Tcu PDFs Acordao6432007-TCU-Plenário

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO TC-008.471/2005-1

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ACRDO N 643/2007- TCU - PLENRIO

1. Processo: n. TC - 008.471/2005-1 (com 3 anexos).2. Grupo: I; Classe de Assunto: V Relatrio de Levantamento de Auditoria.3. Entidades: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes e 18 Unidade de Infra-EstruturaTerrestre 18 UNIT.4. Interessado: Congresso Nacional.4.1. Responsvel: Sebastio Vitor Braga Ribeiro, CPF n 035.972.103-68.5. Relator: Ministro Augusto Nardes.6. Representante do Ministrio Pblico: no atuou.7. Unidade Tcnica: Secex/PI.8. Advogado constitudo nos autos: no h.

9. Acrdo:VISTOS, relatados e discutidos estes autos de relatrio de levantamento de auditoria, realizado, no

mbito do Fiscobras II (Reforme), com vistas a fiscalizar o Contrato UT-18 n 4/2002, celebrado entre a18 Unidade de Infra Estrutura Terrestre 18 UNIT e a empresa Delta Construes S.A. para a prestaode servios de manuteno (conservao/recuperao) da BR-135/PI, no trecho compreendido entre oMunicpio de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 64,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da Unio, reunidos em Sesso Plenria, ante asrazes expostas pelo Relator, em:

9.1. determinar 18 Unidade de Infra-Estrutura Terrestre 18 UNIT que:9.1.1 s autorize a execuo de servios constantes do Contrato UT-18 n 4/2002-00, que

demandem licenas e autorizaes ambientais especficas, aps a comprovao de sua obteno pelacontratada;

9.1.2. se abstenha de utilizar o contrato UT-18 n 4/2002-00 para a realizao de servios que notenham por escopo a conservao/manuteno das condies atuais da rodovia, devendo, caso constatadaa necessidade de realizao de reparos em trechos contnuos da BR-135, de mdia e grande extenso, emvista do comprometimento de suas condies de utilizao, providenciar a realizao de procedimentolicitatrio autnomo;

9.2. determinar Secex/PI que, em futura fiscalizao a ser realizada na obra objeto do presenteprocesso verifique a conformidade dos preos dos servios responsveis pelo acrscimo de 140% no valorinicial do Contrato UT-18 4/2002, representando a este Tribunal caso necessrio.

9.3. dar cincia desta deliberao, bem como do relatrio e do voto que a fundamentam, ComissoMista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, informando que no foramverificados, no presente exerccio, indcios de irregularidades tendentes a paralisar o fluxo de recursospara a execuo dos servios de manuteno (conservao/recuperao) da BR-135/PI, no trechocompreendido entre o Municpio de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 646, PTn 26.782.0220.2841.0022;

9.4. arquivar o presente processo.

10. Ata n 15/2007 Plenrio11. Data da Sesso: 18/4/2007 Ordinria12. Cdigo eletrnico para localizao na pgina do TCU na Internet: AC-0643-15/07-P13. Especificao do qurum:13.1. Ministros presentes: Walton Alencar Rodrigues (Presidente), Marcos Vinicios Vilaa, GuilhermePalmeira, Ubiratan Aguiar, Benjamin Zymler, Augusto Nardes (Relator), Aroldo Cedraz e RaimundoCarreiro.13.2. Auditor convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.


13.3. Auditor presente: Marcos Bemquerer Costa.

WALTON ALENCAR RODRIGUES AUGUSTO NARDESPresidente Relator

Fui presente:

LUCAS ROCHA FURTADOProcurador-Geral


GRUPO I CLASSE V PlenrioTC008.471/2005-1 (com 3 anexos).Natureza: Relatrio de Levantamento de Auditoria.Entidades: Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes DNIT e 18 Unidade de Infra-Estrutura Terrestre 18 UNIT.Responsvel: Sebastio Vitor Braga Ribeiro, CPF n 035.972.103-68.Interessado: Congresso Nacional.Advogado constitudo nos autos: no h.

Sumrio: LEVANTAMENTO DE AUDITORIA. FISCOBRAS II(REFORME). SERVIOS DE MANUTENO DA BR-135/PI,SEGMENTO KM 208 A 646. NATUREZA DOS CONTRATOS DECONSERVAO RODOVIRIA. REALIZAO DE LICITAOPRPRIA PARA A CONTRATAO DE SERVIOS DEREPARO. DEFICINCIA NA FISCALIZAO DA EXECUO.AUSNCIA DE LICENAS AMBIENTAIS. DETERMINAES.CINCIA AO CONGRESSO NACIONAL.1. Os contratos de conservao rodoviria podem ser consideradosservios de execuo continuada, para efeito da incidncia do art. 57,inciso II, da Lei de Licitaes.2. Reparos em trechos contnuos de mdia e grande extenso derodovias no se enquadram no conceito de conservao e manutenoe devem ser contratados mediante licitao prpria.3. Os servios de manuteno e conservao de rodovias quedemandem licenas e autorizaes ambientais especficas somentepodem ser autorizados aps a comprovao de sua obteno pelacontratada.

RELATRIO

Trata-se de relatrio de levantamento de auditoria, realizado, no mbito do Fiscobras II(Reforme), no perodo de 28/4 a 29/7/2005, com vistas a fiscalizar o Contrato UT-18 n 4/2002, celebradoentre a 18 Unidade de Infra Estrutura Terrestre 18 UNIT e a empresa Delta Construes S.A. para aprestao de servios de manuteno (conservao/recuperao) da BR-135/PI, no trecho compreendidoentre o Municpio de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 646.2 Na parte do relatrio reservada s irregularidades detectadas, foram consignadas as seguintesocorrncias, indicando-se entre parnteses o instrumento a que se vinculam:

- IRREGULARIDADE N 1 (Contrato):Classificao: Irregularidade Grave.Descrio/Fundamentao:O Contrato UT-18 n 4/2002 sofreu 8 aditamentos, elevando seu valor, a preos iniciais, de

R$ 7.359.763,04 para R$ 17.747.865,56 - acrscimo de 140% - e prorrogando sua vigncia at20/11/2005.

Em relao a esses aditivos, efetivamente alteraram o valor do contrato o segundo termoaditivo (acrscimo de R$ 1.173.714,66, a preos iniciais), o quarto termo aditivo (acrscimo de R$4.992.732,03, a preos iniciais) e oitavo termo aditivo (acrscimo de R$ 4.221.655,83, a preosiniciais).

Do exame dos pareceres jurdicos que suportaram tais majoraes, divisam-se 2 situaes:Na primeira, os acrscimos, consoante o entendimento esposado pela Procuradoria Jurdica do

DNIT, se submeteriam ao limite de 25% estatudo pelo art. 65, 1, da Lei n 8.666/93, eis que setrataria, com efeito, de servios adicionados ao inicialmente contratado. o caso do 2 TermoAditivo, que previu um incremento de 15,95% no valor inicial do contrato.


No segundo caso (4 e 8 termos aditivos), os acrscimos se fariam em decorrncia daprorrogao sucessiva do objeto do contrato, em face de esse se enquadrar entre os executados deforma contnua, o que permitiria a prorrogao sucessiva de sua vigncia por um perodo de at 60meses, nos termos do art. 57, inciso II, da Lei n 8.666/93. Dessa forma, no haveria,verdadeiramente, ainda consoante entendimento do setor jurdico do rgo, acrscimo de servios,mas mera renovao anual do contrato original, cujo valor estipulado para fazer face a mais um anode vigncia estaria limitado ao valor inicial contratado para fazer frente a igual perodo (R$7.359.763,04).

Pela sistemtica adotada, ao cabo de 1 ano de execuo do contrato, os engenheiros do DNITfariam novo levantamento de servios necessrios manuteno da estrada por mais um perodo de1 ano. Os quantitativos de valores e servios resultantes so, ento, consubstanciados em umdocumento denominado PATO - Plano de Trabalho e Oramento. O valor de cada renovaocorresponde quele constante do PATO, subtrado do saldo no-realizado do contrato vigente noperodo anterior.

Assim, questo nodal saber se, de fato, os servios de manuteno previstos seenquadrariam na definio legal de prestao de servios a serem executadas de forma contnua, e,por conseguinte, se essas sucessivas renovaes teriam suporte legal.

Destaque-se, inicialmente, que esta Corte de Contas, por meio da Deciso n 83/1993-TCU-Plenrio, admitiu a possibilidade da renovao sucessiva por at 60 meses dos contratos deconservao rodoviria, com arrimo no art. 47, inciso II, do antigo Decreto-Lei n 2.300/86 (que sereferia justamente aos servios de execuo continuada):

O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, DECIDE, nos termos do art. 1,inciso XVII, da Lei n 8.443/92: 1) conhecer da CONSULTA formulada pelo Senhor Diretor-Geraldo DNER, por meio de 3 quesitos, para responder quela autoridade da seguinte forma:

(...)8.1.3) quanto ao terceiro quesito: a) os prazos mximos de durao dos contratos regidospelo DL n 2.300/86 (art. 47 e incisos) devem ser contados em dias corridos; b) o prazo de duraodos contratos visando servios de conservao rodoviria deve seguir o que dispe o art. 47-II (eno 47-I) do DL n 2.300/86.

J sob a gide da Lei n 8.666/93, este Tribunal ratificou, na Deciso n 129/2002 TCU-1Cmara, o entendimento da possibilidade de prorrogao sucessiva dos contratos de manutenorodoviria, desta feita, com fulcro no art. 57, inciso II, do Estatuto vigente, bem assim a no-submisso dos acrscimos decorrentes ao limite de 25%:

Em relao aos contratos de conservao de rodovia, que a unidade tcnica rejeita acaracterstica de servio de natureza contnua (item I, letra a, fl. 105), o TCU j se manifestousobre a questo em sede de consulta, tendo decidido que o prazo de durao dos contratos visandoservios de conservao rodoviria deve seguir o que dispe o art. 47-II (e no 47-I) do DL n2.300/86 (vide TC n 020.794/90-8, Deciso n 83/93 - Plenrio, Ata n 10/93, Rel. Min. LucianoBrando Alves de Souza, Sesso de 24/3/1993). Vale lembrar que o inciso II, do art. 47, doDecreto-lei n 2.300/86, refere-se aos contratos de servios de natureza contnua.

(...) Quanto observncia da limitao fixada nos 1 e 2 do art. 65 para os contratos deprestao de servios de natureza contnua (item I, letra e), restou esclarecido, no mbito do TC n007.987/99-4 (Deciso n 90/2001-TCU-1 Cmara, Ata n 14/01, Rel. Min. Marcos ViniciosVilaa, Sesso de 8/5/2001), que o limite de 25% somente se aplica quando a modificao do valorcontratual decorre de acrscimo quantitativo de seu objeto, e no quando motivada pela prorrogaode prazo autorizada por lei.

Dessa feita, em princpio, no haveria reparo a fazer ao procedimento.Ocorre, contudo, que verificamos, pela anlise dos PATOs, que parte dos servios aditados

no possuem natureza de manuteno, mas de restaurao/recuperao.Em relao a isso, o III Plano de Trabalho (PATO), orado em R$ 6.619.661,75, prev a

aplicao de recursos da ordem de R$ 4.627.325,14 em atividades de restaurao/recuperao. Taisatividades no podem se enquadrar dentre aquelas de natureza contnua, eis que se preordenam arealizar uma melhoria nas condies da estrada, uma, por assim dizer, reforma no empreendimento,a ser executada no de forma permanente, mas em prazo determinado e visando a um objetivoespecfico, ou seja, o restabelecimento das condies de trfego da rodovia.


H que se notar, ainda, consoante levantamento feito a partir das OBs emitidas parapagamento dos contratos, que a maior parte das obras (cerca de 72%) vem sendo custeada pelo PT26.782.0220.2834.0022 - Restaurao de Estradas no Estado do Piau.

Destarte, entende-se que existem indcios de que parte dos servios aditivados ou no tmnatureza de servio de execuo continuada, ou, se tm, vm sendo custeados por um PToramentrio indevido.

Importante notar, por derradeiro, que as prorrogaes de contratos sob exame foramautorizadas pela Diretoria Executiva do DNIT.

recomendvel o prosseguimento da obra ou servio? Sim.Justificativa:Acreditamos que a obra deve continuar, ao menos enquanto o Tribunal no se pronunciar de

forma definitiva sobre a questo, uma vez que so imprescindveis para garantir as boas condiesde trfego na BR-135.

Importante, neste ponto, atentar para o fato de que a empresa executante dos serviosapresentou, na concorrncia realizada para contratao dos servios (Edital n 12/2002-18),proposta de preos totalizando o valor de R$ 7.359.763,04, enquanto o prprio oramento doprojeto bsico estabelecia o valor de R$ 9.691.460,16 para os servios, e o 2 colocado apresentouproposta no valor de R$ 9.386.501,00; superiores cotao da vencedora, pois, em 31% e 27%,donde se infere que no h sobrepreo na proposta da Delta.

- IRREGULARIDADE N 2 (Empreendimento):Classificao: Outras Irregularidades.Descrio/Fundamentao:A fiscalizao da obra se d por intermdio de Engenheiro lotado na sede da Coordenadoria

do DNIT em Teresina/PI, que se desloca regularmente para o local das obras, de modo aacompanhar o andamento dos servios, em momentos de desenvolvimento mais intenso, e paraconferir as medies.

Entendemos que o ideal seria a presena contnua da fiscalizao na obra, acompanhandotodas as suas etapas.

A atual estrutura do DNIT, contudo, no viabiliza isso. A unidade mais prxima da 18 UNITse localiza em Floriano, distante mais de 200 km do marco inicial da obra e mais de 600 km de seumarco final.

Desse modo, entendemos oportuno determinar 18 UNIT que promova estudos acerca daviabilidade econmica de contratar empresa para realizar a superviso e fiscalizao da obra.

- IRREGULARIDADE N 3 (Empreendimento):Classificao: Outras Irregularidades.Descrio/Fundamentao:Quanto questo ambiental, esclarecemos que a Portaria Interministerial n 273/2004, de

3/11/2004, em seu art. 5, autoriza as atividades de manuteno, conservao e restaurao, eisporque consignamos, em campo especfico, a inexigibilidade da licena ambiental para a obra.Ressalva, contudo, as atividades correlatas que demandem licenas ou autorizaes especficas(exploraes de jazidas, bota-foras, etc.).

Quando da inspeo in loco, constatou-se que a 18 UNIT no vinha exigindo da Construtoraa apresentao dessas licenas especficas. Constatamos, inclusive, a extrao de areia em jazida noMunicpio de Cristiano Castro, sem que j houvesse sido expedida a necessria licena ambiental,embora o proprietrio da jazida j a tivesse requerido e pago as taxas devidas.

Voltando a Teresina, foi-nos apresentada cpia de fax, enviada no dia 25/7/2005, da parte doCoordenador da 18 UNIT, dirigida Delta Construes S.A., solicitando a apresentao daslicenas ambientais exigveis.

Entendemos cabvel determinar 18 UNIT que s autorize a execuo de servios quedemandem licenas e autorizaes ambientais especficas vista da comprovao da obteno dasmesmas.

3. Em seu parecer conclusivo, a equipe aduziu que (fl. 29): Parecer:


Entendemos que a obra deve continuar, inobstante o indcio de irregularidade graveconsignado, uma vez que no h elementos aptos a caracterizar dano ao errio, bem assim a rodoviavem se mantendo em razoveis condies de trfego.

A paralisao repentina, neste momento, poderia acarretar a degradao das condies darodovia, mormente com a aproximao do final do ano e do perodo de chuvas.

De notar, neste ponto, que foram habilitadas, na licitao levada a cabo para a contratao daobra, inicialmente, 7 empresas. Quando da anlise da proposta de preos, 4 empresas foramdesclassificadas, em face do descumprimento do item 18.1, b, do Edital, que exigia a apresentaode preos unitrios inferiores aos constantes da Tabela SICRO 2 do DNIT.

O preo dos servios cotados pela 18 UNIT/DNIT alcanou o montante de R$ 9.691.460,16,enquanto a vencedora do certame, Delta Construes S/A, apresentou proposta no valor de R$7.359.763,04.

Outro fato a destacar diz respeito falta de sinalizao adequada em muitos dos trechosabarcados pelo contrato. Consoante informao verbal prestada pelo Sr. Coordenador do DNIT, asinalizao horizontal e vertical de todas as estradas do DNIT contratada de forma centralizadapela sede do rgo, no estando previstos no contrato sob anlise. Esses contratos centralizadosestariam paralisados, o que acarretou a situao relatada. Nesse sentido, o Coordenador da 18UNIT encaminhou cpia de fax (fls. 149/150, Anexo 3) enviado ao Diretor Geral do DNIT, dandoconta da situao emergencial em que se encontram vrios segmentos rodovirios sob aquelajurisdio, em especial a BR-135.

4. A proposta de encaminhamento, que contou com a anuncia do Diretor e do Titular daUnidade Tcnica, se deu no seguinte sentido (fls. 30/31):

Audincia de Responsvel: Sebastio Vitor Braga Ribeiro: acerca das sucessivas renovaesdo contrato UT-18 n 4/2002-00, com fulcro no art. 57, inciso II, da Lei n 8.666/93, sendo queparte dos servios aditivados apresentam caractersticas de uma obra de restaurao e no deexecuo continuada, como evidenciado pelos seguintes fatos:

- O prprio oramento, constante do III Plano de Trabalho, diferencia os servios deconservao rodoviria dos servios de restaurao/recuperao, sendo que do valor orado de R$6.619.661,75, R$ 4.627.325,14 se referem a estes ltimos;

- Os aditivos vm sendo custeados, em sua maior parte, por recursos do PT26.782.0220.2834.0022 - Restaurao de Rodovias no Estado do Piau.

Determinao a rgo/Entidade: 18 Unidade de Infra-Estrutura Terrestre DNIT/MT: a) promova estudos acerca da viabilidade econmica de contratar uma empresa para realizar

a superviso e fiscalizao da obra; b) que s autorize a execuo de servios relacionados ao contrato que demandem licenas e

autorizaes ambientais especficas vista da comprovao da obteno das mesmas.5. Em atendimento ao despacho de fl. 36, do Relator, poca, do feito, Ministro MarcosBemquerer Costa, foi realizada a audincia do responsvel, conforme Ofcio n 852, de 24/8/2005 (fls.37/38).6. O arrazoado acostado pelo Sr. Sebastio Vitor Braga Ribeiro, Coordenador da 18 UNIT (fls.42/47), foi ento analisado nos termos da instruo de fls. 74/83, endossada pelo Diretor e pelo Titular daSecex/PI, a qual transcrevo, parcialmente, com os ajustes de forma que julgo necessrios:

Razes do Sr. Sebastio Vitor Braga Ribeiro6. Principia o responsvel ressaltando o carter de natureza continuada dos servios, que

obedecem a um PLANO ANUAL DE TRABALHO E ORAMENTO (PATO). Elaborado peloengenheiro responsvel pelo acompanhamento e fiscalizao da obra, esse documento leva emconta as peculiaridades do contrato de manuteno em vigor e as necessidades de servios a seremexecutados durante o ano.

7. Em face da insuficincia de recursos, o DNIT se v na contingncia de realizar diversasadequaes durante o decorrer do exerccio.

8. No entendimento do DNIT, obra de restaurao ter que obedecer a um projeto executivode restaurao, onde sero elencadas todas as intervenes necessrias para se devolver rodovia ascaractersticas originais constantes do projeto de construo. Entre elas, destacamos areestabilizao ou refeitura da estrutura da base e sub-base, o reperfilamento ou desempeno da capa


asfltica existente para corrigir a geometria da rodovia, e, posteriormente, se proceder aorecapeamento asfltico com a nova espessura e o tipo de pavimentao asfltica determinada noProjeto Executivo de Restaurao.

8.1. Quanto ao oramento constante do III Plano de Trabalho, o responsvel declara que essediferencia os servios de conservao rodoviria dos servios de restaurao/recuperaorodoviria (com valor orado de R$ 6.619.661,75, sendo que R$ 4.627.325,14 referem-se a estesltimos), estando em conformidade com a nova orientao vigente no DNIT (Ofcio Circular n2/2004 Coord./Servios/DIT, de 27/9/2004), objetivando diferenar os servios de conservao erecuperao para maior transparncia e controle de aplicao dos recursos oramentrios, onde osnovos PLANOS DE TRABALHO (PATO) devem esclarecer objetivamente quais os servios quesero apropriados dentro da verba de conservao (2841) e de restaurao (2834), para permitir aosrgos de controle fiscalizar a correta utilizao e aplicao dos recursos pblicos. Essa novaorientao se resume nos seguintes procedimentos:

- As planilhas de quantitativos e preos de cada contrato passam a ser compostas de duaspartes. O valor de cada parte determinar a emisso de nota de empenho de cada verba.

- A primeira parte trata exclusivamente de servios a serem cobertos pela verba deconservao (2841). A segunda parte trata exclusivamente de servios a serem cobertos pela verbade restaurao (2834).

- A medio mensal passa a ser composta igualmente de dois blocos de servios.- O primeiro bloco trata exclusivamente de servios a serem cobertos com a verba de

conservao (2841), coerente com a primeira parte da planilha de quantitativos e preos. O segundobloco trata exclusivamente de servios a serem cobertos com verba de restaurao (2834), coerente,por sua vez, com a segunda parte da planilha de quantitativos e preos.

8.2. Afirma que no Oramento da Unio, as verbas de conservao (2841) e recuperao(2834) compem a verba de manuteno rodoviria (0220), o que torna legal a aplicaoconcomitante de recursos dessas duas verbas a um contrato de manuteno rodoviria.

8.3. Salienta ser o contrato ora discutido (UT-18 n 4/2002-00) o maior da 18 UNIT, dandocobertura a um segmento de 438,2 km de extenso da BR-135, com idade mdia de construo demais de 20 anos, e que as intervenes do DNIT priorizam os segmentos mais comprometidos comintervenes mais adequadas tecnicamente e de menor custo. Aduz que, mesmo com essesesforos, vem se observando a deteriorao prematura dessa estrada, em face do trfego de carretastransportadoras de gros.

8.4. Aduz, ainda, que a nica soluo tcnica duradoura e adequada ser a restaurao totaldeste trecho (croquis em anexo). Para isso, estamos com 2 (dois) contratos de projetos pararestaurao em andamento:

Contrato (anexo) com a CONTCNICA, para a elaborao de projeto executivo derestaurao, no segmento mais crtico e solicitado dessa rodovia (km 375,0 519), com extenso de144 km, onde esto previstos servios de alargamento da plataforma de 8,00 para 12,00 m,redimensionamento da estrutura do pavimento (sub-base, base e revestimento asfltico),alargamento de obras de arte (bueiros, pontes, etc) e outras intervenes que se fizerem necessrias.O custo para essa obra de restaurao dever ter um valor aproximado de R$ 400.000,00 porquilmetro, ou seja, s para esse o custo total ser de aproximadamente R$ 58.000.000,00.

Contrato com a DYNATEST (PYR IV) para a elaborao de restaurao (tipo CREMINHA)nos segmentos compreendidos entre os km 210,8 km 375 e km 595,8- km 647,0, com extenso de215 km , onde s esto previstos os servios de recuperao e reestabilizao de base eacostamento, revestimento asfltico da pista de rolamento e acostamentos, ou seja, no haveralargamento da plataforma de 8,00 para 12,00 m. Assim, o custo desses servios dever ficar emaproximadamente R$ 170.000,00 por quilmetro, a um custo total aproximado de R$37.000.000,00.

8.5. Outro ponto destacado pelo responsvel que, pelo contrato de manuteno em tela,conseguiu-se, ao longo de 3 anos, a recuperao do segmento de 438,2 km, que se encontrava quaseintrafegvel, a um custo total de R$ 17.000.000,00 (R$ 40.000,00 por quilmetro), ou R$13.000,00,00 por quilmetro/ano, e, ainda, que os preos do contrato tm um valor aproximado de70% dos constantes da tabela SICRO.


8.6. Em relao ao fato de os seguidos aditivos serem custeados por recursos do PT26.782.0220.2834.0022 Restaurao de Rodovias no Estado do Piau, afirma que o mesmo se deuem face dos OGUs passados consignarem recursos para conservao muito inferiores aosnecessrios.

8.7. Por fim, destaca que em reunio de trabalho no ms de agosto/2005, no auditrio doTCU em BSB, da qual participaram todos os Coordenadores Regionais e toda a Diretoria do DNIT,o presente assunto foi tratado e nos foi comunicado, pela Diretoria do DNIT/BSB, que j estavaesclarecido e resolvido, e que seria formalizado o encaminhamento de um documento por parte doDNIT/BSB ao Exmo. Sr. Ministro Adylson Motta, Presidente do Tribunal de Contas da UNIO(Ofcio n 81/2005/DIT, cpia anexa).

Anlise9. Preliminarmente, impende delimitar, com preciso, a ocorrncia objeto da audincia a que

se referem as razes expostas supra. Essa, levada a efeito mediante o Ofcio n 852/2005-TCU/SECEX/PI, fls. 37/38, tinha por escopo o oferecimento de razes de justificativa acerca daseguinte ocorrncia:

Sucessivas renovaes do contrato UT-18 n 4/2002-00, com fulcro no art. 57, inciso II, daLei n 8.666/93, sendo que parte dos servios aditivados apresentam caractersticas de uma obra derestaurao e no de execuo continuada, como evidenciado pelos seguintes fatos:

- O prprio oramento constante do III Plano de Trabalho diferencia os servios deconservao rodoviria dos servios de restaurao/recuperao, sendo que, do valor orado de R$6.619.661,75, R$ 4.627.325,14 se referem a estes ltimos.

- Os aditivos vm sendo custeados, em sua maior parte, por recursos do PT26.782.0220.2834.0022 Restaurao de Rodovias no Estado do Piau.

9.1. Portanto, no se questionou acerca da possibilidade de que o contrato fosse custeado porprogramas de trabalho referentes conservao e restaurao conjuntamente. Servios, emprincpio enquadrveis em uma ou outra natureza, de fato, conviviam no contrato UT-18 n 4/2002-00, embora o fato de que esses, nos PATOs anteriores ao III PATO, no vinham devidamentesegregados impedia afirmar-se peremptoriamente se o pagamento conta de uma ou outra rubricaoramentria vinha se dando na proporo devida.

9.2. A segregao das duas classes de servios no III PATO, em decorrncia de atendimentoao item 9.3.1 do Acrdo n 888/2004 Plenrio TCU, em princpio, pode resolver a questo.

10. O ponto da audincia, contudo, no esse, mas que, sendo o contrato composto tanto deservios de conservao quanto de recuperao/restaurao, poder-se-ia consider-loshomogeneamente como sendo servios executados de natureza contnua, hbeis, pois, a suportarsucessivas renovaes, nos termos do art. 57, II, da Lei n 8.666/93?

11. Conforme j se consignou no Relatrio de Levantamento de Auditoria de fls. 17/28, esteTCU j sufragou o entendimento de que contratos de conservao rodoviria podem serconsiderados servios de execuo continuada para efeito da aplicao do art. 57, inciso II, da Lein 8.666/93 (Deciso n 192/2002-1 Cmara). No caso sob exame, o contrato tm como objetodeclarado o servio de manuteno. Trataremos, para efeito de uniformidade terminolgica, ostermos manuteno e conservao como sinnimos, sendo que relevante, de todo modo, precisarsua natureza de servio de execuo continuada ou no.

12. Quanto ao caso em tela, temos, em princpio, que uma restaurao de uma estrada ou a suarecuperao coisa bem diversa de sua conservao, assim como uma reforma de um prdiopblico tambm se extrema dos correlatos servios executados em suas instalaes, de modo amanter suas boas condies de utilizao.

13. No segundo caso, tem-se um servio contnuo, que no pode ser interrompido, semdegradao de parte do objeto, de outro, um delimitado no tempo, que busca uma melhoria nascondies do objeto ou mesmo o seu aperfeioamento.

14. Nesse sentido, o responsvel faz a seguinte alegao: a de que o servio de restaurao darodovia h que ser necessariamente precedida de um projeto executivo. No caso presente, de fato,no havia tal documento a suportar os servios realizados. Os servios tinham suporte nos jreferidos PATOs, mas isso no quer dizer que na rodovia no foram executados servios derestaurao e nem que o referido projeto executivo no fosse necessrio.


15. Quanto aos servios que estariam afetos ao trabalho de restaurao, destacados pelo Sr.Responsvel no trecho de suas razes transcritas no item 8, retro, consignamos que alguns dessesservios (refeitura da base, reperfilamento), conforme o croqui fornecido pela prpria UNIT, fl. 14,foram executados em trechos descontnuos por quase toda a extenso da rodovia.

15.1. Os servios referidos tambm esto previstos no informativo do projeto bsico queserviu de base para a licitao, fl. 56, Anexo 1:

SERVIOS A EXECUTARAs intervenes indicadas no projeto objetivam promover de imediato uma melhoria das

condies de trfego, conforto e segurana da rodovia.As atividades a serem desenvolvidas para atender os objetivos requeridos so:(.....)c. ReperfilagemConsiste em corrigir defeitos de superfcie e reparar deformaes transversais da pista.Para estes casos, recomendou-se a execuo de uma camada de 3,0 cm de AAUQ, espalhada

com vibroacabadora.d. ReconstruoBase estabilizada granulometricamente sem mistura mais revestimento em AAUQ (areia

asfalto usinado a quente). Consiste em recuperar os segmentos da rodovia com elevado grau dedegradao, com e sem revestimento betuminoso.

16. Admite-se, por outro lado, que esses trechos alternam-se com outros onde as intervenesso de menor monta e de caractersticas tais que se aproximam de uma atividade de um servio deautntica conservao/manuteno. Em realidade, todo o trecho objeto dos servios, e tal aspectopde ser verificado quando da realizao da inspeo, foi retalhado em subtrechos, que receberamtratamento diferenciado, conforme suas condies particulares. Assim que, ainda com base nocroqui referido, encontramos diversos tipos de interveno em variados subtrechos na rodovia:

- Subtrechos que foram objeto apenas de um banho de lama asfltica fina, presentes no trecholocalizado entre os Kms 248 e 374,5.

- Subtrechos onde ocorreram os servios de tapa-buraco, remendo profundo, correo dedefeitos, lama asfltica fina e revestimento em areia asfalto usinada a quente (esp. 2,5 cm),presentes principalmente no trecho compreendido entre os km 388,50 e 406,83;

- Subtrecho onde ocorreram servios de execuo de base, aplicao de tratamento superficialsimples e de revestimento em areia asfalto usinada a quente (esp. 2,5 cm), concentrados em umtrecho de 14 km, entre o km 374,5 e o km 388,5;

- Subtrechos onde ocorreram servios de execuo de base e de revestimento em areia asfaltousinada a quente (esp. 3,0 cm) que podem ser encontrados em quase toda a extenso da estrada, apartir do km 391,84;

- Subtrechos onde ocorreram servios de tapa buraco, remendo profundo, correo de defeitose revestimento em areia asfalto usinado a quente (esp. 2,5 cm), presentes em longa extenso daestrada, do km 406 ao km 646;

- Tapa buraco, remendo profundo e correo de defeitos, no trecho que vai do km 519 ao km628.

17. Consultando as tabelas do Sistema de Custos Rodovirios (SICRO 2) do DNIT(disponveis em www.dnit.gov.br), constata-se que todos esses servios encontram-se relacionadosdentre aqueles relativos conservao rodoviria. Alguns deles, conforme as tabelas de preos dosistema, encontram-se, conforme o documento citado, tambm entre os servios referentes restaurao. Outros, por seu turno, somente so identificveis na relao dos servios afetos conservao (caso dos servios de remendo profundo com demolio manual, tapa buraco ecorreo de defeitos com mistura betuminosa). Por esses motivos, entende-se que uma abordagemquantitativa, procurando estabelecer o peso relativo de cada servio, no solucionaria a questo.

18. Foroso inferir, destarte, que examinar a natureza dos servios individualmente,deslocados do contexto da obra, no nos levar natureza geral do empreendimento. que, em umaobra de manuteno, podero ser contemplados servios que relacionar-se-iam, em princpio, maiscom sua restaurao. Nesse sentido, vale a transcrio de excerto do MANUAL DE CUSTOSRODOVIRIOS - VOLUME 1 METODOLOGIA E CONCEITOS, 3 Edio do Dnit, fl. 89:


Os servios de construo correspondem s obras de implantao ou construopropriamente ditas. Os servios de conservao so aqueles necessrios manuteno, dentro dascondies normais de uso, das obras j construdas.

Os servios de sinalizao so constitudos pela colocao de sinais por meio de marcas,smbolos ou legendas sobre o revestimento da rodovia ou sobre dispositivo montado em suportesverticais, com finalidade de atender ao conforto e segurana dos usurios. Esses servios, emborasejam complementares de obra de construo ou restaurao, esto sendo tratados pelo SICRO2como categoria especfica, devido s caractersticas particulares de sua utilizao.

Os servios de restaurao, que anteriormente eram englobados na categoria de construo,so aqueles correspondentes s obras de melhoramentos ou reconstruo das rodovias que, apscerto tempo de uso ou devido a quaisquer condies adversas, tiveram suas caractersticasconstrutivas iniciais deterioradas a ponto de no poderem ser reconstitudas por simples servios deconservao. Ao contrrio desses ltimos, que se fazem de forma rotineira, os servios derestaurao obedecem a um projeto especfico para cada caso.

Os conceitos expostos permitem classificar, de forma genrica, as categorias de serviosenumeradas. Entretanto, no possvel distingui-las completamente, pois na conservao poderose fazer alguns servios de construo, assim como na restaurao podero ocorrer servios deconservao. Cabe ressaltar, entretanto, que, em geral, o porte dos equipamentos utilizados em cadacaso diferente.

19. Em nosso entender, o deslinde dessa questo est em procurar estabelecer a prevalncia ea finalidade dos servios executados. Caso os servios relacionados recuperao estrutural darodovia sobrelevem, e a finalidade dos servios tenha sido a recuperao das suas condies detrfego, estaramos diante de um servio mais prximo a uma restaurao; caso tais servios tenhamsido executados pontualmente, preponderando servios tipicamente relacionados manuteno davia, e a finalidade dos servios tenha sido a contnua preveno dos desgastes decorrentes do tempoe das intempries, estaramos diante de um servio de conservao/manuteno.

20. Acreditamos que a situao em tela no se enquadra na segunda hiptese por um motivosimples: para que se tivesse verdadeira conservao/manuteno era necessrio, por bvio, ter o quemanter e as condies iniciais da rodovia estavam no limite da trafegabilidade, como alisreconhece o prprio responsvel em suas razes. Nesse sentido, transcrevemos excertos do ProjetoBsico da obra, s fls. 1/54, do Anexo 2:

SITUAO ATUALAps visita de inspeo feita por engenheiros do Servio de Engenharia Rodoviria do 18

DRF/DNER, constatou-se que a rodovia em tela est praticamente abandonada pelo rgo delegado,existindo atualmente um grande passivo em sua manuteno, especialmente no segmento km 374,5(20 Km aps Bom Jesus) km 519,8 (Gilbus), que no foi restaurado. Pode-se verificar, conformeatestam as fotografias anexas (fls. 50/55, Anexo 2), a vegetao invadindo os acostamentos,eroses, panelas e trincas na pista de rolamento, segmentos sem revestimento, obras de artedestrudas, bueiros obstrudos e ausncia de sinalizao horizontal e vertical. Nos segmentos semrevestimento, a sondagem acima referida constatou espessura de base remanescente variando de 10a 15 cm, assentada na maioria dos segmentos, diretamente sobre um subleito arenoso de boaqualidade. Hoje, com as constantes patrolagens, praticamente no existe mais material de base.

21. Nesse passo, pertinente historiar a evoluo dos contratos at a situao quando darealizao da presente fiscalizao, o que nos parece fundamental para o entendimento doencaminhamento que se pretende sugerir.

21.1. A contratao inicial foi feita com base no projeto bsico da licitao que correspondia,em verdade, ao I PATO (fls. 22/30, Anexo 2),

21.2. O contrato decorrente (fls. 67/71, Anexo 2), firmado em 18/11/2002, sofreumodificaes significativas em face da piora nas condies da estrada no perodo compreendidoentre a elaborao do PATO (datado de agosto/2001) e a efetiva execuo dos servios.

21.3. Destarte, modificou-se o PATO inicial, conforme documento intitulado Adequao doProjeto com Reflexo Financeiro (fls. 97/144, do Anexo 2), em que o Sr. Supervisor da UnidadeLocal procurou justificar a necessidade dessas mudanas (fls. 98/99, Anexo 2).


21.4. A nova situao dos servios a serem levados a cabo pode ser visualisada no diagrama fl. 113, Anexo 2. Por esse, verifica-se que os servios de conservao rotineira concentram-se notrecho compreendido entre os kms 208 a 374 da rodovia. No trecho entre os kms 374 a 388, foiprevista a recomposio da camada granular do leito da estrada, bem como a aplicao derevestimento em tratamento superficial simples (TSS).

21.5. A extenso total dos servios a serem executados est contida em resumo no prpriodiagrama:

- Aplicao de lama asfltica fina 46,844 km- Aplicao de revestimento asfltico em TSS 14 km- Aplicao de revestimento asfltico em Areia Asfalto Usinado a Quente (AAUQ) 97,656

km- Recomposio da camada granular 97,656 km21.6. Note-se que, em uma extenso de quase 100 km, foi necessria no s a simples

manuteno das condies da estrada, mas a recuperao de suas condies de trafegabilidade, coma recomposio da camada granular da base e aplicao de novo revestimento asfltico em AAUQ.

21.7. A repercusso da adio de novos servios representou um acrscimo no valor originaldo contrato da ordem de 15,9%, dentro, portanto, do limite de 25% estipulado pelo art. da Lei n8.666/93 (parecer jurdico s fls. 134/136, Anexo 2). De notar que, poca, vigia o contratooriginal. No vemos problema em que constassem servios de restaurao no contrato original. Adiscusso reside na possibilidade das renovaes sucessivas posteriores.

21.8. A primeira renovao da contratao se deu em 2/8/2004 (fls. 186/187, Anexo 2),baseada no II PATO (fls. 158/173 do Anexo 2). Conforme diagrama fl. 172, previram-se osseguintes servios:

- Servios de tapa-buracos, remendo profundo, correo de defeitos e aplicao de lamaasfltica fina numa extenso de 206,5 km;

- Recomposio da camada granular e aplicao de novo revestimento asfltico em AAUQnuma extenso de 34,5 km;

- Aplicao de revestimento AAUQ com espessura de 2,5 cm numa extenso de 9,8 km.- Servios de tapa-buracos, remendo profundo, correo de defeitos e aplicao de

revestimento em AAUQ, com espessura de 2,5 cm, em trechos diversos e no contnuos, entre oskms 407 a 489.

21.9. Entende-se que, embora em grande parte esses servios tivessem um carter entre opaliativo e preventivo, os trechos onde ocorreu a recomposio da camada granular, com aplicaode AAUQ, no podem ser considerados servios de natureza contnua, visto que estenderam-se porextenses considerveis. Ainda que no se tratasse de autntica restaurao, no sentido de que essestrechos no foram reconstrudos com recuperao total das condies originais da estrada, eramdelimitados no tempo e visavam a uma melhoria nas condies da estrada e no a sua manutenonas condies em que se encontrava.

22. Admite-se, em algumas hipteses, que difcil distinguir os servios deconservao/manuteno da efetiva reconstruo da estrada. O prprio servio de reperfilagemmuitas vezes tem um carter de conservao/manuteno visto que, com a utilizao da rodovia, orevestimento asfltico est em permanente deteriorao, sendo necessrio periodicamente aaplicao de novo revestimento, de modo a evitar a runa das condies da estrada com atingimentoda base. A situao ftica, contudo, nos leva a inferir que a estrada encontrava-se, em verdade,quase destruda em muitos trechos.

23. De notar que a exigncia de licitao tem previso constitucional, as hipteses de suadispensa devem ter, por conseguinte, exegese restritiva. No caso em tela, entendemos que havia,sim, condies para realizao de processo licitatrio, e que esse era plenamente recomendvel, atmesmo para garantir a prtica de preos atualizados. Embora a proposta da empresa contratadativesse sido significativamente inferior s demais, quando da realizao da licitao, as condiesde mercado poderiam ter se alterado, e somente a realizao de licitao poderia garantir arazoabilidade dos preos praticados.

24. Quando da realizao de nova renovao, a segunda, formulou-se novo PATO, s fls.188/219, Anexo 2. Conforme o diagrama de servios fl. 219, neste III Pato os servios j tm, em


sua maioria, um carter mais prximo ao continuado. Os servios de reperfilagem (aplicao decapa de AAUQ) esto restritos a trechos isolados da estrada, sendo que a maior parte desta objetode pequenos reparos (tapa buracos, remendo profundo e aplicao de lama asfltica) no pavimento,destinados a evitar uma deteriorao geral de suas condies.

24.1. Conforme o citado diagrama, os servios de conservao rotineira sero executados emuma extenso total de 214 km, os trechos que recebero uma capa asfltica de AAUQ somam 4,1km, os servios de tapa buracos combinados com remendo profundo, correo de defeitos e lamaasfltica fina alcanam uma extenso de 139,38 km e, por fim, os servios de tapa-buracoscombinados com remendo profundo, correo de defeitos e com aplicao de capa em AAUQsomam cerca de 36 km.

25. A impresso que tivemos de que o contrato foi utilizado pela UNIT, quando de suavigncia inicial, e da primeira renovao, para a recuperao das condies de trfego da estrada,uma vez que, conforme a prpria vistoria realizado pelos tcnicos da 18 UNIT referida retro, essase encontrava em situao muito precria. A partir do III PATO, que atualmente d suporte aosservios previstos no aditivo atualmente em vigor, com a melhoria geral dessas condies, passarama prevalecer servios mais afetos a uma verdadeira conservao/manuteno. Note-se que no hpreviso de servios de recuperao da base da estrada neste III PATO, ao contrrio dos anteriores.

25.1. Curiosamente, o III PATO consigna um valor maior conta de restaurao de estradasque o relativo conservao, conforme j notado no prprio Relatrio de Levantamento deAuditoria. Nesse ponto, h que se garantir a efetiva aplicao de recursos de PTs condizentes com oobjeto da obra, sob pena de esvaziar o contedo da determinao contida no item 9.3.1 do Acrdon 888/2004-TCU-Plenrio.

25.2. Com relao a esse ponto, o responsvel traz cpia do Ofcio n 81/2005/DIT, de14/9/2004, dirigido ao Exmo. Sr. Presidente do TCU Ministro Adylson Motta, da parte do Diretor-Geral Substituto do DNIT Hilderado Luiz Caron, noticiando a adoo da sistemtica de segregaodos servios de conservao/restaurao nos projetos de conservao de estradas federais. Noexpediente, assim se manifesta o subscritor em defesa da sistemtica adotada:

Entende-se recuperao como servios de recuperao de pista e de acostamento de pequenamonta, localizados e bem dispersos, ou, quando contnuos, de pequena extenso e valor, dentro doenfoque da conservao rodoviria, cujo objetivo evitar que todo o pavimento e o corpo estradalse degrade e venha a necessitar de restaurao. Entretanto, esses servios muitas vezes tm a mesmanatureza dos servios de restaurao, diferenciando-se daqueles apenas em quantidade ou extenso.So exemplos desses servios o tapa-buracos e o selamento de trincas pela aplicao de lamaasfltica a pequenos e isolados panos do pavimento.

Por outro lado, esses pequenos servios de recuperao de pista e acostamento so de naturezacontnua tanto quanto o so a limpeza de sarjetas, desobstruo de bueiros e roada lateral, e cabeao DNIT envidar esforos para seu provimento contnuo.

25.3. De fato, temos por razoveis as colocaes acima, j que as pssimas condies dasestradas brasileiras derivam, em grande medida, do fato de no se proceder, em tempo hbil, aoconserto de pequenos reparos, que acabam evoluindo e desembocando na degradao geral daestrada. Aqui vlido o que se destacou retro para a reperfilagem, no sentido de sua necessidadederivar, muitas vezes, da necessidade de se conservar as condies da rodovia.

25.4. A prpria inspeo in loco constatou as condies razoveis da estrada em toda a suaextenso, sendo relevante consignar o aparecimento de buracos em alguns trechos da estrada e oprincpio do trincamento do pavimento em alguns trechos onde no foi realizada a reperfilagem. de se temer, assim, que a interrupo abrupta dos servios possa resultar em deteriorao rpida dascondies da estrada.

26. Levando em conta essa situao atual do contrato, bem assim o fato informado peloresponsvel, transcrito na presente instruo no item 8.3 retro (fls. 65/68), da contratao dosservios de execuo do projeto de efetiva restaurao da maior parte da estrada, donde se infereque, em vista disso, os servios ficaram adstritos ao mnimo necessrio a garantir que a via semantenha em condies mnimas de utilizao, entendemos que a situao pode se resolver com aexpedio de determinao 18 UNIT, no sentido de que se abstenha de utilizar o contrato UT-18n 4/2002-00 para a realizao de servios que no tenham por escopo a manuteno das condies


atuais da rodovia, devendo, caso constatada a necessidade de realizao de servios que importemem recuperao das condies da via, especialmente aqueles que incluam a recomposio dacamada granular da base, providenciar a realizao de procedimento licitatrio autnomo.

27. Adotamos essa proposta de encaminhamento, tambm, por entendermos que no hindcio de m-f por parte do responsvel, devendo-se destacar que todas as renovaes foramobjeto de pareceres jurdicos favorveis (fls. 174/177 e fls. 223/226, Anexo 2) e previamenteautorizados pela Diretoria do DNIT (fls. 183/185 e fls. 232/235, Anexo 2).

28. Ante o exposto, e considerando as propostas de determinaes constantes do Relatrio deLevantamento de Auditoria (fls. 17/37), propomos:

28.1. que o Tribunal de Contas da Unio determine 18 UNIT DNIT:a) que promova estudos acerca da viabilidade econmica de contratar empresa para realizar a

fiscalizao e a superviso da realizao dos servios constantes do contrato UT-18 n 4/2002-00;b) que s autorize a execuo de servios constantes do contrato UT-18 n 4/2002-00 que

demandem licenas e autorizaes ambientais especficas vista da comprovao da obteno dasmesmas pela contratada;

c) que se abstenha de utilizar o contrato UT-18 n 4/2002-00 para realizao de servios queno tenham por escopo a conservao/manuteno das condies atuais da rodovia, devendo aentidade, caso constatada a necessidade de realizao de reparos em trechos contnuos da BR- 135,de mdia e grande extenso, em vista do comprometimento de suas condies de utilizao,providenciar a realizao de procedimento licitatrio autnomo.

28.2. que seja encaminhada cpia da deliberao que vier a ser adotada pelo Tribunal Comisso Mista de que trata o art. 166, 1, da CF.

28.3. que seja encerrado o presente processo. o Relatrio.

VOTO

Em exame, relatrio de levantamento de auditoria, realizado, no mbito do Fiscobras II(Reforme), no perodo de 28/4 a 29/7/2005, com vistas a fiscalizar o Contrato UT-18 n 4/2002, celebradoentre a 18 Unidade de Infra Estrutura Terrestre 18 UNIT e a empresa Delta Construes S.A. para aprestao de servios de manuteno (conservao/recuperao) da BR-135/PI, no trecho compreendidoentre o Municpio de Eliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 646.2. Como resultado dos trabalhos de auditoria, foram consignadas, no Relatrio de fls. 17/34, asseguintes irregularidades: prorrogao contratual, fundada no art. 57, inciso II, da Lei n 8.666/1993, coma previso de servios com caractersticas de restaurao, e no de execuo continuada; fiscalizaodeficiente da execuo do empreendimento e execuo de servios sem as devidas licenas ambientais ouautorizaes especficas.3. Em face da primeira irregularidade, foi promovida a audincia do Sr. Sebastio Vitor BragaRibeiro, Coordenador da 18 UNIT, nos termos do Ofcio n 852, de 24/8/2005 (fls. 37/38), cujasarrazoado foi acostado s fls. 42/47.4. Em que pese a Unidade Tcnica ter apontado que o prprio oramento, constante do III PlanoAnual de Trabalho e Oramento III PATO, diferencia servios de conservao rodoviria dos serviosde restaurao/recuperao, referindo-se R$ 4.627.325,14, do total de R$ 6.619.661,75, a esses ltimos,alm da existncia de aditivos custeados com recursos do PT n 26.782.0220.2834.0022 Restaurao deRodovias no Estado do Piau, as justificativas colacionadas pelo Coordenador da 18 UNIT tiveram ocondo de afastar a eventual apenao do responsvel, bem como proposta de paralisao doempreendimento.5. Acerca do tema, registro, inicialmente, que o Tribunal j firmou o entendimento de quecontratos de conservao rodoviria podem ser considerados servios de execuo continuada, para efeitoda incidncia do art. 57, inciso II, da Lei de Licitaes (Deciso n 129/2002-TCU-1 Cmara), aplicando-se o limite de 25% quando a modificao do valor contratual decorrer de acrscimo quantitativo de seuobjeto, e no quando motivada pela prorrogao de prazo autorizada por lei (Deciso n 90/2001-TCU-1Cmara).


6. O cerne da questo principal suscitada, nos presentes autos, reside, portanto, na incluso deservios de natureza no-continuada, nas prorrogaes sucessivas do Contrato UT-18 n 4/2002, ou, seservios contnuos, na existncia de indcios de estarem sendo custeados por um PT oramentrioindevido. A esse respeito, esta Corte j exarou determinao ao DNIT, por meio do Acrdo n 888/2004-TCU-Plenrio, para que observe as disposies do art. 167, inciso VI, da Constituio Federal, e do art.8, pargrafo nico, da Lei de Responsabilidade Fiscal, no sentido da no utilizao de recursosoramentrios alocados a programas de trabalho que compreendem obras de conservao, restaurao econstruo de rodovias, para pagamentos de servios decorrentes de contratos com objetos distintos dosque so destinados os recursos de cada programa de trabalho, conforme detalhamento inserido na LeiOramentria Anual(subitem 9.3.1).7. Apesar de ter sido evidenciada, pela Unidade Tcnica, conforme instruo de fls. 74/83, adistino entre servio de manuteno/conservao (servio contnuo, que no pode ser interrompido semdegradao de parte do objeto) de servio de restaurao/recuperao (servio delimitado no tempo, quebusca uma melhoria nas condies do objeto ou o seu aperfeioamento) foi reconhecida, todavia, adificuldade de se examinar a natureza desses servios de forma dissociada do conjunto da obra. que, emuma obra de manuteno, por exemplo, podero ser contemplados servios que se relacionariam, emprincpio, com a sua restaurao.8. Nesse sentido, trago colao o seguinte excerto da anlise efetuada pela Secex/PI (fl. 81):

22. Admite-se, em algumas hipteses, que difcil distinguir os servios deconservao/manuteno da efetiva reconstruo da estrada. O prprio servio de reperfilagemmuitas vezes tem um carter de conservao/manuteno visto que, com a utilizao da rodovia, orevestimento asfltico est em permanente deteriorao, sendo necessrio periodicamente aaplicao de novo revestimento, de modo a evitar a runa das condies da estrada com atingimentoda base.

9. Ademais, foi constatado que a partir do III PATO, que d suporte aos servios previstos noaditivo atualmente em vigor, com a melhoria geral das condies da rodovia, passaram a prevalecerservios mais afetos a uma verdadeira conservao/manuteno. Note-se que no h previso de serviosde recuperao da base da estrada neste III PATO, ao contrrio dos anteriores.10. No que concerne ao atendimento do Acrdo n 888/2004-TCU-Plenrio, o responsvelanexou, em sua defesa, cpia do Ofcio n 81/2005/DIT, de 14/9/2004, encaminhado a esta Corte (fls.59/61) pelo Sr. Hideraldo Luiz Caron, noticiando a adoo da sistemtica de segregao dos servios deconservao/restaurao nos projetos de conservao de estradas federais. No expediente, assim semanifestou o Diretor-Geral do DNIT:

Entende-se recuperao como servios de recuperao de pista e de acostamento de pequenamonta, localizados e bem dispersos, ou, quando contnuos, de pequena extenso e valor, dentro doenfoque da conservao rodoviria, cujo objetivo evitar que todo o pavimento e o corpo estradalse degrade e venha a necessitar de restaurao. Entretanto, esses servios muitas vezes tm a mesmanatureza dos servios de restaurao, diferenciando-se daqueles apenas em quantidade ou extenso.So exemplos desses servios o tapa-buracos e o selamento de trincas pela aplicao de lamaasfltica a pequenos e isolados panos do pavimento.

Por outro lado, esses pequenos servios de recuperao de pista e acostamento so de naturezacontnua tanto quanto o so a limpeza de sarjetas, desobstruo de bueiros e roada lateral, e cabeao DNIT envidar esforos para seu provimento contnuo.

11. Com relao a essa assertiva, a Unidade Tcnica considerou (...) razoveis as colocaesacima, j que as pssimas condies das estradas brasileiras derivam, em grande medida, do fato de nose proceder, em tempo hbil, ao conserto de pequenos reparos, que acabam evoluindo e desembocando nadegradao geral da estrada. Aqui vlido o que se destacou retro para a reperfilagem, no sentido de suanecessidade derivar, muitas vezes, da necessidade de se conservar as condies da rodovia.12. de se frisar, ainda, que no h elementos que caracterizem a ocorrncia de dano ao errio,considerando-se que o preo dos servios cotados pela 18 UNIT alcanou o montante de R$9.691.460,16, ao passo que a vencedora do certame, empresa Delta Construes S/A, apresentou propostano valor de R$ 7.359.763.04. E a rodovia, conforme atestado pela equipe de fiscalizao, ao proceder inspeo in loco, encontra-se em razoveis condies de trfego.


13. Ademais, no h indcios de m-f por parte do Coordenador da 18 UNIT, devendo-sedestacar que todas as renovaes contratuais foram objeto de pareceres jurdicos favorveis (fls. 174/177e fls. 223/226, Anexo 2) e contaram com a aprovao da Diretoria Executiva do DNIT (fls. 183/185 e232/235, Anexo 2).14. Destarte, na linha do entendimento esposado pela Unidade Tcnica, entendo cabveldeterminar 18 UNIT, que, doravante, se abstenha de utilizar o contrato UT-18 n 4/2002-00 para arealizao de servios que no tenham por escopo a conservao/manuteno das condies atuais darodovia, devendo, caso constatada a necessidade de realizao de reparos em trechos contnuos da BR-135, de mdia e grande extenso, em vista do comprometimento de suas condies de utilizao,providenciar a realizao de procedimento licitatrio autnomo, sem prejuzo de se determinar Secex/PIque, em futura fiscalizao a ser realizada na obra em tela verifique a conformidade dos preos dosservios responsveis pelo acrscimo de 140% no valor inicial do Contrato UT-18 4/2002, representandoa este Tribunal caso necessrio.15. Por fim, informo que deve ser dada cincia Comisso Mista de Planos, OramentosOramentos Pblicos e Fiscalizao do Congresso Nacional, esclarecendo que no foram verificadosindcios de irregularidades tendentes a paralisar o fluxo de recursos para a execuo dos servios demanuteno (conservao/recuperao) da BR-135/PI, no trecho compreendido entre o Municpio deEliseu Martins/PI e a Divisa PI/BA, segmento km 208 a km 646.

Assim, ante as consideraes retro, Voto por que o Tribunal adote o Acrdo que ora submeto elevada apreciao deste Colegiado.

TCU, Sala das Sesses, em 18 de abril de 2007.

AUGUSTO NARDESMinistro-Relator

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