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A ARTICULAÇÃO FEDERATIVA NO ÂMBITO DAS POLÍTICAS PARA AS MULHERES: PERCURSO,
OBSTÁCULOS E AVANÇOS RECENTES
MARIA ELISA ALMEIDA BRANDT
2
Painel 30/092 Políticas públicas e agendas transversais: novos desafios para a
governança democrática
A ARTICULAÇÃO FEDERATIVA NO ÂMBITO
DAS POLÍTICAS PARA AS MULHERES: PERCURSO, OBSTÁCULOS E AVANÇOS RECENTES
Maria Elisa Almeida Brandt
RESUMO
Este artigo pretende contribuir para o debate acerca das estratégias e instrumentos
de gestão conducentes à cooperação e coordenação entre entes federativos, no campo das políticas públicas. Tratando das políticas públicas com recorte de gênero,
o texto se organiza da seguinte maneira. A primeira parte faz o relato de uma trajetória: a tentativa da Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres (SPM/PR) de criar uma rede de relacionamentos entre “organismos de gênero” das três esferas
– federal, estadual e municipal – e uma lógica de concertação federativa em torno da agenda. A segunda sessão focaliza o olhar sobre os instrumentos: planos, pactos
entre outros, utilizados para promover a cooperação federativa. A terceira parte discute as visões de gestoras federais e municipais – de alguns municípios do Estado de São Paulo – acerca da divisão de responsabilidades entre entes
federativos. Os comentários finais buscam refletir sobre um Sistema Nacional de Políticas para as Mulheres.
3
INTRODUÇÃO
A questão da coordenação federativa é estratégica para o desenvolvimento do Estado brasileiro e tem se tornado mais importante nas últimas décadas, por conta da combinação de democratização, descentralização e ampliação
das políticas sociais. (Abrucio, Franzese e Sano, 2013, p. 133).
A citação em epígrafe foi a motivação original do presente estudo.
Compartilhando do ponto de vista desses autores, e na condição de gestora pública
interessada na consolidação de políticas públicas para as mulheres, pretendo refletir
sobre o cenário atual dos relacionamentos entre entes da federação – municípios,
estados e União – no âmbito das Políticas Públicas para as Mulheres.1 Ao fazê-lo,
espera-se contribuir com dois campos de debate. O primeiro é aquele que
problematiza as relações federativas e o desenvolvimento de estratégias e
instrumentos que aprimorem a coordenação entre a ação estatal promovida pelas
três esferas – municipal, estadual e federal. O segundo é a análise da trajetória das
políticas para as mulheres no Brasil na última década, que tem como ator central a
Secretaria de Políticas para as Mulheres (SPM/PR).
Além da revisão bibliográfica de literatura sobre gestão de políticas
públicas, relações federativas e política para as mulheres, e da análise dos
documentos produzidos pela SPM/PR, apóiam as considerações feitas aqui o
depoimento em entrevista semi-estruturada de quatro gestoras de políticas para
mulheres em órgãos de primeiro escalão – duas delas atuando no órgão federal – a
SPM – e duas delas nos executivos de dois municípios paulistas, bem como as
opiniões registradas por meio de questionário semi-aberto por outras quatro
gestoras de órgãos de diversos escalões responsáveis pelas políticas para as
mulheres em municípios paulistas.2
1 Neste artigo, utiliza-se a expressão já consagrada “políticas para as mulheres” como sinônimo de políticas de gênero, no sentido que engloba todas as políticas que, tendo ou não as mulheres como público-alvo, tenham relação com o enfrentamento da discriminação de gênero e com a garantia de
direitos às mulheres. 2 As entrevistadas da SPM atuaram ou atuam em cargos de comando na SAIAT – Secretaria de Articulação Institucional e Ações Temáticas –, responsável pela articulação com estados e
municípios (excetuando-se aquela envolvida no Pacto Nacional pelo Enfretamento da Violência Contra a Mulher). As gestoras municipais que participaram do estudo têm posição de chefia ou sub-chefia das áreas. No corpo do artigo, as gestoras federais serão identificadas como “A” e “B”, as
municipais “C” e “D”, e os questionários numerados de 1 a 4.
4
1 AS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA AS MULHERES E OS ORGANISMOS DE
POLÍTICAS PARA AS MULHERES3
A incorporação da agenda de gênero às políticas públicas, enquanto
percurso, remonta ao final da década de 1970, tendo importantes marcos
institucionais nas décadas seguintes, como o Programa de Assistência Integral à
Saúde da Mulher, em 1983, o olhar público para a questão da violência repercutindo
nas Delegacias de Defesa da Mulher (a primeira DDM no Estado de São Paulo data
de 1985), bem como em iniciativas de executivos municipais na área de proteção à
mulher vítima de violência, que aos poucos foram ganhando corpo. 4 Todavia, se
ainda hoje não podemos falar de uma política para as mulheres, no singular e com P
maiúsculo, a Secretaria de Políticas Para as Mulheres da Presidência da República
(SPM/PR), criada em 20035, inaugura um novo marco conceitual e institucional deste
campo de políticas públicas. Consagrada em vários de seus documentos, mas
especificamente nas três edições do Plano Nacional de Políticas Para as Mulheres
que sucederam as conferências nacionais de 2004, 2007 e 2011, a abordagem e
estratégias adotadas pela SPM/PR passaram a servir de baliza para a ação dos
demais entes da federação. Descrita sinteticamente, essa abordagem se caracteriza
pelo tratamento integral à condição feminina e às questões de gênero, pelo foco na
“gestão da transversalidade” pelas vias da inter-setorialidade e da articulação
federativa, pela atenção a métodos de planejamento e gestão e às práticas de
participação, controle social e transparência.
A centralidade da SPM para a execução de políticas para as mulheres
nos estados e municípios, no contexto atual, é inquestionáve l sob vários aspectos,
desde o orçamentário – que considera o impacto das transferências voluntárias da
União para Estados e Municípios para a concretização de ações de estados e
municípios –, passando por seu papel de formuladora de diretrizes conceituais da
3 Adotamos o termo “Organismo de Política para as Mulheres”, criado pela SPM e já consagrado
entre gestoras brasileiras. 4 Ver, para o relato desse processo, Saffiotti e Muñozvargas, 1994; Montaño, Pitanguy e Lobo, 2003; Farah, 2004.
5 Em 2002,no governo de Fernando Henrique Cardoso, foi criada a Secretaria Nacional dos Direitos da Mulher, vinculada ao Ministério da Justiça. Em 2003, já no governo Lula, foi transformada em Secretaria Especial de Políticas para as Mulheres, passando a se vincular à Presidência da
República.
5
política que balizam a atuação dos demais órgãos setoriais federais e dos
executivos estaduais e municipais e, relacionado a ambos, seu papel de indutora
das ações dos agentes já citados. Em certa medida, esse estado de coisas já foi
descrito em vários estudos acerca das imbricações entre as características do
sistema político e do arranjo federativo brasileiro e a gestão e execução de políticas
públicas, que discutiremos mais adiante. Por outro lado, tentaremos mostrar que o
modo de operar da SPM tem se caracterizado pelo grande esforço destinado a
fortalecer capacidades de estados e municípios, visando a que estados e municípios
introjetem a perspectiva de gênero na concepção de suas políticas públicas. Embora
esse movimento também soe corriqueiro – afinal, este é o esforço promovido por
várias políticas setoriais sob o comando de órgãos federais – entendemos que os
mecanismos e estratégias utilizados pela SPM se caracterizam por grande
ineditismo e uma dose mais do que ordinária de atenção aos princípios de
planejamento e gestão e de transparência, participação e controle social.
Retomaremos essas considerações a seguir, bastando por ora registrar que tais
características no modo de atuar deste órgão do executivo federal configuram
determinada postura diante das políticas públicas e das relações entre governos de
diferentes esferas, que em nossa avaliação deve ser vista como exemplar, indutora
de caminhos possíveis para a construção da cooperação federativa para a execução
de políticas públicas.
1.1 Os Organismos de Políticas para as Mulheres
Desde a 1a Conferência Nacional de Políticas para as Mulheres (2003),
um dos consensos entre mulheres participantes desta agenda – sejam ativistas em
movimentos de mulheres, sejam gestoras públicas – é a necessidade de criar e
fortalecer “organismos institucionais de defesa dos direitos das mulheres e de
promoção da igualdade de gênero”. Consagrada na 1ª Conferência e reiterada nas
seguintes, essa prioridade estratégica foi consolidada como uma das diretrizes da
Política Nacional para as Mulheres, segundo prescritas no Plano Nacional de
Política para as Mulheres (PNPM):
6
[...] o Estado e as esferas de governo federal, estadual e municipal deverão
seguir as seguintes diretrizes: [...] Criar, fortalecer e ampliar os organismos específicos de direitos e de políticas para as mulheres no primeiro escalão de governo, nas esferas federal, estadual e municipal. (Brasil, 2004, p. 34)
Muito embora o PNPM seja essencialmente composto de ações sob
responsabilidade dos órgãos federais, e nesse sentido a governabilidade da SPM
seja maior junto a eles6, sempre houve a preocupação de afirmar o Plano como
ferramenta nacional de planejamento articulado de ações entre as diferentes esferas
de governo. Nesse sentido, na primeira edição do Plano o capítulo 5, referente a sua
gestão e monitoramento, tinha dois objetivos e três prioridades, entre elas a “criação
e o fortalecimento os mecanismos institucionais de direitos e de políticas para as
mulheres”, que se desdobrava em 3 ações:
1. Apoiar a criação e o fortalecimento de conselhos estaduais e municipais dos direitos da mulher, garantindo sua existência nas 27 Unidades da Federação;
2. Apoiar a criação e o fortalecimento de organismos de políticas para as mulheres no âmbito do Poder executivo estadual e municipal.
3. Realizar, a cada três anos, a Conferência Nacional de Políticas para as
Mulheres, precedida das etapas municipal e estadual. (BRASIL, 2013, p. 82, grifo nosso)
.
Acompanhando a complexificação e expansão dos eixos do PNPM em
suas edições seguintes, o Campo de Gestão e Monitoramento no PNPM III,
publicado em 2013 na seqüência da 3ª Conferência Nacional ocorrida no mesmo,
tem a seguinte estrutura:
Objetivo geral
Implementar, acompanhar e monitorar o Plano Nacional de Políticas para as Mulheres – PNPM, com integração das ações e articulação entre os
diferentes órgãos dos governos federal, distrital, estaduais e municipais.
Objetivos específicos
I. Acompanhar e monitorar a implementação do PNPM.
II. Apoiar e incentivar a implementação do PNPM nos estados, Distri to Federal e municípios.
III. Ampliar e disseminar o conhecimento sobre a situação das mulheres na
sociedade brasileira e das políticas públicas de gênero, considerando as múltiplas formas de desigualdades.
IV. Ampliar a participação e o controle social da implementação do Plano
Nacional de Políticas para as Mulheres – PNPM.
6 Em texto anterior (Brandt e Bezerra, 2011) tratamos dos limites dessa governabilidade em se
tratando de órgãos-pares em uma estrutura burocrática.
7
V. Fortalecer a articulação, o monitoramento e a avaliação do Plano
Nacional de Políticas para as Mulheres – PNPM.
VI. Criar e fortalecer de mecanismos de gênero nos ministérios do governo federal (núcleos, coordenações, diretorias, conforme a estrutura de cada
ministério).
Metas [exclusivamente as vinculadas à articulação federativa]
A. Contribuir para a criação e o fortalecimento de organismos de
promoção de políticas para as mulheres em todas as Unidades da Federação.
B. Incentivar a formulação de Planos de políticas para as mulheres nos
estados, Distrito Federal e municípios.
[...]
Linhas de Ação
1. Ampliação e fortalecimento da insti tucionalização das políticas de gênero nos poderes executivos federal, distrital, estaduais e municipais.
2. Capacitação e qualificação de agentes públicos para os temas de gênero e suas múltiplas formas de desigualdades.
3. Produção, organização e disseminação de dados, estudos e pesquisas
que tratem das temáticas de gênero e suas múltiplas formas de desigualdades.
4. Monitoramento e avaliação do Plano Nacional de Políticas para as
Mulheres. (BRASIL, 2013, p. 96, grifos nossos).
Quadro 1 – Ações relacionadas a estados e municípios na linha de ação 1. Ampliação e
fortalecimento da institucionalização das políticas de gênero nos poderes executivos federal, distrital, estaduais e municipais.
Ação Parceiros
PPA –
Objetivo/Meta ou Iniciativa
1.5. Articular e contribuir para a criação e o fortalecimento de organismos de promoção de políticas para as mulheres nos
governos distrital, estaduais e municipais.
CNDM 0935/03YB
1.6. Realizar encontros nacionais e regionais do Fórum de Organismos de Políticas para as Mulheres.
- 0935/11ª meta
1.8. Articular e apoiar estados, Distrito Federal e municípios na construção de seus planos locais de políticas para as mulheres,
conforme diretrizes do PNPM.
- 0935/ -
1.9. Contribuir para a criação de comitês intersetoriais de monitoramento e avaliação de políticas para as mulheres nos estados, municípios e Distrito Federal.
- 0935/ -
8
Todas as ações do eixo Gestão e Monitoramento do Plano estão sob
responsabilidade da SPM. A tabela acima lista todas as ações relacionadas ao apoio
prestado a estados e municípios para o fortalecimento da institucionalização das
políticas de gênero. Como podemos observar, elas têm três componentes principais:
a) fortalecimento institucional das áreas administrativas nos executivos (os
organismos de gênero); b) a normatização – apoio à criação de planos estaduais
que espelhem o PNPM; e c) articulação/mobilização.
No PPA 2012-2015 estão expressos vários objetivos referentes à política
para as mulheres, entre eles o Objetivo 0935 – Promover a gestão transversal da
Política Nacional para as Mulheres, por meio da articulação intra-governamental,
intergovernamental e do fomento à participação social, garantindo o monitoramento
e avaliação das políticas públicas, a produção de estudos e pesquisas e o
fortalecimento dos instrumentos e canais de diálogo nacionais e internacionais.
Em seu âmbito, consta a Iniciativa 03YB – Fortalecimento da gestão da
transversalidade das políticas para as mulheres, por meio da relação inter e
intragovernamental em diálogo com a sociedade e movimentos sociais, a fim de
promover a defesa e o atendimento dos direitos das mulheres nas três esferas da
federação e a igualdade entre mulheres e homens. As metas explicitadas são
bastante ousadas:
Ampliar em 50% a Cobertura Municipal dos Conselhos de Promoção e
Defesa dos Direitos das Mulheres
Ampliar para 1.000 o número de municípios com Organismo Executivo de Políticas para as Mulheres;
Ampliar para 1.000 o número de munic ípios com Plano Municipal de Políticas para as Mulheres;
Ampliar para 27 o número de estados com Organismo Executivo de
Políticas para as Mulheres;
Ampliar para 27 o número de estados com Plano Estadual de Políticas para as Mulheres. (BRASIL, 2011b, p. 284)
As metas acima são bastante ambiciosas, se contrastadas com a
realidade observada por estudo do IBGE em 2013.7 No Brasil, apenas 17,5% dos
7 A Pesquisa de Informações Básicas Municipais – Munic / IBGE, com foco em gestão municipal, é aplicada a todos municípios do país desde 1999. Na 11
a edição, tendo 2013 como ano de
referência, o questionário contou com perguntas sobre a gestão da política de gênero. Segundo gestora da SPM/PR entrevistada, houve falha na metodologia das perguntas referentes especificamente aos Organismos de Políticas para Mulheres, que gerou a superestimação destes
pela pesquisa (por terem sido considerados como unidades administrativas r esponsáveis pela
9
municípios possuíam Conselho Municipal de Direitos da Mulher; em São Paulo esse
percentual era de 18,5% (ver tabela 1, abaixo).
Quanto aos Planos Municipais, o dado era ainda mais desencorajador:
apenas 4,5% dos municípios brasileiros o tinham elaborado em 2013, sendo que em
São Paulo eram apenas 0,6% deles (ver tabela 2, abaixo).
Tabela 1 – Número de Municípios que possuem Conselho Municipal de Direitos da Mulher,
segundo Unidade da Federação – 2013
UF Nº de
Municípios Não
Não respondeu
Sim
ACRE 22 18
4
ALAGOAS 102 92
10
AMAPÁ 16 11
5
AMAZONAS 62 51
11
BAHIA 417 348
69
CEARÁ 184 99
85
DISTRITO FEDERAL 1
1
ESPIRITO SANTO 78 63
15
GOIÁS 246 218
28
MARANHÃO 217 168 1 48
MATO GROSSO 141 105
36
MATO GROSSO DO SUL 79 61
18
MINAS GERAIS 853 730
123
PARÁ 144 112
32
PARAÍBA 223 205
18
PARANÁ 399 347
52
PERNAMBUCO 185 149
36
PIAUÍ 224 208
16
temática de gênero inclusive o que eram serviços de atendimento vinculados a outras secretarias).De toda forma, para uma caracterização geral das políticas municipais e do cenário institucional, consideramos suas informações de extrema valia.
10
RIO DE JANEIRO 92 52 1 39
RIO GRANDE DO NORTE
167 151
16
RIO GRANDE DO SUL 497 392
105
RONDÔNIA 52 44
8
RORAIMA 15 14
1
SANTA CATARINA 295 261
34
SÃO PAULO 645 526
119
SERGIPE 75 61
14
TOCANTINS 139 106
33
TOTAL 5570 4592 2 976
Fonte: IBGE – Pesquisa MUNIC – 2013. Tabulação própria.
Quanto aos resultados concretos de toda a energia despendida pela SPM
neste eixo de atuação junto a estados e municípios, muito embora não tenhamos
empreendido análise sistemática dos Convênios firmados tendo como objeto o
fortalecimento institucional dos Organismos de Políticas para as Mulheres e do valor
de recursos a eles destinados, importantes informações puderam ser obtidas a partir
das entrevistas e dos questionários.
11
Tabela 2 – Número de Municípios que possuem Plano Municipal de Políticas para as Mulheres, segundo Unidade da Federação – 2013
UF Nº de
Municípios Não
Não respondeu
Sim
ACRE 22 22
0
ALAGOAS 102 93
9
AMAPÁ 16 13
3
AMAZONAS 62 56
6
BAHIA 417 405
12
CEARÁ 184 173
11
DISTRITO FEDERAL 1 1
0
ESPIRITO SANTO 78 76
2
GOIÁS 246 234
12
MARANHÃO 217 192 1 24
MATO GROSSO 141 136
5
MATO GROSSO DO SUL
79 75
4
MINAS GERAIS 853 840
13
PARÁ 144 137
7
PARAÍBA 223 212
11
PARANÁ 399 391
8
PERNAMBUCO 185 142
43
PIAUÍ 224 221
3
RIO DE JANEIRO 92 76 1 15
RIO GRANDE DO NORTE
167 162
5
RIO GRANDE DO SUL 497 476
21
RONDÔNIA 52 49
3
RORAIMA 15 13
2
SANTA CATARINA 295 290
5
SÃO PAULO 645 626
19
SERGIPE 75 71
4
TOCANTINS 139 136
3
TOTAL 5570 5318 2 250
Fonte: IBGE – Pesquisa MUNIC – 2013. Tabulação própria.
12
A entrevistada A observa que nunca foi feito um acompanhamento dos
resultados mais permanentes do apoio oferecido para a montagem e/ou
fortalecimento do Organismo Municipal.
Entrevistadora – “chegaram a fazer estudo posterior ao apoio para
verificar os resultados, que efeitos permanentes houve?”
Entrevistada A – “não. Isso significaria fazer um estudo sobre a atuação
desses OPMs, porque grande parte deles recebeu recursos (exceto
estados e municípios solicitantes que estavam à época inadimplentes
com a União). Porque a efetividade da aplicação do recurso depende
muito mais da situação local, do apoio que o estado ou município oferece
às gestoras, a condição de execução que elas têm, e depende também
da escolha política feita por essa equipe, então a incidência não é o
recurso, ela é... na realidade ela contribui porque esses organismos em
secretarias só existem porque as mulheres fazem alguma pressão junto
ao gestor (prefeito ou governador), então a intenção é mostrar pra esses
atores, pra essa demanda, que a iniciativa pode dar certo. Mas se não
houver apoio interno não funciona .”
Fica evidente, no depoimento acima, o sentido adquirido pelo apoio
financeiro para a montagem da área, de estratégia de empoderamento das gestoras
municipais junto aos mandatários e aos gestores de áreas-pares. A entrevistada D,
de município de médio porte do Estado de São Paulo, relata que, em mais de duas
décadas de atuação de feministas para constituir a área dentro do executivo
municipal, em um período de “refluxo” gerado pela troca do partido no poder a área
só conseguiu se manter devido ao financiamento recebido da SPM via convênio. 8
Em cenários de carência orçamentária e de disputa de prioridades, as chamadas
“políticas setoriais” são as primeiras a sofrerem redução de recursos.
Embora conste no PNPM, a ação 1.9. “Contribuir para a criação de
comitês inter-setoriais de monitoramento e avaliação de políticas para as mulheres
nos estados, municípios e Distrito Federal” (ver tabela à página 7 acima), a
entrevistada A observa a ausência de resultados até o momento: não tem
conhecimento da existência de mecanismos dessa natureza, algo que é coerente
com o fato de serem pouquíssimos os municípios que constituíram o Plano.
8 Discutiremos em maior detalhe esses instrumentos na seção dois do artigo.
13
O Plano Municipal é considerado muito importante por todas as
entrevistadas, sendo revestido de dois significados fundamentais. De um lado, ele
formaliza o planejamento e a própria destinação orçamentária para a agenda,
responsabilizando mais efetivamente as áreas setoriais e o próprio executivo
municipal. Mas também tem um papel fundamental enquanto ferramenta de
articulação e de convencimento das áreas pares acerca da necessidade de
incorporação da temática de gênero (de maneira semelhante a que o ocorre no
âmbito federal com o Comitê de Acompanhamento e Monitoramento do PNPM). 9 A
constituição do Plano costuma ocorrer por ocasião da criação do Organismo de
Política para as Mulheres no município em processos de planejamento estratégico
organizacional ou algo similar, quando este processo ocorre à revelia da realização
de conferência, ou posteriormente à Conferência Municipal, com a constituição de
grupo de trabalho intersetorial e contando com participação social, nos moldes
propostos pela SPM. A entrevistada C, de município paulista de grande porte, fala
sobre a expectativa de construção, no ano que vem, do primeiro Plano Municipal, a
partir dos resultados da conferência que ocorrerá este ano:
Entrevistada C: “...estamos trabalhando o terreno para consolidar, por
meio da conferência, e envolver todas as secretarias na apresentação do
trabalho delas junto à sociedade [...], e a partir das deliberações da
conferência será feita a pactuação do plano municipal. Com base nela a
gente volta pras secretarias e diz: agora temos que colocar corpo nisso,
orçamento...”
Para concluir esta seção sobre a trajetória dos Organismos de Políticas
para as Mulheres no âmbito municipal, gostaríamos de discutir dois pontos.
O primeiro é o sentido evidentemente positivo deste movimento.
As primeiras notícias de encontros nacionais congregando tais organismos datam de
2004. No primeiro encontro dessa natureza, se reuniram 13 dessas instâncias. 10
O texto do primeiro Plano Nacional de Políticas para as mulheres menciona as
contribuições recebidas no 2º e 3º Encontro Nacional de Instâncias Governamentais
9 Ver Brandt e Bezerra, 2011, para uma análise do referido Comitê no âmbito federal.
10 Fonte: <http://aparecida.sp.gov.br/secretaria-da-mulher-participa-do-forum-nacional-de-organismos-
governamentais-de-politicas-para-as-mulheres-em-brasilia-df/>
14
de Política para as Mulheres, estaduais e municipais (BRASIL, 2004, p. 104).
Segundo levantamentos da SPM/PR, o número de organismos de políticas para as
mulheres tem aumentado na última década. Em 2007, eram 155 organismos, e em
2009, 238, entre estaduais e municipais11. Em 2014, eram 591, contando o DF,
conforme a Tabela 3 abaixo.
Tabela 3 – Número de Municípios com Organismos de Políticas para as Mulheres, por
Unidade da Federação – 2014.
UF Nº de
Municípios
Nº de
Municípios com OPM
%
ACRE 22 21 95,5
ALAGOAS 102 14 13,7
AMAPÁ 16 7 43,8
AMAZONAS 62 14 22,6
BAHIA 417 28 6,7
CEARÁ 184 7 3,8
DISTRITO FEDERAL 1 1 100,0
ESPIRITO SANTO 78 3 3,8
GOIÁS 246 19 7,7
MARANHÃO 217 55 25,3
MATO GROSSO 141 14 9,9
MATO GROSSO DO SUL 79 24 30,4
MINAS GERAIS 853 1 0,1
PARÁ 144 12 8,3
PARAÍBA 223 17 7,6
PARANÁ 399 130 32,6
PERNAMBUCO 185 1 0,5
11
Fonte: <http://www.observatoriodegenero.gov.br/eixo/politicas-publicas/conselhos-e-organismos>. O Observatório Brasil da Igualdade de Gênero, criado em 2009, segundo o próprio site “é iniciativa da Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República – SPM/PR, em parceria com outras instituições públicas, organizações da sociedade civil e organismos internacionais, e mantém diálogo com outros Observatórios do Brasil e da América Latina.” Surgiu a partir do diálogo com a Comissão Econômica para América Latina e o Caribe – CEPAL.
15
PIAUÍ 224 11 4,9
RIO DE JANEIRO 92 28 30,4
RIO GRANDE DO
NORTE 167 3 1,8
RIO GRANDE DO SUL 497 2 0,4
RONDÔNIA 52 1 1,9
RORAIMA 15 100 666,7
SANTA CATARINA 295 5 1,7
SÃO PAULO 645 28 4,3
SERGIPE 75 30 40,0
TOCANTINS 139 5 3,6
TOTAL 5570 581 10,5
Fonte: IBGE – Censo 2010 e SAIAT/SPM – fev/2014
Neste cálculo não foram considerados os 24 OPMs estaduais
O segundo e último comentário diz respeito à maneira de operar da SPM,
diante do objetivo de consolidar nacionalmente a agenda de políticas para as
mulheres e de descentralizar as políticas. Como veremos em relação a outras
iniciativas, grande parte da energia desta organização é destinada à articulação
institucional, ao diálogo, ao fortalecimento de instâncias de debate, formação e
geração de consensos. Nesse contexto, os encontros nacionais e regionais de
OPMs, que foram se ampliando ao longo do tempo, são fundamentais em dois
sentidos essenciais: são momentos de aprendizagem e troca de experiências, e de
geração de certo “espírito de corpo” no melhor sentido do termo, entre gestoras
públicas que geralmente têm perfil duplo: atuam na administração pública naquele
momento, mas têm trajetórias de ativistas nos movimentos de mulheres e em
partidos políticos. Nas palavras da entrevistada A:
Antes tínhamos a experiência de fazer todo ano encontros nacionais.
Com o crescimento do número de OPMs – em 2011 eram 280, em 2012
eram quase 400 – os encontros nacionais ficaram pouco produtivos [para
o debate efetivo], por outro lado são importantes. Então decidiu-se fazer o
encontro nacional a cada 2 anos, e nos anos alternados os regionais. No
ano passado foram realizados 5 encontros regionais, com um número de
300 OPM em média em cada um deles.
16
No que tange à capacitação de gestoras estaduais e municipais, os
encontros são momentos de formação teórica e conceitual, em que a SPM
apresenta sua maneira de abordar as políticas para as mulheres, com foco na
integralidade das questões de gênero, na transversalidade e inter-setorialidade
necessárias para a gestão de políticas para as mulheres. Em nossa avaliação, dois
elementos da atuação da SPM são cruciais para seus resultados até o momento,
neste papel de formadora de um consenso nacional: a constante produção de
documentos de várias naturezas, desde documentos de proposição das políticas –
como a Política Nacional de Enfrentamento da Violência contra a Mulher, o Pacto
Nacional com o mesmo propósito, os Planos Nacionais, bem como Diretrizes para o
planejamento e execução das políticas ou serviços mais específicos (estes
principalmente afetos ao Pacto Nacional pelo Enfrentamento à Violência Contra a
Mulher). O segundo elemento é a atenção à transparência, à publicidade e à
divulgação ativa destes documentos. 12
Entrevistadora – O sentido dos encontros qual é?
Entrevistada A – É de formação e troca de experiências. A gente sempre
escolhe temas para debater, tentando afinar o que é, por exemplo, a
política de enfrentamento da violência, de saúde para as mulheres... –
sempre tem um espaço bem grande para a discussão do sentido,
significado da ação da SPM. Além disso, é momento de troca. A forma
como elas se organizam, o que conseguem fazer, é muito importante
divulgar, como cada uma está resolvendo cada caso. No caso do
enfrentamento da violência existe um foro próprio que reúne as gestoras
do pacto com a SPM, mas os outros temas são tratados nesse âmbito.13
1.2 Algumas características das políticas municipais para as mulheres
Nesta seção serão tratados alguns aspectos que chamam a atenção na
maneira como as políticas para as mulheres são desenvolvidas nos municípios, que
se associam tanto ao desenho da política federal e à pactuação federativa que ela
12
Um teste desta afirmação é o exercício de busca por palavras por meio de ferramentas de busca na intenet. Invariavelmente a página da SPM aparece entre as primeiras menções.
13 Grifo nosso.
17
propõe (principalmente a partir do Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violência
contra a Mulher), como ao contexto de consolidação da agenda de gênero nos
municípios, do ponto de vista institucional (seja governamental ou de instrumentos
de participação social).
O primeiro aspecto a considerar é a escassez de Organismos de Políticas
para as Mulheres no primeiro escalão dos executivos municipais. Lembramos que
em todos os documentos a recomendação da SPM é expressa: fundamental que
seja assim, de outra forma a gestora responsável não terá a governabilidade
necessária para a execução da política. Nas palavras da entrevistada B:
Entrevistadora: Quando a gente fala sobre o que surte efeito ou não,
parece que você associa diretamente a efetividade, a segurança da
responsabilização, à existência dessas unidades nos executivos seja
federal, estadual...
Entrevistada B: Sim, você tem que ter poder, poder de sentar na mesma
mesa com todos os secretários para poder discutir em pé de igualdade ...
se eu estou tratando de algo que é transversal a todos os setores eu não
posso ter a pessoa responsável por essa transversalidade jubjulgada a
outra secretaria, ao menos que essa pessoa seja ligada diretamente ao
gabinete do prefeito, ou à pessoa que manda. Você não pode ter ela
numa secretaria de direitos humanos, ou de assistência...
A tabela abaixo permite observar que, no Estado de São Paulo, apenas
15 municípios tinham, em 2013, Secretaria responsável exclusivamente pela pauta
de gênero e políticas para as mulheres, e outros 6 reuniam a pauta de gênero, muito
provavelmente com outras agendas identitárias ou políticas chamadas transversais
em uma única secretaria.14
14
Lembramos que os dados das duas colunas à direita podem estar superestimados (ver nota à
página 9).
18
Tabela 4 – Caracterização do órgão responsável pelas Políticas para as Mulheres no
Executivo Municipal no Estado de São Paulo – 2013
Porte do
Município
(habitantes)
Total de
Municípios
Possui OPM Tipo do órgão
Total % Órgão da
administração
indireta
Secretaria
municipal
em
conjunto
com
outras
políticas
Secretaria
municipal
exclusiva
Setor
subordinado
a outra
secretaria
Setor
subordinado
diretamente
à chefia do
Executivo
1 – Até
5.000
150 12 8,0 9 3
2 – 5.001
até 10.000
123 10 8,1 1 6 3
3 – 10.001
até 20.000
122 10 8,2 10
4 – 20.001
até 50.000
118 24 20,3 4 3 16 1
5 – 50.001
até
100.000
56 24 42,9 21 3
6 – 100.001
até
500.000
67 41 61,2 1 8 30 2
7 – Maior
que
500.000
9 9 100,0 2 3 3 1
Total Geral 645 130 20,2 1 6 15 95 13
Fonte: IBGE – Pesquisa MUNIC – 2013. Tabulação própria.
19
Uma segunda característica da execução das políticas pelos municípios é
a ênfase dada às áreas setoriais da Assistência Social e dos Serviços
Especializados de Atendimento à Violência. A indução promovida pelo Pacto
Nacional pelo Enfrentamento da Violência contra a Mulher 15 , que discutiremos
adiante, pode ser sentida nos dados da pesquisa do IBGE sobre a Gestão da
Política de Gênero.
Tabela 5 – Políticas para a promoção da igualdade de gêneros ou autonomia das mulheres.
Áreas setoriais em que as prefeituras paulistas atuam diretamente
Área N
o de Municípios
atuantes
Assistência Social 66
Saúde 50
Serviços Especializados de Atendimento à Violência
48
Educação 43
Trabalho 40
Cultura 27
Justiça 21
Esporte 16
Comunicação 15
Segurança pública 12
Meio ambiente 8
Outra (não especificada) 7
Fonte: IBGE – Pesquisa MUNIC – 2013. Tabulação própria.
15
Por economia, usaremos ao longo do texto, alternativamente, Pacto Nacional ou Pacto.
20
Tabela 6 – Políticas para a promoção da igualdade de gêneros ou autonomia das mulheres.
Combinações mais frequentes de políticas setoriais executadas diretamente pelos
municípios.
Áreas Setoriais Número de
municípios
Assistência Social, apenas 6
Atendimento à violência, apenas 6
Assistência Social e Atendimento à violência, apenas 7
Educação, Trabalho, Assistência Social e Saúde,
apenas
4
Assistência Social, Saúde e outras áreas 30
Assistência Social, Atendimento à violência e outras
áreas
16
É visível, tanto nos documentos das políticas como no depoimento das
gestoras entrevistadas, a preocupação em ampliar o conceito de violência de gênero
objeto do Pacto Nacional de modo a permitir intervenções mais amplas, e não
reduzir a ação estatal à atenção no campo da assistência social, segurança e a
justiça, contexto em que a mulher é vítima. Trata-se de se realçar a necessidade de
agir sobre a causa – o sexismo e a discriminação de gênero – e não apenas sobre
seus efeitos já consumados. Voltaremos a discutir algumas implicações deste
estado de coisas nas seções seguintes.
2 OS INSTRUMENTOS UTILIZADOS PARA PROMOVER A COOPERAÇÃO FEDERATIVA.
2.1 O Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violência contra a Mulher
O Pacto Nacional pelo Enfrentamento da Violência contra a Mulher é a
grande estratégia da SPM para promover a cooperação federativa. Surgido na
gestão Lula, em 2007, no âmbito da Agenda Social, ele ganha impulso por uma
decisão da presidenta Dilma Roussef. Nas palavras da entrevistada A, houve em
determinado momento uma “compreensão do governo federal de que a SPM deveria
ter protagonismo maior na política de enfrentamento à violência”. A Lei Maria da
21
Penha (Lei no 11.340/2006) já tinha sido aprovada, em um contexto de pouco
consenso social em torno dela, principalmente por parte dos operadores dos
sistemas de segurança e justiça, e precisava de estratégias que reforçassem sua
implementação.
O Pacto e as ações nele propostas apóiam-se em três premissas: a) a
transversalidade de gênero; b) a intersetorialidade; c) a capilaridade. Citando o
documento de referência:
A transversalidade de gênero visa garantir que a questão de violência
contra a mulher e de gênero perpasse as mais diversas políticas públicas setoriais. A intersetorialidade, por sua vez, compreende ações em duas dimensões: uma envolvendo parcerias entre organismos setoriais e atores
em cada esfera de governo (ministérios, secretarias, coordenadorias, etc.); e outra que implica uma maior articulação entre políticas nacionais e locais em diferentes áreas (saúde, justiça, educação, trabalho, segurança pública,
etc.). Desta articulação decorre a terceira premissa que diz respeito à capilaridade destas ações, programas e políticas; levando a proposta de execução de uma política nacional de enfrentamento à violência contra as
mulheres até os níveis locais de governo. (BRASIL, 2010, p. 19-20).
Em 2009, estudo do IPEA faz uma primeira avaliação dos resultados do
Pacto. Nele, são descritas as tensões entre diferentes concepções do que seria uma
“Política Nacional de Enfrentamento à Violência contra a Mulher, e como ela se
relacionaria com o “Pacto Nacional” (segundo o estudo, a não publicação, pela SPM,
do texto de referencia inicial do Pacto sinalizaria essa falta de consenso).
Houve desde o início, por parte da SPM, a preocupação de caracterizar a
violência de gênero objeto do pacto como um fenômeno abrangente e multifacetado,
e que portanto exigiria ações em frentes variadas. Diferente e mais restritiva era a
categoria violência doméstica e intrafamiliar, objeto da Lei Maria da Penha.
Com base nessa concepção mais abrangente, o texto de referencia inicial do Pacto
definia os seguintes eixos de ação:
1. fortalecimento da rede de atendimento e implementação da Lei Maria
da Penha;
2. combate à exploração sexual de meninas e adolescentes e ao tráfico
de mulheres;
3. promoção dos direitos humanos das mulheres em situação de prisão; e
4. proteção dos direitos sexuais e reprodutivos e enfrentamento da
feminização da AIDS.
22
Hoje, passados sete anos do lançamento inicial do Pacto, os indícios
observados pela avaliação do IPEA em 2009 se confirmaram. A despeito da
tentativa de garantir ao máximo os princípios de integralidade do tratamento da
questão de gênero no desenho dessa política, visível nos eixos supramencionados,
o que ocorreu na prática foi a ênfase na ampliação dos serviços de atendimento à
mulher vítima de violência, pelos CRAS e CREAS, e na consolidação da
institucionalidade no campo dos sistemas de segurança e justiça previstos pela Lei
Maria da Penha.
A ênfase dada à temática da violência na pauta da SPM repercutiu
inclusive em sua estrutura organizacional, que aumenta sua capacidade. O Decreto
nº 7.043, de 22 de dezembro de 2009, modificou a estrutura original da Secretaria
(Decreto nº 4.625, de 21 de março de 2003) para criar uma subsecretaria específica
destinada ao tema da violência contra as mulheres. A introdução do PNPM III faz
menção ao fortalecimento institucional do órgão (BRASIL, 2013, p. 9).16
Não se trata, aqui, de diminuir a relevância dessa construção federativa
de políticas públicas, que permitiu um salto notável tanto em cobertura como em
qualidade do atendimento à mulher vítima de violência e, justamente pelo tratamento
transversal e inter-setorial, garantiu que a concepção desse atendimento olhasse
para a mulher de uma maneira mais integral (mesmo que com o foco em violência).
Diante das dificuldades enfrentadas para a cooperação interfederativa, é a própria
existência dos Sistemas de Políticas tanto na Saúde como na Assistência Social que
permitem que a articulação interministerial repercuta no plano municipal, construindo
os serviços de atendimento. 17
16
Em 2009 cria-se a Subsecretaria de Enfrentamento à Violência contra as Mulheres, e em 2012 (Decreto nº 7.765, de 25 de junho), as subsecretarias são alçadas a secretarias e a SPM recebe
importantes cargos do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores – DAS (dois DAS 101.5; um DAS 102.4; e um DAS 101.3.).
17 Exemplo é a Portaria Interministerial Nº 288, (25 de março de 2015), Assinada pela Ministra da
SPM/PR e pelos Ministros da Justiça e da Saúde, que “estabelece orientações para a organização e integração do atendimento às vítimas de violência sexual pelos profissionais de segurança pública e pelos profissionais de saúde do Sistema Único de Saúde (SUS) quanto à humanização do
atendimento e ao registro de informações e coleta de vestígios.
23
Interessa, ao mesmo tempo, mencionar mesmo que de passagem, as
implicações que a apropriação da Lei Maria da Penha, seus institutos e
posteriormente o Pacto pelos agentes do Estado podem gerar para o tratamento,
pela sociedade, das questões de gênero e, especificamente, do tema da violência de
gênero.
Debert e Gregori (2008), se bem que escrevendo em data muito próxima
ao lançamento da Lei Maria da Penha, e fazendo desde já a ressalva de que seria
cedo para avaliar seu impacto, escrevem, a respeito do tratamento que atores do
sistema de justiça, agora institucionalmente envolvidos no atendimento institucional
pelo Estado da violência de gênero, davam à época:
A defesa da mulher se reduz à exaltação ingênua da liberdade de escolha,
mesclada com a valorização da família, e, nesses termos, restabelecem -se as hierarquias a partir das quais as mulheres eram tratadas, quando a defesa da família dava a tônica central das decisões tomadas pelos agentes
do sistema de justiça. Esse retorno da família como a instituição privilegiada para garantir a boa sociedade tem ganhado força, o que preocupa sobremaneira quando a questão de gênero, justiça e democracia estão em
pauta. (DEBERT e GREGORI, 2008, p. 173).
Outra questão que tem sido objeto de reflexão é a difícil interface entre a
abordagem feminista à questão e a abordagem feita pela Assistência Social.
Segundo Pougy:
A abordagem interdisciplinar visa minimizar a prevalência da orientação disciplinar, por exemplo, a ênfase na orientação jurídica, clínica ou psicossocial, para a pluralidade de disciplinas que comparecem na
proposição e atuação cotidiana, o que deve ser emanada de um projeto teórico-político, no qual sejam planejados horizontes de longo, médio e curto prazos, a exemplo da direção da política nacional para as mulheres.
(Pougy, 2010, p. 77-78).
Os entes do sistema de Justiça Criminal, em especial os Juizados da Violência Doméstica e Familiar contra a Mulher, enfrentam o cotidiano de
impotência na resolução dos conflitos imbuídos do dever de aplicar a lei. [...] O fundamento material da impotência tem origem na compreensão da violência de gênero como fenômeno da ordem da cultura e/ou da família,
como se as mesmas não integrassem a sociedade como produto e como processo de densas relações de poder. Quando se estabelece como meta a resolução do problema da mulher, pode-se incorrer numa dupla armadilha:
caminhar na contracorrente do empoderamento feminino e patologizar as relações ao estabelecer medidas de medicalização ou tratamento. (idem, p. 81)
24
Passando ao objeto central da discussão pretendida aqui, a descrição
feita a seguir procurará mostrar que, a despeito do insucesso de algumas
estratégias em vários contextos estaduais, e de ter seu desempenho do ponto de
vista da execução dos recursos prejudicado por características dos instrumentos
específicos utilizados para a cooperação federativa, o desenho da governança e as
regras definidas pelo pacto se caracterizam por um alto grau de inovação. Enquanto
experiência na área de gestão federativa de políticas públicas, acreditamos ser
possível interpretá-la como uma tentativa de atingir os seguintes propósitos, por
meio dos instrumentos de gestão do pacto:
a) provocar, pela via das regras de pactuação entre Estados e União, a
criação ou fortalecimento de Organismos de Políticas para as
Mulheres nos executivos estaduais (como vimos anteriormente, essa
é uma prioridade estratégica histórica da SPM);
b) apoiar a política em instrumentos técnicos de planejamento,
monitoramento e avaliação, induzindo estados e municípios a
seguirem a mesma lógica;
c) se utilizar do relacionamento permanente com os movimentos de
mulheres e de mecanismos condicionantes da participação social nas
regras da pactuação, para ao menos enfraquecer as resistências à
participação derivadas de disputa político-partidária;
d) apoiar a política em fóruns de deliberação horizontais que se
relacionam verticalmente (representantes estaduais chamados a
planejar no âmbito federal).
Mesmo que os resultados não tenham sido os esperados, a tentativa vai
ao encontro de anseios registrados por estudiosos do pacto federativo tanto no
campo das ciências sociais ou do direito como no da gestão pública, que propõem
como uma solução para o impasse federativo uma abordagem por parte dos
diferentes entes que ultrapasse a esfera normativa e fortaleça instâncias de
negociação e pactuação (ver Abrucio, Franzese e Sano, 2013).
25
O Pacto Nacional previa seis principais etapas:
a) Criação e/ou fortalecimento de organismos de políticas para as mulheres estaduais e municipais
b) Elaboração do Projeto Integral Básico (diagnóstico, definição de municípios-pólo e planejamento das Ações do Pacto). O Projeto Básico Integral, deveria conter: diagnóstico da situação da violência contra as
mulheres no âmbito do estado, a definição dos municípios -pólo e o planejamento estadual de ações do Pacto em seus quatro eixos estruturantes.
c) Assinatura do Acordo de Cooperação Federativa – documento define atribuições e responsabilidades de cada ente federativo e de suas respectivas câmaras técnicas.
d) Constituição das Câmaras Técnicas Estaduais e Municipais de Gestão e Monitoramento do Pacto (por meio de publicação de portaria de criação e nomeação dos órgãos integrantes, em Diário Oficial.
18
e) Aprovação das propostas e projetos no âmbito da CâmaraTécnica Estadual e encaminhamento para a Câmara Técnica Federal. Durante o processo de elaboração do Projeto Integral Básico, todos os projetos
encaminhados devem ser analisados e avaliados pela Câmara Técnica Estadual ou Distrital. No âmbito federal, a análise, a aprovação e a liberação derecursos para execução dos convênios são de atribuição
da CâmaraTécnica Federal.
f) Credenciamento e cadastramento no SICONV (Portal Nacional de Convênios) para envio de projetos, a partir dos termos de referência e
editais publicados pelos órgãos envolvidos no Pacto Nacional em âmbito federal. (BRASIL, 2010, p. 29-31).
O que se verificou na prática é que em alguns estados os OPMs foram
criados muito fragilmente, ou as Câmaras Técnicas instituídas apenas no papel. A
priorização a partir de diagnóstico técnico, e a coordenação do planejamento no
âmbito estadual, esperado dos governos estaduais, foram frustradas em vários
casos. PAPA (2012, p. 112) descreve as alternativas usadas diante da dificuldade de
pactuação com estados por motivo político:
1) novo formato de negociação direta entre município e SPM;
2) contratação de consultoras regionais externas aos governos para
realizar diagnósticos da situação da violência nos estados, propor
instrumentos de monitoramento e avaliação – sempre em apoio aos
municípios.
18
A Câmara Técnica deveria ser composta pelos seguintes órgãos: representantes das 3 (três) esferas de governo (União, estado/ Distrito Federal e munic ípio), das Secretarias Estaduais envolvidas no Pacto, dos Conselhos de Direitos da Mulher, da sociedade civil, das universidades, do
Poder Judiciário, do Ministério Público e da Defensoria Pública. Estruturas semelhantes deverão ser criadas nos municípios-polo. A relevância dos OPMs é sempre destacada, “uma vez que estes constituem os órgãos responsáveis por garantir a transversalidade de gênero nas políticas
setoriais.” (BRASIL, 2010, p. 33).
26
Como toda tentativa de indução, ela encontra os limites nos contextos
políticos e institucionais subnacionais. De toda sorte, o papel atribuído aos Estados
no âmbito do Pacto é condizente com as expectativas de uma cooperação federativa
saudável, em que tanto União como Estados tenham uma função redistributiva e
equalizadora das desigualdades entre municípios ou regiões do Estado . E é também
condizente com as expectativas das gestoras municipais, como veremos na seção
seguinte.
Um outro aspecto que merece relevo, na análise dos instrumentos de
gestão da cooperação federativa, que esteve presente no Pacto Nacional, mas
também rege toda a colaboração da União, por intermédio da SPM, com estados e
municípios, é a avaliação do formato atual das transferências voluntárias.19 Elas são,
atualmente, a única forma existente para o apoio financeiro da União, quando a
política não é baseada em um Sistema Nacional de Política e em fundos
orçamentários a eles associados. Os procedimentos e exigências burocráticas que
recaem sobre os municípios para a efetivação do repasse de recursos e, mais ainda,
para a gestão permanente do mesmo, são considerados grandes dificultadores da
cooperação. Na opinião da entrevistada A, atualmente os municípios não têm
capacidade técnica em gestão para gerir convênios. Além do que, a permanência da
política no longo prazo fica muito mais sujeita às intempéries político-partidárias.
Não vejo nenhum problema com a forma de convênio, mas para o
cotidiano, para a implementação de uma política no cotidiano é muito
complexa na sua forma de gestão. Eu acho então que uma maneira ideal
seria ter o sistema, acoplado a um fundo de política para as mulheres, e
manter esse chamamento público, que se formaliza pela via dos
convênios, em casos específicos, temas pontuais que você tenha um
projeto que seja fundamental e temporário.”
É semelhante o ponto de vista da gestora que respondeu ao questionário 4:
19
Transferências voluntárias são os recursos financeiros repassados pela União aos Estados, Distrito
Federal e Munic ípios em decorrência da celebração de convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade é a realização de obras e/ou serviços de interesse comum e coincidente às três esferas do Governo. ” Fonte:
<http://www3.tesouro.fazenda.gov.br/estados_municipios/transferencias_voluntarias.asp> .
27
Os instrumentos existem, mas são pouco efetivos porque falta vontade
política por parte de muitos municípios....
Esses depoimentos corroboram avaliação já bastante disseminada sobre
a dificuldade das gestões municipais de darem conta de todas as exigências legais
envolvidas, especialmente a dificuldade em se manter adimplentes. Essa
dificuldade, obviamente, não diz respeito apenas aos convênios ocorridos no âmbito
das políticas para as mulheres. Ela remete à já bastante diagnosticada baixa
capacidade de gestão das administrações municipais. Estudo do Ministério do
Planejamento em 2012 mostrou a baixa execução dos recursos repassados aos
municípios. Os números sinalizam uma relativa dificuldade das entidades e órgãos
em executar os programas do governo federal, em parte associada à legislação
referente à execução de transferências, que está mais rigorosa (Decreto Nº
7.568/2011).20 Decorre dessa avaliação a proposição de um papel às esferas federal
e estadual, de formar e apoiar tecnicamente a capacitação dos governos locais para
a gestão pública.
O estudo já citado do IPEA (2009) aponta que, diante das dificuldades
encontradas no atendimento às regras inicialmente estipuladas, a SPM terminou por
abandonar o critério de priorização inicial de alguns estados e, dentro deles, dos
municípios, com base nos indicadores de violência de gênero. Estados não
considerados prioritários para a implantação inicial terminaram por firmar convênios
cujos objetos eram muito semelhantes aos previstos no âmbito do pacto, o mesmo
tendo ocorrido com municípios. A discussão proposta pelo estudo gira em torno do
limite tênue entre experimentalismo – algo que faz parte do modo de gerir políticas
públicas levando em consideração aspectos políticos – e falta de planejamento e
abandono de critérios técnicos. Em parte, acreditamos que certa dose de ineditismo
ou de inovação se explica pelo baixo nível de institucionalização da política.
Diferentemente de campos setoriais em que o consenso social em torno da
prioridade da agenda está mais do que consagrado, como educação e saúde, o
campo transversal das políticas de gênero ainda exige do Executivo Federal uma
20
Naquele ano, os convênios, contratos de repasse e termos de parceria feitos pelos órgãos da administração pública federal movimentaram R$ 9,5 bilhões. Desse montante, foram empenhados R$ 7,3 bilhões (77%) e executados financeiramente R$ 2,8 bilhões (29%). Fonte:
http://www.planejamento.gov.br/conteudo.asp?p=noticia&ler=9303
28
atuação de convencimento, de diplomacia. Além disso, a própria característica do
campo, que é sua inter-setorialidade ou transversalidade, em parte molda suas
estratégias.
Ao mesmo tempo, os depoimentos citados acima, bem como a avaliação
feita pelo estudo do IPEA, permitem a seguinte reflexão: tanto a pactuação
federativa pela adesão a acordos de cooperação, quanto as transferências
voluntárias por meio de convênio que concretizam a cooperação não permitem a
consolidação das ações no longo prazo por estarem vulneráveis à decisão “dos
governos de plantão”, sem que haja mecanismos efetivos de responsabilização.
Também por sua temporalidade, não permitem permanência no longo prazo. Além
disso, o insucesso da estratégia inicial e seus instrumentos significou a perda do
papel de planejamento e redução das desigualdades regionais por parte da União e
dos Estados.
3 ALGUMAS VISÕES SOBRE RESPONSABILIZAÇÃO, PARTICIPAÇÃO SOCIAL
E DIVISÃO DE RESPONSABILIDADES ENTRE ENTES FEDERATIVOS.
Para refletir sobre a complexidade da coordenação federativa no contexto
brasileiro atual, partimos da proposição do problema feita por Abrucio, Franzese e
Sano (2013). Segundo os autores, a necessidade de instrumentos coordenadores da
ação de municípios, estados e União deriva da própria lógica federativa, que
determina a interdependência entre os entes, uma vez em que mais de um nível
governamental atua em um mesmo setor. O embate constante entre essa
interdependência e a autonomia dos entes da federação é da própria natureza do
pacto federativo. Ainda segundo os mesmos autores, três fenômenos compõem a
descrição desse cenário:
Primeiramente, a expansão mundial do Estado de bem-estar social
costuma envolver, em vários contextos nacionais, um “grau importante de
nacionalização das políticas, para reduzir desigualdades ou criar padrões e normas
que possam fortalecer a competição da nação com outros países ”. Nas federações,
a cobrança dos governos subnacionais por autonomia e respeito à diversidade de
situações, pressionaria em sentido contrário.
29
Paralelamente, no Brasil como em outros países tem havido, desde a
década de 1970, maior empoderamento e democratização no plano local. No caso
brasileiro, esse movimento se acentua com a Constituição de 1988. Por fim,
experimenta-se hoje a necessidade de aumentar a eficiência e a efetividade da
gestão pública e ao mesmo tempo fortalecer a responsabilização dos agentes
públicos (Peters e Savoie, 2000, apud Abrucio, Franzese e Sano, 2013, p. 133). Este
cenário é fruto de diversos processos, entre eles a democratização e o aumento da
participação social nas políticas públicas, a crise orçamentária e financeira dos
governos, e a influência das teorias e práticas de reforma do setor público
(promovidos especialmente por organismos internacionais (ver OCDE, 1997, apud
Abrucio, Franzese e Sano, 2013). Alcançar os objetivos de eficiência, eficácia e
responsabilização é um esforço bem mais complexo em federações, uma vez que
“as ações governamentais são bastante imbricadas, mas os governos gozam de
grande autonomia. Nesta estrutura, tanto a responsabilização como a melhoria do
desempenho dependem de um compartilhamento bem definido das funções
governamentais” (Abrucio, Franzese e Sano, 2013, p. 133).
A experiência do pacto significou uma tentativa de, por meio de
estratégias mais ligadas à diplomacia e à negociação, romper as barreiras da
disputa federativa (e seus tons político-partidários). Nesse contexto, o Pacto propôs
um reposicionamento dos governos estaduais como intermediadores do
relacionamento com os municípios. A função de planejar e apoiar tecnicamente a
gestão municipal é, na visão das gestoras municipais entrevistadas, uma função
muito adequada para o governos estaduais. Conforme registrou a respondente do
questionário 2:
Para mim o estado tem um papel fundamental, que é o de coordenar toda
a política pública para as mulheres no estado, fazer reunião
periodicamente com as gestoras dos municípios em nível estadual ou por
região, dependendo da necessidade e da conjuntura. Levantar quais as
dificuldades de cada município tocar os trabalhos e discutir juntas as
soluções, tem também o papel de fortalecer os Organismos nas
prefeituras e incentivar a criação onde não tem, contribuindo também com
as capacitação para o atendimento das mulheres em situação de
violência e dando formação para as gestoras e profissionais das políticas
para as mulheres.
30
É lícito supor que a experiência adquirida no contexto de negociação
inicial do Pacto entre a União e os Estados, em que as gestoras municipais exerciam
o papel de pressão junto aos governos estaduais, tenha contribuído para reforçar
tais expectativas quanto à atuação dos governos estaduais.
Para a entrevistada B, um papel desejável para os governos estaduais é o de
articulador:
Não apenas no campo das políticas para as mulheres, mas em outros
setores também, o papel do Estado é um papel de articulação. Porque
quando se faz transferência direta para o município, mesmo no caso em
que o recurso é repassado ao Estado, que repassa aos municípios, a
lógica é muito financeira. Tem a ver com o papel do Estado na nova
configuração federativa. Eu vejo o papel do Estado muito vulnerável
nessa nova ordem.
Em parte, a expectativa das participantes em relação ao governo estadual
é de apoio financeiro, da mesma maneira que a União apóia. Mas o eleme nto do
planejamento regional e coordenação é o que sobressai. Em relação à União, para
além do elemento financeiro a expectativa é de formulação de diretrizes maiores da
política, expectativa que na visão das entrevistadas tem sido preenchida pela SPM.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Voltando aos impasses da lógica federativa – que exige a vontade, a
adesão dos governos subnacionais às propostas de priorização e planejamento
advindas da União, cremos que, sob determinados aspectos, o dilema do papel da
SPM, enquanto órgão federal central de um campo de política pública não
organizado na forma de sistema não é diferente daquele enfrentado, por exemplo,
pelo Ministério da Educação. Em que pesem os diferentes estágios do consenso
social em torno das agendas, de sua consolidação institucional e da normatização
das responsabilidades dos entes federados no âmbito de cada política, o Ministério
da Educação (MEC) e a SPM compartilham a dificuldade de impactar as políticas
estaduais e municipais. E as estratégias que têm sido usadas até o momento
31
dependem na maioria das vezes do repasse financeiro a governos subnacionais.
Mesmo com o repasse de recursos associado às vagas em cada nível educacional,
pelo FUNDEB – Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação –, e com a responsabilização clara de
municípios pela educação infantil (creches e pré-escolas) pela LDB (Lei de Diretrizes
e Bases da Educação Nacional – Lei No 9.394/1996), o MEC continua apoiando
municípios para a construção de creches, em programa federal.
Abrucio, Franzese e Sano (2013) apontam os Sistemas de Políticas e os
fundos a eles associados como sendo instrumentos que colaboram para a
cooperação federativa, resguardadas algumas condições:
Espaços de negociação horizontais e verticais;
Capacidade de planejamento dos estados e União que permita a
redução de desigualdades e
Regras claras de divisão de funções e responsabilização.
A fragilidade institucional da repartição de responsabilidades e da
cooperação federativa na esfera educacional tem alimentado há algum tempo a
defesa de Sistema Nacional de Educação, que foi a pauta central da Conferência
Nacional de Educação de 2010. Da mesma forma, motivou Projeto de Lei que tem
sido apelidado de “lei de responsabilidade educacional” (PL 7.420/2006), que visa
exatamente criar regras para a responsabilização dos gestores nas três esferas. Na
análise do caso educacional, os autores supracitados acreditam que um sistema
único possa ser a solução (Abrucio, Franzese e Sano, 2013, p. 158).
O debate sobre a criação de um Sistema Nacional de Políticas para as
Mulheres será objeto da próxima conferência nacional, em 2016, a partir de
documento base elaborado pela SPM (ainda não divulgado). Três das gestoras
entrevistadas mencionaram gratuitamente a ideia de Sistema como a solução para a
vinculação e responsabilização dos entes.
Descrevendo os fatores que possibilitaram êxitos do Sistema Único de
Saúde, Abrucio, Franzese e Sano (2013, p. 152) destacam, entre outros, “a
existência de uma coalizão entre os técnicos da área [que] pode produzir consenso
em torno de um modelo de federalismo que compatibilizava autonomia e
interdependência”, e “a visão baseada no fortalecimento das arenas de discussão e
deliberação no campo federativo ” (idem, p. 152).
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A despeito da enorme complexidade de construir uma lógica transversal
por meio de um sistema de política pública (que costumeiramente são uni-setoriais),
acreditamos que as experiências recentes de montagem de uma rede de gestoras e
construção de capacidades nas três esferas de governo, de criação de mecanismos
de pactuação federativa calcados em participação social e instâncias de negociação
conduzem a um cenário favorável para a implementação de um Sistema Nacional de
Políticas para as Mulheres. Parte de sua relevância estaria em conduzir as políticas
a partir da garantia de direitos à mulher e da integralidade do tratamento das
questões de gênero, muitas vezes fragilizada pelos discursos que comandam a
burocracia em outros sistemas de políticas dos quais a política para as mulheres
depende hoje.
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AUTORIA
Maria Elisa Almeida Brandt – Especialista em Políticas Públicas – Secretaria de Planejamento e Gestão e do Estado de São Paulo.
Endereço eletrônico: [email protected]
