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4.2.5 – Influências e tomada das decisões
4.2.5.1 - As influências nas decisões
4.2.5.1.1 - Influência das organizações
As organizações procuram influenciar as decisões, como é da sua natureza. Ora,
procurou-se identificar a medida dessa influência por parte das organizações mais
participativas, na sequência das perguntas 7 e 8, combinadas. Procurou-se saber se esta
influência é baixa, média ou elevada (Figura 4.24).
Figura 4.24 - Influência das organizações mais participativas nas decisões municipais (%)
(Pergunta 8)
21,9
63,1
15
0
10
20
30
40
50
60
70
Baixa Média Elevada
A grande parte dos inquiridos (Figura 4.22) considera que a influência das
organizações mais participativas nas decisões municipais (ver 4.2.3.2.2) é média
(63,1%) ou baixa (21,9%). Uma percentagem de 15,0% diz que esta influência é
elevada. Os resultados são, portanto, mitigados mas com tendência geral a destacar para
uma influência média-baixa.
O reconhecimento da influência das organizações sociais na tomada de decisões a nível
local ainda está, portanto, por ser demonstrado. De facto, os partidos políticos, as
associações desportivas e as de solidariedade (para citar aquelas que são mais referidas
pelos inquiridos) são as estruturas mais participativas, mas que, de todo, não exercem
uma influência de tal forma contundente que possa ser notada pelos inquiridos. A
133
instrução da tomada de decisão não contara, afinal, com as organizações representativas
dos cidadãos ou de parte destes.
4.2.5.1.2 - Influência dos cidadãos sobre os funcionários
Perguntar-se-á então se os cidadãos conseguem, por seu turno, influenciar as
decisões que são tomadas sobre os assuntos de interesse para o colectivo comunitário. A
máquina burocrática e, especialmente dentro desta, o corpo de funcionários, intervém no
processo decisório, quer a montante, na preparação das peças para a informação junto
do decisor, ou durante o processo decisório, alterando as mesmas peças dos dossiers;
quer a jusante, na execução e no controlo da decisão. Porquanto, os funcionários são
elementos imprescindíveis a todo o processo decisório. Convém, pois, verificar se, na
opinião dos respondentes, os cidadãos conseguem alcançar alguma influência na
decisão, quando estes contactam os funcionários. Isto é, se conseguem alterá-las. A
pergunta15 (Figura 4.25) permite satisfazer esta interrogação. Os contactos com os
funcionários são, por vezes, alternativos (ou complementares) à campanha e ao próprio
voto (Verba e Nie, 1972). Ora, verifica-se que a maioria dos inquiridos considera que
quando os cidadãos contactam os funcionários, estes, por vezes (66%), conseguem
influenciar as decisões. Mas quase um terço dos respondentes diz que estes nunca
(32,7%) o alcançam.
Provavelmente, os inquiridos terão querido sancionar as intervenções dos
cidadãos que junto dos funcionários procuram aliá-los às suas causas na obtenção de
favores ou de serviços.
Figura 4.25 - A influência dos funcionários nas decisões (%)
(Pergunta15)
1,3
66
32,7
0
10
20
30
40
50
60
70
Sempre Por vezes Nunca
134
4.2.5.1.3 - Influência dos cidadãos sobre as decisões
Procurou-se apurar o volume de decisões alterado em função das diversas
participações dos cidadãos e, especificamente, se este é baixo, médio ou alto (Figura
4.26). Em síntese, o inquérito revela que pouco mais de metade dos respondentes
consideram que o volume de decisões alterado é baixo (56,7 %). E 40,1 % dizem que na
sua opinião o volume de alteração é médio. A correspondência dos projectos iniciais
com os finais será, portanto, elevada ou muito elevada, a confiar nas respostas dos
inquiridos. Situação que, aliás, não desmente a literatura quando esta relativiza a
influência da participação dos cidadãos na elaboração das decisões (Verba e Nie,1972),
sendo certo que o incremento dessa participação interfere (mesmo que com baixa ou
média intromissão) nas decisões finais. O papel dos cidadãos na tomada de decisões
ainda faz defeito.
Figura 4.26 - Decisões alteradas devido à participação dos cidadãos (%)
(Pergunta 19)
56,7
40,1
3,2
0
10
20
30
40
50
60
Baixo Médio Alto
4.2.5.1.4 - Influência dos estratos sociais
4.2.5.1.4.1 - Estrato social mais participativo
A tipificação da maior participação, por estratos sociais, permite identificar qual
destes exerce, porventura, maior influência na tomada de decisões a nível local (vide
4.2.5.1.4.2). O tratamento das respostas à pergunta 10 revela, porquanto, alguma
tendência (Figura 4.27).
135
Figura 4.27 - Estrato social mais participativo (%)
(Pergunta10)
16,1
78,7
5,2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Estrato baixo Estrato médio Estrato alto
Os inquiridos que responderam a esta pergunta (96,3% do universo de
respondentes) declaram (78,7%) que é o estrato médio que mais participa, sendo que
outros dizem que é o estrato baixo (16,1 %) e o estrato alto (5,2%). Esta conclusão
contraria em parte a literatura científica que demonstrou serem, de facto, as classes mais
abastadas, as mais participativas. Referimos, atrás, que são estas que revelam maior
intrusão nas associações de voluntariado, nos partidos políticos, nas actividades
comunitárias e nas campanhas eleitorais (Verba e Nie, 1972: 263).
De facto, como vimos atrás, para se poder participar é necessário, a
montante, dispor de recursos (financeiros e intelectuais) que permitam essa participação
cívica. Isto é, que permitam a abdicação de períodos de trabalho ou de lazer, para os
dedicar à participação e à tomada de decisões. Naturalmente que desta participação, os
estratos sociais retiram as suas vantagens directas ou indirectas, em termos de ocupação
de lugares elegíveis, de cargos públicos, maiores remunerações, privilégios, etc.
Demonstrou-se, mais atrás, que são estas classes também que melhor se organizam para
defender os seus interesses de grupo e influenciar as decisões. Ora, os inquiridos, da
presente investigação, indicam o estrato social médio como o mais participativo nos
municípios portugueses (Figura 4.28). Note-se, igualmente, algo de surpreendente,
porque contraria a literatura, a participação do estrato social baixo que, na opinião de
16,1% dos respondentes, é a classe mais participativa, antecedendo, inclusive, o estrato
social alto, com uma opinião de (5,2%).
136
Faltará relacionar esta questão com a dimensão dos municípios respondentes,
que a Figura (4.26) vai plasmar. Assim, nos municípios até 100 000 eleitores,
encontramos os estratos médios como mais participantes, sendo que pensam desta
forma, em média, 79,9 % dos respondentes.
Mas depara-se com duas situações: nos de menor dimensão, isto é, entre 10 000
e 50 000 eleitores, o estrato baixo mantém os mesmos valores representativos.
Na categoria de municípios entre 50 001 e 100 000 eleitores, verifica-se um
aumento da participação do estrato social alto (14,3%), o maior desempenho deste
estrato, nas três categorias.
Nos municípios de mais de 100 001 eleitores, apura-se que o estrato mais alto
não é referido pelos respondentes mas, quebrando com a tendência apresentada
anteriormente, sobressai o estrato social baixo (55,5%) e o médio (44,5%) como os mais
participativos. Assim, o estrato social baixo conhece, tendencialmente, uma participação
decrescente até aos 100 000 eleitores (passando de 15,0 % para 7,1 %). O estrato médio
de 81,7 % para 78,6 %. O estrato alto de 3,3 % até os 14,3 %.
Na categoria de mais de 100 001 eleitores, esta tendência inverte-se e o estrato
baixo suplanta os outros dois, fazendo desaparecer a participação do estrato alto, nesta
categoria de municípios.
Em conclusão, pode afirmar-se que, paralelamente ao aumento do número de
eleitores, nos municípios até 100 000, existe a tendência de deslocação de uma maioria
participativa constituída pelos estratos médio-baixo para médio-alto. Nos municípios de
mais de 100 001 eleitores, esta tendência desaparece para deixar lugar a outra de sentido
baixo-médio.
Porventura, esta realidade, plasmada no tratamento dos dados recolhidos,
consubstancia a composição social das grandes cidades portuguesas dos nossos dias,
constituídas por camadas sociais baixas e médias, em oposição às cidades pequenas e
médias onde predomina a participação dos estratos diversificados, diminuindo
tendencialmente com a dimensão das mesmas.
137
Figura 4.28 - Estrato social mais participativo e dimensão dos municípios (%)
(Relacionamento das perguntas nº 10 e 35)
0
20
40
60
80
100
Até 10 000 15 81,7 3,3
De 10 001 a 50 000 14,7 79,4 5,9
De 50 001 a 100 000 7,1 78,6 14,3
Mais de 100 001 55,5 44,5 0
Estrato baixo Estrato médio Estrato alto
4.2.5.1.4.2 - Influência efectiva nas decisões
Se um estrato social se destaca na participação cívica ou política não quererá
dizer, necessariamente, que influencie as decisões tomadas. Ora, é precisamente esta
vertente que reflecte a Figura (4.29).
Figura 4.29 - Influência do estrato social mais participativo (%)
(Pergunta 11)
18,4
71,5
10,1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Sim Por vezes Não
A pergunta 11 é complementar da imediatamente anterior, na medida em que
permite avaliar a influência do estrato social médio na tomada de decisão. Na realidade,
os respondentes, na sua maioria, consideram que esta influência acontece por vezes
138
(71,5%), isto é, que o estrato médio (vide 4.2.5.1.4.1) consegue influenciar, mas nem
sempre, os decisores e as decisões. Mais à frente, aborda-se a influência dos
funcionários (vide 4.2.5.1.2) e de outras pessoas que o líder consulta (ver 4.2.5.1.5.1).
A influência do estrato social médio e o tipo de pessoas que o líder ausculta são
duas questões que podem ser relacionadas (vide a seguir, Quadro 4.16), no sentido de
apurar uma correspondência, e verificar o tipo de influência sobre o líder e o grau de
contribuição esperada (Verba de Nie, 1972) expressa pelos respondentes.
Esta fase do estudo permite tratar de uma vertente das hipóteses colocadas (ver
1.2), ou seja, a verificação da influência dos cidadãos nas decisões nas câmaras
municipais e, complementarmente, quem influencia o líder na assunção das decisões. O
Quadro (4.18) responde, em parte, à primeira premissa. Assim, nos municípios onde a
maioria dos respondentes considera que o estrato social médio tem influência nas
decisões, ou somente por vezes, o líder declara, por seu lado, consultar vereadores,
cidadãos, funcionários e organizações. Mas, nos municípios onde os inquiridos dizem
que o estrato social médio não influencia as decisões, os mesmos dizem que não
consultam funcionários nem organizações.
Os respondentes terão, assim, a percepção de que o estrato social médio,
influenciando de facto ou em parte as suas decisões, procuram auscultar, para além dos
vereadores e cidadãos, outros intervenientes (no caso, funcionários e organizações). No
caso inverso, isto é, quando o estrato social médio não é percepcionado como
influenciador das decisões, os respondentes não consultam outros intervenientes, para
além dos internos à câmara.
Em síntese, a participação do estrato social, que influencia as decisões dos
líderes, condiciona o comportamento dos mesmos quanto à auscultação de outros
intervenientes, para além dos que habitualmente sempre consulta, vereadores e
cidadãos. Provavelmente, os decisores procuram desta forma sustentar as decisões,
alargando o leque de consultados, quando verificam que um estrato social influencia as
decisões.
Conclui-se que a participação efectiva dos estratos sociais na tomada de decisões
é tanto mais importante quanto obriga os decisores a associar à decisão outros parceiros
139
que sem essa influência, não seriam consultados. Uma sociedade civil mais
interveniente e responsável concorre, naturalmente, para o aperfeiçoamento das
decisões políticas.
Quadro 4.18 - Influência do estrato social mais participativo e auscultação por parte do
líder (Relacionamento das perguntas 11 e13) Na discussão dos projectos o líder do município consulta mais (%)
Vereadores Cidadãos Funcionários Organizações Outros Total
Sim 76,2 14,2 4,8 4,8 - 100
Por
vezes 77,9 11,6 5,8 3,5 1,2 100
O estrato
social médio
tem efectiva
influência
nas decisões Não 75,0 16,7 - - 8,3 100
Questionados sobre qual a classe social das pessoas mais influentes junto dos
decisores, os inquiridos dizem (89,8%) que estas são pertencentes da classe média
(Figura 4.30). Não se sabe, na verdade, quais as interpretações agremiadas nesta
resposta. Mas o conceito de classe média é demasiado abstracto ou amplo para poder
tirar ilações mais específicas quanto ao número muito elevado de respondentes que a
seleccionaram. Um facto ainda se pode aferir é a ausência, na realidade, das classes
pobres, nos processos de tomadas de decisões. Uns míseros 2,7% dos inquiridos
consideram que são desta categoria social as pessoas que mais os influenciam. Ora,
estudos recentes revelam, de facto, este afastamento, ou exclusão, das categorias mais
pobres da sociedade, da tomada de decisões a nível dos governos, situação crítica que
engendra “uma percepção demasiado distante, inacessível e corrupta, das instituições
em geral e as do Estado em particular” (Gaventa, 2001: 2). Fica a interrogação se as
autarquias locais responderão ao desafio inclusivo destas classes ou participarão,
também elas, na sua exclusão, aumentando o fosso interclassista e o afastamento destas
em relação às instituições democráticas.
A confluência da informação relativa à classe social mais influente com a do
estrato social mais participativo permite confirmar (Quadro 4.19) que, efectivamente, a
classe média sobressai como estrato social que mais participa, na opinião dos
respondentes (79,1%), e mais influi nas decisões (89,6%). Mas pode-se estranhar que a
classe baixa, que na opinião de 16,1% dos inquiridos é a classe mais participativa (vide
140
4.2.5.1.4.1), apresenta um desempenho menor quanto à sua influência nas decisões
(2,7%).
Figura 4.30 - Classe social das pessoas mais influentes (%)
(Pergunta 23)
2,7
89,8
7,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Classe baixa Classe média Classe alta
Significaria que a classe dos mais pobres, apesar de participar bastante mais do
que a classe alta, tem menos influência do que esta nas decisões. Uma
desproporcionalidade que mereceria ser investigada.
Quadro 4.19 - Classe social mais influente e mais participativa
(Cruzamento das perguntas 23 e 10)
Que estrato social é mais
participativo? (Casos)
Estrato
baixo
Estrato
médio
Estrato
alto
Total
Classe
baixa 3 1 0 4
Classe
média 19 109 1 129
De que
classe social
são as
pessoas mais
influentes? Classe
alta 1 4 6 11
Total 23 114 7 144
Uma relação que é possível estabelecer diz respeito à classe social mais influente
(pergunta 23) e às pessoas que o líder mais consulta (pergunta 13). Pois, este
cruzamento (Quadro 4.20) reforça a classe média (88,9%) como a principal influência
nas decisões.
141
Quadro 4.20 - Classe social mais influente e consulta por parte do líder
(Cruzamento das perguntas 23 e 13)
Na discussão dos projectos municipais, o líder do município consulta mais
(Casos)
Vereadores Cidadãos Funcionários Organizações Outros Total
Classe
baixa 2 1 0 0 0 3
Classe
média 76 12 4 3 2 97
De que
classe social
são as
pessoas
mais
influentes?
Classe
alta 5 2 2 0 0 9
Total 83 15 6 3 2 109
4.2.5.1.5 - As consultas por parte do líder
O líder do município consulta, porventura, outros intervenientes no processo de
decisão. Propõe-se que os inquiridos escolham de uma série de opções (vereadores,
cidadãos, funcionários, organizações ou outro) aquela que coincida com a sua opinião
quanto ao facto de saber quem consulta mais, na realidade, quando se trata de discutir os
projectos municipais (Figura 4.31). Procura-se, nesta questão, medir a existência
eventual de sub-líderes, ou organizações-âncora, que estabeleçam um elo de ligação
com o decisor principal municipal, no momento ou ocasiões em que este procura obter
opiniões, a montante da tomada de decisão.
São os vereadores (76,9%) que os inquiridos dizem que consultam mais para a
discussão dos projectos municipais. Os vereadores, na qualidade de membros do
executivo municipal, surgem como as pessoas que o líder mais consulta. Na qualidade,
naturalmente, de pares do órgão colegial mais activo, e local onde os projectos
estratégicos são apresentados e discutidos, confirmando o funcionamento democrático
municipal e a instituição onde se encontrarão, provavelmente, os sub-líderes do sistema.
142
Figura 4.31 - Quem é que o líder consulta mais (%)
(Pergunta 13)
76,9
12,45 4,1 1,7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Vereadores Cidadãos Funcionários Organizações Outros
De salientar que a segunda categoria mais consultada são os cidadãos (12,4%).
Trata-se da verificação, provável, de que na escada de participação dos cidadãos, de
Arnstein (Swindel, 1998), e como se focou acima (ver 3.2.2), esta “consulta” aos
cidadãos situar-se-á no que é descrito como o quarto nível, de um total de oito.
De salientar que, a seguir aos cidadãos, são os funcionários (5,0%) que aparecem
em terceiro lugar, apesar de estes serem remunerados para prestar serviço aos órgãos e
autarcas municipais, nomeadamente na tomada de decisão. Finalmente, as organizações
(4,1%) ocupam o pouco invejável quarto lugar. Convirá notar que as organizações,
apesar de defensoras de interesses colectivos, não são consultadas com a intensidade
com que o são os cidadãos (pressupõe-se que estes o são a título individual). É uma
referência que reforça a noção da existência de uma relação interpessoal que se
estabelece entre os detentores do poder decisório e os eleitores in persona e não
enquanto organizações.
4.2.5.2 - A tomada das decisões
4.2.5.2.1 - Intervenientes na tomada de decisões
Um conjunto de respostas analisadas é referente aos momentos “on going” da
tomada de decisão. Procura-se avaliar as etapas da intervenção ou da interferência dos
cidadãos na decisão ou pelo menos, como aliás fora adiantado, nas hipóteses
académicas deste trabalho, se as decisões são tomadas tendo em conta as observações
dos munícipes ou ao arrepio destes. As observações anteriores introduziram já este nível
143
da pesquisa. A pergunta 20 objectiva verificar como é que as decisões importantes do
município são tomadas e com que tipo de intervenientes.
Na opinião dos respondentes, as decisões sobre assuntos importantes do
município são tomadas com todo o executivo autárquico (88,3 %). Apenas 11,7 % dos
inquiridos dizem que é em grupo restrito de pessoas do executivo que estas são
tomadas. Não houve respostas algumas para o item b) “a solo – pelo presidente.
Também não houve respostas ao item d) “em grupo de pessoas externas ao executivo
municipal”. A assunção das decisões mais importantes, nas câmaras municipais, será,
assim, o resultado de um trabalho interno, no órgão colegial que, legalmente, tem esta
competência. Apenas um em cada dez presidentes decidirá em grupo mais restrito deste
universo orgânico.
Figura 4.32 - Tomada das decisões políticas importantes (%)
(Pergunta 20)
88,3
11,7
0102030405060708090
100
Com todo o executivo municipal Em grupo restrito de pessoas doexecutivo municipal
A relação das perguntas 20 e 13 vai permitir a confirmação das conclusões atrás
apresentadas. Assim (ver Quadro 4.21), a maioria dos respondentes (74,5%), de facto,
diz que consultam os vereadores quando procuram discutir os projectos municipais,
situação que se apurou acima quando se tratou deste tema. Os presidentes de câmara
limitam as suas consultas ao círculo restrito dos seus pares, pressupondo-se com
idêntica sensibilidade política. Na realidade esta última acepção não fora colocada no
inquérito, porquanto trata-se de uma simples conjectura.
144
Quadro 4.21 - Tomada das decisões e consultas pessoais
(Perguntas 20 e 13)
Na discussão dos projectos municipais, o líder do município consulta mais
(Casos, %)
Vereadores Cidadãos Funcionários Organizações Outros Total
Com todo o
executivo
municipal
76
(74,5)
13
(12,7)
6
(5,8)
5
(4,9)
2
(1,9)
102
(85,7) Como é que
as decisões
políticas
importantes
são tomadas?
Em grupo
restrito de
pessoas do
executivo
municipal
15
(88,2)
2
(1,9) 0 0 0
17
(14,3)
4.2.5.2.2 - Grupos mais influentes
O presidente da câmara municipal, na qualidade de principal decisor, é objecto
de influências múltiplas, provenientes de diversas origens, do interior da estrutura
municipal e do exterior social e económico. Analisado na perspectiva sistémica, esta
situação parece exequível mas não será demais procurar situar os grupos de maior
influência nas decisões. Assim sendo, a pergunta 21 tem esse particular escopo (ver
Quadro 4.22), sendo que a escala de medição exige dos respondentes uma ordenação
numérica das respostas alternativas, da mais importante (5) à menos importante (1).
Verifica-se que são os políticos que mais influenciam as decisões (nível 5 da
escala de medição), na opinião de 81,3% dos inquiridos. Esta categoria de
intervenientes encerra os membros do executivo municipal (vereadores) que, com o
presidente da câmara, perfazem o colégio decisório por excelência. Esta dedução carece,
todavia, de controlo pois na pergunta não se submetia ao inquirido a hipótese de
explicitar com mais pormenor a sua resposta, isto é, não se pedia o tipo de políticos,
pelo que pressupõe-se que estes referem os de maior proximidade da gestão municipal.
Todavia, relembra-se que, no espectro local, são vários os tipos de políticos, nos níveis
autárquicos e nas próprias estruturas municipais. Mas outra pergunta colocada permitiu
concluir que, efectivamente, são os vereadores que dois terços dos inquiridos dizem
consultar mais para a discussão dos projectos municipais (vide 4.2.5.1.5.1).
145
A segunda categoria mais influente nas decisões (nível 4 na escala de medição) é
a dos técnicos municipais, 60,3% dos inquiridos, colocando-a imediatamente a seguir à
dos políticos. Resultado que contraria uma conclusão anterior e que relegava para um
papel residual a consulta, por parte do líder, aos funcionários. Relembra-se (na pergunta
13) que estes se posicionam (5,0%) atrás dos cidadãos (12,4%) no ranking dos mais
consultados pelo líder. Uma contradição que subsiste, portanto, a merecer uma
explicitação, que o presente estudo não permite, pois carece de aprofundamento. Podia-
se adiantar uma razão para esta dessintonia quanto ao momento em que esta pergunta é
feita na estrutura do questionário. Se a pergunta 13 se referia à discussão dos projectos,
aquela que agora se analisa (pergunta 21), refere-se à maior influência nas decisões, isto
é, na formatação ou na tomada das decisões. Dois momentos diferentes e sequenciais
que poderão, em parte, desculpar as respostas aparentemente divergentes dos
respondentes. Se, no Estado Novo, “o chefe da secretaria exercia um acentuado
ascendente funcional sobre os membros da câmara municipal” (Montalvo, 2003: 167)
isto nos nossos dias não se poderá verificar mais, atendendo a que os técnicos
municipais se assumem, por vezes, como mediadores entre eleitos e cidadãos. No
entanto, com a politização dos altos funcionários municipais, verifica-se que o “spoils
system” local (idem supra: 175), conduz a situações muito semelhantes à situação
referida.
A terceira categoria mais influente é a dos dirigentes associativos (46,5%), muito
próxima da dos empresários (40,0%), esta como quarta categoria. Por fim, os cidadãos
indiferenciados fecham o círculo com o nível menor de importância na influência das
decisões (40,0% dos inquiridos atribuem-lhe o nível 1). Este último estádio, ocupado
pelos cidadãos, indicia, na realidade, a influência praticamente nula que os inquiridos
dizem que estes têm quanto às decisões, situação que, aliás, fora já adiantada quando
mais atrás (vide 4.2.4.1.1), pouco mais de dois terços dos respondentes afirmaram que
os projectos estratégicos eram, “por vezes”, objecto de discussão pública. A fragilidade
da sociedade civil está aqui bem patente e testemunhada pelos respondentes, situação
que, aliás, estudos recentes também identificam em outros países, favorecendo a
“fraqueza ou a falta de compromisso com a democracia local”(Clarke e Stewart citado
em Gaventa, 2001: 2).
146
Quadro 4.22 - Grupos de maior influência nas decisões
(Pergunta 21) Grupos com mais influência (*)
5 4 3 2 1 (**)
Políticos 81,3 10,1 4,3 0,7 3,6 (86,3) 139 Técnicos municipais 16,2 60,3 14,7 5,9 2,9 (84,5) 136 Dirigentes associativos 0,9 20,2 46,5 26,3 6,1 (70,8) 114 Cidadãos indiferenciados 4,4 9,6 15,8 29,8 40,4 (70,8) 114 Empresários 1,8 14,5 40,0 25,5 18,2 (68,3) 110
(*) Ordenação numérica das categorias, sendo 5 o item mais importante,
4 de importância seguinte, etc.
(**) Percentagem e número de inquiridos respondentes/161
Quadro 4.23 - Grupos de maior influência nas decisões
(síntese da pergunta 21) Nível de importância Grupos de maior influência nas
decisões 5 + Políticos
4 Técnicos municipais 3 Dirigentes associativos 2 Empresários
1 - Cidadãos indiferenciados
4.2.5.2.3 - Frequência desta influência
No seguimento da inquirição anterior, a pergunta 22 (Figura 4.33) permite
avaliar a frequência da participação dos grupos sociais adiantados anteriormente. Assim,
questionados se essa frequência é baixa, média ou elevada, a maioria dos respondentes
(62,7%) diz que esta é média e 18,4% destes qualificam-na de baixa e quase um quinto
(19,0%) acham que esta é alta.
Em síntese, pode afirmar-se que a participação dos políticos, técnicos municipais
e dirigentes associativos, para referir apenas os mais importantes, essa participação não
é alta, situação que contraria o esperado, pois se a câmara municipal é um órgão
colegial, parece desadequado os inquiridos declararem que a participação de políticos e
técnicos municipais não acompanha de forma aturada as decisões. Haverá aqui algum
defeito processual ou uma intenção de não associação de parceiros no processo de co-
decisão.
Deve considerar-se, mesmo assim, que estas deduções não podem, em rigor, ser
estabelecidas pois a pergunta é demasiadamente abrangente no que concerne ao número
147
dos “grupos” visados pelo que exigiria uma reformulação da mesma, porventura, mais
eficaz na objectivação.
Figura 4.33 - Frequência da participação das pessoas mais influentes (%)
(Pergunta 22)
18,4
62,7
19
0
10
20
30
40
50
60
70
Baixa Média Alta
4.2.6 - Execução das decisões
4.2.6.1 - A associação dos cidadãos
4.2.6.1.1. – Associação dos cidadãos a título individual
Nesta parte, aborda-se a participação dos cidadãos a jusante da tomada da
decisão. Na pergunta 25 questiona-se a associação dos cidadãos no acompanhamento da
implementação das decisões municipais. Dos 156 respondentes, 80,8% consideram que,
por vezes, os cidadãos são associados na fase de implementação das decisões. Mas
10,2% dizem que tal nunca acontece e somente 9,0% declaram que esta situação
acontece sempre (Figura 4.34).
Ora, pode-se considerar que os respondentes, na sua maioria, mostram-se muito
cautelosos nas suas respostas. Se, de todo, não aceitam (91%) que os cidadãos sejam
sempre associados à implementação das decisões, a realidade é que somente acontece,
por vezes, que estes sejam integrados nesta fase. Os cidadãos, pouco ou não escutados a
montante da tomada de decisão, conservam este mesmo estatuto de menoridade, a
jusante da decisão.
148
Figura 4.34 – Associação dos cidadãos à execução das políticas (%)
(Pergunta 25)
9
80,8
10,3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Sempre Por vezes Nunca
4.2.6.1.2 – Associação dos cidadãos a título colectivo
A participação dos cidadãos na implementação das decisões pode ser encarada a
título pessoal ou colectivo, sendo que na opinião de 92,2% dos respondentes (Figura
4.35) não há organizações de munícipes que avaliem as políticas postas em prática. Não
haverá, portanto, na opinião dos inquiridos, formas organizadas de alguma espécie que
actuem a este nível.
Verifica-se, portanto, que, se por um lado, os inquiridos consideram não haver
associação dos cidadãos na implementação das decisões, por outro, eles próprios,
entenda-se os presidentes de câmara e os vereadores, apenas procuram por vezes
associá-los, situação que, naturalmente, não favorece a emergência de comportamentos
associativos pós-decisionais.
Figura 4.35 - Organizações de munícipes para avaliar as políticas praticadas (%)
(Pergunta 26)
7,8
92,2
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Sim Não
149
Diga-se, em boa verdade, que parece que todos concorrem para que os cidadãos
fiquem de fora na fase da implementação das políticas municipais. Os poucos
inquiridos, que responderam favoravelmente a esta questão, deixaram registados os
nomes das estruturas existentes, para o exercício deste controlo (Quadro 4.24). Os
conselhos consultivos e os movimentos cívicos obtêm maior número de citações.
Quadro 4.24 - Nomes de estruturas de munícipes para avaliar a implementação das decisões
(Pergunta 26)
Denominações (número de citações) Conselhos consultivos (4) Movimentos cívicos, ambientais (2) Comissões de moradores Associações empresariais
Comissões de inquérito Políticos da oposição Associações de pais Total citações: (11)
4.2.6.1.3 - O provedor dos munícipes
A personificação do receptor de petições ou reclamações na figura do provedor
do munícipe é o desiderato da pergunta 32 à qual responderam 159 dos 161 inquiridos
(Figura 4.36).
Em conclusão, e tal como afirmam 96,9% dos respondentes, os municípios não
possuem tal figura. De facto, este figurino intermediário independente entre os cidadãos
e os órgãos autárquicos não merece muito interesse por parte dos respondentes, quiçá
uma interferência, livre de tutela, que poderia apresentar uma série de inconvenientes
para os edis, muitos dos quais habituados a decidir e a responder perante os eleitores,
apenas em períodos eleitorais, situação aliás registada no questionário pelo pulso de um
dos respondentes. Mas, se é verdade que nos países membros da OCDE, se verifica um
grande incremento das políticas de governância, em que modelos de políticas inclusivas
e participativas estão substituindo os sistemas tradicionais “de cima para baixo”
(OCDE, 2002), em Portugal, tais propósitos ainda são incipientes, ao nível da
administração local, pelo menos, como aqui se comprova.
A ausência do provedor dos munícipes é exemplo desta incipiência, um
indicador da muito diminuta preocupação dos autarcas, no que concerne à participação
150
dos seus administrados, através deste figurino, que assegura uma das formas dessa
participação, pelo menos no tocante a reclamações (vide 4.1.2.2).
Figura 4.36 - Existência de provedor dos munícipes (%)
(Pergunta 32)
3,1
96,9
0
20
40
60
80
100
120
Sim Não
Dos 5 respondentes (3,1%), que dizem possuir provedor dos munícipes,
apenas dois referem, concretamente, o nome da instituição (provedor do deficiente) ou
da pessoa que materializa esta missão (“M.C.” iniciais registadas no próprio
questionário). São, portanto, dois casos nos 161 questionários devolvidos. Os
municípios portugueses ainda não auguram uma acessibilidade à participação que
permita a intersecção de uma pessoa ou instituição, independentes, nos assuntos
municipais. A relação dos munícipes ainda é realizada pelo crivo político do presidente
da câmara ou dos vereadores, ou dos seus gabinetes de apoio, ou o filtro técnico,
exercido pelos funcionários e os serviços.
4.2.6.2 - A estrutura municipal
4.2.6.2.1 - Estrutura de avaliação da implementação das
decisões
Na opinião dos inquiridos, a avaliação externa das decisões municipais é fraca
ou inexistente. Como será, então, a avaliação do ponto de vista interno e,
nomeadamente, existirão dentro das câmaras municipais estruturas de acompanhamento
e avaliação da implementação das decisões? A pergunta 27 procura uma resposta a esta
questão (ver Figura 4.37).
151
Fica-se a saber que, na opinião de 69,5% dos inquiridos, não existe uma
estrutura de avaliação da implementação das decisões. Esta existirá apenas em pouco
mais de um terço (30,5%) dos municípios respondentes.
Os municípios não dispõem, portanto, de uma estrutura própria de avaliação
mas, porventura, consegui-la-ão de forma sui generis. Questiona-se, efectivamente,
como será exercida a reincorporação da informação decorrente da avaliação da
execução das decisões, na ausência de estrutura competente. Supõe-se que os autarcas
remetam esta competência para os dirigentes dos serviços, ou que eles próprios
procedam a esta tarefa. Esta conclusão resulta da leitura e tratamento dos dados
recolhidos por questionário o que, naturalmente, tem de ser relativizado quanto à
realidade verificável nas câmaras, trabalho de investigação por desenvolver para poder
objectivar-se melhor neste domínio.
Figura 4.37 - Existência de uma estrutura interna ao município que avalia
a implementação das decisões (%)
(Pergunta 27)
30,5
69,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Sim Não
Quanto aos inquiridos que dizem (pouco menos de um terço dos respondentes)
possuir uma estrutura de avaliação da implementação das decisões, as denominações
registadas por estes nos questionários são as indicadas no Quadro (4.25). Devem-se
salientar, por ordem do número de citações, os gabinetes de apoio à presidência, os
dirigentes municipais, as assembleias municipais, os executivos camarários, e os
vereadores com pelouros. Ora repare-se na função essencialmente política da avaliação
da implementação das decisões, executada por pessoas ou órgãos de direcção
152
essencialmente política. Os directores de departamento ou de divisão (cargos providos
por nomeação do presidente da câmara) surgem em segundo lugar. Confirma-se,
portanto, o carácter essencialmente político e, sobremaneira, interno desta avaliação.
Quadro 4.25 - Estruturas municipais de avaliação da implementação das decisões
(pergunta 27) Denominações (número de citações) Denominações (número de citações)
Gabinete da presidência (9) Chefes de departamento ou divisão (8) Assembleia municipal (6) Executivo camarário (4) Vereadores com pelouros (4) Sector da organização e auditoria (3) Serviço de estudos e planeamento (2)
Vereadores e técnicos (2) Assessor municipal Controlo de qualidade Gabinete do plano estratégico Gabinete de apoio à vereação Técnicos da área de intervenção Total citações (43)
A relação entre a existência de uma estrutura de avaliação da implementação das
decisões e a dimensão dos municípios, cruzados os dados das perguntas 27 e 35 (Figura
4.38), permite salientar que os grandes municípios (mais de 100 000 eleitores) serão os
que mais dizem possuir uma estrutura de avaliação, pois a sua representação na resposta
sim é superior em mais duas vezes à sua representatividade dimensional. Quanto mais
pequenos os municípios, mais os respondentes dizem não possuir essa estrutura.
Figura 4.38 - Estrutura municipal de avaliação da implementação das decisões
e dimensão dos municípios (%)
(Cruzamento das perguntas 27 e 35)
26
47,8
10,915,2
41,144,1
4,92,1
0
10
20
30
40
50
60
10001 a 50001 a
-10000 50000 100000 100001 +
SimNão
153
4.2.6.2.2 - A publicitação das decisões
4.2.6.2.2.1 - A afixação das actas
Relativamente à publicidade das actas da câmara municipal (Figura 4.39), 158
respondentes disseram que estas são afixadas para conhecimento público, na totalidade
(70,3%) ou em parte (20,9%). Mas registe-se que 8,9% não o fazem apesar da lei
obrigar. Portanto, em síntese, as câmaras informam os munícipes sobre as suas decisões
colegiais, o que, diga-se, respeita uma das funções sociais e legais dos órgãos políticos
democráticos: a exteriorização das decisões.
A cedência da informação ao público, no poder local, condiz com o modo
consultivo de governo da democracia local (vide 2.2.1) de Assens e Phanuel (2001),
mas também complementa outro dos componentes, relativo ao carácter passivo e
fragmentado da cidadania (portuguesa) que se verificou acima (ver 4.2.6.1.2) A
afixação de per si, das actas do executivo, não isentará os presidentes de câmara de
procurarem ir mais além no desempenho da democracia local.
A Comissão Europeia estimula, aliás, a divulgação da informação mas também,
em paralelo, a facilitação do acesso à mesma (CE, 2001), ambas as metas para uma
governância responsável. Por outro lado, a informação é um dos patamares que Arnstein
considera como sendo de não-participação (vide 3.2.2) porque, quando a câmara
informa, está a executar um acto unívoco em direcção aos cidadãos, sem aguardar
destes uma resposta ou uma intervenção.
Figura 4.39 - Afixação das actas das câmaras municipais (%)
(Pergunta 28)
20,9
70,3
8,9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Sim, em parte Sim, na totalidade Não
154
4.2.6.2.2.2 - A divulgação pública
A divulgação das decisões camarárias, viu-se acima, representa, ainda, um
desafio a nível europeu, mas como será no universo dos municípios portugueses? A
pergunta 29 foi idealizada com esse propósito. Mais de dois terços dos respondentes
(68,65%) dizem que as decisões da câmara são impressas e divulgadas aos cidadãos
(Figura 4.40), o que não se verifica nas restantes, onde 28,2% dizem fazê-lo por vezes e
3,2% afirmam nunca o realizar.
Ora, se uma em cada três câmaras municipais não dispõe de um sistema
rotineiro de impressão e divulgação das suas decisões, a democracia local fica tanto
mais estropiada quanto mais esta situação perdurar.
Figura 4.40 - Decisões impressas e divulgadas aos cidadãos (%)
(Pergunta 29)
68,6
28,2
3,20
1020304050607080
Sempre Por vezes Nunca
No que concerne ao relacionamento entre a impressão e divulgação das decisões
e a dimensão dos municípios, efectuou-se o cruzamento das perguntas 29 e 35 (vide
Figura 4.41) e concluiu-se que é nas câmaras municipais mais pequenas que poderá
verificar-se a tendência para haver menos preocupação com a impressão e a afixação
das decisões do órgão executivo, no sentido da sua divulgação junto dos cidadãos. Nos
municípios maiores, esta situação não se verificará, pois as taxas de respostas positivas
(imprimem e divulgam sempre) ultrapassam a representatividade das respectivas
categorias estabelecidas, com o número de eleitores como factor de ponderação.
Em resumo, na opinião dos respondentes, as câmaras municipais maiores serão
mais assíduas na difusão das suas decisões junto dos cidadãos. Um universo muito
155
pequeno em face do número de municípios que dizem fazê-lo “por vezes” ou “nunca”,
com maior evidência (54,8%) nos respondentes dos municípios com 10 001 até 50 000
eleitores.
Figura 4.41 - Impressão e divulgação das decisões e dimensão dos municípios (%)
(Cruzamento das perguntas 29 e 35)
0
10
20
30
40
50
60
Até 10000 40,6 38,1 50
De 10001 a 50000 40,6 54,8 50
De 50001 a 100000 9,4 7,23 0
Mais de 100001 9,4 0 0
Sempre Por vezes Nunca
4.2.6.2.2.3 - O órgão de informação municipal
A pergunta 30 foi concebida como de controlo da 18 b). Recorda-se que, nesta
última, solicitava-se esclarecimento quanto à utilização de um meio de comunicação
próprio para contactar com os cidadãos, sendo que mais de 40% dos respondentes
afirmaram utilizar este meio para este fim.
Na pergunta 30 solicita-se, igualmente, a periodicidade deste órgão próprio. Para
dois terços dos respondentes, a informação é disponibilizada mensalmente (24,4%) ou
bimensalmente (8,5%), isto é, de quinze em quinze dias de espaçamento. Um outro
grupo de inquiridos (20,7%) disse fazê-lo de forma bimestral. Os restantes afirmam que
os periódicos têm saída muito mais espaçada, entre 3 e 12 meses. As discrepâncias
verificadas entre as declarações às perguntas 18 b) e 30 (Figura 4.43) revelam
porventura um descuido dos respondentes na resposta à pergunta 18b, sendo certo que
esta continha uma orientação bem específica, pois tratava-se de inferir sobre o
estabelecimento de contactos com os cidadãos, em uma pergunta de escala ordinal,
contexto que poderá ter perturbado os respondentes. Provavelmente uma deficiência dos
inquéritos, realizados à distância, em que não se proporciona um contacto directo com
os inquiridos.
156
Os municípios na sua grande maioria (86,3%) renderam-se à publicação de um
boletim municipal de informação (vide Figura 4.42) e os que ainda não dispõem deste
meio representam 13,8% do universo em estudo.
A informação é o primeiro grau de participação dos cidadãos mas não é
suficiente. Há, por exemplo, “o acolhimento mais cidadão e menos burocratizado”
(Pontier, 1997: 444) e os instrumentos de consulta ao cidadão são meros dispositivos de
consulta e não de tomada de decisão, sendo certo que esta pertence ao político, eleito
para este efeito. O nível local é o mais adequado para aprofundar a participação,
existindo, todavia, o risco de os autarcas se servirem da participação para os seus
programas em vez de democratizá-la.
Podem-se relembrar os diversos tipos de participação dos cidadãos (vide 2.3.1)
e, especificamente, a política de legitimação, que muitos dos municípios procuram neste
investimento, sendo que maior espaçamento da periodicidade de um órgão de
informação autárquico pode ser considerado como uma resultante dessa atitude.
Figura 4.42 - Existência de um órgão informativo municipal (%)
(Pergunta 30)
86,3
13,8
0
20
40
60
80
100
Sim Não
A pergunta 30 contém uma alínea para especificação da periodicidade do
boletim municipal. Na sua maioria, os respondentes (36,6%) afirmam que a
periodicidade é trimestral e 20,0% que é mensal.
157
Figura 4.43 - Periodicidade dos órgãos de informação próprios (%)
(Comparação das respostas às perguntas 18 b) e 30)
05
10
15202530
3540
P18b (%) 8,5 24,4 20,7 22 12,2 11 1,2
P30 (%) 1,7 1,7 8,7 20 6 36,5 5,2 13 6 0,8
Diariament
Semanal
Bimensal
Mensal
Bimestral
Trimestral
Quadrimes
Semestral
Anual Irregular
Verifica-se que 61,5% dos respondentes declaram que a periodicidade dos seus
boletins municipais é de um trimestre até um ano, ou seja, períodos possivelmente
demasiado longos para a eficácia da informação. Uma vez mais, a convicção de que se
trata de uma situação de participação simbólica, segundo a escada de Arstein (ver
3.2.2.1).
Capítulo 5 – Conclusões
A participação dos cidadãos cedo apareceu na teoria política e da ciência
administrativa como uma prerrogativa essencial ao fortalecimento dos sistemas
democráticos e da renovação dos paradigmas da gestão dos assuntos públicos.
A incorporação dos administrados nos assuntos que lhes dizem respeito surgiu,
portanto, como estratégia para os sistemas políticos encontrarem as soluções mais
adaptadas às reivindicações das populações.
Paulatinamente, e por vezes promovida pelas organizações sociais mais
participativas, e portadoras de aspirações democráticas e comunitárias, a cooperação da
sociedade civil assume um desafio novo nos anos noventa, com o surgimento de
inovadoras formas de governo, quer em termos internacionais, como nacionais e,
sobretudo, a nível da administração local.
