo como pessoa jurídica, mas apenas os seus sócios.
Diante do exposto, acolho a proposta da unidade técnica, com os acréscimos sugeridos pelo
MP/TCU e os pequenos ajustes que faço, e voto por que o Tribunal adote o acórdão que submeto ao
Plenário.
ACÓRDÃO Nº 776/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 034.937/2014-5
2. Grupo I, Classe IV – Tomada de Contas Especial
3. Responsáveis: Adriano Ferreira de Melo (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.,
CPF 013.255.014-84); Audy Lopes Fernandes (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda.,
CPF 396.698.904-20); Fabiana dos Santos Ferreira (sócio da empresa Biana Construções e Serviços
Ltda., CPF 066.880.154-98); Marcel Nunes de Farias (ex-prefeito, CPF 446.876.564-04); e Raniere
Pereira Dantas (sócio da empresa Biana Construções e Serviços Ltda., CPF 029.786.124-79)
4. Unidade: Prefeitura Municipal de Prata/PB
5. Relator: Ministro José Múcio Monteiro
6. Representante do Ministério Público: Subprocuradora-Geral Cristina Machado da Costa e Silva
7. Unidade Técnica: Secex/PB
8. Advogado constituído nos autos: Josedeo Saraiva de Souza (OAB/PB 10.376)
9. Acórdão:
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de tomada de contas especial em desfavor do Sr. Marcel
Nunes de Farias, ex-prefeito do Município de Prata/PB, em razão da impugnação total das despesas do
Convênio 2209/2006, tendo por objeto a execução de Melhoria Habitacional para o Controle da Doença
de Chagas.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, com
fundamento nos arts. 1º, inciso I, 12, § 3º, 16, inciso III, alínea "d", 19, 23, inciso III, 28, inciso II, 57 e 60
da Lei 8.443/92, c/c os arts. 209, 210 e 214, inciso III, alínea "a", 267, 270 e 271 do Regimento Interno,
em:
9.1 julgar irregulares as contas de Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos
Santos Ferreira, Marcel Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas, condenando-os, solidariamente, a
pagar as quantias a seguir discriminadas, atualizadas monetariamente e acrescidas dos juros de mora,
calculados a partir das datas indicadas até a data do recolhimento, com a fixação do prazo de 15 (quinze)
dias, a contar da notificação, para comprovarem, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres
da Fundação Nacional de Saúde, na forma prevista na legislação em vigor, abatendo-se, na oportunidade,
os valores porventura ressarcidos;
Valor R$ Data
56.000,00 05/03/2007
56.000,00 03/05/2007
28.000,00 04/11/2008
9.2.aplicar a Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes, Fabiana dos Santos Ferreira, Marcel
Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas multas individuais de R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais),
fixando-lhes o prazo de 15 (quinze) dias a contar da notificação para que comprovem perante o TCU o
recolhimento do respectivo valor aos cofres do Tesouro Nacional, o qual deverá ser atualizado
monetariamente a partir da data deste acórdão, se pago após o vencimento;
9.3.autorizar, desde logo, a cobrança judicial das dívidas, caso não atendidas as notificações;
9.4 considerar graves as infrações cometidas;
9.5 inabilitar, pelo período de 5 (cinco) anos, Adriano Ferreira de Melo, Audy Lopes Fernandes,
Fabiana dos Santos Ferreira, Marcel Nunes de Farias e Raniere Pereira Dantas para o exercício de cargo
em comissão ou função de confiança no âmbito da Administração Pública Federal;
9.6.remeter cópia deste acórdão, acompanhado do relatório e voto que o fundamentam:
9.6.1 à Procuradoria da República no Estado da Paraíba, para as medidas que entender cabíveis;
9.6.2 ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da Transparência,
Fiscalização e Controladoria-Geral da União para a adoção das medidas necessárias à inabilitação
prevista no item 9.5 deste acórdão.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0776-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Relator) e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e
Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE VII – PLENÁRIO
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
TC-011.807/2015-6
Natureza: Representação.
Entidade: Município de Poranga/CE.
Interessado: Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE.
Responsáveis: Aderson José Pinho Magalhães (CPF 382.217.993-00), ex-Prefeito; e Maria Aldenir
Carreiro de Melo Pinho (CPF 689.434.903-72), ex-Secretária de Educação do Município.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. PORANGA/CE. PROGRAMA NACIONAL DE
ALIMENTAÇÃO ESCOLAR E FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA
EDUCAÇÃO BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO.
EXERCÍCIO 2007. COFINANCIAMENTO DA UNIÃO. TRANSFERÊNCIA DOS RECURSOS DAS
CONTAS CORRENTES ESPECÍFICAS PARA CONTAS DA PREFEITURA. INDÍCIOS DE DESVIO
DE FINALIDADE E DANO AO ERÁRIO. CONEXÃO COM A MATÉRIA VERSADA NO TC
013.131/2008-5. SOLICITAÇÃO DE INFORMAÇÕES CONTIDA NO ITEM 9.3 DO ACÓRDÃO
341/2010 – TCU – PLENÁRIO. NÃO ATENDIMENTO PELO TRIBUNAL DE CONTAS DOS
MUNICÍPIOS DO CEARÁ. NECESSIDADE DE DAR CONTINUIDADE AO EXAME DA
MATÉRIA. CONVERSÃO DOS AUTOS EM TOMADA DE CONTAS ESPECIAL.
RELATÓRIO
Trata-se da Representação formulada pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE
a partir do Acórdão 911/2015 da sua 1ª Câmara, que extinguiu, sem julgamento de mérito, a
Representação versada no Processo 3.956/2011, na qual a Promotoria de Justiça da Comarca de
Poranga/CE requeria a instauração de Tomada de Contas Especial acerca de possíveis desvios ou mau uso
de recursos públicos pela mencionada municipalidade, “mormente no que se refere aos recursos do
Fundeb, exercícios 2008, 2009 e 2010”.
2. O pedido da Promotoria de Justiça de Poranga/CE teve por base denúncias formuladas pelo
vereador Jonas Chaves Ferreira sobre irregularidades na gestão de recursos do Programa Nacional de
Alimentação Escolar – Pnae e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb repassados ao Município no exercício de 2007.
3. No que diz respeito ao Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae, o aludido vereador
informou que houve as seguintes movimentações irregulares da conta corrente específica (5.694-4) (peça
1, p. 4-5, extrato bancário à p. 8):
a) em 04/07/2007 houve transferência de R$ 30.000,00 para uma conta corrente da prefeitura
(7.222-2);
b) em 06/07/2007 foi realizada transferência de R$ 10.000,00 para uma conta corrente da prefeitura
(14.415-0);
c) em 10/07/2007 ocorreu depósito de R$ 20.000,00 oriundo do Fundo de Participação dos
Municípios – FPM (4.271-4).
4. Quanto ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação – Fundeb, o vereador noticiou a realização de 23 transferências irregulares de
recursos da conta corrente específica (20.510-X) para as contas correntes 7.222-2 e 14.415-0, ambas da
Prefeitura de Poranga/CE, nos montantes de R$ 342.285,00 e R$ 16.000,00, respectivamente, no período
de 30/03/2007 a 20/09/2007 (peça 1, p. 11-12, extrato bancário p. 14/17).
5. A instrução do feito coube à Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará, a qual entendeu
que a matéria pertinente aos recursos do Fundeb refugiria à investigação, com base no disposto no
Acórdão 1.765/2010-Plenário, porque “não constaram nem da denúncia do vereador do Município de
Poranga/CE nem da representação do Promotor de Justiça ao TCM” (peça 2, item 11).
265
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6. No tocante às movimentações de recursos do Pnae, a Unidade Instrutiva propôs o conhecimento
da representação, consoante disposto no art. 237, inciso IV, do RI/TCU, e promoveu a audiência do Sr.
Aderson José Pinho Magalhães, ex-prefeito, e da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, ex-
Secretária de Educação do Município.
7. O ex-Prefeito não se manifestou. A ex-Secretária de Educação do Município apresentou razões
de justificativas autuada à peça 9, analisadas na instrução que compõe a peça 13, que ora transcrevo
parcialmente, com ajustes de forma:
“EXAME TÉCNICO
15. Preliminarmente, antes de iniciar à análise do pronunciamento da ex-Secretária de Educação,
cabe registrar o que se segue.
16. Compulsando-se a denúncia levada a efeito pelo então vereador de Poranga/CE (peça 1, p. 4),
percebe-se que ele equivocou-se ao datar tal documento, como tendo sido emitido em 4/3/2007, quando o
correto seria 4/3/2008, visto que ele faz referência às transferências irregulares de recursos da conta
específica do Pnae para outras contas da prefeitura, ocorridas no mês de julho de 2007. Ademais, registre-
se que no início do item 2 de sua denúncia ele faz referência ao ano letivo de 2008.
17. Tal fato induziu este AUFC a erro, quando da elaboração da instrução anterior (peça 2), visto
que a ausência de distribuição da merenda escolar foi apontada como tendo ocorrido do início do ano
letivo de 2007 até a data da denúncia (4/3/2007), quando na verdade, levando-se em conta a correção
mencionada no item precedente, tem-se que a ausência da merenda escolar nas escolas do município
ocorreu no período que vai do início do ano letivo de 2008 até da data de denúncia, que é 4/3/2008.
18. Desta forma, num primeiro momento, parece[ria] recomendável repetir as audiências do ex-
prefeito e à ex-secretária de educação do município. No entanto, considerando-se que o ano letivo em
geral começa no final de fevereiro e que os recursos da merenda escolar só foram repassados a partir do
mês de março de 2008, conforme demonstrativo de repasses extraído do Portal da Transparência do
Governo Federal (peça 12), observa-se que de certa forma fica o município na dependência do repasse
dessa primeira parcela, em março, para iniciar o fornecimento da merenda escolar, razão pela qual se
considera elidida a referida irregularidade e desnecessária a realização de novas audiências.
19. (...) mostraram-se corretas as audiências realizadas no que se refere às transferências irregulares
de recursos a partir da conta do Pnae, que serão a seguir analisadas.
20. Em seu pronunciamento, a ex-secretária de Educação, reportando-se às transferências de
recursos da conta específica do Pnae para outras contas da prefeitura, afirma que tais transferências foram
realizadas pelo então secretário de finanças por determinação do então prefeito, e não por ela, as quais só
tomou conhecimento em momento posterior, quando precisou efetuar o pagamento da merenda.
21. Afirma com base no auto de declaração firmado pelo Secretário de Finanças (peça 9, p. 24-25),
Sr. Jonas Correia da Silva, apresentado ao TCM, que o controle das contas ficava centralizado na
secretaria de finanças, o que a exime de qualquer responsabilidade.
22. No auto de declaração, emitido em 19/10/2007, o secretário de finanças informou que exercia
tal cargo desde janeiro de 2005, e o cargo de administração desde 1º/10/2007. Afirma, ainda, que as
transferências foram todas autorizadas pelo prefeito, visto que sua função era simplesmente operar o
programa de autoatendimento do setor público do Banco do Brasil, cabendo a confirmação final ao Sr.
prefeito.
23. Admitiu, ainda, que foi advertido diversas vezes pela Sra. Secretária de Educação para não
continuar com este procedimento, no entanto, sempre recebia ordens do prefeito para que suas
determinações fossem seguidas.
24. Segundo a ex-secretária de Educação, houve a plena devolução dos valores retirados da conta
do Pnae, inclusive em montante superior ao que existia originalmente, conforme se pode observar a partir
das cópias de extratos bancários da conta especifica do Pnae (peça 9, p. 28-32), que em síntese
demonstram as seguintes movimentações bancárias:
Data de retirada Conta Pnae Conta que recebeu a transferência Valor (R$)
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04/07/2007 5.694-4 7.222-2 30.000,00
06/07/2007 5.694-4 14.415-0 10.000,00
Data da devolução Conta Pnae Conta que fez devolução Valor (R$)
10/07/2007 5.694-4 4.271-4 20.000,00
28/12/2007 5.694-4 4.271-4 21.900,00
25. Em que pese ter[em] sido devolvido[s] os recursos indevidamente retirados da conta específica
do Pnae, tal fato não afasta a irregularidade em exame, cabendo a responsabilização de quem lhe deu
causa, no caso o ex-prefeito Municipal de Poranga/CE, o qual deve ser sancionado com a multa prevista
no art. 58, II, da Lei 8.443/1992.
26. As justificativas da ex-secretária de educação, Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho,
encontram-se em condições de serem acolhidas, devendo-se afastar sua responsabilidade quanto às
irregularidades tratadas nos presentes autos.
27. Apesar de o Sr. Aderson José Pinho Magalhães ter tomado ciência do ofício de audiência que
lhe foi encaminhado, conforme atesta o aviso de recebimento (AR) que compõe a peça 7, não atendeu a
audiência e não se manifestou quanto às irregularidades verificadas.
28. Transcorrido o prazo regimental fixado e mantendo-se inerte o aludido responsável, impõe-se
que seja considerado revel, dando-se prosseguimento ao processo, de acordo com o art. 12, § 3º, da Lei
8.443/1992
29. Além disso, as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo
Pinho não aproveitaram ao ex-Prefeito Municipal.”
8. Diante do exposto, a proposta inicialmente apresentada pela Secex/CE (peças 13-15) foi no
sentido de:
8.1. conhecer da presente Representação, por estarem presentes os requisitos de admissibilidade
constantes do arts. 235 e 237, IV, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la
parcialmente procedente;
8.2. considerar revel o Sr. Aderson José Pinho Magalhães, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei
8.443/1992;
8.3. acolher as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho,
excluindo sua responsabilidade em relação as irregularidades tratadas nos presentes autos;
8.4. aplicar ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992, com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove,
perante este Tribunal (art. 214, inciso III, alínea a, do Regimento Interno), o recolhimento da importância
devida aos cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do Acórdão condenatório
até o efetivo recolhimento, se paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
8.5. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da
dívida, caso não atendidas às notificações;
8.6. autorizar, desde logo, caso requerido pelo responsável, o pagamento da dívida em até 36
parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento
Interno, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar
perante o Tribunal o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para
comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, os acréscimos
legais, na forma prevista na legislação em vigor.
9. Por meio de despacho (peça 16), determinei à Secex/CE que reinstruísse o processo quanto à
gestão dos recursos do Fundeb/2007. Muito embora o TCM/CE não tenha se manifestado sobre tais
recursos – pois se limitou a declarar sua incompetência para julgar irregularidades atinentes ao Pnae, por
se tratar de verba exclusivamente federal (peça 1, p. 19) –, em consulta ao Sistema de Informações sobre
Orçamentos Públicos em Educação – Siope meu Gabinete constatou que, no exercício de 2007, o
Município de Poranga/CE realizou receita de R$ 804.302,41 a título de complementação da União ao
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fundeb, fato que atrai a competência desta corte para examinar o desvio de finalidade reportado pelo
vereador Jonas Chaves Ferreira ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará.
10. Ao reinstruir o feito, a Secex/CE consignou (peça 22) que a gestão de recursos do Fundeb pelo
Município de Poranga/CE nos exercícios de 2005 a 2007 foi objeto de representação formulada pelo
FNDE nos autos do TC 013.131/2008-5, inclusive o desaparecimento de quase 1 milhão de reais no
exercício de 2007. Considerando a existência da Tomada de Contas Especial 5.753/2008 no TCM/CE
sobre o mesmo tema, por meio do Acórdão 341/2010 o Plenário conheceu da Representação e solicitou ao
Tribunal de Contas dos Municípios Cearenses que, tão logo apreciado o mencionado processo, fosse
remetida cópia da decisão adotada, bem assim do Relatório e Voto que a embasarem, à Secretaria de
Controle Externo no Estado do Ceará – Secex/CE.
11. A Unidade Técnica também informou que a TCE existente no TCM/CE foi encerrada por meio
do Acórdão 3.688/2015 (peça 17), sem decisão condenatória, e que, a despeito da solicitação de
informações contida no subitem 9.3 do Acórdão 341/2010 –Plenário, o TCU não foi comunicado sobre o
desfecho do caso.
12. Considerando que na fase instrutiva da referida TCE existem indícios bastantes da provocação
de dano referente aos recursos do Fundeb, a Secex/CE propõe que seja autorizada a conversão dos
presentes autos em TCE, com vistas à citação solidária do Sr. Aderson José Pinho Magalhães e da Sra.
Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, renovando a sugestão de que seja aplicada ao ex-prefeito multa
em razão da movimentação indevida de recursos na conta corrente específica do Pnae. É o que consta da
instrução que ora transcrevo:
“EXAME TÉCNICO
10. No que diz respeito ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb, o Vereador Jonas Chaves Ferreira informou a
ocorrência de 23 transferências irregulares de recursos da conta corrente específica (20.510-X) para as
contas correntes 7.222-2 e 14.415-0, ambas da Prefeitura de Poranga/CE, nos montantes de R$
342.285,00 e R$ 16.000,00, respectivamente, no período de 30/3/2007 a 20/9/2007 (peça 1, p.13-17).
(...)
11. Pesquisando o Sistema Processus do TCU verifiquei a existência do TC 013.131/2008-5, que
trata de Representação do FNDE acerca de irregularidades na gestão dos recursos oriundos do
FUNDEF/FUNDEB, no Município de Poranga/CE, exercícios de 2005 a 2007, de responsabilidade do Sr.
Aderson José Pinho Magalhães (CPF 382.217.993-00).
12. Irregularidades apontadas no referido processo:
a) não aplicação do mínimo de 60% da receita do FUNDEB na remuneração dos profissionais do
magistério em efetivo exercício no ensino fundamental e/ou ensino médio público, contrariando o
disposto no art. 22 da Lei 11.494, de 20/6/2007;
b) as informações sobre pagamento de abonos aos professores em 2005 e 2006 enviadas ao
TCM/CE destoam dos valores efetivamente pagos; e
[c)] em 2007 teria havido o desaparecimento de quase 1 milhão de reais do Fundef/Fundeb.
13. Cumpre informar que no exercício de 2007 houve complementação da União para os
municípios do Estado do Ceará, em relação ao FUNDEF/FUNDEB, conforme relatado na instrução que
compõe o 1º volume digitalizado I, p.7-8.
14. Verificou-se no TC 013.131/2008-5 (3º volume digitalizado, p. 39-45) que o TCM/CE, por
meio do processo n. 5.753/08, já havia instaurado Tomada de Contas Especial para apurar as mesmas
irregularidades objeto da referida representação.
‘24. Nesse sentido, julgamos que as informações trazidas aos autos pelo citado Tribunal de Contas
mostram-se suficientes para a formação de juízo quanto às irregularidades que motivaram a representação
formulada pelo Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação – FNDE.
25. Considerando as evidências de infração às disposições contidas na legislação vigente, bem
como os desvios de recursos do FUNDEF/FUNDEB, poder-se-ia, neste momento, cogitar acerca da
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
abertura de processo de Tomada de Contas Especial, para citação do responsável e formulação de
determinações à Prefeitura Municipal de Poranga/CE. Tais medidas, todavia, não nosso parecem
oportunas, uma vez que, conforme já assinalado, os fatos apurados pelos técnicos do TCM/CE ainda não
foram apreciados no mérito por aquele Tribunal.
26. Não obstante a incidência da competência deste TCU, face à complementação de recursos da
União no montante repassado ao município, as ocorrências dizem respeito ao conjunto de recursos do
FUNDEF/FUNDEB geridos no período, sem discriminação da origem. Por essas razões, o juízo quanto à
adoção das mencionadas medidas deve se dar quando do julgamento das contas do município de
Poranga/CE pelo TCM/CE, evitando-se desse modo, duplicidade ou até mesmo conflito entre
deliberações entre os órgãos incumbidos do Controle Externo da aplicação dos recursos do
FUNDEF/FUNDEB.’
15. Então, considerando-se que deveria ser evitada a duplicidade de esforços, uma vez que o
TCM/CE já estava analisando o emprego dos recursos do Fundeb quanto às irregularidades consignadas
nos referidos autos, foi elaborada Proposta de Encaminhamento, que culminou no Acórdão 341/2010 –
TCU-Plenário, com o seguinte teor:
‘9.1. conhecer da presente representação, por preencher os requisitos de admissibilidade previstos
no art. 237, inciso III c/c o art. 235, ambos do Regimento Interno/TCU para, no mérito, considerá-la
procedente;
9.2. informar à Coordenação-Geral de Operacionalização do FUNDEB e de Acompanhamento e
Distribuição da Arrecadação do Salário-Educação do FNDE que os fatos denunciados estão sendo
apurados no Processo de Tomada de Contas Especial nº 5.753/08, no âmbito do Tribunal de Contas dos
Municípios do Estado do Ceará – TCM/CE, sendo, no momento, dispensável a apuração dos mesmos
fatos pelo TCU;
9.3. solicitar ao TCM/CE que, tão logo seja apreciado o Processo de Tomada de Contas Especial n°
5.753/08, seja remetida cópia da decisão adotada, bem assim do Relatório e Voto que a embasarem, à
Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará – Secex/CE;
9.4. encaminhar cópia deste Acórdão, bem como do Relatório e Voto que o embasaram, à
Coordenação-Geral de Operacionalização do FUNDEB e de Acompanhamento e Distribuição da
Arrecadação do Salário-Educação do FNDE, à Prefeitura Municipal de Poranga/CE, ao Conselho
Municipal de Acompanhamento e Controle Social do FUNDEB de Poranga/CE, ao Tribunal de Contas
dos Municípios do Estado do Ceará – TCM/CE, e ao Ministério Publico da União e do Estado do Ceará,
para fins de adoção das medidas civis e penais que entenderem necessárias (§2º do art. 10 da IN/TCU nº
60/2009).
9.5. aplicar ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães, Prefeito do Município de Poranga/CE, a multa
prevista no art. 58, inciso IV, da Lei nº 8.443/92, no valor de R$ 3.000,00, fixando-lhe o prazo de 15 dias,
a contar da notificação, para comprovar, perante este Tribunal, nos termos do art. 214, inciso III, alínea
“a”, do RI/TCU, o recolhimento da referida quantia ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente
desde a data do presente acórdão até a data do efetivo recolhimento, se for paga a destempo, na forma da
legislação em vigor;
9.6. autorizar, desde logo, a cobrança judicial da dívida, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei
8.443/92, caso não atendida a notificação;
9.7. arquivar o presente processo.’
16. Verificamos que o processo TC 013.131/2008-5 encontra-se encerrado. No entanto, não
constam daqueles autos informações acerca da apreciação, por parte do TCM/CE, do processo de Tomada
de Contas Especial 5.753/08, contrariando o previsto no item 9.3 do Acórdão 341/2010, apesar de a
Secex/CE ter-lhe encaminhado a referida solicitação em 26/4/2010 por meio do ofício 532/2010.
17. Em pesquisa realizada no Portal do Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do
Ceará/Serviços On-line, verifiquei que o Processo 2005.PGR.TCE.05753/08 foi julgado em 15/7/2015
pelo Acórdão 3688/2015 (peça 17). [Devido ao transcurso do prazo quinquenal, em 10/12/2012 aquele
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Tribunal reconheceu] a prescrição da competência de julgamento do TCM/CE, com fundamento nos
incisos II e III do parágrafo único do art.35-C da [sua] Lei Orgânica, e declarou extinta a referida Tomada
de Contas Especial, com o consequente arquivamento do feito.
(...)
20. A jurisprudência pacífica no Tribunal de Contas da União é no sentido da imprescritibilidade
das ações de ressarcimento ao erário (Súmula-TCU 282). Dessa forma, identificando-se danos ao erário,
deve-se instaurar e julgar o processo de tomada de contas especial para responsabilizar seus agentes
causadores, respeitando o direito ao contraditório e à ampla defesa, independentemente de quando
ocorreram os atos impugnados.
21. Somente o longo decurso de tempo entre a instauração da tomada de contas especial e seu
julgamento não é suficiente para o trancamento das contas. Seria necessário verificar se o lapso temporal
prejudicou efetivamente o exercício, pelo responsável, do direito à ampla defesa e ao contraditório
(Acórdão 6.974/2014-1ª Câmara, Rel. Ministro-Substituto Augusto Sherman Cavalcanti).
22. O mero transcurso do tempo não é razão suficiente para o trancamento das contas ou para a não
abertura de tomada de contas especial. É preciso que, além disso, haja fundadas razões para supor que o
direito à defesa tenha sido prejudicado. A IN TCU 71/2012, assim como a revogada IN TCU 56/2007,
condiciona a dispensa de instauração da TCE à inexistência de determinação em contrário do Tribunal
(Acórdão 67/2014-Plenário, Rel. Ministra Ana Arraes).
23. A Peça 10435/2014 do processo 2005.PGR.TCE.05753/08 (peça 19) refere-se à instrução da
Diretoria de Fiscalização do TCM/CE, cujo item 1.1, o qual transcrevo a seguir, trata das retiradas
indevidas feitas no FUNDEB:
‘Trata o presente item acerca de saques indevidos realizados nos meses de maio, junho, julho,
agosto e dezembro de 2006, na conta do FUNDEF sem a devida comprovação da despesa a que se
tratavam, informados como sendo pagamento de abono salarial para os professores do ensino
fundamental.
Consta dos autos, fls. 159/160, declaração da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, então
Secretária de Educação do Município de Poranga, [de que no ano de 2006 não foram pagos abonos
salariais, nem à conta da Prefeitura nem via Tesouraria].
Que estes abonos salariais foram formalmente autorizados e lançados pelo Prefeito da época, Sr.
Aderson José Pinho Magalhães, e que o mesmo se comprometia em devolver os saques, o que não
ocorreu. Consta nas fls. 134/142 cópias dos empenhos constantes no SIM, porém, em nova consulta ao
SIM fora localizado o empenho nº 0502007, no valor de R$ 120.000,00 (cento e vinte mil reais), em
anexo, que especifica também ser pagamento de abono salarial, o que levaria a um montante total de R$
360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais), juntamente com as cópias já constante no presente processo.
Conforme a ex-Secretária de Educação, os atrasos nas folhas de pagamentos dos profissionais da
educação deram-se por conta das retiradas indevidas dos recursos da educação autorizados pelo citado ex-
Prefeito e pelo Sr. João Fernandes da Silva Neto, então Secretário de Administração.
Constam dos autos ofício do sindicato dos servidores públicos do município de Poranga ao
Ministério Público Estadual, fls. 167, representação do MP estadual a esta egrégia Corte de Contas, fl.
156/166, declaração do então Secretário de Administração e Finanças do município, Sr. Jonas Correia da
Silva, fls. 224/226, e declaração do Sr. Francisco das Chagas Pinho, ex-Tesoureiro do município, fls.
227/228, na qual estes dois últimos relatam que quem ordenava todos os pagamentos era o ex-Prefeito,
até mesmo através de coação junto ao seu secretariado, como relata o Secretário de Administração e
Finanças em sua declaração, fl.225, onde o Prefeito diz que suas determinações deveriam ser seguidas.
Consta nos autos, fls. 839/842, defesa da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, na qual a ex-
Secretária de Educação afirma que solicitou posicionamento para devolução ao FUNDEB dos valores
apropriados pelo Fundo Geral de Poranga, bem como afirma que os professores estão com os seus
pagamentos e contribuições previdenciárias em dia. No entanto a Responsável não encaminhou nenhum
documento que comprovasse suas alegações, desta forma suas razões de defesa não são suficientes para
270
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
sanar as alegações que pesam sobre ela.
De acordo com o exposto acima e após análise da documentação enviada esta Inspetoria entende
que cabe responsabilidade pela irregularidade apontada ao ex-Prefeito Sr. Aderson José Pinho Magalhães,
juntamente com a ex-Secretária de Educação Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho’.
24 Observa-se que o documento acima trata também de irregularidades ocorridas no exercício de
2007, cujo montante alcançaria R$ 360.000,00, valor bem próximo ao montante de R$ 362.685,00,
referente as transferências irregulares ocorridos na conta do Fundeb, constantes do item 10 da presente
instrução, denunciadas pelo Vereador Jonas Chaves Ferreira.
25. No depoimento da ex-Secretária de Educação do Município de Poranga (peça 20), de 18/4/2008,
que compõe o processo de TCE instaurado e encerrado pelo TCM/CE, como peça 8602/08, a Responsável
admite que as retiradas/transferências oriundas do Fundef/Fundeb serviram para cobrir despesas
relacionadas ao Fundo Geral do Município de Poranga.
26. Outro depoimento importante, em parte transcrito abaixo, é o do Sr. João Fernandes da Silva
Neto, ex-Secretário de Administração do município (peça 21). Ele informa que o Sr. Aderson José Pinho
Magalhães, então Prefeito, era o gestor [de fato] do Fundo Geral do Município:
‘O Sr. Aderson José Pinho Magalhães agia como se fosse gestor de todas as Secretarias. Comprava
o que queria, onde achasse mais conveniente. Os Secretários Municipais e os demais gestores (de Saúde,
Educação e de Assistência Social) só sabiam quando eram requisitados a assinar os cheques para fazer os
respectivos pagamentos. Essa afirmativa também pode ser atestada pelo Tribunal de Contas dos
Municípios, bastando para isso, solicitar os Processos de Pagamentos e verificar se existe a minha
autorização (assinatura) em alguma nota de Empenho, nota de sub-empenho, nota de Pagamento ou outro
documento qualquer. Verificará o Tribunal de Contas dos Municípios que não existe assinatura de
nenhum Gestor, pois nenhum de nós [aceitou] ser Gestor do Fundo Geral e responder pelos atos
praticados pelo Sr. Prefeito sem dar aos Secretários e Gestores qualquer informação prévia. Vale salientar
também, que o Sr. Yuri Leonardo de Sousa, ex-Secretário de Administração, pediu exoneração do cargo
exatamente porque temia responder por atos praticados pelo Sr. Prefeito.’
27. Dessa forma verifica-se que existem nos autos evidências suficientes que comprovam as
irregularidades verificadas na utilização dos recursos do Fundef no exercício de 2007, por parte do ex-
Prefeito municipal, Sr. Aderson José Pinho Magalhães e da ex-Secretária de Educação, Sra. Maria
Aldenir Carreiro de Melo Pinho.
28. Considerando-se que já foi realizado o exame técnico acerca das irregularidades relativas ao
Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae, conforme itens 15 a 29 da instrução anterior (peça
13), submetemos os autos à consideração superior com o seguinte encaminhamento:
(...)
I – conhecer da presente Representação, por estarem presentes os requisitos de admissibilidade
constantes do arts. 235 e 237, IV, do Regimento Interno do TCU, para, no mérito, considerá-la
procedente;
II – considerar o Sr. Aderson José Pinho Magalhães revel, nos termos do art. 12, § 3º, da Lei
8.443/1992, acerca das irregularidades relativas ao Pnae – Programa Nacional de Alimentação Escolar,
tratada nos presentes autos;
III – acolher as razões de justificativa apresentadas pela Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho,
excluindo sua responsabilidade em relação as irregularidades relativas ao Pnae – Programa Nacional de
Alimentação Escolar, tratada nos presentes autos;
IV – aplicar ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães a multa prevista no art. 58, II, da Lei 8.443/1992,
com a fixação do prazo de 15 (quinze) dias, a contar da notificação, para que comprove, perante este
Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento Interno), o recolhimento da importância devida aos
cofres do Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do Acórdão condenatório até o
efetivo recolhimento, se pago após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
271
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
V – autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da
dívida, caso não atendidas às notificações;
VI – autorizar, desde logo, caso requerido pelo responsável, o pagamento da dívida em até 36
parcelas mensais e consecutivas, nos termos do art. 26 da Lei 8.443/1992 c/c o art. 217 do Regimento
Interno, fixando-lhe o prazo de quinze dias, a contar do recebimento da notificação, para comprovar
perante o Tribunal o recolhimento da primeira parcela, e de trinta dias, a contar da parcela anterior, para
comprovar os recolhimentos das demais parcelas, devendo incidir sobre cada valor mensal, os acréscimos
legais, na forma prevista na legislação em vigor;
VII – determinar, nos termos do artigo 47 da Lei 8.443/1992, a conversão do presente processo em
tomada de contas especial para que se proceda à citação solidária do Sr. Aderson José Pinho Magalhães,
ex-Prefeito de Poranga/CE (gestão 2005-2008), e da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, ex-
Secretária de Educação do referido município (gestão 2007), com fundamento nos arts. 10, § 1º; incisos I
e II, da Lei 8.443/1992, para que, no prazo de quinze dias, apresentem alegações de defesa e/ou recolham
aos cofres do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação (Fundeb) do Município de Poranga/CE, as quantias abaixo indicadas,
atualizadas monetariamente a partir da respectiva data até o efetivo recolhimento, abatendo-se na
oportunidade, quantias eventualmente ressarcidas, na forma da legislação em vigor.
VII.1 – referente as transferências da conta 20.501-X para a conta 7.222-2:
Valor Data
15.000,00 30/3/2007
68.885,00 30/4/2007
9.300,00 10/5/2007
7.000,00 14/5/2007
8.600,00 16/5/2007
20.000,00 18/5/2007
25.000,00 30/5/2007
3.100,00 1/6/2007
9.000,00 6/6/2007
12.000,00 20/6/2007
28.000,00 27/6/2007
4.000,00 29/6/2007
12.000,00 29/6/2007
23.000,00 2/7/2007
5.000,00 4/7/2007
14.000,00 20/7/2007
13.000,00 1/8/2007
15.000,00 8/8/2007
1.400,00 16/8/2007
9.000,00 22/8/2007
27.000,00 29/8/2007
1.400,00 5/9/2007
4.000,00 10/9/2007
9.000,00 19/9/2007
VII.2 – referente as transferências da conta 20.501 X para a conta 14.415-0:
Valor Data
4.000,00 19/7/2007
12.000,00 20/7/2007
272
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
É o Relatório.
VOTO
Trata-se da Representação formulada pelo Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE
a partir do Acórdão 911/2015 de sua 1ª Câmara, que extinguiu, sem julgamento de mérito, a
Representação versada no Processo 3.956/2011, na qual a Promotoria de Justiça da Comarca de
Poranga/CE requeria a instauração de Tomada de Contas Especial acerca de possíveis desvios ou mau uso
de recursos públicos pela mencionada municipalidade, “mormente no que se refere aos recursos do
Fundeb, exercícios 2008, 2009 e 2010”.
2. Inicialmente, esclareço que trago este feito à apreciação deste Plenário devido à conexão com a
Representação versada no TC 013.131/2008-5, apreciado por meio do Acórdão 341/2010 deste Colegiado
sem manifestação conclusiva, devido à pendência, à época, da Tomada de Contas Especial 5.753/2008 do
Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará.
3. Neste TC 011.807/2015-6, o pedido da Promotoria de Justiça de Poranga/CE foi acompanhado
por relatos do vereador Jonas Chaves Ferreira sobre irregularidades na gestão de recursos do Programa
Nacional de Alimentação Escolar – Pnae e do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação – Fundeb repassados ao mencionado Município
no exercício de 2007, mais especificamente a realização de movimentações indevidas das respectivas
contas correntes.
4. No que diz respeito ao Programa Nacional de Alimentação Escolar – Pnae, o Vereador noticiou a
realização de transferências de recursos da conta específica do programa (5.694-4) para contas correntes
da titularidade da prefeitura (7.222-0 e14.415-0), nos valores de R$ 30.000,00 e R$ 10.000,00, nas datas
de 04/07/2007 e 06/07/2007, respectivamente, compensadas por um depósito de R$ 20.000,00, realizado
em 10/07/2007, com recursos provenientes da conta corrente do Fundo de Participação dos Municípios –
FPM (4.271-4) (peça 1, p. 4-5, extrato bancário à p. 8).
5. Quanto ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos
Profissionais da Educação – Fundeb, o Vereador mencionou a realização de 23 transferências irregulares
de recursos da conta corrente específica (20.510-X) para as contas correntes 7.222-2 e 14.415-0, ambas da
Prefeitura de Poranga/CE, nos montantes de R$ 342.285,00 e R$ 16.000,00, respectivamente, no período
de 30/03/2007 a 20/09/2007 (peça 1, p. 11-12, extrato bancário p. 14/17).
6. Inicialmente, a Secretaria de Controle Externo no Ceará – Secex/CE propôs o conhecimento
desta Representação exclusivamente no que diz respeito aos recursos do Pnae, ao fundamento de que nem
o TCM/CE nem a Promotoria de Justiça da Comarca de Poranga teriam abordado especificamente a
destinação dos recursos do Fundeb. No mérito, propôs o acolhimento das razões de justificativa
apresentadas pela Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, de modo a excluir sua responsabilidade em
relação à movimentação indevida da conta do Pnae e reconhecer que os saques indevidos foram depois
compensados por depósitos de valor superior às retiradas, e aplicar ao Sr. Aderson José Pinho Magalhães
a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
7. Apesar de a deliberação do TCM/CE que motivou a instauração desta Representação não ter
tratado das verbas do Fundeb/2007, ao verificar a presença de cofinanciamento pela União no
mencionado exercício determinei que a Secex/CE desse continuidade à instrução dos autos no que diz
respeito aos indícios de desvio dos recursos retirados da conta corrente específica do Fundo e creditados
em contas correntes da Prefeitura.
8. A Unidade Técnica acrescentou que o tema da gestão, pelo Município de Poranga/CE, dos
recursos do Fundeb referentes aos exercícios de 2005, 2006 e 2007 foi objeto de Representação
273
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
formulada pelo FNDE, nos autos do TC 013.131/2008-5, assim como da Tomada de Contas Especial
5.753/2008 instaurada no TCM/CE. Pelo Acórdão 341/2010, o Plenário desta casa conheceu da aludida
Representação, e, no subitem 9.3, solicitou ao Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará que, tão logo
apreciado o mencionado processo, fosse remetida cópia da decisão adotada, bem assim do Relatório e
Voto que a embasassem, à Secretaria de Controle Externo no Estado do Ceará – Secex/CE.
9. A Unidade Técnica também informou que a referida TCE existente no TCM/CE foi encerrada
por meio do Acórdão 3.688/2015 (peça 17), pelo qual o órgão julgador reconheceu a incidência da
prescrição quinquental, não tendo sido atendida a solicitação de informações contida no subitem 9.3 do
Acórdão 341/2010 – Plenário.
10. Considerando que nesta Corte adota-se a tese da imprescritibilidade do dano ao erário, bem
como a existência, nos autos, de evidências suficientes de irregularidades na utilização dos recursos do
Fundef no exercício de 2007, a Secex/CE propõe, uniformemente, que os presentes autos sejam
convertidos em Tomada de Contas Especial, com vistas à citação do Sr. Aderson José Pinho Magalhães,
ex-Prefeito, e da Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, ex-Secretária de Educação, quanto às 23
transferências irregulares de recursos da conta específica do Fundeb para contas da Prefeitura,
identificadas na Representação do Vereador Jonas Chaves Ferreira, sem prejuízo de reiterar a proposta de
aplicação de multa ao primeiro gestor em razão da movimentação indevida das contas do Pnae/2007.
11. Acolho parcialmente a proposta acima descrita. Havendo indícios de desvio de ativos do
Fundeb/2007 praticados pela administração do Município de Poranga/CE, deve ser ordenada a conversão
do processo em tomada de contas especial, a teor do art. 47 da Lei 8.443/1992. É prescindível a realização
de audiência nos presentes autos porque os Responsáveis terão a oportunidade de exercer o contraditório
em resposta aos termos das respectivas citações a serem realizadas.
12. Todavia, entendo que a TCE a ser constituída não deve abarcar apenas as 23 transferências
irregulares de recursos da conta específica do Fundeb para contas da Prefeitura noticiadas nestes autos,
mas também a matéria discutida na Representação de que trata o processo TC 013.131/2008-5, já
encerrado, que não foi apreciada devido à existência da Tomada de Contas Especial 5.753/2008
instaurada no TCM/CE, ao fim extinta sem condenação dos responsáveis em razão do acolhimento, por
aquela Corte, da tese de prescrição quinquenal.
13. Devido à independência das instâncias administrativa, judicial e de controle externo, a
deliberação do TCM/CE acerca da prescrição quinquenal da ação de reparação de danos não deve obstar
o exame da matéria pelo TCU, no qual se entende que, por força do disposto no art. 37, § 5º, da
Constituição Federal, as referidas ações são imprescritíveis, conforme consta do Enunciado 282 da
Súmula de Jurisprudência deste Tribunal, orientação também sufragada pelo Supremo Tribunal Federal
no Mandado de Segurança 26.210-9/DF.
14. Ao meu ver, no bojo do processo a ser constituído igualmente deverá ser avaliada a
responsabilidade pela movimentação irregular das contas referentes ao Pnae/2007, em confronto com o
conjunto probatório que for carreado aos autos. No momento presente, o acolhimento das justificativas da
Sra. Maria Aldenir Carreiro de Melo Pinho, consistente na ausência de participação na movimentação das
contas dos fundos atinentes à Educação, importaria restrição antecipada nos limites subjetivos das
matérias versadas no TC 013.131/2008-5.
15. Assim, no processo a ser constituído, a Secex/CE deverá promover as citações dos
Responsáveis pelas ocorrências descritas na Representação versada nestes autos bem como no TC
013.131/2008-5, quais sejam:
a) não aplicação do mínimo de 60% da receita do Fundeb na remuneração dos profissionais do
magistério em efetivo exercício no ensino fundamental e/ou ensino médio público, contrariando o
disposto no art. 22 da Lei 11.494/2007;
b) incompatibilidade entre os dados referentes ao pagamento de abonos aos professores em 2005 e
2006 e os dados enviados ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará-TCM/CE;
274
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
c) saques indevidos, em 2007, de recursos da conta específica do Fundeb (20.501-X), inclusive das
23 transferências identificadas neste TC 011.807/2005-6; e
d) movimentações irregulares, em 2007, da conta corrente específica do Pnae (5.694-4).
Pelo exposto, voto por que seja adotado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 777/2017 – TCU – Plenário
1. Processo n. TC 011.807/2015-6.
2. Grupo: II; Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Interessado: Tribunal de Contas dos Municípios do Ceará – TCM/CE.
3.1. Responsáveis: Aderson José Pinho Magalhães (382.217.993-00); Maria Aldenir Carreiro de
Melo Pinho, (689.434.903-72).
4. Entidade: Município de Poranga/CE.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Ceará – Secex/CE.
8. Representação Legal: José Bonfim de Almeida Júnior (OAB/CE 15.545), Murilo Gadelha Vieira
Braga (OAB/CE 14.744), Silvia Regia Lopes Melo (OAB/CE 16.615), Leonardo Wandemberg Lima
Batista (OAB/CE 20.623), Juliana Costa Soares (OAB/CE 23.136).
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos referentes à Representação formulada pelo Tribunal de
Contas dos Municípios do Ceará acerca do desvio de finalidade na aplicação de recursos públicos federais
repassados ao Município de Poranga/CE por força do Programa Nacional de Alimentação Escolar e do
Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da
Educação.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. determinar, com fundamento no art. 47 da Lei 8.443/1992, a conversão dos presentes autos em
Tomada de Contas Especial, com vistas à citação dos Srs. Aderson José Pinho Magalhães e Maria Aldenir
Carreiro de Melo Pinho pelos seguintes indícios de irregularidade:
9.1.1. incompatibilidade entre as informações sobre pagamento de abono aos professores em 2005 e
2006 prestadas ao Tribunal de Contas dos Municípios do Estado do Ceará e o valor efetivo dos
benefícios, noticiada no TC 013.131/2008-5;
9.1.2. não aplicação do mínimo de 60% da receita do Fundeb na remuneração dos profissionais do
magistério em efetivo exercício no ensino fundamental e/ou ensino médio público, contrariando o
disposto no art. 22 da Lei 11.494/2007, conforme noticiado no TC 013.131/2008-5;
9.1.3. saques indevidos, em 2007, de recursos da conta específica do Fundeb (20.501-X), conforme
noticiado no TC 013.131/2008-5, inclusive das 23 transferências identificadas neste TC 011.807/2005-6;
e
9.1.4. movimentações irregulares, em 2007, da conta corrente específica do Pnae (5.694-4),
identificadas neste TC 011.807/2005-6;
9.2. apensar o TC 013.131/2008-5 à Tomada de Contas Especial a ser instaurada, para subsidiar a
análise da matéria.;
275
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.3. cientificar o Ministro da Educação a respeito deste acórdão, com fundamento no art. 198,
parágrafo único, do Regimento Interno/TCU.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0777-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de
Carvalho e Weder de Oliveira.
GRUPO II – CLASSE V – Plenário
TC-021.135/2016-9
Natureza: Relatório de Auditoria.
Entidades: Município de Roteiro – AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do
Estado de Alagoas.
Interessado: Tribunal de Contas da União.
SUMÁRIO: RELATÓRIO DE AUDITORIA. FISCALIZAÇÃO DE TRANSFERÊNCIAS
VOLUNTÁRIAS NO ESTADO DE ALAGOAS. OMISSÃO NO DEVER DE PRESTAR CONTAS.
AUDIÊNCIA DO RESPONSÁVEL. CIÊNCIA DAS FALHAS APURADAS.
RELATÓRIO
Trata-se do Relatório da Auditoria 327/2016, realizada pela Secretaria de Controle Externo no
Estado de Alagoas – Secex/AL no período de 18/07 a 25/07/2016, acerca de transferências voluntárias –
TVs efetuadas por órgãos federais para entidades situadas naquele Estado nos anos 2011 a 2016.
2. Esta ação de controle é parte integrante da Fiscalização de Orientação Centralizada sobre
Transferências Voluntárias – FOCTVs 176/2016, coordenada pela Secretaria de Controle Externo no
Mato Grosso – Secex/MT, que tem por objetivo utilizar o modelo preditivo de avaliação de riscos para
transferências voluntárias desenvolvido pela Secretaria de Gestão de Sistemas e Informação para o
Controle – Seginf.
3. Em sua primeira versão, o modelo reconheceu os padrões existentes em 9.823 casos de
transferências voluntárias, todas registradas no Siconv, com resultados previamente conhecidos e
classificados como “fracasso” ou “êxito”. Para o modelo, fracasso significa a configuração de “alguma
das hipóteses de devolução de recursos por não comprovação de boa utilização”, enquanto êxito é
entendido como “a correta aplicação dos recursos, salvo falhas formais”, verificada por instância de
controle.
4. Enquanto em 2015 todas as transferências voluntárias foram submetidas a um modelo único de
predição, independentemente da sua etapa de execução, em 2016 foram adotadas seis versões do modelo,
de acordo com a etapa atual de execução da transferência voluntária em relação à sua vigência.
No âmbito da FOC, planejou-se o exame de cinco TVs em cada uma das vinte unidades federativas
a seguir discriminadas: Acre, Alagoas, Amapá, Amazonas, Bahia, Espírito Santo, Goiás, Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul, Maranhão, Minas Gerais, Pará, Paraíba, Paraná, Piauí, Rio Grande do Norte, Santa
276
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Catarina, São Paulo, Sergipe e Tocantins.
5. Para selecionar os ajustes passíveis de controle no Estado de Alagoas, foram utilizados como
critérios, simultaneamente, a probabilidade de fracasso maior do que 75%, o valor de repasse superior a
R$ 200.000,00, o percentual de liberação igual a 100%, excluindo-se obras de grande materialidade, bem
como os ajustes que tivessem locais de execução muito distantes da capital.
6. A conjugação desses critérios resultou na seleção das transferências abaixo elencadas, que
totalizam o volume de recursos fiscalizados de R$ 2.804.744,39:
Sicon
v
Concedente Convenente Síntese do Objeto Valor Global
(R$)
Valor
Repassado
(R$)
76912
9
Ministério
do Turismo
Município de
Roteiro/AL
Pavimentação de rua(s)
no centro da cidade de
Roteiro-AL
298.469,39 292.500,00
77035
4
Ministério
da
Integração
Nacional
Secretaria de
Agricultura do
Estado de Alagoas
Aquisição de
equipamentos agrícolas
2.105.275,00 2.000.000,00
77224
9
Ministério
da
Agricultura,
Pecuária e
Abastecime
nto
Município de
Murici/AL
Aquisição de patrulha
mecanizada
401.000,00 390.000,00
7. Todas as questões de auditoria da matriz de planejamento da FOC foram voltadas para a
identificação de situações de débito. No entanto, o exame das transferências voluntárias selecionadas não
resultou em achados dessa natureza. Em todos os casos, houve a aplicação dos recursos nos objetos
pactuados e seu emprego na finalidade do convênio. Foi identificada apenas ausência de prestação de
contas, a falta de registro da inadimplência do convenente e o não recolhimento do saldo de recursos
atintentes ao Convênio 769129, descritos no Relatório que constitui a peça 73, que ora transcrevo
parcialmente, com ajustes de forma:
III. Achados de auditoria
(...)
III.1 Omissão no dever de prestar contas.
Situação encontrada:
Contrato de Repasse 769129
44. O contrato de repasse número Siconv 769129 foi firmado entre o Município de Roteiro-AL e o
Ministério do Turismo visando à pavimentação de ruas no centro [daquela localidade]. O valor global era
de R$ 298.469,39, sendo que R$ 292.500,00 (98%) seriam repassados pela União e o restante caberia ao
município. O ajuste vigeu de 31/12/2011 a 19/3/2014.
45. A partir dos elementos constantes dos autos, foi possível verificar que os recursos repassados
por força do Convênio Siconv 769129 foram despendidos em duas gestões distintas: a do Sr. Fábio César
Jatobá (2008-2012) e a do Sr. Wladimir Chaves de Brito (2013-2016).
46. A responsabilidade pela comprovação da aplicação dos recursos estava adstrita a cada gestor,
sendo que o último executor estava encarregado da prestação de contas, já que o prazo final para
apresentar a prestação de contas final (18/4/2014) adentrou seu mandato.
47. Embora o prazo de apresentação da prestação de contas do convênio tenha expirado há mais de
dois anos, terminados os trabalhos da auditoria em 31/08/2016, o Município de Roteiro/AL ainda não
havia apresentado a prestação de contas final dos recursos repassados, no valor de R$ 292.500,00, à Caixa
Econômica Federal – CEF, conforme consulta ao Sistema Siconv em que o convenente aparece como
277
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
‘inadimplente’.
48. Tendo em vista que o saldo remanescente de recursos do ajuste foi restituído, bem como que os
pagamentos realizados nas duas gestões foram respaldados por boletins de medição e por relatórios de
fiscalização da Caixa Econômica Federal que atestaram que a obra foi realmente finalizada, conclui-se
que não houve dano ao erário na execução do convênio.
49. Sabe-se, ainda, que o prazo para a apresentação da prestação de contas final relativa ao ajuste
expirou na gestão do Sr. Wladimir Chaves de Brito e que as ditas contas não foram encaminhadas. Desse
modo, cumpre realizar sua audiência pela omissão no dever de prestar contas do referido ajuste.
50. Cabe mencionar ainda que foi informado por preposto da prefeitura, na ocasião da visita in loco,
realizada em 18/8/2016, que a situação encontrada, omissão no dever de prestar contas, seria saneada até
o término da auditoria, mas não se concretizou.
Critérios:
Constituição Federal, art. 70, parágrafo único.
Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, § 2º.
Cláusula Décima Segunda do Contrato de Repasse 375562-22/2011.
Evidências:
Peça 40 – Contrato de repasse 375562-22/2011, folhas 46/52.
Peça 69 – Relatório extraído do Siconv com registro de inadimplência do Município, folha 1.
Efeitos/Consequências do achado:
Ausência da comprovação da boa e regular aplicação dos recursos federais repassados ao
convenente (Convênio 769129).
Proposta de encaminhamento:
51. Propõe-se a audiência do Wladimir Chaves de Brito (CPF 669.869.234-49), prefeito do
Município de Roteiro/AL (gestão 2013-2016), por não ter apresentado a prestação de contas final do
convênio 769129, o que caracteriza a omissão no dever de prestar contas.
52. Cabe informar ao responsável que a demonstração da correta aplicação dos recursos perante este
Tribunal deve ocorrer por meio da apresentação de documentação probatória das despesas efetuadas, tais
como notas fiscais, recibos, processos de pagamento, extratos bancários da conta específica (recursos
federais transferidos e contrapartida) e da aplicação financeira, processos licitatórios, contratos e termos
de adjudicação e homologação, bem como documentos que comprovem a execução do objeto do
convênio.
53. Outrossim, urge esclarecer ao Sr. Wladimir Chaves de Brito que a omissão inicial no dever de
prestar contas, se não justificada, poderá ensejar na aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/92, independentemente da comprovação da regular aplicação dos recursos no objeto pactuado.
III.2. Não registro da inadimplência do convenente por omissão no dever de prestar contas.
Situação encontrada:
Contrato de Repasse 769129
54. Encerrado o prazo para apresentar a prestação de contas, que era de trinta dias após o término da
vigência do convênio, ou 18/4/2014, o Município de Roteiro/AL não cumpriu com essa obrigação.
55. Conforme prevê a Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, § 3º, não sendo
apresentada a prestação de contas final no prazo estipulado, o concedente deveria registrar a
inadimplência no Siconv por omissão no dever de prestar contas.
56. Todavia, no momento de seleção da amostra desta fiscalização, que ocorreu em julho de 2016, o
status do convênio no Siconv ainda se encontrava como ‘aguardando prestação de contas’ e não como
‘inadimplente’, conforme se pode verificar no Extrato 3 (débito) fornecido pela Secex-MT. Tal fato
indicava que a inadimplência do município não estava registrada pelo concedente, mesmo após omissão
superior a dois anos no dever de prestar de contas.
278
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
57. Consulta ao Siconv revelou que a inadimplência do Município de Roteiro/AL chegou a ser
registrada, mas foi estornada no dia 5/5/2016 pelo gestor do convênio, que apresentou como justificativa
que o ‘tomador informou a retomada do processo de prestação de contas’ em seu parecer.
58. Cabe mencionar que consulta ao Siconv na data de 26/8/2016 revelou que a inadimplência do
município havia novamente sido lançada no sistema. No entanto, este lançamento tardio não sana o fato
de que houve o descumprimento do previsto na Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, enquanto a
inadimplência estava suspensa, caracterizando o achado em questão.
59. Não obstante, considerando que o objetivo principal deste trabalho é validar o modelo preditivo
e que a materialidade da falha não indica necessidade de ações imediatas de monitoramento, propõe-se
dar ciência aos órgãos concedentes e convenentes.
Critério:
Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, § 3º.
Evidências:
Peça 69 – Relatório extraído do Siconv com registro de inadimplência do Município, folha 1.
Peça 69 – Parecer pelo estorno de inadimplência do convenente, folha 9.
Peça 70 – Parecer do concedente estornando a inadimplência.
Peça 71 – Informações do extrato 3 (Débito), fornecido pela Secex-MT.
Efeitos/Consequências do achado:
60. Conforme prevê o art. 25, inciso IV, alínea ‘a’ da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101/2000), o beneficiário de transferências voluntárias deve estar em dia quanto à
prestação de contas de recursos anteriormente recebidos do transferidor. Desta forma, o não lançamento
da inadimplência de um convenente no Sistema pode ter como um grande efeito o repasse de recursos a
entes que não cumprem os critérios legais.
Proposta de encaminhamento:
61. Considerando que o objetivo principal deste trabalho é validar o modelo preditivo e que a
gravidade da falha não indica necessidade de ações imediatas de monitoramento, deve-se propor, quando
do mérito, nos termos do art. 4º da Portaria Segecex 13/2011, dar ciência à Caixa Econômica Federal que
a ausência do registro de inadimplência do Contrato de Repasse 769129 no Sistema Siconv ou a baixa da
inadimplência sem estarem presentes os requisitos para tal medida, conforme verificado nesta auditoria,
contraria o disposto no art. 72, § 3º, da Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011 e na cláusula décima
segunda do termo do ajuste, e tem graves implicações, como a possibilidade de União e suas entidades
celebrarem transferências voluntárias com entes inadimplentes, e infringir o previsto no art. 25, inciso IV,
alínea ‘a’ da Lei Complementar 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e no art. 10, inciso IV,
da Portaria Interministerial 507/2011.
III.3. Não recolhimento do saldo de recursos (Recolhimento a menor do saldo).
Situação encontrada:
Contrato de Repasse 769129
62. O saldo do convênio em questão foi restituído à conta Tesouro Nacional em 23/8/2016,
conforme se verifica nos extratos bancários, os quais alcançam o mês de agosto de 2016. O valor
encaminhado a esta conta foi de R$ 19.570,14.
63. Entretanto, os extratos bancários apontam que o saldo remanescente na conta do convênio (no
dia 22/11/2013 - R$ 19.755,55) não foi aplicado em caderneta de poupança durante o período em que não
foi restituído, descumprindo-se o art. 116, § 4º, da Lei 8.666/1993, bem como o art. 10, § 4º, do Decreto
6.170/2007.
64. Atualizando-se este valor de R$ 19.755,55, mediante simulação realizada na ‘Calculadora do
Cidadão’ (disponível no site do Banco Central do Brasil), tem-se que o montante atualizado, em
23/8/2016, seria de R$ 24.239,51. Aplicando-se a proporção inicial do convênio, que era de 98% de
recursos federais e 2% de recursos municipais, tem-se que o valor que deveria ter sido restituído era
R$ 23.754,71.
279
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
65. Desta forma, o valor restituído de R$ 19.570,14 foi menor do que o devido, caracterizando um
débito de R$ 4.184,58, valor este atualizado referente à data de 23/8/2016.
66. A responsabilidade pela aplicação do saldo de recursos federais repassados por meio de contrato
de repasse cabe à Caixa Econômica Federal, em especial ao gerente da agência mantenedora da conta,
uma vez que o saldo permanece bloqueado.
67. No entanto, considerando que o objetivo principal deste trabalho é validar o modelo preditivo e
que a materialidade da falha não indica necessidade de ações imediatas de monitoramento, propõe-se dar
ciência aos órgãos concedentes e convenentes.
Critérios:
Lei 8666/1993, art. 116, §4º.
Decreto 6170/2007, art. 10, § 4º.
Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 54, § 1º, inciso I, art. 64, § 1º e art. 72, § 1º.
Cláusula oitava, item 8.6 do Contrato de Repasse 769129/2011.
Evidências:
Peça 64 - Extratos Bancários Convênio 769129.
Peça 68 - Espelho de simulações na "Calculadora do Cidadão", disponibilizada pelo BCB.
Efeitos/Consequências do achado:
Prejuízo no valor de R$ 4.184,58 (Convênio 769129).
Proposta de encaminhamento:
68. Considerando que o objetivo principal deste trabalho é validar o modelo preditivo e que a
materialidade da falha não indica necessidade de ações imediatas de monitoramento, deve-se propor,
quando do mérito, nos termos do art. 4º da Portaria Segecex 13/2011, dar ciência à Caixa Econômica
Federal que a não aplicação no mercado financeiro dos recursos destinados à execução de contratos de
repasse, conforme verificado na condução do Contrato de Repasse 769129, contraria o disposto no art. 64,
§ 1º, da Portaria Interministerial 507/2011 e na cláusula oitava, item 8.6 do termo do ajuste.
IV. Análise dos comentários dos gestores
69. Em atenção ao Memorando Circular Segecex 8/2014 c/c item 9.4. do Acórdão 1.255/2013 –
TCU – Plenário, registram-se as justificativas para o não encaminhamento do relatório para comentários
dos gestores.
70. O encaminhamento não ocorreu tendo em vista que a fiscalização abrangeu três transferências
voluntárias entre órgãos concedentes e convenentes distintos. Tal circunstância potencialmente implicaria
o envio do relatório para diversos gestores, de modo que o prazo demandado para recebimento e análise
dos comentários poderia comprometer o cronograma de consolidação dos resultados das fiscalizações.
71. Ademais, a principal proposta de encaminhamento sugerida pela Coordenação da FOC para os
casos em que fossem identificados achados consistiu em dar ciência ao concedente e ao convenente, para
adoção das providências cabíveis. No caso dos achados III.1 e III.3 acima, envolvendo o Contrato de
Repasse 769129, está se propondo a audiência do responsável, o que já vai permitir sua manifestação
antes de qualquer decisão deste Tribunal ou nos casos mais relevantes, determinação para apuração da
irregularidade, a ser monitorada. Trata-se, portanto, de propostas que não impactam de modo grave e
imediato a rotina de procedimentos dos órgãos destinatários, tampouco afeta direitos de terceiros.
V. Outras Considerações
72. Em particular, a situação encontrada de omissão no dever de prestar contas traz à baila um
ponto a ser considerado no objetivo de validação do modelo por meio de filtros em sistemas da
administração pública.
73. A escolha do presente contrato de repasse deu-se em virtude da situação informada pelo sistema
“Aguardando Prestação de Contas”. No entanto, o prazo de apresentação da prestação de contas se
encerrou no dia 18/4/2014.
74. Inicialmente, não se sabe se a municipalidade foi registrada como inadimplente no sistema
Siconv após expirado o prazo. Caso tenha sido feito o registro, não se identificou precisamente qual
280
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
funcionário da Caixa da Econômica Federal - CEF foi responsável por levantar a inadimplência da
Prefeitura Municipal de Roteiro/AL no sistema Siconv.
75. Na presente data, passados mais de dois anos do prazo da prestação de contas final do Contrato
de Repasse, a municipalidade continua inadimplente.
76. Diante disso, cabe a reflexão quanto à utilização do modelo preditivo com base em informações
de sistemas da administração pública que não estejam atualizados ou que não representem a realidade dos
fatos.
77. O presente contrato de repasse foi filtrado pela Equipe de Auditoria por estar pendente de
aprovação a prestação de contas, fato que não representa fielmente a realidade. Caso a situação registrada
no sistema Siconv fosse outro tipo, obviamente, a escolha poderia e seria por outro tipo de filtro.
78. Assim, a Equipe deixa registrada esta fragilidade na sistemática de validação do modelo
preditivo, por meio de auditoria, com base em filtros de sistemas da administração pública, não obstante
seja um caso isolado.
VI. Conclusão
(...)
82. Relata-se que, após a realização dos exames de auditoria, não se caracterizaram os possíveis
achados listados na matriz de planejamento. Contudo, foram identificados pela equipe de auditoria
achados que não estavam previstos na matriz de planejamento, mas que por sua relevância foram trazidos
para este relatório. Foram eles:
Transferência
(n. Siconv) Achado
Questão de
auditoria
Débito1
estimado (R$)
Item do
relatório
769129 Omissão no dever de
prestar contas - -
III.1
769129
Não registro da
inadimplência do
convenente por omissão no
dever de prestar contas
- -
III.2
769129 Não recolhimento do saldo
de recursos. - 4.184,58
III.3
1Em valores relativos à data de 23/8/2016.
83. Não foram identificados achados em relação à execução dos Convênios 770354 e 772249.
Informações mais detalhadas dos procedimentos de auditoria aplicados, ou não realizados, bem como
sobre a extensão e profundidade dos exames para cada transferência voluntária fiscalizada, inclusive a
respeito das questões de auditoria sem achados correspondentes, constam nos campos “situação
encontrada” das planilhas intituladas “Matriz de Achados para Consolidação”, juntadas às peças 65, 66 e
67 deste processo.
84. Ressalta-se que os achados não foram submetidos ao contraditório, conforme explanado no item
‘IV - Análise dos comentários dos gestores’.
85. Sendo assim, e acrescentando-se que os convênios/contratos de repasse fiscalizados em
princípio já tiveram a vigência encerrada, não demandando providências urgentes, deve-se propor,
quando do mérito, como regra, dar ciência aos órgãos concedentes e convenentes a respeito das
irregularidades identificadas, para a adoção das providências cabíveis. Propõe-se ainda realizar audiência
do prefeito do atual prefeito de Roteiro-AL, conforme item 51 acima.
86. Outrossim, cópia do relatório deverá ser enviada aos destinatários das ciências e/ou
determinações, a fim de subsidiar as providências a serem adotadas, bem como aos órgãos fiscalizados
(convenentes), para conhecimento.
87. Por fim, informa-se que as comparações entre o resultado desta auditoria com os resultados
previstos pelo modelo preditivo constarão do relatório da consolidação, devendo-se propor o
apensamento, quando da proposta de mérito, do presente feito ao respectivo processo (TC 012.170/2016-
281
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
0), bem como o encaminhamento de cópia da deliberação que vier a ser adotada, acompanhada do
presente relatório, à Caixa Econômica Federal e à Prefeitura do Município de Roteiro/AL.”
8. Acolhendo a proposta de encaminhamento formulada pela equipe de auditoria, determinei (peça
76), a audiência do Sr. Wladimir Chaves de Brito, prefeito do Município de Roteiro/AL (gestão 2013-
2016), para que apresentasse razões de justificativa quanto à omissão no dever de prestar contas do
Convênio Siconv 769129 no prazo estabelecido, com infração ao disposto na Constituição Federal, art.
70, parágrafo único, Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, § 2º e na Cláusula Décima
Segunda do Contrato de Repasse 375562-22/2011.
9. Realizada a comunicação processual (peça 79), e atendida a solicitação de prorrogação de prazo
para defesa (peça 84), vieram aos autos elementos analisados na instrução autuada à peça 88, que ora
transcrevo com ajustes de forma:
EXAME TÉCNICO
5. Em cumprimento ao Despacho do Ministro-Relator Marcos Bemquerer Costa (peça 76), foi
promovida a audiência do Sr. Wladimir Chaves de Brito, mediante os Ofícios 973 e 974/2016 – Secex/AL
(peças 78 e 79), datados de 12/9/2016.
6. O Sr. Wladimir Chaves de Brito tomou ciência dos ofícios que lhes foram remetidos, conforme
documentos constantes das peças 80 e 81, mas não apresentou suas razões de justificativa, tendo
comparecido aos autos o Sr. José Rubens Silva Barros, Secretário de Administração do Município de
Roteiro/AL (peça 86).
7. Todavia, em momento posterior, após contato telefônico, o Sr. Wladimir Chaves de Brito
compareceu aos autos, apresentando ofício por meio do qual ratificava as informações prestadas pelo Sr.
José Rubens Silva Barros (peça 87).
8. O responsável foi ouvido em decorrência da seguinte irregularidade: omissão no dever de prestar
contas do Contrato de Repasse Siconv 769129 no prazo estabelecido, com infração ao disposto na
Constituição Federal, art. 70, parágrafo único, Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011, art. 72, §2º e
na Cláusula Décima Segunda do Contrato de Repasse 375562-22/2011.
9. Informou-se ao responsável que, caso não fossem apresentadas justificativas para a não
apresentação da prestação de contas no tempo devido ou se estas não forem acatadas, este Tribunal
poderia lhe aplicar a multa do art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.
10. Em suas razões de justificativa (peça 85), o Sr. Wladimir Chaves de Brito alegou que a
prestação de contas final do ajuste já havia sido enviada, anexando como evidências relatórios extraídos
do Sistema de Gestão de Convênios – Siconv no dia 27/10/2016.
11. No relatório à peça 85, p. 5, nota-se que a prestação de contas está com o status ‘enviada para
análise’, ratificando o que o gestor afirmou, pelo que se propõe acatar a sua alegação de que a prestação
de contas final do ajuste foi enviada à concedente.
12. Segundo previsão do art. 209, § 4º do Regimento Interno do TCU, uma vez instado o gestor a
justificar a omissão no dever de prestar contas, ‘a apresentação posterior das contas, sem justificativa para
a falta, não elidirá a respectiva irregularidade, podendo o débito ser afastado caso a documentação
comprobatória das despesas esteja de acordo com as normas legais e regulamentares e demonstre a boa e
regular aplicação dos recursos, sem prejuízo de aplicação da multa prevista no inciso I do art. 268’ (grifo
nosso).
13. Em análise, verifica-se que o Sr. Wladimir Chaves de Brito apresentou como justificativa para o
envio posterior da prestação de contas a demora da agência da Caixa Econômica Federal em restituir o
saldo do convênio, conforme relatório à peça 85, p. 13 e espelho do sistema Siconv à peça 87.
14. Inicialmente, menciona-se que o comprovante de recolhimento do saldo de recursos é apenas
um dos documentos necessários para a prestação de contas final de um convênio, segundo previsto no art.
58, inciso VI da Portaria Interministerial 127, de 29/5/2008, e a sua ausência não justificaria a demora na
omissão no dever de prestar contas.
15. Como se trata de contrato de repasse, em que o saldo da conta corrente específica fica
282
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
bloqueado, sendo movimentado apenas pela agência da Caixa Econômica Federal (Caixa), competia
realmente à Caixa efetuar a operacionalização da restituição do saldo dos recursos, conforme alegado pelo
gestor. Contudo, a restituição do saldo é apenas um dos elementos da prestação de contas. Competia ao
Prefeito tê-la prestado no que lhe cabia e alertar à Caixa acerca do saldo remanescente. Seu dever
constitucional estaria cumprido.
16. Além disso, nada foi apresentado que demonstre que nesses dois anos de atraso na apresentação
da prestação de contas, o sr. Prefeito tenha adotado alguma providência para apresentar a prestação de
contas e informar à Caixa do saldo remanescente. Embora o valor estivesse bloqueado e não pudesse
movimentá-lo, cabia ao Sr. Wladimir Chaves de Brito, como representante do Município e responsável
pela prestação de contas final do ajuste, adotar medidas para que a Caixa restituísse o saldo remanescente
no prazo regulamentar, nos termos do art. 57 da Portaria Interministerial 127/2008.
17. Ainda, o contrato de repasse 769129 vigorou de 31/12/2011 a 19/3/2014 e devolução de saldo
ocorreu apenas em 23/8/2016 (peça 64), após passados mais de dois anos do término da vigência do
ajuste. Ressalta-se que esta restituição foi realizada já no período de execução desta auditoria (Fiscalis
327/2016), após ter sido informada ao gestor da irregularidade de omissão no dever de prestar contas.
18. Por todo o exposto, propõe-se não acatar a justificativa para a omissão no dever de prestar
contas na data aprazada apresentada pelo Sr. Wladimir Chaves de Brito, já que, embora a Caixa
Econômica Federal tivesse a competência de movimentar os recursos remanescentes do convênio, cabia a
este gestor adotar as medidas necessárias para a devolução desses valores, uma vez que era o responsável
legal pela execução e prestação de contas final do ajuste, bem como para determinar que a prestação de
contas fosse providenciada.
19. Vale registrar que a equipe deste Tribunal não identificou nenhum achado relacionado à
execução física do objeto do convênio, posição corroborada pelos relatórios de fiscalização da Caixa,
tanto da execução física, quanto do processo licitatório, que não indicaram nenhuma constatação
relevante e registraram a conclusão da obra (peça 41, p. 107-108, 131-133, 144-147 e 162-166).
20. A conduta irregular verificada foi a conduta omissiva do prefeito de Roteiro/AL em não
apresentar a prestação de contas no prazo acordo no contrato de repasse. A data avençada era 19/5/2014,
mas foi enviada para análise pela Caixa apenas em outubro/2016, após a auditoria desta Corte e da
audiência do responsável.
21. Trata-se de falta grave e em que pese não restar configurada a ocorrência de débito, não foi
justificada de forma aceitável a intempestividade na apresentação da prestação de contas. Consoante
dispõe o art. 93 do Decreto-Lei 200, de 25/2/1967, “quem quer que utilize dinheiros públicos terá de
justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis, regulamentos e normas emanadas das
autoridades administrativas competentes (grifei), estando este dever preconizado no art. 70, parágrafo
único, da Constituição Federal”.
22. No caso, a prestação de contas deveria ter sido apresentada em conformidade com o disposto no
art. 56 da Portaria Interministerial 127/2008 (atual art. 72 da Portaria Interministerial 507/2011) e do item
12 da cláusula décima segunda do contrato de repasse (peça 33, p. 6), que previa que ‘a Prestação de
Contas referente ao total dos recursos de que trata a Clausula Quarta, deverá ser apresentada à
CONTRATANTE até 30 (trinta) dias após o termino da vigência do contrato’ [a vigência foi ajustada
inicialmente para 19/3/2013, mas foi prorrogada de ofício pela Caixa para 19/3/2014].
23. Ou seja, restou configurada grave infração a norma legal e regulamentar, que somente veio a ser
regularizada mais de dois anos após a data prevista e após a intervenção deste Tribunal. Isso posto,
considera-se pertinente propor que seja o responsável apenado com a multa do art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992.
24. Ainda, tendo em vista que a primeira parcela de recursos do contrato de repasse Siconv 769129
foi repassada no dia 15/12/2012 (peça 64) e que a audiência do responsável foi autorizada em 12/9/2016
(peça 79), não se verifica a prescrição da pretensão punitiva do TCU no caso, em conformidade com o
Acórdão 1.441/2016-TCU-Plenário. Por isso, propõe-se também que seja aplicada ao Sr. Wladimir
283
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Chaves de Brito a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992.”
10. Com base nas anotações acima transcritas, a Secex/AL, em manifestações uniformes, sugere a
seguinte proposta de encaminhamento (peça 80-90):
10.1. rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Wladimir Chaves de Brito;
10.2. aplicar ao Sr. Wladimir Chaves de Brito a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a
contar da notificação, para comprovar, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do
Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data do presente acórdão até a do efetivo
recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em vigor;
10.3. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial
da dívida, caso não atendida a notificação;
10.4. com fundamento no art. 4º da Portaria Segecex 13/2011, dar ciência à Caixa Econômica
Federal que:
10.4.1. a ausência do registro de inadimplência do Contrato de Repasse 769129 no Sistema Siconv
ou a baixa da inadimplência sem estarem presentes os requisitos para tal medida, conforme verificado
nesta auditoria, contraria o disposto no art. 72, § 3º, da Portaria Interministerial 507, de 24/11/2011 e na
cláusula décima segunda do termo do ajuste, e tem graves implicações, como a possibilidade de a União e
suas entidades celebrarem transferências voluntárias com entes inadimplentes, e infringir o previsto no
art. 25, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e no
art. 10, inciso IV, da Portaria Interministerial 507/2011;
10.4.2. a não aplicação no mercado financeiro dos recursos destinados à execução de contratos de
repasse, conforme verificado na condução do Contrato de Repasse 769129, contraria o disposto no art. 64,
§ 1º, da Portaria Interministerial 507/2011 e na cláusula oitava, item 8.6 do termo do ajuste;
10.4.3. dar ciência do Acórdão que for proferido, acompanhado do Relatório e Voto que o
fundamentarem, à Prefeitura Municipal de Roteiro/AL, à Caixa Econômica Federal e ao Ministério do
Turismo.
É o Relatório.
VOTO
Trago à apreciação deste Colegiado o Relatório da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle
Externo no Estado de Alagoas – Secex/AL, no período de 18/07 a 25/07/2016, acerca de transferências
voluntárias cujos proponentes se situam naquele Estado.
2. Conforme consta no Relatório precedente, a referida auditoria faz parte da Fiscalização da
Orientação Centralizada – FOC coordenada pela Secretaria de Controle Externo no Estado do Mato
Grosso que tem como objetivo utilizar o modelo preditivo de avaliação de riscos para transferências
voluntárias desenvolvido pela Secretaria de Gestão de Sistemas e Informação para o Controle – Seginf.
Tal modelo consiste em identificar a probabilidade de que a execução de uma determinada transferência
voluntária resulte em dano ao erário, em função da presença de fatores identificados e tipificados em
ajustes anteriores cujo resultado é conhecido, e assim fornecer subsídio à seleção das amostras de
fiscalização.
3. Na auditoria em exame, foram fiscalizadas três transferências que totalizaram o volume de
recursos de R$ 2.804.744,39, não tendo sido encontrados indícios de dano ao erário, mas as falhas abaixo
descritas:
Siconv Síntese do Objeto Ocorrências
284
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
769129
Pavimentação de rua(s) no centro da cidade de
Roteiro/AL.
Omissão no dever de prestar contas
Não registro da inadimplência do
convenente por omissão no dever de
prestar contas
Não recolhimento do saldo de
recursos.
4. Depois de realizada a audiência do Sr. Wladimir Chaves de Brito, a Secex/AL propôs a rejeição
das razões de justificativas apresentadas em relação à primeira ocorrência acima tabulada e a aplicação
da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992 c/c o art. 268, inciso II, do Regimento Interno.
5. Assiste razão à Unidade Técnica quando afirma que as contas foram prestadas a destempo, pois o
Contrato de Repasse 769129 vigorou de 31/12/2011 a 19/03/2014 e a prestação de contas deveria ter sido
apresentada em 18/04/2014. Todavia, até o encerramento dos trabalhos da auditoria, em 31/08/2016,
ainda não havia sido apresentada a prestação de contas final dos recursos repassados.
6. Em suas razões de justificativa o Responsável logrou comprovar que, em 27/10/2016, a prestação
de contas encontrava-se registrada no Siconv, admitiu o atraso em prestá-las e o atribuiu à demora da
Caixa em restituir o saldo do convênio. No entanto, cabia ao Prefeito ter prestado as contas no momento
oportuno quanto às despesas realizadas e alertar a entidade financeira acerca da existência de saldo
remanescente, iniciativas das quais não se desincumbiu.
7. Segundo a jurisprudência desta Corte, se a prestação de contas tivesse sido apresentada após a
constituição de tomada de contas especial, caberia julgá-las irregulares, com fundamento no art. 16, inciso
III, alínea a, da Lei 8.443/1992, e aplicar ao responsável a penalidade pecuniária prevista no art. 58,
inciso I, do referido diploma.
8. No caso em exame, cujo processo tem a natureza de Auditoria, entendo que não é o caso de se
aplicar, de imediato, a multa sugerida pela Unidade Técnica, porque as justificativas prestadas pelo
Responsável não afastam a ocorrência, mas a atenuam. Sendo assim, considero oportuno informar a falha
identificada ao Ministério do Turismo, para que a leve em consideração ao examinar a prestação de
contas final do convênio, em conjunto com os demais elementos pertinentes à execução da avença.
6. Também considero adequadas as propostas de dar ciência à Caixa Econômica Federal sobre a
irregularidade da ausência do registro de inadimplência no Sistema Siconv e da ausência de aplicação, no
mercado financeiro, dos recursos destinados à execução dos contratos de repasse.
Pelo exposto, voto por que seja adotada a Deliberação que ora submeto a este Colegiado.
ACÓRDÃO Nº 778/2017 – TCU – Plenário
1. Processo TC 021.135/2016-9.
2. Grupo: II; Classe de Assunto: V – Relatório de Auditoria.
3. Interessado: Tribunal de Contas da União.
4. Entidades: Município de Roteiro – AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do
Estado de Alagoas.
5. Relator: Ministro-Substituto Marcos Bemquerer Costa.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo no Estado de Alagoas – Secex/AL.
8. Advogado constituído nos autos: não há.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos da Auditoria realizada pela Secretaria de Controle
Externo no Estado de Alagoas – Secex/AL, no período de 18/07 a 25/07/2016, acerca de transferências
285
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
voluntárias cujos proponentes se situam naquele Estado, integrante da Fiscalização da Orientação
Centralizada – FOC que tem como objetivo utilizar o modelo preditivo de avaliação de riscos para
transferências voluntárias desenvolvido pela Secretaria de Gestão de Sistemas e Informação para o
Controle – Seginf.
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. informar ao Ministério do Turismo que, mediante Auditoria, foi constatada a prestação de
contas intempestiva referente à aplicação dos recursos provenientes do Convênio 769129, celebrado entre
aquela pasta e o Município de Roteiro/AL, com a interveniência da Caixa Econômica Federal, com vistas
à pavimentação de ruas daquela localidade;
9.2. dar ciência à Caixa Econômica Federal, com fundamento no art. 7º da Resolução TCU
265/2014, de que:
9.2.1. a ausência do registro de inadimplência do convenente no Sistema Siconv, ou a baixa da
inadimplência sem estarem presentes os requisitos específicos dessa medida, verificadas no Contrato de
Repasse 769129, contraria o disposto no art. 72, § 3º, da Portaria Interministerial 507/2011 e implica a
possibilidade de a União e suas entidades celebrarem transferências voluntárias com entes inadimplentes,
com infração ao art. 25, inciso IV, alínea a, da Lei Complementar 101/2000 (Lei de Responsabilidade
Fiscal) e ao art. 10, inciso IV, da Portaria Interministerial 507/2011;
9.2.2. a não aplicação no mercado financeiro dos recursos destinados à execução de contratos de
repasse, conforme verificado na condução do Contrato de Repasse 769129, contraria o disposto no art. 64,
§ 1º, da Portaria Interministerial 507/2011 e na cláusula oitava, item 8.6, do termo do ajuste;
9.3. enviar cópia deste Acórdão, acompanhado do Relatório e Voto que o fundamentam, aos entes
fiscalizados (Prefeitura Municipal de Roteiro/AL, Município de Murici/AL e Secretaria de Agricultura do
Estado de Alagoas), bem como aos concedentes Ministério do Turismo, Ministério da Integração
Nacional e Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0778-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro e Ana Arraes.
13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa (Relator), André Luís de
Carvalho e Weder de Oliveira.
GRUPO I – CLASSE II – Plenário
TC 026.341/2015-8
Natureza: Representação
Órgão: Ministério da Defesa – Comando do Exército
Responsável: Jaques Wagner (CPF: 264.716.207-72)
Representação legal: Bruno Espineira Lemos (17.918/OAB-DF) e outros, representando Jaques
Wagner.
SUMÁRIO: REPRESENTAÇÃO. DESIGNAÇÃO DE MILITAR PARA MISSÃO NA Rússia.
DESIGNAÇÃO DO MESMO MILITAR PARA A OCUPAÇÃO DE CARGO PERANTE A sacs-JID
NOS EUA. Insignificância do primeiro ato. DESVIO DE FINALIDADE E vício no motivo do segundo
286
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ato. INJUSTIFICADA ofensa a vários princípios e regras. AUDIÊNCIA. REJEIÇÃO DAS RAZÕES DE
JUSTIFICATIVA. CONHECIMENTO. PROCEDÊNCIA PARCIAL. MULTA. Inabilitação temporária
para o exercício de função pública NA ADMINISTRAÇÃO federal. Conversão deste processo de
fiscalização em tomada de contas especial. envio DE CÓPIA DOS AUTOS à comissão de ética.
CIÊNCIA.
RELATÓRIO
Trata-se de representação autuada pela SecexDefesa, nos termos do Acórdão 2.148/2016-TCU-
Plenário, com vistas a apurar possível irregularidade na designação do 2º Tenente Músico do Exército
Jeferson da Silva Figueiredo, em 2015, para o cargo de ajudante na Subsecretaria de Serviços
Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS – JID), em Washington –
DC, além de possível irregularidade na designação do mesmo militar para visita técnica na Rússia, em
2014.
2.Durante a análise inicial do feito, o auditor federal lançou o seu parecer preliminar à Peça 43, nos
seguintes termos:
“INTRODUÇÃO
1.Cuidam os autos de representação da SecexDefesa autuada em razão de comunicação aprovada
pelo plenário do Tribunal em sessão reservada de 30 de setembro de 2015 (peça 1), no âmbito da qual se
determina a esta Secretaria que realize diligência junto ao Ministério da Defesa e ao Comando do
Exército para apurar possíveis irregularidades na nomeação e movimentação do 2º Tenente músico do
Exército Jeferson da Silva Figueiredo para o exercício de cargo ou função na Subsecretaria de Serviços
Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS – JID), sediada em
Washington-DC. Também foram determinadas diligências para apurar possível irregularidade na
designação do referido 2º Tenente em missão de visita técnica à Rússia em 2014.
HISTÓRICO
2.Segundo reportagem publicada na versão on-line do jornal Estado de São Paulo do dia 25 de
setembro de 2015 (http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,marido-de-ideli-ganha-cargo-nos-
eua,1768633#), Jeferson da Silva Figueiredo, marido da ex-senadora e ex-ministra Ideli Salvatti, foi
nomeado para exercício de cargo na Junta Interamericana de Defesa, com salário de US$ 7,4 mil, em
Washington-DC, onde a esposa exerce função na Organização dos Estados Americanos (OEA).
3.Consulta à edição 149 do Diário Oficial da União, de 6 de agosto de 2015 (peça 2), confirmou a
supracitada nomeação. Por intermédio da Portaria nº 1.692/MD, de 5 de agosto de 2015, nela
publicada, o referido militar, que é 2º Tenente Músico do Quadro Auxiliar de Oficiais, foi designado
para exercer o cargo de Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências
(SACS) da Junta Interamericana de Defesa (JID), em Washington-DC, Estados Unidos da América, pelo
prazo de dois anos, a contar da primeira quinzena de outubro de 2015.
4.Com o intuito de esclarecer os critérios que motivaram a designação do referido 2º Tenente para
o exercício de cargo na JID e para participar de visita técnica à Rússia, foram realizadas diligências
junto ao gabinete do Comandante do Exército (Ofício n° 1547/2015-TCU/SecexDefesa, peça 8), à
Secretaria-Geral do Ministério da Defesa (Ofício n° 1548/2015-TCU/SecexDefesa, peça 10) e ao Chefe
do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (Ofício n° 1549/2015-TCU/SecexDefesa, peça 11).
5.Com base em dados obtidos na internet e nos esclarecimentos remetidos à SecexDefesa pelos
órgãos diligenciados, foi possível constatar, conforme registrado em análise anterior (peça 23), que:
5.1.O Ministro da Defesa tinha, pelas normas vigentes à época da designação em análise,
competência para realizar a designação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar cargo
na Junta Interamericana de Defesa (peça 23, itens 8-13).
287
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
5.2.O rito para ocupar cargo na Junta Interamericana de Defesa, seguido em casos análogos,
envolve: a comunicação pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas do Ministério da Defesa
(EMCFA/MD) das vagas disponíveis às Forças Armadas; a realização de processo seletivo interno em
cada Força; a indicação pelas Forças de militares para ocupar os cargos; a expedição de portaria do
Ministro da Defesa designando militares para ocuparem os cargos. A designação do 2º Tenente Jeferson
da Silva Figueiredo para exercer o cargo de Ajudante da SACS/JID não seguiu este rito (peça 23, itens
20-23).
5.3.No Exército, a seleção de pessoal para envio ao exterior é disciplinada pelas Instruções Gerais
para as Missões no Exterior (IG 10-55), aprovadas pela Portaria do Comandante do Exército n°577, de
8 de outubro de 2003 (peça 18, p.26). Consta no referido documento que a decisão sobre processos
seletivos para o envio de pessoal em missão ao exterior cabe ao Comandante do Exército.
5.4.Nem o Comando do Exército, nem o EMCFA, nem a Secretaria-Geral do Ministério da Defesa
participaram do processo de seleção do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar o cargo de
Ajudante da SACS (peça 23, itens 24-28).
5.5.Antes da designação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar cargo na JID, em
5/8/2015, o Ministério da Defesa realizou consulta informal ao Comando do Exército, em 9/6/2015,
sobre a possibilidade de que o referido militar, interessado em acompanhar seu cônjuge, ocupasse cargo
na capital estadunidense. O Comando do Exército informou ao seu interlocutor que não havia vaga
prevista para militares do Exército Brasileiro de qualificação músico em Washington D.C. (peça 23,
itens 37-38).
5.6.A viagem do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo à Rússia ocorreu em período em que seu
cônjuge cumpria agenda oficial no Brasil (peça 23, item 47).
6.Com o intuito de esclarecer aspectos não abordados anteriormente, sobre a designação do
referido 2º Tenente para o exercício de cargo na JID e para participar de visita técnica à Rússia, foram
realizadas novas diligências junto ao gabinete do Ministro da Defesa (Ofício 0079/2016 -
TCU/SecexDefesa, de 16/2/2016, peça 26) e ao Chefe do EMCFA/MD (Ofício 0080/2016 -
TCU/SecexDefesa, de 16/2/2016, peça 27).
7.Os expedientes encaminhados endereçaram as solicitações e os questionamentos contidos na
instrução à peça 23, abaixo parcialmente transcrita.
a.1) em relação à designação do 2º Tenente do Quadro Auxiliar de Oficiais Jeferson da Silva
Figueiredo, do Comando do Exército, para realizar missão na Junta Interamericana de Defesa (JID), em
Washington-DC, nos Estados Unidos da América:
a.1.1) os pedidos formais recebidos da Junta Interamericana de Defesa para que o cargo de
Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências (SACS) da Junta
Interamericana de Defesa fosse ocupado por militar brasileiro, acompanhados de cópias de todos os
pareceres e documentos produzidos na análise do pedido;
a.1.2) os requisitos mínimos listados pela JID para ocupar o cargo de Ajudante da SACS ou
descrição das atividades a serem desempenhadas;
a.1.3) os pedidos formais e informais que foram apresentados ao Ministério da Defesa para que
fosse praticado o aludido ato de nomeação do militar, acompanhados de cópias de todos os pareceres e
documentos produzidos na análise do eventual pleito;
a.1.4) se existe processo seletivo para escolha dos militares que são nomeados para cargos na
Representação Brasileira na JID ou para cargos na JID e se ele tem sido aplicado;
a.1.5) os critérios objetivos que deram amparo à movimentação para o exterior e à nomeação do 2º
Tenente músico do Exército Jeferson da Silva Figueiredo para o exercício de cargo ou função na SACS,
apresentando a cópia de todo o processo de indicação, de escolha e de nomeação do aludido militar;
a.1.6) cópia da documentação que comprove possuir o nomeado a qualificação técnico-
profissional, as competências e os conhecimentos exigidos para o cargo, a exemplo de cópia de seus
288
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
assentamentos funcionais, bem como certificados de conclusão de cursos, de proficiência em idioma,
diplomas de formação acadêmica na área de atuação, etc.;
(...)
b.1) em relação à designação do 2º Tenente do Quadro Auxiliar de Oficiais Jeferson da Silva
Figueiredo, do Comando do Exército, para realizar missão na Junta Interamericana de Defesa (JID), em
Washington-DC, nos Estados Unidos da América, e em atenção ao que prescreve o art. 19, item 19.1.6,
do Regulamento da Secretaria da Junta Interamericana de Defesa:
b.1.1) os pedidos formais recebidos pelo Estado-Maior do Conjunto das Forças Armadas
(EMCFA), ou por órgão a ele subordinado, da JID para que o cargo de Ajudante da Subsecretaria de
Serviços Administrativos e de Conferências (SACS) da JID fosse ocupado por militar brasileiro,
acompanhados de cópias de todos os pareceres e documentos produzidos na análise do pedido;
b.2) em relação à viagem de Jeferson da Silva Figueiredo à Rússia, de 18 a 31 de janeiro de 2014,
autorizada por meio da Portaria n° 3.398/MD, de 10 de dezembro de 2013;
b.2.1) autoridade que decidiu pela sua participação na missão na Rússia e o fundamento legal que
amparou a decisão, encaminhando-se cópia dos documentos que os comprovem;
b.2.2) os critérios objetivos que deram amparo à aludida designação do 2º Tenente músico do
Exército Jeferson da Silva Figueiredo para participar da referida missão na Rússia;
b.2.3) cópias da comprovação da habilitação técnica de Jeferson da Silva Figueiredo para integrar
a correspondente equipe;
b.2.4) os pedidos formais e informais que foram apresentados ao EMCFA para que o referido
militar participasse da aludida missão no exterior, acompanhados de todos os pareceres e documentos
produzidos na análise da designação para esse evento;
b.2.5) o total gasto pela União com a aludida designação para a viagem ao exterior.
b.3) nos casos de nomeação de militares para cargos na JID/RBJID sem envolvimento dos
Comandos Militares, se existe processo seletivo próprio do Ministério da Defesa e quais os critérios
utilizados.
6.As diligências estão acostadas aos autos, conforme o quadro abaixo:
Natureza Destinatário Nº Of.
SecexDefesa
Data Localização Ciência
Diligência Chefe de Gabinete do
Ministro da Defesa 0079/2016 16/2/2016 Peça 26 2/3/2016
Diligência
Chefe do Estado-Maior
Conjunto das Forças
Armadas
0080/2016 16/2/2016 Peça 27 3/3/2016
EXAME TÉCNICO
8.Em resposta à diligência promovida por esta Secretaria, o Ministério da Defesa apresentou,
tempestivamente, informações e esclarecimentos. As respostas às diligências estão acostadas aos autos,
conforme o quadro abaixo. As informações contidas na resposta enviada pelo Ministério da Defesa
contemplam informações prestadas pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, por meio dos
Memorandos n° 63/SCIE/CAE/EMCFA-MD, de 10 de março de 2016 (peça 33, p. 2), e
54/CHOC/EMCFA-MD, de 14 de março de 2016 (peça 34, p. 2).
Órgão/Responsável Nº do Ofício Data da
resposta Localização
Chefe de Gabinete do Ministro da
Defesa
4968/GM-
MD 17/3/2016
Peça 41 (Anexos nas peças
33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 e
40)
Designação para cargo na JID
Solicitação de designação de pessoal para cargos na JID
289
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
9.Conforme registrado à peça 23, item 17, o Regulamento da Secretaria da Junta Interamericana
de Defesa, da qual a SACS faz parte, prevê, em seu item 1.9.1.6, procedimento para a solicitação de
pessoal. O chefe da Divisão de Pessoal da SACS elabora cartas solicitando a designação de pessoal para
os cargos vagos. Após assinatura do Diretor-Geral da Secretaria da JID, estas solicitações são
direcionadas às delegações presentes na JID (peça 40, p. 96).
10.O Oficio n° 212/2013-RBJID-MD, de 31/10/2013, da Representação Brasileira na Junta
Interamericana de Defesa (RBJID), transmite à Subchefia de Assuntos Internacionais da Chefia de
Assuntos Estratégicos do EMCFA/MD, o Ofício SACS n° 0022/DG/JID, de 07 de outubro de 2013, do
Diretor-Geral da Secretaria da JID, e o Ofício SACS n° 0023/DG/JID, de 09 de outubro de 2013, do
Diretor da Subsecretaria de Assuntos Administrativos e Conferências da JID (peça 36, p. 2-3). O
primeiro Ofício lista os cargos vagos na JID e solicita o seu preenchimento, o segundo, lista as
exigências para ocupar os mencionados cargos (peça 36, p. 4-6 e peça 37, p. 2-8). Cabe salientar que a
RBJID solicitou que o pedido fosse respondido até 28/11/2013 e a JID estipulou 30/11/2015 como prazo
para a resposta (peça 36, p. 3 e 5).
11.O Ofício SACS nº 022/DG/JID solicitou o preenchimento de cargos vagos. A tabela abaixo lista
os cargos militares para a Subsecretaria de Serviços de Assessoramento (SSAS) e a Subsecretaria de
Assuntos Administrativos e Conferências (SACS) elencados no mencionado ofício (tradução nossa) (peça
36, p. 5). Entre os cargos listados, encontra-se o cargo de Suboficial Ajudante, para o qual o 2º Tenente
Jeferson da Silva Figueiredo foi designado.
Cargos vagos em outubro de 2013
segundo Ofício SACS nº 22/DG/JID
Posto desejável
do ocupante
Suboficial de Planejamento – SSAS Primeiro
Sargento
Assessor de Medidas de Confiança e
Segurança – SSAS
Coronel
Assessor de Conferências
hemisféricas – SSAS
Coronel
Assessor Novas Ameaças – SSAS Coronel
Suboficial Ajudante – SACS Primeiro
Sargento
Assessor de Recursos Humanos –
SACS
Tenente
Coronel
Assessor Administrativo – SACS Coronel
Assessor de Segurança – SACS Primeiro
Sargento
Assessor de Tesouraria – SACS Primeiro
Sargento
Assessor de Página na Web – SACS Primeiro
Sargento
Assessor de Conferências – SACS Coronel
Assessor de Arquivo e Pesquisa –
SACS
Primeiro
Sargento
12.A pedido do Ministro da Defesa, foi realizada consulta, por meio do Ofício nº 124/2015-RBJID,
de 3/8/2015, à SACS-JID para confirmar se o cargo de suboficial ajudante da SACS ainda se encontrava
vago (peça 33, p.2). A consulta foi respondida pela JID, no mesmo dia, por meio do Ofício nº
0091/JID/SACS, que informa que o cargo permanecia vago (peça 33, p. 8). Essa informação foi
repassada ao Ministério da Defesa, também no mesmo dia, 3/8/2015, por meio do Ofício n° 125/2015-
RBJID (peça 33, p. 6). Nesse sentido, cumpre informar que, conforme registrado em sua agenda oficial, o
290
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ministro da Defesa esteve em Washington D.C. entre os dias 26/6 e 1/7/2015, onde, segundo descrição
contida no despacho nº 393, de 17/6/2015, da Presidenta da República, visitou a Junta Interamericana
de Defesa (peça 42, p. 2).
13.Percebe-se que, decorridos 22 meses e vencido o prazo dado pela JID para a resposta
(30/11/2013), o Ministro da Defesa envolveu-se pessoalmente no preenchimento de uma vaga na JID.
Importa sublinhar que o Ofício nº 124/2015-RBJID não menciona os outros cargos que haviam sido
listados no Ofício SACS nº 022/DG/JID, o que denotaria interesse da autoridade brasileira em sanar a
falta de recursos humanos da JID. O ofício refere-se apenas ao cargo que seria ocupado pelo 2º Tenente
Jeferson da Silva Figueiredo.
14.Conforme registrado na Nota Explicativa N° 33/SCOA/CAE/EMCFA-MD, de 4/8/2015 (peça 33,
p. 12), elaborada com a finalidade de subsidiar a assinatura de portaria de designação por parte do
titular da pasta, o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo foi indicado pessoalmente pelo Ministro da
Defesa. A designação, em 5/8/2015, ocorreu 22 meses após a solicitação realizada pela JID.
15.Os mencionados ofícios tramitaram com celeridade. No mesmo dia, 3/8/2015, a RBJID solicita
informação da SACS, a SACS responde à solicitação e a RBJID remete resposta ao Ministério da Defesa.
No dia seguinte, 4/8/2015, é expedida a nota explicativa retrocitada que subsidiou a assinatura da
portaria de designação. Em 5/8/2015, finalizando o processo de nomeação, o 2º Tenente Jeferson da
Silva Figueiredo foi designado para ocupar o cargo de Ajudante da SACS por meio da Portaria nº
1.692/MD.
Requisitos para ocupar o cargo
16.O Ofício SACS nº 23/DG/JID informa ser desejável que o ocupante do cargo de Suboficial
Ajudante SACS seja Primeiro-Sargento e esteja apto a desempenhar as seguintes atividades: (i) assistir
aos requerimentos funcionais do Diretor da SACS; e (ii) cuidar do registro e controle dos documentos
oficiais das divisões da SACS (tradução nossa) (peça 37, p. 4).
17.Jeferson da Silva Figueiredo era, à época de sua nomeação, 2º Tenente do Quadro Auxiliar de
Oficiais do Exército (peça 33, p.90) e bacharel em Direito (peça 33, p. 101), além de outras qualificações
listadas em seu currículo (peça 33, p. 120-122).
18.O Comando do Exército, após realizar estudos preliminares, entendeu não haver vaga prevista
para militares do Exército Brasileiro da qualificação músico em Washington D.C. (peça 18, p.1-2).
Histórico de designações
19.O Gabinete do Comandante do Exército afirma que as vagas em cargos da RBJID para as quais
o Comando do Exército realiza processo seletivo são informadas periodicamente pelo Ministério da
Defesa. As vagas disponíveis para a seleção realizada em julho de 2014 foram registradas no documento
FAX n° 805/SRI6/SCAI/CAE/EMFCA-MD, de 16/7/2014 (peça 18, p. 14-18). Os requisitos dos cargos
listados nesse documento, em termos de posto/graduação, foram sistematizados na tabela abaixo.
Também foram sistematizados os postos/graduações dos ocupantes dos cargos em julho de 2014.
Cargo Posto/Graduação
desejável do ocupante
Posto/Graduação do
ocupante à época
Diretor-Geral da Secretaria
da JID
General 3 estrelas V. Almirante
Vice-Diretor do Colégio
Interamericano de Defesa
General 2 estrelas C. Almirante
Diretor da Subsecretaria de
Assuntos Administrativos e
Conferências (SACS) da JID
Capitão de Mar e Guerra ou
Coronel
Capitão de Mar e Guerra
Chefe da RBJID General 2 estrelas C. Almirante
Assessor Administrativo da
RBJID
Capitão de Corveta, Major,
Capitão de Fragata ou Tenente
Coronel Intendente
Capitão de Corveta
291
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Auxiliar Administrativo da
RBJID
Graduado Subtenente Intendente
Assessor da Subsecretaria de
Serviços Administrativos
(SSAS) da JID
Capitão de Mar e Guerra ou
Coronel
Coronel Aviador
Chefe de Protocolo da Junta
Interamericana de Defesa
Capitão de Corveta ou Major Capitão de Corveta
Subsecretário de Conferência
e Finanças da SACS
Capitão de Fragata ou Tenente
Coronel Intendente
Capitão de Fragata
Chefe da divisão de
informática da JID
Capitão de Corveta, Major,
Capitão-Tenente ou Capitão,
Quadro Técnico ou Complementar
ou Engenheiro Militar com
conhecimento em gestão de “web
page”
Capitão Quadro
Complementar de
Oficiais
Administrador de Arquivos da
SACS
Graduado Subtenente
Auxiliar de Finanças da SACS Graduado Suboficial
Técnico em informática da
SACS
Graduado Suboficial
Técnico em Logística da SACS Graduado Suboficial
Técnico Administrativo da
SACS
Graduado Suboficial
Chefe de Protocolo do Colégio
Interamericano de Defesa
Capitão de Corveta ou Major Capitão de Corveta
20.Percebe-se, ao observar a tabela acima, respeito ao requisito mínimo de posto/graduação
desejável, registrado no documento enviado pelo EMCFA (peça 18, p. 14-18). Além disso, observa-se que
não havia, em julho de 2014, entre os ocupantes de cargos na RBJID ou na JID, militar que tivesse posto
ou graduação acima do solicitado.
21.Dessa forma, caso fosse seguido o “rito comum”, a tendência seria de que não fosse
selecionado um 2º Tenente, haja vista que para o preenchimento da vaga que foi ocupada pelo Sr.
Jeferson da Silva Figueiredo foi solicitado por meio do Ofício SACS nº 022/DG/JID militar na
graduação de Primeiro-Sargento (peça 36, p. 5).
22.Cabe registrar que o cargo para o qual o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo foi designado
não foi listado entre os cargos disponíveis na seleção realizada em julho de 2014 conforme pode ser
constatado na tabela acima. Essa seleção foi realizada após a requisição de recursos humanos feita pela
JID em outubro de 2013.
Reflexos financeiros da indicação de um 2º Tenente
23.A retribuição e os direitos do pessoal civil e militar em serviço da União no Exterior são
disciplinados pela Lei nº 5.809, de 10 de outubro de 1972 – Lei de Retribuição no Exterior – (LRE), que
foi regulamentada pelo Decreto nº 71.733, de 18 de janeiro de 1973.
24.O 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo tem em Washington D.C. a remuneração estruturada
conforme a tabela abaixo (peça 18, p. 12). Apenas a retribuição básica, a gratificação tempo de serviço e
a indenização de representação no exterior serão consideradas nessa análise.
Retribuição básica US$ 3.835,00
Gratificação Tempo de Serviço US$ 1.150,50
Indenização de Representação no Exterior US$ 2.301,00
292
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
25.O valor da Retribuição Básica de militar enviado ao exterior é encontrado por meio da
multiplicação do índice da tabela de escalonamento vertical (contida na Tabela II do Anexo à Lei nº
5.809/72, que no caso de um 2º Tenente é 50) por um fator de conversão igual a 26 (Art. 14 da Lei
5.809/72). Este valor é multiplicado por um fator de correção não previsto em Lei, que foi objeto de
análise desta Corte de Contas no processo TC 013.716/2012-3. Este índice foi criado pela Exposição de
Motivos nº 067/316-MRE (peça 18, TC 013.716/2012-3), é aplicável a militares no exterior e, em
Washington D.C., corresponde a 1,95 (peça 10, p. 36, TC 013.716/2012-3). Dessa forma tem-se: RB = 50
× 26 × ( 1 + 1,95 ) = 3835,00 dólares americanos.
26.A gratificação por tempo de serviço é calculada acrescendo 1% da retribuição básica por ano
de efetivo serviço. No caso do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, US$ 1.150,50 que representa
30% da sua retribuição básica, o que está em conformidade com a sua data de praça, 1/10/1985,
segundo registrado em seu currículo (peça 33, p. 120), totalizando 30 anos de serviço em outubro de
2015.
27.A indenização de representação é calculada, conforme prevê o Decreto n º 71.733/73, em seu
art. 11, por meio da multiplicação dos índices contidos nos seus Anexos I e II. No caso de um 2º Tenente,
conforme a Tabela B, do Anexo I, o índice é 30. Para Washington D.C., a tabela contida no Anexo II
informa um fator de correção de 76,7. Dessa forma tem-se: IREX = 76,7 × 30 = 2.301,00 dólares
americanos.
28.Dessa forma, a remuneração mensal do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo equivale a
3.835,00 + 1.150,50 + 2.301,00 = 7.286,50 dólares americanos. Como a missão tem duração prevista de
dois anos, pode-se considerar, de forma estimada, que o gasto da União no período será de 2 × 12 meses
× (3.835,00 + 1.150,50 + 2.301,00) = 174.876,00 dólares americanos.
29.Caso fosse enviado um Primeiro-Sargento, conforme solicitado pela JID, ter-se-ia: RB = 43 ×
26 × (1 + 1,95) = 3.298,10 dólares americanos; IREX = 76,7 × 20 = 1.534,00 dólares americanos.
Conforme previsto nas Instruções Gerais para Ingresso e Promoções no Quadro Auxiliar de Oficiais
(EB10-IG-02.005), publicadas na Portaria Nº 006-EME, de 9/1/2015, o tempo médio de permanência no
cargo de Primeiro-Sargento é de 16 a 22 anos. Tomando-se como exemplo o caso que seria mais oneroso
à União, um Primeiro-Sargento com 22 anos de serviço, a gratificação por tempo de serviço seria
equivalente a 22% de US$ 3.298,10, o que corresponde a US$ 725,58. Dessa forma, um Primeiro-
Sargento com 22 anos de serviço representaria um gasto mensal de US$ 5.557,68 e de US$ 133.384,37
em dois anos.
30.Os cálculos realizados foram sistematizados na tabela abaixo. Cabe observar que se trata de
estimativa em que não foram consideradas todas as parcelas da remuneração, o aumento de 1% na
gratificação por tempo de serviço ao completar mais um ano de serviço, décimo terceiro salário,
adicional de férias etc.
Parcelas da remuneração 2º Tenente com 30 anos de
serviço
Primeiro-Sargento
com 22 anos de
serviço
Retribuição
Básica
Índice da tabela A II
do Anexo à Lei
5.809/72
50 43
Fator de Conversão 26 26
Fator de Correção 1+1,95 1+1,95
= US$ 3.835,00 US$ 3.298,10
Gratificação por
Tempo de
Serviço
Tempo de Serviço 30 22
= US$ 1.150,50 US$ 725,58
293
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Indenização de
Representação
no Exterior
Índice da tabela B do
Anexo I ao Decreto
71.733/73
30 20
Índice do Anexo II ao
Decreto 71.733/73
para Washington D.C.
76,7 76,7
= US$ 2.301,00 US$ 1.534,00
TOTAL MENSAL US$ 7.286,50 US$ 5.557,68
TOTAL para 2
anos
US$ 174.876,00 US$ 133.384,37
31.Percebe-se, ao observar as estimativas representadas na tabela acima, que ao indicar o 2º
Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, o Ministro da Defesa optou pela alternativa mais onerosa à União,
incorrendo em custo adicional da ordem de 30%, ou US$ 40 mil, possivelmente ultrapassando os limites
de sua discricionariedade.
32.Caso não seja apresentada argumentação que demonstre objetivamente que apenas o 2º Tenente
Jeferson da Silva Figueiredo estava apto a ocupar o cargo de Ajudante da SACS, não havendo Primeiro-
Sargento ou Suboficial que preenchesse os requisitos da JID, pode estar caracterizado ato de gestão
antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário, que nos termos do art. 58, inciso III, da Lei
Orgânica do TCU, sujeita o responsável a multa. Neste sentido, cabe ressaltar que foram solicitados ao
Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, com conhecimento do Ministério da Defesa, todos os
pareceres e documentos produzidos na análise do pedido que resultou no envio do 2º Tenente Jeferson da
Silva Figueiredo. No entanto, na manifestação enviada em resposta à diligência, não foi repassado a esta
Corte de Contas qualquer documento que justifique o envio de um 2º Tenente para vaga destinada a
Primeiro-Sargento.
Argumentos apresentados pelo Ministério da Defesa
33.Em sua resposta às diligências, o Chefe de Gabinete do Ministro da Defesa envia análise
realizada pela Consultoria Jurídica Junto ao Ministério da Defesa sobre a nomeação do 2º Tenente
Jeferson da Silva Figueiredo para cargo na JID (Parecer n. 00149/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU), sob
a ótica dos cinco elementos do ato administrativo: competência, forma, finalidade, motivo e objeto,
concluindo pela sua legalidade (peça 41, p. 4-7). Convém registrar e analisar os argumentos
apresentados sobre a competência, o motivo e a finalidade do ato administrativo em análise.
34.Segundo o entendimento apresentado, a designação para missão no exterior de militares em
exercício nas Forças de origem seria dos respectivos Comandantes Militares, cabendo ao Ministério da
Defesa apenas a competência para promover essas designações quando os militares estivessem em
serviço no Ministério da Defesa. Nesse sentido, merece destaque a informação de que, conforme
registrado no documento remetido, não há no interior do Ministério da Defesa qualquer ato normativo
disciplinando um processo seletivo para a indicação de militares para missão no exterior. O parecerista,
por fim, conclui que a decisão para indicar e designar pessoa para missão no exterior é matéria afeta
exclusivamente à seara discricionária do Ministro de Estado da Defesa (peça 41, p. 5).
35.Conforme análise realizada à peça 23, item 13, não há dúvida quanto à competência do
Ministro da Defesa para designar militares para missão no exterior. Há que se concordar com o
parecerista quando este afirma que a designação de pessoal para missão no exterior é ato discricionário.
Em sua jurisprudência, porém, o Tribunal de Contas da União tem se manifestado quanto às limitações
dessa discricionariedade. Convém citar, por exemplo, o Acórdão 3023/2013-P, que informa a
necessidade de fundamentar processos de recrutamento e seleção, inclusive os relativos a cargos/funções
de livre provimento de natureza técnica ou gerencial, assegurando a concorrência e a transparência nos
processos. No mesmo sentido encontra-se a decisão prolatada no Acórdão 1563/2015-P. Cabe, por fim,
citar o Acórdão 1332/2016-P, que recomenda que a definição de requisitos para a assunção de funções
de confiança e cargos em comissão seja pautada, preferencialmente, em critérios objetivos capazes de
294
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
mitigar a subjetividade da escolha. Nesse sentido, cumpre salientar que o “rito comum”, citado nesta
análise, tem regras previamente definidas e conhecidas pelos potenciais candidatos, a exemplo das
Instruções Gerais para as Missões no Exterior (IG 10-55) aplicadas no âmbito do Exército. Essas regras
visam garantir que o princípio da impessoalidade seja observado nas seleções realizadas. É mister
ressaltar que, apesar de os Acórdãos citados tratarem de cargos em comissão e funções de confiança,
não se quer aqui passar a impressão de que o cargo eminentemente administrativo de Ajudante da SACS
tenha essa natureza.
36.Quanto ao motivo do ato de designação, o parecerista informa que o ato administrativo foi
editado porque o cargo encontrava-se vago e mantê-lo desocupado seria prejudicial ao funcionamento
da JID. Para embasar esta afirmação, é citado o Oficio no SACS-0022/DG/JID/13, de 7 de outubro de
2013, que lista quinze cargos vagos na JID, entre os quais, o cargo ao qual foi designado o 2º Tenente
Jeferson da Silva Figueiredo, em agosto de 2015 (peça 41, p. 6).
37.Entretanto, conforme análise realizada anteriormente, o cargo já estava vago em outubro de
2013 e permaneceu vago por 22 meses, sem que houvesse manifestação do governo brasileiro com
intenção de ocupá-lo. Não foi remetido ao TCU qualquer documento hábil a demonstrar que, no período
entre outubro de 2013 e agosto de 2015, a JID tenha feito nova solicitação de recursos humanos. A
iniciativa para retomar diálogo sobre a disponibilidade do cargo partiu, conforme registrado neste
processo, do então Ministro da Defesa.
38. Cumpre relembrar o relato do Chefe de Gabinete do Comandante do Exército, em resposta a
diligência promovida no âmbito deste processo (peça 18, p. 1-2), de que foi realizada consulta informal,
pelo Ministério da Defesa, em 9/6/2015, sobre a possibilidade de designar Jeferson da Silva Figueiredo
para missão em Washington D.C., devido ao interesse do 2º Tenente em acompanhar seu cônjuge
designado para cargo na Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos, na mesma cidade.
Na ocasião, após realizar estudo preliminar, o Comando do Exército informou que o militar não teria
possibilidade de ocupar cargo ou função em Washington pelo fato de não haver vaga prevista para
militares do Exército Brasileiro da qualificação músico naquela cidade (peça 18, p.1-2). Convém
registrar que a consulta informal foi realizada poucos dias após a viagem realizada pelo cônjuge do 2º
Tenente a Washington D.C. para participar de reuniões na Organização dos Estados Americanos,
conforme registrado em decreto não numerado publicado no Diário Oficial da União de 5 de junho de
2015 (peça 42, p. 1).
39.As informações colhidas na instrução dos autos não permitem atestar a ocorrência de outras
nomeações, pelo Ministro da Defesa, sem processo seletivo, de militares para cargos e funções na JID. A
consulta referida no parágrafo anterior, porém, representa indício de que tal situação é incomum, caso
contrário ela não teria sido realizada.
40.Constata-se que o Ministro da Defesa, mesmo reconhecendo a necessidade de atender a
critérios objetivos previamente definidos para indicação de militares a missões no exterior, o que resta
comprovado pela consulta realizada ao Comando do Exército, ainda assim decidiu nomear o 2º Tenente
Jeferson da Silva Figueiredo para missão em Washington D.C., desconsiderando o rito anteriormente
aplicado em casos análogos e a informação daquele Comando da inexistência de vaga que pudesse ser
por ele ocupada em razão de sua qualificação militar.
41.Cabe destacar que não se questiona o eventual direito de o militar acompanhar seu cônjuge em
razão de sua nomeação para exercício de cargo em organismo internacional de que o Brasil faz parte. A
esse respeito, o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/80) prevê licença para tratar de interesse particular,
com prejuízo da remuneração, que poderia, a princípio, ter sido usufruída no presente caso para
resguardar a União Familiar, in verbis:
Art. 69. Licença para tratar de interesse particular é a autorização para o afastamento total do
serviço, concedida ao militar, com mais de 10 (dez) anos de efetivo serviço, que a requeira com aquela
finalidade.
295
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Parágrafo único. A licença de que trata este artigo será sempre concedida com prejuízo da
remuneração e da contagem de tempo de efetivo serviço, exceto, quanto a este último, para fins de
indicação para a quota compulsória.
42.Em relação à licença para acompanhar cônjuge ou companheiro(a), prevista no art. 69-A do
Estatuto, entende-se não ser aplicável ao caso em comento, haja vista a condição de o órgão para o qual
o cônjuge foi movimentado integrar a Administração Pública Federal.
Art. 69-A. Licença para acompanhar cônjuge ou companheiro(a) é a autorização para o
afastamento total do serviço, concedida a militar com mais de 10 (dez) anos de efetivo serviço que a
requeira para acompanhar cônjuge ou companheiro(a) que, sendo servidor público da União ou militar
das Forças Armadas, for, de ofício, exercer atividade em órgão público federal situado em outro ponto
do território nacional ou no exterior, diverso da localização da organização militar do
requerente. (Incluído pela Lei nº 11.447, de 2007)
§ 1º A licença será concedida sempre com prejuízo da remuneração e da contagem de tempo de
efetivo serviço, exceto, quanto a este último, para fins de indicação para a quota compulsória. (Incluído
pela Lei nº 11.447, de 2007)
§ 2º O prazo-limite para a licença será de 36 (trinta e seis) meses, podendo ser concedido de
forma contínua ou fracionada. (Incluído pela Lei nº 11.447, de 2007)
§ 3º Para a concessão da licença para acompanhar companheiro(a), há necessidade de que seja
reconhecida a união estável entre o homem e a mulher como entidade familiar, de acordo com a
legislação específica. (Incluído pela Lei nº 11.447, de 2007)
§ 4º Não será concedida a licença de que trata este artigo quando o militar acompanhante puder
ser passado à disposição ou à situação de adido ou ser classificado/lotado em organização militar das
Forças Armadas para o desempenho de funções compatíveis com o seu nível hierárquico. (Incluído pela
Lei nº 11.447, de 2007)
§ 5º A passagem à disposição ou à situação de adido ou a classificação/lotação em organização
militar, de que trata o § 4o deste artigo, será efetivada sem ônus para a União e sempre com a
aquiescência das Forças Armadas envolvidas. (Incluído pela Lei nº 11.447, de 2007).
43.Com base em todos elementos constantes dos autos e explorados nesta instrução, resta
evidenciado que a motivação principal para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo ao
cargo na JID foi subjetiva, para atender a interesse próprio da autoridade nomeante, e não o interesse
público, o que afronta o princípio constitucional da impessoalidade, pressuposto inafastável a balizar a
conduta de todos os agentes públicos.
44.Em relação à finalidade do ato, informa-se no parecer que a designação para missão no
exterior não foi praticada com desvio de poder ou desvio de finalidade. O fim buscado pelo ato teria sido
apenas de preencher a vaga disponível na JID com representante militar brasileiro apto a exercer as
funções do cargo, de modo que os trabalhos da Junta não fossem prejudicados (peça 41, p. 7).
45.Conforme análise realizada nesta instrução, porém, observa-se sintomas de desvio de finalidade
no ato praticado pelo Ministro da Defesa. Além de violar o princípio da impessoalidade, o Ministro da
Defesa não esclareceu o motivo pelo qual enviou um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a um
Primeiro-Sargento, não tendo realizado processo seletivo ou documentado como chegou à conclusão de
que, apesar do custo adicional, seria justificável enviar o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para
assumir o cargo de Ajudante da SACS. Dessa forma, não foi motivado o gasto adicional em que incorreu
a União.
Missão à Rússia
Competência
46.A designação da equipe que compôs o Grupo de Trabalho para a Avaliação do Sistema de
Artilharia Antiaérea de Média Altura foi realizada pelo Ministro da Defesa Celso Amorim, por meio da
Portaria n° 3.398/MD, de 10 de dezembro de 2013 (peça 34, p. 6).
296
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
47.A Nota Explicativa EMCFA, de 27 de novembro de 2013, que fundamenta a designação,
informa que os componentes foram indicados pelas respectivas Forças, a partir da convocação do
Ministério da Defesa (peça 34, p. 7). Esse dado contraria a informação remetida pelo Comando do
Exército, que informou que o processo foi conduzido pelo Ministério da Defesa, órgão responsável pela
atividade, incluindo a seleção, o ônus e a expedição de portaria, e que não recebeu pedidos formais ou
informais para que fosse praticado o aludido ato de designação (peça 18, p.3). Considera-se, porém, que
essa divergência não macula o processo.
Requisitos
48.À época da sua participação na missão à Rússia para avaliar o Sistema de Artilharia Antiaérea
de Média Altura - PANTSIS-S1, o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo estava lotado na Subchefia de
Logística Operacional do Estado-Maior Conjunto das Forças, que tem, entre outras, a atribuição de
assessorar o Chefe de Operações Conjuntas na elaboração de proposta de requisitos operacionais das
Forças Armadas (peça 41, p. 9). Dessa forma, ficou demonstrado que o motivo da missão, avaliar
material bélico sob a ótica dos Requisitos Operacionais Conjuntos, não era estranho às atividades que o
militar desempenhava em seu local de exercício.
49.Conforme registrado no Memorando n° 54/CHOC/EMCFA-MD (peça 34, p. 2), o 2º Tenente
Jeferson da Silva Figueiredo integrou o grupo que viajou à Rússia na condição de intérprete do idioma
Russo para o Português e vice-versa.
Idioma russo
50.Conforme certificados apresentados, o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo estudou o
idioma russo na Universidade de Samara/Rússia, entre agosto de 2006 e fevereiro de 2007, totalizando
carga horária de 608 horas (peça 34, p. 15-16).
CONCLUSÃO
51.A análise realizada permitiu chegar às seguintes conclusões:
51.1.O Ministro da Defesa tinha, pelas normas vigentes à época da designação em análise,
competência para realizar a designação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar cargo
na Junta Interamericana de Defesa (peça 23, itens 8-13).
51.2.O rito, aplicado em casos análogos, para ocupar cargo na Junta Interamericana de Defesa
envolve: a comunicação pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas do Ministério da Defesa
(EMCFA/MD) das vagas disponíveis às Forças Armadas; a realização de processo seletivo interno em
cada Força; a indicação pelas Forças de militares para ocupar os cargos; a expedição de portaria do
Ministro da Defesa designando militares para ocuparem os cargos. A designação do 2º Tenente Jeferson
da Silva Figueiredo para exercer o cargo de Ajudante da SACS/JID não seguiu este rito (peça 23, itens
20-23).
51.3.Conforme previsto no Regulamento da Secretaria da Junta Interamericana de Defesa, as
necessidades de recursos humanos da JID foram comunicadas à Representação do Brasil na JID em
outubro de 2013. Entre os cargos vagos, encontrava-se o cargo de Suboficial Ajudante da SACS. O
governo brasileiro manteve-se inerte quanto às necessidades de pessoal da JID por 22 meses,
excetuando-se os cargos que já eram ocupados por brasileiros anteriormente (itens 9 a 11).
51.4.Em 9/6/2015, foi realizada consulta informal, pelo Ministério da Defesa sobre a possibilidade
de designar Jeferson da Silva Figueiredo para missão em Washington D.C., devido ao interesse do 2º
Tenente em acompanhar seu cônjuge designado para cargo na Secretaria-Geral da Organização dos
Estados Americanos, na mesma cidade. Entretanto, não havia, no entendimento do Comando do
Exército, vaga que pudesse ser ocupada pelo 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, por pertencer ao
quadro auxiliar de oficiais do Exército, da especialidade músico (item 5.5).
51.5.Em agosto do mesmo ano, o Ministro da Defesa tomou a iniciativa de preencher a vaga de
Ajudante da SACS, sem que houvesse qualquer manifestação formal da JID reforçando o pedido de
recursos humanos ao longo de 22 meses. A pedido do Ministro da Defesa, que recentemente havia
visitado a JID, uma consulta foi realizada em 3 de agosto à JID com o intuito de verificar se o cargo de
297
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Ajudante da SACS permanecia vago. Outros cargos listados como vagos em outubro de 2013 não foram
mencionados nessa consulta (itens 12 e 13).
51.6.Observou-se celeridade desde a consulta sobre a vacância do cargo até a nomeação do 2º
Tenente Jeferson da Silva Figueiredo. No mesmo dia, 3 de agosto, a RBJID solicita informação da JID, a
JID responde à solicitação e a RBJID remete resposta ao Ministério da Defesa. No dia seguinte,
4/8/2015, é expedida a nota explicativa do EMCFA para subsidiar a assinatura da portaria de
designação e esta é assinada em 5/8/2015 (itens 14 e 15).
51.7.Para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, não foi realizado processo
seletivo, sob o argumento de que não há atos normativos internos do MD obrigando tal procedimento
quando a indicação e nomeação recair sobre militares lotados na administração central do Ministério da
Defesa (item 34).
51.8.Assim, considerando a consulta informal feita pelo MD ao Comando do Exército sobre a
possibilidade de o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo ser designado para missão em Washington
D.C, a recente visita do Ministro da Defesa à JID, a precisão da consulta realizada junto à JID, o breve
período entre a confirmação de que o cargo continuava vago e a designação do 2º Tenente, a inércia de
22 meses do governo brasileiro quanto ao preenchimento dessas vagas, e a inexistência de processo
seletivo para sua designação, pode-se concluir que estão presentes evidências incontroversas de que a
nomeação do referido militar violou o princípio constitucional da impessoalidade.
51.9.A comparação dos requisitos listados pelo EMCFA, em termos de posto/graduação, para
ocupar cargo na JID com os postos/graduações dos atuais ocupantes de cargos da JID, feita com base
na oferta de cargos de julho de 2014, demonstra que as indicações e designações não tendem a
extrapolar o posto/graduação requerido (itens 19-22).
51.10.Ao indicar e designar um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a um Primeiro-Sargento, o
Ministro da Defesa gerou à União custo adicional. Caso não sejam apresentadas justificativas para essa
decisão, o ato do Ministro da Defesa pode caracterizar gestão antieconômica, que, nos termos do art. 58,
inciso III, da Lei Orgânica do TCU, sujeita o responsável a multa (itens 23 a 32).
51.11.A jurisprudência do Tribunal de Contas da União aponta no sentido de que, mesmo na
ocupação de cargos de livre provimento, deve haver processos seletivos pautados pela transparência e
baseados em critérios objetivos. O Exército tem normas internas que definem como serão realizadas as
seleções para envio de militares em missão ao exterior (item 35).
51.12.Fica evidenciado que a motivação principal para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da
Silva Figueiredo ao cargo na JID foi subjetiva, para atender a interesse próprio da autoridade nomeante
(itens 37 a 41).
51.13.Pode-se falar, também, em desvio de finalidade caracterizado tanto pela afronta ao princípio
da impessoalidade, como também pela motivação insuficiente apresentada para o envio de um 2º Tenente
para ocupar cargo destinado a Primeiro-Sargento, ato antieconômico que gerou gasto adicional ao
erário, sem que fosse apresentada qualquer justificativa (itens 44 e 45).
51.14.A viagem do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo em missão à Rússia tratou de assunto
que não era estranho às atividades que o militar desempenhava no Ministério da Defesa. A sua
qualificação no idioma russo representa motivo adicional para justificar a sua seleção como intérprete
do idioma russo para a missão (itens 46 a 50).
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
52.Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:
a) realizar, com fundamento no art. 250, inciso IV, c/c o art. 237, parágrafo único, do RI/TCU, a
audiência do responsável Sr. Jaques Wagner, CPF 264.716.207-72, ex-Ministro da Defesa, para que, no
prazo de quinze dias, apresente razões de justificativa pelas irregularidades indicadas:
a.1) nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para o cargo de Ajudante da
Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa com
violação ao princípio da impessoalidade e com desvio de finalidade, em razão das seguintes condutas:
298
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
a.1.1) realização de consulta ao Comando do Exército, motivado por interesse particular, para
verificar a existência de cargo público a ser ocupado pelo referido militar em Washington D.C.;
a.1.2) desconsideração da informação prestada pelo Comando do Exército da inexistência de vaga
que pudesse ser por ele ocupada em razão de sua qualificação militar (músico); e
a.1.3) inobservância do rito ordinariamente aplicado para nomeação de militares para cargos no
exterior, que envolve rodízio entre as três Forças Singulares na indicação, e a realização de processo
seletivo com critérios objetivos e transparentes.
a.2) realização de ato administrativo antieconômico, ao designar um 2º Tenente para ocupar cargo
previsto para 1º Sargento, sem apresentar as devidas justificativas, gerando à União custo adicional,
com violação ao art. 58, inciso III, da Lei Orgânica do TCU;
b) encaminhar cópia desta instrução para servir de subsídio à manifestação requerida.”
3.Após a análise final do feito, o auditor federal da SecexDefesa consignou o seu parecer à Peça 53,
com a anuência do secretário, em substituição, da unidade técnica (Peça 54), nos seguintes termos:
“INTRODUÇÃO
1.Cuidam os autos de representação da SecexDefesa autuada em razão de comunicação aprovada
pelo plenário do Tribunal em sessão reservada de 30 de setembro de 2015 (peça 1), no âmbito da qual se
determina a esta Secretaria que realize diligência junto ao Ministério da Defesa e ao Comando do
Exército para apurar possíveis irregularidades na nomeação e movimentação do 2º Tenente músico do
Exército Jeferson da Silva Figueiredo para o exercício de cargo ou função na Subsecretaria de Serviços
Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS – JID), sediada em
Washington-DC. Também foram determinadas diligências para apurar possível irregularidade na
designação do referido 2º Tenente em missão de visita técnica à Rússia em 2014.
HISTÓRICO
2.Segundo reportagem publicada na versão on-line do jornal Estado de São Paulo do dia 25 de
setembro de 2015 (http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,marido-de-ideli-ganha-cargo-nos-
eua,1768633#), Jeferson da Silva Figueiredo, marido da ex-senadora e ex-ministra Ideli Salvatti, foi
nomeado para exercício de cargo na Junta Interamericana de Defesa (JID), com salário de US$ 7,4 mil,
em Washington-DC, onde a esposa exerce função na Organização dos Estados Americanos (OEA).
3.Consulta à edição 149 do Diário Oficial da União, de 6 de agosto de 2015 (peça 2), confirmou a
supracitada nomeação. Por intermédio da Portaria nº 1.692/MD, de 5 de agosto de 2015, nela
publicada, o referido militar, que é 2º Tenente Músico do Quadro Auxiliar de Oficiais, foi designado
para exercer o cargo de Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências
(SACS) da JID, em Washington-DC, Estados Unidos da América, pelo prazo de dois anos, a contar da
primeira quinzena de outubro de 2015.
4.Com o intuito de esclarecer os critérios que motivaram a designação do referido 2º Tenente para
o exercício de cargo na JID e para participar de visita técnica à Rússia, foram realizadas diligências
junto ao gabinete do Comandante do Exército (Ofício n° 1547/2015-TCU/SecexDefesa, peça 8), à
Secretaria-Geral do Ministério da Defesa (Ofício n° 1548/2015-TCU/SecexDefesa, peça 10) e ao Chefe
do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (Ofício n° 1549/2015-TCU/SecexDefesa, peça 11). Após
análise das respostas enviadas a esta Corte de Contas, registrada à peça 23, notou-se a necessidade de
buscar esclarecimentos adicionais.
5.Foram, assim, realizadas diligências ao Chefe do Gabinete do Ministro da Defesa (Ofício n°
79/2016-TCU/SecexDefesa, peça 26) e ao Chefe do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas (Ofício
n° 80/2016-TCU/SecexDefesa, peça 27) com o intuito de sanar os autos. Os esclarecimentos solicitados
foram enviados a esta Corte de Contas pelo Chefe de Gabinete do Ministro da Defesa por meio do Ofício
4968/GM-MD17/3/2016 (peça 41, cujos anexos constam nas peças 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39 e 40).
6.De posse desses dados, chegou-se, após análise registrada à peça 43, às conclusões abaixo
reproduzidas:
299
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
51.1. O Ministro da Defesa tinha, pelas normas vigentes à época da designação em análise,
competência para realizar a designação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar cargo
na Junta Interamericana de Defesa (peça 23, itens 8-13).
51.2. O rito, aplicado em casos análogos, para ocupar cargo na Junta Interamericana de Defesa
envolve: a comunicação pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas do Ministério da Defesa
(EMCFA/MD) das vagas disponíveis às Forças Armadas; a realização de processo seletivo interno em
cada Força; a indicação pelas Forças de militares para ocupar os cargos; a expedição de portaria do
Ministro da Defesa designando militares para ocuparem os cargos. A designação do 2º Tenente Jeferson
da Silva Figueiredo para exercer o cargo de Ajudante da SACS/JID não seguiu este rito (peça 23, itens
20-23).
51.3. Conforme previsto no Regulamento da Secretaria da Junta Interamericana de Defesa, as
necessidades de recursos humanos da JID foram comunicadas à Representação do Brasil na JID em
outubro de 2013. Entre os cargos vagos, encontrava-se o cargo de Suboficial Ajudante da SACS. O
governo brasileiro manteve-se inerte quanto às necessidades de pessoal da JID por 22 meses,
excetuando-se os cargos que já eram ocupados por brasileiros anteriormente (peça 43 – itens 9 a 11).
51.4. Em 9/6/2015, foi realizada consulta informal, pelo Ministério da Defesa sobre a possibilidade
de designar Jeferson da Silva Figueiredo para missão em Washington D.C., devido ao interesse do 2º
Tenente em acompanhar seu cônjuge designado para cargo na Secretaria-Geral da Organização dos
Estados Americanos, na mesma cidade. Entretanto, não havia, no entendimento do Comando do
Exército, vaga que pudesse ser ocupada pelo 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, por pertencer ao
quadro auxiliar de oficiais do Exército, da especialidade músico (peça 43 – item 5.5).
51.5. Em agosto do mesmo ano, o Ministro da Defesa tomou a iniciativa de preencher a vaga de
Ajudante da SACS, sem que houvesse qualquer manifestação formal da JID reforçando o pedido de
recursos humanos ao longo de 22 meses. A pedido do Ministro da Defesa, que recentemente havia
visitado a JID, uma consulta foi realizada em 3 de agosto à JID com o intuito de verificar se o cargo de
Ajudante da SACS permanecia vago. Outros cargos listados como vagos em outubro de 2013 não foram
mencionados nessa consulta (peça 43 – itens 12 e 13).
51.6. Observou-se celeridade desde a consulta sobre a vacância do cargo até a nomeação do 2º
Tenente Jeferson da Silva Figueiredo. No mesmo dia, 3 de agosto, a Representação Brasileira junto à
JID (RBJID) solicita informação da JID, a JID responde à solicitação e a RBJID remete resposta ao
Ministério da Defesa. No dia seguinte, 4/8/2015, é expedida a nota explicativa do EMCFA para subsidiar
a assinatura da portaria de designação e esta é assinada em 5/8/2015 (peça 43 – itens 14 e 15).
51.7. Para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, não foi realizado processo
seletivo, sob o argumento de que não há atos normativos internos do Ministério da Defesa (MD)
obrigando tal procedimento quando a indicação e nomeação recair sobre militares lotados na
administração central do Ministério da Defesa (peça 43 – item 34).
51.8. Assim, considerando a consulta informal feita pelo MD ao Comando do Exército sobre a
possibilidade de o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo ser designado para missão em Washington
D.C, a recente visita do Ministro da Defesa à JID, a precisão da consulta realizada junto à JID, o breve
período entre a confirmação de que o cargo continuava vago e a designação do 2º Tenente, a inércia de
22 meses do governo brasileiro quanto ao preenchimento dessas vagas, e a inexistência de processo
seletivo para sua designação, pode-se concluir que estão presentes evidências incontroversas de que a
nomeação do referido militar violou o princípio constitucional da impessoalidade.
51.9. A comparação dos requisitos listados pelo EMCFA, em termos de posto/graduação, para
ocupar cargo na JID com os postos/graduações dos atuais ocupantes de cargos da JID, feita com base
na oferta de cargos de julho de 2014, demonstra que as indicações e designações não tendem a
extrapolar o posto/graduação requerido (peça 43 – itens 19-22).
51.10. Ao indicar e designar um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a um Primeiro-Sargento,
o Ministro da Defesa gerou à União custo adicional. Caso não sejam apresentadas justificativas para
300
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
essa decisão, o ato do Ministro da Defesa pode caracterizar gestão antieconômica, que, nos termos do
art. 58, inciso III, da Lei Orgânica do TCU, sujeita o responsável a multa (peça 43 – itens 23 a 32).
51.11. A jurisprudência do Tribunal de Contas da União aponta no sentido de que, mesmo na
ocupação de cargos de livre provimento, deve haver processos seletivos pautados pela transparência e
baseados em critérios objetivos. O Exército tem normas internas que definem como serão realizadas as
seleções para envio de militares em missão ao exterior (peça 43 – item 35).
51.12. Fica evidenciado que a motivação principal para a nomeação do 2º Tenente Jeferson da
Silva Figueiredo ao cargo na JID foi subjetiva, para atender a interesse próprio da autoridade nomeante
(peça 43 – itens 37 a 41).
51.13. Pode-se falar, também, em desvio de finalidade caracterizado tanto pela afronta ao
princípio da impessoalidade, como também pela motivação insuficiente apresentada para o envio de um
2º Tenente para ocupar cargo destinado a Primeiro-Sargento, ato antieconômico que gerou gasto
adicional ao erário, sem que fosse apresentada qualquer justificativa (peça 43 – itens 44 e 45).
51.14. A viagem do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo em missão à Rússia tratou de assunto
que não era estranho às atividades que o militar desempenhava no Ministério da Defesa. A sua
qualificação no idioma russo representa motivo adicional para justificar a sua seleção como intérprete
do idioma russo para a missão (peça 43 – itens 46 a 50).
7.O processo foi levado à apreciação do Plenário desta Corte de Contas no dia 18/8/2016, quando
foi prolatado o Acórdão 2148/2016 – Plenário, que determinou a realização de audiência do Sr. Jaques
Wagner (CPF 264.716.207-72), ex-Ministro da Defesa, para que apresentasse as suas razões de
justificativa. Por meio dos Avisos 746 e 747 GP/TCU, foi dada ciência ao Ministro da Defesa e ao
Comandante do Exército Brasileiro do Acórdão 2148/2016 – Plenário.
8.O Sr. Jaques Wagner foi informado sobre o mencionado Acórdão por meio do Ofício 717/2016 -
TCU/SecexDefesa (peça 47), de 24/8/2016, que instou o ex-Ministro da Defesa a apresentar suas razões
de justificativa sobre os itens abaixo reproduzidos. Conforme aviso de ciência, acostado à peça 50, o
ofício foi recebido no dia 31/8/2016.
a) a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para o cargo de Ajudante da
Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa com
violação ao princípio da impessoalidade e com desvio de finalidade, em razão das seguintes condutas:
a.1) realização de consulta ao Comando do Exército, motivado por interesse meramente particular,
para verificar a existência de cargo público a ser ocupado pelo referido militar em Washington D.C.;
a.2) desconsideração da informação prestada pelo Comando do Exército sobre a inexistência de
vaga que pudesse ser por ele ocupada em razão de sua qualificação militar (músico); e
a.3) inobservância do rito ordinariamente aplicado para a nomeação de militares em cargos no
exterior, que envolve rodízio entre as três Forças Singulares na indicação para a vaga e a realização de
processo seletivo com base em critérios objetivos e transparentes;
b) realização de ato administrativo antieconômico, ao designar o 2º Tenente para ocupar cargo
previsto para 1º Sargento, sem apresentar as devidas justificativas técnicas, gerando à União o custo
adicional no exercício da aludida função, com violação ao art. 58, inciso III, da Lei Orgânica do TCU.
EXAME TÉCNICO
9.O Sr. Jaques Wagner apresentou, tempestivamente, por meio de seus representantes legais, as
suas razões de justificativa, datadas de 12/9/2016, acostadas à peça 51. Os principais argumentos
apresentados pela representação do responsável seguem.
9.1.Afirma que a competência do Ministro da Defesa para realizar a designação de militares para
ocupar cargos na Junta Interamericana de Defesa foi reconhecida tanto por esta unidade técnica, à peça
23, quanto pela Advocacia Geral da União (AGU) no Parecer n. 139/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU
(peça 51, p. 2-3).
9.2.Cita o mesmo parecer para informar que ‘não há qualquer ato normativo disciplinando um
processo seletivo para tal finalidade no interior’ do Ministério da Defesa (peça 51, p. 4) e que, em que
301
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pese a importância do posicionamento do Comando do Exército, este não vincula o Ministro da Defesa
(peça 51, p. 5).
9.3.Cita o mencionado parecer da AGU para argumentar que o vínculo entre a então Assessora de
Acesso a Direitos e Equidade da OEA e o Oficial, por si só, não resulta em qualquer ilegalidade, em
especial diante da falta de comprovação a respeito do efetivo prejuízo sofrido pela União (peça 51, p. 7).
9.4.Diz que não é possível presumir desvio de finalidade no ato de nomeação de Jeferson da Silva
Figueiredo pelo transcurso de 22 meses de inércia do governo brasileiro quanto à necessidade de
recursos humanos na JID (peça 51, p. 4), tampouco pode ser considerado indício de que o ato teria sido
realizado com base em interesses pessoais o célere processo de nomeação do militar para o cargo (peça
51, p. 5).
9.5.Alega que, diante da inexistência de procedimento específico no âmbito do Ministério da
Defesa para o envio de militares em missão ao exterior, não é possível demonstrar prejuízo ao erário
decorrente da nomeação de um Segundo-Tenente para cargo destinado a um Primeiro-Sargento.
Também afirma que ‘não há que se falar em ato antieconômico, uma vez que a nomeação sob exame não
teve o propósito de beneficiar o agente que a praticou ou terceiro, não representou pagamento indevido,
superfaturamento ou desperdício de recursos públicos’ (peça 51, p. 5).
9.6.Quanto ao motivo, esclarece que o ato foi motivado pelo fato de que o cargo estava vago e
mantê-lo desocupado era prejudicial ao funcionamento da JID. A finalidade do ato, informa, foi
‘preencher vaga disponível na JID com representante militar brasileiro apto a exercer as funções do
cargo, de modo que os trabalhos da Junta não fossem prejudicados’ (peça 51, p. 6-7).
9.7.Alega que esta Secretaria não demonstrou qualquer prova de que o suposto desvio de
finalidade teria ocorrido e que esta conclusão se baseia em presunções (peça 51, p. 7).
10.Os argumentos contidos no parecer citado nas razões de justificativa apresentadas pelo Sr.
Jaques Wagner são os mesmos presentes no Parecer 149/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU (peça 41) e
foram analisados na peça 43 deste processo, itens 33 a 45. Nesse sentido, importa esclarecer que os
pareceres da AGU não vinculam o TCU.
11.Constata-se, assim, que as razões de justificativa apresentadas pelos representantes do Sr.
Jaques Wagner se limitaram a reafirmar conteúdo previamente analisado e a questionar a validade das
conclusões alcançadas no exame técnico realizado por esta Secretaria, não trazendo ao conhecimento
deste Tribunal quaisquer novos elementos capazes de corroborar os questionamentos feitos.
12.É mister esclarecer que se entende como ato antieconômico aquele que onera, indevidamente, o
erário, mesmo que praticado com a observância das formalidades legais, mas não atendendo ao
interesse público. Em que pese ter observado os requisitos legais, sob o aspecto formal, do ato praticado,
o Sr. Jaques Wagner não demonstrou que o envio de um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a um
Primeiro-Sargento, com custo adicional ao erário, atenderia ao interesse público.
13.Nesse sentido, é importante destacar que, conforme os enunciados de jurisprudências desta
Corte de Contas abaixo reproduzidos, cabe ao gestor público comprovar a boa-fé presente nos seus atos.
O Sr. Jaques Wagner não foi capaz de comprovar a esta Corte de Contas que agiu de boa-fé, na busca do
interesse público, ao designar o 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para cargo na JID.
‘A boa-fé deve ser aferida objetivamente, sendo necessário constatar algum ato ou fato capaz de
caracterizar a conduta zelosa e diligente do responsável, mediante prova nos autos’ (Acórdão 2399/2014
– Plenário, Relator: José Múcio);
‘A boa-fé, no âmbito dos processos do TCU, não decorre de presunção legal geral. Deve estar
corroborada em contexto fático e de condutas propício ao reconhecimento dessa condição em favor dos
responsáveis’ (Acórdão 8928/2015 – Segunda Câmara, Relator: Marcos Bemquerer);
‘Nos processos do TCU, a boa-fé dos responsáveis não pode ser simplesmente presumida, mas
efetivamente comprovada’ (Acórdão 1322/2007 – Plenário, Relator: Aroldo Cedraz).
14.Cumpre reforçar que, conforme registrado em análise no item 35 da peça 43, entende o
Tribunal de Contas da União que, mesmo nas nomeações em que está presente a discricionariedade do
302
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
gestor, é preciso fundamentar a seleção. A seleção em análise neste processo não foi adequadamente
fundamentada, motivo pelo qual mantém-se a conclusão de que o ato praticado teve como objetivo
atender a interesse próprio da autoridade.
15.Conforme pode ser observado no Acórdão 2278/2013 – 1ªC, relatado pelo Ministro José Múcio
Monteiro, há precedente nesta corte de contas de aplicação da multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei
Orgânica do TCU, com base em violação ao princípio constitucional da impessoalidade.
16.Com o intuito de preservar o princípio constitucional da impessoalidade nas ações de
recrutamento e seleção realizadas no âmbito do Ministério da Defesa para designar servidores civis ou
militares para ocupar cargos no exterior, propor-se-á dar ciência a esse ministério de que a ocupação de
cargos que não sejam de confiança no exterior desamparada de processo seletivo público, com critérios
predefinidos, transparentes e objetivos, ofende os princípios da impessoalidade e da moralidade.
CONCLUSÃO
17.O Sr. Jaques Wagner não forneceu elementos que justifiquem, com base em critérios objetivos e
impessoais, a escolha do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar cargo na JID.
18.Em consonância com a jurisprudência desse Tribunal, diante das evidências analisadas às
peças 23 e 43 deste processo, como não foram trazidos ao conhecimento do TCU novos elementos que
comprovem a busca do interesse público no ato praticado, é incontroversa a conclusão de que a
nomeação do referido militar violou o princípio constitucional da impessoalidade e de que houve desvio
de finalidade no ato, o que o torna ilegítimo.
19.O envio de um 2º Tenente para ocupar cargo destinado a Primeiro-Sargento gerou um custo
adicional ao erário que, na ausência de justificativa válida, é antieconômico.
20.Deve, assim, estar o ex-Ministro da Defesa sujeito ao pagamento de multa, com base na Lei
Orgânica do TCU, art. 58, incisos II e III.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
21.Ante todo o exposto, submetem-se os autos à consideração superior, propondo-se:
a) aplicar ao Sr. Jaques Wagner, CPF 264.716.207-72, ex-Ministro da Defesa, a multa prevista no
art. 58, incisos II e III, da Lei 8.443/1992, fixando-lhe o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação, para que comprove, perante o Tribunal (art. 214, inciso III, alínea ‘a’, do Regimento
Interno/TCU), o recolhimento da dívida ao Tesouro Nacional, atualizada monetariamente desde a data
do Acórdão até a do efetivo recolhimento, se for paga após o vencimento, na forma da legislação em
vigor;
b) autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, inciso II, da Lei 8.443/1992, a cobrança judicial da
dívida, caso não atendida a notificação;
c) com fundamento no artigo 7º da Resolução TCU 265/2014, dar ciência ao Ministério da Defesa
de que a nomeação de militares e civis para provimento de cargos que não sejam de confiança no
exterior desamparada de processo seletivo público, com critérios predefinidos, transparentes e objetivos,
ofende os princípios da impessoalidade e da moralidade; e
d) encaminhar cópia do acórdão que vier a ser proferido, assim como do relatório e do voto que o
fundamentarem, ao Comando do Exército e ao Ministério da Defesa.”
4.Estando o processo incluído na pauta para a apreciação, o advogado do responsável acostou o
memorial às Peças 55 e 57, argumentando, em síntese, que: i) o então ministro teria agido de boa-fé e
com a observância do interesse público na aludida nomeação; ii) o ato de designação teria preenchido os
requisitos legais exigíveis, inclusive quanto à motivação e à publicidade; iii) haveria suposta antinomia
entre o mencionado precedente jurisprudencial suscitado pela SecexDefesa e os fatos tratados nos autos.
5.Por seu turno, os representantes legais do Sr. Jacques Wagner acostaram, à Peça 58, o voto
apresentado pela Conselheira Suzana de Camargo Gomes, nos autos do Processo 00191.000474/2015-46
em trâmite na Comissão de Ética Pública da Presidência da República, e, assim, postularam que o TCU
desconsidere qualquer desvio de finalidade na referida designação, tendo em vista que, no aludido voto,
teria sido reconhecido que a Sra. Ideli Salvati não mais ocuparia qualquer cargo público e que o Sr.
303
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Jeferson Figueiredo não possuiria qualquer vínculo familiar com o Sr. Jacques Wagner, não ficando
configurado o eventual caso de nepotismo.
6.Enfim, à Peça 59, por meio do Ofício nº 380/2017/CEP/PR, de 30 de março de 2017, a Comissão
de Ética Pública da Presidência da República solicitou que o TCU autorize o envio de cópia integral do
presente processo, para fins de instrução do já mencionado Processo 00191.000474/2015-46 (em
tramitação na referida comissão).
É o Relatório.
VOTO
Trata-se de representação autuada pela SecexDefesa, nos termos do Acórdão 2.148/2016-TCU-
Plenário, com vistas a apurar possível irregularidade na designação do 2º Tenente Músico do Exército
Jeferson da Silva Figueiredo, em 2015, para o cargo de ajudante na Subsecretaria de Serviços
Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS – JID), em Washington –
DC, além de possível irregularidade na designação do mesmo militar para visita técnica na Rússia, em
2014.
2.Preliminarmente, entendo que o TCU deve conhecer da presente representação, já que atendidos
os requisitos legais e regimentais de admissibilidade.
3.No mérito, por meio do aludido Acórdão 2.148/2016 (Peça 46), o Plenário do TCU autorizou a
presente fiscalização, tendo sido promovida a audiência do Sr. Jacques Wagner, na qualidade de então
Ministro de Estado da Defesa, pelo ato de designação do aludido militar para a SACS – JID com o móvel
de acompanhar a sua cônjuge no exercício de função na Organização dos Estados Americanos (OEA),
conforme amplamente divulgado pela mídia brasileira, a exemplo da edição on-line do Estado de São
Paulo, em 25/9/2015.
4.O Sr. Jacques Wagner acostou as suas razões de justificativa à Peça 51 e buscou refutar os
questionamentos veiculados, na mencionada audiência, pelo Ofício 717/2016-TCU/SecexDefesa (Peça
47) expedido na seguinte linha:
“(...) a) a nomeação do 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para o cargo de Ajudante da
Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa com
violação ao princípio da impessoalidade e com desvio de finalidade, em razão das seguintes condutas:
a.1) realização de consulta ao Comando do Exército, motivado por interesse meramente particular,
para verificar a existência de cargo público a ser ocupado pelo referido militar em Washington - DC
D.C.;
a.2) desconsideração da informação prestada pelo Comando do Exército sobre a inexistência de
vaga que pudesse ser por ele ocupada em razão de sua qualificação militar (músico); e
a.3) inobservância do rito ordinariamente aplicado para a nomeação de militares em cargos no
exterior, que envolve rodízio entre as três Forças Singulares na indicação para a vaga e a realização de
processo seletivo com base em critérios objetivos e transparentes;
b) realização de ato administrativo antieconômico, ao designar o 2º Tenente para ocupar cargo
previsto para 1º Sargento, sem apresentar as devidas justificativas técnicas, gerando à União o custo
adicional no exercício da aludida função, com violação ao art. 58, inciso III, da Lei Orgânica do TCU.”
5.Após a análise final do feito, a SecexDefesa pugnou pela aplicação da multa prevista no art. 58, II
e III, da Lei 8.443, de 1992, ao responsável, sugerindo, ainda, o envio de ciência ao Ministério da Defesa
no sentido de que a nomeação de militares e civis para cargo ou função no exterior, sem a relação de
confiança institucional e sem a observância de critérios predefinidos, transparentes e objetivos, ofende os
princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa, tendo a unidade técnica observado, em
304
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
suma, que a designação do 2º Ten. Jeferson da Silva Figueiredo para ocupar o aludido cargo na SACS-
JID foi antieconômica e baseada em critérios meramente pessoais e subjetivos, sem atentar para os
critérios técnicos e objetivos previamente definidos nas normas legais e regulamentares aplicáveis.
6. Incorporo os pareceres da unidade técnica a estas razões de decidir, sem prejuízo de, em
acréscimo, pugnar pela inabilitação temporária do referido responsável para o exercício de função pública
na administração federal e de promover a conversão do presente processo de fiscalização em tomada de
contas especial, pelos motivos que passo a expor.
I – Da designação do 2º Ten. Figueiredo para o cargo na SACS-JID.
7.A designação de militar das Forças Armadas (FFAA) para o exercício de missão no exterior tem
sido previamente submetida à sua aprovação em formal processo seletivo, com a observância das devidas
normas sobre os critérios técnico-objetivos, causando, no mínimo, estranheza a aludida designação do 2º
Ten. Figueiredo para a SACS – JID, com o único e evidente móvel pessoal e subjetivo de acompanhar a
cônjuge do militar e sem a devida aprovação no devido processo de seleção, já que essa medida não
apenas feriu o interesse público, diante da designação de pessoa não selecionada com a consequente
frustração do necessário sistema de mérito, mas também resultou em dano ao erário federal, diante do
dispêndio orçamentário em montante superior ao efetivamente necessário nos EUA.
8.Alguma estranheza, inicial, também foi causada pelo fato de o então Subtenente Músico do
Exército Jeferson da Silva Figueiredo ter sido designado para a aludida missão oficial na Rússia, em
2014, sem a aparente habilitação técnico-profissional dentro do escopo da correspondente visita técnica
ao exterior.
9.De todo modo, como os elementos contidos nos autos apontam para algum tipo de escolha técnica
do aludido militar com vistas a atuar, como intérprete, durante a missão na Rússia, deixo de arguir a
eventual ocorrência de irregularidade em relação a essa questão, não só porque se tratou de visita
temporalmente reduzida, sem maiores reflexos sobre os padrões de governança da Força Terrestre, mas
também porque os autos evidenciam que o correspondente ato de designação foi praticado pelo então
Ministro da Defesa Celso Amorim, no fim de 2013, mas fundamentado em escolha técnica promovida
pelo EMCFA.
10.Igual sorte, todavia, não milita em favor do ora responsável no que concerne à malsinada
designação do 2º Ten. Figueiredo para a SACS – JID nos EUA, salientando que, em linhas gerais, as
justificativas do Sr. Jacques Wagner, à Peça 51, foram fundamentalmente balizadas pelos mesmos
argumentos suscitados no Parecer n.º 139/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU, emitido em resposta a
questionamentos do MPF, e no Parecer n.º 149/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU (Peças 41 e 51), emitido
em resposta aos questionamentos da SecexDefesa.
11.Por essa linha, o responsável enfatizou, em síntese, os seguintes aspectos: i) teria competência
para designar militares à ocupação de cargos na JID; ii) não existiria, no âmbito do Ministério de Defesa,
“ato normativo disciplinando um processo seletivo para tal finalidade”; iii) teria independência, como
Ministro da Defesa, frente ao negativo posicionamento externado pelo Comando do Exército em relação à
ocupação do aludido cargo pelo referido 2º tenente músico; iv) não teriam sido tutelados interesses
pessoais na aludida designação, nem haveria desvio de finalidade nesse ato, não subsistindo, assim, a
possível ocorrência do consequente prejuízo; e v) a finalidade do ato teria consistido em “preencher vaga
disponível na JID com representante militar brasileiro apto a exercer as funções do cargo, de modo que
os trabalhos da Junta não fossem prejudicados”.
12.Ocorre, todavia, que a possível competência do ora responsável para a prática do aludido ato de
escolha do militar não tem o condão de afastar a referida irregularidade, pois, no presente caso concreto,
não se discutiu o suposto vício na competência baseada no Decreto nº 8.515, de 2015, mas se observou,
sim, a inegável ocorrência de vício no motivo, além do evidente desvio de finalidade na prática desse ato,
com ofensa aos princípios da impessoalidade e da moralidade administrativa.
305
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
13.Por esse ângulo, a suposta inexistência de ato normativo para disciplinar o aludido processo
seletivo no âmbito do Ministério da Defesa tende a reforçar o entendimento de que a escolha do referido
militar deveria ter respeitado os critérios objetivos disciplinados no âmbito do Comando do Exército,
segundo as suas normas aplicáveis, de modo a respeitar até mesmo o suscitado rodízio para a escolha
entre as aludidas Forças Singulares. E, nesse ponto, deve-se salientar que, no presente caso concreto, o
Exército Brasileiro tem regramento específico com vistas à seleção de pessoal para o exercício de
atividade no exterior, tendo a unidade técnica observado que:
“(...) 51.2. O rito, aplicado em casos análogos, para ocupar cargo na Junta Interamericana de
Defesa envolve: a comunicação pelo Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas do Ministério da
Defesa (EMCFA/MD) das vagas disponíveis às Forças Armadas; a realização de processo seletivo
interno em cada Força; a indicação pelas Forças de militares para ocupar os cargos; a expedição de
portaria do Ministro da Defesa designando militares para ocuparem os cargos. A designação do 2º
Tenente Jeferson da Silva Figueiredo para exercer o cargo de Ajudante da SACS/JID não seguiu este
rito (peça 23, itens 20-23).” (grifou-se e destacou-se)
14.Bem se vê que as informações prestadas ao TCU pelo Estado Maior Conjunto das Forças
Armadas – EMCFA (Peça 14) e pelo Gabinete do Comandante do Exército (Peça 18) evidenciam que o
envio de pessoal do Exército para atividade no exterior requer a instauração de processo seletivo e a
consequente decisão do Comandante do Exército, nos termos da IG 10-55 (Instruções Gerais para as
Missões no Exterior: aprovadas pela Portaria n.º 577/2013 do Comandante do Exército – Peça 18, p. 26).
15.Contudo, estranhamente, nem o EMCFA, nem a Secretaria-Geral do Ministério da Defesa, nem,
tampouco, o Comando do Exército foram formalmente instados a se manifestar oficialmente sobre a
indicação e a escolha do 2º Tenente Figueiredo para o cargo de ajudante da SACS – JID, tendo a referida
designação ficado apenas sob o arbítrio do então Ministro Jacques Wagner.
16.Todavia, segundo as informações do Gabinete do Comandante do Exército (Peça 18), as vagas
na JID são informadas periodicamente ao Ministério da Defesa pela representação brasileira na própria
JID (RBJID), para o devido processo seletivo no Exército, e, como bem destacou a unidade técnica (Peça
23, item 21), o cargo de ajudante da SACS – JID (posteriormente ocupado pelo 2º Tenente Figueiredo)
sequer fora informado pela JID entre as vagas disponíveis para a última seleção, em 2013 (antes da
designação do aludido militar).
II – Da ofensa às regras e aos princípios administrativos.
17.Ocorre que, por ocasião dessas disponibilizações de vagas pela JID, é que são listados os
requisitos mínimos de posto ou de graduação para a ocupação de cada cargo disponível e essa correlação,
no presente caso concreto, vinculava o aludido cargo de ajudante da SACS à graduação de 1º sargento (e
não ao posto de 2º tenente), ficando configurada, assim, a prática de ato antieconômico, em afronta ao art.
70 da CF88, além da grave ofensa à norma orçamentário-financeira, já que foram despendidos recursos
federais com o pagamento do 2º tenente no exterior para exercer atividades afetas à graduação de 1º
sargento, a despeito da inegável existência de vários sargentos no Brasil com igual ou superior habilitação
para o exercício dessas mesmas atividades a custos mais baixos.
18.Não fosse o bastante, restou materializada a ofensa até mesmo ao princípio da eficiência
administrativa, já que não havia nem mesmo compatibilidade em relação à qualificação do aludido 2º
tenente (músico), de sorte que o Comando do Exército se manifestou pela negativa da escolha do aludido
militar, após realizar os estudos preliminares em resposta ao informal contato do então Ministro da
Defesa, tendo o Comando do Exército tomado ciência, contudo, da posterior escolha do referido militar
apenas pela imprensa oficial, conforme atesta o Ofício nº 483 – A1.22/A1/GabCmtEx (Peça 18, p. 1-2),
de 24/11/2015, enviado ao TCU, nos seguintes termos:
“(...) c. Em relação aos pedidos formais e informais para que fosse praticado o aludido ato de
designação para o cargo na JID/OEA, informo a V Sa o seguinte:
306
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
1) O Comando do Exército não recebeu pedido formal a respeito do ato em tela.
2) Em 9 de junho do corrente ano, o Ministério da Defesa realizou contato informal com este
Gabinete versando sobre a possibilidade de designar o Ten. Figueiredo para missão em Washington —
EUA, tendo em vista o interesse do militar em acompanhar a cônjuge, na ocasião, designada para
cargo na Secretaria-Geral da Organização dos Estados Americanos (OEA), nos Estados Unidos da
América.
3) Este Gabinete realizou, por meio da Assessoria de Pessoal, estudo preliminar sobre a
possibilidade do militar acompanhar a cônjuge no exterior. Fruto desse estudo, o Comando do Exército
informou ao Ministério da Defesa que o militar não teria possibilidade de ocupar cargo ou função em
Washington pelo fato de não haver vaga prevista para militares do Exército Brasileiro da qualificação
músico naquela cidade.
4) O Comando do Exército tomou conhecimento da designação do Ten. Figueiredo em 6 de agosto
de 2015, por meio do DOU n° 149, que publicou a Portaria n° 1.692/MD, de 5 de agosto de 2015
(Anexo 3), designando o militar para o cargo de Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos e
Conferências (SSAC) da JID, por dois anos, a contar de outubro de 2015.” (grifou-se e destacou-se).
19.Sobre essa questão, a unidade técnica registrou que, a despeito desse posicionamento negativo
do Comando do Exército em 9/6/2015, o então Ministério da Defesa promoveu o contato com a
representação brasileira na JID (Peça 33, p. 2), por intermédio do Ofício nº 124/2015 – RBJID, de
3/8/2015, e confirmou que o referido cargo de ajudante permanecia vago, por meio de resposta enviada ao
referido ministério ainda no mesmo dia 3/8/2015, salientando que, apenas dois dias depois (em 5/8/2015),
o 2º Tenente QAO Músico Figueiredo foi escolhido no âmbito dos militares do Exército e designado para
o referido cargo na SACS-JID, por força da Portaria 1.692/MD (Peça 2).
20.Importante relembrar, nesse ponto, que a oferta de vagas para a RBJID havia sido informada ao
Ministério da Defesa em outubro de 2013; mas, somente após a visita oficial do então Ministro da Defesa
Jacques Wagner à JID em Washington – D.C., entre 26/6 e 1º/7/2015, é que se deu o malsinado
andamento à futura ocupação do aludido cargo; devendo ser destacado, ainda, que, nas correspondentes
tratativas, sequer foram mencionadas as demais ofertas de cargos (mais 18 vagas na JID), de sorte que,
por essa linha, restou inequivocamente evidenciado o específico interesse pessoal de se movimentar
apenas o 2º Ten. Figueiredo para Washington – D.C., sem qualquer preocupação com a efetiva busca do
interesse público na ocupação dos cargos na JID.
21.O evidente interesse pessoal, direto ou indireto, do então ministro no sentido de designar
somente o 2º Ten. Figueiredo (e só podia ser ele) para a ocupação do referido cargo nos EUA, à custa do
erário federal, atendendo, assim, aos anseios meramente pessoais da Sra. Ideli Salvatti (na qualidade de
cônjuge do aludido militar, com algum nível de amizade junto ao então ministro), deveria ter impedido a
referida autoridade de praticar pessoalmente o mencionado ato de escolha e designação, por força dos
arts. 18, I, 19, parágrafo único, e 20 da Lei n.º 9.784, de 1999, que estabelecem:
“Art. 18. É impedido de atuar em processo administrativo o servidor ou autoridade que:
I - tenha interesse direto ou indireto na matéria;
(...) Art. 19. A autoridade ou servidor que incorrer em impedimento deve comunicar o fato à
autoridade competente, abstendo-se de atuar.
Parágrafo único. A omissão do dever de comunicar o impedimento constitui falta grave, para
efeitos disciplinares.
Art. 20. Pode ser argüida a suspeição de autoridade ou servidor que tenha amizade íntima ou
inimizade notória com algum dos interessados ou com os respectivos cônjuges, companheiros, parentes e
afins até o terceiro grau.” (grifou-se e destacou-se)
22.Por conseguinte, não merece guarida nem mesmo a alegação do ora responsável no sentido de
que a decisão do Ministro da Defesa teria independência em relação ao negativo posicionamento do
Comando do Exército, já que, no presente caso concreto, além do descumprimento ao citado impedimento
técnico e legal, o TCU se depara com o evidente uso da máquina pública para apenas atender ao interesse
307
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
pessoal do referido militar e/ou da sua cônjuge, sem qualquer preocupação com o atendimento da
finalidade pública, desprezando até mesmo a existência de formal processo objetivo de seleção para a
honrosa designação de pessoal do Exército à ocupação de cargos perante a JID nos EUA.
23.De mais a mais, quando desprezou os aludidos critérios técnicos para a referida escolha do
militar, apegando-se a esses interesses meramente pessoais, o então ministro ofendeu o princípio da
legalidade administrativa (art. 37 da CF88), já que, em sintonia com a melhor doutrina, o referido
princípio impõe ao administrador não apenas o dever de respeitar a lei, fazendo aquilo que ela permite,
mas também o dever de sempre prestigiar a escolha técnica em detrimento da escolha meramente leiga.
24.No mesmo sentido, ao praticar arbitrariamente o aludido ato de escolha, o então ministro
incorreu até mesmo na prática de ato ilegítimo, com ofensa ao art. 70 da CF88, vez que, ao lado dessa
tormentosa ilegalidade e da já mencionada antieconomicidade, ele praticou o referido ato de designação
em contrariedade com o interesse público, dando ensejo, assim, à aplicação da multa fundada no art. 58,
incisos II e III, da Lei n.º 8.443, de 1992.
25.A ilegitimidade e a antieconomicidade do referido ato de designação do militar, com inegável
contrariedade ao interesse público, ficam ainda mais evidentes, quando se constata que:
a)em outubro de 2013, a demanda de recursos humanos para a JID foi comunicada à RBJID sem a
adoção de qualquer iniciativa pelo Ministério da Defesa para a ocupação dos cargos ofertados, mantendo-
se apenas os cargos já ocupados anteriormente por brasileiros nos EUA;
b) entre 26/6 e 1º/7/2015, o então ministro esteve na JID, em Washington – DC, e iniciou as
tratativas para a ocupação do referido cargo, mas, estranhamente, sequer tratou das demais ofertas de
cargos na JID, ficando evidenciado o específico interesse pessoal de movimentar apenas o 2º
Ten. Figueiredo para os EUA, sem qualquer preocupação com o interesse público na ocupação dos cargos
perante a JID;
c) em 9/7/2015 (22 meses depois do envio da citada demanda de recursos humanos para a JID), o
então ministro promoveu o referido contato informal com o Comando do Exército para verificar a
plausibilidade de se designar o 2º Ten. Figueiredo para o aludido cargo, a partir do inegável interesse
pessoal do militar e da sua cônjuge no deslocamento para os EUA, tendo o Comando do Exército
externado, todavia, o seu entendimento de que não se constatava o interesse público na ocupação da
referida vaga por oficial com a especialidade de músico;
d)em 3/8/2015, contudo, o Ministério da Defesa fez o contato formal com a JID e, no mesmo dia,
confirmou a existência da vaga para o cargo de ajudante na SACS-JID; devendo ser salientado, nesse
ponto, que o aludido cargo estava desejavelmente destinado à graduação de 1º sargento com vistas, em
suma, ao exercício das seguintes atividades: i) assistir aos requerimentos funcionais do diretor da SACS;
e ii) cuidar do registro e controle dos documentos oficiais das divisões da SACS (Peça 37, p. 4);
e)em 4/8/2015, o Estado Maior Conjunto das FFAA emitiu a resumida Nota Explicativa n.º
33/SCOA/CAE/EMCFA-MD, com o suposto intuito de subsidiar a assinatura do correspondente ato de
designação do 2º Ten. Figueiredo, mas essa nota foi claramente expedida sem nenhuma fundamentação
ou referência técnica, fazendo expressa referência tão somente ao fato de o referido militar ter sido
“indicado pelo Ministro da Defesa”;
f) em 5/8/2015, o então ministro expediu a Portaria 1.692/MD e, assim, promoveu a escolha e a
designação do 2º Ten. Figueiredo para o referido cargo de ajudante, a despeito de o cargo estar vago há
mais de 2 anos e de o militar ostentar a especialidade de músico, além de não contar com a devida
aprovação em objetivo processo de seleção por critério técnico, promovendo, ainda, o desnecessário
dispêndio orçamentário com a remuneração do 2º tenente nos EUA, em vez de optar pelo menor
dispêndio com a remuneração de 1º sargento.
26.Ao tomar ciência desses fatos, entre os diversos pontos da diligência promovida junto ao
EMCFA, a unidade técnica arguiu se existe processo seletivo para a escolha de militares designados à
JID, além de indagar sobre “os critérios objetivos que deram amparo à movimentação para o exterior
(...), apresentando a cópia de todo o processo de indicação, de escolha e de nomeação do aludido
308
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
militar”. E, por meio do Memorando n.º 63/SCIE/CAE/EMCFA-MD, de 10/3/2016, a Subchefia de
Inteligência Estratégica respondeu, respectivamente, que “as Forças Singulares contribuem com
processos de seleção para a indicação de militares aos cargos na RBJID, JID ou Colégio Interamericano
de Defesa (...)”, além de responder que: “(...) A indicação e a escolha [do referido militar] foram
realizadas pelo Ministro da Defesa e a nomeação por meio da Portaria n.º 1.692/MD (...)”, sem indicar
ou apresentar a cópia de qualquer processo técnico para a mencionada escolha; ficando, assim,
evidenciado nos autos que não teriam sido observados os suscitados critérios objetivos.
27.Por essa linha, os elementos contidos nos autos bem evidenciam que o ato de designação do 2º
Ten. Figueiredo para o referido cargo nos EUA foi arbitrariamente (e não discricionariamente) praticado
pelo então Ministro da Defesa Jacques Wagner, vez que conduzido sem nenhum critério técnico para a
escolha do referido militar e destinado apenas a atender o interesse pessoal do tenente e da sua cônjuge,
com inegável e injustificado desprezo à posição técnica sustentada pelo Comando do Exército no sentido
de que “o militar não teria possibilidade de ocupar cargo ou função em Washington pelo fato de não
haver vaga prevista para militares do Exército Brasileiro da qualificação músico naquela cidade”. E
deve ser destacado, nesse ponto, que, até mesmo na designação desse mesmo militar para a já mencionada
missão na Rússia, o então Ministro da Defesa Celso Amorim não ousou praticar o correspondente ato sem
a devida e necessária fundamentação técnica, a ponto de, nesse sentido, os itens 51 e 52 do Parecer n.º
139/2016/CONJUR-MD/CGU/AGU (Peça 41) terem esclarecido que:
“(...) 51. Em apoio, registra-se ainda que os integrantes da comitiva para esta missão externa [na
Rússia] foi selecionada discricionariamente pela área técnica deste Ministério, in casu o Estado-Maior
Conjunto das Forças Armadas, cabendo ao Ministro de Estado da Defesa apenas a edição da portaria
de designação.
52. Como prova do acima afirmado, segue anexo cópia do expediente de NUP nº
60200.000127/201670 (Anexo VII), que demonstra que a referida comitiva foi selecionada por meio de
Nota Explicativa do então Chefe do Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, de 27 de novembro
de 2013.” (grifou-se e destacou-se)
28.Os elementos contidos nos autos evidenciam também que, previamente à sua designação, o
aludido militar não foi submetido à necessária avaliação técnico-profissional pelo Exército para o
exercício do referido cargo, não só porque a mencionada Portaria 1.692/MD, de 5/8/2015, sequer fez
referência a qualquer parecer ou processo de fundamentação para a prática desse ato administrativo, tendo
o Parecer n.º 149/CONJUR-MD/CGU/AGU sido emitido apenas em 15/3/2016 (bem depois da Portaria
1.692/MD), mas também porque, ao ser indagada sobre a comprovação da qualificação do militar para o
cargo, a RBJID encaminhou a correspondente documentação, por meio do Ofício n.º 41 – RBJID/2016,
fazendo anotar a seguinte manifestação: “Atendendo à solicitação contida no documento de referência,
remeto a VExa os documentos anexos, apresentados pelo 2º Ten. QAO FIGUEIREDO, em 4 de março de
2016.” (destacou-se)
29.A designação do aludido oficial do Exército – no posto de 2º tenente – por ato do então ministro
para ocupar o mencionado cargo desejavelmente destinado à graduação de 1º sargento, sem a devida
justificativa de ordem técnica, sem a necessária fundamentação em processo administrativo específico e
sem a prévia anuência ou ciência formal do Comando do Exército, causa ainda mais estranheza, quando
se observa que, além de frustrar todo o sistema de mérito na designação de sargentos para missões no
exterior, o então ministro simplesmente desprezou a existência de opções legais para o 2º tenente
acompanhar a sua cônjuge nos EUA, a exemplo da concessão da licença prevista no art. 69 da Lei n.º
6.880, de 1980, e, assim, desrespeitou o parâmetro hierárquico para a ocupação do referido cargo, com
contundente ofensa aos arts. 20, § 2º, e 21, caput, da Lei n.º 6.880, de 1980, que determinam:
“Art. 20. (...) § 2º As obrigações inerentes ao cargo militar devem ser compatíveis com o
correspondente grau hierárquico e definidas em legislação ou regulamentação específicas.
Art. 21. Os cargos militares são providos com pessoal que satisfaça aos requisitos de grau
hierárquico e de qualificação exigidos para o seu desempenho.” (grifou-se e destacou-se)
309
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
30.Bem se sabe que, no exercício da direção superior das FFAA, o então Ministro da Defesa “podia
muito”, mas, por força do princípio republicano, ele “não podia tudo”, e, por esse ângulo, ele deveria ter
se submetido aos princípios da hierarquia e da disciplina (art. 142 da CF88), devendo-se salientar, nesse
ponto, que, no ambiente militar, não há sequer lógica jurídico-administrativa na designação de um 2º
tenente para a ocupação de uma vaga prevista para um 1º sargento.
30.Ocorre que, em respeito ao princípio da disciplina, o então ministro deveria ter obedecido as
normas do Exército sobre o pessoal militar da Força Terrestre, ao tempo em que, pelo princípio da
hierarquia, o então ministro não deveria ter promovido a designação do 2º tenente músico do Exército
sem a prévia anuência ou, pelo menos, sem a prévia consulta formal ao Comando do Exército; devendo
ter agido, assim, por força do art. 14 da Lei n.º 6.880, de 1980, que determina:
“Art. 14. A hierarquia e a disciplina são a base institucional das Forças Armadas. A autoridade e
a responsabilidade crescem com o grau hierárquico.
§ 1º A hierarquia militar é a ordenação da autoridade, em níveis diferentes, dentro da estrutura
das Forças Armadas. A ordenação se faz por postos ou graduações; dentro de um mesmo posto ou
graduação se faz pela antigüidade no posto ou na graduação. O respeito à hierarquia é consubstanciado
no espírito de acatamento à seqüência de autoridade.
§ 2º Disciplina é a rigorosa observância e o acatamento integral das leis, regulamentos, normas e
disposições que fundamentam o organismo militar e coordenam seu funcionamento regular e
harmônico, traduzindo-se pelo perfeito cumprimento do dever por parte de todos e de cada um dos
componentes desse organismo. (...)” (grifou-se e destacou-se).
31.Por essa vertente, assim como o Comando do Exército não poderia simplesmente se recusar a
cumprir um formal pedido de designação eventualmente expedido pelo Ministro da Defesa, devendo
fundamentar, contudo, a sua possível discordância, o Ministro da Defesa não poderia simplesmente ter
desprezado a autoridade constitucional do Comandante do Exército sobre o seu pessoal militar, por meio
do indigitado contato informal, devendo ter promovido a prévia e formal consulta ao Comando do
Exército sobre a habilitação, ou não, do aludido militar para a ocupação do almejado cargo.
32.Cai por terra, assim, toda a linha de defesa do responsável, restando efetivamente comprovado o
evidente desiderato da Portaria 1.692/MD no sentido de tão somente favorecer o interesse meramente
pessoal do mencionado militar e/ou da sua cônjuge, vez que o ato de escolha e designação do 2º Ten.
QAO Músico Figueiredo pelo então Ministro da Defesa para o referido cargo na SACS-JID se mostrou
flagrantemente irregular, além de contrário ao interesse público, já que a aludida designação foi inegável
e indevidamente promovida, nas seguintes condições:
i) em curtíssimo interregno de tempo, a despeito da disponibilidade das 19 vagas na JID por mais de
22 meses;
ii) sem a demonstração da premente necessidade pública de se ocupar aquele – e apenas aquele –
cargo na JID, diante da manutenção dos outros 18 cargos vagos;
iii) sem a formal anuência ou a formal consulta prévia junto ao Comando do Exército;
iv) sem a prévia aprovação do militar em específico processo objetivo de seleção técnica;
v) sem a prévia avaliação e aprovação da qualificação do militar para o cargo;
vi) sem a prévia fundamentação do ato de escolha do militar por meio de processo administrativo
específico;
vii) sem a observância da prévia e informal manifestação do Exército sobre a incompatibilidade da
especialidade do referido militar como músico;
viii) sem a observância do princípio da impessoalidade, entre outros princípios e preceitos, já que a
vaga foi arranjada apenas para aquele militar (e somente para ele);
ix) sem a avaliação das opções legais para o aludido militar acompanhar a sua cônjuge nos EUA, a
exemplo da concessão de licença para tratar de interesse particular prevista no art. 69 da Lei n.º 6.880, de
1980; e
310
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
x) sem a observância da economicidade no desembolso dos recursos federais, já que se optou pelo
maior dispêndio orçamentário com a lotação do aludido 2º tenente nos EUA, em vez do menor dispêndio
com a ocupação do cargo por um 1º sargento.
III – Das providências adicionais pelo TCU.
33.Peço licença, portanto, para pugnar pela pronta adoção de providências adicionais no sentido de
o TCU promover a conversão da presente representação em tomada de contas especial (TCE) e de
decretar a inabilitação temporária do responsável para o exercício de função pública na administração
federal, diante da gravidade da aludida irregularidade, indo, assim, para além da proposta da unidade
técnica pela mera aplicação da multa legal.
34.Ocorre que, no presente caso concreto, não se detectou uma mera falha no provimento de um
cargo em comissão ou algo parecido, mas se verificou a prática de grave irregularidade consubstanciada
na deliberada designação do agente público para a ocupação de cargo nos EUA com o único propósito de,
até financeiramente, favorecer o 2º tenente no acompanhamento da sua cônjuge nos EUA, desprezando,
para tanto, vários preceitos e princípios da administração pública, além de promover o maior dispêndio de
recursos públicos federais, com injustificado dano ao erário.
35.Bem se vê que a aludida designação do 2º Tenente Figueiredo para ocupar o cargo
desejavelmente destinado à graduação de 1º sargento, nos EUA, resultou em efetivo dano ao erário
federal e, por isso, o TCU deve promover a necessária conversão da presente representação em processo
de tomada de contas especial, nos termos do art. 47 da Lei Orgânica do TCU.
36.A própria unidade técnica, a despeito de considerar em seus cálculos tão somente as parcelas de
Retribuição Básica (US$ 3.835,00), de Gratificação por Tempo de Serviço (US$ 1.150,50) e de
Indenização de Representação no Exterior (US$ 2.301,00), indicou que, ao final da missão de dois anos, o
2º Ten. Figueiredo terá percebido a quantia de US$ 174.876,00 em contraponto com o desejável valor de
US$ 133.384,37 que seriam despendidos com o 1º sargento, a partir da seguinte manifestação técnica
(Peça 43):
“(...) 30.Os cálculos realizados foram sistematizados na tabela abaixo. Cabe observar que se trata
de estimativa em que não foram consideradas todas as parcelas da remuneração, o aumento de 1% na
gratificação por tempo de serviço ao completar mais um ano de serviço, décimo terceiro salário,
adicional de férias etc.
Parcelas da remuneração 2º Tenente com 30
anos de serviço
Primeiro-Sargento
com 22 anos de
serviço
Retribuição
Básica
Índice da tabela A II do
Anexo à Lei 5.809/72 50 43
Fator de Conversão 26 26
Fator de Correção 1+1,95 1+1,95
= US$ 3.835,00 US$ 3.298,10
Gratificação
por Tempo de
Serviço
Tempo de Serviço 30 22
= US$ 1.150,50 US$ 725,58
Indenização de
Representação
no Exterior
Índice da tabela B do
Anexo I ao Decreto
71.733/73
30 20
Índice do Anexo II ao
Decreto 71.733/73 para
Washington D.C.
76,7 76,7
311
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
= US$ 2.301,00 US$ 1.534,00
TOTAL
MENSAL
US$ 7.286,50 US$ 5.557,68
TOTAL
para 2 anos
US$ 174.876,00 US$ 133.384,37
31.Percebe-se, ao observar as estimativas representadas na tabela acima, que ao indicar o 2º
Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, o Ministro da Defesa optou pela alternativa mais onerosa à
União, incorrendo em custo adicional da ordem de 30%, ou US$ 40 mil, possivelmente ultrapassando os
limites de sua discricionariedade.
32.Caso não seja apresentada argumentação que demonstre objetivamente que apenas o 2º Tenente
Jeferson da Silva Figueiredo estava apto a ocupar o cargo de Ajudante da SACS, não havendo Primeiro-
Sargento ou Suboficial que preenchesse os requisitos da JID, pode estar caracterizado ato de gestão
antieconômico de que resulte injustificado dano ao erário, que nos termos do art. 58, inciso III, da Lei
Orgânica do TCU, sujeita o responsável a multa. Neste sentido, cabe ressaltar que foram solicitados ao
Estado-Maior Conjunto das Forças Armadas, com conhecimento do Ministério da Defesa, todos os
pareceres e documentos produzidos na análise do pedido que resultou no envio do 2º Tenente Jeferson
da Silva Figueiredo. No entanto, na manifestação enviada em resposta à diligência, não foi repassado a
esta Corte de Contas qualquer documento que justifique o envio de um 2º Tenente para vaga destinada
a Primeiro-Sargento.” (grifou-se e destacou-se)
37.A gravidade de toda essa situação é cristalina, diante da evidente ofensa a inúmeros princípios
administrativos e a várias regras legais, de sorte que, guardando as devidas proporções, o presente caso
concreto tende a revisitar o passado deste Tribunal de Contas da União junto à memorável história de
Serzedello Corrêa, a partir do brilhante trabalho apresentado ao TCU pelo respeitável Auditor
Federal Artur Adolfo Cotias e Silva (O Tribunal de Contas da União na história do Brasil: evolução
histórica, política e administrativa – monografia vencedora do prêmio Serzedello Corrêa, 1998, p. 47),
quando registrou que:
“(...) O episódio mais estrepitoso da principiante história do Tribunal ocorreu a três meses da
instalação, em abril de 1893. O vice-presidente Floriano Peixoto determinou a seu ministro da Viação,
Limpo de Abreu, que nomeasse um cidadão, Pedro Paulino da Fonseca, irmão de seu antecessor, o
marechal Deodoro da Fonseca, pagando-lhe um conto de réis por mês. Findo o primeiro mês, Limpo de
Abreu mandou que lhe pagassem o vencimento e o Tribunal de Contas, reputando o ato como ilegal, por
ausência de dotação orçamentária, negou-lhe o registro, devolvendo o aviso ao ministro da Viação.
O acontecimento, chegando ao conhecimento de Floriano Peixoto por despacho de Limpo de
Abreu, desagradou profundamente ao vice-presidente, que comentou: ‘São coisas do meu amigo ministro
da Fazenda, que criou um tribunal superior a mim. Precisamos reformá-lo.’ Dito isso, mandou chamar
seu ministro da Fazenda, Serzedello Corrêa, e o interpelou sobre se já havia no país quem mandasse
mais do que ele, em alusão ao Tribunal. O ministro da Fazenda respondeu-lhe com tranqüilidade: ‘Não.
Superior a V.Exa., não. Quando V.Exa. está dentro da lei e da Constituição, o Tribunal cumpre as suas
ordens. Quando V.Exa. está fora da lei e da Constituição, o Tribunal lhe é superior. Reformá-lo, não
podemos. O meu colega não podia criar lugar para dar a Pedro Paulino. Só o Congresso poderia fazê-
lo. Portanto, o que realizou foi ilegal.’
Passados oito dias, Floriano, não satisfeito com a atitude, elaborou e enviou ao ministro da
Fazenda minuta de decretos reformando o Tribunal, acompanhada de lacônico bilhete: ‘Mande fazer e
traga, que quero assinar amanhã’. A reforma pretendida modificava, basicamente, o sistema de registro,
impondo ao Tribunal a figura do registro sob protesto.
Em famosa correspondência datada de 27 de abril de 1893, dirigida ao marechal Floriano Peixoto,
Serzedello, em defesa do Tribunal, demitiu-se da pasta da Fazenda, citando o ministro da Itália e dizendo
do Tribunal como ‘... um recurso que tinha eu contra os meus próprios erros.’ E completou, ainda:
‘Esses decretos anulam o Tribunal de Contas, o reduzem a simples chancelaria do Ministério da
312
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fazenda, tiram-lhe toda a independência e autonomia, deturpam os fins da instituição, e permitirão ao
Governo a prática de todos os abusos e vós os sabeis — é preciso antes de tudo legislar para o futuro.’
E arrematou, demitindo-se: ‘Pelo que venho de expor, não posso, pois, Marechal, concordar e
menos referendar os decretos a que acima me refiro e por isso rogo vos digneis de conceder-me a
exoneração do cargo de Ministro da Fazenda, indicando-me sucessor.’ (...).“
38.Lamentavelmente, todavia, o presente caso concreto não trata da recusa em praticar ato ilegal,
mas da indevida prática, pelo então Ministro da Defesa Jacques Wagner, de ato flagrantemente ilegal e
ilegítimo, sem a observância dos necessários critérios técnicos, da devida avaliação objetiva, do
imprescindível atendimento ao interesse público e, até mesmo, da indeclinável economicidade na
aplicação dos recursos federais, para além de todas as outras ofensas aos referidos ditames legais e aos
mencionados princípios constitucionais.
39.O Sr. Jacques Wagner deve, então, responder pessoalmente no âmbito da aludida TCE pelo dano
causado ao erário no montante estimado, mínimo, de US$ 41.491,63 (US$ 174.876,00 menos
US$ 133.384,37), vez que, sem a necessária e objetiva justificativa técnica, ele deu causa ao
desnecessário dispêndio desse montante, devendo ser apurado, ainda, o eventual acréscimo, nesse dano,
resultante da diferença incorrida sobre outros dispêndios orçamentários decorrentes da designação do
aludido 2º tenente para o cargo nos EUA (no lugar da mais econômica designação de um 1º sargento).
40.Por outro lado, o grau de responsabilidade, ou não, do 2º Ten. Figueiredo pelo aludido dano ao
erário deve ser melhor avaliado no âmbito da aludida TCE, pela ponderação de outros fatores, podendo-se
citar, nesse sentido, o fato de o referido militar ter percebido os referidos valores públicos em
contraprestação pelos seus serviços no exterior.
41.De todo modo, diante da grave infração à norma orçamentário-financeira e da prática de ato
ilegítimo e antieconômico com dano ao erário, mostra-se adequada a proposta da unidade técnica no
sentido de aplicar a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei n.º 8.443, de 1992, ao aludido
responsável pelo seu valor máximo, sem prejuízo, contudo, de o TCU também inabilitá-lo para o
exercício de função pública na administração federal pelo período de 6 (seis) anos, diante da já
demonstrada gravidade de toda a infração cometida no presente caso concreto.
IV – Das considerações finais.
42.Enfim, no que concerne ao voto apresentado pela Conselheira Suzana de Camargo Gomes, no
bojo do processo de apuração ética sob o n° 00191.000474/2015-46 (Peça 58), ele não tem o condão de
modificar a situação do ora responsável, não apenas porque o referido processo foi arquivado apenas em
relação à Sra. Ideli Salvatti, mas também porque, no presente caso concreto, deve-se aplicar o princípio
da independência das instâncias; devendo-se salientar, contudo, que o TCU pode deferir o correspondente
pedido de cópia integral destes autos (Peça 59) e que os esclarecimentos finais apresentados pelos
advogados do responsável às Peças 55 e 57, a título de memorial, também não se mostram capazes de
afastar as irregularidades perpetradas pelo Sr. Jacques Wagner.
43.Já no que concerne à possível ocorrência do suscitado nepotismo, a situação tende a ser melhor
investigada pelo Ministério Público Federal (MPF), em vez do TCU, a partir das possíveis tratativas
encetadas pela Sra. Ideli Salvatti, no exercício da sua função pública junto à OEA, para que o então
Ministro da Defesa Jacques Wagner promovesse a designação do 2º Ten. Figueiredo (cônjuge da Sra.
Ideli) para a ocupação do aludido cargo (junto dela nos EUA), devendo, para tanto, o TCU remeter cópia
da presente deliberação ao MPF para a adoção das providências cabíveis, até porque os ilícitos
perpetrados no presente caso concreto tendem a ser enquadrados no art. 11, inciso I, da Lei n.º 8.429, de
1992, e no art. 321 do Decreto-Lei n.º 2.848, de 1940, entre outros dispositivos legais.
44.Deve-se anotar, contudo, que, no presente caso concreto, não se discutiu a capacidade
profissional do 2º Ten. Figueiredo no exercício de suas atribuições perante o Exército Brasileiro, até
porque o aludido militar deve ter os seus predicados e méritos profissionais, mas se discutiu, sim, todo o
313
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
procedimento de escolha desse militar sem a observância do processo de seleção regularmente instituído
no âmbito das FFAA para o aludido cargo na SACS-JID, resultando em vício no motivo e em desvio de
finalidade do correspondente ato de designação, além de ofensa às regras aplicáveis e aos princípios
constitucionais da impessoalidade, da moralidade, da legalidade, da eficiência, da legitimidade e da
economicidade, entre outros valores e preceitos constitucionais e legais.
45.A presente representação não se debruçou, assim, sobre a discricionariedade na prática de um
mero ato de designação para cargo público, mas sobre a acentuada arbitrariedade praticada pelo então
Ministro da Defesa com o móvel de apenas atender ao interesse meramente particular do aludido militar e
da sua cônjuge, sem a menor preocupação com o necessário atendimento do interesse público e com a
economicidade dos recursos públicos federais.
46.Fácil de ver que, no presente caso concreto, o referido ato de designação para o aludido cargo na
SACS-JID não foi praticado em prol de mais um militar do Exército, mas, apenas, em favor do cônjuge
da Sra. Ideli Salvatti, com o evidente propósito de permitir que ele se deslocasse a serviço (com a
respectiva remuneração) para os EUA, ainda que à custa de maior dispêndio em desfavor do erário
federal; restando bem claro, nos autos, que a vaga foi arranjada para o 2º Ten. Figueiredo, e somente para
ele (se não fosse para ele, não seria para mais ninguém), a despeito de isso resultar na injustificada
inobservância dos critérios técnicos de seleção prévia devidamente normatizados no âmbito do Exército
Brasileiro.
47.Por tudo isso, entendo que o TCU deve conhecer da presente representação para, no mérito,
considerá-la parcialmente procedente, de sorte a rejeitar as razões de justificativa apresentadas pelo Sr.
Jacques Wagner e, assim, aplicar-lhe a multa prevista no art. 58, II e III, da Lei n.º 8.443, de 1992, sem
prejuízo de inabilitá-lo para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança na administração
federal, pelo período de 6 (seis) anos, e de determinar a conversão da presente representação no devido
processo de TCE, com a autorização para a citação dos responsáveis pelo dano ao erário no montante
estimado, mínimo, de US$ 41.491,63, devendo a unidade técnica apurar, ainda, o eventual acréscimo,
nesse dano, resultante da diferença incorrida sobre outros dispêndios orçamentários decorrentes da
designação do aludido 2º tenente para o cargo nos EUA (no lugar da mais econômica designação de um
1º sargento).
48.Deixo de pugnar, contudo, pela eventual busca da responsabilização das demais autoridades do
Exército e até do Ministério da Defesa, pois, ao final do presente processo, restou confirmado que a
irregularidade foi perpetrada única e exclusivamente pelo então ministro, sem a participação das demais
autoridades e, em boa medida, até sem a prévia anuência e a formal ciência do Comando do Exército.
V – Das ponderações suscitadas durante a sessão de julgamento do presente feito.
49.De mais a mais, Senhor Presidente, anoto que as ponderações suscitadas pelo ilustre Ministro-
Revisor José Múcio Monteiro, na presente sessão de julgamento, não correspondem à realidade dos autos
e, por essa linha, destaco que: i) há e havia, sim, norma específica sobre a referida designação do militar
do Exército, a exemplo da IG 10-55 (Instruções Gerais para as Missões no Exterior), para além das regras
previstas na Lei n.º 9.784, de 1999, e na Lei n.º 6.880, de 1980, tendo essas normas sido flagrantemente
desprezadas pelo então ministro; ii) a aplicação da aludida multa em conjunto com a referida inabilitação
do responsável para o exercício de função pública na administração federal não se mostra contrária ao
princípio da proporcionalidade, até porque o então ministro desrespeitou gravemente 8 (oito) princípios
constitucionais e vários preceitos normativos, além do princípio republicano, com o único propósito de
atender ao interesse pessoal da ex-senadora e do aludido militar na sua movimentação (remunerada) para
os EUA, a despeito de isso resultar em maior dispêndio para o erário e contrariar a manifestação técnica
do Comando do Exército; iii) o dano ao erário está devidamente demonstrado nos autos, já que o aludido
ato de designação resultou, desnecessariamente, em maior dispêndio orçamentário nos EUA, e, nesse
ponto, relembro que a mencionada legislação veda a designação de oficial (2º tenente) para ocupar vaga
314
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
de graduado (1º sargento), podendo a suscitada contraprestação de serviço ser usada, assim, para afastar o
débito tão somente em relação ao 2º Ten. Figueiredo, de tal modo que a responsabilidade pela reparação
do aludido dano ao erário deve ser mantida em desfavor do então ministro, como autoridade praticante do
ato danoso.
Ante todo o exposto, peco licença ao ilustre Ministro-Revisor José Múcio para dissentir do seu
posicionamento e, assim, manter o meu voto no sentido de que o Acórdão do TCU seja prolatado nos
seguintes termos:
“9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos legais e regimentais de
admissibilidade, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. rejeitar as razões de justificativas apresentadas pelo Sr. Jacques Wagner;
9.3. aplicar ao Sr. Jacques Wagner a multa prevista no art. 58, incisos II e III, da Lei n.º 8.443, de
1992, no valor de R$ 58.269,07 (cinquenta e oito mil, duzentos e sessenta e nove reais e sete centavos),
fixando o prazo de 15 (quinze) dias contados da notificação deste deliberação, para que comprove,
perante o Tribunal (art. 214, III, “a”, do RITCU), o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro
Nacional, atualizada monetariamente na forma da legislação em vigor;
9.4. considerar grave a infração cometida pelo Sr. Jacques Wagner, nos termos do art. 60 da Lei
n.º 8.443, de 1992, e do art. 270, § 1º, do RITCU;
9.5. inabilitar o Sr. Jacques Wagner para o exercício de cargo em comissão e função de confiança
na administração federal pelo período de 6 (seis) anos, nos termos do art. 60 da Lei n.º 8.443, de 1992, e
do art. 270 do RITCU;
9.6. determinar a conversão da presente representação em processo de tomada de contas especial,
por meio de cópia integral destes autos, nos termos do art. 47 da Lei n.º 8.443, de 1992, autorizando,
desde já, a citação dos responsáveis, Sr. Jacques Wagner e 2º Tenente Jeferson da Silva Figueiredo, pelo
dano ao erário no montante, mínimo, de US$ 41.491,63, devendo a unidade técnica apurar, ainda, o
eventual acréscimo, nesse dano, resultante da diferença incorrida sobre outros dispêndios orçamentários
decorrentes da designação do aludido 2º tenente para o cargo nos EUA, sem prejuízo de manter a
salvaguarda do sigilo apenas em relação à Peça 18 destes autos, por conter cópia do contracheque do 2º
Ten. Figueiredo, com os seus dados bancários;
9.7. autorizar, desde logo, nos termos do art. 28, II, da Lei 8.443, de 1992, a cobrança judicial da
dívida apontada no item 9.3 deste Acórdão, caso não atendida a notificação;
9.8. autorizar, caso requerido, nos termos do art. 26 da Lei nº 8.443, de 1992, e do art. 217 do
RITCU, o parcelamento da dívida apontada no item 9.3 deste Acórdão em até 36 (trinta e seis) parcelas
mensais e sucessivas, sobre as quais incidirão a atualização monetária e os correspondentes acréscimos
legais, esclarecendo ao responsável que a falta de pagamento de qualquer parcela importará no
vencimento antecipado do saldo devedor, sem prejuízo das demais medidas legais;
9.9. determinar que o Ministério da Defesa abstenha-se de promover a designação de militar das
Forças Armadas para a ocupação de cargo no exterior sem a demonstração da necessidade de se prover
o cargo, sem a formal anuência ou a formal consulta prévia junto ao respectivo Comando da Força
Singular, sem a prévia aprovação do militar em específico processo objetivo de seleção técnica, sem a
prévia e objetiva avaliação da qualificação do militar para o cargo, sem a prévia fundamentação do ato
de escolha do militar por meio de processo administrativo específico, sem o devido respeito ao princípio
da impessoalidade, entre outros princípios e preceitos aplicáveis, e sem a observância da economicidade
no dispêndio dos recursos federais, devendo atentar, assim, para o devido respeito aos princípios
constitucionais da impessoalidade, da eficiência, da moralidade, da legalidade, da legitimidade e da
economicidade, além dos princípios constitucionais da hierarquia e da disciplina militar, e para a
necessária observância dos arts. 14, 20, § 2º, e 21, caput, da Lei n.º 6.880, de 1980, e dos arts. 18, I, 19,
parágrafo único, e 20 da Lei n.º 9.784, de 1999;
9.10. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,
ao Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e ao Ministério da Transparência,
315
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
Fiscalização e Controladoria-Geral da União, para a adoção das medidas necessárias a inabilitação
aplicada pelo item 9.5 deste Acórdão;
9.11. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,
ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, ao Comando da Marinha e ao Comando da
Aeronáutica, para ciência e adoção das providências eventualmente cabíveis;
9.12. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,
acompanhado, ainda, de cópia de todo o presente processo, à Comissão de Ética Pública da Presidência
da República, em resposta ao seu Ofício nº 380/2017/CEP/PR, de 30 de março de 2017; e
9.13. encaminhar cópia do presente Acórdão, bem como do Relatório e do Voto que o fundamenta,
à Procuradoria da República no Distrito Federal, para ciência e adoção das providências judicias
cabíveis, diante, especialmente, da possível pratica de ilícitos previstos no art. 11, inciso I, da Lei n.º
8.429, de 1992, e no art. 321 do Decreto-Lei n.º 2.848, de 1940, entre outros dispositivos legais.”
DECLARAÇÃO DE VOTO
Ao tempo em que me congratulo com o Relator pelo voto apresentado, peço vênias para divergir de
suas conclusões.
Segundo a Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefesa), a designação de Jeferson da Silva Figueiredo, Segundo Tenente Músico do Quadro
Auxiliar de Oficiais, para o exercício do cargo de Ajudante da Subsecretaria de Serviços Administrativos
e de Conferências (SACS) da JID, em Washington-DC, Estados Unidos da América, violaria o princípio
constitucional da impessoalidade e caracterizaria desvio de finalidade, o que tornaria o ato ilegítimo. Da
mesma forma, ao nomear um Segundo Tenente para ocupar cargo supostamente destinado a Primeiro-
Sargento, existiria um ato antieconômico.
Esse posicionamento, acolhido pelo Relator, estaria a fundamentar a aplicação de multa ao então
Ministro de Estado da Defesa, Jaques Wagner, autoridade responsável pela designação.
De início, destaco que a unidade técnica e o Relator não apontaram qualquer descumprimento a
dispositivo legal específico vigente: (i) houve consenso quanto à competência, do Ministro de Estado,
para proceder à referida designação, com fundamento nos termos do art. 8º do Regulamento da
Representação Brasileira na Junta Interamericana de Defesa – RBJID; (ii) não existiam normativos que
exigissem a realização de procedimento seletivo para designações da espécie.
Friso, uma vez mais: não houve violação a dispositivo legal específico.
Os pareceres afirmam que: (i) o cargo já estava vago há 22 meses, o que revelava a desnecessidade
de sua ocupação; (ii) a designação de um Segundo Tenente, para a ocupação de cargo que poderia ser
ocupado por um Primeiro-Sargento, trouxe “ônus indevido”.
Dissinto de ambos os argumentos.
A ocupação do cargo subsume-se a um juízo de oportunidade, próprio e privativo da autoridade
competente. O pressuposto é de que, se o cargo existe, pode ser preenchido, desde que o designado
preencha os requisitos exigidos para o desempenho das funções. Caso contrário, deveria ter sido extinto.
Por outro lado, não há que se falar na existência de ato antieconômico. Contrariamente ao que
afirmam os pareceres, o cargo não deveria, necessariamente, ser ocupado por um Primeiro-Sargento. O
parâmetro referencial adotado pela SecexDefesa e acolhido pelo Relator para firmar sua convicção adveio
de expediente encaminhado pela Junta Interamericana de Defesa (Ofício SACS 022/DG/JID), que
apresentou uma relação de cargos vagos (em outubro de 2013) e do “posto desejável do ocupante”. Veja-
se: posto desejável. Transcrevo, a seguir, excerto daquele expediente, em uma tradução livre: “(...)
permito-me enviar aos senhores a informação que foi requerida (...) quanto às funções e os desejados
perfis do pessoal a ser indicado para ocupar os postos vagos (...)”. Na sequência, são listados os cargos,
316
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
ao lado dos “postos desejáveis”, seguidos da lista de competências necessárias para cada posto. No caso
do Suboficial Ajudante, consta como posto desejável “Primeiro Sargento” e como competências:
“- atender aos requerimentos do Diretor do SACS;
- manter o registro e controle dos documentos oficiais das divisões da SACS”.
Do exposto, me parece claro: (i) que não há norma estabelecendo uma necessária correlação entre o
cargo a ser ocupado e o posto do servidor militar designado; (ii) que o “posto desejável” constitui-se em
requisito mínimo de preenchimento, ou seja, equivale ao menor posto aceitável. Aliás, a existência da
descrição de atribuição de funções, associadas às competências requeridas, somente faz sentido a partir do
pressuposto de que o “posto desejável” indicado constitui mero referencial. O que se faz necessário é que
o designado seja capaz de levar a cabo as tarefas requeridas do cargo.
Nesta senda, não há qualquer questionamento no sentido de que o designado estaria inapto ao
desempenho de tais funções. Encontram-se nos autos diversos documentos que comprovam sua
qualificação profissional, dentre as quais destaco: (i) bacharel em direito; (ii) curso de Estudos de Política
e Estratégia, da Associação dos Diplomados da Escola Superior de Guerra; (iii) curso de Segurança e
Proteção de Autoridades – Nível Gerencial; (iv) curso Logística e Reembolso em Operação de Paz; (v)
proficiência no idioma russo para estrangeiros; (vi) ocupação das funções de Encarregado de Material e
de Supervisor na Subchefia de Operações de Paz do Ministério da Defesa; (vii) desempenho de atividades
no Haiti, como Supervisor.
Não há, portanto, qualquer sentido, data maxima venia, em se alegar que existiu ato
antieconômico.
Com todo o respeito ao zelo e à preocupação demonstradas pelo Relator, não concebo que os
apontamentos referentes à violação do princípio da impessoalidade se mostrem razoáveis e suficientes
para sustentar a multa pretendida.
De início, há que se delimitar os contornos da designação efetuada: para a ocupação de cargo de
livre indicação, de competência do Ministro de Estado da Defesa, aberto a todos aqueles que
preenchessem os requisitos mínimos para sua ocupação, já explicados neste voto. Ainda que a
comparação seja imperfeita, é uma situação assemelhada à ocupação de uma função comissionada,
destinada exclusivamente a servidor de determinada carreira.
Como já frisei anteriormente, não havia, como ainda não há, normativo disciplinando ritos e
procedimentos aplicáveis às designações da espécie. Não existia a exigência de realização de um processo
seletivo, precedido de ampla divulgação e abertura de oportunidade a todos eventuais interessados.
Por evidente que a realização de procedimentos seletivos da espécie é, sempre, considerada como
uma boa prática. Mas há que se discernir: uma boa prática é algo desejável, mas não é cogente. Poucas,
aliás, pouquíssimas unidades da Administração Pública Federal realizam procedimentos seletivos para o
preenchimento de suas funções de confiança, o que seria uma boa prática.
A arguição da existência de desvio de finalidade exige, em minha concepção, análise mais
cautelosa. Doutrinariamente, afirma-se existir o desvio de finalidade quando o agente busca satisfazer
finalidade alheia à natureza do ato utilizado. Em outras palavras, é quando o agente pratica ato visando ao
atingimento de fim diverso daquele previsto e/ou explicitado. Do ponto de vista prático, Silvio Luis
Ferreira da Rocha, valendo-se do magistério de Caio Tácito, assinala:
“Entretanto, admite o referido autor a conjugação da finalidade legal da competência com outro
qualquer fim, de ordem pública ou privada. Isso não invalida o ato. Assim, além de atender a finalidade
legal, a autoridade administrativa pode atender com o mesmo ato a quaisquer outros fins públicos ou
privados. Não basta, portanto, provar a existência de uma finalidade alheia à previsão da lei: é
necessário expor, meridianamente, a ausência do interesse público específico em virtude do qual foi
conferida à autoridade administrativa a finalidade discricionária” (grifos do original, in
http://www.direitodoestado.com.br/colunistas/silvio-luis-ferreira-da-rocha/consideracoes-acerca-do-
desvio-de-finalidade, consulta realizada em 22/03/2017).
Aliás, esse também é o ensinamento de Hely Lopes Meirelles:
317
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
“Desde que o princípio da finalidade exige que o ato seja praticado sempre com finalidade pública,
o administrador fica impedido de buscar outro objetivo ou de praticá-lo no interesse próprio ou de
terceiros. Pode, entretanto, o interesse público coincidir com o de particulares (...), casos em que é lícito
conjugar a pretensão do particular com o interesse coletivo”.
É neste quadro que situo a questão tratada nestes autos.
A designação se deu a partir do uso legítimo do poder discricionário que detinha o Ministro da
Defesa.
Com as escusas daqueles que pensam em contrário, não concebo a ideia de que um Ministro de
Estado não pudesse designar servidor de sua escolha para preenchimento de um cargo de livre nomeação,
para o qual cumpria todos os requisitos e que não exigia a realização de processo seletivo, apenas por uma
pretensa afronta ao princípio da impessoalidade administrativa.
Não está configurado, no caso, excesso ou desvio de poder, seja em vista da quantidade de
designações procedidas (apenas uma), ou pelo fato de que o militar designado era possuidor das
qualidades que o tornavam apto ao desempenho do cargo.
Ademais, e só para argumentar, o episódio é dotado de insignificância, no universo das complexas e
relevantes atribuições de um Ministro de Estado. A aplicação da pena, que, repito, é indevida,
apequenaria o exercício das funções político-administrativas inerentes àquele cargo.
Em suma, pelas razões colecionadas, não vislumbro a existência de mácula que possa conduzir às
punições pretendidas pelo Relator: (i) aplicação da multa prevista no art. 58 da Lei 8.443/1992, em seu
valor máximo: (ii) instauração de tomada de contas especial; (iii) inabilitação para o exercício de cargo
em comissão e função de confiança na administração pública federal, pelo período de seis anos.
Não obstante, as discussões hoje travadas no Colegiado, relativas a estes autos, me levam a admitir
que o ato praticado pelo ex-Ministro, ainda que não possua a gravidade apontada pelo Relator, revestiu-se
de falhas, sobretudo no que concerne à ausência de fundamentação concreta e da inexistência de respaldo
em pareceres tempestivos, técnicos e jurídicos, capazes de elidir todos os questionamentos concernentes à
absoluta lisura de sua edição e dos procedimentos que o antecederam.
Destarte, creio que o caminho do conservadorismo recomende o acolhimento parcial das razões de
justificativa apresentadas por Jacques Wagner e a mitigação da punição proposta pelo Relator, em
obediência ao princípio da proporcionalidade da pena, adequando-a à menor gravidade da situação
apontada.
Ademais, com o intuito de agir de forma proativa e evitar questionamentos análogos, considero de
bom alvitre que sejam adotadas as determinações constantes do item 9.9 da minuta de acórdão
apresentado pelo Relator.
Ante o exposto, voto por que seja adotado o acórdão que submeto à apreciação deste Colegiado.
TCU, Sala das Sessões, em 19 de abril de 2017.
JOSÉ MÚCIO MONTEIRO
Relator
ACÓRDÃO Nº 784/2017 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC-026.341/2015-8.
2. Grupo II – Classe de Assunto: VII – Representação.
3. Responsável: Jaques Wagner (CPF: 264.716.207-72).
4. Órgão: Ministério da Defesa – Comando do Exército.
5. Relator: Ministro-Substituto André Luís de Carvalho.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO
6. Redator: Ministro José Múcio Monteiro.
6. Representante do Ministério Público: não atuou.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Defesa Nacional e da Segurança Pública
(SecexDefesa).
8. Representação legal: Bruno Espineira Lemos (17.918/OAB-DF) e outros, representando Jaques
Wagner.
9. Acórdão:
Vistos, relatados e discutidos estes autos de representação autuada pela SecexDefesa, nos termos do
Acórdão 2.148/2016-TCU-Plenário, com vistas a apurar possível irregularidade na designação do
2º Tenente Músico do Exército Jeferson da Silva Figueiredo, em 2015, para o cargo de ajudante na
Subsecretaria de Serviços Administrativos e de Conferências na Junta Interamericana de Defesa (SACS –
JID), em Washington – DC, além de possível irregularidade na designação do mesmo militar para visita
técnica na Rússia, em 2014;
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do Plenário, ante as
razões expostas pelo Relator, em:
9.1. conhecer da presente representação, por atender aos requisitos legais e regimentais de
admissibilidade, para, no mérito, considerá-la parcialmente procedente;
9.2. acolher, em parte, as razões de justificativa apresentadas por Jacques Wagner;
9.3. aplicar a Jacques Wagner a multa prevista no art. 58, inciso II, da Lei 8.443/1992, no valor de
R$ 15.000,00 (quinze mil reais), fixando o prazo de 15 (quinze) dias, contados da notificação, para que
comprove, perante o Tribunal, o recolhimento da dívida aos cofres do Tesouro Nacional, com atualização
monetária, calculada da data deste acórdão até a data do pagamento, se este for efetuado após o
esgotamento do prazo ora fixado;
9.4. determinar ao Ministério da Defesa que se abstenha de promover a designação de militar das
Forças Armadas para a ocupação de cargo no exterior sem a demonstração da necessidade de se prover o
cargo, sem a formal anuência ou a formal consulta prévia junto ao respectivo Comando da Força
Singular, sem a prévia aprovação do militar em específico processo objetivo de seleção técnica, sem a
prévia e objetiva avaliação da qualificação do militar para o cargo, sem a prévia fundamentação do ato de
escolha do militar por meio de processo administrativo específico, sem o devido respeito ao princípio da
impessoalidade, entre outros princípios e preceitos aplicáveis, e sem a observância da economicidade no
dispêndio dos recursos federais, devendo atentar, assim, para o devido respeito aos princípios
constitucionais da impessoalidade, da eficiência, da moralidade, da legalidade, da legitimidade e da
economicidade, além dos princípios constitucionais da hierarquia e da disciplina militar, e para a
necessária observância dos arts. 14, 20, § 2º, e 21, caput, da Lei n.º 6.880, de 1980, e dos arts. 18, I, 19,
parágrafo único, e 20 da Lei n.º 9.784, de 1999;
9.5. encaminhar cópia do presente acórdão, bem como do relatório e do voto que o fundamentam:
9.5.1. ao Ministério da Defesa, ao Comando do Exército, ao Comando da Marinha e ao Comando
da Aeronáutica, para ciência e adoção das providências eventualmente cabíveis;
9.5.2. à Comissão de Ética Pública da Presidência da República, em resposta ao seu Ofício nº
380/2017/CEP/PR, de 30 de março de 2017, acompanhando, ainda, de cópia de todo o presente processo.
10. Ata n° 13/2017 – Plenário.
11. Data da Sessão: 19/4/2017 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0784-13/17-P.
13. Especificação do quorum:
13.1. Ministros presentes: Raimundo Carreiro (Presidente), Walton Alencar Rodrigues, José Múcio
Monteiro (Redator) e Ana Arraes.
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13.2. Ministros-Substitutos convocados: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho
(Relator) e Weder de Oliveira.
13.3. Ministro-Substituto convocado com voto vencido: André Luís de Carvalho (Relator).
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