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A DIVERSIDADE DA GEOGRAFIA BRASILEIRA: ESCALAS E DIMENSÕES DA ANÁLISE E DA AÇÃO
DE 9 A 12 DE OUTUBRO
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METROPOLIZAÇÃO BRASILEIRA: AÇÃO POLÍTICA OU DINÂMICA SOCIOESPACIAL?
CLEONICE MOREIRA DA SILVA1 Resumo: Com base na dinâmica, que tem caracterizado a regionalização metropolitana no Brasil, o
objetivo do texto é discutir a influência da ação federal no processo de instituição de novas regiões metropolitanas no país, toma-se como ponto de partida a década de 2000. Tal período é utilizado como referência em função das políticas federais que começaram a ser pensadas e aplicadas desde então, principalmente o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), que indiretamente pode ter contribuído para que houvesse um grande número de regiões metropolitanas instituídas nos últimos anos. Esse contexto, justifica o desenvolvimento de produções científicas voltadas para o debate acerca da dinâmica regional, sobretudo a metropolitana, a partir do viés político. A fundamentação teórica do artigo estará pautada nas reflexões realizadas sobretudo por: Dickinson (1961), Balbim; Becker; Matteo (2011), Brasil (2011), Fernandes Júnior (2004), entre outros pesquisadores voltados para a temática em voga.
Palavras-chave: Metropolização; Socioespacial; Institucional.
Abstract: Based on dynamics, which has characterized Metropolitan regionalization in Brazil, the
objective of this text is to discuss the influence of federal action in the process of establishment of new metropolitan areas in the country, take as starting point the Decade of 2000. Such a period is used as a reference in light of federal policies that began to be designed and applied since then, especially the growth acceleration program (PAC), which indirectly may have contributed to a large number of metropolitan regions imposed in recent years. This context, the development of scientific productions focused on the debate about regional dynamics, particularly the metropolitan, from political bias. The theoretical foundation of the article will be based on the reflections made especially for: Dickinson (1961), Balbim; Becker; Matteo (2011), Brazil (2011), Fernandes Júnior (2004), among other researchers focused on the subject recently.
Key-words: Metropolitan; Sociospatial; Institutional.
1 – Introdução
Do ponto de vista institucional a questão metropolitana começou a ser
pensada em meados da década de 60, quando na constituição de 1967 a questão
foi abordada, no entanto a ideia de criação de regiões metropolitanas foi
apresentada de forma mais sólida em 1969, visto que a criação de regiões
metropolitanas é abordada em um dos artigos. De acordo com o artigo 164 da
Constituição de 1969, “A União, mediante lei complementar, poderá, para a
realização de serviços comuns estabelecer regiões metropolitanas, constituídas por
1 - Acadêmica do Programa de Pós-Graduação em Geografia da Universidade Federal da Bahia. E-mail de
contato: cleonicemorreira@yahoo.com.br
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municípios que independentemente de sua vinculação administrativa, façam parte
da mesma comunidade sócio-econômica”. Nessa perspectiva, a implementação de
uma região metropolitana no país estaria submetida aos interesses comuns, soma-
se a isso, a similitude da dinâmica social e econômica dos municípios
metropolitanos. A partir de então, o governo estimulou o desenvolvimento de
estudos relacionados a metropolização, dentre esses está o documento
desenvolvido em 1971, elaborado na Área de Desenvolvimento Regional e Social,
no Instituto de Planejamento Econômico e Social (IPEA) do Ministério do
Planejamento e Coordenação-Geral.
Tal documento, apresenta os fatos que antecederam a implementação das
novas regiões metropolitanas, bem como a construção conceitual e os critérios que
deveriam sem utilizados para que as primeiras regiões metropolitanas fossem
instituídas em território brasileiro. Em paralelo a esse documento a Lei n. 5.727, de
4 de novembro de 1971, era implementada, tratava-se do I Plano de
Desenvolvimento Nacional (1972-1974), um conjunto de diretrizes cujo objetivo era
promover a integração regional e o desenvolvimento econômico nacional. Nesse
interim, as regiões metropolitanas são mencionadas enquanto um dos meios pelo
qual o desenvolvimento regional poderia ser consolidado, situação que fica evidente
quando se aborda no IPND a consolidação da região Centro-Sul:
... instituir as primeiras regiões metropolitanas no país, principalmente para o Grande Rio e a Grande São Paulo, como mecanismo coordenador da atuação dos governos Federal, Estadual e Municipal, nos programas conjuntos, desenvolvidos as respectivas áreas de competência (BRASIL, 1971, p. 26)
É válido ressaltar que o contexto em que as primeiras regiões metropolitanas foram
desenvolvidas foi o da ditadura militar, momento em que a União concentrava todas
as decisões e ações administrativas, assim a governança intergovernamental como
a proposta no IPND era um grande desafio, fato que persiste 44 anos depois.
Com base nos estudos desenvolvidos desde meados da década de 60, entre
1973-74 foram instituídas as primeiras regiões metropolitanas, Rio de Janeiro é
reconhecida enquanto metrópole apenas em 1974, devido o processo de fusão que
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ocorreu com Guanabara. Assim, no final de 1974 as metrópoles brasileiras eram:
Belém, Belo Horizonte, Curitiba, Fortaleza, Porto Alegre, Recife, Salvador, Rio de
Janeiro e São Paulo (FIG. 1). Todas elas até a redemocratização política eram
administradas pelas Companhias Metropolitanas de Desenvolvimento, que por sua
vez foram pensadas e postas em prática pela União, que era a responsável por
delimitar, instituir e administrar as regiões metropolitanas brasileiras.
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Situação que muda a partir da redemocratização política, momento em que os
estados passam a ser os responsáveis por delimitar, instituir e gestar as suas
regiões metropolitanas. Tal abertura é o que embasa a discussão a respeito da
metropolização institucional e socioespacial, visto que se na década de 70 o
Governo Federal delimitava um conjunto de critérios para delimitar as primeiras
regiões, que por sua vez seguiram a ideia dos polos de desenvolvimento de Perroux
(1967), na qual as cidades que sediavam as indústrias motrizes representavam
polos de desenvolvimento (cidades mães), que consequentemente impulsionariam
um avanço socioeconômico dos municípios situados no seu entorno.
No período pós redemocratização os estados passaram a ter autonomia tanto
para gerir quanto para definir critérios para instituir uma nova RM, situação que
possibilita o questionamento acerca da validade socioespacial das regiões
metropolitanas que passaram a ser instituídas no território brasileiro. Questão a ser
debatida no tópico seguinte.
2 – Desenvolvimento
Após a redemocratização da política brasileira estados e municípios
passaram a ter mais autonomia para decidir como e quando realizar ações em seus
territórios. Como consequência, pensar a criação de uma nova metrópole a partir de
então, passou a ocorrer de forma particular, visto que cada estado passou a definir
os critérios que melhor atendiam a sua dinâmica.
As RMs, sancionadas a partir da redemocratização, é a expressão maior da
descentralização política e dos interesses sociopolíticos e econômicos locais,
difundidos no país desde a „queda‟ do regime ditatorial. A principal diferença entre a
primeira etapa do processo de metropolização e a segunda, aqui definida em função
da redemocratização, é marcada pela ausência de critérios rígidos utilizados para
instituir uma região metropolitana no território brasileiro. No entanto, os discursos
políticos relacionados a esse processo mantêm a perspectiva de que as RMs
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representam um meio pelo qual é possível obter um maior desenvolvimento regional,
tal ideia perpassa tanto a justificativa das primeiras RMs institucionalizadas quanto
as que ocorrem na contemporaneidade. Dessa forma, o que diferencia as três
etapas, são os critérios utilizados ou em alguns casos a ausência deles que sempre
estarão pautados nos interesses e necessidades dos grupos políticos envolvidos na
metropolização metropolitana.
Desse modo, compreende-se que as RMs são pensadas como uma
estratégia política intermunicipal. A partir dessa regionalização, os municípios, de
forma conjunta, teriam maior facilidade em atrair investimentos de ordem
governamental e consequentemente solucionar problemas comuns a todos, além de
investir em seus territórios. Essa concepção contempla a ideia de que a região é
delimitada a partir de interesses e necessidades comuns aos municípios agrupados
em uma RM, originando o que Dickinson (1961) definiu como região política ideal,
formada a partir de uma coesão, que por sua vez possibilitaria uma integração
intermunicipal „sólida‟, que se daria a partir dos interesses comuns relacionados à
política, economia e atividades sociais. No entanto, para além dos interesses
comuns, é necessário que o espaço geográfico dos municípios que formam um RM
esteja vivenciando o processo de metropolização socioespacial, no qual a
urbanização é condição, para existência de uma região metropolitana.
Por esse motivo é relevante compreender os interesses que envolvem o
processo de metropolização brasileira atualmente. Verifica-se que há um
distanciamento entre a ação governamental e os processos socioespaciais. Esse
fator gera um esvaziamento conceitual nas discussões políticas voltadas a
implementação de novas regiões metropolitanas, por esse motivo Fernandes Júnior
(2004, p. 82) afirma que as RMs no Brasil “não constituem apenas uma região de
serviços comum, socioeconômica, administrativa ou de planejamento de uso do
solo, mas fundamentalmente política”. Essa perspectiva política justifica a criação de
várias regiões metropolitanas a partir de uma única Lei Complementar, como
ocorreu no estado da Paraíba nos anos de 2012 e 2013, o mesmo aconteceu
recentemente no Paraná no início de 2015.
Tal situação evidencia o esvaziamento conceitual em torno da discussão
metropolitana, e consequentemente fomenta o debate a respeito da metropolização
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institucional e socioesacial. Segundo Costa; Matteo; Balbim (2011, p. 631) a
metropolização socioespacial é compreendida enquanto “integração de território a
partir de uma cidade-núcleo, configurando um território ampliado, em que se
compartilha um conjunto de funções e interesses comuns”, tal integração seria
resultado de uma intensa urbanização, e se daria a partir da cidade-núcleo, que
seria a metrópole. Paralelo a essa definição tem-se a de metropolização
institucional, compreendida como a “instituição de regiões metropolitanas, a partir
dos estados da Federação, em territórios que não possuem, a rigor, aquilo que pode
ser reconhecido como o processo socioespacial da metrópole” (COSTA; MATTEO;
BALBIM, 2011, p. 673). Nessa perspectiva, a instituição de uma nova região
metropolitana está pautada apenas nos interesses políticos, corroborando a ideia de
Fernandes Júnior (2004).
A cisão entre as duas perspectivas metropolitanas é um fator que caracteriza
o terceiro momento da metropolização brasileira, período em que fica mais evidente
a cisão entre as dinâmicas socioespaciais e ação política ao instituir uma nova
região metropolitana. Nesse interim, cabe a relação entre as políticas federais e o
grande número de regiões metropolitanas que foram instituídas no país a partir do
ano 2000, marco do que aqui foi definido como terceiro momento da metropolização
brasileira.
Para melhor compreender esse último processo, Santos (1977, p. 4) afirma
que a formação social está relacionada a uma estrutura produtiva, “trata-se de uma
estrutura técnico-produtiva expressa geograficamente por uma certa distribuição da
atividade de produção” Dinâmica produtiva e espaço se combinam originando as
dinâmicas socioespaciais; como cada espaço possui uma dinâmica própria no que
diz respeito à produção e consumo do espaço, as especificidades e particularidades
locais são preservadas, mesmo sob a égide de processos globalizadores. Isso faz
com que cada espaço, no caso em estudo, cada região metropolitana, tenha
peculiaridades referentes à forma com que o espaço municipal é (re) construído no
decorrer no tempo.
Tendo em vista a dinâmica socioespacial, os interesses e necessidades que
envolvem os estados federados e os municípios na atualidade, compreende-se que
os anos 2000 marcam o início de uma nova etapa do processo de metropolização.
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Isso ocorre como reflexo de ações federais, que mesmo indiretamente estimularam
a
instituição de novas regiões metropolitanas no país. O Programa de Aceleração do
Crescimento (PAC 1 – 2007-2010) e o PAC 2 (2011-2014), cujo objetivo é promover
o crescimento socioeconômico do país a partir de áreas prioritárias definidas por
meio de contingente populacional específico e, também, direcionados às regiões
metropolitanas, porque o governo federal entende que são áreas do espaço
brasileiro que possuem problemas estruturais relacionados principalmente ao
espaço urbano.
Dessa forma, algumas das ações estaduais direcionadas à instituição de
RMs estão relacionadas ao interesse de ampliação dos recursos municipais, por
meio das verbas previstas nos PAC 1 e 2, voltadas para vários eixos. Um desses
eixos são os programas Minha Casa Minha Vida e o de Erradicação do Trabalho
Infantil (Peti). Nos
municípios que fazem parte de uma RM, os investimentos direcionados a esses
programas, por exemplo, recebem maiores verbas. Um exemplo dessa situação é a
diferença entre o valor máximo para adquirir uma casa por meio do programa Minha
Casa Minha Vida, entre um município metropolitano e não metropolitano.
O crédito mais alto gira em torno de R$ 80 mil reais em municípios que não
integram uma RM; já em um município metropolitano esse valor pode ultrapassar os
R$ 100 mil reais. O pano de fundo ao instituir uma região metropolitana é a melhoria
na qualidade de vida da população, no entanto verifica-se que o setor privado
também se beneficia com o processo. Ao tomar como exemplo de atração de
investimentos o
Programa Minha Casa Mina Vida, verifica-se que as empresas do setor imobiliário
sediadas nas regiões metropolitanas seriam beneficiadas em função dos maiores
recursos federais destinados para essa área. Relacionado a esse aspecto, tem-se a
homogeneização ou diminuição das diferenças plurimunicipais relacionadas ao uso
do solo urbano, confirmando, assim, que a atuação de corporações imobiliárias
localizadas em uma região metropolitana é mais rentável.
Paralelo a essa situação, o governo utiliza aspectos relacionados à alta
densidade demográfica presente nas regiões metropolitanas, sobretudo nas
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2º momento Redemocratização
3º momento Desenvolvimento e aplicação dos PACs
metrópoles, para justificar a diferenciação dos investimentos federais entre regiões
metropolitanas e não metropolitanas. Fato é que os direcionamentos de verbas
federais para as RMs impulsionaram um boom no processo de metropolização
institucional brasileiro.
Pautado nessa perspectiva, observa-se que o número de RMs tem
aumentado de forma significativa (Gráfico 1), sobretudo durante o ano 2007, quando
os programas federais citados começaram a ser implantados no território brasileiro,
processo que se mantém nos anos seguintes, principalmente no ano de 2012, que
apresentou o maior número de regiões metropolitanas implementadas no território
brasileiro. Porém é válido ressaltar que durante a elaboração desta dissertação o
ano de 2013 ainda estava em curso, e até o mês de (Junho) quatro RMs já tinham
sido implementadas, ou seja, a possibilidade de que os indicadores do ano anterior
sejam ultrapassados existe. Esse período de efervescência, caracterizado pela
criação de novas regiões metropolitanas marca o que aqui foi delimitado de terceiro
momento da metropolização brasileira.
Fonte: IBGE (2010). Adaptado por Silva (2015)
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Núm
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de R
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Gráfico 1- Relação entre quantidade de RMs e ano de implementação (1973-2015)
1º momento Ditatorial
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Esse crescente número de implementação das RMs demonstra o interesse e
as necessidades dos governos locais frente às novas formas de produção e
consumo instauradas após o desenvolvimento de técnicas relacionadas aos
transportes e telecomunicações. A respeito disso, Irizar (2004, p. 118) afirma que
“en este processo de transición las economías regionales y locales emergem como
agentes activos de la globalización”. No entanto vale ressaltar que nem todos os
espaços possuem a mesma estrutura e participam com a mesma intensidade dos
processos sociopolíticos de ordem global.
Como exemplo dos espaços metropolitanos que não possuem uma atuação
significativa, sobretudo na dinâmica nacional toma-se como exemplo as regiões
metropolitanas de Boa Vista e Central, localizadas no estado federativo de Roraima,
a partir dos dados relacionados a população total, urbana e rural, apresentados na
tabela 1,
Tabela 1 – População total e urbana dos municípios que fazem parte das RMs de Boa Vista e Central (2010)
Municípios por RMs Pop. Total Pop. Urbana
RM de Boa Vista Boa Vista 284. 313 277. 799
Cantá 13. 902 2257
RM de Central
Caracaí 18. 398 10. 910
Iracema 8. 696 4. 078
Fonte: SILVA (2014).
O contexto populacional dos municípios que compõem as RMs de Boa Vista
e Central demonstra que o processo de metropolização institucional dessas regiões
é uma alternativa para atrair maior quantidade de verbas para os municípios que
compõem cada uma delas, corroborando dessa forma a caracterização a
metropolização institucional, situação evidente quando se relaciona a população
total e urbana de Cantá, na qual verifica-se que a maior parte dos habitantes de um
município metropolitano está concentrada no espaço rural.
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Outro ponto que fundamenta a ideia de metropolização apenas sob o ponto
de vista da instituição é o período em que as RMs de Boa Vista e Central foram
criadas. Aliado a isso há também o limite geográfico existente entre elas. Isso
porque as RMs foram sancionadas através da mesma lei complementar pelo
governo do estado de Roraima no ano de 2007. Se considerar a proximidade
geográfica das RMs de Central e Boa Vista associadas à quantidade de municípios
e ao período em que foram institucionalizadas, seria mais coerente pensar a
formação de uma única região
metropolitana; no entanto isso implicaria, sob o ponto de vista das políticas federais
(PAC 1 e 2), no recebimento de metade da verba governamental direcionada para
as regiões metropolitanas, o que não seria conveniente para os agentes políticos
envolvidos nesse processo.
Em meio as propostas de regionalização metropolitana como as essas e as
questões relacionadas a cisão entre metropolização institucional e socioespacial, no
ano de 2004, foi apresentado pelo então Deputado Walter Feldman (PSDB/SP) o
projeto de lei que tinha por objetivo criar o Estatuto da Metrópole, lei sancionada
recentemente – Janeiro de 2015. Conforme o estatuto, para que um agrupamento de
municípios seja definido legalmente enquanto região metropolitana, o mesmo deverá
possuir uma dinâmica urbana-regional compatível com a de uma capital regional.
Entende-se a partir daí que a referida capital regional pode apresentar
características que a classifiquem enquanto capital regional A, B ou C.
Salienta-se que tal hierarquia é realizada a partir dos estudos efetuados pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), via Região de Influência das
Cidades (REGIC). Os critérios utilizados para caracterização da estrutura urbana
consideram a quantidade e tipo de serviços que são ofertados pelas cidades, assim
tem-se no Brasil a seguinte hierarquia urbana: Centros locais; centros de zona A e
B; centro sub-regional A e B; capital regional A, B e C e metrópoles A, B e C.
No que diz respeito ao Estatuto das Metrópoles Observa-se que a definição
do critério supracitado não põe fim a metropolização institucional – aquela que
ocorre mesmo quando os municípios não apresentam caráter metropolitano, no
entanto, o Estatuto contribui de certo modo, para que ocorra um número
decrescente de propostas de metropolização, cujos municípios não apresentem
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características pertinente a uma capital regional. Situação que pode caracterizar um
novo momento da metropolização brasileira.
3 – Considerações
Dado o exposto, verifica-se que a questão metropolitana brasileira pode ter
sido iniciada sem um distanciamento direto entre a metropolização socioespacial e
institucional. Uma vez que os critérios utilizados para instituir as primeiras regiões
metropolitanas no país, consideraram a relevância que as capitais metropolitanas
desempenhavam no contexto regional e nacional, tomando como base a teoria dos
polos de desenvolvimento de Perroux (1967).
No entanto, é evidente a relevância e importância política que tal
regionalização desempenhou no projeto desenvolvimentista brasileiro, como pode
ser verificado, sobretudo, no IPND (1972-1974). Como resultado dessa perspectiva
as regiões metropolitanas de Belém, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio
De Janeiro, São Paulo, Curitiba e Porto Alegre mantêm-se entre as principais
regiões metropolitanas do país segundo IBGE (2010), visto que desempenham
papel significativo no contexto nacional e global.
Com a redemocratização política os estados adquiriram autonomia tanto
para instituir novas RMs quanto para administrá-las, situação que conferiu uma nova
dinâmica a metropolização do país. Vale ressaltar que das dez regiões
metropolitanas, instituídas no período, apenas três delas compõem o quadro das 12
principais RMs do país, que são: Goiânia, Maringá e Natal. A quantidade de regiões
metropolitanas que, conforme o IBGE, desempenham real significado na dinâmica
nacional e regional é pequeno em relação ao número total de regiões metropolitanas
que existem no país.
O que contribuiu para que discussões a respeito do tipo de regionalização
que está sendo desenvolvida no Brasil fossem desenvolvidas. Observa-se que a
partir dos PACs (1 e 2) a distância entre a metropolização socioespacial e
institucional foi ampliada. Dessa forma, compreende-se que a regionalização
metropolitana atual possui um caráter essencialmente político, é claro que isso
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sempre ocorreu e que tal tipo de regionalização possui conexão com a política, no
entanto, os interesses e necessidades políticas por si só tem representado a base
que justifica a implementação de uma nova RM. Como resultado, tem-se situações
como as Rms de Boa Vista e Cantá.
Espera-se que o Estatuto das Metrópoles possa contribuir para que haja
uma maior reflexão em torno da questão metropolitana, podendo dessa forma
colaborar para diminuição da distância entre a metropolização socioespacial e
institucional.
3 – Referências
BALBIM, Renato Nunes; BECKER, Maria Fernanda; MATTEO, Miguel. Desafios Contemporâneos na Gestão das regiões metropolitanas. In.: Revista Paranaense de desenvolvimento, Curitiba, nº.120, jan./jun. 2011. BRASIL. Instituto de Planejamento Econômico e Social (IPEA). A institucionalização da Regiões metropolitanas. In.: Revista de Administração pública. Rio de Janeiro.Jan/jun, 1971.
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FERNANDES JÚNIOR, Edésio. Gestão metropolitana. In.: Cadernos da escola do legislativo, Belo Horizonte, v. 7, nº 12, jan/Jun. 2004.
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http://www.brasileirosnomundo.itamaraty.gov.br/a-comunidade/estimativas-populacionais-das-comunidades/estimativas-do-ibge/censo-demografico-ibge-2010.pdf. Acesso em: 05/06/2013
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