pOLnCA DE HABITAO E POPUUSMO:O CASO DA FUNDAO DA CASA POPULAR

Busca-se reconstituir a trajetria histrica da Fundao da Casa Populara partir de uma anlise minuciosa de fontes primrias. So discutidos oprocesso decisrio subjacente instituio da FAP e as relaes maisamplas entre a poltica de habitao e os arranjos polticos populistas.Ao contrrio do que geralmente se supe, a FCP se constitui um resduode um grande projeto de poltica habitacionaJ gestado durante o EstadoNovo e que foi vetado por uma coalizo ampla de interesses sociais(que renascer das cinzas com o projeto do BNH), o que explica, issosim, sua fragilidade. A FCP tambm no se constituiu, como se afirma,uma agncia tipicamente urbana associada urbanizao acelerada eincorporao de massas populares ao sistema poltico, mas antes umaagncia de vocao rural captada por oligarquias

1. O MARCO HISTRICO: A CRISE DE HABITAO, A POLlTlZAO DAS FAVELAS E AGESTAO DA POLfTICA URBANA

A dcada de trinta assinala historicamente a consolidao de um padro deacumulao urbano-industrial. Este processo se estabelece sob a tutela do Estado e seracompanhado de uma forte expanso da esfera pblica. Seus pressupostos polticos so aascenso e gradativa hagemonia da burguesia industrial sobre os grupos oligrquicos dobloco no poder e a progressiva incorporao e cooptao das massas urbanas na arenapoltica que ir se expressar, a nlvel institucional, na criao do aparato organizacional doMinistrio do Trabalho e das agncias governamentais de bem-estar social. A criao daFundao da Casa Popular se inscreve nesse movimento de definio de uma polltica socialefetiva pelo Estado.

De forma especifica, a criao da Fundao da Casa Popular (FCP) se constituiu umdesdobramento histrico e uma resposta do Estado forte crise nacional de habitao, queatingiu sobretudo o antigo Distrito Federal (Rio de Janeiro), descoberta e politizao daquesto urbana expressa num discurso novo sobre as favelas emocambos e ao processoinstitucional interno ao Ministrio do Trabalho, que culminaria na unificao dos diversosInstitutos de Aposentadoria e Penses (IAPs) e, conseqentemente, das suas carteirasprediais, abrindo ento a possibilidade de uma polltica nacional de habitao.

Sobram casas para vender,faltam casas para alugar"

(Manchete da Folha carioca em 4/7/44)

A deflagrao da 21 Guerra Mundial ocasionou uma tendncia altista nos preos daconstruo civil pela quebra das importaes de produtos at ento em sua grande parteimportados como cimento, ao, vidro, elevadores, ete. Tambm contribuiu para a tendnciaaltista uma onda especulativa que inflacionou todos os setores da economia. O boomimobilirio que se iniciou em meados dos anos trinta adquire grande fora a partir de 1939,impulsionado pela grande expanso de meios de pagamento nos anos seguintes (ndices1939=100;1942=166; 1944=28~.

As bases legais para a especulao imobiliria foram estabelecidas em 1928 emlegislao que dispe sobre a alienao da propriedade em condomnio (venda deapartamentos); em 1937 com a regulamentao das compras a prestao (at ento regidaspelo cdigo civil que facultava s partes romperem o contrato antes de assinada a escriturade compra e venda) e, em 1933, com a fixao do juro mximo para financiamento imobilirioem 10% para hipotecas urbanas, em lugar das taxas vigentes superiores a 20%.

Com a superestrutura jurdica definida e na ausncia de um mercado financeiromaduro, os capitais excedentrios - num quadro de desvalorizao da moeda - foramcanalizados para o mercado imobilirio. O boom imobilirio no Distrito Federal foi descrito porum observador nos seguintes termos:

Esteve o Distrito Federal atacado pela febre de construes, at bem poucos dias, eainda hoje milhares de armaes de ao levantam-se para os cus clamando pelocrdito que tarda. Foi sem dvida o dinheiro fcil a caUsa dessa febre que alterouprofundamente a fisionomia da cidade e se traduziu na derrubada de dezenas dequarteires e prdios coloniais no centro urbano, onde agora se estende a avenidapresidente Vargas. (Homense casas 1947:51.)Com efeito, contriburam para exacerbar o superaquecimento do centro urbano e a

correspondente demolio de largas faixas residenciais de baixa e mdia renda, o acmulode divisas j referido e a grande massa de recursos acumulados pelos fundos de penso dosinstitutos de previdncia pela forte expanso da massa segurada e a correspondent:utilizao dos mesmos para o crdito imobilirio; as repercusses trazidas pela exacerbaudo xodo rural na dcada de trinta e a imigrao de capitais europeus em virtude da guerrt(Orlando, 1943:108).

Os analistas contemporneos assinalavam com estupefao o quadro da criseexistente:

"Morar" conseguir um apartamento ou uma casa tornou-se um dos pequenos dramasdos citadinos contemporneos... No Rio de Janeiro, por exemplo, para ficarmos emcasa, nunca se construiu tanto como nos ltimos quatro ou cinco anos e nurica houvetanta procura de habitao. Paralelamente, jamais tambm a explorao sobrenegcios de imveis atingiu a tamanhos limites. Um verdadeiro encilhamento comtodas as suas nefastas conseqncias to largamente conhecidas... O que osbrasileiros da capital do pafs presenciaram nessas ltimos anos no significou umapolftica de fomento s construes urbanas mas uma desenfreada especulaodentro da inflao do dinheiro e de crdito em curso, em que tomaramparte Institutoscontrolados pelo Estado, girando em torno dos grandes ediffcios coletivos de luxo, oque no constitui a necessidade bsica da populao carioca (Leis doInquilinato... 1946:7).

Os Institutos de Aposentadoria e Penses responderam por .24,2% dosfinanciamentos imobilirios concedidos em 1943, um ato tfpico. De forma maisexpressiva, pela construo dos primeiros grandes ediffcios de grande porte no Brasil

para suas sedes, os IAPs contribufram significantemente para a onda especulativa domercado imobilirio que chegou a proporcionar lucros variveis de 50 a 100%.(Orlando,1944:111).O boom contrutivo no se constituiu, no entanto, uma soluo crise de habitao.

Esta contradio entre a lgica da apropriao privada da acumulao e as necessidadescoletivas apontada com clareza naquele contexto histrico por um comentadorcontemporneo:

Vimos no Rio de Janeiro,... ruas inteiras... desaparecerem sob a ao das picaretasdos demolidores. Eram velhos casares, na sua maioria transformados emresidncias coletivas. Milhares de famflias talvez, em virtude da abertura da modernaavenida PresoVargas, tenham tido que procurar novos alojamentos. Dado o aspectoffsico do caso, foi este o principal aspecto que se fez sentir. Ao lado dele, criandomais um problema para a mente popular, havia um legftimo boom de construes. Es um tanto tarde que veio a fase de compreenso do contraste: por que seconstruindo tanto no se amenizava a crise? que a grande massa deconstrues no era dlrlglda no sentido de cobrir a lacuna aberta com asdemolies. Tratava-se, numa larga maior/a, de residncias de luxo, e noobstante os deslocamentos de habitao havidos a crise permanecia. (CasaPopular': 1946: 138.)

A crise politizou a questo da habitao, e o Estado responde com a reintrodu01 daLei do Inquilinato em 1942. A lei, no entanto, parece ter reforado a tendncia no sentido daconstruo de residncias de luxo para venda ao invs de locao. A populao se deparoucom uma situao de "sobram casas para vender, faltam casas para aluga"'. Frente crisede habitao e s medidas restritivas da Lei do Inquilinato, o prprio mercado desenvolveumecanismos compensadores e espoliativos, tais como o "aluguel com mveis" e opagamento de "luvas (Gusmo, 1944:89, e Hel/er, 1944).

As repercusses da crise de habitao alcanaram a arena poltica. Com a derrocadado Estado Novo, a despeito da preeminncia da crtica ditadura de Vargas em vrios nveis,a questo da habitao se constituiu, aparentemente pela nica vez na histria brasileira, umitem destacado dos programas eleitorais dos candidatos presidncia.

nesse quadro histrico, como ser indicado em sees posteriores, que emergir aproposta da Fundao da Casa Popular.

O processo de "descoberta" das favelas na dcada de trinta constitui um dadoessencial para o entendimento da poltica de habitao e, por extenso, da poltica socialadotada na dcada de quarenta. A visibilidade poltica das favelas e mocambos guarda umavinculao estreita com a quebra das estruturas oligrquicas de poder prevalecentes e oprocesso de cooptao das massas urbanas a que se assiste na dcada de 30 e que opopulismo aprofundar. Paralelamente, ocorrer a introduo do povo e do morro - .osinteresses do povd', "o morro est com Pedro Ernestd', etc. - no discurso poltico. Estesnovos desenvolvimentos so anunciados na administrao municipal reformista de PedroEmesto no Distrito Federal e na campanha presidencial de 1937, quando Jos Amricaassume a bandeira de "campeo das Favelas. Pedro Emesto interveio em conflitos de telTae instalou, pela primeira vez em favelas, escolas e equipamentos coletivos, o que equivale alegitimar a sua existncia contestada pelo sistema poltico vigente (Conniff. 1981) ..

As favelas se convertem gradativamente num territrio a ser explorado, de uma parte,pelo sistema polltico que vislumbrava a sua incorporao problemtica arena polftica, e, deoutra parte, pela Igreja, que estava empenhada numa polltica de rapprochement com oEstado. Esta buscava incorporar as massas urbanas em um projeto corporativo a partir deuma perspectiva definida pela doutrina social da Igreja. A Igreja temia a irrupo das massasurbanas na cena polltica pelo perigo ordem estabelecida que isto representava.

nesse sentido que a Igreja patrocinar a criao dos grupos de Ao Social comatuao nas favelas. Visava criar ncleos de socializao do prolatariado urbano, ondeseriam identificados e formados "lderes operrios". Fazia-se necessrio primeiramentemapear socialmente as favelas - o que resultou nos primeiros estudos e levantamentos dascondies de vida e de habitao nas favelas (Morais, 1938; Porto, 1938; Ribeiro, 1939).0grupo de Ao Social do Rio de Janeiro fundou a Associao Lar Proletrio, em 1936, e tevepapel de relevo na formulao da polftica social e de habitao no Ministrio do Trabalho(Rubens Porto, entrevista).

Este processo LJepolitizao das favelas ser aprofundado e tomar corpo ao longoda campanha dos Parques Proletrios Provisrios que marca a primeira interveno doEstado na questo das favelas no Rio de Janeiro. No Recife ter lugar a Cruzada SocialContra os Mocambos, iniciada em 1939. No cabe aqui a anlise dessas experincias (ver aanlise pioneira de Penha, 1946, e tambm Meio, 1985); importa assinalar que o processode descoberta das favelas e a agudizao dos conflitos de terra urbana que se estabelecempaulatinamente assinalam a incorporao da questo da habitao agenda de intervenodo Estado.

Aos fatores referidos anteriormente h que se somar o processo interno ao aparelhode Estado que se expressa nas propostas apresentadas pela burocracia do Ministrio doTrabalho. Este grupo, constitufdo de especialistas em seguro social, entre outros tcnicos,ganhou ascendncia nos processos decisrios na rea de polftica social pela complexidadeque a gesto dps vultosos recursos dos fundos de penso apresentava (Malloy, 1979).

A opo pela aplicao dos recursos dos IAPs em habitao, apesar de prevista em1932, s adquire expresso em 1937, na gesto de Agamenon Magalhes frente doMinistrio do Trabalho, que conferiu forte prioridade questo da habitao. Durante oEstado Novo se deu infcio construo de grandes conjuntos residenciais, ao mesmo tempoem que se avolumavam vertiginosamente as reservas dos IAPs, que passam a sercanalizadas para o crtido imobilirio, como j foi mencionado anteriormente. Nos ltimosanos do Estado Novo, a crise de habitao se agudizou, contrastando fortemente com osurto imobilirio impulsionado, em parte, pelos recursos dos IAPs. Apesar da censura econtrole da opinio pblica, a questo se politiza, instalando um conflito dentro do aparelhode Estado, solapando a legitimidade que a polftica social desfrutava junto .aos setorespopulares2.

nesse quadro que Vargas anuncia, no seu discurso do Dia do Trabalhador de 1944,

Terminada a fase de experincia e solidificao dos Institutos e Caixas, cujasreservas vinham sendo aplicadas sobre o critrio de imediata segurana e rendimentocerto, tempo de Iniciar-se uma polltlca de mais largo alcance relativamente aoemprego dos fundos acumulados. Emprestar os depsitos das organizaes deeeguro social para construes suntur/as ou fazl-Ios circular a Juros bancrios

afastlos da finalidade superior que ditou a leglalao trabalhista. ~to aplicaodo capital tambm sero adotados rumos diferentes... Com a coIaboraAodas administraes municipais, que entrozaro os respectivos projetos...construIremos cldades-moclelo nas proxImidades di grandes centrosIndustrIaIs com Instalaea de tratamento de de, de educao profla/onlll eflslca (OEstado de So Paulo, 2/5/1944).A nova poltica governamental inicia-se com a constituio da Comisso de Aplicao

das Reservas da Previdncia Social(CARPS), a quem incumbiria "especialmente o estudo eelaborao de planos sistemticos para a construo de cidades e vilas operrias em todo oterritrio federar (Portaria 9/1944, MTBIC).

O propsito do presidente Vargas de empreender uma poltica compreensiva de vilasoperrias pode ser inferido pelo fato de que, insatisfeito com os trabalhos elaborados pelaCARPS, o presidente ordenou a ampliao de sua competncia. CARPS caberia, a partirde ento "estudar o problema do lar operrio no somente na parte construtiva propriamentedita... mas principalmente, no que se refere a aspectos fundamentais que devem serestudados e resolvidoS' (Portaria 40/1944, MTBIC). Estes incluam definio de taxas dejuros, percentagens das reservas a serem utilizadas num programa de habitao popular,faixa de rendimentos da populao meta e locais em que as vilas seriam construdas.

Esta nova pol tica de habitao estruturava-se em conjuno com a proposta deunificao dos diversos institutos de aposentadoria e penso - IAPI, IAPTEC, IAPE, IAPB,IAPC e IAPM - numa superinstituio de previdncia social, cuja formulao eimplementao cabia Comisso Organizadora do Instituto de servios Sociais do Brasil(COISSB). Vale acrescentar que as duas comisses eram compostas, em grande parte,pelos mesmos indivduos, e ademais - e a est a sua pertinncia para a anlise daFundao da casa Popular - este grupo e a estrutura organizacional de que faziam partepermanecero inalterados com a transio democracia formal at a promulgao da LeiOrgnica da Previdncia Social, em 1960.

A proposio que interessa apontar aqui e que emerge desta redefinio da polticasocial a da unificao das carteiras hipotecrias dos IAPs, a que se props tambm aFundao da casa Popular. Na realidade, ela s se materializou quase vinte anos maistarde, com a criao do Banco Nacional da Habitao - que foi consolidada com a unificaodos IAPs e a fundao do Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), em 1967.

Como ser assinalado em sees posteriores, o malogro da FCP em se constituircomo rgo gestor dos recursos das carteiras hipotecrias decerto o dado maissignificativo para o entendimento desse rgo e particularmente revelador das desventurasda poltica populista de habitao.

2. PROJETOS POLfTICOS E ESTRUTURAS DE INTERESSES NA CRIAO DAFUNDAO DA CASA POPULAR

A crise de habitao, como j foi mencionado antes, colocou a questo da habitaona agenda poltica. Com efeito, na campanha presidencial de 1945, a habitao foi um itemabordado Pelos candidatos. Outra, o candidato vencedor, afirmou que o problema era "graVffe que precisava "ser resoMdo com toda a urgncia", preconizando a criao de uma CaixaNacional de Habitao visando a construo de cem mil casas populares3.

O governo Outra notabilizou-se por uma poltica social Conservadora e pela forterepresso aos setores avanados e mobilizados da classe trabalhadora, intervindo emsindicatos, alm de ter decretado a ilegalidade do Partido Comunista Brasileiro. O nico setor

da polftica social em que se poderia postular medidas novas era o da habitao, que pareciasobretudo ser potencialmente consensual por poder incorporar as demandas dos setorespopulares e dos setores capitalistas vinculados indstria de materiais de construo e daconstruo civil e, em menor medida, das companhias de seguro4. Ademais, a habitaoconstitufa-se uma pea importante do discurso polftico conservador e de setores da IgrejaCatlica que identificava a posse de um imvel com a estabilidade social. ampla votaodo Partido Comunista Brasileiro, que obtm significativas vitrias eleitorais nos principaiscentros urbanos do pafs, tornando-se majoritrio em cidades como Rio de Janeiro, Recife,So Paulo e Santos, Outra contraps a sua polftica social num contexto que ele caracterizouda seguinte forma:

Dos mais diffceis e agitados foi o ano de 1946para a NaoBrasileira, ento no infcioda tarefa de redemocratizao. Ideologias extremistas procuravam lanar rafzesprofundas no meio sindical, a fim de transform-Io em vefculo de obra dedesagregao da nacionalidade. Incertezas decorrentes de certos dispositivos legais,ainda mais agravadas pelas preexistentes condies precrias de vida, que de prontono era possfvel modificar ou remediar, causavam inquietao e agitao(Mensagem..., 1949).

Os objetivos polfticos visados com a criao da Fundao da Casa Popular podemser discemidos na Exposio de Motivos anexa aO projeto de sua criao:

No Brasil, tambm a escassez de habitao para as classes menos favorecidasultrapasSade muito o limite dentro do qual o problema poderia ser considerado comoda rbita exclusiva da iniciativa privada e do interesse individual.Acentuam-se na vidasocial do pafs as conseqncias da crise que atinge diretamente a economia dasfamflias mais modestas, agravando as dificuldades que a conjuntura imp6s coletividade... (a FCP) ser Igualmente um Importante fator na pol/tlca derevlgoramento das bases de nossa organIzao social capaz de opor-se sInfluncIas dlssolventes que se alimentam desses desaJustamentos socIaIs eeconmicos (Exposio de motivos..., Jornal do Comrcio,2-3/5/1946:3).

Aqueles objetivos podem ser divisados de forma ainda mais explcita no discurso deposse do primeiro superintendente do rgo, para quem a FCP visa fortalecer, na mente dotrabalhador, a impresso, que com o tempo se transformar em convico, de que o regimedemocrata capitalista no o desampara ~. efetivamente, omais conveniente nossa ordempolftico-sociaf (Discurso de posse de A. Godoy, in Anais..., 1946).

tambm reveladora da estratgia polftica perseguida a rapidez com que seprocessou o estabelecimento da nova instituio. Anunciada na posse do ministro doTrabalho em fevereiro de 1946, seu anteprojeto divulgado para receber sugestes emmaro. A FCP oficialm~nte institufda, significativamente, no Dia do Trabalho. O primeironcleo de casas anunciado foi o de Santos, em plena crise, concomitante interveno doMinistrio do Trabalho no Sindicato dos Estivadores. ainda bastante expressivo o episdioda destituio do primeiro superintendente do rgo, quando fica clara a pers~ectiva dahabitao como elemento pacificador" do qul esperavam-se resultados imediatos .

Uma vez referenciado o projeto polftico subjacente proposta da FCP, h que sereferir s diversas respostas das distintas fraes de classe e setores capitalistas,segmentos organizados da sociedade civil e canais mediadores de Interesses declasse. O decreto que estabeleceu as bases da Fundao da Casa Popular, na verdade,constitui um resfduo do anteprojeto divulgado que sofreu fortes crfticas e ensejou um projetode negociao de interesses entre diversos grupos. .

Afora a prpria proposta geral da nova agncia de habitao, dois itens formavam oponto central da controvrsia. O primeiro referia-se ao Artigo 13 do anteprojeto, quedeterminava que as operaes imobilirias e o financiamento das carteiras prediais pelosIAPs cessariam e seriam incorporados FCP; o segundo se refere ao Artigo ~ doanteprojeto, que previa uma taxa sobre edificaes restitulvel no prazo de trinta anos - paratodos efeitos um imposto (Anteprojeto ...).

Os grupos associados estrutura pelego-corporativa do Ministrio do Trabalho, quese expandiram marcadamente durante o Estado Novo e que acenavam com a perspectiva douso clientelfstico da mquina administrativa desse ministrio, resistiram ao plano deunificao das carteiras prediais e sua transferncia para a FCP. Formulada por um governohostil ao regime anterior, a Fundao da Casa Popular era temida como uma soluoinstitucional que poderia acarretar o enfraquecimentodesses grupos.

No ataque idia do novo rgo, esses grupos encontraram um aliado natecnoburocracia que administrava as reservas da previdncia e que formaram a matrizoriginria dos "tcnicos desenvolvimentistas6. Esta ocupava um lugar privilegiado noprocesso de tomada de decises na esfera da polftica social e mesmo econmica. Asreservas da previdncia eram a mais significativa fonte domstica de recursos financeiros deque dispunha o Estado, sendo utilizadas para os primeiros grandes projetos deindustrializao (Volta Redonda, entre outros), alm se serem uma poderosa fonte para ocrdito imobilirio.

A ingerncia da nova instituio num setor significativo da administrao de seusrecursos - a carteira predial e o financiamento imobilirio - significava o enfraquecimento dopoder desses grupos e um golpe nas alianas constituldas externamente com diversossetores. Alm disso, conflitava com a estrutura extremamente centralizada da previdnciasocial, em que o Conselho Nacional do Trabalho, e posteriormente o Departamento Nacionalda Previdncia Social, devia autorizar decises de rotina, incluindo financiamentosindividuais, por qualquer dos IAPs,em qualquer ponto do territrio nacional.

Das presses exercidas por esses grupos resultou o abandono da proposta deunificao das carteiras prediais prevista no anteprojeto. A redao final da lei estabeleceuque as novas operaes imobilirias e financiamento das carteiras prediais passaro aobservar as condies que forem estabelecidas em instrues especiais do Ministrio doTrabalho, Indstria e Comrcid', que nunca foram expedidas.

A nova agncia de habitao, por outro lado, tambm sofreu ataques similares porparte dos sindicatos e setores trabalhistas. Estes buscavam escapar da tutela imposta aomovimento sindical pela estrutura corporativa da legislao trabalhista e, por outro lado,assumir o controle do aparato administrativo do Ministrio do. Trabalho no sentido deassegurar a hegemonia dos setores populares no aparelho de Estado. A criao da FCP erainterpretada como uma estratgia estatal de esvaziamento das instituies de previdncia ede bem-estar social em geral - ao mesmo tempo, locus potencial de fol1alecimento dossetores sindicais e legado por excelncia do Estado Novo que o novo regime buscavadestruir.

nesse sentido que h de se interpretar a crItica que esses setores fizeram. Em cartaque encaminhava o Pronunciamento das Classes Trabalhistas de So Paulo sobre a criaoda FCP, afirmava-se: Somos contrrios criao da Fundao da Casa Popular porqueentendemos que as instituies de Previdlncia podero, com vantagens, realizar o trabalhoque fosse confiado ~ futura organizad'. E, postulando a reorganizalo das carteirasprediais em novas bases, indagam:

Por que negar maior autonomia s suas delegaes regionais? Por que no confiar adireo dessas delegacias a pessoas retiradas das categorias profissionais queintegram a classe. dos segurados, fazendo-se a seleo das mesmas por processoeleitoral realizado nos sindicatos e federaes sindicais? (Pronunciamento ... O Estadode So Paulo, 28/4/1946:8).A crise de habitao atribulda valorizao assombrosa da propriedade imobiliria

e ao encarecimento vertiginoso dos materiais de construo, aliados ao desordenado surtoindustrial que ocasionou a concentrao da indstria em poucos centros urbanos e o xodorural. A proposta de debelar-se a crise de habitao pela construo de casas para venda eno aluguel tambm criticada: "A obteno da casa para moradia problema secundriopara ser substitufdo pelo combate necessidade premente da casa locada" (ibid), tendo emvista o baixo nlvel salarial existente.

Este ltimo ponto foi reiterado pela bancada comunista, que concentrou suas crticasno carter demaggico da FCP e na nfase questo da casa prpria no anteprojeto. Noque se refere ao primeiro aspecto, Joo Amazonas, membro da bancada, observava:

Com a lei demaggica da casa prpria visa o governo reconquistar o prestfgio nomeio dos trabalhadores bastante afetado com a decretao do regulamento sobreas greves e a prorrogao dos mandatos das dIretorIas dos sIndIcatos mas o..operariado no acredita maIs em cantllefJ(Js. (Co"eio da Manh, 25/4/1946:1)A bancada comunista propunha que a prestao no passasse de dez por cento do

salrio. A critica casa "prpria" .inscrevia-se numa critica mais abrangente propriedadeprivada.

curioso observar que as criticas aos aspectos demaggicos. da criao da FCPpartiram tambm de setores conservadores. O jornalista Carlos Lacerda publica uma srie dereportagens sobre a Cruzada Contra os Mocambos em Pernambuco, em que estabelecia umparalelo com a criao da FCP a que se referia tomo essa nova tendncia social-facista dasoluo do problema da casa do pobre por meio de decretos demaggicoS' (Correio daManh, 28/4/1946:2). Por sua vez, o deputado Jos Bonifcio (UDN-MG) definia a FCP comouma aparatosa organizao com que se quis distrair a ateno do povo ento voltada paraassuntos mais prementes; no passou por isso de um vasto plano de propaganda polftica"(Jornal do Comrcio, 7/12/1946:2).

A divulgao da determinao governamental de criar o novo rgo ensejou aformao da Comisso Parlamentar da Casa Popular na Assemblia Constituinte7. Essacomisso, encabeada por polticos remanescentes do Estado Novo e com a participao doPCB, foi hostillzada pelo Ministrio do Trabalho que estava determinado a levar frente oprojeto da FCP. A comisso props, sem sucesso, a incluso de emenda ao anteprojetoestabelecendo o direito habitao como direito social a ser assegurado mediante plano dembito nacional. A comisso, em seu relatrio final, reproduz as criticas feitas pelo PCB esetores especializados ao anteprojeto, apontando para o fato de que os grupos de baixarenda no seriam beneficiados com o plano de habitao.

A questo da casa para alugar versus casa para vender foi objeto de fortecontrovrsia. Juntamente com a reduo da poHtica urbana e de habitao simplesconstruo de casas e conseqente desconsiderao pelos aspectos sociais do urbanismo,foi a pedra de toque da critica por parte de setores reformistas das associaes profissionais,como foi o caso do Instituto de Arquitetura e Clube de Engenharia.

Enquanto. estes ltimos postulavam a soluo d locao das casas em virtude dosbaixos salrios vigentes e a habitao multifamiliar em ediflcio de apartamentos, setores da

Igreja com franca penetrao junto s instncias de deciso sustentavam que a propriedadeprivada do imvel era a soluo mais consoante com as encclicas papais e que a construode casas em lotes isolados preservava a unidade da famlia8. Esta viso identificava-se como projeto poltico do novo regime e prevaleceu; no entanto a possibilidade de aluguel emcasos excepcionais foi includa na regulamentao do decreto que institui a FCP.

As crticas referidas acima foram incorporadas em um memorial a ser enviado Assemblia Constituinte contrrio FCP e subscrito pelo Instituto de Arquitetos, Clube deEngenharia, Sindicato dos Engenheiros, Sociedade de Engenheiros e Arquitetos eConveno Popular do Distrito Federal (COndenado ... , O Globo, 24/4/1946).

Com efeito, verifica-se a constituio de uma coalizo de interesses de setorespopulares e capitalistas - sobretudo, como ser indicado em seguida, aqueles vinculados construo civil e especulao imobiliria. Estes ltimos lograram a alterao do Artigo gR doanteprojeto; na nova redao ficou estabeleci da uma taxa sobre o valor do imvel adquiridoem lugar da taxa prevista sobre edificao ou compra de imveis - que incidiria, portanto,diretamente sobre a construo e incorporao de imveis.

Os interesses da construo civil foram negociados em reunio com o ministro doTrabalho, reportada pelo Correio da Manh como segue:

Quanto ao problema da fa"a de braos e de materiais de construo, o Ministro doTrabalho expressou a opinio de que a edificao das casas populares no obstaria ados arranha-cus, uma vez que seria muito mais simples. Esse ponto foi multofocalizado pelos tcnicos presentes que manifestaram o temor de que aIniciativa do governo trouxesse dificuldades ao levantamento daqueles grandesedlffclos ("Engenheiros e arquitetos debatem ... ': Correio da Manh, 13/4/1946:1).H que se referir neste ponto a situao da construo civil que experimentara um

boom sem precedentes, mas que, no entanto, em virtude da incipiente capacidade daproduo domstica de materiais de construo e sobretudo da poltica ortodoxa deestabilizao praticada pelo governo Outra, ameaava entrar em colapso. Outra ps emprtica uma poltica de contrao do crdito bancrio e determinou a cessao dosfinanciamentos imobilirios pelos IAPs, objetivando com isso conter a inflao. Um analistada situao, apontando com clareza os interesses em jogo, descrevia a situao nosseguintes termos:

So proteiformes os interesses afetados. Proprietrios, compradores, corretores,construtores, empreiteiros, todos eles so sumamente prejudicados por essa bruscadiverso de orientao de todo em todo inadmissfvel, pois que a palavra oficial quese acha em jogo, e fiados nela vultosas somas que j se inverteram. Como se v, gravfssima a situao da indstria da construo. A sua desintegrao - que iminente se o chefe do governo no intervir sem delongas para fazer restaurar anormalidade do crdito bancrio e das operaes de financiamento dos Institutos sobsua imediata superviso - no tardar. E veremos nc>somente a rufna de numerosasfirmas construtoras mas tambm ... a quebra de numerosas firmas fornecedoras e afalncia de muitos estabelecimentos bancrios ... e mais do que isso o desemprego dequase 200 mil operrios ... desfechando a mais sria crise social que o pafs jamaisconheceu. (Saraiva, 1946.)

Nesse quadro de crise, o surgimento de um rgo de habitao popular quedisputasse com a indstria da construo civil os recursos escassos, sobretudo mo-de-obra,cimento (que estava tendo sua "entrega racionada pelo Sindicato da Construo Civil) ecrdito estatal, somado s perspectivas de lucros reduzidos (caso embarcassem na

construo para o mercado popular) vis--vis os lucros extraordinrios auferidos durante oboom, contrariava frontalmente os interesses do setor.

Estes interesses logo consolidaram sua representao direta no novo rgo pelaparticipao do presidente do Sindicato da Indstria da Construo Civil no seu ConselhoCentral. Importa acrescentar que esta presena manifestou-se menos pelas propostasapresentadas do qe pela resistncia oferecida dinamizaoda embrionria FCP.

Entrevistado sobre se a FCP resolveria o problema, o presidente do sindicatoexpressou a viso dos setor:

Nunca me pareceu vivel resolver Inteiramente o problema (da habitao) porIntermdio de um rgo como a FCP... terramosprimeiramente que nos aparelharcom os materiais essenciais s construes. Falta-nos cimento, tijolo, areia, pedra,enfim, todos os materiais de construo... Para tal carmosno problema mais grave - odos transportes... comum faltar cimento no Rio por deficincia de vages. ComopenNr em Iniciar um grande plano de construo de casas populares quandotudo nos falta, Inclusive os meios de transportar os materiais? Comoresolver...",OGlobo, 6/12/1946).De forma diversa, setores industriais comprometidos com a industrializao do pas

identificavam a proviso da habitao com o aumento da produtividade. Roberto Simonsen,presidente da Confederao Nacional da Indstria, props como fonte tributria para aagncia de habitao uma sobretaxa sobre residncias luxuosas e que fosse obrigatria aconstruo, pelas indstrias, de vilas operrias para seus trabalhadores. (Diretrizes,29/3/1946). Significativamente, esta proposta, que no constou do anteprojeto do decreto daFCP, consta da lei que a instituiu. Nesse sentido, tambm a Federao das Indstrias doEstado de So Paulo (FIESP) apresentou sugestes para o novo rgo (O Estado de SoPaulo, 26/4/1946; Simonsen, 1942, e Almeida, 1946).

O keynesianismo que permeava essas propostas entendia a habitao comoequipamento industrial. A questo fundamental que se colocava era a de como conciliar oesforo industrializante com polticas distributivas - aspecto que ir permear a questo dahabitao com fora redobrada e que ser resolvido em detrimento da segunda. Constituir apedra de tociue do reformismo conservador em sua oposio bandeira das reformas debase (Meio, 1985).

O anteprojeto tambm sofreu alteraes no sentido de incorporar a questo dahabitao naa 'reaa rurais. A questo da habitao urbana incorporada agenda pblicae se politizou, como foi indicado anteriormente, nos fins da dcada de trinta, processo que sefez acompanhar da emergncia da massa popular urbana na arena poltica.

O carter urbano desses processos manifestou-se tambm na criao da FCP, cujoobjetivo segundo o anteprojeto era proporcionar a brasileiros ou estrangeiros com mais dedez anos de residncia no pars. a aquisio ou construo de casa ou apartamento demoradili. O decreto que institui o rgo introduziu a qualificao na zona urbana ou rurar, ea portaria que aprova seus estatutos especifica como de sua competncia a construo demoradia em zonas ruraiS'. Esta redefinio dos seus objetivos se deve sugesto doMinistrio da GueiTa (Estado de So Paulo, 24/4/46:1). Com efeito, a ocupao efetiva doterritrio da nao era antiga reivindicao da geopoltica do ministrio e se acentuou naconjuntura de guerra.

H que referir que este vis ruraJistatomou grande impulso com o colapso do EstadoNovo, que desatou ~ tendncias descentralizantes anteriores culminando na grandecampanha Municipalista que se inicia com os trabalhos da Constituinte, na fundao da

Associao Brasileira dos Municpios e na retomada, com propsito determinado, do planode transferncia da capital da repblica para o interior. Este movimento descentralizadormarcou efetivamente a estrutura organizacional da FCP e explica a resistncia colocada alternativa de um rgo centralizante.

Tendo sido caracterizado o quadro da estrutura de interesses e sua mediao noprocesso de criao do novo rgo, convm observar que quatro projetos para um rgo dehabitao foram apresentados. A proposta da criao de um Instituto Brasileiro da casaPopular fora insistentemente recomendada por setores tcnico-profissionais e suasassociaes de classe, sem ter logrado respaldo poltico para sua implementa09.

O projeto para a Caixa Federal de Habitao Popular foi apresentado na AssembliaConstituinte, quando esta assumiu funes legislativas, pelo deputado Jonas Correia. Oprojeto elaborado pelo mesmo autor, sugerindo o rgo nacional de habitao ao entocandidato Outra, previa, como fonte de recursos para a Caixa, um adicional ao impostopredial a ttulo de taxa de habitao higinica e a utilizao compulsria de 30% dosdepsitos e reservas das companhias de seguro, IAPs e Caixas Econmicas. Era justificadopelo seu autor em virtude da "inviabilidade"da FCP, que havia sido implantada em carter deemergncia, desvirtuando a inteno inicial do presidente (Jornal do Comrcio,23-24/12/1946:2). Concorrentemente, foi apresentado projeto criando o Instituto Nacional daCasa Prpria pelo deputado Pedroso Jr. (PTB-SP), que estipulava como fonte de recursos20% da receita dos IAPs, que seriam repassados ao instituto a juros baixos e que equivalia,de fato, unificao das carteiras prediais dos IAPs.

Por outro lado, a prpria FCP formulou um plano ambicioso que envolvia a emissode um bilho de cruzeiros em ttulos de subscrio obrigatria por parte de vrias entidades efacultativo em geral (bnus hipotecrios) e a criao de um imposto de habitao incidentesobre o aluguel de habitaes de luxo.

Esses planos foram objeto de anlise minuciosa pela FCP, na qual se concluisignificativamente que10;

um dadoprimordial que demonstraa nosso ver cabalmente a Impratlcabllldadeatual de qualquer plano, taIs como os selecIonados no InicIo, que pretendemfornecer casa prpria aos grupos soelals a que se deve destInar os planos dehabItao do governo... Enquanto for to pronuncIada a dIscrepncIa entre ocusto efetIvo da habItao e a capacIdade aquIsItIva das classes operrIas, anIca soluo do problema habltsclonsl das classes est na locao (FCP,1947:34).

Esse estudo, aps confrontar as vrias prestaes possveis com base nas taxas dejuros propostas pelos diversos projetos (inclusive o do decreto da FCP), conclui que serianecessrio um subsdio, no caso do projeto da FCP de 30%, ao adquirente de casa prpria.Vale observar que o estudo identificado com a corrente nacional-desenvolvimentista, queento se conformava, questionava a oportunidade de uma poltica redistributiva que,diminuindo a taxa de capitalizao da economia, poderia obstaculizar o esforoindustrializante.

Em concluso, pode-se afirmar qua a nova instituio enfrentou uma "grandecoalizo' consistindo de interesses variados e mesmo antinmicos - que operou mais pelas"no-decises" do que pelas decises efetivamente tomadas - no sentido de obstaculizar asua viabilizao.

3.1 A Politica de Implantao do Novo rgo: O Modelo e o Padro de Atuao

A trajetria da Fundao da Casa Popular revela um declinio paulatino e acentuadono que se refere a seus objetivos, recursos e operaes. Os seus objetivos iniciaiscomportavam o financiamento de obras urbanlsticas de abastecimento d'gua, esgotos,suprimento de energia eltrica e assistncia social, como tambm da indstria de materiaisde construo, quando houvesse falhas no mercado, e de construes de casas popularesde iniciativa ou responsabilidade individuais, municipais ou de empresas, destinadas a vendaou locao a trabalhadores, sem objetivos de lucro, e a realizao de estudos e pesquisassobre mtodos e processos para o barateamento de construo, sobre os tipos de habitaoadaptados s especificidades regionais quanto ao clima e processos construtivos, etc.(Decreto 9.218,1/5/46).

Tais objetivos foram redefinidos formalmente em 1952, quando, pelos novos estatutosda FCP, as atividades complementares habitao (obras de urbanizao, etc.) seriamrestringidas a casos excepcionais e, de preferncia, em municlpios de oramento re"uz!'kNo entanto tais princlpios j constituram a poHtica praticada pela instituio. Em 194: oprograma de financiamento de casas experimentais no Rio de Janeiro foi suspenso por faltade recursos.

Quanto fonte de recursos, como j foi assinalado, optou-se por uma contribuioobrigatria de 1% sobre o valor do imvel adquirido, qualquer que fosse a forma jurldica daaquisio, recolhido juntamente com o imposto de transmisso, de valor igualou superior aCr$ 100.000,00 (Decreto-Lei nll 9.777). Este dispositivo revelou-se de difcil implementao.

Sem a contrapartida de ver assegurados dividendos poHticos concretos na forma deconstruo de casas populares nos estados, o custo politico e o nus administrativo dorecolhimento do imposto era alto, o que levou a um boicote do mesmo por parte de muitosestados. Com efeito, como se verifica no relatrio de atividades para o perodo 1947-1951,apenas o Distrito Federal recolheu efetivamente o imposto para todo o perodo em pauta. Noperlodo referi~o, a principal fonte de recursos foi um emprstimo compulsrio por parte doIAPI, IAPC, IAPS, IAPE e IAPTEC, por interveno direta do presidente da Repblica, tendoem vista o virtual malogro do plano de habitao (Portaria 14, 6/2/1947, MTIC).

Com a promulgao da Constituio no final de 1946, os estados da Bahia e SoPaulo argiram a inconstitucionalidade do imposto. O Estado de So Paulo decretou amajorao do imposto pela Lei Estadual nll 17.235; no entanto se ressalvava que 70% daarrecadao devia ser aplicada no estado, contrariando assim a lei federal11.

O modus vivendi encontrado entre os estados e a FCP foi a pol tica adotada deaplicar-se no estado o montante arrecadado no mesmo. Diante da quase inviabilizao dorgo frente aos exlguos recursos de que dispunha, nova frmula foi tentada em 1951 (Lei1.473, de 24/11/1951). Nela eram previstas dotaes oramentrias decrescentes, das quaisesperava-se virem a constituir um "fundo rotativo', tomando a instituio auto-sustentvelpelo retomo dos investimentos efetuados, apesar do reconhecimento expresso de que, amdio prazo, a inflao corroeria as consignaes previstas. Prognostificava-sa tambm umanova frmula tributria na forma de um imposto de selo sobre contratos de compra e vendade bens imveis e emprstimos hipotecrios.

Este arranjo vingar at 1961, quando a FCP entra em virtual colapso restringindosuas atividades a meras operaes de rotina, uma vez fracassada a tentativa de sua

transformao no Instituto Brasileiro da Habitao. O desprestgio e a marcada poIitizao daFCP levaro o Senado a vetar, em 1963, um anexo ao oramento da Unio para 1964 - noqual no havia nem sido includa - incapacitando-a de arcar com seus gastos de pessoal.

Num quadro polftico-institucional que se caracterizava por uma multiplicidade departidos e compll;lxas estruturas regionais de poder, os recursos polticos eram disputadosacirradamente sob o comando dos governadores e chefes polticos locais. A discusso docaso de So Paulo particularmente esclarecedora.

O governador Ademar de Barros intencionava criar um rgo estadual de habitaosegundo o modelo do Servio Social Contra o Mocambo de Pernambuco, "diante da inaoda Fundao da Casa Popular que nada fizer', conforme assinalou um conselheiro da FCP.Com esse propsito, postula a extino da agncia da FCP em So Paulo e que - naspalavras de seu representante:

se atribua a So Paulo, cuja organizao de trabalho evidente realidade, o quepleiteia o seu governador - autonomIa para resolver o problema habitacional naqueleestado sem prejuzo da assistncia fiscalizadora da Fundao da Casa Popular, noque lhe competir, ficando essa orientao como ponto de partida para os demaisestados (FCP, Anais do Conselho Central, 491} sesso).

Essas negociaes no tiveram efetividade e so reveladoras da tenso poltica quepermeou a montagem institucional da FCP.

A poltica centralizante perseguida pelo seu primeiro superintendente dar lugar,gradativamente, transferncia de competncia a rgos locais. A estrutura inicial previa acriao de Comisses Municipais da Casa Popular e delegacias da FCP nas capitais. Asdificuldades decorrentes da escassez de recursos levaram ao abandono da poltica deimplantao destas e sua substituio por um ou trs delegados, conforme o tamanho doestado (id., 1953).

O que parece ter ocorrido que os interesses locais subjugaram o intentocentralizador da fundao, que dependia dos mesmos como fonte de recursos e, sobretudo,da doao dos terrenos pelos municpios. A relao complexa, pois, de outra parte, ospolticos lcais, desejosos de utilizarem-se do capital pontencial cientelstico que aconstruo de casas representava, dependiamda fundao.

Verifica-se que a barganha poltica passa a ter como atores o poder local (municipal) eo estado, cabendo FCP, em grande medida, referendar os acordos estabelecidos. Naimpossibilidade de dispor efetivamente dos recursos arrecadados e controlados pelosestados, s lhe restava autorizar o seu uso pelas prefeituras solicitantes.

3.2O Clientelismo na Alocao e Acesso Habitao,

Os critrios efetivamente utilizados para a alocao das conjuntos residenciais nasdiversas cidades eram casusticos e no obedeceram a nenhum planejamento sistemtico,malgrado existncia formal de critrios. Observam-se, no entanto, nfases distintassegundo as fases da trajetria do rgo.

Na primeira fase da FCP (1946-1951), os citrios eram, em grande medida,arbitrrios. Nas palavras do superintendente do rgo nessa fase: "No temos adotado ataqui critrios rgidos para essa escolha (do local e dos beneficirios). Por sinal, uma dasnormas que adotamo$ em nossos trabalhos justamente a de evitar a adoo de critriosrgido!! (Cid Rache, in Greenhalgh Filho, 1950:74).

No perfodo de implantao da FCP (1946-48) verifica-se, todavia, uma nfase nocarter pacificador da habitao popular. com esse objetivo que se decidiu a construodos ncleos de Santos, Recife, Olinda, Santo Andr e Distrito Federal. A construo de umconjunto em Recife autorizada por um conselheiro porque, de outra forma "ensejarfamos aproliferao de "idias exticas que avassalam as sociedades necessitadas de que Recife talvez o centro mais ameaador na nossa terra" (FCP,Anais ... 76'2 sesso, 11/5/46).

A escolha do Estado de So Paulo, por sua vez, justificada porque se estariacombatendo a pobreza, e "foi a misria que elegeu Ademal' - governador eleito com apoio doPCB. Por outro lado, houve tambm na gesto do presidente Outra uma nfase na ocupaoterritorial do pafs - j referida anteriormente - sendo construfdos os conjuntos de Goinia,Mato Grosso, Maranho, Piauf e projetados conjuntos para os territrios federais. Afora oscasos de Cuiab e Corumb, onde ocorreu o empenho pessoal do presidentemat01;lrossense,parece no ter havido presses clientelfsticas.

Os critrios existentes mencionados acima baseavam-se na populao e no nfvel dearrecadao do estado. Tais critrios beneficiavam claramente os estados maiores e maisricos, o que era reforado pelo fato de que as prefeituras desses estados dispunham demelhores recursos tcnicos. Isto Ihes permitia criar comisses locais e apresentar dadosobjetivos sobre suas necessidades de habita012.

Os critrios discutidos acima foram dando lugar, gradativamente, a um padromarcadamente clientelfstico, passando a FCP a responder reativamente s diversaspresses que sofria. Gabe assinalar neste sentido que, sobretudo no perfodo 1956-1960, aFCP tomou-se tipicamente uma pea da mquina clientelfstica do Partido Social Democrata(PSD) de Minas Gerais, enquanto que, no perfodo 1948-1956, ela se encontrava na rbita deinfluncia do Partido Trabalhista Brasileiro, no Distrito Federal e, em menor medida, no RioGrande do Sul. No primeiro perfodo citado foram constitufdos conjuntos em 32 cidades doEstado de Minas Gerais, representando 52,5% do total de casas e 63% do total de conjuntosconstrufdos no perfodo pela FCP.No Distrito Federal, por sua vez, no perfodo indicado.,estepercentual alcanou 38% do total de casas construfdas pela FCP para o mesmo perfodo (verquadro).

A centralidade polftica do Distrito Federal convertia seus problemasespecfficos, comono caso j referido da crise de habitao, em questo nacional. A visibilidade polftica dosconjuntos do Distrito Federal era marcadamente mais elevada do ~ue em outras cidades,levando, como no caso do aumento de taxas do ncleo de Deodor01 , uma questo pontual, interveno direta do presidente da Repblica14.

No que se refere ao seu padro de atuao, a FCP foi levada a se envolver nolabirinto da pOlftica local, em vrias regies do pafs. Os projetos dos conjuntos eramrealizados na sede da FCP, na ignorncia confessada das especificidades locais, e osmfnimos detalhes tcnicos, concorrncias locais, etc. mereciam pareceres do conselhotcnico do rgo. Paulatinamente, como j foi referido, a FCP se restringe a referenciar ospedidos das prefeituras a partir de uma perspectiva cllentelfstlca. A disponibilidade deterrenos e o comprometimento da prefeitura em arcar com as obras de urbanizaoconverteram-se em fatores importantes na escolha das cidades a serem contempladas15.

A a1ocaoindividual das casas tambm foi regida por fortes traos clientelsticos, adespeito da exigncia de critrios definidos. Estes inclufam uma distribuio proporcional dascasas segundo categorias profissionais - a proporo 3, 1 e 1, para trabalhadores ematividades particulares, servidores pblicos ou de autarquias e outros, respectivamente (Lei

9.218, cit.) - ; nveis mximos de renda e nmero mfnimo de dependentes - renda liquidaanual de 60 mil cruzeiros e cinco dependentes respectivamente (Lei 1.473).

Em 1954, outros critrios foram acrescidos a estes: estabilidade na profisso(exerccio contrnuo de uma mesma profisso), estabilidade no emprego (permanncia com omesmo empregador) - ao que se atribua um ponto por ano at o limite de 10; tempo deinscrio, participao na FEB e situao habitacional (definida segundo a superlotao etipo de habitao), iminncia de despejo judicial, condies de higiene e conforto da casa esituao sociar, esta ltima com um sistema de pontos relativos "ausncia de vicioS' e"conservao, ordem e asseio da famflia e da casa". Acrescente-se a isso, como condioeliminatria, "ter o candidato... costumes, reputao ou moral que no o recomendem aoconvfvio com os demais habitantes do ncleo residenciar e a existncia de clusula noscontratos que "permita a resciso dos mesmoS' quando "as condies morais e sociais dopromissrio comprador ou locatrio desaconselham a sua permanncia no ncleoresidenciar (Resoluo nll 558/CC de 1/12/1954,in FCP, Resumo..., 1964).

Estes dados so reveladores do paternalismo autoritrio que permeia a poltica dehabitao popular onde esta se inscreve num "projeto civilizatrio" da "plebe urbana" a partirde sua "educao integral" e controle de sua esfera moral pelas elites'6. Visava-se seu"aperfeioamento moral, intelectual e profissionar. nesse sentido que se deve entender aexistncia de filmes em que se "ensina como se deve morar e tratar os vizinhoS' - num deles"conta-se a histria de um indivfduo que pe 'fogo na casa da favela e entra numa casageminada que para ele, um palcid' (FCP, Anais do Conselho Tcnico, 2Sl! sesso, de22/8/1952) .

Vale lembrar que esses critrios, no entanto, tm pouco significado, uma vez que,emmuitos casos, no se procedia a estudos das necessidades habitacionais das cidadespleiteantes e tambm pelo fato de que, nas cidades menores, a indicao dos candidatos erarealizada pelos prefeitos, como assinala um conselheiro referindo-se s cidades do interior.

O que acontece que os prefeitos, quando entram em contato com a Funda,pensam logo na sua campanha eleitoral, em ceder as casas a seus PMentes, afuncionrios seus, a cabos eleitorais, aos amigos, enfim aos que no constituem aclientela da fundao. Daf a desordem das medidas tomadas e os resultados obtidos(ibid.)

Desejosos de demonstrar prestgio poltico, polticos locais obtinham a construo decasas sem proceder a estudos preliminares e levantamentos. Uma vez realizada aconstruo, as amortizaes mensais estavam alm do poder aquisitivo local e no seapresentavam candidatos solvveis. Da a existncia de casos em que conjuntospermaneceram desabitados por vrios anos17.

Em virtude da prtica especulativa freqente, em particular no Distrito Federal, peloadquirentes de casas que as revendiam com lucro significativo para o que contribula aurbanizao acelerada do pas e as prestaes sem correo num quadro inflacionrio, aFCP introduziu duas inovaes: as casas passaram a ser bem de famllia (1953), e oscontratos de compra e venda foram transformados em contratos de locao com promessade doao (1955).

Ainda no que se refere aJocaodas casas, merece registro o fato de que aslimitaes de renda tiveram papel secundrio face a existncia de clusula pela qual, emcaso de eliminao do candidato por renda insuficiente, Poderiaser aceito um fiador idneo -o que reforava o carter clientellstico do processo.

3.3 Os Novos Rumos e o Fracasso: A Coordenaoda Politica Nacionalde HabitaoPopular, o Banco Hipotecrio e a Habitao Rural

O inicio da segunda gesto de Vargas assinala uma tentativa de mudana na polfticade habitao. Com efeito, este movimento se inscreve no revigoramento da poltica socialque se expressa sobretudo na Comisso Nacional do Bem-Estar Social(CNBS) em 1951.Esta seria o embrio de um futuro Ministrio do Bem-Estar Social, a que se deveriaincorporar tambm um Banco Nacional de DesenvolvimentoSocial. Ao novo rgo gestor dapolftica social caberia o estudo das condies de vida da populad' e de propostas para aelevao do nfvel materiaf. A CNBS tinha como rea de atuao a previdncia social,habitao, sade, assistncia social e colonizao e bem-estar rural, e lhe coube tarefa degrande amplitude e repercusso polftica: a formulao da Lei Orgnica da PrevidnciaSocial, que previa a unificao dos IAPs.

A Subcomisso de Habitao e Favelas da CNBS empreendeu um esforocoordenador frente aos diversos rgos envolvidos na rea da habitao, tendo sido previstaa sua transformao na Coordenao da Poltica Nacionalde Habitao. Em sua Mensagemao Congresso em 1954, Vargas aponta a "necessidade imperiosa de ser instituda umaautoridade coordenadora da polftica nacional da habitad', autorizando subsequentementemedidas para a sua constituio, que, devido ao suicdio, no vieram a se materializar19.

Em sua breve existncia, a subcomisso realizou uma srie de estudos sobre o seufuturo formato institucional, e?

hipotecrias s quais corresponderiam imveis da FCP como garantia - nico mecanismoque, como se concluiu, poderia fazer face s caractersticas do mercado financeiro de entoe atrair captadores. Isto significava, no entanto, que a FCP passaria a operar no mercadoimobilirio:13.

O plano era julgado oportuno porque poderia ser aproveitado na retormaadministrativa em andamento. Ademais, contava com a simpatia de lideranas de partido edo prprio presidente da Repblica.A crtica fundamental colocadaera que o prprio governoiniciara um plano de combate inflao em que o alvo fundamental havia sido a especulaoem vrios nveis, culminando na promulgao da Lei de Defesa da Economia Popular, emdezembro de 1951. Alm do mais o prprio discurso governamental condenava aconcentrao especulativa de recursos no mercado imobilirio (CNBS, 1954:11). Naspalavras de um crtico: "O governo se prope pela imprensa, pelo rdio, a conter o preo dascousas. Como que esse mesmo governo pode prestigiar a adoo de um plano que vemde toda maneira, fomentar o mercado imobilirio do pafs?' (FCP, Livro de Atas ... , 1952).

No marco polftico definido pelo populismo, a soluo de mercado que um bancorepresentava - e que seria adotada com o colaspo do populismo pelo regimeburocrtico-autoritrio doze anos mais tarde - no poderia vingar. particularmente reveladorda perspectiva populista frente polftica habitacional, e por extenso da poltica social, que adespeito do diagnstico financeiro da Instituio, tenha-se optado pela reduo dataxa de juros dos contratos Imoblllrlos24 (Resoluo nll 380/CC, de 13/4/1953, in Anais,op.cit.).

O perodo 1952-1956 assinala uma fase de redefinio da fundao, quando proposta a criao do banco e se observa uma nova nfase na questo da habitao rural.Assiste-se, no perodo, politizao crescente da questo regional e a correspondentemobilizao poltica das elites regionais, que ter como contrapartida institucional a criaode rgos como o Banco do Nordeste. A questo da habitao tambm se "regionaliza";manifesta-se, por exemplo, no veto aposto pelo deputado pernambucano Joo Cleofas dotao de recursos para a Campanha das Favelas por ser uma ao tpica no DistritoFederal (1949) e nas 16 emendas ao projeto do executivo autorizando verbas para aCruzada So Sebastio no sentido de estender a outras cidades brasileiras ajudasemelhante25.

Por outro lado, o Movimento Municipalista adquire notvel expresso polftica nessemesmo perodo. nesse quadro que a habitao rural eleita a grande prioridade na polticada FCP, sendo criado um departamento de habitao rural no rgo (FCP, Sugestes para .. ,1953). Em sua Mensagem ao Congresso, em 1952, Vargas anuncia os novos rumos: "Nasrealizaes futuras sero tambm contempladas as populaes no meio rural, quanto ssuas necessidades de habitao, e no apenas as dos grandes centros urbanos, como atagora vinha ocorrendd (Vargas, 1954:419).

Vargas afirma tambm sua determinao de atender s demandas do MovimentoMunicipalista (Vargas, 1969b:486). Esta cooptao do Movimento Municipalista se expressana tese apresentada pela CNBS ao " Congresso Brasileiro dos Municpios propondo umamaior articulao da entidade com os municpios com o objetivo de cooperao dos rgosfederais nos programas municipais de assistncia social, habitao e outras reas na esferada CNBS (Resoluo nll 24 do Congresso e CNBS, 1952b).

Neste sentido, baixado o Decreto nll 33.427, de 30/7/1953, autorizando a FCP, osIAPs e as caixas econmicas federais a colaborarem "mediante financiamento e assistlnciatcnica, com as entidades existentes ou que se criarem, sob a jurisdio dos Estados ou das

Prefeituras Municipais... e Sociedades de economia mista, cooperativas ou outras entidadespblicas e privadas sem fins de lucro" que tenham como objetivo "construir ou financiar ahabitao do tipo popular;... promover a aquisio de terrenos... para loteamentospopulares; ... produzir ou distribuir, a baixo custo, materiais de construo destinados ahabitaes populareS'. Objetivava-se transformar a FCP numa "verdadeira comunidade deservio de previdncia social para inverses em habitaei'(Vargas, 1969a:493).

O novo modelo de ao traduzia a conscincia da viabilidade de uma atuaocentralizada e, sobretudo, a fragilidade da FCP para empreender um programa dessanatureza. No modelo preconizado, a FCP se articularia, coordenando a atuao de outrosrgos, ao mesmo tempo que repassava aos municpios e rgos locais, verticalmente,vrias de suas antigas aes.

A resistncia dos setores do aparelho de Estadoafetados - em particular aqueles quetinham nos IAPs suas bases institucionais de poder; e que haviam obstaculizado aimplantao da FCP (vide item 2 deste trabalho) - certamente seria grande frente novatentativa de enfraquecer seus recursos poltico-organizacionais. certo, contudo, que aconjuntura histrica era distinta, sem a fragmentao do aparelho do Estado que o colapsodo Estado Novo ocasionou, e foi decerto a crise do suicdio que inviabilizou a tentativa demudana. O governo Caf Filho, comprometido com setores conservadores, extingue aCNBS determinando um retrocesso na poltica social.

No governo Juscelino Kubitscheck, a temtica do nacional-desenvolvimentismoretoma as preocupaes distributivas ao postular que a industrializao redimiria o pas detodos seus problemas sociais. Das linhas de ao preconizadas na rea de habitao serretomada a nfase na questo da habitao rural26, em particular no nordeste:

Considerando as concluses a que chegou o recente encontro dos Bispos doNordeste... a necessidade de fixao do homem nordestino ao desenvolvimentosocial e econmico daquela regio, ao seu meio, mediante a realizao de projetospropiciadores de riqueza e bem-estar decreta: art. 1P - A Fundao da Casa Popularpromover a construo de casa para trabalhadores como entidade participante narealizao dos seguintes projetos relativos ao Nordeste... (Decreto 39.294 de1/2/1956P.A FCP inicia gestes junto a lideranas locais e regionais, incluindo os bispos, e d

incio construo de ncleos de pouca expresso nos estados do nordeste ("CasasPopulares..., Correio da Manh, 28/8/1956:10). Nesse perodo, 1956-1960 (Gesto Marcialdo Lago), no entanto - como j foi indicado no texto -, a FCP se converteu numa pea damquina clientelstica do PSD mineiro, quer a nvel da a1ocaodos conjuntos, quer a nveldo recrutamento de pessoal28. Foram construdos no perodo, em Minas Gerais, 62,8% dototal de conjuntos no Brasil e 52,5% das casas. Essa partilha de recursos entre um grandenmero de clientes reveladora de uma estratgia clientelstica, visando a maximizao dosdividendos polticos (Azevedo e Gama de Andrade, 1982:33).

A articulao entre as lideranas polticas mineiras na gesto Kubitscheck assegurouque fossem canalizados recursos das reservas dos IAPs na forma de emprstimos e tambmse promovesse sua articulao com as carteiras hipotecrias dos IAPs, para a consecuode programas comuns em Braslia. Cogitou-se, no final do mandato, de se assegurar umafonte permanente de recursos para a FCP, tendo sido apresentados ao Congresso doisprojetos nesse sentido.

No governo Jnio Quadros ensaiou-se um plano de grande envergadura que envolviaa criao do Instituto Brasileiro da Habitao e correspondente extino da Fundao da

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Casa Popular. Com a renncia do presidente, esse plano no teve continuIdade:. j,l(;va " . '"tentativa de mudana, a partir de uma perspectiva reformista ensaiada com o planopromovido pelo Ministrio do Trabalho, tendo frente o ministro Franco Montoro, anunciadoem termos de "fazer de cada proletrio um proprietrio". Preconizava-se uma aodescentralizada de todos os rgos atuantes na rea habitacional com recursos externos, oque, no entanto, no teve continuidade com a sada do ministro.

No cabe aqui a discusso dessas propostas que configuram uma ruptura com aabordagem at ento prevalecente, a partir da constatao de uma crise urbana aguda.Importa assinalar que a questo urbana ser incorporada questo das reformas de base, eem particular proposta de uma reforma urbana. Nesse perodo (1962-64), a FCP passa aser vista como um rgo completamente ultrapassado. No oramento do governo para 1964no foi previsto nenhum recurso para o rgo, com a prpria Cmara vetando emendasnesse sentido tal o seu desprestgi029 ("Cmara nega ajuda..., Correio da Manh,3/12/63:7).

( 1) A Lei do Inquilinato fora introduzida em 1921 em resposta mobilizao popular promovida pelaLiga do Inquilinos e Consumidores e tornada sem efeito em 1928 (Carone, 1975: 180-83).

( 2) Segundo um observador contemporneo: '0 clamor contra este esbulho era to forte e vinha de tolonge que o prprio ditador mistificou a opinio pblica com a criao da famosa Comisso deAplicao das Reservas da Previdncia Sociar (Editorial, Correio da Manh, 15/2/47:2).

( 3) '0 problema entre ns grave e da maior importncia. Precisa ser resoMdo com toda a urgnciapara o bem-estar de nossas classes trabalhadoras e resguardo da prpria sade pblica nos setoresda higiene social... (se for eleito) pessoalmente darei todo o meu apoio. Como sabe vamos para umaredemocratizao do pas e ao congresso cabe legislar sobre o assunto. A criao de um rgoespecfico para todo o servio de habitao popular e administrao predial, como foi lembrado, eque dever denominar-se Caixa Nacional de Habitao, parmitir a mobilizao de recursos para ofinanciamento e construo inicial de 100.000 habitaes de tipo popular e custo mdio de Cr$50.000,00 por unidade incluindo o terrend'. O plano da caixa de autoria do economista JooBatista Pereira, ex-diretor da Caixa Econmica Federal de So Paulo. Nele as casas constituiriambem de famlia, sendo cobrado um juro de 6% nos financiamentos. ("O problema ...", O Estado deSo Paulo, 16/10/1946:4).

( 4) significativo que o comando da nova poltica social tenha sido entregue no a um bacharel dedireito ou burocrata do Ministrio do Trabalho mas a um empreiteiro de obras, fazendeiro eproprietrio de imobiliria, em cuja biografia oficial consta ter promovido a aquisio de casas paraoperrios quando estava frente da Cia Industrial e Viao Pirapora (MG).

( 5) Na questo de Armando Godoy, a FCP emprendeu um programa de pesquisas. Sua destituio foijustificada nos seguintes termos: '0maior e principal objetivo da FCP construir. J foi criada h umano e dois meses e at hoje nada produziu. De uma vez disse mesmo ao Dr. Armando Godoy quedeixasse de lado essa planificao, pois tudo deve ser executado durante o meu governd'. (Outra, inFCP, Anais ... 1947,389 sesso.)

( 6) o caso por exemplo de Rmulo. Ewaldo Correia Lima e Heitor Lima Rocha, que integraram oDepartamento de Pesquisas Scio-econmicas da FCP. Outros especialistas vinculados aos gruposde ao Social da Igreja Catlica vieram assumir posies de relevo no Ministrio do Trabalho ondecoordenaram os programas na rea de habitao nas dcadas de 30 e 40, como foi o caso deRubens Porto, Paulo Accioly de S e Moacir Velloso Cardoso de OliveiraOs dois primeiros representaram o Brasil no I Congresso Pan-americano de Ia Vivienda Popular emBuenos Aires, evento de grande impacto sobre a trajetria da poltica da habitao no Brasil. (VerPorto, 1938; S, 1939; Oliveira, 1944). Entrevista com Rubens Porto.

( 7) A comisso era presidida por Amaral Peixoto e constituda pelos deputados Osvaldo Pacheco,Juscelino Kubitschek, Crepori Franco, Jos Armando, Leri Santos, Pereira dos Santos, CamposVergal, Jos Leomil e Manoel Vrtor. ("Comisso Parlamentar .. .", Jornal do Comrcio,16-17/9/1964:4.)

( 8) Para a posio dos arquitetos ver Portinho. in Correio da Manh, 1946, para quem "o homem dafavela, o biscateiro, o trabalhador de ptlC/ueno salrio no sero beneficiados~ para a crtica dostcnicos ver "Condenado pelos tcnicos ... O Globo. 24/4/1946; para a posio crist, ver, entremuitos outros. Cortines in Jornal do Comrcio, 1946.

( 9) A proposta foi apresentada no 19 Congresso Brasileiro de Urbanismo (1941) e no 2 CongressoBrasileiro de Engenharia e Indstria por Baptista de Oliveira. Ver projeto in Baptista de Oliveira(1943).

(10) interessante notar que. semelhana do BNH, o instituto teria como receita o spread entre osjuros que pagaria (5% e 5,5%) e os que captaria (5%,6% e 8%). Inexiste. no entanto, nesse caso apoupana voluntria. No projeto da Caixa Federal de Habitao, esta pagaria 7% e captaria 7% dejuros, sendo sua administrao mantida pela Taxa de Habitao Higinica O deputado paulista JosArmando tambm apresentou um projeto para um Instituto Nacional .de Habitao Popular, queconsistia na unificao das carteiras prediais dos IAPs, mantendo-se a sistemtica dos mesmos(Jornal do Comrcio. 27/4/1946:2-3).

(11) Aps longo processo judicial. o Estado de So Paulo perde a causa, e o caso encerrado com amediao do presidente Jnio Quadros em 1961 (Supremo Tribunal Federal, 1957).

(12) Isto ocorreu sobretudo na primeira fase da FCP. significativo que, de 608 circulares enviadas sprefeituras em que se solicitavam informaes e a instituio de comisses locais de habitao em1946, s 102 foram respondidas pelas prefeituras, a maioria das quais do Estado de So Paulo(FCP, Anais ..., 1947).

(13) Em 1963, para compensar os aluguis e prestaes sem correo a FCP determinou um aumentosignificativo das taxas de administrao do ncleo de Deodoro. o que levou a forte mobilizaopopular e a ampla cobertura da imprensa, principalmente dos jornais O Dia e A Notcia A questo levada Cmara dos Deputados pelos deputados Chagas Freitas e Breno da Silveira, e culmina nasuspenso do aumento por Goulart, o que leva o superintendente do rgo a demitir-se. (FCP,Anais ..., 3969 sesso, 1963; Anais da Cmara dos Deputados. 1963).

(14) Esta visibilidade expressa por um superintendente: "J esto sendo constudas, no Brasil, 700casas. Hoje terminaram 50 casas em Itaja. Em abertura de concorrncia e em construo j temosquase 2.000 casas. E ainda se diz que nada estamos fazendo, to s porque ainda no demosincio construo do Distrito Federar (FCP, Anais ... 1953:82).

(15) Nas palavras de um superintendente "a Fundao tem lutado muito principalmente para obterterrenos. por isso que se v obrigada a atender certos locais onde a carncia habitacional no intensa mas onde h terreno para construir. Em muitas localidades onde h carncia habitacionalno se consegue terreno. Onde h carncia habitacional em regra as prefeituras no podem doarterrenos ou no tm dinheiro para fazer as instalaes de gua e esgoto" (FCP, Anais ..., 1953:770).

(16) FCP, Plano de Aconselhamento, 1952:23; ver na mesma linha Clark. 1947.(17) Foi o caso dos conjuntos de Aracaju, Natal, Nova Friburgo. Quara. Rio Pomba, Santa Rita,

Teresina, Parnaba e Trs Rios.(18) A proposta partiu de grupos liderados por Josu de Castro e Rmulo Almeida, respectivamente

vice-presidente da CNBS e coordenador da subcomisso de habitao e favelas. do circulo deassessores do presidente Vargas. Entrevista com Rmulo Almeida

(19) A CNBS havia sido incumbida antes do "planejamento de uma Poltica Nacional de HabitaoPopulaf (Vargas, 1952:414; Mensagem); no entanto o despacho presidencial formalizando aquesto de 1954. Ver a esposio de Motivos determinando a criao da Coordenao da PolticaNacional de Habitao in CNBS (1954:77-78).

(20)A despeito do ttulo a Semana se constituiu um frum de debates da questo da habitao, inclusiverural. com participao de vrios estados.

(21) A proposta originou-se no trabalho apresentado por Hugo Hamann, membro da bolsa de ttulos doDistrito Federal, Subcomisso de Habitao e Favelas (CNBS, "Atas ..:. 1951-52; Hamann. 1952).

(22) Na justificao do anteprojeto de lei que institua o banco se argumentava que: "Com os exguosrecursos que dispe, a Fundao da Casa Popular, no est, assim, em condies de. ao menos,atenuar de modo sensvel a crise de moradias. Da as inmeras sugestes que tm surgido para darmaior elasticidade e amplitude a seus movimentos, da modo a permitir a acumulao de recursosponderveis e necessrios a uma poltica social de resultados positivos. Dentre elas, a de mais fcilviabilidade, ao parecer, ser a constituio de um Banco ... o qual ter por finalidade capitalizar eangariar disponibilidades financeiras, para soluo de um problema angustiante, sem o expediente,

sempre permcloso. do acrscimo de impostos e taxas que acarretam, invariall8lmente, oencarecimento do custo de vidS' (FCP, Anais ... 1953:94-5).

(23) Na prtica previa-se que a FCP, quando realizasse um loteamento, lanaria ao pblico bnus quecorrespondentes a metros quadrados. Estes seriam resgatados num determinado nmero de anos,no caso de os aplicadores deterem a opo de bonificao em dinheiro, ou em Iote(s) de terreno,quando obtivessem uma srie correspondente a um lote(s). Caso contrrio, o terreno seria leiloado,e a bonificao seria em dinheiro (FCP, Livro de Atas ..., 1952).

(24) A taxa de juros foi reduzida de 5% para 3%.(25) O que levou o senador a afirmar que: As reaes parecem significar uma falsa compreenso de

que a capital da Repblica nada contribui para o progresso do pas, como se fosse um paso morto ...O argumento de que o problema local e de que imparativo executar uma poltica de fixao dohomem terra atravs de uma reforma agrria ... no pode conduzir a que se tache os olhos diantedo espetculo indescritvel que oferecem as favelas do Distrito Federar (Anais do Senado,1956:566).

(26) Na verdade, fora do mbito da FCP, duas sugestes da CNBS foram implementadas de imediato: acriao de uma agncia especfica para as favelas cariocas, SERPHA, e uma lei federal contra osdespejos de favelados, a Lei das Favelas. Ver CNBS. 1954, e Wanick (1951).

(27) O decreto especificava que os ncleos deveriam ser constitudos nos vales do Mearim (MA) ,Parnaba(PI), Au e Apodi(RN) e nas proximidades do Recife e Fortaleza visando seuabastecimento. Foram construdos quatro conjuntos na Bahia e no Rio Grande do Norte, dois emPernambuco, e no Cear e um em Alagoas. significativo que por curto perodo, a FCP tenha comosuperintendente um ex-senador cearense que, afora o paulista Jair Monteiro, no governo JnioQuadros, foi o nico superintendente estranho ao crculo Rio-Minas.

(28) Na CPI instituda no governo Jnio Quadros foram implicados, entre outros, Marcial do Lago,Sebastio do Lago e Carlos do Lago, sob a alegao de terem sido utilizados recursos da FCP paracampanhas polticas ("Comisso de Inqurito..... Correio da Manh, 22/7/1961:7).Significativamente, Carlos do Lago foi o autor do projeto de lei que previa a taxao de lucrosimobilirios como fonte de recursos para a FCP em 1962.

(29) O colapso imnente da FCP que no dispunha de recursos para pagar as despesas de pessoal levaseus funcionrios a enviar memorial ao ministro do trabalho sugerindo medidas para levantar orgo (Correio da Manh, 8/2/1964:7).

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