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SEGURANÇA ALIMENTAR E NUTRICIONAL NO BRASIL: UM CONCEITO EM
CONSTANTE DISPUTA NA CONSTRUÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
FOOD AND NUTRITION SECURITY IN BRAZIL: A CONCEPT IN CONSTRUCTION
OF PUBLIC POLICIES
SEGURIDAD ALIMENTARIA Y NUTRICIONAL EN BRASIL: UN CONCEPTO EN
LA CONSTRUCCIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS
Amália Leonel Nascimento1
Resumo Para discutir a Segurança Alimentar e Nutricional nas Políticas Públicas do Brasil é imprescindível trazer um histórico da evolução do conceito e suas disputas, para podemos fazer a pergunta: de qual segurança alimentar estamos falando? Tal análise é importante uma vez que, nesses processos, convivem diferentes compreensões sobre o tema, cada qual com implicações específicas para a construção de políticas públicas e para a definição de indicadores e desenhos de investigação. Esse trabalho objetiva uma breve discussão de conceitos, abordagens, dimensões, perspectivas e contextos da Segurança Alimentar e Nutricional no histórico de políticas públicas do Brasil, bem como pensar as novas e urgentes agendas de pesquisa no atual cenário político de aumento da insegurança alimentar e violação de direitos humanos. Palavras-chave: Segurança Alimentar e Nutricional; Políticas Públicas; Direitos Humanos.
Abstract In order to discuss Food and Nutrition Security in Brazil's Public Policies, it is essential to bring a history of the evolution of the concept and its disputes, so we can ask the question: which food security are we talking about? Such analysis is important since, in these processes, different understandings on the subject coexist, each with specific implications for the construction of public policies and for the definition of indicators and research designs. This paper aims at a brief discussion of concepts, approaches, dimensions, perspectives and contexts of Food and Nutrition Security in the history of public policies in Brazil, as well as thinking about the new and urgent research agendas in the current political scenario of increased food insecurity and violation. of human rights.
Keywords: Food and Nutrition Security; Public Policies; Human Rights.
Resumen Para discutir la Seguridad Alimentaria y Nutricional en las Políticas Públicas de Brasil, es esencial llevar una historia de la evolución del concepto y sus disputas, para que podamos hacer la pregunta: ¿de qué
1 Doutora em Desenvolvimento Rural – PGDR/UFRGS; CECANE/UFRGS, amalialeonel@gmail.com
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seguridad alimentaria estamos hablando? Tal análisis es importante ya que, en estos procesos, coexisten diferentes interpretaciones sobre el tema, cada una con implicaciones específicas para la construcción de políticas públicas y para la definición de indicadores y diseños de investigación. Este documento tiene como objetivo una breve discusión de conceptos, enfoques, dimensiones, perspectivas y contextos de la Seguridad Alimentaria y Nutricional en la historia de las políticas públicas en Brasil, así como pensar en las nuevas y urgentes agendas de investigación en el escenario político actual de mayor inseguridad alimentaria y violación. de los derechos humanos.
Palabras clave: Seguridad Alimentaria e Nutricional; Políticas Públicas; Derechos Humanos.
Introdução
Para discutir a Segurança Alimentar e Nutricional (SAN) é imprescindível trazer
um histórico da evolução do conceito e suas disputas, para podemos fazer a pergunta:
de qual segurança alimentar estamos falando? Tal análise é importante uma vez que,
nesses processos, como lembram Burlandy e Costa (2007), convivem diferentes
compreensões sobre o tema, cada qual com implicações específicas para a
construção de políticas públicas e para a definição de indicadores e desenhos de
investigação. Esse trabalho objetiva uma discussão de conceitos, abordagens,
dimensões e algumas perspectivas da SAN a seguir.
Evolução conceitual e marco legal da SAN no Brasil
O conceito de SAN vem sendo ressignificado e ampliado à medida que
diferentes interesses dos mais variados segmentos da sociedade são debatidos, e
diversos aspectos socioculturais e político-econômicos são incorporados, conforme
se reorganizam as relações sociais e de poder no Brasil e no mundo (ABRANDH,
2013). Nessa direção, Maluf (2007) relatou avanços conceituais da SAN desde
meados do século XX, enfatizando a obrigação de contextualização das definições e
das múltiplas compreensões a respeito de um mesmo termo. Nas palavras do autor,
trata-se de “elemento de disputa, [...] que fica evidente quando utilizada para
fundamentar proposições de política pública, principalmente ao legitimar a pretensão
de algum tipo de tratamento diferenciado por parte do Estado.” (MALUF, 2007, p. 15).
3
A diversidade de compreensões e os conflitos nesse campo envolvem
governos, organismos internacionais, representantes de setores produtivos,
organizações da sociedade civil e movimentos sociais, entre outros.
Diferenças de visão não impedem, no entanto, a construção de consensos
ou acordos, ainda que parciais, visando implementar ações e políticas
públicas de SAN [...]. (MALUF, 2007, p. 15-16).
Ainda que reconhecendo a importância dos avanços e das singularidades do
processo de definição conceitual de SAN no Brasil, este capítulo não tem a pretensão
de trazer em minúcias as peculiaridades da evolução desse conceito. Contudo, há
recortes obrigatórios e períodos decisivos na sua continuidade, principalmente a partir
da redemocratização e descentralização do país em meados da década de 1980 e
com a Constituição de 1988, como enfatiza Maluf (2007) e Conti (2016), bem como
outros marcos legais indispensáveis que merecem ser datados. Para Conti (2016), a
trajetória política da SAN no Brasil pode ser organizada em três fases/períodos, para
facilitar a compreensão dos enfoques. Esses períodos podem ser caracterizados
como de abastecimento e assistência alimentar (1920-1980), de ação da cidadania
contra a fome e pela SAN (1980-2002) e de construção participativa de políticas
públicas de SAN (2003 – 2015).
Em um dos pontos de partida obrigatórios desse debate no Brasil está o
médico, sociólogo, geógrafo e político pernambucano Josué de Castro (1908-1973),
que em seu estudo clássico, mas inovador para a época, “Geografia da Fome”,
publicado em 1946, rompe com a “conspiração do silêncio” sobre o tabu da fome,
iniciando um movimento universal de resgate de cidadania de um grande contingente
da população humana que sofria os efeitos da insuficiência alimentar. A fome como
questão política entra na agenda brasileira, portanto em 1946, com a publicação de
seu livro e repercussão internacional do seu trabalho (BATISTA FILHO, 2008; MALUF;
REIS, 2013). Entretanto, é no âmbito internacional que o Brasil vai buscar suas
primeiras referências para a construção inicial da SAN: a União Europeia (UE) e os
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Estados Unidos da América (EUA), em um contexto de países capitalistas avançados
que, entre a Primeira e Segunda Guerras Mundiais, tinham como preocupação
principalmente, assegurar a estabilidade do abastecimento alimentar (no sentido de
food security), o equilíbrio agrícola, a sanidade dos alimentos (food safety) e
assistência alimentar (“ajudas alimentares” ditas humanitárias) (MALUF, 2007).
Atrasado em relação ao plano internacional, o Brasil usa pela primeira vez a
terminologia segurança alimentar no início da Nova República, em 1985, no
documento intitulado “Segurança alimentar: proposta de uma política contra a fome”
(BRASIL, 1985), que englobava proposições para atender às necessidades
alimentares da população brasileira e atingir a auto suficiência da produção de
alimentos no país. Para Maluf (2007, p. 19), “era inevitável o contraponto com o ideário
da segurança nacional utilizado pelo recém-findo regime militar para justificar a
opressão”. A publicação desse documento teve poucas consequências na época, mas
fundamentou as bases das principais proposições que surgiram posteriormente.
Continha ali diretrizes para uma política nacional e a proposta de um conselho
nacional de segurança alimentar, interministerial, presidido pela presidência da
República e ligado a Secretaria de Planejamento (MALUF; REIS, 2013). Em 1986, no
documento final da I Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, a SAN é
definida como:
A garantia, a todos, de condições de acesso a alimentos básicos de
qualidade, em quantidade suficiente, de modo permanente e sem
comprometer o acesso a outras necessidades básicas, com base em práticas
alimentares que possibilitem a saudável reprodução do organismo humano,
contribuindo, assim, para uma existência digna. (BRASIL, 1986).
Essa conferência incorpora pela primeira vez o elemento “nutricional” à noção
de segurança alimentar, propõe a formação de um conselho e correspondente política,
embora em um formato próximo ao anterior, mas agora sugerindo a instituição de um
sistema nacional de SAN, interligado entre conselhos e sistemas estaduais e
5
municipais – proposta retomada apenas em 2004 (MALUF; REIS, 2013). Em 1991,
um passo significativo para a formulação e difusão de uma proposta de política
nacional de segurança alimentar é dado pelo Partido dos Trabalhadores (PT),
representado por Luís Inácio Lula da Silva, tendo mais impacto que as anteriores. A
proposta trazia a inclusão do combate à fome entre as prioridades do Movimento pela
Ética na Política, durante impeachment do presidente Fernando Collor de Melo. Essa
proposta subsidiou, em 1993, a criação da Ação da Cidadania Contra a Fome e a
Miséria e pela Vida, liderado pelo sociólogo Herbert José de Souza (Betinho), que
mobilizou grande contingente de brasileiros em torno do lema “A fome não pode
esperar”. A proposta, aceita e incorporada ao governo do presidente Itamar Franco,
entre os anos 1992 e 1994, serviu de documento-referência para a constituição do
Conselho Nacional de SAN (CONSEA) no mesmo ano (MALUF; REIS, 2013).
Criado em abril de 1993 como órgão de aconselhamento da Presidência da
República, o CONSEA tinha composição mista (formato inovador para o tema), com
assentos para ministros de Estado e representantes da sociedade civil. Marcado por
tensões e restrições, ainda garantiu inúmeras iniciativas na área e elevou a SAN a
prioridade na agenda nacional (MALUF; REIS, 2013). Em 1994, a definição de SAN
de 1986 se consolida na I Conferência Nacional de SAN, apoiada nas mobilizações
da Ação pela Cidadania e pelo CONSEA, ganhando força nos processos preparatórios
da Cúpula Mundial de Alimentação, de 1996, e na criação do Fórum Brasileiro de
Segurança Alimentar e Nutricional (FBSAN), em 1998, articulando as dimensões
alimentar e nutricional (ABRANDH, 2013; Maluf; Reis, 2013). Apesar desses avanços,
o CONSEA acaba sendo extinto no final de 1994, pela fragilidade do caráter transitório
do Governo Itamar Franco, limitações, resistências e mesmo inexperiência à novidade
do tema. O governo Fernando Henrique Cardoso assume em janeiro de 1995 e lança
o Programa Comunidade Solidária, que no discurso pretendia dar continuidade ao
trabalho iniciado no CONSEA, mas que, por concepções equivocadas em relação à
questão alimentar, resultou em retrocesso do tema e perda da prioridade em agenda
nacional (MALUF; REIS, 2013). O CONSEA é recriado oito anos depois, em 2003,
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com o apoio e mobilização do Fórum Brasileiro de Segurança Alimentar e Nutricional
(FBSAN), que movimentou o tema em fóruns e conselhos estaduais, dando
andamento à descentralização do debate, iniciada no começo dos anos 1990, e
fundamental para a participação e controle social. O FBSAN também esteve na base
das três conferências seguintes (2004, 2007 e 2011) e da definição de SAN debatida
e aprovada na II Conferência Nacional de SAN em Olinda/PE, 2004, com posterior
incorporação à Lei nº 11.346 (BRASIL, 2006; MALUF; REIS, 2013):
A Segurança Alimentar e Nutricional consiste na realização do direito de
todos ao acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em
quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades
essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que
respeitem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural, econômica
e socialmente sustentáveis (Artigo 3º, Lei 11.346/2006 – LOSAN – BRASIL,
2006).
A Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), aprovada pelo
Congresso Nacional e sancionada pelo Presidente da República em 15 de setembro
de 2006, estabelece definições, princípios, diretrizes, objetivos e a composição de um
sistema, o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN), com
vistas a assegurar o Direito Humano à Alimentação Adequada (DHAA) (BRASIL,
2006). A LOSAN também trouxe importante avanço ao considerar a promoção e
garantia do DHAA como objetivo e meta da Política de SAN na medida em que o poder
público deve adotar as políticas e ações necessárias para promover e garantir a SAN
da população (BRASIL, 2006; ABRANDH, 2013). Em 2010, via Ementa Constitucional
no64 – que transitou sete anos desde sua proposição inicial no Senado até sua
aprovação final – a alimentação adequada torna-se direito fundamental do ser
humano, inerente à dignidade da pessoa humana e indispensável à realização dos
direitos consagrados na Constituição Federal (BRASIL, 2010a). Como frisam
Nascimento e Andrade (2010),
7
Esse recente e lento passo [...] permitiu não só a legitimação do direito, mas
o reconhecimento de que a luta pela garantia do direito a alimentação não
pode estar dissociada da luta a favor dos demais direitos e consequente
resgate de uma cidadania completa, democrática e construída em nível local,
nacional e até global. (NASCIMENTO; ANDRADE, 2010, p. 36).
Em síntese, no Quadro 1, elaborado por Nascimento e Andrade (2010), quando
surge a concepção de segurança alimentar, o que está em jogo é a segurança
nacional. Outras fases dão seguimento a esses avanços, tendo como foco
principalmente a produção de alimentos, oferta e abastecimento e moeda de troca do
capitalismo. Um século depois, a SAN adquire status de direito e ganha espaço entre
os direitos sociais, tornando-se variável estratégica fundamental do desenvolvimento
humano. O esforço de manter esse direito vigente, bem como suas políticas públicas
na ordem do dia, dependeria, para Maluf e Reis (2013, p. 41) de “transformações em
direção a uma concepção de ações e programas integrados, além do exercício
permanente de negociação entre os setores e instâncias envolvidas”, para efetivo
crescimento econômico com equidade social e sustentabilidade ambiental,
incorporando a SAN entre os eixos orientadores das estratégias de desenvolvimento
do país (MALUF; REIS, 2013).
Quadro 1 – Segurança alimentar e nutricional: do conceito ao direito
Período Evolução histórica do conceito da Segurança Alimentar e Nutricional
1914 - 1918 Surge o conceito de segurança alimentar relacionado com segurança
nacional durante a I Guerra Mundial.
1939 - 1945 Na II Guerra Mundial, ganha importância estratégica decisiva na preservação
dos interesses dos países.
1946 A fome, como questão política, entra na agenda mundial, com a publicação
do livro “Geografia da Fome”, por Josué de Castro.
Anos 70 Com a crise de alimentos, passa a ser uma questão de produção de
alimentos, com ênfase na comida.
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Anos 80 Fome e desnutrição vistas como problemas de acesso e não de produção.
Ampliação do conceito, incluindo oferta adequada e estável e garantia de
alimentos saudáveis a todos.
1996 Na Conferência Mundial de Alimentação, é discutida a responsabilidade do
Estado para assegurar esse direito e fazê-lo em obrigatória articulação com
a sociedade civil.
2004 Durante a II Conferência Nacional de SAN, é incluído o respeito à diversidade
cultural e a sustentabilidade socioeconômica e ambiental ao seu conceito.
151 países que compõem o Conselho da FAO aprovam as Diretrizes
Voluntárias em apoio à realização progressiva do direito à alimentação
adequada no contexto da SAN.
2006 Como esforço para colocar o direito à alimentação como eixo orientador da
SAN, é sancionada a Lei Orgânica da SAN no Brasil.
2010 No Brasil, é promulgada a emenda constitucional que inclui a alimentação
entre os direitos sociais.
Fonte: Nascimento e Andrade (2010).
A mobilização da sociedade civil e os avanços legais nas políticas públicas pela
garantia da efetivação da SAN no Brasil e do Direito Humano à Alimentação Adequada
(DHAA), com ênfase no início do Governo do Presidente Lula (2003), levaram ao
reconhecimento internacional do Brasil na área de SAN e nos tiraram do Mapa da
Fome em 2014, um levantamento anual feito pela Organização das Nações Unidas
para Agricultura e Alimentação (FAO, 2014). O Brasil recebeu lugar de destaque
naquele relatório, por ter atingido tanto a meta dos Objetivos de Desenvolvimento do
Milênio (ODM) de reduzir pela metade a proporção da população que sofre de fome e
da mais rigorosa meta do World Food Summit (WFS) de reduzir pela metade o
absoluto número de pessoas famintas:
No Brasil, os esforços iniciados em 2003 resultaram em processos
participativos bem-sucedidos e instituições coordenadoras, implementando
políticas que efetivamente reduziram a pobreza e a fome. (FAO, 2014, p. 20,
tradução nossa).
9
Para Maria Emília Pacheco (2017), ex-presidenta do Conselho Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA), em seu discurso de 11 anos da Lei
Orgânica da Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), a melhora dos indicadores
de SAN, responsáveis pela saída do Brasil do Mapa da Fome, se deve aos programas
e políticas intersetoriais implementadas no período de 2002 a 2015, alinhados ao
princípio do DHAA e como reflexo das lutas e mobilização social, que geraram
conquistas pela cidadania, “mesmo que em meio a profundas contradições de um país
que historicamente não rompeu com as estruturas que reproduzem a injustiça social
e ambiental e como um dos países mais desiguais do mundo” (PACHECO, 2017, p.
1).
Todavia, após o impeachment da Presidenta Dilma Rousseff em 31 de agosto
de 2016, surge a ameaça de comprometimento desta longa construção e conquista
pela cidadania. É no contexto de “desfecho do golpe parlamentar que resultou no
afastamento da presidenta Dilma Rousseff, num processo em flagrante desrespeito à
Constituição Federal de 1988”, que “romperam-se as pré-condições indispensáveis
para a interlocução governo-sociedade com vistas à formulação, implementação e
controle social de políticas públicas", segundo denúncia da ex-conselheira do
CONSEA, Nathalie Beghin, em carta entregue a presidência do conselho com sua
renúncia do cargo (BEGHIN, 2016, p. 2).
Como especifica a própria Carta Final do Encontro da 5ª Conferência Nacional
de Segurança Alimentar e Nutricional + 2, elaborada em 2016 pelo após o encontro
realizado em 2015, em Brasília:
[...] a atual conjuntura de retrocessos na democracia nos impôs um cenário
de desconstrução de direitos, precarização das relações de trabalho,
aumento do desemprego, esvaziamento de políticas públicas e iminente volta
do Brasil ao Mapa da Fome. A agenda de reformas representa uma grave
violação aos direitos de cidadania. Setores da sociedade brasileira, sobretudo
aqueles em situação de maior vulnerabilidade, já sofrem as consequências
10
do desmonte do sistema de proteção social devido, principalmente, à
limitação dos gastos imposta pela Emenda Constitucional nº 95/20162. [...]
Além dos cortes orçamentários, os retrocessos são acompanhados de
desestruturação institucional, criminalização dos movimentos sociais e
aumento de intolerâncias em razão de gênero, orientação sexual, raça e
situação socioeconômica (CONSEA, 2018, p. 2).
Em crítica a manobras políticas e discurso de crise assumido para adoção de
medidas de austeridade social e violação dos direitos humanos, Pacheco (2017)
finaliza seu discurso proferido no CONSEA pelos 11 anos da LOSAN, alertando:
O Brasil passa por uma grave crise política, econômica e ética que acarretou
a ruptura do processo democrático e a violação de direitos inscritos na
Constituição Federal. Há retrocessos manifestados nas propostas de
mudanças da legislação trabalhista e previdenciária, na legislação agrária e
ambiental, que somados aos cortes dos programas de segurança alimentar e
nutricional levarão de volta o país ao Mapa da Fome. Por isso protestamos e
nos indignamos. Não podemos aceitar que a LOSAN se transforme em um
marco institucional vazio e arquivado pela história [...] A decisão do atual
governo de limitar o aumento dos gastos públicos à variação da inflação por
vinte anos já se faz presente nos drásticos cortes da Proposta da Lei
Orçamentária de 2018. (PACHECO, 2017, p. 1).
É importante detalhar os retrocessos e cortes nas políticas públicas citados por
Emília Pacheco neste discurso são, entre outros: a paralisação da Reforma Agrária, a
violação de direitos territoriais dos povos indígenas, comunidades quilombolas e
outros povos e comunidades tradicionais, as flexibilização das normas ambientais no
Código Florestal, e de liberação dos agrotóxicos e transgênicos, a extinção do
Programa de Apoio ao desenvolvimento sustentável aos povos indígenas,
comunidades quilombolas e outras comunidades tradicionais, corte de 11% do
2 Emenda Constitucional número 95, de 15 de dezembro de 2016, que limita por 20 anos os gastos
públicos. Para mais informações, é possível acessar
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/emendas/emc/emc95.ht
11
Programa Bolsa Família; redução de 99,8% dos recursos do Programa de Aquisição
de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA) para Compra com Doação Simultânea,
Aquisição de Sementes e Compra Direta, além de redução drástica dos recursos para
os programas de convivência com o semiárido, em período de seca prolongada
(PACHECO, 2017).
Para José Graziano da Silva3 (2018), atual diretor-geral reeleito da FAO, os
dados da PNAD Contínua do IBGE sinalizam aumento da extrema pobreza no país
em cerca de 11% de 2016 para 2017 (de 13,3 para 14,8 milhões de pessoas),
refletindo aumento do número de pessoas que passam fome no país. Segundo o
Banco Mundial, esse número em 2017 estaria entre 16 milhões (BANCO MUNDIAL,
2017). Soma-se a esse quadro a evolução desfavorável dos indicadores de obesidade
entre 2006 e 2017, aumentando a frequência de adultos com excesso de peso,
acompanhado da frequência de indivíduos com diagnóstico médico de diabetes
(BRASIL, 2018). Ainda em um cenário complexo e multifatorial em que se encontra o
Brasil, que ocupa a 10º posição como país mais desigual do mundo, em ranking de
mais de 140 países, conforme último Relatório de Desenvolvimento Humano (PNUD,
2017), se torna um grande desafio não apenas mensurar a (in)SAN, como reconhecê-
la na diversidade de realidades brasileiras, tão ricas quanto segregadas, tão plurais
quanto marginais. Por isso, faz-se necessário, além de uma análise dos elementos
conceituais da SAN, o diálogo com a perspectiva do DHAA e da soberania alimentar,
indissociáveis na concretização do desenvolvimento humano. Se, por vezes, esse
parece um exercício utópico, também pode nos oferecer a oportunidade de um olhar
mais integral e conectado com os inúmeros problemas elencados no tema em
questão.
3 José Graziano da Silva trabalha com SAN, desenvolvimento rural e questões agrícolas há mais de 30
anos, com destaque para sua atuação como arquiteto do programa Fome Zero, no Brasil e, agora, como Diretor-Geral da FAO desde 2011. Em 2003, foi encarregado pelo então presidente Luiz Inácio Lula da Silva para implementar o programa como Ministro Especial de Segurança Alimentar e Combate à Fome.
12
Dimensões da SAN e o diálogo com o DHAA e Soberania Alimentar
No conceito atual de SAN (BRASIL, LOSAN, 2006), os componentes alimentar
e nutricional são considerados dois elementos distintos, porém complementares. Se
a dimensão alimentar refere-se à produção, disponibilidade e acesso aos alimentos,
a dimensão nutricional estaria mais próxima das relações humanas com seu alimento
(práticas alimentares e utilização biológica dos mesmos), conforme Quadro 2. Assim,
podemos supor que a segurança alimentar seja um importante mecanismo para a
garantia da segurança nutricional, mas não é capaz de contemplar por si só aquele
conceito (ABRANDH, 2013).
Quadro 2 – Elementos conceituais da Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil
Elementos conceituais da Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil
Dimensão Alimentar Dimensão Nutricional
• Suficientes e adequadas para
atender a demanda da população no
que se refere à quantidade e
qualidade;
• Estáveis e continuadas para
garantir a oferta permanente,
neutralizando as flutuações
sazonais;
• Autônomas para que se alcance a
autossuficiência nacional nos
alimentos básicos;
• Equitativas para garantir o acesso
universal às necessidades
nutricionais adequadas, haja vista
manter ou recuperar a saúde nas
etapas do curso da vida e nos
diferentes grupos da população;
• Disponibilidade de alimentos saudáveis;
• Preparo dos alimentos com técnicas que
preservem o seu valor nutricional e sanitário;
• Consumo alimentar adequado e saudável para
cada fase do ciclo da vida;
• Condições de promoção da saúde, da higiene e
de uma vida saudável para melhorar e garantir a
adequada utilização biológica dos alimentos
consumidos;
• Condições de promoção de cuidados com a
própria saúde, com a saúde da família e da
comunidade;
• Direito à saúde, com o acesso aos serviços de
saúde garantido de forma oportuna e resolutiva;
• Prevenção e controle dos determinantes que
interferem na saúde e nutrição, tais como as
condições psicossociais, econômicas, culturais e
ambientais;
13
• Sustentável do ponto de vista
agroecológico, social, econômico e
cultural, com vistas a assegurar a
SAN das próximas gerações.
• Boas oportunidades para o desenvolvimento
pessoal e social no local em que se vive e se
trabalha.
Fonte: Adaptado Abrandh (2013).
Conforme o CONSEA (2006), a SAN demanda ações intersetoriais e
participativas na garantia de acesso à terra urbana e rural e ao território, aos bens da
natureza, incluindo as sementes, à água para consumo e produção de alimentos,
serviços públicos adequados de saúde, educação, transporte, entre outros, ações de
prevenção e controle da obesidade, do fortalecimento da agricultura familiar e da
produção orgânica e agroecológica, da proteção dos sistemas agroextrativistas, de
ações específicas para povos indígenas, populações negras, quilombolas e povos e
comunidades tradicionais, contemplando abordagem de gênero e geracional
(CONSEA, 2006). Para tanto, é necessária a mobilização de diversas áreas e setores
da sociedade de forma articulada, tendo em vista que a nossa alimentação é
multideterminada por fatores econômicos, psicossociais, éticos, políticos, culturais,
etc. (ABRANDH, 2013).
A intersetorialidade torna-se condição sine qua non para o desenvolvimento da
temática SAN, necessitando que políticas e programas estratégicos sejam construídos
e geridos por vários setores em cooperação (desde a formulação, implementação e
monitoramento/avaliação), bem como trabalhem de maneira horizontal no que ser
refere à interligação e articulação entre os atores (integrando saberes e experiências),
com objetivos e resultados em comum, para promover e potencializar sua atuação
sobre os determinantes sociais e garantir um processo democrático, participativo e
inclusivo (ABRANDH, 2013).
Andrade (2004) denominou como o dilema da intersetorialidade: “o desafio de
operar, ante a complexidade dos problemas sociais do mundo contemporâneo,
políticas públicas intersetoriais em ambientes tradicionalmente setoriais, como os
Estados nacionais.” Para Lotta e Favareto (2016), estudando a especificidade
14
brasileira na integração de novos arranjos institucionais nas políticas públicas, a
horizontalidade na organização é medida quando a intersetorialidade se concretiza
em graus diferentes nas políticas, em efetiva integração e não apenas em
justaposição de políticas setorizadas e verticalmente hierarquizadas.
Nesse contexto, Akerman et al. (2014) trazem a ideia de IntersetorialdeS, uma
síntese plural, onde “a ação intersetorial não seja um experimento na gestão pública
e possa se constituir em uma práxis de governo”, com múltiplas formas de governança
intersetorial. Vale o destaque, por esses autores, de uma incompletude do processo
de IntersetorialidadeS, entendido por eles como uma sequência de ondas,
primeiramente utilitarista (que reforça o estado mínimo), depois racionalizadora (que
busca a eficiência) e, por fim, interdependente (que ainda está por vir), “em que a
intersetorialidade não será apenas a instalação de arranjos multissetoriais, mas a
decisão ético-política deliberada de que o Estado e sua gestão e políticas servem ao
interesse comum.” (AKERMAN et al., 2014, p. 4298). Essa última visão seria um
contraponto ao caráter fragmentado de produção de conhecimento e de ação, advindo
do paradigma cartesiano, mas que exigiria exercício de pensamento complexo, mais
profundo e interligado.
Segundo Maluf (2007), a vinculação das ações e políticas públicas de SAN a
princípios como a intersetorialidade, o direito humano a alimentação adequada e
saudável e a soberania alimentar é o que garante a diferenciação desse enfoque para
os usos correntes da “segurança alimentar” por governos, organismos internacionais
e representações empresariais vinculadas às grandes corporações e ao agronegócio.
Não só as definições de SAN e a intersetorialidade são mutáveis, mas também a
definição de direitos humanos está em constante construção, uma vez que foram
conquistados a partir de lutas históricas e, por essa razão, são influenciados pelos
costumes e valores de determinado tempo histórico. O DHAA é indispensável para a
sobrevivência, desde o direito fundamental de toda pessoa a estar livre da fome ou
má nutrição até o direito de todos à alimentação adequada, sendo, portanto,
reconhecido pelas normas nacionais e internacionais como pré-requisito para a
15
realização de outros direitos humanos (direito à terra para nela produzir alimentos, ao
meio ambiente equilibrado e saudável, à saúde, à educação, à cultura, ao emprego e
à renda, entre outros) (ABRANDH, 2013).
Vale reforçar que no Brasil, a partir de 2010, esse direito está assegurado entre
os direitos sociais da Constituição Federal, com a aprovação da Emenda
Constitucional nº 64, de 2010 (BRASIL, 2010a), embora desde 1996 a expressão
“Direito Humano à Alimentação Adequada” conste no Pacto Internacional dos Direitos
Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC). Nesse mesmo ano, a Cúpula Mundial da
Alimentação, organizada pela FAO e realizada em Roma, associou o papel
fundamental da SAN como uma possível estratégia para garantir o DHAA a todos
(ABRANDH, 2013).
Em 2002, o primeiro Relator Especial das Nações Unidas para o Direito à
Alimentação, Relator Especial, Jean Ziegler, em relatório, definiu o DHAA em sua
versão mais atual:
O direito à alimentação adequada é um direito humano inerente a todas as
pessoas de ter acesso regular, permanente e irrestrito, quer diretamente ou
por meio de aquisições financeiras, a alimentos seguros e saudáveis, em
quantidade e qualidade adequadas e suficientes, correspondentes às
tradições culturais do seu povo e que garantam uma vida livre do medo, digna
e plena nas dimensões física e mental, individual e coletiva (ONU, 2002).
Assim como a SAN não se resume a uma de suas dimensões, como sugere o
conceito mais atual proposto pela ONU, o DHAA não pode se limitar, por exemplo, a
combater apenas a fome ou má nutrição, pois não estará sendo plenamente realizado
como processo de transformação, que envolve elementos de justiça social e
econômica, a depender da realidade específica de povos e comunidades, em ampla
representação, como evidencia o esquema da Figura abaixo (ABRANDH, 2013):
16
Figura – Representação Gráfica das Dimensões da Alimentação Adequada
Fonte: Leão e Recine (2011)
A Ação Brasileira pela Nutrição e Direitos Humanos (ABRANDH, 2013, p. 31)
enfatiza que, pelas diversas realidades, particularidades e dificuldades que o Brasil
apresenta, “não é possível descrever todas as ações necessárias para a garantia do
DHAA, porque cada grupo, família ou indivíduo vai exercer o seu direito de se
alimentar com dignidade à medida que forem superadas as dificuldades da realidade
específica que lhes cerca”, assim como também forem superadas práticas
paternalistas, assistencialistas, discriminatórias e autoritárias. De modo geral, a
garantia do DHAA estaria relacionada a conceitos-chave como disponibilidade,
adequação, acesso físico, econômico e estável aos alimentos, respeitando a
dignidade humana, garantindo prestação de contas e protagonismo dos titulares de
direito, em articulação com políticas intersetoriais de SAN e Soberania Alimentar
(ABRANDH, 2013). Nesse debate, a soberania alimentar é entendida como:
17
Soberania Alimentar é o direito dos povos definirem suas próprias políticas e
estratégias sustentáveis de produção, distribuição e consumo de alimentos
que garantam o direito à alimentação para toda a população, com base na
pequena e média produção, respeitando suas próprias culturas e a
diversidade dos modos camponeses, pesqueiros e indígenas de produção
agropecuária, de comercialização e gestão dos espaços rurais, nos quais a
mulher desempenha um papel fundamental [...]. A soberania alimentar é a via
para erradicar a fome e a desnutrição e garantir a segurança alimentar
duradoura e sustentável para todos os povos. (Fórum Mundial sobre
Soberania Alimentar, Havana, 2001, p. 1).
O artigo Art. 5o da LOSAN (BRASIL, 2006) declara que “a consecução do DHAA
e da SAN requer o respeito à Soberania Alimentar, que confere aos países a primazia
de suas decisões sobre a produção e o consumo de alimentos”. Assim, é impossível
não levar em conta a interdependência entre os conceitos de SAN, DHAA e Soberania
Alimentar ou tratá-los isoladamente. Nessa perspectiva sistêmica da linha histórica da
SAN, a LOSAN assume como diretrizes da lei a promoção da intersetorialidade das
políticas, programas e ações governamentais e não governamentais, com recursos
específicos para gestão e manutenção de um sistema que possa articular, afinal,
esses atores, o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN),
descrito a seguir.
Perspectiva sistêmica da SAN e o Sistema Nacional de SAN
O principal intuito da LOSAN foi a criação do Sistema Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional, o SISAN, cujos objetivos são formular e implementar políticas
e planos de SAN, estimular a integração dos esforços entre governo e sociedade civil,
bem como promover o acompanhamento, o monitoramento e a avaliação da SAN do
País (BRASIL, 2006). Para tanto, a Lei Orgânica estabeleceu seus princípios,
18
diretrizes, objetivos e composição. Segundo o Art. n 11 da LOSAN (BRASIL, 2006),
integram o SISAN:
a) I – a Conferência Nacional de SAN, instância responsável pela indicação
ao CONSEA das diretrizes e prioridades da Política e do Plano Nacional de
SAN, bem como pela avaliação do SISAN;
b) II – o Conselho Nacional de SAN (CONSEA), órgão de assessoramento
imediato ao Presidente da República;
c) III – a Câmara Interministerial de SAN (CAISAN), integrada por Ministros
de Estado e Secretários Especiais responsáveis pelas pastas afetas à
consecução da SAN;
d) IV – os órgãos e entidades;
e) V – as instituições privadas de SAN da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios; e, com ou sem fins lucrativos, que manifestem
interesse na adesão e que respeitem os critérios, princípios e diretrizes do
SISAN.
Para Burlandy (2009), a implementação de sistemas nacionais, a exemplo do
Sistema Único de Saúde (SUS) e SISAN, é um exercício de revisão dos modelos
vigentes de atenção à saúde e à alimentação, visando lógica integrada de atuação.
No caso do SISAN, ele se destina a aproximar a produção, abastecimento,
comercialização e consumo de alimentos, considerando também suas interrelações.
Tal qual o SUS, o SISAN também prevê a participação e o controle social por meio de
conselhos e conferências. Entretanto, foi publicado somente em 2010 (quatro anos
depois da criação do SISAN) o decreto que regulamenta a LOSAN, instituindo a
Política Nacional de SAN (PNSAN) e estabelecendo os parâmetros para a elaboração
do Plano Nacional de SAN (PLANSAN), principal instrumento de planejamento, gestão
e execução da PNSAN (BRASIL, 2010b; ALVES; JAIME, 2014).
Na quinta Conferência Nacional de SAN, realizada em 2015, na capital Brasília,
um dos eixos temáticos orientadores da conferência foi o Fortalecimento do SISAN,
destacando seu avanço histórico na construção conjunta entre governo e sociedade
19
civil e adesão de todos os estados brasileiros ao sistema. Houve também o interesse
em integrar as agendas do SUS, Sistema Único da Assistência Social (SUAS) e do
SISAN (BRASIL, 2015). Na agenda principal desse eixo temático se discutiu a
participação social; a intersetorialidade, gestão e financiamento do SISAN e o pacto
federativo; conflito de interesses público-privado, exigibilidade e monitoramento do
DHAA; além disso, foram definidos subtemas divididos em grupos de trabalho, cujas
propostas com potencial de maior impacto na implementação e avanço do SISAN
foram organizadas e agrupadas em ideais centrais (ideias-força), sistematizadas e
apresentadas em relatório (BRASIL, 2015). Como objetivo geral, essa conferência
nacional buscou discutir mecanismos para ampliar e fortalecer o comprometimento
dos três poderes e esferas do governo para a promoção da soberania alimentar,
garantindo a todos e todas o DHAA e assegurando a participação social e a gestão
intersetorial no SISAN, na Política e no Plano Nacional de SAN (BRASIL, 2015).
Para Burlandy (2009), uma integração de agendas dar-se-á com a pactuação
de um projeto interligado, que transcenda programas setoriais e aloque recursos em
prioridades de médio e longo prazo, ainda que adie ganhos mais imediatos de alguns
segmentos, cedendo espaço a consensos estratégicos, somente possíveis com a
construção de novas solidariedades políticas e compromissos firmados a partir de um
extenso processo de negociação. Burlandy acredita que no Brasil o SISAN vem
favorecendo a promoção da intersetorialidade no âmbito da histórica atuação dos
governos brasileiros na área de alimentação e nutrição e que a SAN reforçou o caráter
supra-setorial dessa institucionalidade. A autora reconhece que os avanços são
promissores, mesmo que seja longo o caminho a ser percorrido em direção a um
planejamento integrado (BURLANDY, 2009).
Maluf e Reis (2013) defendem que os principais problemas da atualidade
precisam ser vistos como facetas de uma única crise, uma “crise de percepção”. Os
autores defendem que, no enfoque sistêmico, ao considerar as complexidades das
relações humanas, a questão alimentar e nutricional possa ocupar seu devido espaço
nos processos sociais, como detonadora de dinâmicas transformadoras (quer sejam
20
contraditórias, com elementos de conflito, desequilibradas, com soluções abertas ou
caráter de aprendizado). O que mais interessa a esses autores é que esse enfoque
sistêmico esteja articulado a estratégias de desenvolvimento, uma vez que possibilite
perceber os problemas de forma interligada e interdependente para construção de
políticas públicas.
Qual a atual urgência nas agendas de estudos da SAN no Brasil?
Nunca se discutiu tanto de SAN no Brasil e no mundo como na última década.
Isso se justifica em boa medida porque o cenário atual aponta o terceiro ano
consecutivo de aumento da fome, indicando que, em 2018, havia 820 milhões de
pessoas no mundo e 42,5 milhões de pessoas na América Latina e Caribe (6,5% da
população regional) vivendo nessa situação. Em um quadro complexo, marcado por
desigualdades sociais na América Latina, para cada pessoa que passa fome, mais de
seis pessoas sofrem de sobrepeso/obesidade, evidenciando outra face da
vulnerabilidade alimentar, que convive com aumento no índice de insegurança
alimentar grave em 2018 (FAO; FIDA; UNICEF; PMA; OMS, 2019). Conflitos,
variabilidade e condições climáticas extremas estão entre os principais fatores
explicativos desse aumento, além das altas taxas de desemprego e a deterioração
das redes de proteção social, ao passo que crianças, pessoas de baixa renda,
mulheres, povos indígenas, afrodescendentes e famílias rurais são os que mais
sofrem os impactos (FAO; FIDA; UNICEF; PMA; OMS, 2018).
Se analisarmos o ciclo da alimentação, desde a produção ao consumo, é
possível perceber que grandes transformações nos sistemas alimentares da América
Latina e Caribe ao longo dos anos representaram uma das principais causas do
aumento da desnutrição em grupos populacionais vulneráveis e excluídos. Embora
muitos cidadãos tenham aumentado o consumo de alimentos frescos, in natura, eles
também precisaram, muitas vezes, optar por produtos baratos e ultraprocessados,
pobres em nutrientes e com alto teor de gordura, açúcar e sal (FAO; OPS; WFP;
21
UNICEF, 2018), opções que, pela via da grande oferta de alimentos obesogênicos,
também têm contribuído para a insegurança alimentar. Na América Latina e no Caribe,
a obesidade tem avançado consideravelmente: 7,3% (ou 3,9 milhões) de todas as
crianças com menos de cinco anos estão com sobrepeso, acima da média mundial,
situada em 5,6%. Por faixa etária, esse índice chega a 60% da população regional ou
250 milhões indivíduos com excesso de peso (FAO; OPS; WFP; UNICEF, 2018).
A desigualdade tem afetado mais as mulheres. De acordo com o último relatório
da FAO (FAO; OPS; WFP; UNICEF, 2018), na América Latina, 19 milhões de
mulheres (8,4%) passam fome, em comparação com 15 milhões de homens (6,9%).
Em todos os países da região, a taxa de obesidade das mulheres adultas também é
maior que a dos homens. E pela primeira vez em uma década, a miséria no campo
também aumentou na América Latina e Caribe, com efeito sobre a migração e seu
impacto sobre as mulheres e os povos indígenas, conforme Panorama da Pobreza
Rural para a América Latina e o Caribe realizado pela FAO (FAO, 2018).
No campo, ainda, segundo relatório da OXFAM (2016), “Terra, Poder e
Desigualdade na América Latina”, o embate entre os interesses de setores
privilegiados e os direitos das maiorias rurais fomentaram uma verdadeira crise de
direitos humanos na região. Com 122 defensores e defensoras assassinados, 2015
foi o pior ano da história recente da América Latina para a defesa dos direitos
humanos. Mais de 40% dos casos estavam relacionados à defesa da terra e do
território, do meio ambiente e direitos dos povos indígenas. As mulheres estão na linha
de frente da luta pela terra e sofrem as mais específicas formas de violência (OXFAM,
2016).
A crescente perseguição e criminalização de comunidades indígenas e
camponesas, mulheres e homens que defendem a terra, os recursos naturais, o direito
à comida, faz parte de uma estratégia de repressão que vem se estendendo por toda
a América Latina. Utilizam-se táticas como a militarização dos territórios, os estados
de exceção, a intervenção lado a lado de agentes de segurança privada e forças
policiais e militares, a instrumentalização do aparato judicial para deslegitimar o
22
protesto social, além da ausência de apoio, recursos, acesso à justiça ou omissão do
Estado (OXFAM, 2016; FIAN Internacional, 2018).
Soma-se a esse quadro o fato de o Brasil continuar sendo o maior consumidor
de agrotóxicos do mundo, contabilizando na última década uma expansão de 190%
do mercado de agrotóxicos. Com um histórico de políticas públicas de incentivo ao
seu uso e comercialização, mantidas pela influência da bancada ruralista no
Congresso Nacional, as dez empresas que concentram mais de 70% desse mercado
no país garantem custo irrisório de registro de produtos e isenção, na maioria dos
estados, de impostos para os mesmos (LOPES; ALBUQUERQUE, 2018). Segundo a
Campanha Permanente Contra os Agrotóxicos e Pela Vida, nos primeiros 200 dias de
governo de atual presidente Jair Bolsonaro, foram liberados 290 novos produtos
agrotóxicos, média recorde no Brasil de 1,45 agrotóxico por dia (Campanha..., 2019).
Um cenário de desigualdades econômicas, danos ao ambiente e à saúde
humana é extensamente documentado em relatórios como o Dossiê da ABRASCO -
Associação Brasileira de Saúde Coletiva (CARNEIRO, 2015), o mapa Geografia do
Uso de Agrotóxicos no Brasil e Conexões com a União Europeia (BOMBARDI, 2017)
e a Revisão Sistemática de Lopes e Albuquerque (2018) que analisou 116 estudos
sobre o impacto negativo do uso desses produtos no Brasil, afetando diretamente a
SAN e saúde da população.
No Brasil, o debate da SAN sempre esteve ancorado na mobilização da
sociedade civil em pautas que custavam aos governos brasileiros a decisão política
do reconhecimento de violação de direitos fundamentais do ser humano e foram
marcados por momentos políticos de profunda transformação no país. Para Silva
(2014), analisando a trajetória histórica da SAN na agenda política nacional, entre
seus projetos, há descontinuidades e consolidação:
Há processos e dinâmicas sociais diferenciadas em curso, simultaneamente,
em diferentes localidades, visando à reprodução social de grupos sociais
diversos, em áreas urbanas ou rurais, com maior ou menor apoio do poder
público. Não raramente essas dinâmicas são marcadas por conflitos, lutas de
23
poder e dominação, o que torna o debate ainda mais complexo. (SILVA, 2014,
p. 63).
Com o impeachment da presidenta Dilma Rousseff, em 31 de agosto de 2016,
surge o alerta da ameaça de comprometimento desta longa construção e conquista
pela cidadania. A decisão do governo Temer, de limitar o aumento dos gastos públicos
à variação da inflação por vinte anos se faz presente nos drásticos cortes da Proposta
da Lei Orçamentária de 2018 e retrocessos e cortes nas políticas públicas, sendo
afetadas as populações específicas e mais vulneráveis, com aumento da extrema
pobreza no país em cerca de 11% de 2016 para 2017 e aumento do número de
pessoas que passam fome, evidenciando a necessidade de instrumentos nacionais e
internacionais de exigibilidade do DHAA (BRASIL, 2016; BEGHIN, 2016; PACHECO,
2017; BANCO MUNDIAL, 2017, VASCONCELOS, 2019).
Vasconcelos et al (2019) chama atenção para o conjunto de retrocessos: cortes
orçamentários contínuos fragilizam as políticas sociais, de redução da fome, da
miséria, da pobreza e da promoção da SAN a partir do Governo Temer, após uma
expansão e qualificação das políticas públicas em alimentação e nutrição,
principalmente nos governos Lula e Dilma.
Em um cenário complexo e multifatorial no qual se encontra o Brasil, que ocupa
a 10º posição como país mais desigual do mundo, em ranking de mais de 140 países,
conforme último Relatório de Desenvolvimento Humano (PNUD, 2017), se torna um
grande desafio não apenas mensurar a (in)SAN, como reconhecê-la na diversidade
de realidades brasileiras, tão ricas quanto segregadas, tão plurais quanto marginais.
A tentativa de extinção do CONSEA através da Medida Provisório n° 870,
01/01/2019 no início do ano pelo atual presidente eleito, Jair Bolsonaro, e a
exoneração do quadro de funcionários da Secretaria Nacional de SAN (SESAN) em
06/02/2019, deram início a um duro período marcado pelo desmonte de políticas
sociais e pelo estancamento ou piora de indicadores sensíveis à degradação das
condições de vida, reforça Inês Rugani Ribeiro de Castro (2019), que conclama:
24
Compreendendo que a alimentação é determinante decisivo das condições
de saúde e que o DHAA e o direito à saúde são indissociáveis, cabe à
comunidade da saúde coletiva se engajar não somente nos debates e
análises sobre este contexto, mas também na incidência política para que
esse erro histórico seja superado (Castro, 2019, p.3).
Diante de processos e dinâmicas tão intensos, suas especificidades e
distâncias, complexidades e conflitos, questões como a seguinte surgem: Qual a atual
urgência nas agendas de estudos da SAN no Brasil? É urgente perceber e tecer novos
horizontes de uma agenda de pesquisa que, não se limitando apenas a metas e
indicadores, mas que possa acessar resistências e entraves neste contexto político
de insegurança alimentar e violação de direitos humanos.
Além de uma análise dos elementos conceituais da SAN, faz-se necessário,
portanto, o diálogo com a perspectiva do DHAA e da soberania alimentar,
indissociáveis na concretização do desenvolvimento humano. Se, por vezes, esse
parece um exercício utópico, também pode nos oferecer a oportunidade de um olhar
mais integral e conectado com os inúmeros problemas elencados no tema e contexto
em questão.
Burlandy, Bocca e Mattos (2012) chamam atenção para o que deveria ser o
primeiro exercício de um pesquisador: não cair no mito da neutralidade científica e da
capacidade que a academia teria de trazer uma racionalidade nos produtos de
análises de políticas, como se nós pesquisadores fossemos seres externos aos
processos políticos. Negar a pesquisa como uma espécie também de militância
política seria desconsiderar a pluralidade de sujeitos, interesses, visões de mundo,
projetos e processos políticos (não só produtos), racionalidades e disputas no próprio
campo político (BURLANDY BOCCA; MATTOS, 2012).
Só a partir de uma perspectiva da alimentação enquanto construção de
humanidade e do desenvolvimento como forma de liberdade, que se entende homens
e mulheres como atores de elegibilidade, de direitos, de dignidade, reproduzindo-se
25
socialmente e culturalmente, podendo a comida ser o “prato” que possibilita estudar
as lutas, relações sociais, econômicas e culturais que regem suas vidas (SEN, 2000;
VALENTE, 2002).
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