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FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ CENTRO DE PESQUISA AGGEU MAGALHÃES
I CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO ESTRATÉGICA NA SAÚDE
As Repercussões da Descentralização de Recursos Humanos no Sistema Único de Saúde e seus reflexos no Núcleo Estadual do Ministério da Saúde em Pernambuco
Recife, 2006
Autoras: Evanilde C. de Oliveira, Maria Adália A. Cordeiro
Maria do Carmo A . de Castro
Orientadora: Kátia Medeiros
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. Monografia apresentada pelas alunas: Evanilde C. de Oliveira, Maria Adália A. Cordeiro e
Maria do Carmo A . de Castro como pré-requisito ao título de especialista em Políticas Públicas e
Gestão Estratégica na Saúde pelo CpqAM.
Nov, 2005
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1 AS REPERCUSSÕES DA DESCENTRALIZAÇÃO DE RECURSOS --\ HUMANOS NO SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE: E SEUS REFLEXOS NO ~. NÚCLEO ESTADUAL DO MINISTÉRIO DA SAÚDE EM PERNAMBUCO
THE REPERCUSSIONS OF THE DECENTRALIZATION OF HUMAN RESOURCES IN THE ONLY SYSTEM OF HEAL TH: AND ITS
CONSEQUENCES IN THE STATE NUCLEUS OF THE HEALTH DEPARTMENTINPERNAMBUCO
~, Evanilde Campelo de Oliveira* Administradora de Empresas, Técnica do Recursos Humanos do NEMS/PE, especializanda em
Políticas Públicas e Gestão Estratégica da Saúde.
\.
-----.
Maria do Carmo Alves de Castro* Administradora de Empresas, Técnica do Recursos Humanos do NEMS/PE, especilizanda em
Políticas Públicas e Gestão Estratégica da Saúde.
Maria Adália Arruda Cordeiro** Assistente Social, Técnica do Recursos Humanos do NEMS/PE, especializanda em Políticas
Públicas e Gestão Estratégica da Saúde.
Kátia Rejane de Medeiros Mestre em Saúde Pública/CPqAMIFIOCRUZ- Saúde Coletiva - NESC
Correspondência para/Correspondence to: Maria do Carmo Alves de Castro Rua Lindo1fo Collor, 236 CEP: 50.130-600, Engenho do Meio Recife-PE, Brasil Fone: (81) 99812412/3221 4020 Fax: (81) 3303 4678 E-mai1: [email protected]
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Resumo
Analisou-se as repercussões da descentralização dos recursos humanos no Sistema Único de Saúde e suas implicações no NEMS/PE (Núcleo Estadual do Ministério da Saúde em Pernambuco). Nesta perspectiva foi estudada a influencia da reforma do estado nos anos 90; "o plano diretor de reforma do aparelho do estado"; as conferencias de saúde e seus reflexos, ou seja, a redução de pessoal gerada com as altas das aposentadorias no perio4o de 1998 a 2005; Objetivou-se compreender as repercussões das reformas administrativa e previdenciárias no NEMS/PE; caracterizamos como -estudo descritivo, ou seja teve como objetivo primordial a descrição das características de determinada população, o perfil dos servidores do NEMS/PE quanto a faixa etária, cargo, escolaridade, tempo de serviço, sexo; nos resultados alcançados através da pesquisa, observou-se que o NEMS/PE juntamente com o restante do SUS necessita de ações que promovam realização de concursos públicos a fim de preencher as lacunas ocasionadas pelo grande número de aposentadoria, todavia é necessário que os servidores veteranos e os novos concursados sejam instruídos no sentido de que o novo servidor publico deve ter um espírito criativo e empreendedor. Os resultados são: 91,43% dos servidores do NEMS/PE estão na faixa etária entre 41 a 60; 14,28% ocupam cargos de nível superior, 71,44% ocupam cargo de nível médio, esclarecemos ainda que 65,75% dos servidores do NEMS/PE, mesmo com nível superior, ocupam cargo de nível médio; 60,57% dos servidores do NEMS/PE tem entre 26 a 35 anos de serviço; e que há no NEMS/PE uma sensível predominância de mulheres com 59,43% do conjunto de trabalhadores.
Palavras-chave: Recursos Humanos; Descentralização de Recursos Humanos no SUS; Aposentadoria.
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Abstract
It was analyzed the repercussions of the decentralization of the human resources in the Sistema Único de Saúde and its implications in the NEMS/PE (Núcleo Estadual do Ministério da Saúde in Pernambuco). In this perspective it was studied the influences o f the reform o f the state in years 90; "the managing plan of reform of the device of the state"; the health conferences and its consequences, or either, the reduction o f staff generated with the increase of the retirements in the period of 1998 the 2005. It was objectified to understand the repercussions ofthe administrative and social welfare reforms in the NEMS/PE; we characterize as descriptive study, or either, it had as objective primordial the description of the characteristics o f determined population the pro file o f the servers of the NEMS/PE as regards age streak, position, schooling, time of service, sex; in the results reached through the research, it was observed that the NEMS/PE, jointly with the remainder of the SUS, needs actions that promote the achievement of public contests in order to fill the gaps caused by the big number of retirement, however it is necessary that the veteran staff and the new staff engaged by public competitions have been educated in the sense of that the new servant publish should have an enterprising and creative spirit. The results are: 91,43% o f the staff o f the NEMS/PE are in the age streak between 41 to 60; 14,28% occupy positions of superior levei, 71,44% occupy position of average levei, we still clarify that 65,75% ofthe staff ofthe NEMS/PE, exactly with superior levei, occupy position of average levei; 60,57% of the staff of the NEMS/PE has between 26 to 35 years of service; and in the NEMS/PE there is a sensible predominance of women with 59,43% ofthe assembly ofworkers.
' Key-words: Human Resources; Decentralization ofHuman Resources in the SUS; Retirement.
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Introdução
O palco de luta da saúde apresenta-se como um campo de múltiplas interseções e relações
com as demais esferas do desenvolvimento da sociedade. A saúde é um elemento vital que mexe
com a vida e a morte dos seres humanos e faz parte do ideário univ.ersal, elemento constitutivo da
humanidade. Algo para ser obtido por todos os habitantes do planeta. A saúde é então componente
fundamental da democracia e cidadania.
A saúde plena é aquela que não envolve apenas a recuperação da doença, mas o não adoecer
resultante das condições de alimentação, habitação, educação, renda, meio ambiente, emprego,
transporte, lazer, liberdade e acesso aos serviços de saúde. (TEIXEIRA, 1988).
Trata-se, acima de tudo, de um direito universal e fundamental do ser humano, firmado na
Declaração Universal dos Direitos Humanos e no Brasil é assegurada pela Constituição Federal de
1988. A efetivação da saúde como direito universal, ou seja, direito de todos é um desafio que só
pode ser alcançado por meio de políticas sociais e econômicas que reduzam as desigualdades
sociais e regionais em nosso país, assegurando a cidadania e o fortalecimento da democracia.
(PEREIRA, et all, 2004).
A atual legislação brasileira ampliou a definição de saúde, considerando-a resultado de
vários fatores determinantes e condicionantes, como alimentação, moradia saneamento básico, meio
ambiente, trabalho, renda, educação, transporte, laser, acesso a bens e serviços essenciais.
A saúde na Constituição é definida como resultante de políticas sociais e econômicas, como
direito de cidadania e dever do Estado, como parte da seguridade social e cujas ações e serviços
devem ser providos por um Sistema Único de Saúde. Legitimando o que a Constituição Federal de
1988 assegurou a todos os cidadãos brasileiros ou residentes no país, o direito à saúde é garantido
pelas três esferas governamentais, através de políticas que impulsionem os serviços de promoção,
prevenção e assistência à saúde. A União, Estados e Municípios e o Distrito Federal, compartilham
as responsabilidades de promover a articulação do Sistema Único de Saúde (SUS).
O princípio de descentralização que norteia o SUS se dá, especialmente, pela transferência de
responsabilidades e recursos para a esfera municipal, estimulando novas competências e capacidade
político-institucionais dos gestores locais, além de meios adequados à gestão de redes assistenciais
de caráter regional e macroregional, permitindo o acesso, a integralidade da atenção e a
racionalização de recursos. Os estados e a União devem contribuir para a descentralização do SUS,
fornecendo cooperação técnica e financeira para o processo de municipalização.
As açê>es e os serviços de saúde não podem ser estruturados apenas na escala dos
municípios. Existem no Brasil milhares de pequenas municipalidades que não possuem em seus
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territórios condições de oferecer serviços de alta e média complexidade; por outro lado existem
municípios que apresentam serviços de referência, tomando-se pólos regionais que garantem o
atendimento da sua população e municípios vizinhos. Em áreas de divisas interestaduais, são
freqüentes os intercâmbios de serviços entre cidades próximas, mas de estados diferentes. Por isso
mesmo, a construção de consensos e estratégias regionais é uma solução fundamental, que permitirá
ao SUS superar as restrições de acesso, ampliando a capacidade de atendimento e o processo de
descentralização. (PEREIRA, et all, 2004).
A estratégia de descentralização consiste basicamente no estabelecimento de diferentes
condições de gestão do sistema local às quais os gestores das esferas estadual e municipal podem se
habilitar junto à direção nacional do SUS, tendo que para isso, cumprir requisitos técnico
operacionais e financeiros, conforme a condição de gestão a que se habilitam. Ao habilitarem-se, os
estados e municípios assumem responsabilidades definidas em função de sua capacidade, na
garantia da oferta de ações e serviços; adquirem prerrogativas na condução do sistema local; obtém
autonomia na gestão dos recursos financeiros oriundos de transferências federais, além de
receberem incentivos financeiros para reorganização de sua atuação. (LUCCHESE et all, 2005).
As mudanças na lógica de organização de serviços de saúde nas três esferas de governo,
resultaram também em mudanças na composição dos trabalhadores da saúde, ou seja, dos recursos
humanos em saúde.
Com a lei 8.080/90, que regulamenta o SUS, a antiga superintendência do INAMPS, foi
paulatinamente sofrendo diminuição no seu quadro de pessoal com a migração dos servidores
federais para as esferas estadual e municipal. Neste sentido, tomou-se importante analisar o
processo de descentralização dos Recursos Humanos no Sistema Único de Saúde, verificando suas
repercussões no quadro de servidores do Núcleo Estadual do Ministério da Saúde - NEMS/PE.
Marco Teórico
Formação do Sistema de Saúde Brasileiro
O SUS, é resultante de um vasto processo histórico, de um conjunto de embates políticos e
ideológicos ao longo dos anos, ou seja, as políticas de saúde e as formas como se organizam os
serviços não são frutos apenas do contexto atual, demandam uma longa trajetória de formulação e
de lutas.
No início do século passado, havia um sanitarismo campanhista que estava atrelado ao
modelo econômico exportador e que exigia do sistema de saúde brasileiro ''uma política de
saneamento dos espaços de circulação das mercadorias exportáveis e a erradicação ou controle das
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doenças que poderiam afetar a exportação, esse modelo se mostrava através de uma visão
militarista, de combate às doenças de massa, concentração de decisões e um estilo repressivo de
intervenção sobre os corpos no aspecto individual e social". (MERHY, et all, 1990).
Com a influência da medicina liberal surge um modelo liberal privativista ou médico
assistencial privativista, que se voltava para as necessidades de assistência aos trabalhadores
urbanos e industriais, não apenas sanear os espaços, mas cuidar dos corpos desses trabalhadores,
mantendo sua capacidade produtiva. É o tempo das CAPs - Caixas de Aposentadoria e Pensões
(1923) e dos IAPs- Institutos de Aposentadoria e Pensões (1930).
No modelo previdenciário dos anos 20, a assistência médica é vista como atribuição
fundamental do sistema, o que levava inclusive, à organização de serviços próprios de saúde. Em
relação às ações de saúde coletiva, este período é marcado pelo surgimento do chamado
"sanitarismo campanhista", nascido da Reforma Carlos Chagas entre 1920 a 1923 e, o que
caracteriza o período de 1930 a 1945 são as propostas de contenção de gastos e surgimento das
ações centralizadas de saúde pública.
Com a Revolução de 1930, liderada por Getúlio Vargas assume o poder uma coalizão que
trás, de forma destacada, a preocupação com o novo operariado urbano. Este período foi marcado
pela criação de órgãos e instrumentos que legitimaram a ação sindical em moldes corporativos.
Caracterizam esta época a participação do Estado no financiamento (embora meramente
formal) e na administração dos institutos, e um esforço ativo para diminuir despesas, com a
consolidação de um modelo de Previdência mais preocupado com a acumulação de reservas
financeiras do que com a ampla prestação de serviços.
Em 1937, é criado o primeiro órgão de saúde de dimensão nacional, o Serviço Nacional de
Febre Amarela, em 1939, o Serviço de Malária do Nordeste, e em 1940 o Serviço de Malária da
Baixada Fluminense.
No período de 1938 a 1945, o Departamento Nacional de Saúde é reestruturado e
dinamizado, articulando e centralizando as atividades sanitárias de todo o país. Em 1942, é criado o
Serviço Especial de Saúde Pública (SESP), com atuação voltada para as áreas não cobertas pelos
serviços tradicionais.
O período de 1945 a 1966 é marcado pela crise do regime de capitalização e nascimento do
sanitarismo desenvolvimentista. Este momento pode ser subdividido em duas fases do ponto de
vista da conjuntura política. A primeira é representada pelo fim do Estado Novo e a
redemocratização do país. É o período do desenvolvimentismo, que levou a um acelerado processo
de urbanização e industrialização.
A segunda fase é inaugurada com o golpe de 1964, que estabelece uma ruptura com os
governos democráticos anteriores. Em relação à assistência médica, houve um crescimento dos
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serviços médicos próprios da Previdência e dos gastos com assistência médica em geral, mas
persistia uma demanda elevada, agravada pelo fato de este direito ter sido estendido a todos os
segurados.
O sanitarismo desenvolvimentista, característico do período, teve sua contribuição mais
voltada para as discussões conceituais relacionadas à saúde. Os sanitaristas da época estabeleceram
relação entre saúde e economia e definiram a saúde de um povo como o corolário de seu
desenvolvimento econômico. Podem ser apontados dois marcos desta época: o primeiro foi a
criação da Comissão de Planejamento e Controle das Atividades Médico-Sanitárias, com a função
de elaborar o plano plurianual, integrando as atividades de saúde ao Plano Nacional de
Desenvolvimento; o segundo foi a realização da 111 Conferência Nacional de Saúde, que, além de
discutir as propostas elaboradas por aquela Comissão, sistematizou as propostas de descentralização
e municipalização da saúde.
O período de 1966 a 1973, foi marcado pelo crescente papel do Estado como regulador da
sociedade e pelo alijamento dos trabalhadores do processo político, ao lado de uma política de
arrocho salarial decorrente do modelo de acumulação adotado. (DINIZ,1997).
A criação do Instituto Nacional de Previdência Social (INPS) insere-se na perspectiva
modernizadora da máquina estatal, aumenta o poder de regulação do Estado sobre a sociedade e
representa uma tentativa de desmobilização das forças políticas estimuladas em períodos populistas
anteriores. Em relação à assistência médica, observa-se um movimento ainda mais expressivo de
ampliação de cobertura.
Os gastos com a assistência médica, que continuam a crescer neste período, chegam a
representar mais de 30% dos gastos totais do INPS em 1976. A ênfase é dada à atenção individual,
assistencialista e especializada, em detrimento das medidas de saúde pública, de caráter preventivo
e de interesse coletivo. A criação do INPS propiciou a implementação de uma política de saúde que
levou ao desenvolvimento do complexo médico-industrial, em especial nas áreas de medicamentos
e equipamentos médicos.
A expansão do complexo previdenciário criou uma nova modalidade de atendimento, a
medicina de grupo, estruturada a partir de convênios entre o INPS e empresas, viabilizando desta
maneira o nascimento e desenvolvimento do subsistema que viria a se tomar hegemônico na década
de 80, o da atenção médica supletiva.
No período de 1974 a 1979 as alterações na conjuntura política forçam o Estado, buscando
se legitimar, a fortalecer a opção pela Seguridade Social por meio do aumento crescente de
cobertura e ampliação de beneficios. Em 1974, também foram criados o Ministério da Previdência e
Assistência Social (MP AS) e o Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (F AS).
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O 11 Plano Nacional de Desenvolvimento, elaborado no mesmo período, consagra a
separação de ações de saúde coletiva e atenção médica, e reserva a primeira ao setor estatal, e a
segunda, via Previdência Social, ao setor privado. O plano institucionaliza o modelo médico
assistencial privatista e define competências para as instituições públicas e privadas.
De acordo com Mendes (1993), este modelo se assenta no seguinte tripé: a) o Estado como
financiador do sistema por meio da Previdência Social; b) o setor privado nacional como o maior
prestador de serviços de assistência médica; c) o setor privado internacional como o mais
significativo produtor de insumos, em especial de equipamentos médicos e medicamentos.
Esta época pode ser definida como o início de movimento contra-heg~mônico que, nos anos
80, viria a se traduzir como o projeto da Reforma Sanitária brasileira.
Os anos 80 foram considerados como a "década perdida" pois houve um estancamento e um
retrocesso econômico no Brasil marcado por dificuldades no panorama nacional e internacional.
Aliado a um processo inflacionário e uma crise fiscal sem controle, crescem os movimentos
oposicionistas e de divisões internas nas forças que apoiavam o regime. Tiveram início neste
momento os movimentos em direção ao processo de redemoqratização do país.
Esta recessão econômica juntamente com a elevação dos custos da assistência médica
provocou uma grave crise financeira e organizacional na Previdência Social. Como conseqüência
houve queda de qualidade da assistência médica nos serviços públicos, provocando insatisfações de
diversos setores da sociedade vislumbrando-se a necessi&tde de uma reformulação do sistema
nacional de saúde.(BUSS,1995).
Segundo Gerschaman (1995), o processo de transição trouxe à arena novos atores,
estabelecendo um amplo debate na sociedade a fim de verificar uma maneira de reverter as
desigualdades sociais alarmantes. Nesse período há o fortalecimento do Movimento pela Reforma
Sanitária Brasileira, como proposta política para reformulaçãb do setor saúde.
O Movimento Sanitário ocupou espaços nas instituifes da saúde, com pennissão advinda
do processo de transição democrática. Com a ''Nova República", em 1985, foi iniciado o processo
de descentralização e desconcentração das ações de saúde, cbm o aprofundamento da estratégia das I
Ações Integradas de Saúde (AIS), criada em 1982. Havendo avanços nos debates sobre saúde,
consolida-se a proposta de descentralização como única alternativa para a construção de um sistema
de saúde. Emerge assim, a proposta do Sistema Único Descentralizado de Saúde (SUDS) em 1987.
(BUSS,et al11995).
No projeto de Reforma Sanitária havia crítica ao modelo dominante no qual o setor privado
crescia com financiamento do setor público, levando à deterioração e crise do sistema público de
saúde. Este projeto reformulador foi conformado no relatório final da VIII Conferência Nacional de
Saúde, realizada em Brasília em 1986, com ampla participação de trabalhadores, governo, usuários
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e parte dos prestadores dos serviços de saúde e, tomado como base pelos constituintes para
elaboração do capítulo da saúde da Constituição Nacional. (GERSCHMAN, 1995).
~Durante o processo de elaboração da Constituição Federal foi implementado o Sistema
Único e Descentralizado de Saúde (SUDS), idealizado como estratégia de transição em direção ao
SUS, propunha a transferência dos serviços do INAMPS para estados e municípios. O SUDS pode
ser percebido como uma estadualização de serviços. ( CUNHA et all) .
Com a promulgação da Constituição de 1988, fica estabelecido que a saúde é "direito de
todos e um dever do Estado". A questão que fica é como garantir estes preceitos constitucionais de
universalização do acesso de todos e quaisquer cidadãos a beneficios e serviços sociais estejam eles
inseridos ou não no mercado. de trabalho, independentemente de suas rendas.
Então, a implementação da atual Constituição de forma a viabilizar o acesso universal e
equânime à saúde implica na implementação do SUS, ocorrendo com a promulgação das Leis
8080/90 e 8142/90. A partir daí, muitos avanços, reiterados pelas 93, 10a e lla Conferência
nacional de Saúde, foram conquistados, palmo a palmo, pelas gestões municipais, estaduais e
federal. (BRASIL, 2002).
O SUS é baseado em princípios e diretrizes. Princípios são conceitos que orientam o SUS,
previstos no Art. 198 da C.F. de 1988 e no art. 7° do Capítulo 11 da 8080/1990. São eles:
universalidade, equidade e integralidade.
Para universalidade do acesso a DESCENTRALIZAÇÃO própria redistribui poder e
responsabilidade entre os três níveis de governo e tem como objetivo prestar serviços com maior
qualidade e garantir o controle e a fiscalização pelos cidadãos. Por último vem a PARTICIPAÇÃO
POPULAR.
O SUS é fruto de um amplo debate democrático, mas a participação da sociedade não se
esgotou nas discussões que deram sua origem, pois, é um direito e um dever da sociedade participar
das gestões públicas e dever do Poder Público garantir as condições para essa participação,
assegurando a gestão comunitária do SUS. (PEREIRA, A.L, 2004).
O processo de descentralização do SUS inicia-se no governo Collor de Melo, com a
NOB/91, que mantinha o município praticamente na condição de prestador de serviços.
Com o governo de Itamar Franco, houve a edição da NOB/93, que na verdade foi o primeiro
passo na concretização da descentralização. (COHN et al/2001).
No governo de Fernando Henrique Cardoso, foi criada a NOB/96, que representa a
centralidade do modelo de gestão com a busca do (re) equilíbrio entre as esferas de governo. A
NOB/96 sofreu várias alterações e foi finalmente implementada parcialmente em 1998. Prevê duas
modalidades de gestão: Gestão Plena da Atenção Básica e a Gestão Plena do Sistema Municipal, e
nos estados a Gestão Avançada do Sistema Estadual e a Gestão Plena do Sistema Estadual. "É
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compatível com as prescrições do Banco Mundial para a reformulação dos sistemas de saúde dos
países em desenvolvimento.
Como ela foi implantada para combater o déficit público e promover o pagamento da dívida
externa e interna, tem como conseqüência uma retração do Estado como produtor de serviços de
saúde, iniciando-se a busca por parcerias com a iniciativa privada. Houve um crescimento acelerado
do setor privado de saúde e uma abertura para as grandes empresas internacionais sobretudo, de
seguro-saúde". (COHN et al,l200l)."Nos doze anos de vigência das Leis 8080/90 e 8142/90, as
dificuldades da construção do Sistema Único de Saúde decorrem não só das resistências aos
avanços realizados até o momento, na tentativa de manter interesses e estruturas do modelo anterior
de atenção á saúde, como também, das medidas, em curso, que agridem profundamente as políticas
públicas sociais e o desenvolvimento de recursos humanos para a efetivação dessas políticas".
(BRASIL, 2002).
As dificuldades dizem respeito não somente às agendas inconclusas da construção do SUS,
devido à insuficiência de recursos, mas, muitas vezes, à baixa experiência da gestão pública. Dizem
respeito também, a entendimentos equivocados, senão desviantes, de alguns setores da gestão
pública, sobre algumas das diretrizes do SUS, traçadas pela Constituição Federal e pela Lei
Orgânica da Saúde.
O processo da construção do SUS vem sendo marcado pela elaboração e implementação de
instrumentos legais e normativos, cujo propósito central é a racionalização das formas de
financiamento e gestão de sistemas estaduais e municipais de saúde, fundamentados em uma
proposta de ampliação de autonomia política dos municípios, enquanto base da estrutura político
administrativo do Estado. (TEIXEIRA et ali, 1998).
~No campo dos Recursos Humanos, o SUS vem padecendo, de intensa e crescente
precarização das relações de trabalho, reflexo da política geral de corte neoliberal terceiro-mundista,
tanto no setor público_ como no setor privado.(BRASJL, 2002).A ausência de uma política de
recursos humanos para a saúde, bem como a escassez desses recursos, são hoje os dois maiores '
obstáculos ao desenvolvimento do SUS.
Mas o grande destaque, é que o conjunto de avanços comprova a adequação dos princípios e
diretrizes constitucionais do Sistema Único de Saúde e que sua construção, na prática é um processo
positivo em andamento, não devendo ser admitido qualquer tipo de retrocesso, apesar das
conjunturas adversas que continuam envolvendo a sua construção. (BRASIL, 2002).
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Contextualizando a Administração Pública
A Administração Pública no Brasil tem em suas raízes um perfil centralizador. Essa
centralização remonta do período em que o país era colônia de Portugal, de onde era importada toda
uma legislação para ser aqui aplicada sem levar em consideração as suas características peculiares.
Quando se estabeleceu o regime de capitanias hereditárias instaurando-se o primeiro
governo geral, este apresentava uma filosofia de excessiva centralização administrativa gerando por
vezes conflitos com alguns donatários que clamavam pela continuidade de sua autonomia,
principalmente na organização da produção. Então uma cultura de centralização acompanhou o
desenvolvimento da sociedade e do país desde o período colonial, passando pelo Império até chegar
ao Brasil República.
A história política e econômica no período de 1930 até 1960 reforçaram este perfil
centralizador ao atribuir ao Estado, em seu nível central, o papel principal no planejamento do
desenvolvimento econômico. (MULLER NETO, 1991) "O Movimento de 1930 num primeiro
momento estabeleceu completa centralização dissolvendo todos os órgãos legislativos do país,
situação que sofreu profunda alteração em 1934, com a nova Constituição". (MULLER NETO,
1991)
Com esta nova Constituição entende-se que há uma tentativa à descentralização
configurando uma autonomia municipal ao implantar a competência tripartida (União, Estados,
Municípios) garantindo essa autonomia com a eletividade dos prefeitos e vereadores, a decretação
de certos tributos partilhados com os Estados. O Estado Novo engavetou esta nova reorganização
descentralizada do sistema governamental do Brasil que foi recuperada pelaConstituinte de 1946,
que ampliou a fonte de financiamento dos municípios, estes por diversas razões não conseguiram
sucesso no papel reformulador e executor de políticas públicas e promotor de cidadania. O regime
que se estabeleceu em 1964, burocrático-autoritário novamente reporta o país para uma
centralização concentrando na União maior parcela possível de poder. (MULLER NETO, 1991)
A descentralização implica em partilha; uma distribuição mais adequada de poderes
financeiros e funcionais entre os níveis de governo. Um de seus objetivos é a democratização do
Estado. Toda democracia deve ter como premissa a res publica, ou coisa pública, para não
descaracterizar a proposta original que é do governo centrado no povo. Povo que espera do governo
o respeito pela dignidade, por ser esse mesmo povo o "fazedor" de riquezas do país. (LOBO,
1988)
Voltando ao tema da descentralização percebe-se que esta se tomou palavra de
ordem atualmente e tida como uma das poucas saídas para o Estado brasileiro. Só que a questão
centralização/descentralização neste país, como também em outros é uma questão histórica.
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Nascemos centralizados, aprofundamos e aperfeiçoamos a centralização e tentamos equilibrar o
famoso binômio sem ter tido sucesso nessa tentativa. (LOBO, 1988)
No Brasil a idéia de uma administração pública gerencial é antiga. Tem sua gênese na
primeira reforma administrativa, nos anos 30 e estava na origem da segunda reforma, ocorrida em
1967. (BRESSER, 1998).
Em 1938, tem-se um primeiro sinal de administração pública gerencial, com a criação da
primeira autarquia. Mas a primeira tentativa de reforma gerencial da administração pública só
aconteceu no final dos anos 60, através do Decreto-lei n° 200/67, que foi uma tentativa de superação
da rigidez burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração
gerencial no Brasil. Esse Decreto entretanto facilitou a sobrevivência de práticas patrimonialistas e
fisiológicas. Dessa maneira a reforma administrativa embutida no Decreto-lei 200 ficou pela metade
e fracassou.
Segundo Bresser, de 1979 a 1994 o Brasil viveu um período de estagnação da renda per capta
e de alta inflação. A crise do Estado foi a causa fundamental da crise econômica, crise que se
desencadeou em 1979, com o segundo choque do petróleo, caracteriza-se pela incapacidade do
Estado de coordenar o sistema econômico e a forma burocrática pela qual o Estado é administrado,
sem contudo esquecermos a crise política.
A crise da Administração teve origem no regime militar que não foi capaz de banir o
patrimonialismo, que se tivesse ocorrido consolidaria uma burocracia profissional no país se, para a
alta administração o processo de seleção tivesse sido por concurso, ao invés do recrutamento junto
às empresas estatais. Essa foi uma forma equivocada de entender o que é uma administração pública
gerencial e inviabilizou a construção no país de uma burocracia civil forte.
A transição democrática com a posse de Sarney em março de 1985, significaria no plano
administrativo uma volta aos ideais burocráticos dos anos 30 e, no plano político, uma volta ao
populismo dos anos 50. A forma de intervir na economia e a crise fiscal foram ignoradas nos dois
primeiros anos da redemocratização, pós 1985. De acordo com Bresser (1998), a resposta à crise
política ocorreu em 1985 quando o país completou a sua transição política, saindo de uma ditadura
militar para uma democracia.
Ocorre que os dois partidos que comandaram a transição democrática eram na verdade
populistas e juntamente com outros partidos conservadores, formaram o "centrão " levando o país a
mergulhar, no período de 1988 a 1989, em uma política populista e patrimonialista que iria se
refletir no capítulo da administração pública da Constituição. Foi então aprovada uma Constituição
que, permitiu que privilégios fossem consolidados ou criados, agravando-se com isso a crise da
administração, pois gerou o enrijecimento burocrático extremo.
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Foi instituído o Regime Jurídico Único, no qual ficou estabelecido um tratamento igual para
todas as categorias funcionais do serviço público; criou-se também a estabilidade, sem considerar
que esse instituto não foi criado para defender os seus funcionários e sim o Estado, vez que na
época do patrimonialü;mo havia indicações políticas para os cargos públicos, colocando em risco a
solução de continuidade dos serviços do Estado; através de um sistema mais rígido de concurso
público que pudesse inviabilizar que uma parte das novas vagas fosse aberta a funcionários já
existentes; estendendo a toda a administração pública as novas regras, eliminava toda a autonomia
das autarquias e fundações públicas.
O mais grave dos privilégios, na visão também de Bresser (1998), foi à concessão de
um sistema de aposentadoria com remuneração integral sem relação com o tempo de serviço
prestado diretamente ao Estado, somado também à instituição de aposentadorias especiais como:
servidores aposentando-se muito cedo e professores universitários podendo acumular proventos
elevando o custo do sistema previdenciário estatal e representando um pesado ônus fiscal para a
sociedade. Outro privilégio foi a transformação de mais de quatrocentos mil funcionários celetistas
em funcionários estatutários, detentores de estabilidade e aposentadoria integral.
Bresser também firma o entendimento de que a Constituição de 1988 foi um retrocesso
burocrático e "foi uma reação ao clientelismo que tomou conta do país naqueles anos, foi também
uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistas e uma atitude defensiva da alta
burocracia, que, sentindo-se acuada e injustamente acusada respondeu de maneira irracional"
(BRESSER, 1998).
Só em 1990, as reformas econômicas e o ajuste fiscal ganharam impulso no governo Collor.
Nesse governo se dariam os passos decisivos no sentido de se iniciar a reforma da economia e do
Estado. Foi aí que se deu a mais bem sucedida e importante reforma que o país conheceu desde o
início da crise, com a abertura comercial, incremento nas privatizações e um avanço no ajuste
fiscal.
Na área da administração pública, entretanto as tentativas de reforma do governo Collor
fracassaram, principalmente devido à tentativa desastrosa de reduzir o aparelho do Estado,
demitindo funcionários e extinguindo órgãos sem se assegurar da legalidade das medidas . O
governo Collor desorganizou ainda mais a já precária estrutura burocrática existente,
desprestigiando os servidores públicos, acusados de todos os males do país e identificados com o
corporativismo, este sendo um mal que caracteriza não só os servidores públicos, mas todos os
segmentos da sociedade brasileira.
Com a Constituição de 1988 o serviço público tomou-se mais ineficiente e mais ca~o, e o
mercado de trabalho público separou-se completamente do mercado de trabalho privado. A
separação foi causada pelo sistema privilegiado de aposentadorias do setor público; pela exigência
16
\·
de um regime jurídico único que levou à eliminação dos funcionários celetistas; e pela afirmação
constitucional de um sistema de estabilidade rígido, que tomou inviável a cobrança de trabalho dos
servidores
A estabilidade dos funcionários, conforme Bresser (1998), foi um meio de proteger os
funcionários e os interesses do Estado das práticas patrimonialistas, mas impede a adequação dos
quadros de funcionários às reais necessidades do serviço, inviabiliza a implantação de um sistema
de administração pública eficiente com base num sistema de incentivos e punições. Em decorrência
dessa estabilidade, que faz com que a ineficiência, a desmotivação, a falta de disposição para o
trabalho não possam ser punidos com a demissão, houve um aumento na ineficiência do serviço
público.
~Cabe destacar que o grande mérito da Constituição de 1988 foi ter tomado o concurso
público obrigatório para a admissão de todo e qualquer funcionário, mas também houve exageros,
pois acabou com a promoção interna dos funcionários (BRESSER, 1998). ------...:....----.---Ainda sobre a Reforma do Estado, em análise feita por Trotta (2004), entende-se que no
Brasil o tema da Reforma do Estado está presente desde o advento da Nova República a partir de
, 1985, sobretudo nos anos 90, sem com isso efetivar-se uma verdadeira reforma que melhorasse as
instituições públicas. O que se vê no caso brasileiro é o debate estrutural sucumbir diante da questão
meramente de ordem conjuntural e o essencial deixa de ser discutido em favor de "programas de
estabilização econômica e de acirramento dos conflitos em tomo da distribuição de recursos
escassos" (DINIZ, 1996).
A reforma do estado brasileiro ficou a reboque de problemas paroquiais, "deixando camadas
expressivas da população à margem da área das instituições encarregadas de resolver seus
problemas primários de saneamento, saúde, segurança, transporte e educação" (DINIZ, 1996).
Um outro problema pode ser apontado dentro do debate da reforma do Estado brasileiro e a
excessiva argumentação de que as decisões externas têm, de alguma forma, afetado as decisões
tomadas por parte do governo brasileiro. Visto que na verdade o governo brasileiro não se fez
presente na condução do debate e no empenho de materializar as reformas estatais prementes e
necessárias na condução de efetivas melhorias das condições de existências da população.
Em uma sociedade que se pretenda democrática, incluir em suas preocupações as demandas
sociais, não pode construir determinações longe da participação popular, que em última análise tem
no Legislativo o seu fórum privilegiado (TROTT A, 2004)
Se há uma reforma extremamente urgente dentro do Estado brasileiro, essa está nas relações
entre os poderes Legislativo e Executivo. Em uma democracia, o que prevalece é o debate com o
objetivo do convencimento pela discussão pautada na racionalidade. Em síntese, o que prevalece é o
aspecto político.
17
Ao propor uma reforma do Estado brasileiro, o Executivo nunca levou em conta que a
verdadeira reforma deveria partir primeiramente de sua relação com o Legislativo e não reduzir o
debate a simples reforma administrativa que, além de aumentar o poder do próprio Executivo,
atendeu a princípios doutrinários em desfavor dos interesses reais. (TROTTA, 2004).
A eficiência do Estado não está em saber se ele deve ou não intervir no mercado, se ele deve
ser mínimo ou máximo. O ponto central da discussão é quanto à sua capacidade e de articular com o
mercado numa busca exemplar de eficiência, isto é, nessa relação construir instituições que dentro
de uma racionalidade busque padrões de correções sempre que o interesse público exigir e quando o
mercado caminhar ao contrário das expectativas dos cidadãos (PRZWORSKI, 1996). Por isso é
importante afirmar que a verdadeira reforma é a transparência de ação estatal dentro do mercado,
sempre voltada para o interesse público.
Na reforma apresentada pelo presidente Fernando Henrique Cardoso há uma distorção
daquilo que foi insistentemente pregado pelo governo como algo essencial ao desenvolvimento do
Brasil: a reforma do Estado. Mudanças estruturais profundas que levariam o Brasil a uma nova
etapa de sua história, colocando-o no centro de uma retomada de desenvolvimento agora em
sintonia com os novos tempos. "Entretanto, limitada por uma visão restrita de teor administrativo, a
reforma do Estado do governo Cardoso seria capturada pela meta do ajuste fiscal, revelando-se
incapaz de realizar a ruptura anunciada" (DINIZ, 2001).
Qualquer reforma do Estado, sintonizada com a modernidade ou pelo menos atendendo a
moralidade dos nossos dias, há de ter como claro e distinto a necessidade de ouvir a população por
meios institucionais, no intuito de não se incorrer mais em erro como o da reforma implementada
pelo governo Cardoso, que na avaliação de Diniz (200 1 ), "ficou muito aquém das metas
estabelecidas".
Se a reforma implantada nos anos 90 não foi precedida por nenhum movimento
contestatório armado, como em 1930 e 1964, em compensação teve a seu favor a "hegemonia do
pensamento neoliberal", que reforçou a centralização das políticas públicas em âmbito tecnocrático,
fortalecendo o Executivo no poder de decidir em detrimento das instituições democráticas (DINIZ,
2001).
A verdadeira e legítima reforma do Estado, no caso brasileiro, é tomá-lo um instrumento
institucional político capaz de incorporar os preceitos da democracia em sua estrutura, fazendo com
que a máquina administrativa atenda o que foi decidido no plano político, instância adequada para
as discussões e grandes decisões de interesses coletivos.
A reforma do Estado como está posta não leva em consideração a natureza do Estado, pelo
que se apresenta. Pensar reforma do Estado dentro de uma premissa política sem levar em conta o
que determina sua existência é separar a causa do efeito, por fim, é pensar os homens concretos a
18
partir de suas respectivas sombras. Assim como o liberalismo se mostrou insuficiente, a Ciência
Política caminha no mesmo passo quando não se determina pelo enfoque de como os homens estão
organizados para produzir.
Pensar a reforma do Estado sem levar em conta a natureza que o determina não resolve o
problema de sua legitimidade ou eficácia. A reforma do Estado significa a reforma das condições
objetivas dos homens, e nesse sentido só pode ser pensada na reforma daquelas condições que
tomam os homens livres para pensar e conseqüentemente participar dos destinos políticos de sua
formação social.
Assim como esta posta inverte o que determina o real. O Estado é uma realidade não só
política mas essencialmente econômica. É através dessa reforma que teremos uma nova estrutura de
Estado. Não basta arrumar a casa sem com isso projetar seus moradores. Ou o Estado brasileiro se
democratiza no sentido de tomá-lo definitivamente público para essa imensa massa de excluídos, ou
assistiremos discursos distantes do real, à guisa do idealismo.
A modernização da administração pública resultará num aumento de sua eficiência e para
fazer frente a este novo Estado e a demanda de uma sociedade cada dia mais exigente no que diz
respeito aos padrões de consumo, direitos do consumidor e visão de cidadania, deve estar inserido
uma nova mentalidade um novo tipo de servidor público e para tanto se faz necessário uma
constante revisão e atualização dos que compõem o maior patrimônio das instituições públicas: as
pessoas.
A relação entre a sociedade e as instituições se faz por meio das pessoas que funcionam
como o corpo e a mente das mesmas e por isso precisam estar conectadas numa extensa rede de
informações e conhecimentos que as possibilite caminhar de forma atuante e produtora de
resultados eficazes dentro das exigências da realidade atual, de modo a proporcionar um diferencial
na atuação individual e grupal de sua unidade de trabalho.
O que será demandado deste servidor é que seja alguém que aceite a necessidade de
mudança, seja flexível no aspecto relaciona!, invista em capacitação, saiba trabalhar em equipe, seja
um solucionador de problemas, esteja preocupado em comunicar-se bem, prime pela qualidade do
seu trabalho, seja ético em suas ações, motivado e motive os outros e aceite o desafio de uma
atuação renovada e renovadora." Enfim um novo padrão de trabalhador público é condição precípua
na atual conjuntura". (NOGUEIRA 1998).
Recursos Humanos no setor saúde. j
O trabalho de Ferreira (2005), demonstrou a discussão da política de Recursos Humanos
(RH) com referência as Conferencias Nacionais de Saúde, ponto de partida para quem intenciona
fazer qualquer estudo referente à saúde no Brasil.
19
. .-....
A inserção das questões políticas de RH na agenda da política de saúde no Brasil datam de
1963, com a realizada da 3a Conferência Nacional de Saúde, que foi a primeira Conferência após a
criação do Ministério da Saúde. Surgiram as primeiras recomendações sobre a municipalização,
como meio para cobertura de serviços de saúde. Já se percebia a carência de mão-de-obra
qualificada e a necessidade de preparação do pessoal para a execução dos programas estabelecidos.
O grande destaque desta Conferência foi a distribuição de atribuições dos serviços de saúde entre as
esferas do governo e a discussão da municipalização.
Começaram a ser discutidas questões referentes à formação dos profissionais para o
setor saúde. Além de oferecer sugestões para a formação de uma política permanente de avaliação
de recursos humanos, tendo em vista a formação dos contingentes de pessoal. Percebeu-se a
necessidade de se fazer uma análise para estabelecer o perfil do profissional para o setor.
Percebeu-se também a necessidade de se estabelecer uma articulação com os demais
ministérios e órgãos públicos e privados. Numa perspectiva de intersetorialidade, para então atender
com oferta de quantidade e qualidade a formação profissional. Também percebeu-se que era
imprescindível abandonar o modelo de saúde curativo e individual e enfatizar os serviços de
prestação coletiva.
Destacou-se a importância da criação do grupo-saúde pública, através do decreto n°
79.456, de 30 de março de 1977, que visava orientar o processo de mudanças comportamentais
entre o quadro de servidores, através de uma ação multiprofissional. A Lei no 6.433, de 15 de julho
de 1977, estabelece a necessidade de uma melhor utilização dos recursos humanos em sua área de '
formação e teve como destaque o "desenvolvimento de recursos humanos para os serviços básicos
de saúde", onde foi discutido mais uma vez a formação do profissional de saúde com o intuito de
melhorar seu desempenho nos serviços básicos de saúde, refletindo o compromisso assumido a
partir da Conferência de Ahna-Ata. Discutiu-se também sobre a intenção do governo na integração
entre as atividades curativas e preventivas, individuais e coletivas. Assim, as questões relacionadas
à atenção básica de saúde tomava-se o centro da discussão do setor sugerindo então a redefinição na
política de formação de recursos humanos.
A política de Recursos Humanos para a saúde da IX Conferência Nacional de Saúde foi
expressa em:
"reafirmação da necessidade de uma política nacional de recursos humanos para o SUS;
implantação de regime jurídico único em cada esfera de governo; definição de uma política
de formação e capacitação de recursos humanos; implementação de estímulo à
interiorização de profissionais de saúde; estabelecimento de mecanismos de avaliação
20
'.
contínua de desempenho dos profissionais de saúde; garantia de equipes
multiprofissionais. "(Relatório da IX CNS,1992 ).
O Processo de ampla descentralização das responsabilidades de gestão e da prestação de
serviços, que deu origem ao Sistema Único de Saúde (SUS), na primeira metade da década de 90,
faz-se acompanhar da transferência de um quadro significativo de servidores do Ministério da
Saúde para as Unidades de Saúde e para a burocracia das Secretarias Estaduais e Municipais de
Saúde.
Com o desmonte do INAMPS, aproximadamente 60 mil funcionários passaram à condição
de "cedidos ao SUS", acompanhando os Hospitais e os Ambulatórios do antigo Instituto e do
Ministério da Saúde que foram descentralizados para essas Secretarias, mantidos com ônus total
{ nara a Administração Federal (NOGUEIRA, 2000).
~ Quanto aos servidores lotados nas unidades do SUS, observou-se uma falta de entusiasmo,
causada pelos problemas de relacionamento interpessoal, no ambiente de trabalho, composto por
servidores das três esferas governamentais, sem isonomia salarial.
NO. início da década de 90 surge o Regime Jurídico Único (Lei n° 8.112/90) que apenas
favoreceu o servidor Federal com o ingresso através do concurso público e a estabilidade, mas não
proporcionou nenhuma ascensão profissional, além das expectativas negativas geradas com as
reformas administrativas e mais tarde previdenciárias, bem como o terrível clima de insatisfação
dos servidores durante os governos de Fernando Collor e Fernando Henrique.
--t/ Nogueira (2000), 'em seu estudo propôs fornecer subsídios técnicos para discussão e
eventual resolução do problema da evasão dos servidores federais através da aposentadoria.
Obsel'\;'amos que no momento atual esta sitUação vem sendo ''freiada " através do
instrumento chamado "abono de permanência" criado com a Emenda Constitucional U0 4112003,
que faz com que o servidor, atraído pelo abono permaneça no trabalho, mesmo estando em
condições para aposentar-se, visto que se o fizer terá prejuízos financeiros, pois além de perder o
referido abono, perde também as demais vantagens pagas somente quando em atividade.
Assim, diante das dificuldades encontradas com o volume de aposentadorias dos servidores
federais, mitigadas com a instituição do abono de permanência, presume-se que esta iniciativa do
Governo Federal poderá ser reproduzida pelos gestores do SUS Estadual e Municipal com o
objetivo de evitar a escassez de pessoal qualificado, contribuindo para a otimização da saúde
pública em geral.
Em Nogueira, (2000), Apud Mendes (1996, p.66), "a 'desconstrução' do INAMPS constitui
um exemplo emblemático de uma reforma do aparelho do Estado num setor específico e transferiu
da União para estados e municípios, e dos estados para os municípios, atribuições, pessoal,
21
"""·
'\
:<~.;~!~<;;::~l~). equipamentos e prédios, num esforço inaudito de descentralização". Adaptando "àlgu~as sugestões
desse autor, pode-se dizer que se criava então, pelo desmonte dessa máquina centralista e
burocrática , um federalismo participativo no sistema de saúde. Esse tipo de relacionamento entre
entes federados caracteriza-se pelo fato de que a União ainda mantém parte substancial do poder
decisório sobre normas e recursos, mas transfere para estados e municípios a execução de ações e
lhes confere uma relativa autonomia de gestão local, embora esse seja um processo marcado por
múltiplas pendências, próprias de um conflito distributivo fortemente politizado, e que passa por
conjunturas variadas.
No final dos anos 80, a questão criada com a maciça cessão de pessoal foi considerada por
Cordeiro (1991) como "a mais tormentosa" entre os problemas gerenciais com que tiveram que se
defrontar os SUDS dos estados. Cordeiro identifica as razões desse tormento nas múltiplas
dificuldades legais e financeiras existentes para estabelecer o que então se considerava um
desiderato da gestão de pessoal: a equiparação salarial (ou isonomia) entre efetivos e cedidos em
cada esfera de governo. Os requisitos legais para esse amplo processo de transferência de poder de
posse e de mando entre esferas de governo foram estabelecidos pelo decreto presidencial n° 95.861,
de 22/03/1988. Esse decreto, previa que os convênios a serem realizados com os estados e
municípios poderiam contemplar "a prestação de serviços pelos servidores efetivos pertencentes ao
Quadro ou Tabela Permanente do INAMPS, lotados nas unidades", devendo tais servidores serem
"submetidos à administração das entidades gestoras, assegurados os direitos e deveres decorrentes
das normas federais".
METODOLOGIA
Esta pesquisa caracteriza-se como um estudo descritivo, ou seja, "as pesquisas deste tipo têm
como objetivo primordial à descrição das características de determinada população ou fenômeno
ou o estabelecimento de relações entre variáveis" (GIL 1995).
Utilizamos informações de base secundária, a partir da pesquisa realizada no Sistema
Integrado de Administração de Recursos Humanos/SIAPE especificamente e através de pesquisa
documental para abordar o tema. Também se recorreu à revisão bibliográfica e documental em
especial as portarias ministeriais e publicações oficiais.
Através da coleta de dados junto ao SIAPE (Sistema de Administração de Pessoal) foi
identificado o perfil dos servidores do Núcleo Estadual do Ministério Saúde em Pernambuco
quanto a: faixa etária, cargo/ escolaridade, tempo de serviço, sexo e aposentadoria. Optou-se estudar
os servidores do NEMS/PE, por ser o local de trabalho dos pesquisadores e pela oportunidade de
22
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propiciar um produto final que subsidie de informação o gestor da Unidade. Assim, trata-se de uma
amostra por conveniência.
A pesquisa utilizou recursos de informática, mediante os programas Word versão 98
e Excel versão 98, além de recursos de estatística.
RESULTADOS
Para caracterização do perfil dos servidores do NEMS/PE foram selecionadas as variáveis,
Faixa Etária; "Tempo de Serviço"; "Escolaridade" e "Sexo". Alem disso pesquisou-se a evolução
das aposentadorias no período de 1988 a 2005.
TABELA 1: Distribuição dos servidores do NEMS/PE segundo faixa etária.
Faixa Etária De 30 a 40 Anos De 41 a 50 Anos De 51 a 60 Anos De 61 a 69 Anos
Fonte: SIAPE 2005
Do conjunto de 175 servidores lotados no NEMS/PE a distribuição por faixa etária revela /
que 91,43% estão entre 41 a 60 anos, sendo que 46,86% estão na faixa de 51 a 60 anos de idade.
23
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TABELA 2: Distribuição dos servidores do NEMS/PE segundo cargo/escolaridade.
Fonte: SJAPE 2005
Na tabela 2, observa-se que 71,44% dos servidores do NEMS/PE, ocupam cargo de nível
Médio, e que os de cargos de nível Superior e Fundamental apresentam o mesmo o percentual de
14,28%.
TABELA 3: Distribuição de servidores do NEMS/PE por nível de escolaridade.
Nível Escolar Ensino Fundamental Ensino Fundamental Ensino Médio
Fonte: SIAPE, 2005.
A tabela 3 demonstra que 41,71% dos servidores do NEMS/PE possuem escolaridade
superior, embora seus cargos no Ministério não exijam essa escolaridade, como verificado na tabela
anterior.
24
...._, .
TABELA 4: Distribuição dos servidores do NEMS/PE por tempo de serviço.
Fonte: SIAPE,2005.
Na tabela 04, observa-se que 37,71% dos servidores do NEMS/PE, encontram-se com tempo de serviço entre 26 a 30 anos. Somando-se esta faixa e a faixa entre 31 a 35 anos, vemos que 60,57% dos servidores do NEMS/PE têm entre 26 a 35 anos dê serviço.
TABELA 5: Distribuição dos servidores do NEMS/PE por Sexo.
Sexo FREQUENCIA % Masculino 71 Servidores
104 Servidores
Fonte: SIAPE,2005
Também pesquisou-se o perfil dos servidores do NEMS/PE por sexo que revelou uma sensível predominância das mulheres, representando 59,43% do conjunto de trabalhadores do Núcleo.
25
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\
\
GRÁFICO 1
400
gj ·;: 350 o "O
.s 300 c ~ &. 250 <C
~ 200 g i 150 :;:::: c ~ 100 o
50
Evolução de Aposentadorias dos servidores do NEMS/PE no período de 1988 a 2005.
Fonte:SIAPE,2005
O gráfico 1, retrata o processo de aposentadoria do NEMS/PE no período de 1988 a 2005.
Observa-se que nos anos de 1991, 1995, 1996 e 2004, respectivamente, houve uma ampliação nos
números de pedidos e concessão de aposentadorias.
26
"""· DISCUSSÃO
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\
O resultado da pesquisa a base de dados SIAPE, colocam a necessidade de algumas
considerações sobre aspectos da política de saúde e das reformas do estado ocorridas nos anos 80 e
90 respectivamente.
Verificou-se que a população de servidores do NEMS/PE é composta de pessoas cuja faixa -etária situa-se entre 31 e 60 anos de idade, sendo que 46,86% deles estão entre 51 a 60 anos. Trata-__--
se de servidores que segundo (NOGUEIRA, 2000) ingressaram no INAMPS através do concurso
realizado em 197 5.
Apenas 34,25% dos servidores com nível superior ocupam cargo correspondente a sua
formação acadêmica, e 65,75% com formação superior não conseguiram as~ender, visto que a
Constituição de 1988 põe fim à promoção interna, todavia o grande mérito foi tomar obrigatório o
concurso público para admissão de todo e qualquer servidor.
Ficou expresso que 60,57% dos servidores dó NEMS/PE, têm tempo de serviço entre 26 a
30 anos, reunindo condições para aposentadoria. Do universo investigado, há- uma sensível
predominância de mulheres 59,43%, fato este observado também em outros ·estudos como o de
Machado~(2000).
· No NEMS/PE os efeitos das reformas estão presentes nos anos de 1991, 1995, 1996 e, em
2004 no governo Lula, elevando significativamente o número de aposentadorias, esta elevação das
aposentadorias encontra arrimo nos estudo de Nogueira (2005), que identificá quatro conjunturas
diferentes na evolução do estoque de servidores civis federais no Brasil, a primeira corresponde aos
anos·de 1991-94 denominada de crise e estagnação, marcada pela tentativa de reforma do Estado,
promovida pelo governo Collor, e pelas"expectativas de reforma previdenciária que tiveram por \
efeito aumentar enormemente as aposentadorias em 1991, quando 46 mil servidores se
aposentaram. Neste período não houve nenhum ingresso de servidor por concurso público.
Nos anos de 1995-98 houve elevação de pedidos de aposentadoria no NEMS/PE, neste
mesmo período foi identificado por Nogueira (2005), a segunda conjuntura correspondente a
reforma gerencialista. O Plano Diretor da Reforma do Estado, de 1995, enfatizava ao
"empreendedorismo" que tem como requisito na gestão de pessoal, a flexibilidade de· vínculo e a
avaliação de desempenho nesta conjuntura. Retomou-se os concursos públicos, houve um esforço
para reestruturação das chamadas carreiras estratégicas do Estado, o congresso editou a Emenda ·,
Constitucional n° 20 que estabelece uma seria de regras novas para a aposentadoria incluindo os
servidores públicos, acarretando outra corrida à aposentadoria. No final do primeiro mandato de
Fernando Henrique Cardoso, 106 mil servidores deixaram o governo e apenas 46 mil ingressaram,
salientamos ainda que neste período apareceram os planos de deissão voluntária.
27
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'·
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A terceira conjuntura corresponde ao segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso,
entre 1999 e 2002, marcada por forte orientação fiscalista, em 1999 iniciou-se a serie crise cambial.
As cautelas em conter os gastos de governo foram de tal monta que acabaram por obstruir a
Reforma do Estado. Foi nesta conjuntura que se promulgou, em 2000, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, fixando parâmetros precisos para os gastos com pessoal diante das receitas líquidas de cada
ente federativo (União, Estado e Municípios). As aposentadorias neste período diminuíram
acentuadamente.
No período de 2003-04, houve no NEMS/PE houve uma elevação nos pedidos de
aposentadoria relacionada com a expectativa dos servidores públicos diante das mudanças
originadas pela Emenda Constitucional n° 41. Este novo pico de aposentadorias também foi
constatado por Nogueira (2005) denominada de nova expansão do contingente de servidores
públicos, visto que neste período ingressaram por concurso público 23.342 novos servidores,
todavia no NEMS/PE não houve nenhum ingresso de concursados.
Comparando-se esta pesquisa com a realizada por Nogueira (2000), observou-se que por
volta de 1995 a elevação das aposentadorias geradas pelas expectativas negativas quanto aos
possíveis efeitos das mudanças pelas reformas administrativas e da previdência contaminaram
também os demais servidores descentralizados e municipalizados deixando o Sistema Único de
Saúde carente de pessoal. No NEMS/PE os resultados das aposentadorias colaboram com o estudo
de Nogueira (2000), que propõe alternativas de reposição das lacunas na força de trabalho geradas
~essas avalanches de aposentadorias, fazendo-se necessários selecionar profissionais através de
concurso público para suprir as necessidades de recursos humanos ao ~US.'
A reforma administrativa necessita de uma adequada formação do servidor público vez que
daqui pra frente surge uma multiplicidade de papéis profissionais que cada um poderá vir a
desempenhar. Para tanto a formação desse servidor deverá ser contínua, privilegiando a área
comportamental e não deve se limitar a uma simples atualização de técnicas e informação, mas
principalmente conseguir uma conversão radical de símbolos, linguagens, posturas e filosofias que
até hoje acompanham os servidores públicos (MADUREIRA, 2005).
Salienta Nogueira (2005), que a primeira metade da década de 2000 está sendo marcada
pelos países da (Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico) OCDE, pela
reversão da tendência histórica de diminuição do estoque de trabalhadores do setor público, com o
beneficio da retomada da expansão da força de trabalho no setor público brasileiro, estão
autorizadas 1.478 vagas para o Ministério da Saúde, sendo 876 para o nível intermediário. Todavia
surgirão novos tipos de problema de natureza qualitativa, que irá depender de um planejamento
cuidadoso e de longo prazo de força de trabalho do setor público, que tenha um lugar destacado
entre as políticas públicas.
28
'·
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\
CONCLUSÃO
A Idéia desse trabalho surgiu diante da dificuldade encontrada pelo Núcleo Estadual do
Ministério da Saúde em Pernambuco, mas especificamente do Setor de Recursos Humanos, em
desempenhar a contento suas atividades, isso se verificando através dos questionamentos cada vez
mais freqüentes nas auditorias ocorridas no referido Núcleo.
Pensou-se inicialmente que a causa repousaria na descentralização dos Recursos Humanos
no SUS, para unidades federadas e municipalizadas. Ao realizar a revisão bibliográfica percebeu-se
que outros fatores influenciaram o problema. Um estudo sobre política de recursos humanos remete
a necessidade de compreender o SUS dentro de uma perspectiva histórica. Apenas dessa maneira
pode-se entender as mudanças ocorridas no cenário nacional. No caso específico do setor saúde,
este teve forte influência na nova política de gestão de recursos humanos. Esses dois fatores
repercutiram no setor de Recursos Humanos do NEMS/PE reduzindo o número de técnicos e
obstacularizando-o desenvolver seus trabalhos em tempo hábil e com a qualidade necessária.
Acredita-se que mesmo com a instituição do Abono de Permanência através da EC n°
41/2003, faz-se necessário que o Governo promova a realização de concursos públicos com vistas a
renovar o quadro de pessoal e preencher as lacunas na força de trabalho geradas pelas
aposentadorias ocasionadas por conta das Reformas do Estado e da Previdência, bem como pelas
possíveis aposentadorias que irão acontecer por motivo de saúde daqueles que, não obstante a
elevada idade, continuam na ativa, às vezes apenas para satisfazer as suas necessidades
institucionais e de status.
--{>Uma das funções do Estado é gerir e manter a saúde da população; devendo, para tanto, re
aparelhar e otimizar a sua máquina para cumprir suas funções constitucionais.
29
OBJETIVOS
OBJETIVO GERAL
• Analisar o processo de descentralização dos Recursos Humanos no Sistema Único de Saúde,
verificando suas repercussões no quadro de servidores do Núcleo Estadual do Ministério da Saúde
NEMS/PE.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
• Caracterizar o perfil dos servidores do NEMS/PE quanto a faixa etária, sexo, nível de
escolaridade, tempo de serviço e forma de ingresso na instituição.
• Apresentar as mudanças na política de saúde no Brasil e as implicações da Reforma do Estado no
âmbito dos Recursos Humanos do NEMS/PE.
• Caracterizar as novas demandas e funções para os servidores do NEMS/PE, frente às exigências
do novo Estado brasileiro.
30
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BIBLIOGRAFIA
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