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GESTÃO AMBIENTAL: SANEAMENTO BÁSICO E AÇÕES DE GESTÃO PÚBLICA
Luiz Affonso Deliberador Mickosz
Professor Universitário
APRESENTAÇÃO
As ações de saneamento são uma série de medidas prévias que garantem a adequada
ocupação do solo urbano. Abrangem desde o abastecimento de água, o cuidado com a
destinação dos resíduos sólidos e esgotamento sanitário, até obras de drenagem urbana,
controle de vetores e focos de doenças transmissíveis, e mesmo a preocupação com a
melhoria das condições de habitação e a educação sanitária e ambiental.
Inicialmente, serão abordados aspectos sobre os níveis atuais de atendimento, a
organização do setor, os objetivos da Política Nacional de Saneamento Básico e as estratégias
adotadas para a realização da reforma do setor, além dos investimentos realizados pelo
governo federal no período compreendido entre 1995 e junho/2000 com vistas à
universalização dos serviços.
Apresentará os principais aspectos que envolvem um plano gestor de saneamento
ambiental, priorizando especificamente o saneamento básico da zona urbana de pequenos
municípios, com uma visão macro-administrativa de políticas de investimento para o sistema,
que vise a crítica construtiva consultiva para o ordenamento do desenvolvimento do setor. Em
seguida, serão sucintamente apresentados e discutidos os eixos básicos de ação da Política
Nacional de Saneamento, a saber:
O eixo concernente às ações de apoio à redução das desigualdades sócio-
econômicas no setor;
O eixo de ação relativo à reestruturação e modernização do setor.
Buscará abordar números e características: físicas, sociais, econômicas e culturais
marcantes, que representem uma grande parcela dos municípios matogrossenses, com
populações aproximadas de 50.000 habitantes, permitindo, assim, um estudo mais direcionado
do assunto. Em continuidade, será apresentada uma visão histórica e conjuntural generalizada,
que marcou a evolução dessas ações em busca do crescimento econômico, seguindo por
conceitos ligados ao tema “saneamento básico” das áreas que envolvem o processo.
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Níveis de Intervenção Pública no Setor
A análise da evolução dos níveis de cobertura dos serviços de saneamento no Brasil
revela que houve melhorias sensíveis no atendimento à população, sobretudo urbana. Por
outro lado, constatam-se, ainda, déficits significativos, que refletem o padrão desigual de
crescimento trilhado pela economia do país nas últimas décadas.
Constitucionalmente, cabe aos Municípios a responsabilidade pelos serviços de
interesse local.O atendimento das regiões metropolitanas e outras com serviços integrados,
legalmente instituídos, é dever dos Estados em conjunto com os Municípios envolvidos,
diante da predominância do interesse comum. No entanto, em virtude dos custos envolvidos,
algumas das principais obras sempre foram administradas por órgãos estaduais ou federais e
quase sempre restritas a soluções para o problema emergentes com enchentes, efetivando-se
investimentos de pouca expressão em obras de saneamento básico neste Estado - clara
redução de custos em virtude de benefícios que só se apresentam no longo prazo. À União
compete definir diretrizes gerais e deflagrar, em cooperação com os outros níveis de governo,
a implementação de programas de melhoria das condições de saneamento e habitação.Assim,
de um modo ou de outro, a prestação dos serviços de água e esgoto ainda permanece sob
responsabilidade de agentes vinculados ao setor público.
As 27 companhias estaduais atendem em fornecimento de água tratada, a 22,4
milhões de domicílios (75% dos domicílios urbanos do país) em mais de 3.600 municípios
(65% do total) e, a rigor, têm exercido o papel do Estado (poder público) na definição de
políticas e no planejamento das ações públicas relativas aos serviços de água e esgotos. O
restante da população é abastecido por serviços municipais, e pela discreta participação da
iniciativa privada. Quanto ao tratamento de esgotamentos sanitários as estatísticas
demonstram que os serviços estão resumidos a menos de dez por cento da população atendida
pelo fornecimento de água tratada.
Existem múltiplas razões que levam determinado território, como um município, a ter
mais ou menos sucesso na busca de crescimento econômico e desenvolvimento social. Vários
autores destacam que o desenvolvimento local advém de uma transformação real de um
território, em que vários fatores endógenos são potencializados, com vistas a uma atuação
efetiva. Há procedimentos de governos municipais muito diversos quanto à sua efetividade;
comprova-se isso pelos seguintes fatos: existem municípios que iniciaram suas trajetórias
administrativas em condições muito semelhantes, quanto às receitas percebidas, etnia de seu
povo, tipos de empresas existentes nos respectivos locais, e outras condições; todavia,
3
procedimentos mais efetivos, voltados ao progresso, fizeram com que, após alguns anos,
vários tivessem patrimônios físicos e culturais muito maiores que outros; enquanto que alguns
poucos amealharam poucos recursos, outros avançaram a passos largos, construindo vastos
patrimônios em prédios, estradas, ginásios, escolas, e melhorando suas condições de saúde,
educação, entretenimento, lazer, auto-estima e perspectivas.
Nos municípios mais progressistas, verifica-se uma sintonia entre a administração
pública, empresas, sociedade civil, lideranças e outros atores; ocorre maior senso de ética,
respeito, e confiança entre as partes. De acordo com Costa, em Paulics, (2000, p.189), “a
percepção de que grande parte das doenças é transmitida principalmente através do contato
com a água poluída e esgotos não tratados levaram os especialistas a procurarem as
soluções, integrando várias áreas da administração pública, nascendo assim a idéia de
saneamento”. O investimento em saneamento, principalmente no tratamento de esgoto,
diminui a incidência de doenças e internações hospitalares evitando o comprometimento dos
recursos hídricos do município. Para Costa, historicamente “as obras de saneamento
receberam maior atenção apenas na década de 70, quando foi empreendido um amplo plano
de financiamento, contando com recursos do FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de
Serviço”.
Políticas nacionais para o Setor
Através do Planasa - Plano Nacional de Saneamento o governo federal, pretendia
transferir para o âmbito estadual o monopólio dos serviços de saneamento. Deste modo
incentivou a criação de companhias estaduais de saneamento básico (CESBs) e permitiu a
concessão dos serviços municipais por até 30 anos. As CESBs, continuaram privilegiando o
abastecimento de água, que representa menores custos e retornos mais rápidos e efetivos,
através de tarifas, em detrimento do esgotamento sanitário cujos investimentos se
caracterizam por valores muito superiores.
Dentre os vários municípios que já dispunham de um órgão próprio para tratar das
questões de saneamento básico, muitos conseguiram atingir, e mesmo ultrapassar a meta de
cobertura dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário das CESBs,
cobrando tarifas inferiores pelo serviço, com uma estrutura mais enxuta e, em alguns casos,
superavitária. Não foi o caso de Mato Grosso cuja CESB (SANEMAT – Companhia de
Saneamento do Estado de Mato Grosso) era a única empresa habilitada a explorar
economicamente os recursos hídricos e disponibiliza-los para o consumo, se
responsabilizando parcialmente pelas obras infra-estruturais necessárias e quase sempre
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efetivadas em parcerias com os municípios e com a COHAB – Companhia de Habitação do
Estado de Mato Grosso, sempre que se tratavam de conjuntos habitacionais financiados pelo
Sistema Financeiro de Habitação. Em outras palavras e abusando do trocadilho “a
SANEMAT gostava de beber água limpa”. Ultimamente os contratos de concessão firmados
entre os municípios e as CESBs estão vencendo. Alguns municípios estão optando pela
privatização total ou parcial dos sistemas em serviço, fato este que pode prejudicar o princípio
de universalização do atendimento, na medida em que as tarifas podem se tornar proibitivas
para a população de baixa renda; outros renovaram seus contratos com as companhias
estaduais; outros ainda resolveram assumir os serviços de saneamento, ressarcindo as CESBs
pelos investimentos realizados durante a concessão - quando foi o caso, e certamente não foi o
caso de muitos municípios de Mato Grosso, além disso, os maiores problemas hoje
encontrados dizem respeito à ampliação e implantação de rede de coleta de esgotos e seu
tratamento,que requerem investimentos.
COSTA argumenta que: “os municípios que optaram por renovar concessões com as
CESBs, apesar de terem garantido a continuidade dos serviços prestados, poderão vir a ter
surpresas, visto que as companhias estaduais também participam dos planos de privatização
do governo federal”.
Políticas e Legislação Nacional para o Setor
Com a criação da Secretaria de Política Urbana (SEPURB), em 1995, foi
estabelecido um espaço institucional importante para a implementação dos objetivos
estabelecidos na Política Nacional de Saneamento no sentido de:
universalizar o atendimento, de forma a viabilizar a oferta essencial de serviços
de saneamento básico;
criar um ambiente de modernidade e de eficiência na prestação dos serviços;
fomentar a participação dos diversos agentes envolvidos na gestão dos
serviços;
descentralizar as ações.
Para alcançar a meta de universalização dos serviços de água e esgotos à população
urbana brasileira em 2010, serão necessários investimentos anuais de US$ 2,7 bilhões,
aproximadamente 0,38% do Produto Interno Bruto1. Este é o grande desafio do setor de
1 Avança Brasil - Programa de Governo. p.246-250
5
saneamento, que exige um esforço de modernização e reestruturação da prestação de serviços
de abastecimento de água, esgotamento sanitário e coleta e disposição final de resíduos
sólidos.
O principal programa que viabiliza essas ações é o Programa de Ação Social em
Saneamento (PASS). Integram também esse eixo de ação o Pró-Saneamento, o PROSANEAR
e o PROSEGE:
1 - O PASS está estruturado em todas as unidades da Federação e contribui
para o combate às desigualdades sociais do país, favorecendo a aplicação dos recursos
nas áreas menos favorecidas. Investimentos de R$ 1,1 bilhão estão permitindo que 2,1
milhões de famílias de baixa renda sejam atendidas.
2 - O Pró-Saneamento, financiado com recursos do Fundo de Garantia do
Tempo de Serviço (FGTS), é um dos instrumentos utilizados pela Política Nacional de
Saneamento para o aumento da cobertura dos serviços de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, drenagem urbana, e resíduos sólidos urbanos. Foram investidos
no período 1995/junho de 1998 cerca de R$ 3,3 bilhões, beneficiando
aproximadamente 3,5 milhões de famílias.
3 – O PROSANEAR – Saneamento Integrado, destina-se a promover ações
integradas de saneamento (abastecimento de água, esgotamento sanitário, afastamento
de resíduos sólidos, microdrenagem) em áreas urbanas altamente adensadas e
ocupadas por população de baixa renda, valendo-se de soluções técnicas de baixo
custo e tendo como fortes componentes a participação comunitária e a educação
sanitária.
4 - PROSEGE. O programa teve início em 1990, com a meta original de
implantar 275 mil ligações domiciliares de esgotos e 5.000km de redes coletoras em
áreas carentes do país, contando, para isso, com recursos da ordem de R$ 500 milhões,
sendo R$ 250 milhões provenientes do BID.
A reestruturação e modernização do setor
As ações estão sendo viabilizadas pelos seguintes programas: Programa de
Modernização do Setor de Saneamento (PMSS), Projeto Qualidade das Águas e Controle da
Poluição Hídrica (PQA), Programa Nacional de Combate ao Desperdício de Água (PNCDA),
Programa de Apoio à Gestão dos Sistemas de Coleta e Disposição de Resíduos Sólidos
(PROGEST) e Programa de Capacitação em Elaboração e Análise de Projetos (PCEAP).
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O Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento - SNIS foi concebido em
1995 no âmbito do Programa de Modernização do Setor Saneamento - PMSS, hoje vinculado
à Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República. O PMSS é
um Programa desenvolvido com o apoio do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada -
IPEA.
O Sistema contém ainda a relação com os nomes dos municípios atendidos pelas
companhias estaduais de 24 estados brasileiros, totalizando 3.743 municípios atendidos com
abastecimento de água e 766 atendidos com esgotamento sanitário.
Quadros 1 - Características das Amostras Anuais - 1995 a 1998
Obs.: Em 1998: população urbana estimada do País = 128 milhões de habitantes, e número de
municípios = 5.507.
Quadro 2 - Quantidade de Informações Coletadas e de Indicadores Calculados - 1995 a
1998
Ano
Prestadores de
Serviços
População Atendida (milhões hab.)
Municípios Atendidos
Cadastrados Publicados Água Esgoto Água Esgoto
1995
55
54
93,6
37,6
-
-
1996
64
59
97,7
40,0
3.669
732
1997
105
100
104,5
46,9
3.895
1.215
1998
158
155
109,3
50,0
3.981
853
Ano
Dados coletados *
Indicadores Calculados
1995
46
44
1996
46
45
1997
51
50
1998
88
68
7
* Não consideradas informações cadastrais.
Quadro 3 - Estoque de Informações Presentes no Banco de Dados
* Relativas aos Prestadores de Serviços de Saneamento
- 1995 a 1998 -
* Não consideradas informações cadastrais.
Informação / Indicador
1995
1996
1997
1998
Total
Gerais
880
1.808
3.408
6.256
12.35
2 Dados de Balanço
- 260
260
380
900
Financeiras
935
1.921
3.834
10.67
2 17.36
2 Operacionais – Água
770
1.582
3.195
6.992
12.53
9 Operacionais – Esgoto
440
904
1.704
2.944
5.992
Dados de Qualidade
- - - 5.520
5.520
Indicadores (operacionais e financeiros)
2420
5.085
9.585
19.87
2 36.96
2 Indicadores (dados de balanço) - 182
182
266
630
Indicadores (dados de qualidade) - - - 2.576
2.576
Total
5.445
11.74
2 22.16
8 55.47
8 94.83
3
8
Quadro 4 - Estoque de Informações Presentes no Banco de Dados *Relativas aos
Municípios Atendidos pelas Cias. Estaduais Dados desagregados por Município - 1995 a
1998 **
* Não consideradas informações cadastrais.
** Em 1998 a amostra com dados desagregados contemplou 646 municípios, inclusive os
principais municípios das regiões metropolitanas.
Com efeito dessa comparação, resulta que o conjunto de serviços de água integrante do
Diagnóstico, corresponde a 72,3% do total de municípios do Brasil, e a 85,4% da população
urbana nacional. Em termos dos serviços de esgotos, esses percentuais são 15,5% e 39,0%,
respectivamente.
Quadro 5 - Atendimento Segundo a Abrangência do
Prestador de Serviços - 1998
Informação / Indicador 1995 1996 1997 1998 Total
Gerais - 1.130 1.685 3.230 6.045
Financeiras - 3.390 5.055 9.690 18.13
Operacionais – Água - 2.938 4.381 8.398 15.71
Operacionais – Esgoto - 1.808 2.696 5.168 9.672
Indicadores (operacionais e financeiros) - - - 2.307 2.307
Relação dos municípios atendidos com água - - - 3.743 3.743 Relação dos municípios atendidos com esgotos - - - 766 766
Total - 9.266 13.81 33.20 56.38
Prestador de Serviços
População Atendida
(milhões de habitantes) Municípios Atendidos
Abrangência
Quantid
ade Água
Esgotos
Água
Esgotos
Regional
27
91,2
36,1
3.851
768
Microrregional
3
0,1
0,002
5
1
Local
125
18,0
13,9
125
84
Total
155
109,3
50,0
3981
853
9
Quadro 6 - Receita Total e Quantidade de Ligações
Segundo as Regiões - 1998
Os prestadores de serviços incluídos neste Diagnóstico tiveram, em 1998, uma receita
operacional direta total de R$ 10.033,5 milhões, que é 9,5% maior do que a de 1997, enquanto
os acréscimos da população atendida foram de 4,6% para os serviços de água e 8,9% para os
de esgotos.
Considerações sobre o Setor
No que se refere aos serviços prestados à população há que se registrar, a despeito da crise
financeira que se abate sobre o País, que investimentos continuam sendo feitos e o ritmo de
crescimento médio da oferta não é desprezível.
No entanto, apesar dos números médios retratarem esta situação, continuam evidentes as
elevadas desigualdades e os valores médios são expressivamente influenciados pelos
desempenhos positivos dos maiores serviços situados nas regiões mais desenvolvidas.
Quadro 7 - INDICADORES CENSITÁRIOS SELECIONADOS
BRASIL E GRANDES REGIÕES -1996
(valores expressos em percentuais de domicílios urbanos)
Regiões
R$ milhões
%
Milhões
R$/lig. ano Norte
248,6
2,5
1,0
248,60
Nordeste
1.249,6
12.5
6,3
198,30
Sudeste
6.497,6
64,8
19,8
328,20
Sul
1.406,6
14,0
5,3
265,40
Centro-Oeste 631,1
6,3
2,1
297,70
Brasil
10.033,5
100
34,5
290,70
INDICADORES
Nordeste
Sudeste
Sul
C.Oeste
ÁGUA SUPRIMENTO Redes públicas de distribuição Outras soluções
91,11
69,13
86,07
95,45
94,36
82,75
10
Fonte: IBGE PNAD 1996.
Considerações Regionais
Abastecimento de água em Cuiabá-MT (maio/2000)
- Sistemas de captação de água: 04.
- Estações de Tratamento de Água (ETA's): 07.
- Poços artesianos da AMSS: 59 em 29 bairros.
- Extensão da rede de água: 1.850 Km.
Pontos de captação de água e ETA's (média mensal maio de 2000)
Rio Cuiabá
- responsável por cerca de 70% do abastecimento de Cuiabá.
- suas águas são captadas por três ETA's em regiões distintas.
- no bairro do Porto, a ETA Porto produziu 110,63 litros por segundo (l/s).
- no Parque Cuiabá, a ETA Parque Cuiabá produziu 64,02 l/s.
- na região apelidada de "Ribeirão do Lipa" há captação para duas ETA'S:
ETA 1, na avenida Presidente Marques, a vazão é de 145 l/s
11
ETA 2, na avenida São Sebastião, a vazão foi de 1.105 l/s;
volume produzido com as águas do rio Cuiabá: aprox. 1.400 l/s (maio/2000).
Rio Coxipó
- responsável por cerca de 30% do abastecimento de Cuiabá.
- suas águas são captadas na avenida Dr. Meirelles, na entrada do bairro São João del Rey por
três ETA'S, denominado complexo do "Tijucal".
- a ETA 1, metálica, tem vazão de 110, 13 l/s.
- a ETA 2, de concreto, produz 490,50 l/s.
- a ETA 3, inaugurada em 07/04/99, tem uma produção de 121,75 l/s.
Obs.: volume total produzido com as águas do rio Coxipó e de 722,38 l/s (maio/2000).
Sistema esgoto em Cuiabá - MT (maio/2000)
Percentual de esgoto tratado atualmente: 21%.
Percentual de esgoto tratado até fim administração Roberto França: 60% (meta).
Obs.: O baixo tratamento de esgoto em Cuiabá tem uma explicação. Em Mato Grosso,
tradicionalmente os recursos públicos disponíveis para saneamento geralmente eram
destinados ao abastecimento de água. Por isso, em Em Cuiabá, 98% da água consumida é
tratada. Mas apenas 21% do esgoto produzido é tratado.
Esgoto coletado: 40%.
Esgoto tratado: 21%.
Lagoas de Tratamento de Esgoto existentes: 23.
Lagoas de Tratamento de Esgoto desativas: 17.
Estações de Tratamento de Esgoto: 02 (Dom Aquino e Tijucal).
Estação de Tratamento de Esgoto Dom Aguino.
12
Estação de Tratamento de Esgoto da Grande Tijucal.
Capacidade de tratamento: 30 litros de esgoto por segundo, pelo sistema de lagoas de
estabilização.
Benefícios: despoluição do rio Coxipó, afluente do rio Cuiabá. Este é um dos formadores
Pantanal Matogrossense.
Coleta de esgoto condominial
- sistema de coleta instalado há mais de dez anos em Culabá.
- a rede de esgoto passa pelo fundo de diversos terrenos.
- em cada terreno há uma caixa coletora de esgoto.
- a limpeza das caixas cabe aos moradores, que também podem solicitá-la à AMSS.
- atende oito bairros: Santa Izabel, Canjica, Praeiro, Praeirinho, Novo Horizonte, Pedregal,
Leblon e Planalto.
Preservação do Pantanal
- do início da administração Roberto França em 1997 até 2000 o tratamento de esgoto em
Cuiabá vai passar de menos de 20% para mais de 40%.
- os investimentos em esgotamento sanitário possibilita melhorias nas áreas social e de meio
ambiente.
- a população vai ter melhor qualidade de vida e saúde por estar menos sujeita a contaminação
de doenças provocadas por falta de saneamento básico.
- os benefícios ambientais com o tratamento de esgoto vão ficar evidentes principalmente na
bacia hidrográfica formadora do Pantanal Matogrossense
Quadro 8 Previsão Orçamentária e Receita Estimada
para o Município de Cuiabá
13
Quadro 9 - Demonstrativo das Receitas Correntes
Quadro 10 - Despesa por Função de Governo
14
Legislação Nacional para o Setor
O Código de Águas, estabelecido pelo Decreto Federal nº 24.643, de 10.07.1934,
consubstancia a legislação básica brasileira de águas. Considerado avançado pelos juristas,
haja vista a época em que foi promulgado, necessita de atualização, principalmente para ser
ajustado à Constituição Federal de 1988, à Lei nº 9.433, de 08.01.1997, e de regulamentação
de muitos de seus aspectos.
Lei n.º 9.433, de 08.01.1997, que instituiu a Política Nacional de Recursos Hídricos e criou o
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, que regulamenta o inciso XIX do
art. 21 da Constituição Federal, culminou num longo processo de avaliação das experiências
de gestão de recursos hídricos e de formulação de propostas para a melhoria dessa gestão em
nosso país. É um marco histórico, de grande significado e importância para os que aqui
trabalham com recursos hídricos.
A Lei nº 9.433/97 estabeleceu disposições gerais disciplinando infrações e penalidades para
usuários de recursos hídricos. As infrações referem-se à utilização do recurso hídrico sem a
competente outorga de direito de uso, ou em desacordo com esta, à execução de obras em
desacordo com os termos da outorga, à declaração incorreta de volumes utilizados ou à fraude
nas medições desses volumes, à desobediência às normas estabelecidas no regulamento dessa
lei e a regulamentos administrativos fixados por órgãos competentes e ao obstáculo à ação
fiscalizadora.
As penalidades variam desde a advertência à aplicação de multa —simples ou diária-, ao
embargo provisório e até o embargo definitivo, dependendo da gravidade da infração. Na
proposta de regulamentação, procurou-se detalhar um pouco mais, sem a pretensão de
exaurir-se a matéria, que deverá ser gradativamente regulamentada. Nela, a outorga será
suspensa, caso o usuário não efetue o pagamento dos valores fixados para a cobrança nos
prazos e critérios estabelecidos pelo Comitê de Bacia.
15
QUADRO 11 - ESTÁGIO ATUAL DO MARCO LEGAL
ÊNFASE À OUTORGA
ESTADOS
LEI SOBRE
POLÍTICA E SISTEMA DE
GERENCIAMENTO
REGULAMENTAÇÃO DA
OUTORGA E LICENCIAMENTO DE OBRAS
AUTORIDADE OUTORGANTE
ALAGOAS
LEI Nº 5.965, DE 10/11/97, publicado
em 11/11/97
PREVISTA NA LEI Nº 5.965/97 SECRETARIA DE PLANEJAMENTO
BAHIA LEI N.º 6.855 DE 12/05/95
DECRETO Nº 6.296 DE 21/03/97 SUPERINTENDÊNCIA DE RECURSOS
HÍDRICOS – SRH CEARÁ
LEI N.º 11.996 DE
24/0792 DECRETO Nº 23.067 DE 11/02/94 SECRETARIA DOS
RECURSOS HÍDRICOS
DISTRITO FEDERAL
LEI Nº 512 DE 28/07/93
LEI Nº 55, DE 24/11/89 – ÁGUAS SUBTERRÂNEASINSTRUMENTO
PRESENTE NALEI 512/93
SECRETARIA DE MEIO AMBIENTE,
CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO DF
- SEMATEC ESPÍRITO
SANTO LEI Nº 5.818, DE
30/12/98 INSTRUMENTO PREVISTO
NA LEI SECRETARIA DE ESTADO PARA
ASSUNTOS DE MEIO AMBIENTE
MATO GROSSO
LEI Nº 6.945 DE 05/11/97
PREVISTO NA LEI 6.945/97 FUNDAÇÃO ESTADUAL DO MEIO AMBIENTE - FEMA
Políticas Internacionais para o Setor
Os organismos internacionais e as agências de fomento de políticas de crescimento e
incentivo ao desenvolvimento, adotaram medidas restritivas de créditos para mega projetos,
exigindo do gestor público a adoção de medidas que retratem a atividade sócio, econômica,
política e ambiental do município.
O Prosanear é um programa onde 50% das obras são financiadas pelo Banco Mundial e 50%
pela Caixa Econômica Federal.
Para Mato Grosso, especificamente para as cidades ribeirinhas do Pantanal, o BIRD está
financiando obras de Saneamento de Esgotamento Sanitário.
Problemas Ambientais Relacionados ao Setor
16
A história da civilização, no que se refere a ocupação geográfica, está sempre relacionada à
presença da água. As grandes cidades e zonas de ocupação ocorrem ao longo dos rios e vales,
devido às necessidades de abastecimento de água para uso humano, industrial, navegação e
irrigação.
Assim, Comune (1994, p.48), o meio ambiente acaba fornecendo um conjunto de serviços ao
sistema social, classificados resumidamente em três categorias:
Serviços de oferta de recursos;
Serviços de recepção de dejetos;
Serviços diversos de suporte de vida e bem-estar.
Deste modo, com base na Teoria Neoclássica da Economia Ambiental, a valoração ambiental
irá focalizar a economia inserida no meio ambiente, buscando retratar os fluxos relevantes nas
transformações do sistema econômico, incentivos e desincentivos de mercado com análise de
impactos ambientais.
De acordo com pesquisa do IPEA, cerca de 20% da população urbana brasileira não tem
acesso à água potável, enquanto 51% não dispõem de sistemas de coleta de esgotos sanitários,
ressaltando-se que somente 10% do esgoto coletado recebem algum tipo de tratamento, 90%
são despejados “in natura” nos solos nos córregos e nascentes, constituindo-se na maior fonte
de degradação do meio ambiente e de proliferação de doenças infecciosas e parasitárias.
Cabes (XVIII,1998), afirma que aproximadamente 10 bilhões de litros de esgoto são jogados,
diariamente, sem qualquer tratamento nos cursos d’água, causando problemas ao meio
ambiente.
Os resíduos sólidos, por sua vez, sejam de origem doméstica ou industrial lançados
diretamente na superfície do solo ou dispostos nos aterros sanitários tem sido causadores de
contaminações das águas subterrâneas, pois estão sujeitos a lixiviação pela percolação da água
das precipitações. Neste processo, que envolve a decomposição biológica dos resíduos, é
produzido um líquido de coloração escura, conhecido como “chorume”, o qual pode se
infiltrar no terreno e atingir as águas subterrâneas, contaminando-as. O chorume contém,
geralmente, um grande número de contaminantes orgânicos e inorgânicos que incluem
compostos de nitrogênio e metais pesados.
Análise Crítica das Políticas Nacionais do Setor
17
É necessário esclarecer que todo esse processo de incrementos no setor, caminhou
“paralelamente” ao processo de criação de municípios representativos do Norte e Centro
Oeste do País, (aproximadamente 1970 colonização, 1980 emancipação), e o que deveria
conferir à situação problemática um fator atenuante, pelo contrário, torna-se um agravante
extremamente impactante para municípios jovens que carecem de estrutura geradora de
receita pública, e que se promove via tributos e tarifas pelas gerações de serviços públicos
prestados.
Reorganizar o sistema de saneamento ambiental passou a ser a principal tarefa dos gestores do
ambiente urbano, adotando rumos organizacionais sob a forma de “novos marcos de gestão
urbana”, devendo passar obrigatoriamente por: mudanças de escala relativas a opções por
projetos de viabilidade econômica menos impactantes; incorporação da dimensão ambiental
nas políticas setoriais urbanas, buscando preservar os recursos naturais estratégicos pela
observância de questões habitacionais, abastecimento, saneamento, e ordenação do espaço
pelo zoneamento agro-ecológico econômico e social; integração das ações de gestão na busca
de redução de custos, aumento e criação de sinergias que ampliem os impactos positivos;
necessidade do planejamento estratégico de desenvolvimento otimizado da economia;
descentralização das ações administrativas e dos recursos contemplando as ações micro
regionais e locais; incentivo à inovação com apoio a pesquisa e inserção de inovações
tecnológicas; inclusão dos custos ambientais e sociais no orçamento e na contabilidade de
projetos infra-estruturais; indução de novos hábitos de moradia buscando o fortalecimento da
sociedade civil e dos canais de participação e ação comunitária. Assim, vemos que os pontos
mais críticos situam-se em:
carência de serviços nos extratos sociais de renda mais baixa;
nível reduzido de cobertura na coleta e tratamento de esgoto;
limitada capacidade gerencial, de pagamento e de endividamento dos prestadores de
serviços, e
baixos níveis de eficiência.
Quadro 12 - ACESSO A SERVICOS DE SANEAMENTO POR CLASSE DE RENDA -
BRASIL (1991) -
CLASSE
(SALÁRIO MÍNIMO)
TOTAL DE
DOMICÍLIOS (MILHÔES)
DOMICÍLIOS SEM AGUA CANALIZADA DOMICÍLIOS SEM LIGAÇÃO À REDE
DE ESGOTO OU FOSSA SÉPTICA
%
QUANTIDADE
(MIL) %
QUANTIDADE
(MIL)
0 a 1 1,4 33 462 59 826
1 a 2 7,8 38 2964 56 4368
2 a 3 4,2 12 504 40 1680
18
Fonte: Censo Demográfico 1991, Dados Preliminares, IBGE.
Interface da Política Setorial e Política Ambiental
Um outro aspecto a destacar no que se refere à organização do setor é a insuficiente
articulação com programas e atividades de outras áreas, especialmente aquelas relacionadas
com o meio ambiente e a gestão dos recursos hídricos. Existe uma dificuldade de
reconhecimento, pelos agentes dos serviços de saneamento, da precedência da gestão do
recurso natural. Da mesma forma, alguns agentes responsáveis pelo controle ambiental não
consideram adequadamente as questões sociais e econômicas, quando do estabelecimento de
exigências ambientais para a prestação dos serviços de saneamento.
Análise à Luz da Teoria Econômica
Na Teoria Neoclássica da Economia Ambiental, para Freeman, (1994, pp. 6 a 15), a
valoração ambiental irá focalizar a economia inserida no meio ambiente, buscando retratar os
fluxos relevantes nas transformações do sistema econômico, incentivos e desincentivos de
mercado.
Os instrumentos econômicos são aqueles que estabelecem incentivos, através do mercado,
para que os usuários e os poluidores modifiquem seu comportamento, com vistas a utilizarem
de forma mais racional os recursos naturais. São ações não impositivas, mas que visam a
estimular maior eficiência econômica e conservação ambiental.
Tecnicamente, os instrumentos econômicos são geralmente definidos como elementos que
fornecem um sinal ao mercado na forma de modificação dos preços relativos ou de uma
transferência financeira (pagamento de uma taxa ou cobrança).
Muitos tipos de instrumentos econômicos têm sido utilizados ou propostos para incentivar um
uso mais racional dos recursos hídricos. Destacam-se entre esses:
Imposto;
taxa e tarifa sobre emissão ou produto poluidor;
19
cobrança sobre usuário (user charge);
permissão de comercialização (tradeables permits);
sistemas depósito/retorno e subsídios.
O imposto ou a tarifa sobre a emissão constitui-se em um pagamento pela quantidade ou
pela qualidade dos resíduos liberados no meio ambiente. Esse é um dos instrumentos mais
usados na administração dos recursos hídricos nos países da Organização de Cooperação e
Desenvolvimento Econômicos (OCDE).
Os impostos sobre os produtos são aplicados sobre os preços daqueles que causam poluição
tanto na produção como no consumo.
A cobrança pelo uso dos recursos hídricos é feita ao usuário primário desses recursos,
normalmente associada ao volume de água captado e à forma pela qual se processa o
aproveitamento. Pode-se cobrar, também, do poluidor, em função da quantidade de material
poluente disposto no meio ambiente.
A filosofia defendida pela OCDE induzia a necessidade de o poder público tomar medidas
para reduzir a poluição e para buscar melhorar a alocação dos recursos naturais, relacionando
o preço dos bens e dos serviços produzidos com a qualidade ou a quantidade dos recursos
naturais utilizados nos processos.
Foi instituído, assim, o princípio poluidor-pagador que estabelece que ao poluidor devem ser
imputados os custos necessários à prevenção e ao combate à poluição, custos esses
determinados pelo Poder Público para manter o meio ambiente em estado aceitável. Isso
significa que o custo de tais medidas deve, necessariamente, repercutir no custo dos bens e
serviços que dão origem à poluição.
O princípio poluidor-pagador é, pois, um princípio de alocação de custos.
O princípio poluidor-pagador não é, por outro lado, um princípio de compensação por danos
causados pela poluição. Tampouco significa que ao ser taxado pelo Poder Público pela
poluição que causou, o poluidor estaria conquistando o direito de poluir. Trata-se, em
realidade, de um princípio mais fundado em motivações éticas (justiça, eqüidade) que em
motivações de eficiência econômica. O juízo de valor subjacente é o direito de todos a um
meio ambiente "limpo".Em termos estritamente econômicos, nada impediria que uma
sociedade pudesse compensar uma perda de qualidade ambiental pelo desenvolvimento de
uma atividade poluidora. Entretanto, nos termos do que a OCDE conceitua, por força do
princípio poluidor-pagador, os poluidores devem suportar os custos das medidas antipoluição,
20
o que os obrigaria, em princípio, a internalizar uma parte dos custos externos que foram
impostos à coletividade.
A permissão de comercialização constitui-se em um princípio que fixa o nível de emissão de
poluentes permitido para determinada área ou a quantidade máxima de um volume derivado
de água em determinado trecho de rio. O objetivo desse instrumento é produzir uma solução
de custo mínimo, buscando conciliar desenvolvimento econômico com proteção ambiental.
O sistema depósito/retorno, por seu turno, prevê a restituição ao usuário de um valor
embutido no preço do produto poluente, no caso desse produto ser disposto de forma
adequada no ambiente.
Os subsídios são transferências financeiras, processadas quando a coletividade estima que a
produção de um determinado bem ou serviço merece ser privilegiada ou protegida. Os
subsídios podem corresponder, entre outras formas, a uma eliminação total ou parcial de
impostos incidentes e a concessão de bônus por bens produzidos.
É importante destacar que os instrumentos econômicos não eliminam a necessidade de
fiscalização, uma vez que os tipos de instrumentos podem variar de acordo com a ação do
poluidor ou do usuário. A adoção de tal tipo de mecanismo impõe, desse modo, a
implementação de um amplo programa de monitoramento e controle, ampliando o seu custo
administrativo, conforme Tsagarakis, Mara, Horan e Angelakis, (2000, p.81-99).
Temas Considerados Relevantes para Estudos
Estudos de ações de assistência técnica para o aperfeiçoamento do sistema tarifário e da
regulação econômica da prestação de serviços.
Estudos para criação de mecanismos que assegurem a integração, a complementaridade e a
focalização dos diversos recursos disponíveis para aplicação no setor de saneamento.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Conduzido pela administração pública municipal, o saneamento ambiental é uma excelente
oportunidade para desenvolver instrumentos de educação sanitária e ambiental, o que aumenta
sua eficácia e eficiência.
Entende-se que essa forma de ação, onde a sociedade compartilha com o governo as
responsabilidades pelas decisões, permite uma maior agregação em torno do projeto de
desenvolvimento, conduzindo ao esforço máximo na busca do objetivo, aumentando suas
chances de implantação (SANTOS, A.M.P. 1997, p.235-250).
21
Quanto ao tratamento, há várias opções atualmente disponíveis que devem ser avaliadas
segundo critérios de viabilidade técnica econômica, além de adequação às características
topográficas e ambientais da região, carecendo de pesquisas técnicas no setor.2
1 Definição do Projeto
2 Identificação dos Impactos
3 Impactos Economicamente Relevantes
4 Quantificação Física de Impactos Relevantes
PROCEDIMENTOS
Hanley and Spash 5 Valoração dos Efeitos Relevantes
6 Desconto de Fluxos de Benefícios e Custos
7 Aplicação do Teste de Valor Presente Líquido
8 Análise de Sensibilidade
O Brasil adotou uma estratégia de inserção econômica de mercado altamente competitivo,
impondo-se a ajustes de alavancagem tecnológica em todos os setores da atividade produtiva.
Associado a esta ação, externamente as alterações de regulamentações comerciais impuseram
medidas de controle – interferência no setor privado - passando a exigir produtos
ecologicamente corretos. Os organismos internacionais e as agências de fomento de políticas
de crescimento e incentivo ao desenvolvimento, adotaram medidas restritivas de créditos para
mega projetos, exigindo do gestor público a adoção de medidas que retratem a atividade
sócio-econômica, política e ambiental do município, bem como através da imposição de
legislações específicas, conduziram empresários à busca de novas plantas industriais menos
impactantes, numa demonstração de comportamento pró-ativo, conforme NOGUEIRA e
MEDEIROS, Volume 2, 1997.
Assim, as pesquisas voltaram a espelhar a realidade local e micro regional. O planejamento da
cidade passou a ser compartilhado pelos munícipes e as despesas devem ser apresentadas
através de um planejamento plurianual, sob pena de crime fiscal por parte do gestor público.
Vale ressaltar que nesse caso o planejamento continuado de atividades a fins, na gestão
pública, não são sinônimos de burocracia, são ações que convalidam a viabilidade desse
instrumento de administração ímpar no processo de cidadania e na modernidade que se busca
imprimir na gestão pública municipal. 2 Ve r, Re l a t ó r i o N a c i o n a l B r a s i l e i ro , d a A s s e m b l é i a G e r a l d a s N a ç õ e s U ni d a s , I s t a m b u l + 5 , S e c r e t a r i a E s pe c i a l d e D e s e n v o l v i m e nt o U r b a n o , j u n h o de 2 0 0 1 , p p . 4 5 - 4 8 ) .
22
De acordo com Herrera3 (1990, p.194), “uma condição essencial de uma sociedade viável é
a participação, traduzida no direito de todos os membros participarem nas decisões sociais
em todos os níveis”. Especificamente no caso de planos gestores de saneamento ambiental, a
participação da comunidade é um pré-requisito essencial para a obtenção de uma sociedade
realmente compatível com o meio ambiente, atingindo a eficácia na equidade se forem
assumidas conscientemente por toda a comunidade, conduzindo assim ao avanço da aceitação
política pela sociedade.
Resultados Esperados - Custos Evitados
Diferentes tipos de poluição causam danos: aos homens, à fauna e flora, aos recursos naturais,
às condições climáticas e aos materiais. Maler e Wyzga em Comune (1994, p.45).
Assim, o objetivo da análise econômica será o de avaliar perdas financeiras ou perdas
intangíveis quando possível, buscando evita-los através da implantação de investimentos
econômicos traduzidos em captação de benefícios. Investir no saneamento do município
melhora a qualidade de vida da população, bem como a proteção ao meio ambiente urbano.
Combinando com políticas de saúde e habitação, o saneamento ambiental diminui a
incidência das doenças e internações hospitalares. Por evitar comprometer os recursos
hídricos disponíveis na região, o saneamento ambiental garante o abastecimento e a qualidade
da água. Além disso, melhorando a qualidade ambiental, o município torna-se atrativo para
investimentos externos, podendo inclusive desenvolver outras vocações, como a turística.
Nas obras de instalação da rede de coleta de esgotos poderão ser empregados trabalhadores
locais, gerando emprego e renda para a população beneficiada, que também pode colaborar na
manutenção e operação dos equipamentos. Para os municípios que se enquadrem nas
características mencionadas, apesar de requererem investimentos para obras iniciais, as
empresas de saneamento municipais são financiadas pela cobrança de tarifas - tratamento de
água e esgoto - o que garante a amortização de dívidas contraídas. Como a cobrança é
realizada em função do consumo - o total do esgoto produzido por domicílio é calculado em
função do consumo de água -, os administradores podem implementar políticas educativas de
economia em épocas de escassez de água e praticar uma cobrança justa escalonada.
Vale a pena ampliar, de algum modo, a capacidade de reflexão sobre os argumentos aqui
propostos, bem como métodos de valoração, a fim de se compreender que, o que se pretende
enfocar, são argumentos do que se supõe serem condições de bem estar social para
indivíduos, associados a um meio ambiente, mais atrativo e limpo.
3 D i r e t o r d o De p a r t a m e n t o de G e o c i ê nc i a d a U ni v e r s i d a de E s t a d u a l d e C a m p i n a s - U N I C A M P
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