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Tribunal de Contas da União
Dados Materiais:
Decisão 669/95 - Plenário - Ata 59/95
Processo nº TC 017.787/94-7
Responsável: Osiris de Azevedo Lopes Filho (ex-Secretário da SRF);
Sérgio de Otero Ribeiro (ex-Diretor-Presidente do SERPRO); Pedro
Sampaio Malan (ex-Presidente do BACEN); Danilo de Castro
(ex-Presidente da CEF, período 01.01 a 29.03.94) e José Fernando de
Almeida (ex-Presidente da CEF, período de 30.03 a 31.12.94).
Órgäo: Secretaria da Receita Federal - SRF, Serviço Federal de
Processamento de Dados - SERPRO; Banco Central do Brasil - BACEN e
Caixa Econômica Federal - CEF.
Vinculaçäo: Ministério da Fazenda
Relator: MINISTRO ADHEMAR PALADINI GHISI.
Representante do Ministério Público: Dr. Walton Alencar Rodrigues
Unidade Técnica: 5ª SECEX
Especificação do "quorum":
Ministros presentes: Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça (Presidente),
Fernando Gonçalves, Adhemar Paladini Ghisi, Carlos Átila Álvares da
Silva, Homero dos Santos, Paulo Affonso Martins de Oliveira, Iram
Saraiva, Humberto Guimarães Souto e Bento José Bugarin.
Assunto:
Auditoria Operacional no Sistema de Arrecadação Federal
Ementa:
Auditoria Operacional. Sistema de Arrecadação de Tributos Federais
BACEN, SERPRO, BB, CEF e SRF. Análise detalhada das funções de cada
órgão envolvido. Verificação de certa fragilidade nos controles.
Recomendação.
Data DOU:
28/12/1995
Página DOU:
22566
Data da Sessão:
12/12/1995
Relatório do Ministro Relator:
GRUPO II - Classe V - Plenário
TC 017.787/94-7
Natureza: Relatório de Auditoria Operacional no Sistema de
Arrecadação de Tributos Federais
Órgão: Secretaria da Receita Federal - SRF, Serviço Federal de
Processamento de Dados - SERPRO; Banco Central do Brasil - BACEN;
Caixa Econômica Federal - CEF.
Ementa: Auditoria Operacional realizada no Sistema de Arrecadação
de Tributos Federais. Detectada fragilidade do controle da
Secretaria da Receita Federal sobre a rede arrecadadora.
Necessidade de aprimoração dos sistemas informatizados. Possíveis
irregularidades ocorridas na utilização da operação "DRAWBACK" do
petróleo pela PETROBRÁS. Aquisição de softwares em 1992, ainda não
utilizados. Audiência, determinações e recomendações aos órgãos
envolvidos.
Cogitam os autos de Relatório de Auditoria Operacional
realizada no Sistema de Arrecadação de Tributos Federais, efetuada
pela 5ª Secex, no período de 04.04.94 a 07.07.94, abrangendo a
Secretaria da Receita Federal - SRF, bancos (rede arrecadadora),
Serviço Federal de Processamento de Dados - SERPRO, Banco
Central - BACEN, Banco do Brasil- BB e Caixa Econômica
Federal - CEF.
2. Esclareceu a equipe de auditoria que foi incluído, também, no
escopo dos trabalhos, análise acerca da arrecadação do Imposto de
Importação-II, tendo em vista a maneira acíclica e inconstante da
arrecadação desse tributo, o que acrescentou a Petróleo Brasileiro
S.A. - PETROBRÁS, dentre os órgãos auditados.
3. Relatarei, em seguida, os principais fatos apurados pela
equipe por entidade examinada.
SECRETARIA DA RECEITA FEDERAL
4. A Secretaria da Receita Federal - SRF cuida da administração
tributária da União e dentre a sua competência legal destacam-se
dois pilares básicos: Arrecadação e Fiscalização.
5. No que toca à arrecadação a equipe destaca, inicialmente, o
acréscimo verificado no exercício de 1994, que colocaram sob a
administração da Receita, até junho desse exercício, US$ 28.407
milhões, o que correspondeu a um acréscimo de 25,42% em relação ao
mesmo período de 1993. Esse incremento, segundo apuraram os
analistas, deveu-se, em parte, à cobrança do Imposto Provisório
sobre Movimentação Financeira - IPMF; ao aumento da alíquota do
Imposto de Renda, mormente o retido na fonte, que passou de 25 para
26,6% além de ter sido criada nova alíquota de 35%; e ao combate à
evasão fiscal, refletido no pagamento de multas e na maior
adimplência e cumprimento das obrigações tributárias.
6. A par do ganho de produtividade observado nesse exercício, foi
destacado no presente relatório, a carência tanto de Auditores do
Tesouro Nacional - AFTN quanto de Técnicos do Tesouro
Nacional - TTN (nível médio), na execução das tarefas atribuídas à
SRF (fl. 15). Nesse sentido, a equipe ressalta a importância de se
adotar formalmente um plano de lotação de pessoal nas unidades da
SRF, de forma a assegurar distribuição eqüitativa da força de
trabalho entre as diversas áreas de atuação, de acordo com a carga
de atividades de cada qual, conferindo primazia às prioridades da
atividade-fim da Receita.
7. Foi verificado, também, quanto ao assunto, que persiste o
desvio de função no Ministério da Fazenda, haja vista que os
funcionários do SERPRO continuam prestando serviços que seriam do
quadro de carreira da SRF, o que já mereceu análise e recomendação
por parte desta Corte de Contas no TC 013.201/88-3.
8. No que concerne à atividade de fiscalização, destacou-se que a
execução da mesma é realizada pelas Divisões de Fiscalização das
Delegacias da Receita Federal, estando a ação fiscal direcionada
principalmente para os grandes contribuintes e para os "focos de
incêndio" (denúncias) que implicam em constantes ajustes no
planejamento da atividade fiscal.
9. Quanto ao acompanhamento e cobrança dos créditos tributários
não liqüidados nos prazos estabelecidos, esses ficam sob a
responsabilidade da Divisão de Gerência de Cobrança, a nível
central, e a execução das atividades de cobrança em cada Delegacia
da Receita Federal - DRF. O levantamento dos débitos dos
contribuintes é feito por meio dos sistemas de contas-correntes, os
quais registram os lançamentos relativos às declarações das pessoas
físicas e jurídicas. Contudo, ressaltam os analistas, que os
auditores da SRF não encontram a facilidade que seria de se esperar
nos sistemas de processamento de dados existentes para a
verificação da situação fiscal dos contribuintes, já que muitas
vezes esses sistemas trazem informações incorretas, fazendo com que
o mesmo trabalho seja realizado mais de uma vez, causando
transtornos aos contribuintes.
10. Foi destacado, na sistemática de cobrança utilizada pela
Receita, a Cobrança Administrativa Domiciliar - CAD, que após
selecionar os devedores a serem visitados e comprovar os valores
realmente devidos, procede ao trabalho de cobrança administrativa
domiciliar. Averiguou-se, na 7ª Região Fiscal, que esse tipo de
cobrança tem gerado bons resultados em termos de arrecadação, em
que pese sua abrangência parcial do universo passível deste tipo de
cobrança, em virtude da insuficiência de recursos materiais e de
mão-de-obra fiscal aplicada para essa atividade.
11. No tocante à cobrança, a equipe listou algumas medidas que, se
adotadas, poderiam elevar o grau de eficiência dessa atividade, num
curto prazo, incrementando a arrecadação, quais sejam:
"a) desenvolvimento e implantação de um sistema informatizado
que permita o acesso à situação fiscal do contribuinte de forma
simples e confiável;
b) adoção de mecanismos que tornem mais célere o processamento
das declarações, o que agilizará as ações de cobrança;
c) aumento da lotação de AFTNs no setor de cobrança;
d) aparelhamento do serviço de Cobrança Administrativa
Domiciliar com tecnologias que permitam uma maior produtividade,
como por exemplo, NOTEBOOKS contendo legislação aplicável,
planilhas, programas que auxiliem na quantificação dos débitos,
além da situação fiscal do auditado." (fl. 24)
12. Outro ponto verificado no Relatório diz respeito à emissão de
Certidão de Quitação de Tributos e Contribuições Federais.
Ressaltou a equipe, quanto à matéria, que a sistemática de emissão
da certidão no próprio formulário apresentado pelo contribuinte,
configura-se frágil e facilitadora de ocorrência de fraudes ou
falsificações, uma vez que o documento que comprova a quitação do
contribuinte com a Receita pode ser obtido pelo próprio interessado
fora do âmbito daquela instituiçäo. Os meios utilizados para
falsificação vão desde os mais simples como carimbos falsificados,
numeração de protocolo estranha à instituiçäo e assinaturas
fraudadas, até aquelas mais sofisticadas como fotomontagem de
elementos identificadores da Receita Federal.
13. Além do que, foi constatado pela equipe que a sistemática
utilizada pela maioria das Delegacias tem como base de consulta as
informações contidas nos sistemas de contas-correntes que se
encontram desatualizadas, pelos motivos que serão expostos mais a
frente, e caso conste débito nesse sistema, a situação é resolvida
mediante a apresentaçäo do DARF correspondente pressupondo o
pagamento. Contudo, nessa verificaçäo näo é checado se o valor pago
é o que deveria ser recolhido, näo assegurando que o contribuinte
esteja realmente quite com a SRF, mas, ainda assim, lhe é fornecido
o documento de quitaçäo. Na DRF - Brasília está sendo utilizada
nova sistemática de emissäo eletrônica da certidäo em comento,
entretanto, essa esbarra nos seguintes entraves:
"a) desatualizaçäo dos sistemas "contas-correntes", que säo
essenciais para consulta, por espelhar a situaçäo fiscal do
contribuinte (vide subitem 4.5);
b) dificuldades operacionais em razäo do pequeno número de
servidores para prestaçäo desse serviço, diante do volume de
requerimentos conjugado com o atendimento ao público; e
c) demora no atendimento ao público já que, além dos
documentos exigidos legalmente para a emissäo da Certidäo, säo
solicitadas as Declaraçöes de Ajuste relativas aos dois últimos
exercícios e os comprovantes de pagamento (DARF)." (fl.27)
14. Salientou-se que essa situaçäo tem provocado insatisfaçäo nos
contribuintes que necessitam da referida certidäo pois, como a
Receita näo dispöe de informaçöes atualizadas sobre a situaçäo
fiscal de cada um, na verdade quem acaba fazendo a prova da
quitaçäo é o próprio contribuinte, que se vê obrigado a apresentar
as mesmas informaçöes já disponíveis na SRF.
15. Relativamente aos parcelamentos de débitos, opçäo de pagamento
muito utilizada pelo contribuinte, a equipe esclarece que esses
parcelamentos säo cadastrados no Sistema de Parcelamento de Débitos
da Receita Federal-SIPADE que permite, com presteza, o controle dos
débitos parcelados e o acompanhamento da inadimplência. Contudo, o
relatório registra que "Os exames realizados no decorrer da
auditoria detectaram que na base de dados do SIPADE existem
inconsistências relativas ao pagamento das prestaçöes dos
parcelamentos. O que inviabiliza o registro correto desses
recolhimentos é a falta de transcriçäo, no momento da digitaçäo nas
agências bancárias da rede arrecadadora, das informaçöes de alguns
campos do DARF como: número do processo, número de referência ou da
prestaçäo, conforme apontado no subitem 3.2.1 do presente
relatório. Em conseqüência, ficam comprometidos os relatórios de
acompanhamento mensal produzidos pelo sistema, notadamente o que
espelha a realizaçäo das prestaçöes previstas para apuraçäo do
nível de inadimplência com vistas a cancelamentos." (fls.29/30).
16. No concernente à auditoria e controle da rede arrecadadora, os
analistas verificaram que a maior parte dos procedimentos
operacionais de auditoria somente säo desencadeados a partir do
momento em que o contribuinte apresenta um DARF comprovando o
recolhimento do tributo e constata-se que esse näo foi informado e
repassado por determinado Banco, näo existindo um programa regular
de auditoria. Mesmo em caso de ocorrência do fato descrito, o
Delegado só determina o exame do caso específico, sem proceder à
uma investigaçäo mais ampla com vistas a verificar a extensäo do
problema. Pelo levantamento efetuado neste trabalho, atualmente a
SRF aloca 437 funcionários às atividades ligadas ao controle,
orientaçäo, e auditoria dos agentes arrecadadores, sendo que dos
260 pertencentes à carreira de auditoria do Tesouro Nacional,
apenas 75 säo destacados para a realizaçäo de auditoria bancária, o
que representa menos de 1 AFTN por DRF (fl.34).
BANCOS
17. Quanto a esses agentes a equipe registrou que dentro do
Sistema de Arrecadaçäo dos Tributos Federais, os bancos exercem
papel fundamental, quer seja como agentes arrecadadores, quer seja
como responsáveis tributários - situaçäo relativa a determinados
tributos que säo calculados, debitados e recolhidos ao Tesouro
Nacional pelas instituiçöes bancárias mas cujos contribuintes, em
geral, näo säo os bancos e sim pessoas físicas e jurídicas que com
eles operam.
18. Foi analisada a rotina operacional dos bancos no que se refere
a essas duas funçöes e a atuaçäo da Receita Federal junto à rede
bancária, a partir de verificaçöes feitas no Banco de Brasília S.A.
- BRB, Caixa Econômica Federal - CEF, Banco Boavista e Banco
Noroeste.
OS BANCOS COMO AGENTES ARRECADADORES
19. Verificou-se, inicialmente, que as instituições bancárias
passam a integrar o Sistema de Arrecadação Federal, como agentes
arrecadadores, a partir de contratos firmados com a Receita para
prestaçäo dos serviços de arrecadaçäo de receitas federais (DARFs)
e de prestaçäo de contas dos documentos arrecadados por meio
magnético. Esses contratos prevêem remunerações de 2,5 UFIRs por
documento processado, cabendo aos bancos a tarefa de transcriçäo
dos dados constantes dos DARFs pagos em suas agência. A equipe
registra que esses contratos prescindiram do processo licitatório,
em face da inviabilidade de competiçäo que ensejou a
inexigibilidade prevista no "caput" do art. 23 do Decreto-lei
nº 2.300/86, vigente à época, tendo a equipe salientado que:
"132. A razäo de ser da licitaçäo é a obtençäo da proposta
mais vantajosa para a Administraçäo, conferindo aos interessados
igualdade de condiçöes.
133. No caso em comento, como se trata de um contrato de
adesäo em que as condiçöes säo uniformes para os contratados,
inclusive o preço, fica assegurada a isonomia, ainda mais porque
qualquer instituiçäo bancária pode se habilitar a prestar o serviço
desde que atenda aos requisitos estabelecidos no contrato e normas
pertinentes.
134. Outrossim, para a execuçäo do serviço de arrecadaçäo das
receitas federais é conveniente contar com a mais ampla rede de
agências habilitadas possível, pois facilita o pagamento de
tributos por parte dos contribuintes e ainda reduz o risco inerente
à dependência de serviços prestados por poucas instituiçöes."
20. Após analisada essa preliminar, a equipe promoveu um
rastreamento do fluxo do sistema de arrecadaçäo na órbita da rede
bancária, tendo sido destacados alguns pontos, os quais passaremos
a discorrer.
21. Primeiramente, foi destacado pelos analistas que o acolhimento
de DARFs de valores inferiores a 2,5 UFIRs foi dispensado pela
Portaria MEFP nº 649/92, tendo em vista que esse valor corresponde
à remuneraçäo devida aos bancos por documento. Entretanto,
verificou-se ser de uso corrente o recebimento de DARFs de valores
inferiores ao fixado, o que significa dizer que o custo da
administraçäo tributária, nesses casos, é superior à arrecadaçäo.
Na amostra coletada pela equipe, para cada UFIR arrecadada, a
Receita pagou 2,23 UFIRs, assim as vantagens da exclusäo seria uma
economia significativa para a SRF, além da diminuiçäo de custos de
processamento do SERPRO e da reduçäo do volume de informaçöes a
serem processadas. Sugere a equipe, entäo, que o agente arrecadador
näo seja remunerado pelos documentos de valores inferiores ao
limite fixado em Portaria, o que desestimularia o recebimento
desses documentos, além da majoração desse limite, levando-se em
consideraçäo o custo do SERPRO. Entende, também, que o contribuinte
deve ser esclarecido através de divulgaçäo ampla, sobre a dispensa
do recolhimento de tributos inferiores a esse valor (fl. 38).
22. Quanto ao fluxo documental das informações que tem como fonte
o contribuinte e cujo destino é o fisco, o relatório apontou,
relativamente ao nível de qualidade da transcriçäo de dados feita
pelos bancos, que: "Numa amostragem feita em determinado banco,
constatou-se a displicência com que alguns caixas tratam a
digitaçäo dos DARFs, tornando os dados que alimentam vários
sistemas fundamentais à Receita Federal pouco confiáveis" (fl. 40).
As omissöes verificadas nessa digitaçäo aliadas à näo conferência
do relatório de conferência interno do banco evidenciam o pouco
caso do agente arrecadador com a fidedignidade dos dados
encaminhados ao SERPRO, por via magnética.
23. Ainda com relaçäo à matéria, a equipe consignou em seu
relatório que a par da implementaçäo da rotina de prestaçäo de
contas por meio magnético ter a vantagem de diminuir o fluxo de
papéis entre os entes envolvidos na arrecadaçäo, essa näo deveria
dar ensejo à destruiçäo, quase que imediata, do DARF processado.
Isso porque o documento continua a ser a única forma de verificaçäo
e avaliação do serviço prestado pelo agente arrecadador (fl.42),
além do que a destruição do documento acaba por deixar a SRF na
desconfortável situaçäo de dependência única e exclusiva da
ocorrência de fato que leve o contribuinte ( de posse de sua via) a
um contato com o órgäo para a identificaçäo e saneamento de
problemas oriundos da falta de digitaçäo de todos os dados
necessários para o fiel registro da situaçäo fiscal do mesmo.
Registram, entretanto, que os próprios bancos, por precauçäo,
mantêm as suas vias por um período superior ao exigido, tendo casos
em que procedem a microfilmagem dos documentos antes de destruí-los.
24. Relativamente ao controle exercido sobre os agentes
arrecadadores, a equipe esclarece que a Portaria nº 604/92, que
disciplina os aspectos da relaçäo com a rede arrecadadora, dispöe
em seu art. 4º que essa fica sujeita à auditagem por parte de
funcionários da Receita Federal. Acrescenta, ainda, que o art. 67
da Lei 8.666/93 determina que a execuçäo do contrato deve ser
acompanhada e fiscalizada por um representante da Administraçäo,
contudo foi verificado que a açäo da Receita sobre os bancos tem se
mostrado extremamente tímida (fl. 43). Observou-se que existe um
processo rigoroso de homologaçäo do credencimento que, entretanto,
näo é seguido de nenhum procedimento regular de acompanhamento que
possa atestar que o agente arrecadador continua encaminhando os
dados com um nível de qualidade aceitável. Propöe, assim, que a SRF
adote programa de controle de qualidade por meio de monitoramento
remoto, fiscalizaçäo "in loco" e auditoria de sistemas (fl. 43).
25. No tocante ao fluxo financeiro, o relatório esclareceu que o
banco deve repassar o valor do tributo ao Tesouro no dia seguinte
ao da sua arrecadaçäo, via Banco Central, podendo, ainda, utilizar
a possibilidade de repassar os recursos no prazo máximo de dois
dias, hipótese em que a instituiçäo ficará obrigada a remunerar o
Tesouro com base na variaçäo da "Taxa Referencial de Títulos
Federais - Remuneraçäo". Esse repasse se dá pela transferência da
reserva bancária da instituiçäo financeira no BACEN para a conta
única do Tesouro Nacional, que é efetuada pelo próprio agente
arrecadador, por meio do SISBACEN (Sistema de Informaçöes Banco
Central), de acesso ON LINE. Os repasses efetuados fora dos prazos
ficam sujeitos à atualizaçäo monetária, multa diária e juros de
mora, e quando se verifica repasse a maior, o acerto se dá por
compensaçäo em movimento futuro, pelo valor histórico (fl.45).
26. A comparaçäo entre o valor repassado pelos bancos e o dos
documentos encaminhados ao SERPRO, conforme informou a equipe,
ocorre por meio do envio, por parte do SERPRO, de fita magnética
com detalhamento dos documentos recebidos da rede bancária, a qual
alimentará o SISBACEN, que já possui as informaçöes relativas aos
valores repassados pelos bancos por data de arrecadaçäo. Por meio
de uma simples consulta a esse sistema, a SRF tem acesso aos
valores do repasse financeiro e dos documentos informados por cada
banco e ainda às diferenças entre eles. Foi constatado, contudo,
que essa conciliaçäo näo está sendo executada regularmente pela
Receita devido:
a) ao descompasso entre a informaçäo financeira e a documental
provocado pela defasagem entre os acertos feitos pelos bancos nas
informaçöes dos DARFs arrecadados, uma vez que esses acertos se däo
de forma descentralizada, via Delegacia da Receita Federal mais
próxima da agência bancária que procede os acertos, a qual pode
levar meses para examinar e encaminhar as informaçöes corretas para
a atualizaçäo nos sistemas do SERPRO;
b) falta de confiança, por parte da SRF no SISBACEN, em face
do fato acima descrito; e
c) indefiniçäo quanto à unidade responsável pela conciliaçäo
bancária uma vez que a Divisäo de Controle da Rede Arrecadadora -
COSAR orientou que cada delegacia ficaria responsável pela
conciliaçäo dos bancos cujas sedes estiverem sob sua jurisdiçäo.
Essa medida se revelou precipitadas, segundo a equipe, uma vez que
os problemas envolvidos na conciliaçäo ainda näo tinham sido
equacionados. Desde 1993 que a conciliaçäo näo está sendo efetuada
pelo órgäo central (COSAR), que alega näo ser mais de sua
competência e sim dos órgäos descentralizados. As delegacias, por
sua vez, alegam a impossibilidade de executar tal tarefa, em funçäo
da falta de treinamento de seus funcionários e escassez de recursos
humanos.
27. A equipe auditora sugere que sejam efetuados ajustes no
sistema de apoio à conciliaçäo bancária que poderia dar-se a partir
da possibilidade do SISBACEN oferecer aos bancos a condiçäo desses
registrarem os acertos por eles encaminhados às unidades da Receita
Federal, com a indicaçäo da unidade, data, número com o qual foi
protocolado o mesmo e o valor desse (fl. 47). O sistema com esses
dados, segundo a equipe, poderá apresentar ao usuário além das
diferenças entre o valor dos documentos e do repasse financeiro, as
parcelas das diferenças cujos acertos já estäo sendo providênciados
e as que ainda se encontrassem em aberto. Tal medida permitiria,
ainda, que a unidade central responsável monitorasse tanto os
bancos quanto as unidades remotas da Receita com pendências a
resolver. Por fim, a equipe sugere quanto à conciliaçäo bancária,
que a Receita:
1. aloque servidores treinados para a tarefa;
2. adeqüe o sistema de forma a registrar os acertos efetuados
pelos bancos; e
3. seja efetuada, pela COSAR, supervisäo das atividades
realizadas descentralizadamente. (fl.48)
O CASO DO BANCO DE BOSTON
28. Consta relatado neste trabalho caso ocorrido com o Banco de
Boston, descoberto a partir da necessidade de um grande
contribuinte de obter Certidäo Negativa de Débito junto à SRF.
Nessa ocasiäo, ao ser consultado o sistema contas-correntes,
verificou-se que a empresa estava em débito. O contribuinte, entäo,
apresentou o DARF comprovando o pagamento do tributo. Questionado o
Banco sobre o fato, esse encaminhou uma série de documentos que näo
haviam sido informados ao SERPRO (via magnética) e cujos valores
näo haviam sido repassados ao Tesouro, envolvendo a quantia de US$
19,2 milhöes entre agosto de 1991 a agosto de 1992. A equipe
propôs, quanto ao assunto, que fosse comunicado o fato ao
Ministério Público da Uniäo, visto que o mesmo poderia ser
caracterizado como "crime de apropriaçäo indébita, previsto no art.
168 do Decreto-Lei nº 2.848/40 (Código Penal), ou de peculato,
previsto no art. 312 do mesmo Decreto-Lei, se o Banco de Boston for
equiparado à condiçäo de agente público, por estar realizando
funçäo típica de governo, que é a arrecadaçäo de receitas
federais." (fl. 49)
OS BANCOS COMO RESPONSÁVEIS TRIBUTÁRIOS
29. O papel dos bancos como responsáveis tributários foi visto com
relaçäo ao Imposto sobre Operaçöes de Crédito, Câmbio e Seguro ou
relativas a Títulos ou Valores Mobiliários - IOF e, durante o
exercício de 1994, ao Imposto Provisório sobre a Movimentaçäo ou a
Transmissäo de Valores e de Créditos de Natureza Financeira - IPMF.
30. No que concerne ao IOF a equipe esclarece que até 1988 sua
administraçäo era de competência do Banco Central, com a edição do
Decreto-lei nº 2.471, 01.09.88, essa passou para a competência da
SRF. Atualmente a SRF tem sido pouco atuante no que diz respeito à
fiscalizaçäo da apuraçäo e cálculo do IOF. Esse seria o motivo,
segundo a equipe, da diversidade de procedimentos observados por
ela na atuaçäo dos agentes financeiros no que se refere à cobrança
desse imposto. Constatou-se que duas instituiçöes diretamente
ligadas ao Ministério da Fazenda (Banco do Brasil e Caixa Econômica
Federal) utilizam metodologias distintas para a apuraçäo e cálculo
do IOF e, conseqüentemente, datas diversas para o repasse. Isso
redundou em distorçöes nos valores cobrados, ora para maior, ora
para menor . Essa divergência deve-se à indefiniçäo, na legislaçäo
pertinente, do período de apuraçäo do imposto, limitando-se a
definir a data de apuraçäo (último dia de cada mês). Frente a esse
fato, a equipe conclui que as açöes preventivas e corretivas da SRF
sobre os bancos säo precárias, possibilitando a ocorrência de
outros fatos ainda mais nocivos ao Fisco, principalmente se for
considerada a atuaçäo de outros agentes financeiros que säo os
bancos privados (fl.52).
31. No pertinente ao IPMF, consigna a equipe que a Portaria nº
387/93 permitia a cobrança semanal ou diária do referido imposto,
possibilitando, dessa forma, tratamento desigual a contribuintes
que se encontravam em situaçäo equivalente, ferindo frontalmente o
princípio constitucional da isonomia tributária expresso no inciso
II do art. 150 da Constituiçäo Federal. Destacam que se todos os
bancos optassem pela forma diária de recolhimento haveria uma
diferença, a favor do Tesouro, de cerca de US$ 145 milhöes em
relaçäo a forma mais utilizada, que foi o débito semanal. Comentam,
ainda, que do ponto de vista do Fisco, certamente näo seria
interessante que uma decisäo de terceiro exerça influência täo
significativa no volume de arrecadaçäo de um tributo. Ainda em
relaçäo a esse assunto, a equipe observa que:
"209. O IPMF incide basicamente sobre todos os lançamentos a
débito em contas mantidas em instituições financeiras. Há,
entretanto, algumas hipóteses de não incidência e outras cuja
alíquota do imposto será zero, segundo determina a Lei Complementar
nº 77/93. Portanto é relativamente simples a verificação da
exatidão da retenção, apuração e pagamento, sem que para isso seja
necessário verificar-se conta por conta, ou seja, tomando-se por
base os tipos de lançamentos a débito e os respectivos totais
diários. Este parece o caminho mais adequado para um possível
trabalho de acompanhamento a ser executado pela SRF, pois assim
sendo, não se pode questionar a legitimidade da fiscalização em
relação ao sigilo bancário. Utilizando esta forma de fiscalização
foi possível, por exemplo, identificar duas falhas prejudiciais ao
fisco em procedimentos de retenção adotados pela Caixa Econômica
Federal - CEF.
210. O primeiro fato diz respeito aos procedimentos de
aplicação automática dos recursos disponíveis nas contas correntes:
para que tais recursos não percam a remuneração do primeiro dia de
disponibilidade e, tendo em vista que no dia seguinte poderão
entrar débitos retroativos que alterarão o seu valor, a aplicação é
iniciada no primeiro dia, sendo concluída no dia seguinte. Por
exemplo, havendo disponibilidade de 100 unidades monetárias em uma
determinada conta, este valor é aplicado no mesmo dia. Caso no dia
seguinte entrem cheques da compensação nacional a serem debitados
retroativamente no valor de 20, a aplicação é então 'acertada' para
80. O problema está na data em que o IPMF relativo a estas
aplicações é provisionado, pois a CEF só o faz no segundo dia
quando na realidade o débito em conta e, por conseguinte, o fato
gerador do imposto se deram no primeiro dia. A conseqüência é que o
IPMF relativo às aplicações automáticas feitas nos dias de
encerramento de período de apuração (normalmente quartas-feiras)
somente é retido no período seguinte, contrariando o inciso II,
art. 1º da Portaria MF nº 387/93 que determina seja o IPMF
'apurado, considerando os fatos gerados ocorridos no período entre
quinta-feira da semana anterior e a quarta-feira da semana
corrente'. Tal defasagem acarretou, somente no período de janeiro a
junho de 1994, um prejuízo de cerca de 511 mil UFIR para os cofres
públicos..."
SERPRO
32. O SERPRO é uma empresa pública vinculada ao Ministério da
Fazenda, criada pela Lei nº 4.516/64, com o objetivo de atender,
prioritariamente, aos órgäos do referido ministério. É responsável
pelo desenvolvimento e operaçäo de todos os sistemas
computadorizados utilizados na Arrecadaçäo Federal, sendo que a SRF
possui 256 sistemas em operaçäo. Possui, atualmente, 13.280
funcionários, sendo que 4.837 (36,42%) estäo cedidos para clientes.
Consigna a equipe que apesar dos salários dos funcionários cedidos
serem pagos com recursos do Orçamento Geral da Uniäo (OGU), a
empresa é onerada anualmente em cerca de R$ 13 milhöes em
benefícios, encargos indiretos e custos de administraçäo. Ressalta,
ainda, que a partir do final da década de 80, as despesas do SERPRO
passaram a integrar o OGU, sendo rescindidos os contratos de
prestaçäo de serviços entäo existentes. Esse fato, porém,
mostrou-se prejudicial à entidade uma vez que a submeteu a uma
dependência dos constantes cortes orçamentários e, como seus
clientes também passam pelos mesmos problemas, acabou por conduzir
o SERPRO à pior situaçäo financeira de sua história. Diante desse
quadro, muitas vezes, faltam recursos materiais para a realizaçäo
dos serviços prestados pela empresa ou esses säo realizados com
atraso.
33. Registra a equipe que o Sistema de Arrecadaçäo Federal
operacionalizado pelo SERPRO já tinha sido objeto de Inspeçäo
Extraordinária realizada em 1993, com o objetivo de verificar o
funcionamento dos sistemas de arrecadaçäo das receitas que integram
os Fundos de Participaçäo dos Municípios e Distrito Federal. Na
oportunidade foi ressaltada a necessidade de desenvolver novo
sistema.
34. No início de 1994 entrou em açäo, paralelamente à versäo
anterior, um novo sistema de processamento denominado Sistema de
Arrecadaçäo, Classificaçäo e Controle - CLACON centralizado que
englobou as funçöes dos antigos sistemas entäo em funcionamento,
apresentando uma grande evoluçäo em relaçäo ao sistema observado
pela equipe que procedeu a auditoria anterior, tendo sido
corrigidas as falhas antes verificadas (fl. 63).
35. Esse novo sistema foi avaliado no presente trabalho em seus
aspectos de segurança física e lógica, além de terem sido traçados
alguns comentários acerca do sistema Contas-Correntes.
36. Para avaliaçäo da segurança física das instalaçöes do SERPRO a
equipe utilizou o Procedimento de Auditoria (PA) 038 da Secretaria
de Auditoria - SAUDI. As conclusöes foram positivas, tendo sido
levantada, apenas, a fragilidade em que se encontraria o Sistema de
Arrecadaçäo Federal em caso de ocorrência de perda total do
edifício central de equipamentos (FISAO), pois nele estäo
armazenadas as informaçöes relativas a todos os tributos
arrecadados pela Receita Federal e seus respectivos contribuintes,
cujo sigilo é assegurado por lei. Informa a equipe que todas as
bases de dados utilizadas na FISAO estäo duplicadas em fitas
magnéticas armazenadas em uma fitoteca de segurança localizada em
Osasco nas antigas instalaçöes do SERPRO. Entretanto, o principal
obstáculo para que o processamento dos dados de arrecadaçäo näo
sofra dissoluçäo de continuidade, é a inexistência de uma
instalaçäo alternativa semelhante à da FISAO.
37. A equipe ressaltou a difícil situaçäo em que se encontraria a
Administraçäo Pública caso tenha de passar por um longo período sem
o processamento da Arrecadaçäo Federal. Primeiramente, näo se teria
informaçöes sobre os valores arrecadados nem sua respectiva
classificaçäo. Desse modo, mesmo com os contribuintes pagando em
dia os tributos, näo se poderia executar a distribuiçäo das cotas
dos Fundos Constitucionais, além do que o Governo näo poderia
gastar esses recursos no cumprimento de sua programaçäo
orçamentária uma vez que os mesmos ainda näo teriam sido
devidamente apropriados. Nesse contexto, pode-se constatar a
necessidade de estabelecer uma alternativa à FISAO, a par das
dificuldades orçamentárias para sua implementaçäo imediata, devendo
o SERPRO planejá-la e implementá-la pelo menos a médio prazo
(fl.66).
38. Relativamente à segurança lógica a equipe salientou a
necessidade de um SOFTWARECASE (Computer Aided System Engeneering)
para o desenvolvimento de sistemas e documentaçäo dos mesmos. Esse
tipo de "SOFTWARE" é uma ferramenta fundamental para o aumento de
produtividade de desenvolvimento e da qualidade da documentaçäo de
sistemas. Foi observado, também, no Pólo Säo Paulo,que devido à
falta de profissionais suficientes, tem ocorrido desvio de funçäo,
já que existem programadores executando tarefas de analistas de
sistemas. Verificou-se, do mesmo modo, que o treinamento é uma
carência generalizada em todo o SERPRO devido, principalmente, aos
problemas financeiros pelos quais vem passando. Constatou-se,
ainda, que näo säo realizadas auditorias regulares sobre os
arquivos LOG, que armazenam informações acerca de quem, quando e
quais rotinas foram acessadas num sistema. Segundo a equipe, isso
se mostra necessário para detectar-se os acessos indevidos, as
tentativas näo concretizadas e até a freqüência de utilizaçäo de
cada senha. Outra importante finalidade desse tipo de auditoria
seria a constataçäo do nível de segurança do sistema, bem como as
falhas existentes no controle de seu acesso (fl.67).
39. Quanto aos sistemas de Contas-Correntes Pessoa Jurídica e
Pessoa Física da Receita Federal esses têm como principal objetivo
identificar e cobrar devedores, por meio da efetiva correspondência
entre os pagamentos efetuados pelos contribuintes pela rede
arrecadadora e os créditos tributários declarados por meio de
documentos como a Declaraçäo de Contribuiçöes e Tributos Federais -
DCTF, a Declaraçäo de Imposto Retido na Fonte - DIRF e a Declaraçäo
de Ajustes entre outras.
40. Esses sistemas näo conseguem identificar a correspondência
crédito-débito em até 20% dos casos em nível Brasil. Alguns dos
fatores que foram destacados como responsáveis pela näo alocaçäo da
totalidade de créditos com seus respectivos pagamentos säo:
1. näo existe controle de qualidade sobre a entrada de dados
de pagamentos efetuada pela rede arrecadadora, fazendo com que a
transcriçäo incorreta ou incompleta dos dados dos DARFs pagos pelo
contribuinte seja a principal causa do näo funcionamento correto
dos sistemas contas-correntes;
2. preenchimento incorreto dos DARFs por parte do contribuinte;
3. existem casos de dispensa de apresentacäo de declaraçöes, o
que acarreta o cadastramento de pagamento sem a contrapartida do
crédito tributário, e casos de defasagem entre o pagamento e a
declaraçäo/lançamento do crédito tributário que gera a situaçäo de
pagamento sem crédito. Essa situacäo implica na utilizacäo de um
tempo maior de processamento, correndo o risco de promover uma
alocaçäo incorreta.
41. A equipe esclarece que entre os casos em que as
contas-correntes näo conseguem resolver, existe um percentual
bastante elevado, cerca de 50% de débitos pagos. Esses débitos têm
que ser trabalhados pelos funcionários da Receita e para esses fica
realmente a impressäo de que os contas-correntes não fazem a maior
parte das alocaçöes. Esses sistemas säo de fundamental importância
para o fechamento do ciclo do Sistema de Arrecadaçäo Federal, pois
estäo sendo o principal mecanismo utilizado pela Receita para
promover algum tipo de controle sobre a rede bancária arrecadadora.
A equipe de auditoria aponta como medidas que podem ser adotadas
para a melhora do sistema conta-corrente a priorizaçäo do
lançamento do débito, desvinculando-o do tratamento da declaraçäo
como um todo, diminuindo-se a incidência de pagamentos e
cadastramentos sem os respectivos créditos tributários e a adoçäo
de mecanismos de melhora da qualidade das informaçöes constantes
dos DARFs recebidos dos agentes arrecadadores.
NOVO MODELO TECNOLÓGICO DA SRF
42. Consta no presente relatório que a Receita está buscando a
implementaçäo de um novo modelo tecnológico destinado a apoiar uma
proposta descentralizada de gestäo, tendo como prioridade a
reestruturaçäo e o apoio aos órgäos de ponta da Receita, com o fito
de torná-los mais eficientes no atendimento aos contribuintes, na
fiscalizaçäo e na cobrança dos tributos federais (fl. 69). A equipe
destaca, entretanto, que o principal obstáculo para a implementaçäo
do Modelo Tecnológico da Receita Federal é a dificuldade de
entendimento entre os dois principais órgäos envolvidos no
processo: a SRF e o SERPRO, devido, principalmente, à grande
rotatividade de seus dirigentes, o que acaba por paralisar a
evoluçäo do projeto (fl.76/77).
43. Com esse projeto a Receita busca à descentralizaçäo de todas
as informaçöes individuais e aplicaçäo de apoio aos órgäos
operacionais. Para isso solicitou ao Banco Mundial - BIRD recursos
para financiar o projeto orçado em US$ 150 milhöes. O SERPRO
ressaltou que a descentralizaçäo das bases, bem como dos sistemas
corporativos da SRF, se näo for realizada de forma organizada e
complementar deixará a Receita Federal vulnerável quanto à
necessidade de acesso às informaçöes agregadas, fundamentais para
decisöes de política tributária. Acredita-se que a descentralizaçäo
das bases e sistemas da Receita é essencial para a soluçäo dos
problemas apresentados e o caminho para a melhora da produtividade
da Arrecadaçäo Federal. Nesse sentido é imprescindível o apoio
operacional do SERPRO.
44. Quanto a essa matéria, a equipe analisou o processo de compra
dos "SOFTWARES" necessários à implementaçäo de um dos projetos de
descentralizaçäo denominado de Projeto GRACO. Nessa análise foi
destacada a aquisiçäo de novas cópias de SGBD INGRES necessários ao
projeto, de uma só vez sem que já estivesse desenvolvido o
protótipo do sistema, bem como, realizados os testes necessários à
sua aprovaçäo. Em maio de 1992, foram adquiridas as cópias
necessárias para a concepçäo do projeto piloto ao custo de
Cr$ 1.519.516.937,41 (US$ 533,350.98) - fl. 73. Em junho do mesmo
ano foi solicitada a compra de mais 130 cópias do mesmo "SOFTWARE",
tendo sido alegada a necessidade de complementaçäo das cópias
necessárias à implantaçäo da plataforma do Modelo Tecnológico da
Receita Federal. Contudo, a equipe informou que a aquisiçäo dos
computadores em que esses seräo instalados ainda está em processo
de licitaçäo e grande parte dos "SOFTWARES" adquiridos ainda
repousam nas prateleiras de SRF. Questionou-se, entäo, o motivo
pelo qual a Receita näo efetuou essas compras em etapas, o que
poderia representar uma grande economia do dinheiro público, visto
que esses programas estäo sendo constantemente atualizados por seus
fabricantes e novas versöes devem ser adquiridas, desembolsando
novos recursos públicos. Foi salientado, também, que se o novo
Modelo for concluído e implementado em três anos, a maioria das
cópias adquiridas em 1992 deverá ser atualizada sem que tenha sido
utilizada (fl.74).
IMPOSTO SOBRE A IMPORTAÇÄO - PETRÓLEO
45. O Imposto sobre a Importaçäo (II) teve sua incidência
estendida pela Lei nº 8.025, de 23.10.90, ao petróleo e seus
derivados e o álcool etílico à alíquota "AD VALOREM" de zero por
cento, tendo sido deixada a possibilidade dessa ser alterada por
ato do Poder Executivo. A equipe de auditoria esclareceu que
incluiu esse imposto nesta auditoria devido, principalmente, à
maneira acíclica e inconstante com que esse tributo vinha sendo
arrecadado, tendo os trabalhos abrangido a SRF, a PETROBRÁS, a
Secretaria de Comércio Exterior - SECEX/ Ministério da Indústria,
do Comércio e do Turismo - MICT e o Banco do Brasil, cuja agência
central do Rio de Janeiro é a responsável pelos atos concessórios
de "DRAWBACK".
46. Inicialmente, foi esclarecido que o único contribuinte desse
imposto é a Petrobrás, que responde pelo monopólio de importaçäo e
exportaçäo de petróleo e seus derivados. A base de cálculo é o
volume de importaçöes (descarregadas) multiplicado pelo preço CIF
do petróleo constante da estrutura vigente (Portaria MEFP nº 801,
de 27/08/91). Seu recolhimento se dá até o décimo dia útil do
decênio seguinte ao do descarregamento do petróleo (fl. 79/80).
47. Chamou a atenção da equipe o critério de fixação de sua
alíquota, como transcreveremos:
"282. A Portaria MEFP nº 742, de 31/07/91, alterou, a partir
de 01/08/91, a alíquota do II do petróleo para 11%. Em 27/09/91 a
alíquota foi majorada para 19% pela Portaria MEFP nº 919, de
26/09/91, e, em 27/01/93, para 38% (Portaria MF nº 47, de
26/01/93), ao passo que os derivados do petróleo permaneceram com
alíquota "ad valorem" de zero por cento.
283. Um ponto a ser questionado é a falta de critério da área
econômica do Governo, ao tributar o insumo - petróleo (11%, 19% e
38%) - e manter alíquota zero para o produto - derivados de
petróleo, pois, normalmente, a política aduaneira visa a incentivar
a industrialização, tributando mais pesadamente o produto que os
insumos, de forma a que o País agregue valor às mercadorias
importadas.
284. Após o início desta auditoria, a Portaria MF nº 295, de
19/05/94, alterou as alíquotas do II de petróleo e derivados para,
respectivamente, 33% e 38%.
285. A razão de ser dessa taxação não foi a proteção à
produção nacional de petróleo, pois ela é insuficiente para o
abastecimento do mercado interno, mas criar nova fonte de
financiamento para a restauração das rodovias federais, uma vez que
a Taxa de Conservação Rodoviária fora considerada inconstitucional
pelo Supremo Tribunal Federal, em 1990. Deve-se lembrar, contudo,
que a vinculação de impostos, salvo os casos expressamente
previstos na Constituição Federal, vai de encontro ao inciso IV do
art. 167. De forma que não existe vinculação formal entre o
II-petróleo (Fonte 100 - RECURSOS ORDINÁRIOS DO TESOURO) e os
programas de conservação/recuperação de rodovias. Houve, portanto,
a descaracterização do imposto sobre a importação enquanto
instrumento de regulação, passando a se constituir em importante
fonte de arrecadação para a União."
48. A inconstância da arrecadaçäo desse imposto, segundo a equipe,
deve-se aos seguintes fatores: a) realizaçäo da operaçäo de
"DRAWBACK" pela Petrobrás; b) o aumento de importaçöes da Argentina
amparadas pelo Tratado do Mercosul; c) importaçöes isentas da Zona
Franca de Manaus; e d) aumento das importaçöes de derivados do
petróleo cuja alíquota era zero por cento. Esses fatores implicam
em renúncia de receitas, o que levou equipe a analisá-los
individualmente.
49. A operaçäo de "DRAWBACK" é um mecanismo de estímulo às
exportaçöes que compreende benefícios fiscais relativos à suspensäo
ou à isençäo do II, do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI), do Adicional ao Frete para a Renovaçäo da Marinha Mercante
(AFRMM) e do Imposto sobre a Circulaçäo de Mercadorias e Prestaçäo
de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicaçöes (ICMS). As modalidades de "DRAWBACK" säo: a) suspensäo
- que permite a suspensäo de tributos de mercadorias importadas a
serem utilizadas na fabricaçäo, complemetaçäo ou acondicionamento
de outra a ser exportada; b) isencäo - que permite a isençäo dos
tributos que incidirem sobre a importaçäo de mercadoria, em
quantidade e espécie equivalente à utilizada no beneficiamento,
fabricaçäo, complementaçäo ou acondicionamento de produto já
exportado; e c) restituiçäo - que permite a restituiçäo, total ou
parcial, de tributos incidentes sobre a importaçäo de mercadoria
utilizada no beneficiamento, na fabricaçäo, complementaçäo ou no
acondicionamento de outra exportada.
50. Relativamente à operaçäo de "DRAWBACK" do petróleo a equipe
informou o que segue:
"297. Entre agosto de 1991 e abril de 1994, a empresa se
utilizou de "drawback" no montante de US$ 2.117 milhões (calculado
pelo dólar fiscal, na mesma cotação utilizada para o pagamento do
II), o que equivale a uma redução de US$ 549,7 milhões no pagamento
do II; assim distribuídos: US$ 187,5 milhões em 1992, US$ 325,7
milhões em 1993 e US$ 36,5 milhões de janeiro a abril de 1994...
298. De acordo com informações da empresa, entre agosto de
1991 e abril de 1992, a PETROBRÁS não se utilizou do regime de
"drawback" para o II por acordo governamental. O acúmulo desses
créditos explicaria o não recolhimento em alguns períodos, até o
esgotamento do saldo.
299. Entretanto, verificou-se que a empresa fez uso de
diversos atos concessórios emitidos antes de agosto de 1991 e
outros que, embora emitidos após 01 de agosto daquele ano, dizem
respeito a Guias de Exportação (GE) emitidas em período anterior.
Isso significa que as importações utilizadas para a geração de tais
exportações não se sujeitaram ao pagamento do II, vez que este só
começou a ser cobrado a partir de agosto de 1991. Além disso,
muitas das GE listadas foram emitidas antes de 24/10/90, data na
qual o petróleo entrou no campo de incidência do II, com alíquota
ad valorem de zero por cento. Ou seja, a PETROBRÁS se utilizou do
benefício de "drawback" para repor o estoque de importações
realizadas até mesmo antes do petróleo estar no campo de incidência
do II.
300. Analisando os atos concessórios de "drawback", pode-se
verificar que exportações de derivados de petróleo no valor
US$ 899,6 milhões foram realizadas antes do petróleo estar no campo
de incidência daquele tributo, e US$ 396,4 milhões foram realizadas
no período em que vigia a alíquota "ad valorem" de zero por cento.
Mantida a relação IMPORTAÇÃO/EXPORTAÇÃO existente em cada ato
concessório, significa dizer que importações 45.677.912 barris e de
17.094.532, realizadas nos períodos em que o petróleo era isento do
II e sujeito à alíquota de zero por cento, respectivamente, foram
repostas sem o pagamento do tributo, acarretando evasão fiscal da
ordem de US$ 185,3 milhões - considerando-se a alíquota ad valorem
de 19% vigente à época da utilização do ato concessório de
"drawback", e o CIF estrutura (média ponderada do período de maio a
dezembro de 1992) de US$ 15,5366.
301. O objetivo do "drawback", modalidade isenção, é que a
reposição do estoque utilizado na exportação seja feita sem
pagamento de tributo. Resta saber da possibilidade legal de se
utilizar desse benefício quando a primeira importação foi realizada
sem o pagamento do tributo. A definição legal, contida no art. 314,
inciso II, do Regulamento Aduaneiro (supracitado), é vaga e não
esclarece tal ponto."
51. O relatório nesse ponto invoca a doutrina tributária com
vistas a embasar sua conclusäo de que o benefício de "DRAWBACK",
modalidade isençäo, só seria possível em operaçöes em que a empresa
tivesse primeiramente pago os tributos. Essa conclusäo implica em
dizer que a PETROBRÁS deve pagar a título de Imposto sobre a
Importaçäo, pelo menos - segundo o critério de cálculo utilizado
pela equipe - a quantia de US$ 185,3 milhöes (fl.85), tendo a mesma
informado que:
"310. Para melhor quantificaçäo do eventual débito, seria
necessário um exame mais acurado no qual se identificaria para cada
GE a respectiva Declaraçäo de Importaçäo. Essa tarefa é árdua e
minuciosa e só fará sentido se o Egrégio Plenário entender que
aquela Estatal usou indevidamente a isençäo do "DRAWBACK". O valor
da evasäo acima quantificado como supostamente irregular é um piso,
e pode ser aumentado se for feita avaliaçäo mais
precisa."(fl.85/86).
52. Foi esclarecido, também, que a possibilidade de utilizaçäo do
regime de "DRAWBACK" sempre foi condicionada a um ganho econômico
para o país, que abre mäo dos tributos sobre o comércio exterior
para tornar mais competitivas suas exportaçöes. Para isso, faz-se
necessária a comprovaçäo do grau de utilizaçäo dos insumos na
produçäo, a efetiva exportaçäo do bem e uma agregaçäo mínima de
valor. Destacou-se quanto a esse aspecto a falta de regulamentaçäo
acerca do percentual de valor agregado exigido. A Portaria SNE nº
427/92 estabelece que a concessäo do regime aduaneiro especial de
"DRAWBACK" obedecerá às normas e procedimentos estabelecidos pelo
Departamento de Comércio Exterior da Secretaria Nacional de
Economia (atualmente Secretaria do Comércio Exterior-SECEX- do
Ministério da Indústria, do Comércio e do Turismo). Anteriormente o
Comunicado CACEX nº 7, de 04/03/82, exigia a diferença mínima de
40% entre o valor dos insumos importados e o valor das exportaçöes,
inclusive na modalidade "DRAWBACK" isençäo. Para casos especiais, a
agregaçäo exigida era menor, mas nunca inferior a 20%. Esse
Comunicado foi revogado pelo Comunicado CACEX 56/83, de 12.08.83,
também revogado. Dessa forma, o país vem há muitos anos concedendo
o benefício de "DRAWBACK" sem que existam normas claras e públicas
sobre as especificidades do regime. As exigências mínimas säo
definidas pelo Departamento Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC
e comunicadas à CACEX, mas näo säo publicadas no Diário Oficial da
Uniäo. Quanto ao critério de fixaçäo do valor mínimo, a equipe
assinala que:
"318. Quanto aos critérios de fixação da margem de agregação
(ou o índice Importação/Exportação) o Diretor do DTIC informou ser
a mesma fixada de acordo com a relação `valor do produto
exportado/custo da matéria-prima importada (preços
internacionais)'. No caso do petróleo, esse percentual teria sido
determinado com base na média dos preços do petróleo e derivados no
mercado internacional naquela ocasião e nos índices de consumo
informados pela PETROBRÁS. Em resposta à Requisição de Documentos e
Informações nº 07/94, da Equipe de Auditoria Operacional no Sistema
de Arrecadação Federal, o Diretor do DTIC ponderou: 'destacamos
ainda que esse tratamento não pode ser avaliado isoladamente, e que
tem por base o enorme fluxo macroeconômico comercial que essas
operações representam, e sua importância estratégica para a
empresa, caracterizada pelo melhor aproveitamento do seu parque
industrial e presença regular no mercado internacional'.
319. Embora esses argumentos sejam válidos, deve-se considerar
o seguinte:
a) O processo de refino de petróleo gera excesso de
determinados derivados, que não são consumíveis pelo mercado
interno e, portanto, precisam ser exportados, não sendo possível
determinar a origem do insumo utilizado, se nacional ou importado;
b) Exigir margem de agregação tão baixa (5%), beneficia muito
mais a empresa que o País, que deixa de arrecadar 33%
(anteriormente 19% e 38%) sobre o valor médio do petróleo importado
e objeto do ato concessório de "drawback" para ter um ganho cambial
(exigido) de apenas 5%;
c) Prova de que o índice de agregação exigido pelo DTIC era
baixo está em relação EXP/IMP obtida da análise dos atos
concessórios de "drawback", no período de maio/91 a abr/94, que
ficou entre 8% e 20%;
d) Existe uma inconsistência entre a posição do DTIC de
beneficiar as exportações de derivados e a do Ministério da
Fazenda, de arrecadar com a importação do petróleo (ainda que o II
incidente sobre o petróleo seja uma distorção, do ponto de vista de
política tarifária, pois este combustível não é bem supérfluo e o
País não é auto-suficiente na sua produção), inconsistência essa
que gerou perda de receita de US$ 549,8 milhões; e
e) A falta de publicidade dos critérios utilizados para a
concessão do "drawback" (pois os atos normativos do DTIC não são
publicados no Diário Oficial da União), dificultando, em muito, o
acompanhamento dos órgão responsáveis pela fiscalização desse
benefício. Por exemplo: o entendimento do Diretor do DTIC sobre o
valor agregado exigido para as exportações dos derivados de
petróleo (que seria de 5%) não condiz com o conteúdo da Circular
SECEX nº 396/94 (regra geral: 43% de agregação exigida), Circular
essa que deveria estar de acordo com as orientações do próprio
DTIC. Uma vez que essas regras têm o poder de provocar substancial
modificação na arrecadação do II, é imprescindível que se tronem de
conhecimento público e não apenas restrito (vide subitem 5.6)."
53. Finaliza a equipe afirmando que em funçäo da grandeza dos
recursos envolvidos, é vital que as deliberaçöes do DTIC, além da
exigência da publicidade, passem primeiro pelo crivo do Secretário
de Comércio Exterior e do Ministro da Indústria, do Comércio e do
Turismo, tendo em vista que a discricionariedade do Diretor daquele
Departamento foi suficiente para provocar renúncia de receita da
ordem de US$ 549,8 milhöes, em relaçäo ao "DRAWBACK" da PETROBRÁS,
para fins de isençäo do II.
54. Outro fator de reduçäo na arrecadaçäo do petróleo, de menor
representatividade, é a importaçäo proveniente do Mercosul
(Argentina), que se beneficia de alíquota de zero por cento. Com
base no Acordo de Alcance Parcial nº 18, promulgado pelo Decreto nº
350, de 21.11.93, deixou-se de arrecadar US$ 215,7 milhöes. A
importaçäo de petróleo argentino beneficiada pelo Tratado do
Mercosul passou de 1.524.068 barris em 1992 (0,77% da importaçäo
total) para 25.376.258 barris em 1993 (16,98% da importaçäo total).
Até abril de 1994, a importaçäo proveniente da Argentina foi de
13.271.825 barris, representando 30,45% no total importado no
período (fl. 91).
55. As importaçöes de petróleo destinadas à Zona Franca de Manaus
também säo isentas do II, entretanto näo representam muito do
montante global importado, tanto em valor quanto em quantidade.
Entre agosto de 1991 e abril de 1994, a PETROBRÁS se beneficiou de
isençäo no montante total de US$ 20,5 milhöes (fl.92).
56. Outro fator que ensejou renúncia de receitas foi a alíquota
zero que incidia sobre os derivados de petróleo, na medida em que
foi se elevando a tributaçäo sobre o petróleo bruto. Contudo, a
tendência de crescimento da participaçäo da importaçäo de
derivados, antes inequívoca, começou a se reverter com a
publicaçäo da Portaria MF nº 295, de 19.05.94, que veio corrigir
as distorçöes existentes nas tarifas desses produtos (fl.93).
57. Em conclusäo aos trabalhos desenvolvidos a equipe alinha as
falhas e irregularidades encontradas, as quais passaremos a
transcrever:
"6.1 FALHAS
6.1.1. No âmbito do Ministério da Fazenda:
a) falta de critério do Ministério da Fazenda ao Tributar o
insumo - petróleo em 11% (01/08/91 a 26/09/91), 19% (27/09/91 a
26/01/93) e 38% (27/01/93 a 19/05/94), ao passo que os derivados de
petróleo permaneceram com alíquota de zero por cento (parágrafos
283 e 284); e
b) omissão na legislação concernente ao benefício do
"drawback", modalidade isenção, no que diz respeitos à necessidade
ou não de o estoque a ser reposto ter sido onerado com o imposto de
importação (parágrafos 297 a 319).
6.1.2. No âmbito da Secretaria da Receita Federal - SRF:
a) fragilidade da sistemática de emissão da Certidão de
Quitação de Tributos e Contribuições Federais, uma vez que é
emitida no próprio formulário de requerimento apresentado pelo
contribuinte, possibilitando a ocorrência de fraudes e
falsificações (parágrafos 84 a 88);
b) desatualização dos sistemas de contas-correntes, que
espelham a situação fiscal dos contribuintes, acarretando cobranças
indevidas (parágrafo 92);
c) fornecimento de certidões de quitação emitidas com base em
análise superficial, não levando em conta se a base de cálculo e a
alíquota utilizadas estão corretas (parágrafos 96 e 97);
d) inconsistências nos dados relativos ao pagamento de
prestações de parcelamentos em função, principalmente, de erros na
transcrição dos DARFs pelos agentes arrecadadores (parágrafo 108);
e) deficiência no acompanhamento dos serviços prestados pelos
agentes arrecadadores, limitando-se aos casos de recolhimentos não
constantes nos sistemas da SRF comprovado pelo contribuinte através
de DARF (parágrafos 118 a 121);
f) acompanhamento assistemático dos repasses dos agentes
arrecadadores, quanto à observância dos prazos legais e cobrança de
encargos (parágrafos 123 a 125);
g) acolhimento por parte dos banco de grande número de DARFs
com valores inferiores a 2,5 UFIR (valor pago ao banco pelo serviço
de arrecadação) por falta de esclarecimento ao contribuinte sobre a
não obrigatoriedade de recolhimento e pela ausência de dispositivo
normativo que desestimule os banco a receberem tais DARFs, como,
por exemplo, o não pagamento pelo serviço (parágrafos 136 a 141);
h) inexistência de auditagens periódicas por parte da SRF
sobre o serviço de arrecadação e prestação de contas em meio
magnético prestado pelos agentes arrecadadores, permitindo que a
transcrição efetuada por estes apresente baixo nível de qualidade
(parágrafos 159 a 162) e ainda possibilitando a ocorrência de casos
de não prestação de contas e/ou prestação de contas incompleta
(parágrafos 183 a 187);
i) não execução de forma regular dos procedimentos de
conciliação bancária - comparação entre os valores dos DARFs
encaminhados e o repasse financeiro efetuado pelos bancos
integrantes da rede arrecadadora - (parágrafos 170 a 182); e
j) inexistência, na legislação relativa ao IOF, de dispositivo
que defina de forma clara e inconteste os prazos de apuração,
retenção e repasse do IOF incidente sobre empréstimos sob a forma
de crédito rotativo concedidos pelos bancos a seus clientes,
possibilitando diversidade de procedimentos (parágrafos 196 a 197).
6.1.3. No âmbito do Serviço Federal de Processamento de Dados
- SERPRO:
a) inexistência de instalação alternativa à filial São Paulo
do SERPRO, responsável pelo processamento dos sistemas relativos à
arrecadação, que, em caso de perda total da unidade, possa executar
de pronto suas tarefas (parágrafos 237 a 140);
b) inexistência de auditorias periódicas sobre os arquivos log
dos sistemas SERPRO, necessárias para se detectar e analisar
acessos indevidos, tentativas de acesso não concretizadas, além de
possibilitar a identificação das falhas existentes no controle de
acesso (parágrafo 246); e
c) baixa qualidade das informações dos sistemas de
contas-correntes administrados pelo SERPRO, o que os torna
inadequados às necessidades de serviço da Secretaria da Receita
Federal (parágrafos 250 a 254).
6.1.4. No âmbito do Ministério da Indústria, do Comércio e do
Turismo - MICT:
a) deliberações do DTIC que norteiam a concessão do regime de
"drawback", produzindo efeitos sobre a renúncia de receita, são
tomadas sem o referendo do Ministro de Estado da Indústria, do
Comércio e do Turismo, a quem está subordinado (parágrafo 323).
6.2. IRREGULARIDADES
6.2.1. No âmbito do Ministério da Fazenda:
a) disposição constante da Portaria MF nº 387, de 14 de julho
de 1993, que permite às instituições financeiras optarem pela
retenção diária ou semanal do IPMF possibilitando a concessão de
tratamento desigual a contribuintes que se encontram em situação
equivalente, o que fere o princípio constitucional da isonomia
tributária (inciso II do art. 150 da CF) (parágrafos 204 a 208).
6.2.2. No âmbito da Secretaria da Receita Federal - SRF:
a) desvio de função de 3.768 servidores do SERPRO que exercem,
na SRF, atividades privativas da carreira de Auditoria do Tesouro
Nacional e, ainda, outras atividades típicas do Plano de
Classificação de Cargos - PCC (parágrafos 35 a 40);
b) descumprimento, pela RF, da Decisão nº 134/93 do Plenário
do TCU, que determina a regularização da situação apontada no Item
6.2.1, e da Decisão da 2ª Câmara de 17 de março de 1994 (Ata nº
09/94), que reitera a Decisão anterior (parágrafos 36 a 38);
c) descumprimento do disposto no art. 14 da IN/SRF nº 089/93
que determina a revogação do parcelamento quando do atraso no
pagamento de qualquer de suas prestações (parágrafo 110); e
d) compra de 130 cópias de "software" INGRES, no valor de
US$ 1.273.961,56, em quantidade superior à necessária naquele
momento, caracterizando um ato de gestão anti-econômico e
ineficiente, visto que quando de sua utilização estarão
desatualizados (parágrafos 267 e 268).
6.2.3. No âmbito do Serviço Federal de Processamento de Dados
- SERPRO:
a) existência de desvio de função na Filial São Paulo do
SERPRO, onde programadores executam tarefas próprias de analistas
de sistemas, o que pode acarretar nível de qualidade insatisfatório
dos sistemas, além de questionamentos trabalhistas (parágrafo 243).
6.2.4. No âmbito da Caixa Econômica Federal - CEF:
a) utilização, por parte da CEF, de metodologia diversa da
definida na norma pertinente, (Resolução nº 1.301 do Banco Central
do Brasil, de 6 de abril de 1987, item 4-4-4-1 alínea "a-I"), para
o cálculo do IOF sobre crédito rotativo, gerando distorções nos
valores cobrados, prejudicando ora o contribuinte, ora o fisco
(parágrafos 198 a 200);
b) utilização, por parte da CEF, de metodologia incorreta de
tratamento dos débitos referentes às aplicações automáticas quanto
à data de provisionamento do IPMF, acarretando prejuízo ao Tesouro
Nacional da ordem de 511 mil UFIR no primeiro semestre de 1994
(parágrafo 210); e
c) utilização, por parte da Caixa Econômica Federal, de
metodologia incorreta de tratamento dos débitos referentes aos
cheques da compensação nacional quanto à data de provisionamento do
IPMF, acarretando prejuízo ao Tesouro Nacional da ordem de 98 mil
UFIR no primeiro semestre de 1994 (parágrafo 211).
6.2.5. No âmbito do Ministério da Indústria, do Comércio e do
Turismo - MICT:
a) não publicação, por parte do Departamento Técnico de
Intercâmbio Comercial - DTIC/SECEX, dos atos normativos referentes
ao regime aduaneiro especial - "drawback", atos estes que produzem
efeitos extra corpore (parágrafos 320 a 323).
7. PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
Por todo o exposto, propõe-se que este Egrégio Tribunal:
7.1. Solicite à Secretaria da Receita Federal que se pronuncie
a respeito dos seguintes itens:
a) O papel do Projeto Nova Iguaçu, desenvolvido pelo SERPRO e
já em fase de testes, no contexto do Projeto Nacional de
Informatização da SRF, a ser executado com recursos do Governo
Brasileiro e do BID (parágrafos 278 a 280).
b) Os motivos da aquisição de 130 cópias do "software" INGRES
em 1992, através da Ordem Bancária 920B03266, tendo em vista a não
utilização da maioria daquelas cópias, até o primeiro semestre de
1994, encaminhando o cronograma para a sua efetiva utilização
(parágrafos 267 e 268).
c) A utilização, por parte da PETROBRÁS, de atos concessórios
de "drawback" - modalidade isenção - em relação ao Imposto sobre a
Importação, para reposição de estoque de petróleo importado sem o
pagamento daquele imposto (não incidência até 23/10/90 e alíquota
zero de 24/10/90 a 31/07/91) (parágrafos 299 a 310).
7.2. Determine à Secretaria da Receita Federal que:
a) Estabeleça junto ao SERPRO as prioridades de execução dos
seus sistemas em caso de contingência (parágrafos 235).
b) Estabeleça o prazo mínimo de 180 dias, após a validação do
arquivo magnético pelo SERPRO, para a destruição dos DARFs pelos
agentes arrecadadores (parágrafos 157 e 158).
c) Inicie programa de caráter permanente com o intuito de
controlar as atividades de arrecadação a cargo dos bancos, apoiado
em, no mínimo, três pontos (parágrafos 108, 118 a 121, e 159 a 162):
- monitaramento remoto das operações pertinentes à arrecadação
- requisição periódica dos DARFS que geraram os movimentos diários,
digitação dos mesmo e comparação com as informações recebidas em
meio magnético, assegurando que, no mínimo, 5% das agências de cada
um dos bancos sejam monitoradas a cada 12 meses;
- fiscalizações "in loco" - auditorias periódicas em agências
da rede arrecadadora, com vistas a verificar os procedimentos do
banco em relação aos contribuintes, as exigências feitas para
recebimento de tributos e o tratamento dado aos documentos
recebidos;
- auditorias nos sistemas dos bancos - avaliação dos sistemas
utilizados para coleta e geração dos dados constantes dos DARFs,
com vistas a garantir a consistência e integridade destes dados.
d) Proceda à conciliação bancária de forma rotineira, de
maneira a possibilitar o acompanhamento da rede arrecadadora quanto
à observância dos prazos legais e encargos pagos e à aplicação das
sanções administrativas cabíveis (parágrafos 123 a 125 e 169 a
182). Para tanto deverá providenciar:
- definição, junto ao Banco Central, das adequações a serem
feitas nas rotinas pertinentes do SISBACEN, de forma a que os
bancos registrem no sistema as solicitações de acertos por eles
protocoladas;
- alocação, na atividade de conciliação bancária, dos
servidores da SRF necessários à perfeita execução desta tarefa,
oferecendo-lhes treinamento e demais condições de trabalho.
e) Adote programa permanente de fiscalização das instituições
financeiras que, na qualidade de responsáveis tributários, procedem
à apuração, retenção e recolhimentos de tributos, notadamente do
IOF, IPMF e IRRF sobre ganhos de capital (parágrafos 188 a 212).
f) Aprimorar, por meio de norma própria, período de apuração
do IOF incidente sobre o crédito rotativo, uma vez que o Novo
Regulamento do IOF, aprovado pela Resolução nº 1.301, de 6 de abril
de 1987, do Banco Central do Brasil, define apenas o dia da
apuração (último dia de cada mês), possibilitando a escolha de
diferentes períodos de apuração, por parte dos bancos (parágrafo
197.)
g) Fiscalize os procedimentos adotados pela CEF quanto ao
cálculo e repasse do IOF sobre o crédito rotativo, orientando a
instituição quanto a correta aplicação da legislação pertinente,
verificando os valores arrecadados nos últimos 5 anos e cobrando os
eventuais débitos (parágrafos 198 a 200).
h) Fiscalize os procedimentos adotados pela CEF quanto à
apuração e retenção do IPMF incidente sobre os débitos referentes
às aplicações financeiras automáticas e aos cheques da compensação
nacional (parágrafos 209 a 212).
i) Desenvolva, com o apoio do SERPRO, rotinas informatizadas
que possibilitem o acesso à situação fiscal dos contribuintes de
forma simples e confiável (parágrafos 70 e 77).
j) Torne o processamento das declarações (DCTF, Declaração de
Rendas) mais célere, de modo a agilizar as ações iniciais de
cobrança (parágrafo 77).
k) Proceda à implementação imediata, em nível nacional, de
medidas objetivando a emissão eletrônica da Certidão de Quitação de
Tributos e Contribuições Federais, através de sistema
informatizado, de modo a assegurar a eficiência na sua emissão e a
confiabilidade das informações dela constantes (parágrafos 84 a 98).
l) Adote medidas com vistas a acelerar o processo de
preenchimento de seus quadros de AFTNs e TTNs em quantidade e
qualidade compatíveis com a dimensão de suas competências e
atribuições (parágrafos 26 a 30).
m) Reveja a distribuição da força de trabalho de modo a
adequá-la às necessidades prioritárias incrementadoras de
arrecadação e do seu controle, mormente a Cobrança Administrativa
Domiciliar, Fiscalização do Contribuinte e do Agente Arrecadador e
emissão de Certidões de Quitação de Tributos e Contribuições
Federais (parágrafos 19,35, 77, 126, 195 e 196).
n) Adote, de imediato, providências, de caráter permanente, no
sentido de averiguar as situações dos parcelamentos de débitos
fiscais, com vistas ao cumprimento do disposto no art. 14 da IN/SRF
nº 89/93, que determina o cancelamento dos parcelamentos em atraso
(parágrafos 108 a 110).
7.3. Determine ao Serviço Federal de Processamento de Dados -
SERPRO que:
a) Implemente, a médio prazo, no âmbito do seu plano de
contingência, uma solução alternativa para o caso de perda total
das instalações da Filial São Paulo (parágrafo 237 a 240).
b) Implante a sistemática de segurança de dados em todas as
suas filiais permitindo a realização de auditorias nos sistemas por
parte dos controles interno, externo e da própria empresa
(parágrafo 235).
c) Adote providências com vistas a corrigir os desvios de
função existentes na Filial São Paulo, onde programadores têm
executado tarefas de analistas de sistemas (parágrafo 243).
7.4. Solicite ao Ministério da Fazenda que se reveja a
respeito do fato de a Portaria nº 604/92 não excluir, da base para
o cálculo da remuneração dos agentes arrecadadores, os DARFs
acolhidos de valor inferior ao estabelecido para pagamento dos
serviços de arrecadação (2,5 UFIR) parágrafos 136 a 141).
7.5. Determine ao Ministério da Fazenda que:
a) Altere a Portaria nº 387/93, definindo critério único de
apuração e retenção do IPMF, de forma a conferir tratamento
igualitário a contribuintes que se encontrem em situação
equivalente, atendendo, desta forma, o princípio constitucional da
isonomia (parágrafos 204 a 208).
b) Proceda a estudos no sentido de determinar o custo médio de
processamento de cada DARF, computando: pagamento ao agente
arrecadador, processamento e armazenamento dos dados pelo SERPRO, e
outros, com vistas a estabelecer o valor mínimo para acolhimento de
DARF (parágrafos 136 a 141).
7.6. Determine à Caixa Econômica Federal que:
a) Adeqüe a sua sistemática de apuração, recolhimento e
repasse do IOF sobre empréstimos de crédito rotativo ao que
estabelece o Novo Regulamento do IOF, em seu item 4-4-4-1, alínea
"a-I", de forma que a base de cálculo leve em consideração o
'somatório dos saldos devedores diários' e não a média dos saldos
nos dias úteis (parágrafos 198 a 200).
b) Adeqüe a sua sistemática de apuração, recolhimento e
repasse do IPMF sobre os débitos referentes às aplicações
financeiras automáticas e aos cheques da compensação nacional, de
modo a que o imposto seja provisionado na data da efetiva
sensibilização da conta do correntista (data do fato gerador)
(parágrafos 209 a 212).
7.7. Determine ao Ministério da Indústria, do Comércio e do
Turismo que:
a) estabeleça a obrigatoriedade de publicação no Diário
Oficial da União de todas as normas expedidas pelo Departamento
Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC/SECEX que possam produzir
efeitos externos, e que este departamento passe a submeter ao
referendo das autoridades hierarquicamente superiores (Secretario
de Comércio Exterior e Ministro de Estado) as deliberações que
norteiam a concessão do regime de "drawback" (parágrafos 315 a 320
a 323); e
b) informe ao TCU as providências adotadas no sentido de
cumprir a determinação da alínea 'a'.
7.8. Determine que sejam registrados pela CISET do Ministério
da Fazenda, nos relatórios de auditoria sobre as contas do presente
exercício deste Ministério, da Secretaria da Receita Federal, da
Caixa Econômica Federal e do Serviço Federal de Processamento de
Dados, as providências adotadas para o efetivo cumprimento das
determinações àquelas entidades.
7.9. Recomende às unidades técnicas competentes a inclusão,
nas próximas inspeções e levantamentos de auditoria a serem
efetuados na SRF ou em suas unidades, de itens de verificação
referentes à área de pessoal, especialmente os funcionários do
Serviço Federal de Processamento de Dados (SOAPs), e a área de
licitações e contratos, mormente a aquisição de "softwares" e
equipamentos necessários à implantação do Modelo Tecnológico da
Receita Federal.
7.10. Comunique, ao Ministério Público da União, os indícios
de crime contra a Administração Pública, decorrentes do não repasse
da arrecadação de 1665 DARFs no período de 1991 a 1992 pelo "The
First National Bank of Boston" (parágrafos 183 a 187).
7.11. Encaminhar à 7ª SECEX, considerando o disposto no
subitem 8.3 da Decisão nº 134/93 do Plenário, cópia dos parágrafos
35 a 40 deste relatório.
7.12. Encaminhe cópia das partes afetas deste Relatório, Voto
e Decisão que dele resultarem:
a) aos Senhores Ministro da Indústria, do Comércio e do
Turismo e da Fazenda;
b) ao Secretário da Receita Federal; e
c) aos titulares da 7ª e 8ª Secretaria de Controle Externo."
58. O Sr. Diretor manifesta sua concordância com as propostas da
equipe e sugere, preliminarmente, que seja solicitado o
pronunciamento da Receita Federal acerca dos pontos destacados pela
equipe. O Sr. Secretário alinhou-se com as propostas de
encaminhamento formuladas pela equipe e, após traçar alguns
comentários relativamente aos aspectos licitatórios para a
contrataçäo da rede arrecadadora, entende cabível o processo
licitatório e propöe a regularizaçäo dos contratos de prestaçäo de
serviços firmados entre a rede bancária e a SRF (fls.109/113).
MINISTÉRIO PÚBLICO
59. Solicitei a oitiva da Douta Procuradoria no presente processo,
da qual transcrevo parte significativa qual seja:
"É importante esclarecer a exata definiçäo do mecanismo
jurídico do 'drawback', como modalidade isençäo. A norma insculpida
no art. 78, do Decreto-lei nº 37/66, reproduzida, com pequenas
alteraçöes, no art. 314 do Regulamento Aduaneiro, apresenta caráter
vago, ao näo exigir, expressamente, como pressuposto de sua
concessäo, a prévia oneraçäo tributária do estoque a ser reposto.
A Unidade Técnica, entretanto, respaldada pelos entendimentos
doutrinários que menciona e pela letra do art. 330, do Regulamento
Aduaneiro (fl. 84), entende que o instituto "drawback", na
modalidade isençäo, está ontologicamente vinculado à reposiçäo de
insumos importados, com pagamento de tributos, já que vocacionado a
compensar o exportador que tenha sido, prévia e necessariamente,
onerado com impostos na importaçäo da matéria-prima.
Observa-se, de pronto, o caráter genérico do referido comando
legal, que engloba todas as modalidades de "drawback" na Seçäo IV -
Restituiçäo de Tributos, Capítulo IV.
Dessa forma ao dispor que 'na hipótese de mercadoria isenta do
imposto de importaçäo ou cuja alíquota for zero (0), poderá ser
concedido o benefício relativamente aos demais tributos exigidos na
importaçäo', quer o dispositivo regulamentar referir-se à isençäo
ou alíquota zero do imposto de importaçäo da mercadoria que está
sendo importada, e näo da que já foi importada e serviu de insumo
para o produto exportado.
Se assim näo fosse, para a modalidade 'suspensäo', por
exemplo, esta última exegese conduziria a paradoxo, na medida que o
benefício vincula-se somente à consecuçäo de exportaçöes futuras,
näo havendo sentido falar em importaçöes já efetuadas.
Remanesce, portanto, a partir da exegese sistemática, a dúvida
conceitual supra-indicada. Nada obstante, entende o Ministério
Público que, do ponto de vista estritamente jurídico, näo há
argumentos suficientemente sólidos para que se estreite o alcance
do instituto "drawback", modalidade isençäo, na forma pretendida
pela Secretaria de Controle Externo.
Ademais, ao fazer sobressair o caráter extrafiscal do imposto
de importaçäo e dos regimes aduaneiros especiais, o legislador
colocou a questäo no sentido de outorgar proteçäo aos produtores
nacionais e à regulaçäo do câmbio e do balanço de pagamentos. O
regime aduaneiro de "drawback" caracteriza arma eficaz de política
econômica e fiscal, capaz de produzir prontos resultados, o que
abonaria o procedimento da PETROBRÁS ao näo recolher, de imediato,
o imposto de importaçäo.
Acresce notar que tal empresa, na impossibilidade de fazer uso
da modalidade isençäo, poderia ter optado pela modalidade
suspensäo, a qual exigiria somente o implemento, no prazo fixado em
regulamento, das exportaçöes mencionadas no termo de
responsabilidade exigível.
Recentes notícias veiculadas pela imprensa, no entanto, däo
conta de que o Governo deverá exigir da PETROBRÁS o recolhimento ao
Tesouro de todo o imposto de importaçäo associado às compras de
petróleo, com a utilizaçäo do regime de "drawback", para, só entäo,
decidir sobre o direito da PETROBRÁS à restituiçäo desses recursos.
Entende o Ministério Público que esta Corte deve acompanhar
detidamente a evoluçäo dos entendimentos entre o Governo Federal e
a PETROBRÁS, näo sem antes solicitar à Secretaria de Receita
Federal e à empresa estatal esclarecimentos a respeito da questäo
ventilada.
Adicionalmente, o Ministério Público salienta sua discordância
em relaçäo à conclusäo da Unidade Técnica, a respeito da aparente
contradiçäo entre a pequena margem de agregaçäo (5%) exigida pelo
Departamento Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC, necessária à
viabilizaçäo do regime de "drawback", e a pretensäo arrecadadora do
Ministério da Fazenda, ao fazer incidir o imposto de importaçäo
sobre o petróleo na alíquota atual de 33% (fls. 88/9).
Estas variáveis - alíquotas do Imposto de Importaçäo incidente
sobre petróleo e margens de agregaçäo exigíveis - säo instrumentos
de política macroeconômica, cujo ajuste deve estar sintonizado com
as oscilaçöes conjunturais das variáveis econômicas relevantes.
Dessa forma, näo se deveria falar em perda de receita de
US$ 549,8 milhöes (fl. 89, parágrafo 319, alínea "d"), uma vez que
näo foi computado, por exemplo, o ganho correspondente em moeda
estrangeira, associado ao natural incremento das exportaçöes de
derivados de petróleo efetuadas pela PETROBRÁS.
Da mesma forma, näo parece correto confrontar a perda de
receita de 33% sobre o valor do petróleo importado, com o ganho
cambial de 5%, obtido pela exportaçäo dos derivados de petróleo tal
como efetuado na alínea "b", do parágrafo 319, às fls. 89.
Na esteira do entendimento esposado pelo Diretor do DTIC (fl.
88, parágrafo 318), que enfatiza a impossibilidade de avaliar,
isoladamente, tais medidas, sem levar em conta o fluxo
macroeconômico comercial que essas operaçöes viabilizam, deve-se
registrar que a média do valor agregado das exportaçöes de
derivados de petróleo situa-se em patamar bastante superior àquele
fixado pelo DTIC (fl. 88, Tabela XXIV) e, conforme anteriormente
apontado, a apuraçäo do ganho cambial depende, por certo, do
incremento da exportaçäo de derivados de petróleo, näo apurado no
presente trabalho.
O que parece inegável, consoante apontado no Relatório (fl.
97, subitem 6.1.1, alínea "a"), é a pouca adequaçäo da fixaçäo da
alíquota de zero por cento para os derivados de petróleo, efetuada
pelo Ministério da Fazenda, até a ediçäo da Portaria MF nº 295, de
19.5.94, ao mesmo tempo que incentivava as exportaçöes desses
produtos através da utilizaçäo de "drawback", com baixa margem de
agregaçäo.
II
Em relaçäo ao ponto suscitado pelo titular da 5ª SECEX,
questionando a inexigibilidade de licitaçäo para contrataçäo de
instituiçöes bancárias componentes da rede arrecadadora de tributos
federais, o Ministério Público entende necessária, para o correto
deslinde da questäo, a verificaçäo exata dos contornos do objeto
licitado.
Nesse sentido, se nenhuma dúvida existe quanto à sua
qualificaçäo - prestaçäo de serviços de arrecadaçäo de receitas
federais e a respectiva prestaçäo de contas por meio
magnético -, impende precisar sua extensäo, definindo, por exemplo,
o número total de agências bancárias arrecadadoras e as localidades
que deveräo ser atendidas. Mais ainda, é necessário estabelecer
número mínimo de agências por localidade, a partir de critérios que
levem em conta determinados parâmetros, tais como a populaçäo ou a
previsäo de arrecadaçäo por localidade.
Antevêem-se, de imediato, dificuldades, uma vez que a
realizaçäo de licitaçäo para escolha de cadeia específica de bancos
implicaria clara contradiçäo com objetivo basilar da Administraçäo,
a maximizaçäo da rede arrecadadora de tributos e a ampliaçäo da sua
base territorial, como forma de atender satisfatoriamente os
contribuintes situados em toda a extensäo do território nacional.
Examine-se, a respeito, a precisa liçäo de CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO, em sua obra 'Curso de Direito Administrativo'
(Malheiros Editores, 5ª ediçäo, 1994, p. 280, nº 32), referindo-se
ao novo Estatuto Federal de Licitaçöes e Contratos Administrativos,
"in verbis":
'Em suma: sempre que se possa detectar uma induvidosa e
objetiva contradiçäo entre o atendimento a uma finalidade jurídica
que incumba à Administraçäo perseguir para bom cumprimento de seus
misteres e a realizaçäo de certame licitatório, porque este
frustraria o correto alcance do bem jurídico posto sob sua cura,
ter-se-á de concluir que está ausente o pressuposto jurídico da
licitaçäo e se esta näo for dispensável com base em um dos incisos
do art. 24, deverá ser havida como excluída com supedâneo no art.
25, "caput"'.
Dessa forma, corroborando o entendimento da instruçäo (fls.
36/7 e parágrafos 131/135), tem-se por evidenciada a inviabilidade
de competiçäo e a perfeita aplicabilidade, ao caso "sub examine",
do disposto no "caput" do art. 23, do Decreto-lei nº 2.300/86, e no
"caput" do art. 25, da Lei nº 8.666/93.
Já no que concerne à necessidade de ratificaçäo da
inexigibilidade de licitaçäo por autoridade hierarquicamente
superior, como condiçäo da eficácia dos atos, consoante preconizado
pelo art. 24, do Decreto-lei nº 2.300/86, tal exigência, em relaçäo
ao antigo diploma legal, só se fazia necessária por ocasiäo da
incidência das hipóteses previstas nos incisos I, II e III do art.
23."
Com o advento da Lei nº 8.666/93, entretanto,a manifestação da
autoridade superior passou a ser condição inafastável para o
reconhecimento de qualquer hipótese de inexigibilidade de
licitação, como claramente se percebe da letra do "caput" de seu
art. 26.
Pelo exposto, manifesta-se este "parquet" especializado sua
concordância com a proposta de encaminhamento sugerida pela
instrução (fls. 102/107), com as seguintes ressalvas:
a) em relação à alínea "c" do subitem 7.1 (fl.102), sugere-se,
adicionalmente, a oitiva da PETROBRÁS e o esclarecimento, pela SRF,
a respeito das notícias veiculadas pela imprensa, referentes a
possível recolhimento ao Tesouro, pela empresa estatal, de todo o
imposto de importação associado à utilização do benefício de
`drawback', modalidade isenção; e
b) face ao término da cobrança do IPMF, sugere-se a supressão
da referida sigla na alínea "e" do subitem 7.2 (fl. 103), a
supressão completa da alínea "a" do subitem 7.5 (fl.105) e da
alínea "b" do subitem 7.6 (fl. 106), enfatizando-se a necessidade
de se buscar o ressarcimento dos prejuízos apontados pela instrução
(fls. 54/55, parágrafo 210).
Por fim, cumpre determinar à SRF que, além de proceder à
convalidação dos contratos firmados sob a égide da Lei nº 8.666/93,
sem o pronunciamento de autoridade superior, busque incluir, no
modelo de contrato-padrão, menção à ratificação do Sr. Ministro da
Fazenda, na forma prevista pelo parágrafo único da cláusula
primeira da minuta de contrato fl. 130, "in fine"."
NOVAS INFORMAÇÕES ACERCA DO CASO DO BANCO DE BOSTON
60. Quando o processo já se encontrava neste gabinete para fins de
relatoria, o The First National Bank of Boston (Banco de Boston),
solicitou vista dos autos, sendo-lhe a mesma deferida por mim, com
fundamento no art. 26 da Resolução TCU nº 29/95.
61. Apresentou, então, essa instituição, no prazo devido, cópias
de relatórios de movimentação dos recolhimentos dos valores
arrecadados no período inquinado neste relatório, esclarecendo,
ainda, que haviam sido efetivadas todas as correções necessárias,
juntamento com o acompanhamento da SRRF-8ª RF/DISAR - Equipe de
Orientação e Controle de Arrecadação (Anexo I).
62. Ante os novos elementos acostados aos autos, restituí o
processo à Unidade Técnica para que fosse diligenciada à Secretaria
da Receita Federal, com vistas à esclarecer os pontos trazidos à
luz pelo banco em pauta (fl. 145). Cumprida a diligência
determinada, retornaram os autos a este Gabinete com as informações
que passo a discorrer.
63. Em resposta aos questionamentos efetuados por esta Corte
acerca dos fatos apontados a SRF informou que:
63.1. na realidade, não ocorreu a apropriação indébita da
ordem de US$ 19,2 milhões, mas sim, a ausência de repasse de
valores que somaram o equivalente a US$ 34.699,39 (trinta e quatro
mil, seiscentos e noventa e nove dólares e trinta e nove centavos
de dólar);
63.2. os valores devidos já foram repassados à conta única do
Tesouro e os encargos legais incidentes foram devidamente pagos
pelo agente arrecadador;
63.3. por ocasião da visita dos técnicos do TCU, não seria
possível afirmar naquele momento, a existência de valores não
repassados associados aos DARF entregues em atraso sem o devido
esclarecimento de diferenças até o fechamento da conciliação de
cada data de arrecadação; isso porque em razão da quantidade de
documentos, particularidades do sistema ou falhas na sua
operacionalização pode haver diferenças que, na realidade, não
existem, ou seja, os recursos podem ter sido repassados, mas não se
ter dado a prestação de contas (não encaminhamento de DARF para
processamento no SERPRO), ou ter sido repassado com atraso, não
sendo possível zerar a conciliação bancária naquele dia, etc.;
63.4. acredita que foi uma interpretação equivocada dos fatos
que conduziu a suposição da existência de valores não repassados;
63.5. foi providenciada a abertura do processo administrativo
nº 10880.027862/95-09, ainda em fase final de instrução, e que
pelas justificativas e documentos fornecidos é levada à conclusão
de que o controle exercido pelo agente arrecadador, quanto à
execução da atividade, era deficitário e de baixa qualidade, e que
a partir da implantação de rotina para acompanhamento e controle a
qualidade do serviço prestado enquadrou-se aos padrões exigidos por
ela, Secretaria da Receita Federal.
64. A 5ª SECEX, ao examinar as considerações expendidas pela SRF
em conjunto com os elementos fornecidos pelo Banco de Boston e com
dados extraídos do SISBACEN, conclui que:
64.1. embora não se tenha confirmado a existência do débito
no valor equivalente a US$ 19.2 milhões, o relatório de conciliação
bancária evidencia que, entre dezembro de 1993 e outubro de 1995, a
arrecadação aumentou em cerca de US$ 185,3 mil, referente ao
período de agosto de 1991 a agosto de 1992, e que o relatório
emitido em 17.01.95 confirma a persistência de diferenças entre o
valor repassado e o informado, o que pode indicar falta de repasse
ou necessidade de ajuste nas informações;
64.2. dada a diferença entre o valor alegado pela SRF, de
US$ 34.899,39, e aquele apontado pelo relatório do SISBACEN, não se
pode afirmar que o Banco tenha recolhido os encargos relativos à
todas diferenças devidas, até porque em 17.10.95 ainda existiam
diferenças negativas entre os valores repassados e informados, as
quais podem ser atribuídas às diversas solicitações de acerto de
duplicidades de informações efetuadas pelo Banco de Boston, cujos
acertos ainda não foram realizados;
64.3. ante a situação de desorganização do serviço de
arrecadação prestado pelo Bando de Boston, notadamente no período
em questão, os indícios apontavam para a possibilidade de que os
valores informados em atraso também não tivessem sido repassados;
64.4. foi confirmado que o banco em lide reteve 2.336 DARFs
referentes à prestação de contas, número superior ao apontado pela
equipe neste relatório;
64.5. o caso começou a ser apurado em dezembro de 1993 e o
número do processo administrativo indica a sua atuação em 1995, o
que vem confirmar a informalidade reinante na Superintendência no
trato das infrações cometidas pelos agentes arrecadadores,
contrariando o disposto no item III da Norma de Execução SRF/COSAR
nº 15/93;
64.6. o atraso na prestação de contas da arrecadação posterga
a classificação e a distribuição de receitas, e num ambiente
inflacionário como o então vivido, o atraso de 2 anos gera
significativas perdas financeiras para os destinatários das
receitas, uma vez que serão classificadas pelo valor nominal (a
remuneração paga pelo Banco Central do Tesouro não se incorpora às
respectivas receitas, constituindo-se fonte específica);
64.7. outro problema decorrente do atraso na prestação de
contas é que como não se sabe quem pagou e o que foi pago, muitas
vezes o contribuinte é chamado a pagar o tributo ou fazer a prova
de que está em dia com suas obrigações, sendo apenado pela má
qualidade do serviço prestado pelo agente arrecadador e pelas
deficiências do controle da SRF (Fl. 169);
64.8. observou, também, que em diversas ocasiões o Banco de
Boston alegou a perda de arquivos e, para substituir as informações
extraviadas e igualar o valor informado ao valor repassado, foi
emitido um "DARF Especial", Código 3762 - Outras Receitas
Eventuais. A perda dessa informação, ressalta a instrução,
impossibilita a classificação das receitas e, por consequinte, a
sua correta destinação, além de inviabilizar o registro do
pagamento do tributo por contribuinte no Sistema Contas-Correntes.
64.9. foi ressaltado que o Banco deixou de encaminhar, no
prazo regulamentar, informações relativas a 45,9% de sua
arrecadação de receitas federais realizada por meio de DARF e que
isso significou que o banco deixou de incluir na fita magnética
enviada ao SERPRO os registros relativos ao valor equivalente a
US$ 21,1 milhões de uma arrecadação equivalente a US$ 46,0 milhões;
64.10. confirma, após análise do relatório de conciliação
bancária emitido em 10.11.95, que houve uma significativa melhora
nos controles do banco sobre a arrecadação e remessa de informações
ao SERPRO nos exercícios de 1994 e 1995, todavia, ainda estão em
andamento acertos contábeis relativos ao exercício de 1993;
64.11. conclui que o agente arrecadador deixou de fornecer à
Receita informações relativas à 2.336 DARFs, com valor equivalente
a US$ 21,1 milhões, e repassou com mais de dois anos de atraso
US$ 187,0 mil e não apenas os US$ 34.899,39, como informado pela
Receita.
65. Sugere, então, a Unidade Técnica, que sejam efetuadas as
seguintes alterações à proposta de encaminhamento anteriormente
remetida:
1. suprimir o item 7.10;
2. alterar a redação da alínea "o" do item 7.2 para a
seguinte: "Encaminhe-se ao Tribunal o resultado do processo
administrativo nº 10880.027862/95-09, referente à apuração de
irregularidades cometidas pelo `The First National Bank of Boston',
detalhando as infrações incorridas e as penalidades cominadas ao
banco, por data de arrecadação, no período entre agosto de 1991 e
agosto de 1992, bem como em quaisquer outras datas, se for o caso";
3. incluir no item 7.1 a alínea:
"d) divergência existente entre o valor equivalente a
US$ 34.899,39 (trinta e quatro mil, oitocentos e noventa e nova
dólares americanos e trinta e nove centavos de dólar americano)
informado no Ofício SRF/GAB nº 1287/95 como não repassado
tempestivamente pelo Banco de Boston, e o valor equivalente a
US$ 187.007,08 (cento e oitenta e sete mil e sete dólares
americanos e oito centavos de dólar americano) obtido a partir do
somatório dos valores repassados em atraso constantes do relatório
Histório do Repasse por Banco/Data de Arrecadação da transação PSTN
220 do SISBACEN."
4. incluir no item 7.2 as alíneas:
"p) autorize a 5ª SECEX o acesso à transação PSTN 220 do
SISBACEN, no que se refere aos módulos de consulta disponibilizados
à Secretaria da Receita Federal."
"q) submeta o novo processo de homologação, através do SERPRO,
o sistema informatizado de arrecadação do The First National Bank
of Boston."
5. incluir o item 7.13, com a seguinte redação: "Determinar ao
Banco Central do Brasil que:
a) realize periodicamente fiscalizações nas Contas Contábeis
4.9.1.50.00-7 - Recebimento de Tributos Federais e 4.9.1.35.10-1 -
Recebimento de Contribuições Previdenciárias Federais, dos bancos
participantes da rede arrecadadora de tributos federais de modo a
garantir a correta contabilização destes recursos;
b) realize, de imediato, auditoria na contabilidade do `The
First National Bank of Boston' de modo a esclarecer a apropriação
contábil dos recursos provenientes da arrecadação de tributos
federais, considerando a constatação de repasse intempestivo,
explicitada no item III da Instrução de fls. 160 a 174 dos
presentes autos.
6. incluir o item 7.14, com a seguinte redação:
"7.14 - Encaminhe ao Banco Central do Brasil cópia das folhas
160 a 174 dos presentes autos". É o Relatório.
Voto do Ministro Relator:
Trago à apreciação de meus pares, nesta oportunidade, Relatório de
Auditoria Operacional, realizada pela 5ª SECEX, no Sistema de
Arrecadação de Tributos Federais, face a nova atribuição conferida
a esta E. Corte de Contas pela Carta Magna de 1988.
2. Impende salientar a importância deste trabalho na delimitação
e alinhamento da atuação deste Tribunal nesta nova área de
competência, o qual nos permite vislumbrar, numa primeira tentativa
deste porte, a magnitude do desempenho a ser exigido de nossos
técnicos e os benefícios que podem ser auferidos pela sociedade e
pelos próprios órgãos e entidades públicas auditados, a partir dos
trabalhos do gênero empreendidos pela Instituição.
3. Gostaria de destacar que ao examinar o Sistema de Arrecadação
Federal, a equipe buscou analisar as funções de cada órgão
envolvido, dando ênfase aos pontos em que se observou certa
fragilidade nos controles, apontando possíveis soluções para cada
caso.
4. Dentro dessa sistemática, foram incluídos no escopo dos
trabalhos a Secretaria da Receita Federal - SRF; os Bancos (rede
arrecadadora); o Serviço Federal de Processamento de Dados -
SERPRO; e o Banco do Central - BACEN.
II
5. No âmbito da Receita Federal verificaram-se problemas sérios
nos sistemas de contas-correntes, responsáveis pela centralização
dos dados relativos à situação fiscal das pessoas físicas e
jurídicas. Esse sistema é uma ferramenta de trabalho fundamental
para o acompanhamento e cobrança dos créditos tributários e emissão
de certidões negativas de débitos. Sua incrementação, além de
agilizar os trabalhos dos auditores e técnicos, os otimizaria,
liberando pessoal para a consecução de outras atribuições
importantes da Receita, hoje prejudicadas pela carência de pessoal.
6. Uma das atribuições afetadas por essa carência de pessoal
refere-se à fiscalização, a ser exercida pela SRF, nas agências
bancárias arrecadadoras. Foi observado pela equipe que o rigor
exigido para o credenciamento do Banco junto à Receita para a
prestação dos serviços de arrecadação, não é acompanhado de um
sistema de controle ou de fiscalização que garanta a qualidade dos
serviços ou o fiel cumprimento deste.
7. Exemplo disso é o caso ocorrido com o Banco de Boston que
deixou de encaminhar informações relativas à 45,9% de sua
arrecadação de receitas federais, no período de agosto/91 a
agosto/92, tendo o fato sido detectado apenas dois anos após o
ocorrido.
8. Cabe registrar, quanto ao assunto, que não restou configurada
apropriação indébita por parte do referido banco, haja vista que
ficou esclarecido que foram efetuados os repasses dos recursos, não
tendo, entretanto, sido feita a prestação de contas junto ao
SERPRO, o que inviabilizou a conciliação bancária no período
inquinado, e deu origem ao equívoco perpetrado pela equipe por
ocasião da feitura do relatório em pauta.
9. Nesse ponto, os analistas consignaram que a par de a Receita
Federal ter afirmado que deixaram de ser repassados apenas
US$ 34.899,39 (trinta e quatro mil, oitocentos e noventa e nove
dólares e trinta e nove centavos), e não US$ 19 milhões como
afirmado inicialmente pelos técnicos do TCU, estes, posteriormente,
ao examinarem as listagens expedidas pelo SISBACEN em 1993, 1994 e
1995, objetivando checar o valor indicado pela Receita, chegaram ao
montante de US$ 187,0 mil, o qual foi repassado com mais de 02
(dois) anos de atraso. Urge que agora a SRF esclareça acerca da
divergência apontada, conforme propôs a Unidade Técnica.
10. Entendo, porém, que no tocante à participação do Banco de
Boston, o caso já foi devidamente esclarecido, não resultando em
dano ao Tesouro Nacional, uma vez que os valores devidos foram
recolhidos juntamente com seus encargos,sem que ficasse configurada
nos autos má-fé por parte do agente arrecadador, razão pela qual
deixo de acolher a proposta de novas auditorias sobre o mesmo
assunto, devendo, apenas, ser acompanhado o desfecho do processo
administrativo em andamento na SRF, por este Tribunal.
11. No entanto, ficou assente a deficiência do sistema utilizado
pela Fazenda, assim como a ineficiência do controle exercido pela
Receita Federal sobre a rede arrecadadora.
12. Essa distorção, que tem efeito direto sobre a eficácia das
ações da Receita Federal, está ligada à ausência de realização de
serviços de conciliação bancária por parte deste órgão, o que
permitiria a checagem, via consulta SISBACEN, entre o valor
repassado pelos bancos e o dos documentos encaminhados ao SERPRO,
por via magnética.
13. Os argumentos utilizados para a não execução regular desses
serviços referem-se: a) aos problemas enfrentados pelo sistema de
consulta, que não se encontra atualizado devido à falta de registro
dos acertos feitos posteriormente pela rede arrecadadora; b) a
falta de confiança, por parte da Receita, no SISBACEN em face do
exposto retro; e c) à indefinição quanto à unidade responsável pela
execução dessa conciliação uma vez que a Divisão de Controle da
Rede Arrecadadora - COSAR, órgão central, a definiu como sendo das
delegacias (órgãos descentralizados), sem antes, contudo,
equacionar os problemas verificados no sistema e sem repassar
treinamento e pessoal, de forma a capacitar essas unidades a se
desencumbirem eficientemente dessa tarefa.
14. Partilho da opinião esboçada pela equipe quanto ao assunto,
quando afirma que os problemas verificados ensejariam esforços
conjugados das entidades envolvidas (SRF, SERPRO e BACEN)
objetivando seu equacionamento, ao invés de os utilizarem como
motivo para desprezar um mecanismo importante de controle da
arrecadação federal por parte da Receita.
III
15. Impende traçar breves comentários ainda, acerca da operação de
"DRAWBACK" realizada pela PETROBRÁS, e analisada pela equipe por
ocasião do exame das causas que motivam a inconstância da
arrecadação do Imposto Sobre a Importação - Petróleo. Ressalte-se a
conveniência dessa análise tendo em vista que essa inconstância
está vinculada a incentivos fiscais que implicam na renúncia de
receitas por parte da União, assunto afeto a este Tribunal a partir
da Constituição Federal de 1988.
16. Como já exposto no Relatório precedente, a operação de
"DRAWBACK" é um mecanismo de estímulo às exportações que engloba
benefícios fiscais relativos à suspensão ou isenção de uma série de
impostos e taxas, dentre esses o Imposto de Importação, que incidem
sobre a mercadoria importada quando essa for utilizada no
beneficiamento, fabricação, complementação ou acondicionamento de
produto exportado.
17. Nesse mister, a equipe entende que a Petrobrás utilizou
indevidamente do regime de "DRAWBACK". Em levantamento superficial
levado a cabo pela equipe, a evasão fiscal acarretada foi da ordem
de US$ 185,3 milhões. Ressaltaram, quanto à questão, que a
definição legal contida no art. 314, inciso II, do Regulamento
Aduaneiro é vaga e não esclarece acerca da possibilidade legal de
se utilizar desse benefício quando a primeira importação foi
realizada sem o pagamento do imposto. Defende, contudo,
utilizando-se de entendimento esboçado por alguns tributaristas,
que isso só seria possível em operações em que a empresa tivesse
primeiramente pago os tributos. Solicita, desse modo, o
posicionamento deste Plenário acerca da matéria, para que se faça
uma melhor quantificação do débito, tendo em vista a necessidade de
uma análise mais acurada da documentação.
18. Esbarramos neste ponto em questão delicada relativa à
delimitação da esfera de competência concernente a este Tribunal e
à Secretaria da Receita Federal. Entendo que as dúvidas suscitadas
relativamente à matéria de interpretação e aplicação da legislação
tributária compete à Receita Federal, conforme consta como sua
atribuição no Regimento Interno desse órgão (art. 1º, inciso III).
19. Nossa conclusão não poderia ser outra, considerando que se
este Tribunal passasse a fixar entendimento acerca da legislação
tributária e, nossos técnicos, viessem a quantificar débitos
fiscais com vistas aos procedimentos de cobrança, estaríamos
adentrando seara alheia, executando tarefas atinentes às atividades
dos auditores fiscais.
20. É claro que o conhecimento da área tributária é imprescindível
para o bom desempenho das atividades da Corte,notadamente no que
concerne às renúncias de receitas, como é o caso. Esse conhecimento
permitiu que a equipe detectasse situação em que se constatou
possível dano ao Erário Público, a partir de interpretação da
legislação e doutrina tributárias realizada por nossos analistas.
21. Entretanto, a meu ver, o melhor encaminhamento para o assunto
é dar ciência do fato aos órgãos competentes para a adoção das
providências cabíveis, devendo este Tribunal acompanhar a questão
até o seu final deslinde.
IV
22. Mostram-se preocupantes, de igual modo, as análises
empreendidas pela equipe acerca das divergências observadas nos
procedimentos de apuração do IOF utilizados pelos agentes
financeiros, inclusive entre os próprios bancos oficiais, no
tocante à cobrança desse tributo. A causa dessa divergência,
segundo a equipe, deve-se à indefinição, na legislação pertinente
(Regulamento do IOF), do período de apuração desse imposto, a qual
se limita a definir a data de apuração, passando a data de
recolhimento do tributo aos cofres do Tesouro, podendo dar-se no
primeiro ou segundo decênio do mês subseqüente, dependendo da
metodologia utilizada pelo banco arrecadador na apuração do valor
devido pelo contribuinte.
23. Como a atribuição de fiscalizar e regulamentar o IOF, que
antes cabia ao Banco Central, passou para a SRF por força do
Decreto-Lei nº 2.471, de 01.09.88, pode-se concluir que as ações
preventivas e corretivas dessa Secretaria sobre os bancos
mostram-se precárias, dando margem à ocorrência de fatos que podem
ser nocivos ao fisco, visto que dependendo da metodologia utilizada
a equipe constatou uma tendência de recolhimento do tributo a maior
ou a menor.
24. Impende ressaltar, ainda, fato descrito no Relatório em exame
relativo à aquisição de 130 (cento e trinta) cópias do "software"
INGRES,em 1992, para serem utilizados no novo modelo tecnológico da
Receita Federal, sendo que até 1994 não haviam sido adquiridos
sequer os computadores nos quais esses programas deveriam ser
instalados.
25. Foram gastos US$ 1,273,961.56 (hum milhão, duzentos e setenta
e tres mil, novecentos e sessenta e um dólares americanos e
cinqüenta e seis centavos) na operação, tendo a equipe informado
que a quantidade adquirida foi superior à necessária naquele
momento, e classificado o ato como anti-econômico e inoportuno,
tendo em vista a rapidez com que evolui a tecnologia nesse setor e
o tempo já decorrido entre a aquisição dos "softwares" e seu
efetivo uso, o que provavelmente exigirá a atualização destes antes
mesmo de já terem sido utilizados.
26. Nesse episódio, infelizmente, a equipe deixou de reunir os
elementos necessários para a oitiva dos responsáveis, o que vai
demandar, neste momento, a realização de novas diligências acerca
do assunto.
27. Outro ponto delicado levantado no trabalho em apreço diz
respeito à ausência de alternativa para o processamento da
arrecadação federal, no caso de perda total das instalações hoje
existentes (Filial São Paulo do SERPRO). Entende a equipe que a
par do custo que pode envolver tal providência, essa medida deve
ser estudada pelos órgãos interessados, principalmente se
considerarmos o caos que se instalaria na administração pública em
caso de ocorrência de algum sinistro de grandes proporções.
Endosso, assim, a recomendação sugerida pela equipe acerca da
matéria aos órgãos diretamente envolvidos na questão.
28. Outra providência que me parece pertinente é dar ciência dos
fatos ora relatados à Secretaria Federal de Controle para fins de
acompanhamento das providências a serem adotadas pelas autoridades
competentes com vistas ao saneamento das falhas detectadas.
29. Relativamente à proposta referente à autorização para a
5ª SECEX ter acesso à transação PSTN 220 do SISBACEN, cabe
esclarecer que este Tribunal já possui esse acesso assim como a
outros sistemas do BACEN, estando hoje sob a coordenação da
Secretaria de Informática - SEINF, o cadastramento dos usuários.
30. Concordo com o encaminhamento proposto pela Unidade Técnica, e
com os acréscimos efetuados pelo Ministério Público junto a esta
Corte, e na linha de entendimento expresso pelo Sr. Ministro Carlos
Átila, o qual reflete o posicionamento por mim defendido em outros
trabalhos desta natureza, entendo necessário e conveniente que
sejam introduzidos ajustamentos no sentido de que:
- os itens relativos ao cumprimento de normas legais, sejam
efetivamente, objeto de determinação; e
- os demais, relativos à providências administrativas
organizacionais e operacionais, sejam objeto de recomendação.
31. Por derradeiro, quero me congratular com a diligente equipe da
5ª SECEX pela qualidade do trabalho apresentado, na certeza de que
este se constituirá em um valioso subsídio para as entidades
envolvidas no sentido de possibilitar-lhes uma visão externa de sua
atuação e seu próprio aperfeiçoamento em prol da sociedade como um
todo. Nesse sentido entendo importante que se encaminhe cópia do
Relatório da equipe para as mesmas de forma a alcançar o objetivo
pretendido.
32. Enalteço também a valiosa contribuição do Ministério Público
junto à Corte, oficiando com exemplar descortino.
Ante o exposto, VOTO no sentido de que o Tribunal adote a
deliberaçäo que ora submeto ao Colegiado.
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, e com
fulcro no art. 1º, inciso II, da Lei nº 8.443/92 DECIDE:
1. determinar à Secretaria da Receita Federal que:
1.1. adote as providências necessárias no sentido de aprimorar
suas atividades de acompanhamento e controle sobre os serviços
prestados pela rede arrecadadora, visando a elevar a qualidade dos
mesmos, observada a competência atribuída pelo art. 4º da Portaria
MEFP nº 604/92 e art. 40 do Regimento Interno, e em consonância com
o disposto no artigo 67 da Lei nº 8.666/93;
1.2. regularize a execução dos serviços de conciliação
bancária nas suas unidades, de forma a possibilitar o
acompanhamento dos prazos de repasse dos valores arrecadados pelos
bancos, e assegurar o pagamento dos encargos legais devidos em caso
de atrasos, conforme disposto na Portaria MEFP nº 604/92;
1.3. aprimore seu programa de fiscalização nas instituições
financeiras que, na qualidade de responsáveis tributários, procedem
à apuração, retenção e recolhimento de tributos, notadamente do
Imposto sobre Operações Financeiras-IOF, sob administração da SRF a
partir da edição do Decreto-Lei nº 2.471/88;
1.4. atente para a necessidade de fiscalização e orientação
acerca dos procedimentos adotados pelas instituições financeiras,
em especial a Caixa Econômica Federal - CEF, quanto ao cálculo e
repasse dos impostos sob sua administração, nos termos dos
parágrafos 198/200 e 209/212 do Relatório da equipe;
1.5. adote providências, de caráter permanente, no sentido de
averiguar as situações dos parcelamentos de débitos fiscais, com
vistas ao cumprimento do disposto no art. 14 da IN/SRF nº 89/93,
que determina o cancelamento dos parcelamentos em atraso
(parágrafos 183 a 187 do Relatório da equipe);
1.6. proceda à convalidação dos contratos firmados sob a égide
da Lei nº 8.666/93 sem o pronunciamento de autoridade superior, e
busque incluir, no modelo de contrato-padrão, menção à ratificação
do Sr. Ministro da Fazenda, na forma prevista no Parágrafo único,
da Cláusula Primeira, do modelo do Contrato de Prestação de
Serviços de Arrecadação de Receitas (fl.130 dos autos);
2. Determinar ao Serviço Federal de Processamento de
Dados-SERPRO que:
2.1. estude a possibilidade de implementar, a médio prazo, no
âmbito do seu plano de contingência, uma solução alternativa para o
caso de perda total das instalações da Filial São Paulo, nas quais
se opera o processamento da Arrecadação Federal, para que o
tratamento das informações essenciais não sofra solução de
continuidade no caso de ocorrência de sinistro de grande proporções;
2.2. implante uma sistemática de segurança de dados em todas
as suas filiais permitindo a realização de auditorias nos sistemas
por parte dos controles interno e externo e da própria empresa; e
2.3. adote providências com vistas a corrigir os desvios de
funções existente na Filial São Paulo, onde programadores vêm
executando tarefas de analistas de sistemas;
3. determinar ao Banco do Central do Brasil - BACEN que
realize, periodicamente, fiscalizações nas Contas Contábeis
4.9.1.50.00-7 - RECEBIMENTO DE TRIBUTOS FEDERAIS e 4.9.1.35.10-1 -
RECEBIMENTO DE CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS FEDERAIS, dos bancos
participantes da rede arrecadadora de tributos federais de modo a
garantir a correta contabilização destes recursos;
4. determinar à Caixa Econômica Federal que adeqüe a sua
sistemática de apuração, recolhimento e repasse do IOF sobre
empréstimo de crédito rotativo ao que estabelece o Regulamento do
referido IOF, em seu item 4.4.1,alínea "a-I", de forma a que a base
de cálculo leve em consideração o "somatório dos saldos devedores
diários" e não a média dos saldos nos dias úteis;
5. determinar ao Ministério da Indústria, do Comércio e do
Turismo que:
5.1. estabeleça a obrigatoriedade de publicação no Diário
Oficial da União de todas as normas expedidas pelo Departamento
Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC/SECEX para que possam
produzir efeitos externos, em consonância com o princípio da
publicidade que obriga a administração pública;
5.2. examine a conveniência e a oportunidade de que o
Departamento Técnico de Intercâmbio Comercial - DTIC passe a
submeter ao referendo das autoridades hierarquicamente superiores
(Secretário de Comércio Exterior e Ministro de Estado) as
deliberações que norteiam a concessão do Regime de "DRAWBACK";
6. solicitar ao Ministério da Fazenda que:
6.1) reexamine os termos da Portaria MEFP nº 604/92 que
possibilita o acolhimento de DARFs, pela rede arrecadadora, de
valor inferior ao estabelecido para pagamento dos serviços de
arrecadação (2,5 UFIR), dando causa à situação em que o custo da
administração tributária é superior à arrecadação; e
6.2) estude a possibilidade de rever a sistemática de cálculo
do custo médio de processamento de cada DARF, considerando, além do
pagamento ao agente arrecadador, o processamento e armazenamento
dos dados pelo SERPRO, e outros custos, com vistas a estabelecer
novo valor mínimo para acolhimento de DARFs;
7. diligenciar à Secretaria da Receita Federal-SRF para que,
no prazo de 15 (quinze) dias, preste esclarecimentos, a este
Tribunal, sobre:
7.1) a ocorrência de licitação para compra das 130 cópias do
"software" INGRES, realizada por essa Secretaria no exercício de
1992, indicando os responsáveis pela referida compra, e
encaminhando cópia do edital e da ata de julgamento das propostas,
se for o caso, ou a cópia do processo que fundamentou a
inexigibilidade ou dispensa de licitação;
7.2) o posicionamento dessa Secretaria acerca da utilização
por parte da Petrobrás, de atos concessórios de "DRAWBACK" -
modalidade isenção - em relação ao Imposto sobre a Importação, para
a reposição de estoque de petróleo importado, sem que tenha se dado
o pagamento daquele imposto no estoque utilizado (não incidência
até 23.10.90, e alíquota zero de 24.10.90 a 31.07.91 (parágrafos
299 a 310 do Relatório da equipe); esclarecendo se houve
recolhimento ao Tesouro pela empresa estatal de todo o imposto de
importação associado à utilização do benefício de "DRAWBACK",
modalidade isenção;
7.3) a divergência existente entre o valor indicado no Ofício
SRF/GAB/nº 1287/95 no qual se menciona a quantia de US$ 34.899,39
como não repassada tempestivamente pelo Banco de Boston, e o valor
equivalente a US$ 187.007,08, apurado por equipe deste Tribunal, a
partir da comparação dos somatórios dos valores repassados embora
com atraso, relativos àquele período nos exercícios de 1993, 1994
e 1995, constantes ditos valores do relatório HISTÓRICO DO REPASSE
POR BANCO/DATA DE ARRECADAÇÃO da transação PSTN 220 DO SISBACEN;
7.4) o desfecho do processo administrativo nº
10.880.027862/95-09, referente à apuração de impropriedade que deu
causa a atrasos no repasse de recursos ao Tesouro, verificados no
The First National Bank of Boston, detalhando possíveis infrações e
as penalidades cominadas ao Banco, por data de arrecadação, no
período entre agosto de 1991 a agosto de 1992;
8. recomendar à Secretaria da Receita Federal-SRF que estude a
possibilidade de:
8.1) instituir o prazo mínimo de 180 (cento e oitenta) dias,
após a validação do arquivo magnético pelo SERPRO, para a
destruição dos DARFs pelos agentes arrecadadores;
8.2) iniciar programa de caráter permanente com o intuito de
controlar as atividades de arrecadação a cargo dos bancos, apoiado
em, no mínimo, três pontos (parágrafos 108, 118 a 121, e 159 a 162):
- monitoramento remoto das operações pertinentes à arrecadação
- requisição periódica dos DARFS que geraram os movimentos diários,
digitação dos mesmos e comparação com as informações recebidas em
meio magnético, assegurando que, no mínimo, 5% das agências de cada
um dos bancos sejam monitoradas a cada 12 meses;
- fiscalizações "in loco" - auditorias periódicas em agências
da rede arrecadadora, com vistas a verificar os procedimentos do
banco em relação aos contribuintes, as exigências feitas para
recebimento de tributos e o tratamento dado aos documentos
recebidos;
- auditorias nos sistemas dos bancos - avaliação dos sistemas
utilizados para coleta e geração dos dados constantes dos DARFs,
com vistas a garantir a consistência e integridade desses dados.
8.3) providenciar, junto ao Banco Central, as adequações
necessárias das rotinas pertinentes ao SISBACEN, de forma a que os
agentes arrecadadores registrem nos sistemas as solicitações de
acertos por eles protocoladas;
8.4) alocar, na atividade de conciliação bancária, um maior
número de servidores da SRF, com vistas a uma adequada execução
dessa tarefa, oferecendo-lhes treinamento e favoráveis condições de
trabalho;
8.5) estabelecer, por meio de norma própria, período de
apuração do IOF incidente sobre o crédito rotativo, visando a
uniformização de procedimentos, uma vez que o Novo Regulamento do
IOF, aprovado pela Resolução nº 1.301, de 6 de abril de 1987, do
Banco Central do Brasil, define apenas o dia da apuração (último
dia de cada mês), possibilitando a escolha de diferentes períodos
de apuração, por parte dos bancos (parágrafo 197.)
8.6) desenvolver, com o apoio do SERPRO, rotinas
informatizadas que possibilitem o acesso à situação fiscal dos
contribuintes de forma simples e confiável;
8.7) adote medidas com vistas a acelerar o processo de
preenchimento de seus quadros de AFTNs e TTNs em quantidade e
qualidade compatíveis com a dimensão de suas competências e
atribuições (parágrafos 26 a 30 do Relatório da equipe);
8.8) reveja a distribuição da força de trabalho de modo a
adequá-la às necessidades prioritárias incrementadoras de
arrecadação e do seu controle, mormente a Cobrança Administrativa
Domiciliar, Fiscalização do Contribuinte e do Agente Arrecadador e
emissão de Certidões de Quitação de Tributos e Contribuições
Federais (parágrafos 19,35, 77, 126, 195 e 196 do Relatório da
equipe);
9. determinar à Secretaria de Controle Interno - CISET/MF, que
nos relatórios de auditoria sobre as contas anuais da Secretaria da
Receita Federal, da Caixa Econômica Federal e do Serviço de
Processamento de Dados informe acerca das providências adotadas
para o efetivo cumprimento das determinações ora proferidas;
10. encaminhar cópia das partes afetas aos respectivos Órgãos
do Relatório da equipe, juntamente com o Relatório, Voto e Decisão
ora adotada, ao Presidente do Banco Central, aos Ministros da
Indústria, do Comércio e do Turismo e da Fazenda, ao Secretário da
Receita Federal, ao Secretário Federal de Controle, e aos titulares
das 7ª e 8ª Secretarias de Controle Externo, para ciência e adoção
das medidas cabíveis e necessárias.
Indexação:
Auditoria Operacional; SRF; SERPRO; BACEN; CEF; Tributo;
Arrecadação; PETROBRÁS; Instituição Financeira; MIC; MF;
Fiscalização;
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