pOLTICAS PBLICAS E HABITAO POPULAR:CONTINUIDADE E RUPTURA, 1979-1988

Busca analisar a lgica dasmudanas ocorridas no quadro dapolrtica de habitao popular noBrasil, nos Crltimosanos, mostrandoa trajetria dos programasreformistas do perfodo 75-84(PROFILURB, PROMORAR,FICAM, JOO DE BARRO) e dosprogramas altemativos e poucoinstitucionalizados da NovaRepblica (~PS, Programa Nacionalde Mutires Habitacionais),ressaltando como este quadroaponta para um esgotamento dopadro de financiamento e para umprocesso acelerado defragmentao institucional e paralisiadecisria.

A polftica de habitao popular recente, a despeito dealgumas inovaes importantes introduzidas ao longo dos anos,em particular durante a Nova Repblica, mantm, quanto aoformato organizacional e ao padro de financiamento, uma fortesoluo de continuidade com o modelo implantado pelo regimeburocrtico-autoritriQem 1964.

H um consenso generalizado de que este modelo estefetivamente em crise. A referncia que se faz aqui no .dizrespeito ao questionamento, que recorrente, sobre o contedosubstantivo das polfticas, sobre os aspectos de gesto eparticipao polftica ou ainda sobre sua eficcia no que se refereao equacionamento da questo habitacional nas camadas maispobres da populao. A questo em pauta de carter estrutural* Arquiteto. Professor do Mestrado em Desenvolvimento Urbano daUF-Pe.

e se relaciona com o padro de financiamento desta polticasetorial. Sendo assim, o quadro atual se configura como umdivisor de guas de grande significao histrica. Importa reter,no esforo de anlise da trajetria recente da polticahabitacional, a lgica das mudanas ocorridas e a possvelemergncia de um novo perfil de interveno do Estado naesfera da habitaco.

Nas sees seguintes, as continuidades e rupturas napoltica de habitao popular sero analisadas no perodops-1979. A crise que paralisou a poltica nos anos 83-85 sertambm objeto de anlise. Por fim so discutidos os impasses edilemas atuais da poltica de habitao, onde se aponta para afragmentao institucional e paralisia decisria que tipificam apolftica no perodo recente.

2. A TRANSiO DEMOCRTICA E A TRAJETRIA DOSPROGRAMAS REFORMISTAS

O Governo Geisel (1974-1979) assinala historicamente umperodo de redefinio da polrtica de habitao popular. efetivamente nesta gesto que emergiu um conjunto deprogramas de carter reformista. O processo decisrio que estna base destas mudanas foi examinado em detalhe em Meio 1.Pode-se afirmar, sinteticamente, que ele se inscreve numconjunto de reformas mais amplo inserido na estratgia detransio democrtica avanada pelo ncleo dirigente do regime.Na esfera de habitao, como de resto para toda a poltica social,a nova estratgia reformista foi formulada num rgo colegiadoinstitudo em 1974 - o Conselho de Desenvolvimento Social. Aestratgia reformista envolveu a instituio de um conjunto deprogramasespecificados a seguir.

2.1. Os programas reformistas no penodo 1975-1984

PROFILURS - Programade Financiamento de Lotes Urba-nizados. Este programa foi institudo pela RC 37/75, em 1975, ebuscava ampliar a clientela atendida pelo antigo PLANHAP (Pia-no Nacional de Habitao Popular), com a incorporaode fam-lias com precria ou instvel insero no mercado de trabalho(com renda de 1 a 3 salrios mnimos). A significao do PROFI-LURS de natureza tripla. De uma parte assinala uma inflexona poltica das COHASs, que passa pela primeira vez a contem-

piar a produo de lotes urbanizados - o que tambm implicavauma autocrtica da prtica de construo de grandes conjuntos detipo convencional. De outra parte, o PROF1LURB representou umpasso na incorporao de uma clientela que havia sido margina-lizada pela poltica oficial no perodo 1967-1974. Finalmente, oPROFILURB confere central idade nova questo da terra urbanano quadro da questo habitacional. O programa, no entanto, vistoem seu cvl"ljunto, apresenta uma eficincia e uma efetividade ex-tremamente baixas.

A resistncia ao PROFILURB no perodo 1975-1979 (quan-do este eclipsado pelo PROMORAR, citado a seguir) esteveassociada s crticas de que este ensejaria o surgimento de "fa-velas organizadas". O programa tambm foi criticado pelos seto-res do empresariado da construo civil, uma vez que comportapouco volume de obras. Em 1978, quando o programa refor-mulado (RC 18/78) com a introduo de esquemas mais vantajo-sos de financiamento e com a incorporao de uma Unidade Sa-nitria ao lote, houve uma revitalizao de curto prazo no pro-grama 2.

FICAM - Financiamento de Construo, Concluso, Am-pliao ou Melhoria de Habitao de Interesse Social. Institudoem 19n, o FICAM buscava, de forma articulada com o PROFI-LURB, consolidar a autoconstruo enquanto altemativa efetivaaos programas convencionais. O programa representava, na rea-lidade, a extenso a uma clientela de menor renda dos esque-mas existentes de financiamento individual de materiais de cons-truo (Programa RECON - Refinanciamento de Materiais deConstruo).

PROMORAR - Programa de Erradicao de Subhabitao.Dos programas reformistas, o PROMORAR representou a versomais acabada da nova poltica habitacional que acompanhou oprocesso de abertura poltica do regime militar. Institudo em1979 pelo recm-empossado presidente Figueiredo, o PROMO-RAR objetivava "erradicar suhhabitaes" a partir de intervenesvisando a melhoria dos ncleos habitacionais de favelas, semimplicar, portanto, a remoo dos moradores. com o PROMO-RAR que a produo de habitaes populares nos moldes deprogramas altemativos atinge o recorde histrico em termosquantitativos. As COHABs produziram no perodo 1979-1982mais de 600 mil unidades, das quais quase um quarto peloPROMORAR; ou seja, cerca da metade do nmero de habita-es produzidas no perodo 1964-1986 (cf. Grfico 1). Essa ex-panso notvel esteve associada campanha concertada do Mi-nistrio do Interior (MINTER) na gesto Andreazza e se pautoupor uma lgica tipicamente c1ientelista quanto aos critrios de

GRFICO 1NUMERO DE UNIDADES HABIT ACIONAISPRODUZIDAS PELAS COHABs 1964-1988

M~~~M"ro~n~~~nnnN~M""M~M~.FONTE: Associao BrasHeIra de COHABs - Caixa Econ&nlca Federal * Dados do pr1melrosemestre

Obs.: As fontes oficiais apresentam dados conflltantes para o perfodo 85-86

alocao de conjuntos. As prefeituras do Nordeste foram incorpo-radas de forma privilegiada nos arranjos patrocinados pelo MIN-TER. Com efeito, foi no Nordeste que se concentrou a maior par-te dos investimento~ do PROMORAR (cf. Grfico 2).

PROJETO JOAO DE BARRO. Programa Nacional de Auto-construo. Institudo em abril de 1984 (RC 05/84), o projeto Joode Barro representa a consolidao de um programa de auto-construo em larga escala e se distingue dos programas de au-toconstruo em geral por se destinar a ncleos urbanos de pe-queno e mdio portes. O desempenho do programa, no entanto,foi bastante tfmido.2.2. Poltica de habitao na Nova Repblica:

a transio inconclusa

A Nova Repblica, com a transferncia de poder dos niilita-res aos civis, assinala historicamente uma mudana efetiva noregime poltico com repercusses amplas nas alianas polticas enas polticas pblicas em geral. Mudana sem rupturas, a trajet-ria da Nova Repblica marcada por descontinuidades Que se de-vem, em ltima instncia, instabilidade das coalizes que aviabilizou como um projeto poltico. O mpeto reestruturador sobo comando de um ncleo heqemnico comprometido C0m uma es-tratgia de mudanas mais profundas dar lugar, gradativamente,a umapolrtica de acomodao a interesses setoriais . inexistindona estrutura intema do Estado um centro organizador e unificadorque d direo e sentido sua ao 3.

A nvel das polticas de corte social, o projeto de reestrutu-rao ampla das polticas pblicas setoriais passa a dar lugar aum conjunto de aes pontuais, muitas das quais de carter as-sistencial. Assiste-se. portanto. a uma ubanalizaco" da oolrticasocial. Isso se manifesta, por exemplo, na instituciona'lizaoquase que exclusiva no conjunto da poltica de uma srie deaes de carter emergencial.

Na esfera da habitao o mpeto reestruturador assumiu oformato de um amplo debate nacional sobre o Sistema Financei-ro da Habitao, que culminou com a extino do Banco Nacio-nal da Habitao em novembro de 1986. Bastante revelador des-sa descontinuidade o fato de que nenhum projeto altemativoenvolvendo uma reestruturao ainda do sistema foi implemen-tado a partir de ento. No conjunto de aes do Estado na esferada habitao - num quadro de esgotamento do padro de finan-ciamento da habitao prevalecente - adquirem relevo os pro-gramas alternativos e pouco institucionalizados referidos a seguir.

GRFICO 2PROMORAR: NMERO DE UNIDADES FINANCIADAS

POR REGIO 1979-85

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E:m 1000unidade.

FONTE: Associao Brasileira de COHABs. Diagnstico do desempe-nho das COHABs. Rio de Janeiro, 1985. mimeogr.

PROGRAMA DE PRIORIDADES SOCIAIS (PPS). Os pro-gramas tipo mutiro foram institudos no quadro do Programa dePrioridades Sociais (PPS) elaborado pelo primeiro govemo daNova Repblica. A gesto do programa ficou a cargo do Minist-rio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), criadoem maro de 1985, e a quem coube a coordenao da polticanacional de habitao popular. O programa Mutiro de Moradiase inscreve nHste conjunto de intervenes promovido pelo MDUcom recursos do Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL), afundo perdido.

PROGRAMA NACIONAL DE MUTIRES HABITAClo-NAIS. Este programa foi institurdo em 1987, e sua gesto coube Secretaria Especial de Ao Comunitria (SEAC), rgo vincula-do Secretaria de Planejamento da Presidncia da RepblicaCom este programa, a matriz institucional da poltica de habita-o popular se expande horizontalmente. O programa de muti-res assinala tambm uma mudana de estilo na poltica habita-cional. Esta passa a apresentar um formato tipicamente cliente-lista, tanto no que se refere alocao de recursos - de cortedistributivista - quanto escolha das localidades contempladas,que se pauta por um jogo clientelstico de alianas ad hoc visan-do a sustentao de curto prazo de medidas governamentais. Oprograma teve uma expanso quantitativa notvel, tendo alcan-ado a cifra de 550.000 financiamentos desde que foi institudoat agosto de 1988. Esta expanso quantitativa, no entanto, sfoi possvel pelo valor unitrio extremamente reduzido dos finan-ciamentos individuais. Avaliaes no sistematizadas de projetosindividuais indicam que a m gesto dos recursos num contextoaltamente inflacionrio deve ter inviabilizado grande parte dasmetas previstas 4.

Com os programas altemativos da Nova Repblica estabe-leceu-se uma clivagem entre os programas operados pelas CO-HABs e aqueles geridos por municpios e outras entidades for-madas ad hoc. Como j foi assinalado, os primeiros encontram-se num impasse de ordem estrutural, enquanto os segundos tmsua dinmica associada a arranjos clientelsticos instveis. Umpadro de interveno que parece estar se desenhando na esferalocal o que se poderia denominar padro reativo. Com efeito,a ao dos rgos locais tem se pautado pela ausncia absolutade critrios e procedimentos tpicos de planejamento (fixao demetas, preocupaes com o mdio e longo prazo, etc.). Pelo con-trrio, as aes constituem respostas a conflitos pontuais queeclodem na arena local. Assim, os projetos altemativos de habi-tao popular referidos anteriormente so, em sua grande maio-

n3, solues para conflitos de propriedade existentes ou inva-ses. A dinmica destas ltimas est fundamentalmente asso-ciada ao ciclo poltico e, por isso mesmo, tem se intensificado noperrodo recente 5.

3. O PADRO DE FINANCIAMENTOE SEU ESGOTAMENTO

O trao distintivo da poltica de habitao popular brasileira o seu padro de financiamento 6. A frmula adotada quanto aeste aspecto foi a constituio de um fundo patrimonial - o Fun-do de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), institudo em1966. Esta opo significava que no seriam utilizadas dotaesoramentrias para o financiamento desta poltica; ela importaefetivamente em constrangimentos estruturais quanto naturezade novos programas habitacionais. Assim, mesmo quando o re-gime buscou privilegiar os programas dirigidos s camadas demenor ingresso, dada a necessidade de se assegurar uma taxade retomo mdia para a manuteno do fundo de financiamento,teve em contrapartida de expandir outros programas destinados aoutras clientelas. A necessidade de manuteno de uma taxa deretomo mdia para o FGTS significava, por exemplo, que a ex-panso dos programas que viabilizassem o acesso dos setoresde baixa renda habitao s poderia ser financiada com o alar-gamento do espectro de taxas de juros do esquema de financia-mentos. Em termos concretos, a expanso dos financiamentosdos programas tipo COHABs implicou uma expanso paralela doprograma RECON (Refinanciamento de Materiais de Constru-o), cuja clientela so segmentos de mdia e alta rendas, ouainda dos programas de desenvolvimento urbano (especialmentena rea de saneamento), cuja clientela de tipo institucional. Deforma semelhante, o alongamento dos prazos de amortizaodos financiamentos de habitaes populares requeria a expansoparalela dos financiamentos institucionais para mdia e alta ren-das - tipicamente com menores prazos de amortizao - paraassegurar liquidez ao sistema como um todo.

Neste sentido, o sistema desenhado para financiar habita-o popular apresentava vrios mecanismos que permitiam -alm de se fazerem necessrios para o equilfbrio do prprio sis-tema - a utilizao de recursos para outras destinaes. Vale no-tar que esta transferncia um dos pressupostos do' prprio mo-delo, ao contrrio de desvios patrocinados pelas autoridades mo-netrias de recursos do FGTS para a compra de Utulos pblicosou para emprstimos de Iiquidez a instituies falidas.

o fluxo de recursos do FGTS para o Sistema Brasileiro dePoupana e Emprstimo (SBPE) passou a ser de mo duplaapenas aps a instituio do Fundo de Apoio Produo de Ha-bitaes para a Populao de Baixa Renda - FAHBRE (RC 02,12/01184). Este fundo seria integralizado pelas entidades partici-pantes do SBPE, em percentagens especificas (em mdia 4%)sobre os seus saldos de recursos do pblico, e remunerado auma taxa mfnima "(0,25%) alm de correo monetria. Vale ob-servar que, em contrapart~da, foi institufda uma "faixa especial"correspondente a 20% dos saldos de recursos do pblico na qualos agentes financeiros poderiam emprestar fora do sistema ta.xa de mercado. Em certa medida, o mecanismo de "contraparti-da" - que estrutural a um modelo que trabalha com fundosonerados - reproduzido aqui. No entanto o FAHBRE apresentaespecificidades que constituem inovaes no .sistema. Em pri-meiro lugar, ele composto de recursos oriundos da captao l-quida de cademetas de poupana que passam a ser geridos peloBNH (ou, aps sua extino, pela Caixa Econmica Federal) eno pelos prprios agentes privados, como no caso dos esque-mas de subsfdios cruzados praticados no mbito do SBPE. Emsegundo lugar, por ter um custo de captao quase nulo, oFAHBRE expressa uma vontade polftica de assegurar recursospara os setores de baixfssima renda num quadro de queda relati-va acentuada dos recursos do FGTS vis--vis a cademeta depoupana 7.

Este constrangimento de carter estrutural da polrtica dehabitao popular s foi rompido parcialmente com a criao doFINSOCIAL em 1982 (Decreto-Lei 1940, de 26 de maio de 1982).A ca~alizao de parcela de recursos do FINSOCIAL para o fi-nanciamento de habitao a fundo perdido possibilitou que aformulao de programas voltados para os segmentos de baixfs-sima renda no sofressem o constrangimento referido. Com re-cursos no onerados, um elemento central do padro de finan-ciamento existente - a saber, o carter auto-sustentado das polf-ticas pblicas de habitao e desenvolvimento urbano - d lugara um padro de carter mais distributivo fundado numa base derecursos de origem fiscal.

,. A ruptura do padro de financiamento da polrtica de habita-ao popular est tambm intimamente associada crise econ-mic,a. Com efeito, o comportamento do FGTS fortemente pr-dcllco. A queda do nfvel de atividades na economia provoca umareduo da receita do fundo, uma vez que a massa salarial secomprime e o volume de saques do fundo aumenta, com a con-

seqente diminuio de sua captao Ifquida Por outro lado, arecesso econmica, ao provocar uma queda dos salrios reais,gera uma dtkalage entre os reajustes das prestaes de aquisi-o de habitao e dos salrios. No caso do Sistema Financeiroda Habitao, no perrodo 1981-83, esta dtkalage pouco afetou osmuturios de baixa renda, ocasionando, no entanto, uma crise delargas propores. A polftica salarial praticada no perfodo (Leis6708/79; 6886/80; Decretos-Leis 2012/83 e 2024/83) implicouperdas reais de mais de 30% para os assalariados de alta e m-dia rendas (faixa salarial acima de 20 salrios mfnimos) (ver Ta-bela 1 e Grfico 3). Como as perdas foram pouco expressivas pa-ra os segmentos de baixa renda - desprezfveis para faixas de 1salrio mfnimo e da ordem de 8% para faixas de at 5 salriosmfnimos -, o que poderia explicar o menor fndice de inadim-plncia neste grupo, a crise no afetou diretamente a polftica dehabitao popular na mesma escala em que afetou o SistemaBrasileiro de Poupana e Emprstimo. O comprometimento derecursos do FGTS com a crise do SBPE - que se revelou umacrise estrutural de carter sistmico - levou, no entanto, parali-sio do sistema como um todo.

TABELA 1

O IMPACTO DAS LEIS SALARIAIS 1 SOBREOS SALRIOS REAIS DE MAIO DE 1979

NlvEL SALARIAL EMSALRIOS MINIMOS

(MAIO DE 1979)15

102040

MUDANA NO SALRIOREAL2

AT~ MAIO DE 1983- 2.6- 7.9- 15.7- 35.2- 58.6

FONTE: BNH. Subs(dios para a interpretao da polftica salarial e al-guns de seus efeitos. Ao de Janeiro, setode 1983. Documentointerno.

NOTAS: 1 Leis nQs 6708179 e 6886/80 e Decretos-Leis nQs2012/83 e2024/83.

2 Calculado utilizando o Indice Geral de Preos - Disponibi-lidade Intema da Fundao Getlio Vargas.

EFEITOS DA pOLfTICA SALARIAL BRASILEIRASOBRE CLASSES SELECIONADAS DE SALRIOS

FONTE: Conjuntura EconOmica, abril, 1984(elaborao Mrcio Valena)

Com efeito, a soluo conjuntural encontrada - reajuste dasprestaes em 112% num quadro de inflao a 246% - gerou umdficit no Fundo de Compensao das Variaes Salariais(FCVS), criado para cobrir resduos ao fim dos contratos, estima-do entre US$ 7 e US$ 25 bilhes. A destinao dos lucros doBNH por um perodo de 10 anos ao FCVS/FUNDHAB, comotambm de parcelas do FINSOCIAL, os quais poderiam ser ca-nalizados para habitao popular, teve forte impacto nesta polti-ca setorial (ver Tabela 2). Vale referir, ademais, que a medida fortamente regressiva medida que o subsdio por contrato nafaixa de muturios com renda acima de 5 salrios mnimos 4,8vezes superior quele concedido aos muturios da faixa de 5salrios mnimos ou menos (ver Tabela 3).

A fortssima queda real da despesa efetiva em habitaocom recursos. de crdito (principalmente o FGTS), tanto em ter-mos relativos quanto absolutos, s6 foi muito marginalmente

TABELA 2

APLICAO DO FINSOCIAlEM HABITAO 1982 - 1986

RG,6.0IPROGRAMA 1982 1983 1984 1985 1986

MINIS7tRIO DOINTERIORRecupera60de ha-blla&s 128.938 266.647Constru6o moradiasbaixo custo 1.286.990 3.70~793 631.118SubsfdIos mutuArlosBNH - 382.615MlNlSTtRIO DO DE-SENVOLVlMENTOURBANORecupera60 de ha-blla&Js - 242.257Consttu6o moradiasbaixo custo - 436.062 780.224Utbanlzalo de lo-Ies e favelas - 69D.432 51~OOOSubsfdfos rootuArlosBNH 109.016

SECRETARIA DEPf..ANEJAMENTOIPRRecupera60 de ha-blla&s 148.891 82.367UtbanlzalJo de fo-les e favelas 183.800

TOTAL 1.286.990 3.834.731 1.430.271 1.560.134 14.790.229

APLICAES EMHABITA,6.0COMO%00 TOTAL 10.5 2~2 9.0 9.4 6.7

FON;rE: Snva, Beatriz Azevedo da. Um estucN:.1sobre as contrlbu;fJes/. sociais.

Rio de Janeiro, 1987. Dissertao de Mestrado,IEI-UFRj

ESTIMATIVA DA DISTRIBUiO RELATIVA DOSSUBsIDIOS AOS MUTURIOS DO SFH POR

NlvEL SALARIALM&llaanualEm15a~ Tmal

RendaMdxlma Tmal Por Por conIralosMensal % (mn~) contrato Tmal conIrato (em1000) %

ToIal5oumenosSMMalsque5SM

100,047,552,5

7.0003.2233.6n

2.4241.6758.140

2.436 100.01.984 81,4452 18,6

FONTE: IBRD. Brazn: public spending on social programs: issues andoptions. Washington, D.e., 1988. Annex 1, table 10. mimeogr

compensada com a elevao verificada na despesa com recur-sos fiscais que cresceu em mais de 500% entre 1980 e 1986. Aqueda referida foi tambm da ordem de 500%; no entanto o vo-lume de recursos de crdito representava em 1980 cerca de 30vezes aquele de origem fiscal (ver grficos 4 e 5). A queda dadespesa em habitao, na realidade, foi muito mais expressivado que aquela verificada em outras reas do gasto social. A des-pesa efetiva em saneamento, onde a origem dos recursos amesma, se reduziu metade no perfodo 1982-1984; recuperouem 1986 o nfvel de 1980. Em outras reas do gasto social comoalimentao e nutrio, educao e sade pblica se verificoufranca expanso do dispndio agregado 8. Outros fatores, portan-to, que parecem estar associados com a fragmentao institucio-nal e paralisia decis6ria que passou a caracterizar a polftica dehabitao, esto na na base da reduo gasto verificado na reade habitao.

Com a crise econmica, os recursos geridos pelo BNH soafetados no s pela reduo da captao Ifquida do FGTS, mastambm pela queda da receita de juros e amortizaes de em-prstimos. O altfssimo nfvel de inadimplncia dos muturios deprogramas de habitao popular e fundamentalmente dos lT!utu-rios institucionais contribufram fortemente para a crise do BNH. Aeroso da base fiscal dos estados e municfpios desatou um pro-cesso massivo de mobilizao para a renegociao das suas df-vidas com o BNH. Como resultado, o prazo mdio dos emprsti-mos e refinanciamentos do banco duplicou entre 1982 e 1985,comprometendo, assim, a Iiquidez do sistema 9.

GASTO FEDERAL EM HABITAO 1980-1986Milhes de 1986

Milh&.

30

21.5

25

22.5

20

11.5

15

12.5

10

1.5( a)

5

2.5

o 80 81 82 83 84 85 88FONTE: VlANNA, SoIon. Coord. Conta consoldsds dos gasbs sodlIIs,

Brasma,lPLAN,lPEA, 1987. mlmeogr.(a) Recursos de crellto (principalmente FGTS)(b) Recursos fiscais (Oramento Geral da Unio)

Por outro lado, a crise de carter conjuntural que afeta ascademetas de poupana tem forte impacto negativo sobre oFAHBRE. A crise das cadernetas, em 1985, acarretou uma redu-o dos recursos deste fundo, cuja arrecadao caiu 82,8% emrelao a 1984. A participao relativa do mesmo nos recursosgeridos pelo BNH se reduziu dramaticamente de 15,3% para2,3% neste mesmo perfedo 10.

Em termos do output ffsico da polftica de habitao popularmedida em termos de unidades financeiras, o impacto da crise bastante evidente. O nmero de unidades financiadas sofreuuma queda de 900% no perodo 1982-1985 (ver Grfico 1). Pare-ce ter havido, a despeito da precariedade das informaes quepossam suportar a anlise, uma expanso significativa de finan-ciamentos de unidades construdas em sistema de mutiro, cujosrecursos so de oriqem oramentria.

Pode-se concluir, portanto, que a poltica de habitao p0-pular praticada pelas COHABs encontra-se em forte crise, a qualest estreitamente associada com a crise fiscal do Estado brasi-leiro, em particular de suas instncias estadual e municipal.

A crise econmica traz em seu bojo a elevao sem prece-dentes da dvida pblica interna e forte desequilbrio fiscal. Nestemovimento trs mecanismos se reforam e se complementammutuamente: a) a escalada da dvida externa e a reconverso daestrutura produtiva para o exterior, b) a escalada da inflao e apoltica de emisso de ttulos pblicos para enxugar a Iiquidez naeconomia e c) a elevao do componente financeiro das dvidaspblicas, extema e intema 11. A poltica praticada pelo governoface a esses desequilbrios compreendem, inter alia, medidas decorte do gasto pblico nas empresas estatais e na administraodireta e indireta. Dentre estas ltimas, no perfedo recente, sedestacam as resolues do Banco Central de ns 1464, de26/02/88, e 1469, de 21/03/88, que limitaram aos saldos existen-tes em 31/12/87 os emprstimos e repasses por instituies fi-nanceiras a empresas estatais e rgos da administrao direta eindireta. Estas decis;es tiveram forte impacto nos programas dehabitao popular medida em que levaram paralisao efe-tiva de vrios programas em andamento e em vrios planos eprojetos elaborados em todo o pas. Segundo a Carta de BeloHorizonte, expedida pelos secretrios de Estado de habitao epresidentes de COHABs em 25/04/88, as resolues implicaramum corte de 83% dos crditos contratados pelo conjunto dos go-vemos estaduais. O quadro que se configura , portanto, de umimpasse para a polftica habitacional.

PARTICIPAO RELATIVA DA DESPESA EFETIVAEM HABITAO NO GASTO SOCIAL FEDERAl*

FONTE: VlANNA. SoIon, Coord. Conta c:msoId8dII dosgastos sociaL BraslRa, IPLANIIPEA. 1987. mlmeogr.

* Compreende as reas de educao e cultura, assistncia eprevidncia, saOde, aRmentao e nutrio, trabalho, habita-o e desenvolvimento urbano.

(a) recursos de crdito (FGTS, etc.)(b) recursos fiscais (Oramento Geral da Unio)

Estas resolues das autoridades monetrias foram com-plementadas com medidas na esfera da polftica habitacional queassinalam mudanas histricas na sua trajetria. Com a CircularNormativa n 58, de 13/04/88, da Caixa Econmica Federal, asCOHABs so destitufdas de seu papel de agentes promotoresda polftica habitacional, cabendo-Ihes to s um papel subsidiriode rgos de assessoria. A agentes privados - quais sejam, em-presas construtoras - cabe agora a iniciativa na implantao deconjuntos. A impl:c::io mais imediata desta inovao que ago-ra os custos de infra-estrutura so transferidos aos usurios, oque significa que o segmento social a ser atendido neste pro-grama de uma faixa de renda superior queles recentementecontemplados pelas COHABs. Numa perspectiva mais ampla, es-tas mudanas configuram a privatizao da polrtica habitacionalpara as faixas de renda mdia inferior, ou, mais do que isso, sig-nifica a "desinterveno" do Estado na esfera da habitao debaixa renda (mas no baixrssima renda, com menos de 3 salriosmrnimos), uma vez que este espao no ser ocupado pelosagentes privados. As COHABs, assim, viriam a assumir o papeltradicionalmente jogado pelos INOCOOPs, qual seja, de escrit-rios imobilirios de agentes privados que pretendem atuar na fai-xa mdia inferior do mercado de habitao.

4. FRAGt\1ENTAO INSTITUCIONAL E PARALISIADECISORIA

o quadro da polftica nacional de habitao traado nas se-es anteriores aponta, por um lado, para o esgotamento do pa-dro de financiamento desta polftica setorial associado a umacrise fiscal do Estado de carter compreensivo e, por outro lado,para um processo acelerado de fragmentao institucional e pa-ralisia decisria O processo de reestruturao do formato institu-cional da polftica habitacional comandado pelo ncleo dirigenteda Nova Repblica, que leva instituio do Ministrio do De-senvolvimento Urbano e Meio Ambiente em maro de 1985 eque culminou com a extino do BNH em novembro de 1986,permaneceu inconcluso. Com a conseqente transferncia dagesto do FCVS ao Banco Central e da gesto do SBPE para oConselho Monetrio Nacional se estabelece um conflito interbu-rocrtico. Por outro lado, a absoro das funes do BNH pelaCaixa Econmica Federal ensejou uma paralisia administrativana gesto da polftica habitacional. A transferncia da gesto doFundo de Assistncia Liquidez (FAL) para o Banco Central numquadro de escalada de falncias fraudulentas de agentes finan-

celros, na realidade, se constituiu no primeiro passo de ingern-cia do Banco Central no SFH. H que se notar que o ajuste doSFH ao Plano Cruzado foi um processo complexo em que as di-versas medidas parciais adotadas geravam fortes desequilfbriosde ordem contbil, os quais absorveram a ateno dos gestoresda polftica habitacional12.

Por outro lado, h que se referir que a arena decisria seampliou notavelmente com a incorporao de outros atores so-ciais - burocrticos, dos movimentos sociais e de setores capita-listas. A fragmentao do processo decisrio na estrutura intemado Estado foi apontada paradigmaticamente pelo presidente doBNH em exposio ao Conselho de Administrao do banco:"Aviabilidade das metas governamentais no setor de habitaotambm est vinculada rapidez com que possam ser definidasas regras de aplicaes dos recursos ao mesmo destinados. Fstarapidez ser tanto menor quanto mais dilufdaesteja a faculdadede regulamentao entre vrios rgos do Governo. experin-cia universal que a complexidade dos processos decisrios - quese amplia com o nmero de agentes que neles intervm - podeat produzir decises mais sbias. Esta lentido poder aumen-tar, se nos mecanismos decisrios se procura incluir todos os in-teresses em conflito. Em outras palavras; quando se procura re-produzir, na esfera da administrao executiva, os padres de re-presentatividade que as democracias modernas asseguram aolegislativo, transfere-se para aquela as caracterfsticas do ltimo,que privilegiam a participao e o debate, mas no tm o mesmocompromisso com a velocidade das decises"13.

o que o discurso assinala efetivamente a crise de gover-nabilidade que afeta a gesto da polftica de habitao, que sefunda na exploso de demandas setoriais num quadro onde o ho-rizonte temporal do clculo poltico e econmico dos agentes en-volvidos se reduz devido s incertezas traz idas pela crise. Nestequadro, a gesto da crise, que sobretudo de natureza financeirae que envolve instrumentos de curto prazo, promove ou exacerbaa ascendncia dos setores do aparelho de Estado na esfera fi-nanceira sobre as demais agncias e instituies setoriais. Osconflitos em torno da gesto dos recursos das cadernetas depoupana pelo Banco Central fornece um exemplo paradigmticonesse sentido.

De forma semelhante, na esfera da habitao popular severifica um conflito entre as instituies estaduais e municipais ea rea fazendria da administrao federal, cuja arbitragem, emltima instncia. est na esfera do executivo. As demandas 10-

cais so mediatizadas, por um lado, pelas articulaes poltico-partidrias onde os polfticos locais atuam como brokers de clien-tela difusa. No perodo recente, estas demandas se expressaramnas vrias formas de associativismo e protesto urbano encontra-das nos chamados novos movimentos sociais. As demandas queimplicam mudanas substantivas de programas ou normas tmsido canalizadas notadamente por instituies da sociedade civil,em particular as de carter corporativo, e tambm por instituiessuprapartidrias que representam interesses das mquinas admi-nistrativas locais (estaduais e municipais). Este o caso do F6-rum Permanente dos Secretrios de Habitao e da AssociaoBrasileira de COHABs (ABC) que aglutinaram as crticas ao im-pedimento ao acesso ao crdito pelos rgos locais determinadopelo Conselho Monetrio Nacional 14. Com efeito, a demandafundamental (para no dizer exclusiva) da ABC, no amplo debatepblico sobre a reformulao do Sistema Financeiro da Habita-o, foi no sentido da descentralizao da poltica 15.

o padro emergente que se desenha o atendimento adhoc s demandas locais, conforme alianas instveis para objeti-vos de curto prazo do executivo federal, que envolvem tipicamen-te os executivos estaduais e municipais. Estes disputam espaosde poder na esfera de poder local - quadro que se desenha commais nitidez com o fim das nomeaes de govemadores pelo pc-der. central e a conseqente autonomizao dessa esfera no sis-tema polftico nacional 16. O formato extremamente centralizadodas polfticas pblicas permitiu, por outro lado, uma conjuno deinteresses entre executivos municipais, a burocracia central egrupos privados que atuam na "prestao de servios" de inter-mediao. Este arranjo representa uma profissionalizao do pa-dro clientelista tradicional, uma vez que nele se fundem a pres-tao de servios tcnicos especializados com a barganha polfti-ca e intraburocrtica de corte tipicamente clientelista. O carterinstvel das alianas tambm se manifesta por uma descontinui-dade administrativa e de normas legais - que so alteradas aosabor de presses corporativista - numa escala indita na forma-o de polticas pblicas no Brasil.

No que se refere esfera da habitao, verifica-se na estru-tura interna do Estado uma especializao funcional entre agn-cias com um padro tipicamente distributivista - como o casoda SEAC, vinculada ao prprio executivo - e as agncias pree-xistentes, onde aquelas se superpuseram a estas. Num quadrode crise de recursos, as agncias locais parecem ter assumidoum padro reativo de interveno onde suas aes se concentram

na gesto de conflitos emergentes. As aes que importam emmenor nus financeiro e alta visibilidade polftica - como aquelasde regularizao fundiria - so as nicas que podem ser viabili-zadas num contexto de alta mobilizao social sinalizada na ex-ploso de invases urbanas.

( 1)Cf.Melo. Polfticas pblicas ( 2)Cf. Fundao Joo Pinheiro( 3)Cf. Faria & Castro( 4)Segundo entrevistas com gerentes de projetos mutirOes nas

capitais nordestinas. realizadas em julho e agosto de 1983.( 5)C.F. Meio. Modos de acesso ( 6) No que se refere ao Sistema Brasileiro de Poupana e Emprs-

timo (SBPE). no entanto. a legislao e a estrutura institucional brasileiraseguem bastante de perto, o modelo americano. Para uma perspectivaintemacional comparada. ver Bolem.

( r,O recolhimento ao FAHBRE pelos agentes. no entanto. passoua ser voluntrio e no compuls6rio a partir do "pacote habitacional" de ja-neiro de 1988.

( 8)Cf. Resende. A recuperao nestas reas se deveu. h que senotar. ao aumento extraordinrio dos recursos de origem fiscal verificadoa partir de 1985 - emv irtude. entre outras coisas. do aumento dos bene-frcios previdencirios e das novas exigncias introduzidas pela EmendaCalmon na rea da educao. Ibid. Ver tambm Fagnani et alli.

( 9) O prazo mdio de emprstimos e refinanciamentos de mutu-rios e antigos agentes financeiros ela! ou-se. em 1985. para 364 meses(inclusive carncia e retomo). contra 242. em 1984. e 194 nos anos de1982 e 1983. Cf. Sistema Rnanceiro da Habitao. p.13.

(10) Ibid p.4.(11) Cf. Afonso & Daim.(12) Com efeito. a escala das distorOes geradas de grande mag-

nitude. As perdas resultantes do critrio de correo pro rata adotadopelo Decreto 92591/86. por exemplo. absorveu todo o patrimnio Ifquidoacumulado pelo banco em seus 21 anos de existncia e a!n9a gerou umpassivo a descoberto equivalente a duas vezes esse patnmnio. O mo-delo operacional de arrecadao do FGTS tambm entrou em crise. Areteno de recursos do FGTS pela rede bancria por 39 dias perdeuseus atrativos durante o Plano Cruzado. e os bancos passaram a recu-sar roas contas. Cf. Brasil. Leis. etc.

(13)Cf. Sistema Financeiro da 'Iilbitao op. cit.. p.17.(14) Entre outras manifestaes destes grupos: Carta de Belo Hori-

zonte. de 25/04/88; Carta de Goinia. de 31/07/87; Carta de So Paulo.de 02/03/85; offcio enviado por Adriano Murgel Branco. Presidente do Fo-rum Permanente dos Secretrios Estaduais da rea de Habitao. aoConselho Monetrio Nacional. em 23/03/88; offcio enviado por AdrianoMurgel Branco ao Exmo. Sr. Presidente da RepOblica, em 28103/88.

(15) Cf. Comisso de Refonnulao do SFH e a posio As ou-,tras demandas especfficas so timfdas: aumento dos spreads cobradospelas COHABs e que so suas fontes de recursos; refonnulao do se-guro; adoo de programas integrados, etc. Dentre as propostas genera-listas est a utilizao de recursos a fundo perdido para habitao - oque, ao que parece, tem reforado outras instituies locais em detri-mento das prprias COHABs.

(16) Esta disputa foi expressa com clareza pelo Ministrio do De-senvolvimento Urbano e Meio Ambiente:"Se o Ministrio atende direta-mente os municfpios, isso causa protesto dos govemadores. Se atende-mos os govemadores, os prefeitos reclamam". Entrevista com DeniSchwartz.lsto~, So Paulo, 21 out. 1987, p.72.

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