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ENTIDADES DE COOPERAÇÃO COM O ESTADO  – ENTIDADES PARAESTATAIS :

Entidades paraestatais (paraestatal significa paralelo ao Estado), segundo MSZDP, são “ pessoas jurídicas dedireito privado, instituídas por particulares, com ou sem autorização legislativa, para o desempenho de atividades privadas de interesse público, mediante fomento e controle do Estado”. Colaboram com o Estado, mas não integram aAdministração Pública.

Se administrarem bens e recursos públicos não podem deixar de se submeter a certas normas publicistas,devendo observar o princípio da licitação, a exigência de processo seletivo para admissão de pessoal, prestação decontas ao Tribunal de Contas, incidência da ação popular, equiparação de seu pessoal ao servidores públicos para finspenais e de improbidade administrativa).

Para facilitar o estudo, alguns autores apresentam estas entidades em várias categoriais, dentre as quais surgemcomo principais as seguintes: 1. os serviços sociais autônomos (que para MSZDP abrande todas as demais); 2. asautarquias ou corporações profissionais; e, 3. As organizações sociais  –  OS e as organizações da sociedade civil deinteresse público - OSCIP.

Outros referem-se ao denominado Terceiro Setor, caracterizado pelas iniciativas privadas voltadas à instituição deque entidades sem fins lucrativos destinadas à realização de atividades de interesse público, mediante parceria com oEstado, estabelecida nos termos de lei específica.

ORDENS E CONSELHOS PROFISSIONAISOs denominados Ordens e Conselhos Profissionais tratam-se de autarquias corporativas, encarregadas de

organizar e fiscalizar o exercício das profissões regulamentadas. Devem zelar pela regularidade das respectivasatividades profissionais, fiscalizando a atuação de seus membros, sempre buscando preservar o interesse coletivo.

Tomemos como exemplo os recém-criados Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Brasil - CAU/BR e osConselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Distrito Federal - CAUs, que nos termos do art. 24, § 1º, Lei nº12.378, de 31/12/2010, “têm como função orientar, disciplinar e fiscalizar o exercício da profissão de arquitetura eurbanismo, zelar pela fiel observância dos princípios de ética e disciplina da classe em todo o território nacional, bemcomo pugnar pelo aperfeiçoamento do exercício da arquitetura e urbanismo”. 

Prevê a Constituição Federal, em seu art. 21, XXIV, que compete à União a organização e a execução dainspeção do trabalho fiscalização das profissões, tarefa essa que vem a desempenhar mediante a criação das cuidadasautarquias corporativas, sempre por lei federal. Aos Conselhos e Ordens Profissionais, destarte, incumbe a realização dapolícia das profissões, promovendo a responsabilidade de seus membros que violarem os pressupostos autorizadoresdas correspondentes atividades profissionais.

 Agindo dessa forma, resguardarão o interesse público concernente ao lícito e eficiente exercício das profissões.Não lhes cabe promover os interesses da classe  – tarefa própria dos sindicatos -, muito embora lhes seja devido buscara valorização e a dignidade das atividades que devem controlar. Exceção deve ser registrada em relação à Ordem dos

 Advogados do Brasil, à qual impende, nos expressos termos da Lei 8.906/94, a defesa dos interesses da categoria.Questão interessante, ainda que praticamente superada, diz da natureza jurídica das Ordens e dos Conselhos emtela. Durante muito tempo não duvidou-se que essas entidades constituíam autarquias, ou seja, pessoas jurídicas dedireito público, até que uma Medida Provisória, depois convertida na Lei nº 9.649/98, declarou, em seu art. 58, “caput”,que “os serviços de fiscalização de profissões regulamentadas serão exerc ido s em caráter p riv ado, p or del egação dopod er público , mediante autorização legislativa”. E mais ainda: “§ 2 o Os conselhos de fiscalização de profissõesregulamentadas, do tado s d e pers on alidad e ju rídic a de d ireito pri vado , não m anterão c om os órgãos daAdm in is tração Públ ic a qua lqu er vínc ulo fun ci on al ou h ierárqui co ”. 

Não tardou, entretando, para que o Supremo Tribunal Federal, no bojo da ADIN nº 1.716-6, decretasse ainconstitucionalidade do art. 58, “caput” e dos parágrafos 1º, 2º, 4º, 5º, 6º, 7º, 8º dessa Lei, reconhecendo aimpropriedade, manifesta em face do precitado dispositivo da Lei Maior, do comando que institui “ a delegação, a umaentidade privada, de atividade típica de Estado, que abrange até poder de polícia, de tributar e punir no que concerne aoexercício das atividades profissionais” (Relator Min. Sydnei Sanches).

“ Mandado de segurança. Acórdãos do Tribunal de Contas da União. Conselho de fiscalização profissional.Concurso público. Observância do art. 37, II, da constituição federal. 1. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federalconfere natureza autárquica aos conselhos de fiscalização profissional, fazendo sobre eles incidir a exigência doconcurso público para a contratação de seus servidores. Precedente: RE 539.224, Rel. Min. Luiz Fux.2. No caso, o processo de seleção realizado pelo impetrante atendeu aos requisitos do inciso II do art. 37 daConstituição Federal. Processo de seleção cujo edital foi amplamente divulgado, contendo critérios objetivos para definiros candidatos aprovados e suas respectivas classificações. 3. Mandado de segurança concedido.”  (STF. MS 26.424/DF,RELATOR MIN. DIAS TOFFOLI, Informativo STF nº 699, 18 a 29/03/2013).

 Assim, a já mencionada Lei nº 12.378/10, ao dispor sobre a criação do Conselho de Arquitetura e Urbanismo doBrasil - CAU/BR e dos Conselhos de Arquitetura e Urbanismo dos Estados e do Distrito Federal - CAUs, definiu-os comoautarquias dotadas de personalidade jurídica de direito público, com autonomia administrativa e financeira eestrutura federativa, cujas atividades serão custeadas exclusivamente pelas próprias rendas” (art. 24, “caput”).  ADMINISTRATIVO. RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSELHO DE FISCALIZAÇÃO PROFISSIONAL. EXIGÊNCIA

DE CONCURSO PÚBLICO. ART. 37, II, DA CF. NATUREZA JURÍDICA. AUTARQUIA. FISCALIZAÇÃO. ATIVIDADETÍPICA DE ESTADO. 1. Os conselhos de fiscalização profissional, posto autarquias criadas por lei e ostentando personalidade jurídica de direito público, exercendo atividade tipicamente pública, qual seja, a fiscalização do exercício profissional, submetem-se às regras encartadas no artigo 37, inciso II, da CB/88, quando da contratação de servidores.2. Os c on selho s de fisc alização p rofi ss ion al têm n atureza jurídic a de autarq uias , con so ante dec idid o no MS22.643, ocas ião na qu al restou con signado que: (i) estas entidades são criadas p or lei, tendo person alidade

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 ju ríd ica de d irei to públ ico com au tonom ia ad min is t ra ti va e f inan cei ra; (i i) ex er cem a at iv idad e de f iscal ização deexercício profis sion al qu e, como deco rre do disp osto nos art igos 5º, XIII, 21, XXIV, éatividade tipicam entepúblic a; (iii) têm o d ever d e pr estar c on tas ao Tribu nal d e Con tas d a Un ião. 3. A fis calização d as p rofi ssões, po rse trat ar de uma ati vid ade típic a de Est ado , que ab range o pod er de polícia, de trib utar e de pu nir , não pod e serdelegada   (ADI 1.717), excetuando-se a Ordem dos Advogados do Brasil (ADI 3.026). 4. In casu, o acórdão recorridoassentou: EMENTA: REMESSA OFICIAL EM AÇÃO CIVIL PÚBLICA CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.CONSELHO PROFISSIONAL. NÃO ADSTRIÇÃO À EXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO, PREVISTA NO ART. 37, II,DA CF. PROVIMENTO. I  – Os conselhos profissionais, não obstante possuírem natureza jurídica autárquica conferida por lei, estão, no campo doutrinário, classificados como autarquias corporativas, não integrando a Administração Pública,mas apenas com esta colaborando para o exercício da atividade de polícia das profissões. Conclusão em que se aporta

 por carecerem aqueles do exercício de atividade tipicamente estatal, o que lhe acarreta supervisão ministral mitigada(art. 1º, Decreto-lei 968/69), e de serem mantidas sem percepção de dotações inscritas no orçamento da União. II  – Aosentes autárquicos corporativos não são aplicáveis o art. 37, II, da Lei Maior, encargo exclusivo das autarquiasintegrantes da estrutura administrativa do estado, únicas qualificáveis como longa manus deste. III  – Remessa oficial provida. Pedido julgado improcedente. 5. Recurso Extraordinário a que se dá provimento .(STF - RE 539224 / CE -Relator Min. LUIZ FUX - Julgamento: 22/05/2012 - Primeira Turma - DJe-118 DIVULG 15-06-2012 PUBLIC 18-06-2012).

É de se registrar, porém, que a Ordem dos Advogados do Brasil  – OAB não ostenta tal status, valendo a respeitotranscrever parte da decisão do Pretório Excelso que determinou sua singular natureza jurídica: “2. Não p ro ced e aaleg ação d e qu e a OAB s uj eita -se ao s d itam es impo st os à Adm in ist ração Públ ic a Diret a e Ind iret a. 3. A OAB nãoéum a en tid ade da Admi ni st ração Ind iret a d a Un ião . A Ord em éum s erviço públic o ind epend ente, categor iaímp ar n o elenco das pers on alidad es ju rídic as ex isten tes no dir eito bras ileiro . 4. A OAB não está inc luída nacategor ia na qual se inserem essas que se tem refer ido co mo "autarquias especia is" para pretender-se af i rmar

equivo cada ind ependência das h oje c hamadas " agências" . 5. Por não con subs tanciar u ma ent idade d aAdm in is tração Indi reta, a OAB não está su jeit a a con tro le da Adm in ist ração, nem a qu alquer das s uas par tesestá vi nc ul ada. Ess a não-v in cu lação éfo rmal e m ateri alm en te nec essária.   6. A OAB ocupa-se de atividadesatinentes aos advogados, que exercem função constitucionalmente privilegiada, na medida em que são indispensáveis àadministração da Justiça [artigo 133 da CB/88]. É entidade cuja finalidade é afeita a atribuições, interesses e seleção deadvogados. Não há ordem de r elação ou dependênci a en tre a OAB e qu alq uer órgão públ ic o . 7. A Ordem dosAd vo gado s d o B rasil , cuj as carac terístic as são au ton om ia e ind ependênc ia, não p od e ser ti da c om o con gêneredo s demais órgãos de f isc alização pro fis sio nal. A OAB não está vo ltada ex clu siv amen te a final idadescorporat ivas. Possui f inal idade inst i tucional ” (ADI 3026/DF - Relator Min. Eros Grau - 08/06/2006 - Tribunal Pleno -DJ 29-09-2006 PP-00031).

SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS A reforma administrativa, levada a cabo pelo Decreto-Lei nº 200/67, não apenas dividiu a Administração Pública

em direta e indireta, como também  –  na correta lição de Reis Friede -, reconheceu a impossibilidade de o Estadocontinuar a realizar sozinho todas as tarefas que lhe incubem para cumprimento de seus fins.

 Assim, a par de realizar a descentralização institucional, dando forma à Administração Pública Indireta ouDescentralizada, promoveu também a denominada DESCENTRALIZAÇÃO POR COOPERAÇÃO, com a admissão daconhecida paradministração, constituídado, por via de conseqüência, pelas chamadas pessoas paradiministrativasou entes de cooperação.

Entes de cooperação são pessoas jurídicas de direito privado, mas criadas pelo Estado, por meio de Lei, para arealização de atividades de interesse público. Embora gozem de algumas prerrogativas  –  como a possibilidade dearrecadar contribuições parafiscais  –  não integram a Administração Pública Direta ou Indireta, permanecendo,entrementes, sob certa influência do Direito Público, como exposto pelo Decreto-lei nº 200/67, em seu art. 183: “ Asentidades e organizações em geral, dotadas de personalidade jurídica de direito privado, que recebem contribuições parafiscais e prestam serviços de interêsse público ou social, estão sujeitas à fiscalização do Estado nos têrmos econdições estabelecidas na legislação pertinente a cada uma”. (sic). 

 A respeito esclarece HLM: “(...) os Entes de Cooperação, na sistemática da Lei da Reforma, não se enquadramentre os órgãos integrados na Administração direta nem entre as entidades compreendidas na Administração indireta...Todavia, existem, e em grande número, na Administração Federal, cooperando com o Governo na realização deatividades técnicas, científicas, educacionais, assistenciais e outras que refogem dos misteres burocráticos dasrepartições estatais centralizadas”.

 A Constituição da República de 1988, sem se aprofundar no tema, trouxe, no Ato das Disposições ConstitucionaisTransitórias, previsão lacônica mas própria a revitalização dos serviços sociais autônomos: “ Art. 62. A lei criará o ServiçoNacional de Aprendizagem Rural (SENAR) nos moldes da legislação relativa ao Serviço Nacional de AprendizagemIndustrial (SENAI) e ao Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio (SENAC), sem prejuízo das atribuições dosórgãos públicos que atuam na área” (entidade posteriormente criada pela Lei nº 8.315, de 23.12.91).

 Apresentando-se numerosos no âmbito federal, serviços sociais autônomos também podem ser criados porEstados e Municípios, sendo-lhes dadas as formatações de direito privado mais adequadas ao alcance de suasfinalidades (as de fundação, instituição, sociedade ou associação).

 A denominação Serviços Sociais Autônomos descreve, antes de mais nada e em linhas gerais, a finalidade a queessas entidades se prendem, sempre cooperando com o Poder Público. A esse respeito, a Constituição Federal de1967/69 trazia a seguinte previsão, alusiva aos chamados serviços sociais e de aprendizagem (SESI, SESC, SENAI,SENAC): “Art. 178, parágrafo único. As emprêsas comerciais e indústriais são ainda obrigadas a assegurar, emcooper ação , condições de aprendizagem aos seus trabalhadores menores e a promover o preparo de seu pessoalqualificado” (sic).

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 Ademais, o qualificativo autônomo presta-se a evidenciar a inexistência de subordinação entre tais serviçossociais e o Poder Público, ao qual restam apenas vinculados, nos termos da correspondente lei instituidora.

Contudo, exatamente por exercer funções de interesse público, no âmbito social do Estado, recolhendocontribuições parafiscais, essas entidades não podem prescindir, como posto acima, da indispensável fiscalização doPoder Público, notadamente dos Tribunais de Contas. Valer destacar, com esse fim, a decisão plenária do TCU nº907/97, no sentido de que ”os serviços sociais autônomos não estão sujeitos à observância aos estritos procedimentosestabelecidos na Lei nº 8.666/93, e sim aos seus regulamentos próprios, devidamente publicados, consubstanciados nos princípios gerais do processo licitatório.”  Depois, com a Decisão Plenária nº 461/98 essa Corte de Contas “entendeu nãoser de sua competência aprovar regulamentos das entidades que lhe são jurisdicionadas” , mas sim  julgar as contas e proceder à fiscalização financeira das entidades do “Sistema S”, pronunciando-se, então, sobre o cumprimento dos

regulamentos em vigor, bem como à pertinência deles.“Sistema S”: assim ficou denominado o conjunto de serviços sociais autônomos existentes no Brasil, constituído

pelas seguintes entidades, já distribuídas por áreas de atuação:   Agricultura: SENAR - Serviço Nacional de Aprendizagem Rural;  Comércio: SENAC - Serviço Nacional de Aprendizagem do Comércio e SESC - Serviço Socialdo Comércio;  Cooperativismo: SESCOOP - Serviço Nacional de Aprendizagem do Cooperativismo;  Indústria: SENAI -Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial; SESI - Serviço Social da Indústria; APEX –Brasil - Serviço Social Autônomo Agência de Promoção de Exportações do Brasil; ABDI - Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial;  Transporte:SEST - Serviço Social de Transporte e SENAT - Serviço Nacional de Aprendizagem do Transporte; e,  Outras áreas:SEBRAE - Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas.

 As primeiras entidades criadas (SESI, SENAI, SENAC etc.), a partir da década de 1940, tinham suas siglasiniciadas pela letra S, a qual acabou dando nome ao conjunto.

O Decreto-lei no  4.048/42 criou o Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários, para, sob a direção daConfederação Nacional da Indústria, organizar e administrar, em todo o país, escolas de aprendizagem paraindustriários, responsáveis por ministrar, a esse específico público, ensino de continuação e do aperfeiçoamento eespecialização. Para o fomento dessa atividade, determinou-se que todos os estabelecimentos industriais realizassemuma contribuição mensal, que de início valeria dois mil réis, por operário. Estabeleceu-se, ainda, que os cuidadosserviços de aprendizagem seriam isentos de impostos federais, estaduais e municipais. Posteriormente, pelo Decreto-leino 6.246/44, essa sistemática de cobrança foi modificada, dando vez à arrecadação na base de um por cento sobre omontante da remuneração paga pelos estabelecimentos contribuintes a todos os seus empregados.

Importa registrar que essa arrecadação, legalmente autorizada para a manutenção dos serviços, se dá na formadas denominadas CONTRIBUIÇÕES PARAFISCAIS, contribuições compulsórias, impostas na forma do art. 149, “caput”,CF (contribuição especial no interesse de categorias econômicas ou profissionais, com conotação social ou de interessepúblico).

Tais contribuições incidem sobre a folha de salários das empresas pertencentes à categoria correspondente,sendo descontadas regularmente e repassadas às entidades de modo a financiar atividades que visem aoaperfeiçoamento profissional (educação) e à melhoria do bem estar social dos trabalhadores (saúde e lazer). É de seacrescer que os SSA podem também ser subsidiadas diretamente por recursos orçamentários da entidade que as criou.

 A Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial  –  ABDI foi o último Serviço Social Autônomo instituído,conforme autorização (dirigida à correspondente Confederação Nacional, que deverá adotar as providências necessáriasá sua criação) veiculada pela Lei nº 11.080/04. Incumbe à ABDI – pessoa jurídica de direito privado sem fins lucrativos,de interesse coletivo e de utilidade pública (art. 1º, § 1º) -, promover a execução de políticas de desenvolvimentoindustrial, especialmente as que contribuam para a geração de empregos, em consonância com as políticas de comércioexterior e de ciência e tecnologia.

LEI No 8.029, DE 12 DE ABRIL DE 1990.  Art. 8° É o Poder Executivo autorizado a desvincular, da Administração Pública Federal, o Centro Brasileiro de

 Apoio à Pequena e Média Empresa - CEBRAE, mediante sua transformação em serviço social autônomo.§ 3o  Para atender à execução das políticas de apoio às micro e às pequenas empresas, de promoção de

exportações e de desenvolvimento industrial, é instituído adicional às alíquotas das contribuições sociais relativas às

entidades de que trata o art. 1

o

 do Decreto-Lei n

o

 2.318, de 30 de dezembro de 1986, de:a) um décimo por cento no exercício de 1991; (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990)b) dois décimos por cento em 1992; e (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990)c) três décimos por cento a partir de 1993. (Incluído pela Lei nº 8.154, de 1990)

]DECRETO No 99.570, DE 9 DE OUTUBRO DE 1990.  Art. 1º Fica desvinculado da Administração Pública Federal o Centro Brasileiro de Apoio à Pequena e Média

Empresa (Cebrae) e transformado em serviço social autônomo.Parágrafo único. O Centro Brasileiro de Apoio à Pequena e Média Empresa (Cebrae), passa a denominar-se

Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). Art. 2º Compete ao Sebrae planejar, coordenar e orientar programas técnicos, projetos e atividades de apoio às

micro e pequenas empresas, em conformidade com as políticas nacionais de desenvolvimento, particularmente asrelativas às áreas industrial, comercial e tecnológica.

§ 1º Para execução das atividades de que trata este artigo, poderão ser criados os Serviços de Apoio às Micro e

Pequenas Empresas nos Estados e no Distrito Federal.§ 2º Os Serviços de que trata o parágrafo precedente serão executados por intermédio de entidades identificadas pela expressão "Sebrae", seguida da sigla da Unidade Federativa correspondente.

 Art. 3º O Sebrae terá um Conselho Deliberativo composto por treze membros, um Conselho Fiscal composto porcinco membros e uma Diretoria Executiva, cujas competências e atribuições serão estabelecidas nos seus estatutos eregimento interno.

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  § 1º O Conselho Deliberativo será composto de representantes:a) da Associação Brasileira dos Centros de Apoio às Pequenas e Médias Empresas (Abace);b) da Associação Nacional de Pesquisa e Desenvolvimento das Empresas Industriais (Anpei);c) da Associação Nacional das Entidades Promotoras de Empreendimentos de Tecnologias Avançadas (Anprotec);d) da Confederação das Associações Comerciais do Brasil (CACB);e) da Confederação Nacional da Agricultura (CNA);f) da Confederação Nacional do Comércio (CNC);g) da Confederação Nacional da Indústria (CNI);h) da Secretaria Nacional da Economia do Ministério da Economia, Fazenda e Planejamento;i) da Associação Brasileira de Instituições Financeiras de Desenvolvimento (ABDE);

 j) do Banco do Brasil S.A.;l) do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES);m) da Caixa Economica Federal (CEF); en) da Financiadora de Estudos e Projetos (Finep).§ 2º Os membros dos Conselhos Deliberativo e Fiscal e seus respectivos suplentes terão mandato de dois anos e a

eles não será atribuída qualquer remuneração.§ 3º 0 Presidente do Conselho Deliberativo será eleito dentre seus membros,para um mandato de dois anos,

 podendo ser reconduzido, uma única vez, por igual período. Art. 6º O adicional de que trata o § 3º do art. 8º da Lei nº 8.029, de 12 de abril de 1990,   será arrecadado pelo

Instituto Nacional de Seguridade Social (INSS) e repassado ao Sebrae no prazo de trinta dias após a sua arrecadação.

TERCEIRO SETORConta a nossa história que o Estado sempre foi o protagonista na vida do país, notadamente nas décadas de 1930

a 1980. Com isso, sempre amealhou a melhor mão de obra, alojando-a nos órgãos e entidades públicas, criando assimuma predominante visão estadista na sociedade brasileira. Ainda recentemente, observam alguns autores, UlissesGuimarães entregou-nos uma Constituição “chapa branca”, encarregando justamente esse Estado de levar a cabo aconstrução da cidadania. É de se recordar, a esse respeito, que à oportunidade da Assembléia Constituinte destacavam-se entre os grupos mais organizados e aptos à mobilização exatamente aqueles ligados às corporações estatais, queentão fizeram valer seus particulares pontos de vista (vide o prestígio das carreiras públicas).

Contudo, essas estruturas não foram capazes de cumprir as metas constitucionalmente definidas. No Brasil, comode resto no mundo inteiro, um novo modelo passou a ser reclamado à administração da coisa pública. É nesse contextode mudanças, após a derrocada dos governos comunistas e a desilusão com a ineficácia do Estado Providência, que“(...) o in d ivíduo deixa de ser um dado estatístico das democracias formais, o eleitor periódico, esquecido e abandonadonos interregnos eleitorais, para tornar-se o centro de to do proc esso político , como seu autor, ator, espectador edestinatário, valorizado em todas as suas etapas e não apenas nas campanhas políticas” (DFMN) .

 A partir do início da década de 1990 o Estado brasileiro passa a ter o seu papel e tamanho revistos. Nessa

sequência foram criadas estruturas jurídicas voltadas a integrar a sociedade civil e a iniciativa privada na tarefa derealização do interesse público. Conforme as palavras de Chevallier: “  A solução de problemas coletivos não é mais, portanto responsabilidade exclusiva do Estado, mas implica a participação dos atores sociais, prontos a ultrapassar adefesa de seus próprios interesses categoriais para tentar extrair um interesse comum.”   Surge assim e ganha força odenominado Terceiro Setor.

Correspondem ao denominado TERCEIRO SETOR, designação essa que se explica à vista da seguinte distinção:1º setor  –  O Estado: entidades públicas. 2º setor  –  O Mercado: iniciativa privada (mercado). 3º setor  –  Asociedade civil: organizações populares, sem fins lucrativos, que atuam junto à sociedade, perseguindoobjetivos de interesse público. 

Nesse contexto, as denominadas Organizações Não Governamentais - ONGs caracterizam-se por seremorganizações sem fins lucrativos, autônomas, isto é, sem vínculo com o governo ou com o mercado, voltadas para oatendimento das necessidades sociais, complementando a ação do Estado.

Quanto à sua natureza jurídica, as ONGs devem obediência ao disposto no Código Civil, que reconhece as

seguintes pessoas Jurídicas de Direito Privado. Associações - São constituídas pela união de pessoas que se organizam para execução de fins comuns e não

econômicos. Fundações - Conjunto de bens patrimoniais, colocados à disposição para consecução de fins religiosos, morais,

culturais ou de assistência de caráter público, feito por ato de um Instituidor que pode ser PF ou PJ. Sociedades - São constituídas pela união de pessoas que se organizam para execução de fins econômicos (com

o advento do Código Civil, não se permite mais a criação de sociedade sem fins lucrativos). São reconhecidas asSociedades Civis e Mercantis.

ORGANIZAÇÕES SOCIAIS  – Lei Federal nº 9.637/98:São pessoas jurídicas de Direito privado, sem fins lucrativos, com atividades estatutárias de interesse público

 jungidas ao ensino, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, àpromoção dos direitos humanos etc., as quais, uma vez qualificadas como “Organizações Sociais” pelo Poder Público,mediante a celebração de contrato de gestão, poderão receber determinados benefícios do Estado (dotaçõesorçamentárias, servidores públicos, isenções fiscais etc.), para a realização das citadas atividades de interesse coletivo. A presente formatação, havida no plano federal, serve apenas de modelo aos Estados e Municípios, cabendo a esteseditar suas próprias leis a respeito. CARACTERÍSTICAS PRINCIPAIS :

  Pessoa jurídica de direito privado: associação ou fundação.  Finalidade não lucrativa. Eventuais excedentes financeiros devem ser reaplicados em suas atividades;

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  Fim social de interesse coletivo, em qualquer das áreas legalmente previstas;  Órgãos diretivos colegiados, majoritariamente integrados por representantes da comunidade e do Poder

Público (todos com notória capacidade profissional e idoneidade moral);  Submissão ao controle do Tribunal de contas (quanto aos recursos oficiais recebidos: verbas

orçamentárias, bens móveis e imóveis mediante permissão de uso etc.);  Celebração de contrato de gestão com o Poder Público, para a formação da parceria.CONTRATO DE GESTÃO: o qual disciplinará os direitos e obrigações da O.S. e de Poder Público, assim como o

programa de trabalho, metas e prazos a serem cumpridos, além, necessariamente, dos mecanismos voltados aocontrole de resultados. O descumprimento dessas cláusulas levará à rescisão do ajuste e à desqualificação da entidadecomo organização social.

Consoante dispõe o parágrafo único da Lei nº 9.637/98, o contrato de gestão será elaborado de comum acordoentre a O.S., que se manifestará por meio do seu Conselho de Administração, e pelo Poder Público, ao qual caberáaprová-lo, mediante decisão discricionária do Ministro de Estado ou simplesmente de autoridade supervisora da áreacorrespondente à atividade fomentada e do Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Ocorre que, uma vez firmado tal contrato, estará outorgada a qualificação Organização Social à entidadeinteressada, que assim poderá passar a receber, a partir desse momento, a teor dos arts. 12 e 14 da lei em referência,recursos orçamentários e bens públicos necessários ao cumprimento do ajuste, e ainda contar com a cessãoespecial de servidor , com ônus para o Poder Público.

E nestes pontos concentram-se as críticas dos juristas  – feitas, com maior ênfase, por CABM -, que vêem nessacontratação uma verdadeira terceirização de serviço público (não exclusivo do Estado), realizada, porém, à míngua deuma prévia licitação (obrigação constitucionalmente imposta, conforme art. 37, XXI, CR) ou de qualquer outroprocedimento garantidor do princípio da igualdade. Por essa via, reporta-se à flagrante inconstitucionalidade do instituto.

Com absoluta propriedade,denuncia o citado autor que a lei discorrida não dispôs sobre cautela alguma hábil a

assegurar a concretização do interesse público, não exigindo que a entidade interessada em qualificar-se como O.S.antes pudesse demonstrar possuir qualificação técnica e/ou saúde econômico-financeira indispensáveis à execução doscompromissos que estaria prestes a assumir e que dizem respeito à satisfação, em várias áreas, de necessidades dopovo.

Tendo a Lei nº 9.648/98 estabelecido a possibilidade de dispensa de licitação para a celebração de contratos degestão, basta então a manifestação de vontade dos Ministros  – “como um gesto de graça, um outorga imperial”, ilustraCABM – para que a qualificação O.S. seja outorgada a uma determinada entidade, em preterição de outras talvez bemmais capacitadas e aparelhadas para o desempenho das atividades em evidência. Não a toa MSZDP refere-seexpressamente aos “riscos para o patrimônio público e para os direitos do cidadão”.

Em que pese esses fatos, o STF afastou medida cautelar interposta na ADI 1923, que buscava a decretação dainconstitucionalidade da Lei nº 9.637/98. Insta registrar, porém, O Tribunal, por maioria de votos, indeferiu a cautelar,vencidos o Senhor Ministro Joaquim Barbosa, que deferia a cautelar para suspender a eficácia dos artigos 5º, 11 a 15 e20 da Lei nº 9.637/98, e do inciso XXIV do artigo 24 da Lei nº 8.666/93, com a redação dada pelo artigo 1º da Lei nº

9.648/98; o Senhor Ministro Marco Aurélio, que também deferia a cautelar para suspender os efeitos dos artigos 1º, 5º,11 a 15, 17 e 20 da Lei nº 9.637/98, bem como do inciso XXIV do artigo 24 da Lei nº 8.666/93, na redação do artigo 1º daLei nº 9.648/98; e o Senhor Ministro Ricardo Lewandowski, que deferia a cautelar somente com relação ao inciso XXIVdo artigo 24 da Lei 8.666/93, na redação do artigo 1º da Lei nº 9.648/98 (Plenário, 01.08.2007). Frise-se, a respeito, queo indeferimento da medida cautelar deu-se somente em razão de descaracterização do  periculum in mora, não sendoainda conhecido o resultado final do julgamento do mérito da ADI, que por ora somente conta com o voto do relator “ OPlenário iniciou julgamento de ação direta de inconstitucionalidade (...) contra o inciso XXIV do art. 24 da Lei 8.666/93,com a redação dada pelo art. 1º da Lei 9.648/98, que autoriza a celebração de contratos de prestação de serviços comorganizações sociais, sem licitação. O Min. Ayres Britto, relator, julgou parcialmente procedente o pedido para declarara inconstitucionalidade das seguintes expressões e dispositivos da Lei 9.637/98: da expressão “quanto àconveniência e oportunidade de sua qualificação como organização social”, contida no inciso II do art. 2º; daexpressão “com recursos proveni entes do con trato de g estão, ressalvada a h ipótese de adicio nal relat ivo aoexercício de função temporária de direção e assessoria”, constante do § 2º do art. 14; dos artigos 18 a 22, commo du lação d os efeit os da d eci são no s enti do de que as or gan izações s ociais que “absorveram” atividades deentidades públicas extintas atéa data d o julgamento deverão con tinu ar prestand o os respectivo s serviços .  Deu,ainda, aos artigos 5º, 6º e 7º do mesmo diploma e ao inciso XXIV do art. 24 da Lei 8.666/93, interpretação conforme aConstituição, para deles afastar qualqu er entendim ento exclud ente d a realização d e um pecu liar pro cessocomp etitiv o públi co e obj etivo para: a) a qu alific ação d e entid ade pri vad a como org anização soc ial; b) acelebração de “contrato de gestão” . ADI 1923/DF, rel. Min. Ayres Britto, 31.3.2011. Após, sobreveio o voto do Ministro Luiz Fux, no seguinte sentido: “20. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido é julgado parcialmente procedente, para conferir interpretação conforme à Constituição à Lei nº 9.637/98 e ao art. 24, XXIVda Lei nº 8666/93, incluído pela Lei nº 9.648/98, para que: (i) o procedimento de qualificação seja conduzido de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF, e de acordo com parâmetrosfixados em abstrato segundo o que prega o art. 20 da Lei nº 9.637/98; (ii) a celebração do contrato de gestão sejaconduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios do caput do art. 37 da CF; (iii) ashipóteses de dispensa de licitação para contratações (Lei nº 8.666/93, art. 24, XXIV) e outorga de permissão de uso debem público (Lei nº 9.637/98, art. 12, §3º) sejam conduzidas de forma pública, objetiva e impessoal, com observânciados princípios do caput do art. 37 da CF; (iv) os contratos a serem celebrados pela Organização Social com terceiros,com recursos públicos, sejam conduzidos de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios docaput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; (v) a seleção de pessoal pelas Organizações Sociais seja conduzida de forma pública, objetiva e impessoal, com observância dos princípios docaput do art. 37 da CF, e nos termos do regulamento próprio a ser editado por cada entidade; e (vi) para afastar qualquer

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interpretação que restrinja o controle, pelo Ministério Público e pelo TCU, da aplicação de verbas públicas ” . E prossegueo julgamento, aguardando-se a manifestação dos demais Ministros.

No Estado de São Paulo as O.S. são disciplinadas pela Lei Complementar nº 846/98, que restringiu suasatuações às áreas da cultura e da saúde. Diversamente do regramento federal, a legislação paulistas estabelece anecessidade de um procedimento para o recebimento da qualificação de O.S., as quais não poderão ter agentespúblicos em seus órgãos de administração, nem receber bens públicos em utilização por órgãos e entidades estatais.

ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL DE INTERESSE PÚBLICO – LEI nº 9.790/99 : MSZDP alude ao seu conceito como algo ao da organização social, posto que em ambos a correspondente

qualificação - O.S. ou O.S.C.I.P. - necessariamente recairá sobre entidade privada, sem fins lucrativos. Todavia, a partir

daí tais entidades se distanciam, fundamentalmente porque enquanto a O.S. destina-se a receber a delegação de umserviço público, a O.S.C.I.P. prende-se tão-somente ao exercício de uma atividade privada DE INTERESSE PÚBLICO(vide art. 3º) e que por conta disso recebe alguma forma de auxílio do Estado (atividade de fomento).

Dessa forma, enquanto o Estado está, em relação à O.S., abrindo mão de suas funções para transferi-las àatividade privada, já no que toca a O.S.C.I.P. isso não ocorre, pois o que se busca é a simples realização de parceria,voltada exclusivamente ao estímulo à atividades que mesmo sem possuir a natureza de serviço público, contribuem parao alcance dos fins do Estado, notadamente a propiciar existência digna ao povo.

Com esse propósito, a Lei nº 9.790/99 acha-se “mais bem estruturada e impõe requisitos mais rígidos para aobtenção da qualificação”. CARACTERÍSTICAS : 

  entidade sem fins lucrativos, assim entendida na forma do § 1º do art. 1º da Lei;  exclusão de determinadas entidades, com ou sem fim lucrativo, como sociedades comerciais, sindicatos,

associações de classe, instituições religiosas etc.;necessidade de habilitação perante o Ministério da Justiça, mediante a comprovação de uma série de exigências

aptas à demonstração de capacidade e idoneidade gerencial (vide art. 5º, II: apresentação de balanço patrimonial edemonstração do resultado do exercício);

  estabelecimento de TERMO DE PARCERIA, como instrumento destinado à formação de vínculo decooperação entre as partes, para o fomento e a execução das atividades de interesse público. Discriminará direitos,responsabilidades e obrigações das partes signatárias. (Decreto Federal nº 3.100/99, art. 9º. “ O órgão estatalresponsável pela celebração do Termo de Parceria verificará previamente o regular funcionamento da organização ” ). 

  supervisão do plano de metas pelo órgão público da área de atuação correspondente;  fomento pelo Estado ou cooperação entre esse e entidade privada, sem especificação das modalidades

respectivas;  desqualificação a pedido ou ao fim de processo administrativo em face de descumprimento de cláusula

contratual. Assim como deve ocorrer com as O.S., deverão as O.S.C.I.P. obrigatoriamente prestar dos recursos públicos

recebidos ao Tribunal de Contas, na forma do art. 70 do Estatuto Magno, e o parágrafo único desse preceito

constitucional não deixa margem a qualquer dúvida. Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato épessoa legítima para denunciar irregularidades às Cortes de Contas, bem como a quaisquer outros órgãos e autoridadesresponsáveis pelo controle da legalidade.

 Aos Estados e Municípios interessados em instituir suas O.S.C.I.P. caberá a edição de lei específica. Preferiu oEstado de São Paulo não qualificar entidades, mas apenas firmar parcerias com aquelas já qualificadas pelo GovernoFederal, tendo editado a Lei nº 11.598/03 para disciplinar as relações daí estabelecidas.

 Alias, afigura-se bastante comum a celebração de convênios entre os entes políticos e entidade privadas, decertocom vistas à consecução de objetivos de interesse comum. Salienta MSZDP que esses ajustes possuem a mesmanatureza dos termos de parceria, sendo que a eles aplicam-se as normas da Lei de Licitações e Contratos Administrativos (nº 8.666/93), que em seu art. 116 dispõe: “ Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aosconvênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração”. 

ENTIDADES PRIVADAS DE UTILIDADE PÚBLICA 

O título de UTILIDADE PÚBLICA é conferido, nos termos da lei, às entidades (sociedades civis, associações efundações) privadas constituídas com fim exclusivo de servir desinteressadamente à sociedade. Trata-se, pois, de umreconhecimento àquelas entidades que não se movem exclusivamente pelo lucro, prestando serviços de relevante valorsocial.

DG explica que não é proibido a essas entidades cobrar pelos seus serviços, especialmente daqueles que podempagar por eles. Prevê, entretanto, a Lei nº 91/35, que disciplina a concessão desses títulos no âmbito federal, que oscargos da diretoria, dos conselhos fiscais, deliberativos ou consultivos das entidades que almejam esse título não podemser remunerados. Invariavelmente as leis estaduais e municipais que tratam da matéria repetem essa exigência.

Embora a Lei Federal nº 91/35 garanta que nenhum benefício adicional poderá ser dado às entidades privadasagraciadas com o título de UTILIDADE PÚBLICA (art. 3º. Nenhum favor do estado decorrerá do título de utilidade pública), o fato é que leis posteriores acabaram instituindo certos incentivos indiretos decorrentes dessa concessão,como serve de exemplo a Lei nº 8.212, que em seu art. 55, I, exige tal título às pessoas jurídicas interessadas em obterisenção de contribuição previdenciária patronal ao INSS. Outros mecanismos legais viabilizam deduções fiscais noimposto de renda, acesso à subvenções e a possibilidade de realizar sorteios.

No Estado de São Paulo o tema é tratado pela Lei Nº 2.574/80 e em Sorocaba pela Lei nº 444/56, ambas trazendodisposições muito próximas a do citado diploma federal.

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ENTIDADES DE APOIOSegundo MSZDP são “ pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, ins tituídas po r SERVIDORES

PÚBLICOS , porém em nome próprio, sob forma de fundação, associação ou cooperativa, para a prestação, em caráter privado, de serviços sociais não exclusivos do Estado, mantendo vínculo jurídico com as entidades da administraçãodireta ou indireta, em regra por meio de convênio”.

 A autora põe em dúvida a legalidade do funcionamento de boa parte dessas entidades, ressaltando, entrementes,que no plano federal esse panorama vem mudando, graças à nova disciplina dada ao tema pela Lei nº 8.958/98, alteradapela Lei nº 12.349/2010  – estabelecendo parâmetros moralizadores às relações mantidas pelas Fundações de Apoio eas instituições de ensino superior e as de pesquisas científicas e tecnológicas -, mas também por conta de uma firme edecidida ação do TCU, que há tempo vem apontando irregularidades a permear os ajustes procedidos nesse campo.

Fugindo desse âmbito não se pode encontrar, porém, outras normas a reger os ficalizados vínculos, que acabamtendo as seguintes e perniciosas características:

  entidades privadas, sem fins lucrativos, instituídas por servidores públicos, em nome próprio e com seusrecursos, cujos estatutos contemplam os mesmos objetivos dos órgãos e entidades públicos que pretendem apoiar;

  colaboram com os órgãos e entidades públicas, que possuem a obrigação de prestar serviços públicos à população geralmente hospitais e universidades públicas), mediante a prestação de serviços privados;

  com efeito, não prestam serviço público delegado (casos de concessão ou de permissão), exercendoa atividade privada. Dessa forma, ficam as Entidades de Apoio livres das amarras que a prestação de serviço públicoimpõe ao Poder Público, não precisando, por via de conseqüência, licitar para escolher seus contratados, nem realizarconcurso público ou processo seletivo para a admissão de funcionários;

  celebrando, comumente, convênios com os órgãos e entidades públicas, beneficiam-se com a utilizaçãode bens e servidores públicos cedidos pelos convenientes.

Dessa maneira, as Entidades de Apoio invariavelmente acabam por se confundir com o próprio organismo público

apoiado (em cujas dependências, por vezes, mantém a sua sede), sendo, ao final, os servidores de uma os mesmos daoutra. A respeito assevera MSZDP: “Em suma, o serviço é prestado por servidores públicos, na própria sede da entidade pública, com equipamentos pertencentes ao patrimônio desta última, só que quem arrecada toda a receita e a administraé a entidade de apoio. E o faz sob regras das entidades privadas   ...”. E arremata lembrando que as medidasmoralizadoras impostas pela precitada legislação e ainda as intervenções da mesma natureza efetuadas pelo TCUsomente dizem respeito à Administração Federal, carecendo Estados e Municípios adotar, em seus respectivos âmbitos,providências do mesmo gênero. Por fim, defende essa jurista que as Entidades de Apoio sejam submetidas ao mesmoregime jurídico dos serviços sociais autônomos.