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RRe
SANEAMENTO BÁSICO
Marco Legal e Modelo Federativo de
Regulação do Saneamento
UnB, 15 de agosto de 2014.
RRe
O QUE É SANEAMENTO BÁSICO?
3 3
Desde os primórdios do século 20, o saneamento básico tem
sido entendido no Brasil pelo abastecimento de água e
esgotamento sanitário, com os operadores criados para atender
a essas finalidades.
Em 2007, a Lei nº 11.445, em seu artigo 3º definiu que, além da
do abastecimento de água potável e do esgotamento
sanitário, fazem parte dos serviços de saneamento básico a
drenagem e manejo de águas pluviais urbanas e a
limpeza urbana e manejo dos resíduos sólidos.
As nossas Normas Técnicas adotam como regra o uso de
“sistema separador absoluto”, com coleta exclusiva para os
esgotos sanitários. Esse processo apresenta vantagens, com
menores custos de operação e redução de riscos ambientais e à
saúde pública.
4 4
Ciclo de Saneamento – Base Conceitual
5 5
Ciclo de Saneamento – Base Conceitual
6 6
A drenagem urbana constitui um serviço
público clássico, coletivo (uti universi)
RRe
O SANEAMENTO BÁSICO
MONOPÓLIO NATURAL
8 8
Os serviços industriais de utilidade pública, baseados em
redes de infraestrutura, como o abastecimento de água e o
esgotamento sanitário apresentam economias de escala
significativas, com a presença de custos decrescentes e,
portanto, rendimentos crescentes.
Por outro lado, essas atividades apresentam elevados custos
fixos (de capital) e irrecuperáveis (sunk costs).
No caso do abastecimento de água e esgotamento sanitário – a
sua condição técnica reduz a possibilidade de competição dos
serviços na mesma área.
Outra característica técnica importante é o fato de a água
distribuída ser um produto indiferenciado. Não importa o tipo
(categoria) do usuário, seu nível de renda, escolaridade ou local
de conexão: na rede de abastecimento, a água terá sempre
qualidade idêntica, variando apenas o volume consumido.
9 9
Há a presença de fortes externalidades, principalmente
ambientais e de saúde pública.
Todas atribuem à estrutura econômica da prestação de serviços
de água e esgoto, a condição de monopólio natural
permanente.
Pelos aspectos apresentados, constata-se que são serviços
tipicamente industriais, de utilidade pública evidente, mas
delegáveis.
São ainda divisíveis para cada um dos usuários (uti singuli),
remunerados por meio de tarifas, pagas mediante a
contraprestação do produto utilizado ou colocado à disposição do
indivíduo.
Tais características constituem diferenças fundamentais em
relação a outras atividades de saneamento ambiental, como o
manejo de resíduos sólidos e a drenagem urbana.
RRe
AS COMPETÊNCIAS
CONSTITUCIONAIS
RRe
As Competências Constitucionais
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituições e leis que adotarem, observados os princípios
desta Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não
lhes sejam vedadas por esta Constituição.
. . .
§ 3º - Os Estados poderão, mediante lei complementar,
instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e
microrregiões, constituídas por agrupamentos de municípios
limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a
execução de funções públicas de interesse comum.
RRe
As Competências Constitucionais
Art. 30. Compete aos Municípios:
. . .
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de
concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse
local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter
essencial;
RRe
A DEFINIÇÃO DA TITULARIDADE
PELO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
STF
ADI 1842
ADI 2077
A decisão do Supremo Tribunal Federal:
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
Poucos municípios têm condições de atender
adequadamente à função pública de saneamento básico.
O acesso aos recursos hídricos depende da integração
das redes de abastecimento.
A reunião das demandas reduz custos e torna o serviço
mais atrativo.
Problemas ambientais e de saúde pública afetam
comunidades próximas, principalmente nos casos em
que se verifica o fenômeno da conurbação.
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
O saneamento básico frequentemente extrapola o
interesse local e passa a ter natureza de interesse
comum, apta a ensejar a instituição de regiões
metropolitanas.
O serviço de saneamento básico em Regiões
Metropolitanas, Microrregiões e Aglomerados Urbanos
constitui interesse coletivo que não pode estar
subordinado à direção de único ente, e deve ser
planejado e executado de acordo com decisões
colegiadas em que participem tanto os municípios como
o estado federado.
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A prestação dos serviços de água e esgoto é um
monopólio natural.
A integração do planejamento e execução do
saneamento básico de agrupamento de municípios não
só privilegia a economicidade e eficiência de recursos
naturais e financeiros - por exemplo, aproveitando estação
de tratamento e redes de distribuição e coleta para diversas
comunidades – como permite subsídios cruzados, isto é, a
compensação de déficit na prestação de serviço em
determinadas áreas com o superávit verificado nas áreas
de maior poder aquisitivo.
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
O poder concedente do serviço de saneamento básico
nem permanece fracionado entre os municípios, nem é
transferido para o estado federado, mas deve ser dirigido
por estrutura colegiada - instituída por meio da lei
complementar estadual que cria o agrupamento de
comunidades locais - em que a vontade de um único ente
não seja imposta a todos os demais entes políticos
participantes.
A cooperação entre os entes é fundamental para o
alcance das metas de universalização.
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
O interesse comum inclui funções públicas e serviços
que atendam a mais de um município, assim como os
que, restritos ao território de um deles, sejam de algum
modo dependentes, concorrentes, confluentes ou
integrados de funções públicas, bem como serviços
supramunicipais.
O alto custo, o monopólio natural do serviço e a
existência de várias etapas – como captação,
tratamento, adução, reserva, distribuição de água e o
recolhimento, condução e disposição final de esgoto –
que comumente ultrapassam os limites territoriais de
um municípios, indicam a existência de interesse
comum do serviço de saneamento básico.
RRe
COMO DEVE SER?
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A função pública do saneamento básico frequentemente
extrapola o interesse local e passa a ter natureza de
interesse comum no caso da instituição de regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões –
art. 25, § 3º da CF.
A integração pode ocorrer voluntariamente, por meio de
gestão associada, empregando convênios de cooperação
ou consórcios públicos – art. 3º, II e 24 da Lei nº
11.445/2007 e art. 241 da CF.
Compulsoriamente, nos termos previstos na Lei
Complementar Estadual, art. 25, § 3º da CF.
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A instituição de regiões metropolitanas, aglomerações
urbanas ou microrregiões pode vincular a participação
de municípios limítrofes, com o objetivo de executar e
planejar a função pública do saneamento básico, tanto
para atender adequadamente às exigências de higiene e
saúde pública, quanto para dar viabilidade econômica e
técnica aos municípios menos favorecidos.
O interesse comum é muito mais que a soma de cada
interesse local envolvido, pois a má condução da função
de saneamento básico por apenas um município pode
colocar em risco todo o esforço conjunto, além das
consequências para a saúde pública de toda a região.
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A aferição da constitucionalidade será com base no
respeito à divisão de responsabilidades entre municípios
e estado. É preciso evitar que o poder decisório e o
poder concedente se concentrem nas mãos de um único
ente para a preservação do autogoverno e da
autoadministração dos municípios.
Reconhecimento do poder concedente e da titularidade
do serviço ao colegiado formado pelos municípios e pelo
estado federado.
A participação dos entes no colegiado não necessita ser
paritária, desde que apta a prevenir a concentração do
poder decisório no âmbito de um único ente.
RRe
A Titularidade nas Regiões Metropolitanas
A participação de cada município e do estado deve ser
estipulado em cada região metropolitana de acordo com
as suas particularidades, sem que se permita a
predominância de um ente de forma absoluta.
RRe
FORMAS DE PRESTAÇÃO DOS
SERVIÇOS
Centralizada Titular presta o serviço
Direta autarquia
Descentralizada empresa pública
sociedade de economia mista
fundação
Prestação de Indireta licitação contrato de concessão
Serviço Público
consórcio público
Gestão associada
convênio de cooperação
contrato de programa
27 27
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CENÁRIO NORMATIVO
CENÁRIO NORMATIVO
Lei 8.666/1993 – Lei de Licitações
Lei 8.987/1995 – Regras da Concessão
Lei 11.107/2005 – Contrato de Programa
Decreto 6.017/2007 – Regulamenta a Lei 11.107/2005
Lei 11.445/2007 – Diretrizes para o Saneamento
Decreto 7.217/2010 – Regulamenta a Lei 11.445/2007
Constituição Federal
Normas subsidiárias e resoluções.
A Lei 11.445, vigente desde 22 de fevereiro de 2007, tornou obrigatória para o saneamento básico regras já utilizadas para o demais setores, tais como:
- Planejamento - Regulação - Fiscalização - Controle social - Garantias legais para os prestadores de serviços - Enfoque na universalização
O que devem fazer os Titulares
Estabelecer a política de saneamento, incluindo:
– planejamento – edição de planos (único na hipótese de prestação regionalizada);
– regulação e fiscalização – definir ente regulador e fiscalizador e os procedimentos de atuação;
– organização dos serviços – definir a forma de prestação dos serviços e, em caso de delegação, os respectivos contratos;
– controle social – definir os meios e instrumentos;
– proteção social – estabelecer mecanismos de atendimento da demanda essencial;
Conteúdo Mínimo do Plano de Saneamento
• diagnóstico, com indicadores, apontando as causas das
deficiências detectadas;
• objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a
universalização, soluções graduais e progressivas;
• programas, projetos e ações para atingir os objetivos e
metas, compatíveis com planos plurianuais e correlatos,
identificando fontes de financiamento;
• ações para emergências e contingências;
• mecanismos e procedimentos para a avaliação
sistemática da eficiência e eficácia.
O que devem fazer os entes reguladores
– Com base em legislação do titular editar normas regulamentares e procedimentos de regulação;
– Definir procedimentos de revisão e reajuste das Tarifas;
– Regular os subsídios;
– Editar regulamento dos serviços;
– Estabelecer contabilidade regulatória, incluindo aquela específica para serviços regionais;
– Responsabilizar-se pela fiscalização dos serviços, na hipótese de ter recebido essa atribuição;
– Estabelecer padrões e indicadores de qualidade;
O que devem fazer os entes reguladores
– Estabelecer requisitos operacionais;
– Estabelecer normas de gestão comercial;
– Estabelecer padrões de atendimento aos usuários, inclusive de informação e transparência;
– Definir metas e padrões graduais;
– Fixar medidas para emergências e contingências, inclusive racionamento;
– Autorizar contratos com grandes fornecedores;
– Auditar e reconhecer ativos;
– Interpretar os contratos.
Contabilidade Regulatória:
– Estudar planos de contas para regulação dos ativos, em conformidade com a lei discriminando:
– origem dos recursos para classificação do ativo e constituição da base de capital (importante para tarifa);
– ativos por municípios;
– receitas e custos por municípios;
– realizar os estudos relativos ao acerto dos contratos precários.
RRe
REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO
• Regulação e Fiscalização
Como a Lei nº 11.445/2007 aborda a questão da regulação?
• Regulação e Fiscalização
A Lei nº 11.445/2007 define no art. 9º que o titular dos
serviços formulará a respectiva política pública de
saneamento básico, devendo, para tanto:
“II - prestar diretamente ou autorizar a delegação dos
serviços e definir o ente responsável pela sua regulação
e fiscalização, bem como os procedimentos de sua
atuação;”
TITULAR
ESTADO E/OU MUNICÍPIO
procedimentos de atuação
agência reguladora
definir responsável
regulação fiscalização
Política Pública
prestar serviço delegar serviço
• Regulação e Fiscalização
Como a Lei nº 11.445/2007 resolveu a questão da
titularidade?
• Regulação e Fiscalização
“Art. 10. A prestação de serviços públicos de saneamento
básico por entidade que não integre a administração do
titular depende da celebração de contrato, sendo vedada
a sua disciplina mediante convênios, termos de parceria
ou outros instrumentos de natureza precária.”
“Art. 11. São condições de validade dos contratos que
tenham por objeto a prestação de serviços públicos de
saneamento básico:
III - a existência de normas de regulação que
prevejam os meios para o cumprimento das diretrizes
desta Lei, incluindo a designação da entidade de
regulação e de fiscalização.”
Agência Estadual
Agência Municipal
Controle subsídios Economicidade Controle dos riscos
Menor controle subsídios Falta de economicidade Aumento dos riscos Dificuldades políticas
Regulação Estadual ou Municipal?
QUESTÕES CONTRATUAIS
44
• Tipos de contrato por região
RegiãoMunicípios
Atendidos (1)
Municípios
com Contratos
de Concessão ou
Permissão(2)
Municípios
com Contratos
de Programa(3)
Dif.
(1)-(2+3)
Norte 469 220 12 237
Nordeste 744 536 3 205
Sul 864 587 206 71
Sudeste 1034 712 320 2
Centro
oeste294 262 32 0
Total
5 Regiões
3405
Municípios
2317
Municípios
573
Municípios
515
Municípios
QUESTÕES CONTRATUAIS
45
• Instrumentos contratuais vencidos/sem prazo por região
RegiãoMunicípios
Atendidos
Contratos
Vencidos ou
Sem Prazo de
Extinção
%Contratos
Vencidos ou
Sem Prazo de
Extinção
Norte 469 218 46%
Nordeste 744 208 28%
Sul 864 185 21%
Sudeste 1034 110 11%
Centro
oeste294 37 13%
Total
5 Regiões
3405
Municípios
758
Municípios
22%
Média Global
QUESTÕES CONTRATUAIS
46
• Percentual de municípios com e sem regulação por
região
RegiãoMunicípios
Atendidos
Com
Regulação
Sem
Regulação
% Sem
Regulação
Norte 469 220 249 53%
Nordeste 744 365 379 51%
Sul 864 756 108 13%
Sudeste 1034 869 165 16%
Centro
oeste294 254 40 14%
Total
5 Regiões
3405
Municípios
2464
Municípios
941
Municípios
28%
Média Global
72%
28%
Com Regulação
Sem Regulação
47
•Percentual de titulares com e sem regulação
• A inexistência de entidade reguladora reforça o quadro
de precariedade jurídica.
48
•Percentual de titulares por tipo de regulação
• A maior parte dos serviços são regulados por regulador
estadual.
70%
2%
28%
* Agência Reguladora Municipal, Outros Órgãos Municipais e Outra Forma de Regulação.
Agência Reguladora Estadual
Demais Formas de Regulação*
Sem Regulação
• Regulação e Fiscalização
A Regulação e o Regulador:
• Regulação e Fiscalização
Lei nº 11.445/2007
“Art. 21. O exercício da função de regulação atenderá aos
seguintes princípios:
I- independência decisória, incluindo autonomia
administrativa, orçamentária e financeira da entidade
reguladora;
II - transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade
das decisões.”
QUESTÕES CONTRATUAIS
51
• Autonomia administrativa do órgão regulador
• Boa parte dos reguladores pesquisados reportaram
como alta autonomia administrativa
80%
20%Alta
Média
QUESTÕES CONTRATUAIS
52
• Autonomia orçamentária do órgão regulador
• Autonomia financeira é apontada como relativamente
menor, pois às entidades estão submetidas aos
controles da administração pública
70%
30%Alta
Média
• Regulação e Fiscalização
O Planejamento do Setor de Saneamento:
• Regulação e Fiscalização
Lei nº 11.445/2007
“ Art. 20.
Parágrafo único. Incumbe à entidade reguladora e
fiscalizadora dos serviços a verificação do
cumprimento dos planos de saneamento por parte dos
prestadores de serviços, na forma das disposições
legais, regulamentares e contratuais.”
31%
69%
Sim
Não
55
•Municípios com plano de saneamento válidos depois da lei nº 11.445/2007
• O plano de saneamento ainda não foi implantado na
grande maioria dos municípios regulados: falta de
recursos, de pessoal qualificado e desconhecimento
geral.
• Regulação e Fiscalização
A sustentabilidade:
ASPECTOS TARIFÁRIOS
57
• Tarifas são sustentáveis para permitir a execução e a
expansão dos serviços de água?
43%
43%
14% Não
Sim
Sem Resposta
ASPECTOS TARIFÁRIOS
58
• Tarifas são sustentáveis para permitir a execução e a
expansão dos serviços de esgoto?
62%
24%
14%
Não
Sim
Sem Resposta
• Regulação e Fiscalização
Lei nº 11.445/2007
“Art. 18. Os prestadores que atuem em mais de um
Município ou que prestem serviços públicos de
saneamento básico diferentes em um mesmo Município
manterão sistema contábil que permita registrar e
demonstrar, separadamente, os custos e as receitas de
cada serviço em cada um dos Municípios atendidos e,
se for o caso, no Distrito Federal.
CONTABILIDADE REGULATÓRIA
60
• Instituiu-se contabilidade regulatória instituída após a
Lei?
• Na maioria dos casos, não foi instituído um padrão de
contabilidade regulatória pelas agências.
48%
9%
14%
29% Não
Sim
Sem Resposta
Em Discussão
• Conclusões:
- Lei nº 11.445/2007 está tendo um impacto gradual e
pouco uniforme
- Há uma quantidade significativa de situações em que
não há contrato formal ou válido
- 28% dos municípios atendidos não possuem nenhum
tipo de regulação.
- Há casos de proliferação de reguladores
- A utilização dos instrumentos de incentivos para a
definição de tarifas ainda não é prática geral
- Ainda não houve a instituição generalizada de padrão
de contabilidade regulatória
• Conclusões:
- Quadro geral de implantação gradual dos mecanismos
de regulação econômica e técnica:
- De uma forma geral, as reguladoras apresentaram
alta/média autonomia administrativa e financeira.
- Apenas a metade das entidades pesquisadas
empreendeu de fato o processo de revisão das tarifas.
- Tem havido mais reajustes (inflação)
- Há subsídios cruzados entre municípios atendidos por
uma mesma companhia de saneamento. Não são
motivo de quantificação
- Apenas metade das agências pesquisadas utilizam
mecanismos de indução de eficiência
RRe
REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO
ESTUDO ABAR
Mapa Geral das Agências Reguladoras
Características Gerais Evolução da participação das Agências
1 1 1
12
9
16
5
3
5
0
1
1
11
16
8
7
5
3
0
2009 2010 2011 2012 2013
Qu
an
t. A
gên
cia
s
Consorciada
Municipal
Estadual
Distrital
Tipos de Vinculações administrativas
5 (18%)
4 (15%)
4 (15%)
4 (15%)
3 (11%)
1 (4%)
1 (4%)
3 (11%)
2 (7%)Gabinete do Chefe do Executivo
Secretaria de Gestão e Planejamento
Secretaria de Infraestrutura
Secretaria de Desenvolvimento
Secretaria de Governo
Secretaria de Meio Ambiente
Procuradoria Geral
Consórcio Municipal
Não Há
Evolução do número de delegações reguladas.
883
2.716
853
1.896
2.296
2009 2010 2011 2012 2013
Qu
an
t. D
ele
gaçõ
es R
eg
ula
das
Evolução dos PMSB nos municípios regulados.
853
1.896
2.296
2.716
19%22%
26%
34%
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
2009 2010 2011 2012
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Total de Municípios participantes da pesquisa
(%) de PMSB em relação aos municípios regulados
Demais Setores da Infraestrutura Regulados
• Agência
Características Financeiras Arrecadação para custeio da regulação, por tipo de fonte.
91%
9%
Prestação dos serviços
Outras fontes
Impacto do Custo Regulatório
Média do custo da regulação por economia: R$ 0,18
(considerando somente a fonte prestação dos
serviços).
Variação de R$ 0,17 para Agências estaduais, R$ 0,24
para Agências consorciadas e R$ 0,64 nas Agências
municipais.
Formação Básica do Quadro de Pessoal
85 (27%)
20 (6%)
29 (9%)
93 (30%)
28 (9%)
58 (19%)
Advogado
Economista
Engenheiro
Administrador
Contador
Outros
RRe
OBRIGADA
Elizabeth Costa de Oliveira Góes
Consultora Jurídica da Aesbe
e-mail: juridico@aesbe.org.br
Tel. (61) 3022.9602
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