A concessão de serviços públicos e a conciliação entre o interesse público e o prIvado - o caso da inovação no setor elétrico brasileiro

PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO PARANÁ CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO DOUTORADO EM ADMINISTRAÇÃO

ROBERTO GREGORIO DA SILVA JUNIOR

A CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS E A CONCILIAÇÃO ENTRE O INTERESSE PÚBLICO E O PRIVADO:

O CASO DA INOVAÇÃO NO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO.

CURITIBA 2011

ROBERTO GREGORIO DA SILVA JUNIOR

A CONCESSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS E A CONCILIAÇÃO ENTRE O INTERESSE PÚBLICO E O PRIVADO:

O CASO DA INOVAÇÃO NO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO.

Tese de Doutorado apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Administração do Centro de Ciências Sociais Aplicadas, da Pontifícia Universidade Católica do Paraná, como requisito parcial à obtenção do título de Doutor em Administração.

Orientador: Prof. Dr. Belmiro Valverde Jobim Castor.

CURITIBA 2011

Dados da Catalogação na Publicação Pontifíca Universidadade Católica do Paraná

Sistema Integrado de Bibliotecas SIBI/PUCPR Biblioteca Central

Silva Junior, Roberto Gregorio da

S586c A concessão de serviços públicos e a conciliação entre o interesse público e 2011 o privado : o caso da inovação no setor elétrico brasileiro / Roberto Gregório da Silva Junior ; orientador, Belmiro Valverde Jobim Castor. 2011. 264 f. : il. ; 30 cm

Tese (doutorado) Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Curitiba, 2011 Bibliografia: f. 244-264.

1. Serviço público. 2. Concessões administrativas Regulamentação. 3. Bens comuns. 4. Administração. I. Castor, Belmiro Valverde Jobim. II. Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Programa de Pós-Graduação em Administração. III. Título. CDD 20. ed. 658

À Juliana, companheira de todas as minhas jornadas.

AGRADECIMENTOS

Ao meu caro orientador, professor Belmiro Valverde Jobim Castor, por mais

uma vez me honrar com sua orientação e, especialmente, por sua confiança,

estímulo e amizade.

Aos colegas e professores do Programa de Pós-Graduação em Administração

da Pontifícia Universidade Católica do Paraná PUCPR e da Universidade Federal

do Paraná - UFPR, pelos bons momentos de aprendizado e amizade.

Ao professor Waldemiro Gremski, à Administração da PUCPR e ao professor

Ricardo Mendes Junior, coordenador do Projeto Gestão Estratégica de

Empreendimentos Sustentáveis - GEETS na UFPR, pela oportunidade de realizar

estudos complementares.

Ao Professor Ubiratã Tortato, coordenador do Projeto GEETS na PUCPR, e à

Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior CAPES pelo

apoio na fase final do curso.

Aos meus colegas e amigos e, em especial, aos professores José Roberto

Frega e Sergio Gregorio da Silva, da UFPR, que me ajudaram na análise

quantitativa.

À minha esposa, Juliana; aos meus filhos, Tatiana e Caio; ao meu genro

Willian; e aos meus sogros, Janete e Amaury, pelo inestimável apoio e carinho.

Toma cada dia como a oportunidade permanente de aprendizado, de mudança, de evolução.

F. Alessander (CRUZ, 1997, p. 59)

RESUMO

A prestação de serviços públicos por empresas concessionárias envolve a conciliação entre dois tipos de interesses: o público e o privado. O interesse público será atendido na medida em que o serviço prestado se caracterize como serviço adequado, ou seja, contenha os atributos de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade tarifária. Já o atendimento do interesse privado, ocorrerá quando a prestação de serviços permitir que concessionária obtenha resultado econômico-financeiro coerente com as expectativas de seus acionistas. Nesse contexto, a tese proposta é que os atributos de serviço adequado devem estar presentes na regulação e nos procedimentos que as concessionárias devem seguir, para que seja possível obter o efeito essencial dos serviços públicos que é agregar valor aos seus usuários. A obtenção desse efeito caracterizaria a conciliação entre o interesse público e o privado. Para estudar tal situação foi escolhido o setor elétrico brasileiro que, além de prestar um serviço público essencial, possui uma estratégia de inovação baseada em investimentos obrigatórios em pesquisa e desenvolvimento (P&D). A análise realizada, com métodos quantitativos e qualitativos, contemplou dados das distribuidoras de energia elétrica e diversos instrumentos regulatórios da P&D. Os resultados indicaram que os referidos investimentos não têm contribuído para o aumento da adequação do serviço prestado e tampouco com a melhoria do resultado empresarial. Assim, em especial, é sugerido que os investimentos obrigatórios em inovação sejam realizados e avaliados, primordialmente, com base na sua capacidade de ampliar o atendimento dos atributos de serviço adequado. Palavras-chave: Energia. Estratégia. Inovação. Regulação. Serviço público.

ABSTRACT A public service rendered by utility companies involves conciliating two sets of interests: the public and the private. The public interest will be answered in the way that the service is characterized as adequate service, or rather, those that contain the attributes of regularity, continuity, efficiency, safety, up-dating, generality, courtesy and affordable fees. On the other hand, the attendance of private interest will occur when the services allow the utility to obtain economic and financial results consistent with the expectations of its shareholders. In this context, the thesis proposal is that the adequate service attributes must be present in the regulation and procedures which utilities must follow, so that it is possible to get the essential effect of public services which is adding value to their users. Obtaining this effect characterizes the conciliation between the public and private interests. To study this situation, the Brazilian electric sector was chosen which, besides providing an essential public service, has an innovation strategy based on mandatory investments in research and development (R&D). The analysis held, with quantitative and qualitative methods, contemplated data from electricity distribution companies and various regulatory instruments of R&D. The results indicated that these investments have not contributed to the increase of the adequacy of service rendered, neither to the improvement of business results. Therefore, in particular, it is suggested that the mandatory investments in innovation should be realized and evaluated primarily based on its ability to expand the attendance of adequate service attributes. Keywords: Energy. Innovation. Public service. Regulation. Strategy.

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Esquema Conceitual........................................................................... 42

Figura 2 - Indicadores sugeridos para avaliação do processo de inovação........ 121

Figura 3 - Reestruturação do Setor Elétrico........................................................ 179

Figura 4 - Esquema metodológico....................................................................... 201

Figura 5 - Intensidade nas áreas de P&D por tipo de empresa 2006/2009...... 218

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Capacidade de geração instalada no Sistema Interligado Nacional 176

Tabela 2 - Mercado Consumidor de Energia Elétrica........................................ 183

Tabela 3 - Tarifas na Distribuição da Energia Elétrica....................................... 184

Tabela 4 - Participação na Distribuição de Energia Elétrica.............................. 185

Tabela 5 - Investimentos Obrigatórios - Lei 9.991/2000 e MP 144/2003........... 190

Tabela 6 - Investimentos Obrigatórios - Lei 10.848/2004.................................. 191



Tabela 9 - Regressões em relação à intensidade de P&D................................ 204

Tabela 10 - FEC (A05): resultados dos dados em painel.................................... 206

Tabela 11 - Riqueza (A08): resultados dos dados em painel.............................. 207

Tabela 12 - TG terceirizados (A10): resultados dos dados em painel................. 207

Tabela 13 - IASC (A16): resultados dos dados em painel................................... 208

Tabela 14 - Rentabilidade (A21): resultados dos dados em painel..................... 209

Tabela 15 - Correlações significativas na Intensidade de P&D (A01)................. 211

Tabela 16 - Correlações nas áreas de P&D........................................................ 216

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 - Fatores relacionados aos objetivos e efeitos da Inovação................ 120

Quadro 2 - Principais Entidades do Setor Elétrico............................................... 182

Quadro 3 - Critérios e parâmetros de avaliação de projetos de P&D.................. 196

Quadro 4 - Consequências do resultado da avaliação dos projetos de P&D...... 197

Quadro 5 - Intensidade de P&D nas distribuidoras 2006/2009......................... 217

Quadro 6 - Áreas para Investimento em P&D..................................................... 226

Quadro 7 - Aderência Conceitual dos Temas de P&D........................................ 228

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

ANEEL - Agência Nacional de Energia Elétrica

CCEE - Câmara de Comercialização de Energia Elétrica

CHESF - Companhia Hidroelétrica do São Francisco

CTEnerg - Fundo setorial de energia

CT&I - Ciência, tecnologia e inovação

DC - Definição constitutiva

DEC - Duração equivalente de interrupção do consumidor

DO - Definição operacional

EBITDA - Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization EE - Eficiência energética

ELETROBRAS - Centrais Elétricas do Brasil S.A.

EPE - Empresa de Pesquisa Energética.

FEC - Frequência equivalente de interrupção do consumidor

FNDCT - Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

FURNAS - Eletrobrás Furnas (empresa do sistema Eletrobrás)

IASC - Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor

LAJIDA - Lucros antes de juros, impostos, depreciação e amortização

MME - Ministério das Minas e Energia

OECD - Organization for Economic Co-Operation and Development ONS - Operador Nacional do Sistema Elétrico

P&D - Pesquisa e desenvolvimento

PEE - Programas de Eficiência Energética

PRODIST - Procedimentos de distribuição

RA0 - Receita Operacional Anual

RSA - Relatório de Responsabilidade Socioambiental

SIN - Sistema Interligado Nacional

TEP - Tonelada equivalente de petróleo

TMA - Tempo médio de atendimento

VTCD - Variações de tensão de curta duração

http://pt.wikipedia.org/wiki/Lucro

http://pt.wikipedia.org/wiki/Juro

http://pt.wikipedia.org/wiki/Imposto

http://pt.wikipedia.org/wiki/Deprecia%C3%A7%C3%A3o

http://pt.wikipedia.org/wiki/Amortiza%C3%A7%C3%A3o

SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO................................................................................................... 18 1.1 ESTADO E SUA PRESENÇA NA VIDA DAS PESSOAS............................... 18

1.2 INOVAÇÃO COMO ESTRATÉGIA NOS DESAFIOS ENERGÉTICOS.......... 22

1.3 APRESENTAÇÃO GERAL DA PESQUISA.................................................... 30

1.3.1 Motivações................................................................................................... 30

1.3.2 Problema proposto....................................................................................... 31

1.3.3 Objetivos pretendidos.................................................................................. 32

1.3.4 Justificativas................................................................................................. 33

1.3.4.1 Justificativa Teórica................................................................................... 33

1.3.4.2 justificativa Prática.................................................................................... 34

1.4. ASSUNTOS TRATADOS............................................................................... 35 2 METODOLOGIA................................................................................................ 38 2.1 ASPECTOS GERAIS...................................................................................... 38

2.1.1 Abordagem adotada..................................................................................... 38

2.1.2 Classificação da pesquisa............................................................................ 39

2.1.3 Estratégia de pesquisa................................................................................. 40

2.1.4 Métodos utilizados....................................................................................... 41

2.2 ESQUEMA CONCEITUAL.............................................................................. 41

2.3 ELEMENTOS CONSIDERADOS.................................................................... 44

2.3.1 Unidade de análise...................................................................................... 44

2.3.2 Variáveis...................................................................................................... 45

2.3.2.1 Intensidade de P&D.................................................................................. 46

2.3.2.2 Lucratividade............................................................................................. 46

2.3.2.3 Rentabilidade............................................................................................ 47

2.3.2.4 Energia por consumidor............................................................................ 47

2.3.2.5 Receita por consumidor............................................................................ 48

2.3.2.6 Regularidade............................................................................................. 48

2.3.2.7 Continuidade............................................................................................. 48

2.3.2.8 Eficiência................................................................................................... 49

2.3.2.9 Segurança................................................................................................. 49

2.3.2.10 Atualidade............................................................................................... 50

2.3.2.11 Generalidade........................................................................................... 50

2.3.2.12 Cortesia................................................................................................... 51

2.3.2.13 Modicidade.............................................................................................. 51

2.3.2.14 Eficiência energética............................................................................... 52

2.3.2.15 Fonte renovável ou alternativa................................................................ 52

2.3.2.16 Meio ambiente......................................................................................... 52

2.3.2.17 Qualidade e confiabilidade...................................................................... 53

2.3.2.18 Planejamento e operação....................................................................... 53

2.3.2.19 Supervisão, controle e proteção............................................................. 54

2.3.2.20 Medição e faturamento........................................................................... 54

2.3.2.21 Transmissão de dados............................................................................ 54

2.3.2.22 Novos materiais e componentes............................................................. 55

2.3.2.23 Combate ao furto e fraude...................................................................... 55

2.3.2.24 Transmissão............................................................................................ 56

2.3.2.25 Distribuição............................................................................................. 56

2.3.2.26 Geração.................................................................................................. 56

2.3.2.27 Pesquisa estratégica............................................................................... 57

2.3.2.28 Outras áreas........................................................................................... 57

2.3.3 Categorias.................................................................................................... 57

2.4 SELEÇÃO DO CASO...................................................................................... 58

2.4.1 Características gerais.................................................................................. 58

2.4.2 Base de dados............................................................................................. 59

2.5 COLETA DOS DADOS................................................................................... 60


2.5.2 Método de coleta.......................................................................................... 61

2.5.3 Critérios de qualidade.................................................................................. 63

2.6 ANÁLISE DOS DADOS.................................................................................. 64


2.6.2 Análise quantitativa...................................................................................... 66

2.6.2.1 Dados em painel....................................................................................... 66

2.6.2.2 Análise de correlação................................................................................ 68

2.6.3 Análise qualitativa........................................................................................ 69

2.6.3.1 Análise de conteúdo.................................................................................. 69

2.6.3.2 Aderência conceitual................................................................................. 71

2.7 LIMITAÇÕES DA PESQUISA......................................................................... 71

3 O ESTADO, POLÍTICA E SERVIÇOS PÚBLICOS........................................... 73 3.1 ESTADO E ADMINISTRAÇÃO....................................................................... 73

3.2 POLÍTICAS PÚBLICAS................................................................................... 74

3.2.1 Conceituação............................................................................................... 74

3.2.2 Avaliação...................................................................................................... 76

3.3 SERVIÇOS PÚBLICOS.................................................................................. 79

3.4 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS................................................................. 84

3.5 SERVIÇOS ADEQUADOS.............................................................................. 85

3.5.1 Conceituação............................................................................................... 85

3.5.2 Atributos de adequação............................................................................... 87

3.5.2.1 Regularidade............................................................................................. 89

3.5.2.2 Continuidade............................................................................................. 89

3.5.2.3 Eficiência................................................................................................... 90

3.5.2.4 Segurança................................................................................................. 91

3.5.2.5 Atualidade................................................................................................. 92

3.5.2.6 Generalidade............................................................................................. 93

3.5.2.7 Cortesia..................................................................................................... 94

3.5.2.8 Modicidade tarifária................................................................................... 94

3.6 INTERESSES ENVOLVIDOS......................................................................... 96

3.6.1 Interesse público.......................................................................................... 96

3.6.2 Interesse privado.......................................................................................... 98

3.6.3 Interessados................................................................................................. 100

3.6.4 Desafios e conflitos...................................................................................... 101

4 INOVAÇÃO E PERSPECTIVAS ESTRATÉGICAS.......................................... 105

4.1 INOVAÇÃO TECNOLÓGICA.......................................................................... 105

4.1.1 Conceitos..................................................................................................... 105

4.1.2 Classificações.............................................................................................. 107

4.1.3 Atividades de inovação................................................................................ 109

4.1.4 Estratégias................................................................................................... 110

4.1.5 Avaliação...................................................................................................... 116

4.1.6 Inovação regulada........................................................................................ 123

4.2. VISÃO NEO-INSTITUCIONAL....................................................................... 129

4.2.1 Contextualização.......................................................................................... 129

4.2.2 Legitimidade................................................................................................. 132

4.2.3 Isomorfismo.................................................................................................. 133

4.3 CONCEITOS DE ESTRATÉGIA..................................................................... 134

4.4 PARTICIPAÇÃO SOCIAL............................................................................... 139

4.5 RESULTADO EMPRESARIAL........................................................................ 144

4.6 CONCESSÕES DE SERVIÇOS..................................................................... 150

4.6.1 Conceituação............................................................................................... 150

4.6.2 Características............................................................................................. 152

4.6.3 Origens e situação....................................................................................... 155

4.6.4 Contratos de concessão.............................................................................. 157

4.7 REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS PÚBLICOS.................................................. 158

4.7.1 Rédeas institucionais................................................................................... 158

4.7.2 Agências reguladoras.................................................................................. 159

4.7.3 Modelagem regulatória................................................................................ 161

5 CARACTERÍSTICAS DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO........................... 163 5.1 CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES............................................................. 163

5.2 RETROSPECTO HISTÓRICO........................................................................ 165

5.2.1 Primeiros passos.......................................................................................... 165

5.2.2 Intervenção.................................................................................................. 166

5.2.3 Estruturação................................................................................................. 167

5.2.4 Milagre e colapso......................................................................................... 169

5.2.5 Privatização e reformas............................................................................... 171

5.3 CARACTERÍSTICAS GERAIS........................................................................ 175

5.3.1 Atividades principais.................................................................................... 175

5.3.2 Regulação e competição.............................................................................. 178

5.4 PANORAMA DA DISTRIBUIÇÃO................................................................... 183

5.4.1 Dados gerais................................................................................................ 183

5.4.2 Procedimentos............................................................................................. 186

5.5 INVESTIMENTOS EM P&D............................................................................ 187

5.5.1 Antecedentes............................................................................................... 187

5.5.2 Marcos legais............................................................................................... 189

5.5.3 Manuais de P&D.......................................................................................... 193

6 ANÁLISE EMPÍRICA DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO........................... 200 6.1 CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES............................................................. 200

6.2 ANÁLISE QUANTITATIVA.............................................................................. 203

6.2.1 Dados em painel.......................................................................................... 203

6.2.1.1 Serviço adequado..................................................................................... 206

6.2.1.2 Resultado empresarial.............................................................................. 209

6.2.2 Correlação estatística.................................................................................. 210



6.2.2.3 Áreas de P&D........................................................................................... 214

6.3 ANÁLISE QUALITATIVA................................................................................. 219

6.3.1 Análise de conteúdo..................................................................................... 219

6.3.2 Aderência conceitual.................................................................................... 220



6.3.2.3 Áreas de P&D........................................................................................... 225

6.4 ANÁLISE CONSOLIDADA.............................................................................. 231

6.4.1 Comparativo de resultados qualitativos e quantitativos............................... 231

6.4.2 Considerações sobre o problema e questões de pesquisa......................... 233

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................... 235 7.1 ASPECTOS RELACIONADOS AOS OBJETIVOS DA PESQUISA................ 235

7.2 VALOR AO USUÁRIO COMO O EFEITO ESSENCIAL................................. 237

7.3 ESTRATÉGIAS DE LEGITIMAÇÃO E ISOMORFISMO................................. 240

7.4 ALGUMAS RECOMENDAÇÕES REGULATÓRIAS....................................... 241

7.5 SUGESTÕES PARA NOVOS ESTUDOS....................................................... 243 REFERÊNCIAS.................................................................................................... 244

18

1 INTRODUÇÃO

1.1 ESTADO E SUA PRESENÇA NA VIDA DAS PESSOAS

O Estado é uma construção da sociedade que abrange um povo, seu território

e seu governo. Suas ações são instrumentalizadas e operacionalizadas através da

denominada Administração Pública, tendo por principal objetivo a satisfação das

necessidades e o bem comum da coleti

p. 105) estão estabelecidos no artigo terceiro da Constituição Federal e contemplam

o seguinte:

I - construir uma sociedade livre, justa e solidária; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.

Assim, atuando em muitos campos, tais como, educação, saúde, segurança,

economia e diversos outros, o Estado se faz intensamente presente na vida das

pessoas. Sua presença toma forma e se manifesta, principalmente, através dos

serviços públicos que são um dever do Estado e um direito das pessoas, pois tais

serviços são considerados indispensáveis para dignidade humana. Entretanto, por

razões diversas que serão oportunamente aprofundadas, a prestação desses

serviços nem sempre é conduzida diretamente pelo Estado. Nesses casos, um dos

mecanismos utilizados é a concessão de serviços públicos a organizações

empresariais privadas.

Segundo Justen Filho (2003, p. 50) a concessão de serviços públicos,

começou a ser delineada no final da idade média, existindo registros de sua adoção

na França já no século XVI. Entretanto, sua generalização e consolidação

começaram a ocorrer somente no século XIX, quando foi largamente praticada até o

início do século XX. Posteriormente, a partir da década de quarenta, sua utilização

começou a diminuir ao mesmo tempo que a intervenção estatal começou a ganhar

19

espaço. Entretanto, nas duas últimas décadas do século XX, a concessão

novamente voltou a estar presente nas estratégias governamentais, especialmente

frente às dificuldades do Estado. Por este motivo, ainda segundo o referido autor, a

relevante.

Além disso, Bourges (2007, p. 130-131) destaca que o interesse crescente

pelos serviços públicos nas últimas décadas teria ocorrido em razão de diversos

-tecnológico, que tem propiciado

novas necessidade

Ele também considera que os serviços públicos começaram a ser rediscutidos,

atividades econômicas e na prestação de s

idéias de ineficiência econômica do setor público e de desperdício de recursos;

incapacidade de investimentos; custos elevados e endividamento público; [e]

De outro lado, com o advento do movimento neoliberal, passou a ser

tem primazia sobre a iniciativa esta

da intervenção estatal. Porém, nesse novo contexto, ficou reservado ao Estado o

particulares o sucesso em seus empreendimentos e estabelecer serviços adequados

-131).

No Brasil a figura da concessão foi utilizada ao longo do século XIX,

principalmente para a implantação de ferrovias, e no início do século seguinte, foi

aplicada em outros seto

razões desse fenômeno, está a incapacidade do Estado em propiciar a manutenção

de condições atrativas para o capital

utilizadas para abrigar os serviços públicos prestados pela administração indireta. As

exceções eram as concessões do setor de transporte rodoviário de passageiros.

20

Porém e, principalmente pela ausência de recursos públicos para os investimentos

necessários, a concessão surgiu novamente como alternativa para uma adequada

prestação dos serviços públicos (JUSTEN FILHO, 2003, p. 52).

Assim, no início da década de noventa ocorreu a retomada das concessões

no Brasil, demandando o desenvolvimento e aprimoramento dos instrumentos

institucionais de regulação e fiscalização da prestação de serviços públicos. Essas

demandas surgiram especialmente em razão do desafio administrativo estatal, em

conciliar os distintos interesses presentes na prestação desse tipo de serviço. Tais

interesses contemplam aqueles próprios da sociedade e, em especial, dos usuários

dos serviços públicos, bem como, aqueles dos particulares encarregados da

prestação dos mesmos. Também cabe lembrar, que várias das atividades de

regulação e fiscalização eram também, até então, exercidas de forma limitada por

órgãos da estrutura governamental convencional.

Normalmente, o interesse é concebido como uma utilidade econômica, mas,

também pode compreender uma vantagem de ordem moral. Assim, se manifesta

tanto em bens materiais como morais. O interesse moral é a

direitos à vida, à liberdade, ao sossego, ao bem-

material, ou mesmo em um direito ou bem intelectual, possa ser convertido ou

tran

de benefício comum ou para proveito geral, ou que se imponham por uma

diretamente a pessoa, o seu patrimônio, mostrando-se vantagem que lhe é inerente

assumidas pela iniciativa privada, para exploração norteada por postulados de

eficiênc

2006b, p. 9). Assim, as concessões envolvem dois aspectos básicos, o jurídico e o

econômico. O primeiro contempla os regramentos relacionados ao contrato de

concessão propriamente dito e às normas no entorno do mesmo. Já o aspecto

econômico, diz respeito à remuneração da concessionária, especialmente em

21

em razão do

não pelas regras competitivas do mercado (CARVALHO, 2010, p. 1-2).

Por sua vez, o serviço público propriamente dito pode ser entendido como

instituído, mantido e executado pelo Estado, através de suas

instituições e de seus órgãos, com o objetivo de atender os seus próprios interesses

-

0).

Dessa forma, de um lado tem-se o interesse privado, representado pelo

particular detentor da concessão, direcionado ao atendimento dos interesses

empresariais conforme diretrizes definidas pelos seus acionistas, como por exemplo,

a maximização de lucros, o aumento de margens operacionais, a redução de custos

e, assim, por diante. E, de outro lado, tem-se o interesse da sociedade desejando

serviços prestados com regularidade, segurança, preços módicos, entre outros

atributos. Esse contexto compreende um confronto de interesses, muitas vezes

conflitantes, que o Estado procura equacionar, senão, pelo menos minimizar,

através de ações de regulação e fiscalização.

Porém, é no ambiente das concessionárias que esse conflito de interesses

toma corpo e se manifesta com intensidade, principalmente quando da definição das

suas estratégias corporativas. Na condição de agentes do Estado para a prestação

de serviços públicos, as concessionárias além dos interesses próprios da atuação

empresarial, têm que atender ao interesse público, normalmente buscando dar

cumprimento à legislação, instruções normativas e disposições contratuais

pertinentes à concessão. As conseqüências desse conflito, por sua vez, tomam

forma nos resultados empresariais e no desempenho da prestação de tais serviços.

Assim, a relevância atribuída pelas concessionárias ao atendimento do dito interesse

público, a princípio se manifestará pela maior ou menor adequação dos serviços

prestados, avaliada segundo parâmetros definidos pelo Estado.

Para minimizar riscos e garantir que as concessões propiciem serviços

públicos adequados, o Estado desenvolve e utiliza instrumentos de regulação e

22

fiscalização, muitas vezes operacionalizados diretamente via entes estatais próprios

para tais funções, as agências reguladoras. Em alguns casos específicos, o Estado

também se utiliza de instrumentos complementares, tais como renúncia fiscal,

subsídios, financiamento facilitado e até a realização de investimentos iniciais, para

atrair o particular e, assim, garantir a disponibilização do serviço público dentro de

determinados padrões desejados.

A prestação adequada do serviço público nos termos definidos pela Lei 8.987,

de 13 de fevereiro de 1995, conhecida por Lei Geral das Concessões, e também

pelas demais disposições impostas à concessionária, implica na existência da

compatibilidade entre diversos fins, caracterizados pelas dimensões do que a lei

p. 308). Além da possibilidade de alguns confrontos entre os próprios atributos de

adequação, também há de se ressaltar os conflitos no atendimento de tais atributos,

com os fins econômicos esperados pela atividade empresarial.

Para estudar esse confronto de interesses e seu impacto no desempenho das

concessionárias no tocante aos serviços prestados, foi escolhido o setor elétrico

brasileiro que presta um serviço essencial para a vida das pessoas e indispensável

para as atividades produtivas. Outro aspecto particularmente motivador para estudar

esse setor, é que ele conta com uma política de investimentos obrigatórios em

pesquisa e desenvolvimento tecnológico (P&D), a qual, a princípio, deveria contribuir

para a obtenção de um maior nível de adequação dos serviços prestados, ou seja,

de que tais serviços atendessem os atributos de serviço adequado, conforme

estabelecido na legislação aplicável ao setor.

1.2 INOVAÇÃO COMO ESTRATÉGIA NOS DESAFIOS ENERGÉTICOS

A inovação em tecnologias energéticas é de grande importância, inclusive,

para os países desenvolvidos. Com o uso generalizado da energia nas economias

modernas, a sustentação do crescimento demanda energia a preços estáveis e com

fornecimento ininterrupto. De outro lado, o rápido aumento na demanda de energia

23

apresenta preocupações, cada vez maiores, sobre a segurança energética e sobre

os impactos do setor de energia no meio ambiente. Nesse contexto é crescente e

fundamental estimular a inovação em tecnologia de energia, para que seja possível

desenvolver e implantar soluções energéticas mais sustentáveis (OECD, 2006a,

p. 7).

No Brasil, além dos desafios associados ao aumento da capacidade de

geração de energia, cabe destacar que as grandes cidades ainda vão conviver por

sustentar o aumento do consumo de energia

também tem enfrentado problemas recorrentes na área de transmissão. Ainda no

início de 2011, estima-se que 51 milhões de pessoas foram atingidas por blecautes

na Região Nordeste e na grande São Paulo. Em 2009, foram cerca de 60 milhões de

pessoas afetadas por uma falha de transmissão que atingiu 18 estados brasileiros.

Outro aspecto que ilustra a situação são as freqüentes interrupções do fornecimento

, em média, 17 horas às

011, p. 116-117).

Além das iniciativas próprias e exclusivas das empresas, a inovação pode ser

estimulada ou até financiada através de ações governamentais, entidades setoriais e

por outras organizações. Entretanto, merece particular destaque a obrigatoriedade

imposta às concessionárias para investir em inovação no setor de energia. Tal

iniciativa é uma estratégia do setor público para enfrentar os desafios do setor

energético, expressa em leis, decretos e outros instrumentos complementares,

próprios do Estado.

É muito improvável que, após as reformas do setor elétrico, as

concessionárias investissem em P&D e em eficiência energética (EE), caso não

fossem obrigadas a isso. Nesse sentido, os instrumentos legislativos e regulatórios

são importantes, não apenas para assegurar recursos, mas, principalmente, para

dirigir o país a uma situação mais elevada de atividades nessas áreas. Entretanto,

tais instrumentos estão sob ameaças, tanto no sentido de reduzir o montante de

recursos obtidos, como de utilizá-los para outras finalidades além daquelas

relacionadas à área de energia. A situação também é preocupante frente à ausência

de mecanismos institucionais mais estáveis para o planejamento, acompanhamento

e avaliação dos investimentos em questão (JANNUZZI, 2007, p. 239).

24

Por força da Lei 9.991, de 24 de julho de 2000, as concessionárias e

permissionárias de geração, transmissão e distribuição do setor elétrico ficaram

obrigadas a investir, anualmente, uma parcela de sua receita operacional líquida em

P&D. No caso das empresas distribuidoras, a obrigatoriedade também inclui

investimentos em programas de eficiência energética (PEE). Ainda de acordo com

as regras vigentes, uma parte dos recursos, destinada aos investimentos em P&D, é

utilizada diretamente em projetos conduzidos pelas empresas, e outra parte é

transferida para o Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico

(FNDCT) e para o Ministério de Minas e Energia (MME). Ficaram isentas da

obrigatoriedade desses investimentos, apenas as empresas que geram eletricidade,

exclusivamente, a partir de pequenas centrais hidrelétricas, biomassa, cogeração

qualificada, usinas eólicas ou solares.

A competência para definir diretrizes, editar procedimentos e acompanhar os

resultados relacionados aos programas e projetos de P&D é da Agência Nacional de

Energia Elétrica (ANEEL). Essa agência, criada pela Lei 9.427, de 26 de dezembro

de 1996, na forma de autarquia especial, tem como atribuições principais a

fiscalização e regulamentação das atividades do setor elétrico brasileiro, incluindo a

mediação de conflitos entre os agentes do setor e os consumidores, bem como, a

avaliação dos serviços prestados.

Por sua vez, a obrigatoriedade dos investimentos em P&D surgiu na década

de noventa, através de cláusulas específicas em contratos de concessão, sendo,

posteriormente, consagrada pela referida Lei 9.991. Com tais investimentos,

pretendia-se privilegiar a produtividade como fator de obtenção da modicidade

eço e a máxima

Em que pesem as intenções relevantes para a sua institucionalização, a

política de P&D tem sido criticada em razão dos resultados obtidos que, estariam

aquém do desejável. Rubio (2005) observou a existência de uma defasagem entre a

regulamentação e a gestão da P&D no setor elétrico brasileiro. Na prática real essa

gestão é burocratizada, conforme induzido pela legislação em vigor, e também está

baseada em estruturas de gestão pouco eficientes. Por outro lado, ainda segundo a

referida autora, a P&D, na maioria dos casos, não inova e, apenas, gera melhorias

contínuas.

25

Outro exemplo, no mesmo sentido, é um estudo realizado junto aos gestores

de P&D de concessionárias de geração, transmissão e distribuição de energia

elétrica (QUANDT; SILVA JR; PROCOPIUCK, 2008, p. 253-254). Conforme esse

estudo, as atividades de inovação, caracterizadas pelos investimentos obrigatórios

nível de competitiv Os

referidos gestores das concessionárias também entenderam que os resultados da

P&D estão fracamente vinculados ao desempenho das empresas e às melhorias

sociais e ambientais, e que os esforços de inovação não estão alinhados com as

estratégias corporativas. Outro trabalho (SILVA JR. et al., 2010, p. 127), baseado em

indicadores de continuidade de 2005, não encontrou indícios de que os

investimentos obrigatórios em P&D contribuíram para melhoria dos serviços de

distribuição de energia elétrica.

Em um estudo realizado em 2009 (GUEDES; OLIVEIRA; RIBEIRO, 2010), foi

considerado que os resultados da P&D do setor elétrico não apresentaram

resultados animadores sob o critério da geração de patentes, que foram viabilizadas

somente em 2% dos projetos. Esse último estudo identificou, ainda, a falta de

planejamento e de interação dos gestores da P&D com as áreas técnicas das

empresas. Por outro lado, esse estudo concluiu que tais investimentos têm

propiciado alguns benefícios como publicações e capacitação de pessoal, e que

cerca de 35% dos produtos gerados nos projetos, estão tendo algum uso laboratorial

ou nas concessionárias, sendo desses, 6% em uso comercial. Cabe ressaltar que

também se considera limitada a avaliação que é baseada em indicadores

de acumulação de conhecimentos pelos quais as empresas passam antes de

A obrigatoriedade dos investimentos no setor elétrico foi um passo importante

frente às perspectivas de maior participação do setor privado e do estabelecimento

de um ambiente competitivo. Esse novo contexto passou a demandar a

intensificação dos esforços direcionados à redução de custos, otimização de

investimentos e outras medidas. Também poderia estimular a adoção de estratégias

voltadas à busca de resultados mais imediatos, comprometendo os investimentos

em tecnologia. Entretanto, reforçando as constatações anteriores já mencionadas,

26

depois de decorridos alguns anos da implantação da obrigatoriedade dos

investimentos em P&D, ainda não foi possível observar a implantação de estratégias

efetivas de inovação no setor elétrico, e tampouco melhorias qualitativas no

segmento industrial vinculado a esse setor (SOUZA; NICOLSKY, 2005, p. 6).

Além disso, considera-se que os investimentos no setor elétrico deveriam

priorizar o cidadão comum, ou mais propriamente, aquele usuário dos serviços que

deve ser baseado em

A Lei Geral das Concessões, as regulamentações da ANEEL e os contratos

com as concessionárias, conforme já referido, contemplam a expectativa de que

essas empresas prestem serviços adequados. Isso significa que a melhoria do

desempenho em determinados atributos, próprios de um serviço adequado, deveria

estar contemplada nos objetivos a serem atingidos pelas concessionárias. No caso

específico dos investimentos em P&D, cabe também questionar a aderência

conceitual existente entre os critérios de avaliação de projetos de P&D adotados

pela ANEEL, e os atributos de serviço adequado estabelecidos pela legislação. No

presente estudo, esta aderência corresponde ao alinhamento ou até mesmo

convergência entre os conceitos e as práticas existentes em um determinado

contexto, mesmo que em diferentes combinações ou intensidades (FREZZATTI et

al., 2007, p. 35). Ressalte-se ainda a instabilidade no marco regulatório da política

de P&D do setor elétrico, pois em uma década de sua implantação, já ocorreram

várias alterações na lei que lhe deu origem, bem como nos manuais da ANEEL, que

definem as regras para esses investimentos.

Por outro lado, deve ser lembrado que a tecnologia é hoje um dos mais

importantes instrumentos para garantir a competitividade de uma empresa e para

promover o desenvolvimento econômico das nações. Assim, a discussão e a

avaliação dos investimentos em P&D do setor elétrico e, de forma mais geral, sobre

a inovação e capacitação tecnológica empresarial, passam a ser fundamentais, tanto

para a ampliação do debate sobre políticas industriais, comerciais e tecnológicas

destinadas a uma maior integração competitiva internacional do país (FURTADO,

1994), como para enfrentar os desafios sociais e econômicos da atual realidade

nacional.

27

Porém, cabe destacar que muito pouco tem sido trabalhado no sentido de

discutir e avaliar os investimentos em P&D sob o interesse do usuário dos serviços,

no qu

a ocorrência pragmática de impactos positivos desse esforço de inovação na

realidade das pessoas, especialmente, das usuárias do serviço público, eis que elas

representam a essência ou a razão de ser do serviço público.

O setor elétrico com suas características de mercado regulado e em grande

parte monopolizado, com consumidores cativos em sua maioria, demanda uma

abordagem estratégica diferenciada para a questão da inovação tecnológica e,

especialmente, das atividades de P&D que lhe dão sustentação. Normalmente a

P&D está orientada para o ambiente empresarial competitivo, no qual é relevante

aumentar o faturamento, via lançamento de novos produtos e serviços, ou, ainda,

melhorar a rentabilidade, através da redução de custos ou aumento da produtividade

com novos processos. Essa orientação, por sua vez, no setor elétrico pode ter

relevância para atendimento do interesse privado, mas, somente será de interesse

público se os resultados agregarem valor para os seus usuários e para a sociedade

em geral.

A estratégia de investir em inovação tecnológica, no âmbito da prestação de

um serviço público, tem que ir além da lógica tradicional de aumentar e dar

sustentação à capacidade competitiva de uma determinada empresa ou setor. No

caso do setor elétrico, em particular, os investimentos obrigatórios em P&D também

devem propiciar benefícios diretos para os seus usuários. Os ganhos obtidos pelas

empresas com esses investimentos, de alguma forma devem ser compartilhados e

traduzidos em benefícios para a sociedade.

Outro aspecto da questão diz respeito ao fato de que as concessionárias do

setor elétrico, como toda organização empresarial, estão inseridas num ambiente de

múltiplas dimensões, entre as quais, a econômica, a social e a ambiental. Assim, ao

prestarem os serviços concedidos, tais empresas promovem vários tipos de

alterações nesse ambiente, inclusive de cunho cultural e tecnológico. O processo de

conscientização sobre esse papel e seus impactos pode ser denominado de

responsabilidade socioambiental empresarial (ANEEL, 2006a).

Há vários anos, essas questões estão contempladas na pauta empresarial

brasileira, incluindo as concessionárias do setor elétrico. Por iniciativa própria,

muitas empresas têm investido no desenvolvimento social, atuando junto a

28

empregados e seus familiares, comunidades carentes e outros segmentos, para

promover a cidadania, atenuar a exclusão social, combater a degradação ambiental

e equacionar outros problemas contemporâneos (ANEEL, 2006 a).

No âmbito do setor elétrico, esse processo de conscientização foi fortalecido a

partir de 2002, quando as concessionárias passaram a elaborar o Relatório Anual de

Responsabilidade Empresarial que, em 2006, foi transformado no Relatório de

Responsabilidade Socioambiental, contemplando, atualmente, indicadores

relacionados às dimensões: geral, governança corporativa, econômico-financeira,

social, setorial e ambiental. Além disso, diversas concessionárias, no sentido de

atender às demandas de investidores, especialmente do mercado externo, já

elaboram relatórios de responsabilidade social corporativa, segundo padrões

internacionais (ANEEL, 2006a). Dessa forma, com tal base de dados, ficam

facilitados os estudos sobre as políticas adotadas no setor elétrico, especialmente

aquelas que dizem respeito aos impactos da política de investimentos obrigatórios

em P&D.

Alcançando as prestadoras de serviços públicos, como é o caso do setor de

distribuição de energia elétrica, outro ponto merecedor de atenção é a divergência

sobre a função das empresas que, para alguns é econômica, e para outros, social.

Mesmo fora do ambiente acadêmico, essa divergência se manifesta. Uma pesquisa

sobre o papel das empresas em geral, indicou que 93% das pessoas entrevistadas,

consideraram entre dez alternativas, que a principal função empresarial é a geração

de empregos, e a última, com 10%, dar lucro aos acionistas. Por outro lado, para

82% dos executivos entrevistados, a obtenção de lucro se destacou em primeiro

lugar (BLECHER; GUROVITZ, 2005).

Por outro lado, independentemente da controvérsia sobre a função das

empresas, um grande esforço internacional tem sido desenvolvido para padronizar

elementos de avaliação do desempenho empresarial, principalmente no tocante à

responsabilidade social corporativa e à sustentabilidade. Além disso, também é

possível observar movimentos de transição dos modelos de gestão focados apenas

no desempenho financeiro, para novos formatos baseados na sustentabilidade

econômica, social e ambiental, aliás, como já indicado anteriormente (ANEEL,

2006a). Segundo Sellitto; Borchardt e Pereira (2006), a partir dos anos noventa,

começou a ocorrer um maior interesse pela medição do desempenho empresarial

que, até então, priorizava os resultados financeiros, tais como lucro e taxa de

29

retorno, em detrimento de outras dimensões de desempenho. Para os autores,

considerando diversos trabalhos, isso trazia problemas estratégicos em razão da

falta de referenciais sobre o desempenho futuro, limitações para decisões em

ambientes turbulentos, ênfase no curto prazo, perda de alinhamento estratégico e,

Por sua vez, a avaliação do desempenho inovativo em serviços públicos pode

ser subsidiada pelos indicadores utilizados em ciência, tecnologia e inovação (CT&I),

que normalmente podem compreender três categorias distintas. Uma contempla os

a

natureza e fatores presentes nos processos de produção, difusão e uso de

à formulação, acompanhamento e avaliação de políticas públicas. E, finalmente,

têm-se os indicadores

tecnológicas das empresas, assim como, das atitudes de trabalhadores, instituições

e do público em geral, em relação a temas de CT&I (VIOTTI, 2003).

Para Costa e Castanhar (2003), a avaliação de programas públicos é

setor público e da imprescindível intervenção governamental para atender à

Os autores também consideram que a:

avaliação sistemática, contínua e eficaz surge como ferramenta gerencial poderosa, fornecendo aos formuladores de políticas públicas e aos gestores de programas condições para aumentar a eficiência e efetividade dos recursos aplicados em programas sociais. (COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 969-970).

Entretanto, tal avaliação apresenta muitos desafios como, por exemplo, os

diferentes tipos e critérios de avaliação, a variedade de procedimentos, bem como,

os elementos de operacionalização sem definições pacificadas, como é o caso dos

indicadores sociais (COSTA; CASTANHAR, 2003).

30

1.3 APRESENTAÇÃO GERAL DA PESQUISA

1.3.1 Motivações

A presente pesquisa foi motivada pelo desafio de avaliar, sob o viés da

adequação dos serviços, o atendimento ao interesse público no tocante à política de

investimentos obrigatórios em P&D no setor elétrico.

O enfrentamento de tal desafio também foi estimulado pela discussão sobre o

papel e limites do Estado no tocante à regulação; pela divergência sobre a função

das empresas, principalmente daquelas atuantes em serviços públicos; pela

discussão sobre a sustentabilidade empresarial em mercados regulados; bem como,

pela carência de instrumentos específicos para avaliar o esforço inovativo

empresarial frente ao atendimento dos atributos de serviço adequado.

Além disso, de forma geral, a administração pública brasileira, não conta com

cultura ou práticas consagradas para a avaliação de políticas e ações

governamentais. Essa situação, portanto, representa uma oportunidade para o

desenvolvimento de metodolo

A realização da pesquisa é ainda estimulada pela expectativa de que seus

resultados possam subsidiar o desenvolvimento de novos instrumentos

metodológicos e a adoção de futuros indicadores para setores objeto de

regulamentação e fiscalização pelo Poder Público, como é o caso do setor elétrico.

Essas ações poderão, adicionalmente, redundar na viabilização de comparações

temporais, dentro de bases e referências adequadamente concebidas e acumuláveis

no tempo, como também poderão contribuir na definição de prioridades estratégicas

e na avaliação do desempenho empresarial no setor.

31

1.3.2 Problema proposto

A especificação dos aspectos gerais da pesquisa demanda algumas

considerações preliminares, quais sejam:

a) a prestação de serviço público deve atender prioritariamente ao interesse

público e de forma adequada ao mesmo, ou seja, com regularidade,

continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e

modicidade das tarifas, conforme disposição da Lei Geral de Concessões;

b) as concessionárias têm limitações para definir suas estratégias de

investimentos em P&D, pois devem observar as regras do órgão que

regula a atividade em que atuam;

c) existem questionamentos quanto à relevância para a sociedade e,

especialmente, para os usuários dos serviços, dos retornos propiciados

pelos investimentos em P&D realizados pelas concessionárias desse

setor;

d) os usuários dos serviços públicos, a sociedade de forma geral, as

concessionárias e o órgão regulador, não dispõem de mecanismos

ajustados de comum acordo para a avaliação da adequação dos serviços

prestados.

Assim sendo, o problema de pesquisa proposto é:

Os esforços de inovação do setor elétrico brasileiro, ora caracterizados pelos investimentos obrigatórios em P&D realizados pelas concessionárias de distribuição de energia elétrica, contribuem com o resultado empresarial e com a disponibilização de serviços adequados, conforme estabelecido na Lei Geral das Concessões?

Neste sentido, foram definidas as seguintes questões de pesquisa,

considerando o âmbito do setor de distribuição de energia elétrica:

a) Como podem ser caracterizados os atributos de serviço adequado e o

resultado empresarial?

32

b) Existem indicadores do setor que possam representar os atributos de

serviço adequado e o resultado empresarial?

c) Existe aderência conceitual dos atributos de serviço adequado e do

resultado empresarial, com os instrumentos regulatórios dos projetos de

P&D?

d) Existe aderência conceitual dos atributos de serviço adequado e do

resultado empresarial, com as estratégias de investimento em P&D das

concessionárias?

1.3.3 Objetivos pretendidos

O objetivo geral da pesquisa que deu origem a presente tese, foi avaliar se os

investimentos obrigatórios em P&D realizados pelas empresas concessionárias de

distribuição de energia elétrica contribuem com o desempenho das mesmas no

tocante ao seu resultado empresarial e à prestação dos serviços segundo os

atributos de serviço adequado.

Os objetivos específicos, por sua vez, ainda no âmbito do setor de distribuição

de energia elétrica, foram os seguintes:

a) conceituar o resultado empresarial e os atributos caracterizadores de

serviço adequado, bem como identificar indicadores do setor que possam

representá-los;

b) verificar a aderência conceitual do resultado empresarial e dos atributos de

serviço adequado, com os critérios estabelecidos para avaliar os projetos

de P&D;

c) verificar a aderência conceitual do resultado empresarial e dos atributos de

serviço adequado, com as estratégias de P&D das concessionárias.

d) avaliar os impactos dos investimentos em P&D nos indicadores do setor

associados ao resultado empresarial e aos referidos atributos;

e) identificar eventuais oportunidades de melhorias no planejamento,

regulação, fiscalização e outras ações no setor.

33

1.3.4 Justificativas

As justificativas da presente pesquisa compreendem aspectos de ordem

teórica e prática, que são detalhados a seguir para ilustrar a relevância do tema

proposto. De qualquer forma, cumpre ressaltar que a presente tese trata de uma

abordagem inovadora para avaliação do esforço empresarial em inovação.

Tradicionalmente, conforme o Manual de Oslo (OECD, 2006b, p. 124), Trizotto e

Gleiser (2009, p. 192) e outras referências indicadas na seção 4.5.3, esse esforço é

avaliado sob o viés do interesse empresarial e também pelo resultado em si mesmo.

O que aqui se propõe, é uma abordagem de avaliação orientada pelo interesse

público, e mais precisamente, pelo interesse do usuário, ou, de forma similar pelo

lado da demanda, segundo os atributos de serviço adequado.

1.3.4.1 Justificativa teórica

No âmbito dos estudos organizacionais, a pesquisa em estratégia é uma das

áreas de desenvolvimento mais recente, cujos principais temas são o ambiente

estratégico, o conteúdo estratégico e o processo estratégico. A primeira perspectiva

pode abranger as formas de organização, forças ambientais, efeitos da

concorrência, populações de organizações, posicionamento, adaptação

organizacional e análises ambientais. A segunda pode contemplar produtos e

tecnologias, mercado de atuação, concorrência, vantagem competitiva e resultados

obtidos. A terceira pode envolver mudança organizacional, processo decisório,

configurações estruturais, aprendizagem organizacional, relações de poder, entre

outras (BULGACOV et al., 2007, p. 132, 151).

No âmbito da perspectiva de conteúdo estratégico são sugeridos vários temas

desem

demanda por novas dimensões para avaliação do desempenho empresarial, eis que

os critérios tradicionais de eficiência empresarial, tais como a lucratividade, devem

34

critérios de pertinência, de justiça, de equidade de suas ações,

Especificamente quanto aos resultados estratégicos, as sugestões de temas

para estudos futuros contemplam, entre outras temáticas:

o desenvolvimento de metodologias de resultados estratégicos [...] estudos dos elementos constituintes dos resultados estratégicos (econômicos, políticos, sociais, etc.), desenvolvimento de ferramentas de avaliação de resultados estratégicos [...] estudos a respeito do papel social da empresa e o impacto das novas teorias de responsabilidade social empresarial na estratégia organizacional (BULGACOV et al., 2007, p. 140).

Nesse sentido e de forma complementar aos referidos autores, Gianotti (2004,

p. 209), conclui sua pesquisa sobre avaliação estratégica no setor de ensino

superior, atividade também regulada pelo Estado, recomendando estudos sobre a

finalidade da gestão estratégica, eficiências e eficácias do desempenho institucional,

bem como sobre o uso de indicadores adequados aos diversos níveis decisórios. A

preocupação com o desempenho estratégico, especificamente no âmbito

empresarial, também é vista como uma das tendências para o futuro do campo da

estratégia, o que torna necessárias, inclusive, pesquisas relacionadas às aplicações

da teoria institucional nos estudos de estratégia (BULGACOV et al., 2007, p. 16).

Tais tendências e recomendações de estudos evidenciam a existência de

oportunidades relacionadas aos estudos teóricos e empíricos do desempenho

estratégico das organizações, especialmente, no contexto de atuação empresarial

em ambientes regulados pelo Poder Público, como é o caso do setor de serviços de

interesse público. É exatamente nesse sentido que se inseriu a pesquisa que deu

origem a presente tese.

1.3.4.2 Justificativa prática

O aumento da delegação de serviços públicos para agências autônomas e

empresas privadas, tem exigido o desenvolvimento de novas metodologias e

instrumentos de avaliação que, além de agilidade e baixo custo, devem ser capazes

de propiciar bases mais consistentes para a tomada de decisões no setor público e

35

para avaliação do desempenho de tais agências. Assim, a avaliação de resultados

torna-

CASTANHAR, 2003, p. 972).

De forma mais específica, no setor de distribuição de energia elétrica, as

demandas da sociedade, as expectativas dos stakeholders, os desafios tecnológicos

e os recursos disponibilizados para a P&D, demandam instrumentos para aprimorar

o monitoramento do desempenho estratégico das concessionárias. Tal iniciativa é,

também, particularmente relevante quando se deseja compreender as relações entre

a inovação tecnológica e a adequação dos serviços prestados. Esse esforço, por

sua vez, deve gerar subsídios para as próprias empresas, órgãos de fiscalização e

controle, usuários, investidores e para a sociedade em geral.

Dessa forma, trabalhou-se com a expectativa de que os resultados da

pesquisa poderão contribuir com a promoção da capacidade de atendimento do

interesse público, análise de riscos, modelagem institucional, concepção e

implantação de estratégias empresariais, bem como, com políticas de inovação

tecnológica no setor elétrico brasileiro e, eventualmente, em outros setores de

serviços públicos, sujeitos à regulação e fiscalização governamental. Também existe

a expectativa que essa nova abordagem de avaliação da P&D, possa se constituir

em um instrumento complementar de avaliação da política de inovação empresarial

em ambientes regulados, como é o caso em questão.

Por outro lado, cabe ressaltar que a presente tese, inserida no contexto das

políticas públicas, poderá contribuir, ainda que de forma marginal e, especialmente,

no âmbito do setor elétrico, com o conhecimento em políticas específicas, conteúdos

da política estatal, inter-relações entre estruturas e processos do sistema político-

administrativo. Também, levando em conta a dinâmica temporal dos ciclos políticos,

poderá gerar subsídios para novos estudos voltados a uma melhor compreensão

dos processos de transição (FREY, 2000, p. 243).

1.4 ASSUNTOS TRATADOS

A presente tese conta com mais seis capítulos, além do presente capítulo de

introdução. Cabe ressaltar que no presente trabalho, não foi adotada a formatação

36

usual de teses, na qual a apresentação dos aspectos metodológicos é precedida do

referencial teórico. A apresentação da metodologia, logo após a introdução, teve por

objetivo possibilitar uma apresentação mais contínua do estudo e também, propiciar,

quando possível, uma maior aproximação entre tal referencial e o caso estudado.

Nesse sentido, o segundo capítulo aborda a metodologia no qual,

inicialmente, são apresentados os aspectos gerais da mesma, compreendendo a

abordagem e a classificação da pesquisa; as características da estratégia de estudo

de caso e os métodos utilizados. Posteriormente, é apresentado o esquema

conceitual utilizado e a seguir, seus principais elementos constitutivos: unidade de

análise, as variáveis e as categorias de pesquisa, quais sejam: serviço adequado,

resultado empresarial e áreas de P&D.

O segundo capítulo trata, ainda, do setor de distribuição de energia elétrica,

escolhido para a realização da pesquisa, com apresentação de suas principais

características e as bases de dados utilizadas. Na seqüência são apresentadas as

características da coleta e da análise de dados. Com relação a essa última, são

apresentados os métodos quantitativos utilizados que foram a análise de dados em

painel e a análise de correlação. Na sequência são apresentados os métodos

qualitativos, que compreenderam a análise de conteúdo e a análise da aderência

conceitual. O capítulo é concluído com a indicação de algumas limitações da

metodologia utilizada.

O terceiro capítulo, por sua vez, trata de conceituações e abordagens teóricas

relacionadas ao Estado, políticas e serviços públicos. Inicialmente são apresentadas

conceituações relacionadas ao Estado, Administração Pública, políticas e serviços

públicos, princípios administrativos e serviços adequados, incluindo considerações

sobre os atributos desses últimos. Na seqüência são tratados os interesses

envolvidos na prestação de serviços, contemplando basicamente o interesse privado

e o público, os interessados e, ainda os desafios e conflitos presentes na prestação

de serviços públicos.

No quarto capítulo, inicialmente, são apresentados conceitos, classificações,

atividades, estratégias e modelos de avaliação da inovação tecnológica, bem como,

considerações sobre a inovação regulada. A seguir são apresentadas considerações

sobre as perspectivas estratégicas relacionadas à prestação de serviços públicos,

compreendendo a visão neo-institucionalista; os conceitos de estratégia; as

características da participação social, os entendimentos sobre a função e resultado

37

empresarial; os conceitos, características, origens e situação atual no Brasil das

concessões. O capítulo é concluído com o tema regulação dos serviços públicos,

envolvendo características institucionais, agências reguladoras e a modelagem

regulatória.

O quinto capítulo detalha características, conceitos e outros aspectos

relacionados ao caso estudado que contempla o setor elétrico e a inovação

tecnológica no âmbito desse setor. Com relação ao setor elétrico é apresentado um

retrospecto histórico sobre sua evolução no Brasil, abrangendo cinco etapas, com

destaque para a privatização e reformas realizadas nas duas últimas décadas. Na

seqüência são apresentadas as características das áreas principais, da regulação e

da competição nesse setor; sendo a área de distribuição apresentada com detalhes.

O capítulo é concluído com antecedentes, marcos legais e regulatórios, relativos aos

investimentos obrigatórios em P&D do setor de energia elétrica.

O sexto capítulo apresenta os resultados da análise empírica realizada no

âmbito do setor de distribuição de energia elétrica. Inicialmente são abordadas

algumas ocorrências relacionadas à coleta de dados, bem como o esquema de

triangulação metodológica utilizado, contemplando as interfaces entre dados,

métodos e as categorias de análise. Posteriormente, são abordados aspectos

metodológicos específicos e apresentados os resultados relacionados à análise

quantitativa, contemplando o uso de dados em painel e a correlação estatística, bem

como, aqueles relacionados à análise qualitativa, abrangendo a análise de conteúdo

e de aderência conceitual. O capítulo é concluído com um comparativo entre os

resultados dos diversos métodos utilizados e com as respostas às questões de

pesquisa.

Finalmente, o sétimo capítulo apresenta considerações relativas aos objetivos

alcançados, conclusões sobre os resultados da pesquisa no tocante ao que se

denominou campo do efeito final, que trata da agregação de valor aos usuários dos

serviços públicos, algumas sugestões para melhorias na regulação da P&D do setor

elétrico e também para novos estudos.

38

2 METODOLOGIA

2.1 ASPECTOS GERAIS

2.1.1 Abordagem adotada

A presente pesquisa possui abordagens de cunho quantitativo e qualitativo,

porém sua ênfase é qualitativa. Nessa abordagem, a amostragem é intencional, a

coleta de dados é pouco estruturada, a análise é interpretativa, e os resultados não

são generalizáveis

(VERGARA, 2008, p. 257). Segundo

Glesne (2005, p. 5), as pesquisas qualitativas têm como premissas a realidade

socialmente construída e a presença de variáveis complexas, entrelaçadas e de

difícil medição, e podem ter como fins, a compreensão, contextualização ou a

interpretação.

De uma forma simplificada, as pesquisas qualitativas são estruturadas por

quatro paradigmas interpretativos principais, que são o positivista e pós-positivista,

construtivista-interpretativo, crítico e feminista-pós-estrutural. A pesquisa realizada

está relacionada ao paradigma construtivista-interpretativo, no qual se utiliza uma

ontologia relativista, ou seja, da existência de múltiplas realidades, bem como, se

empregam narrações do tipo interpretativo, ficção etnográfica e estudo de caso, o

que foi adotado na referida pesquisa. Além disso, nesse tipo de pesquisa é usual a

adoção de critérios de fidedignidade, credibilidade, transferibilidade e

DENZIN; LINCOLN, 2006,

p. 34-35).

A abordagem qualitativa é de forma geral, adequada para estudos

aprofundados, conduzidos sem grandes preocupações de quantificação. Ela

possibilita uma maior percepção e interpretação do significado de determinados

fenômenos e, em algumas situações, permite explorar e identificar conceitos num

ambiente de fortes interações sociais (MARTINS et al., 2007).

39

Além disso, as teorias determinísticas, associadas ao uso de metodologias

quantitativas, apresentam limitações para explicar fenômenos socialmente

complexos, como é o caso do processo de inovação (LOPES; BARBOSA, 2008,

p. 11). Inclusive, conforme é próprio das abordagens qualitativas, o estudo desses

fenômenos deve considerar diferentes perspectivas, que podem ser integradas na

medida em que apresentem contribuições e críticas, umas às outras (LOPES;

BARBOSA, 2008, p. 20).

2.1.2 Classificação da pesquisa

Com base na classificação de níveis de pesquisa social, proposta por Gil

(2009, p. 26-29), as pesquisas podem ser exploratórias, descritivas ou explicativas.

As exploratórias são destinadas ao desenvolvimento, esclarecimento e modificação

de conceitos e idéias, possibilitando formular problemas ou hipóteses com maior

precisão para estudos posteriores. Por sua vez, a

características de uma determinada população ou fenômeno ou o estabelecimento

que determinam ou que contribuem para a ocorrência dos

De forma semelhante, Hair Jr. et al. (2008, p. 83-84), classificam os planos de

pesquisa na área de administração como exploratórios, descritivos e causais. Para

esses autores, a pesquisa exploratória é útil nas situações em que as questões de

pesquisa são vagas, ou que exista pouca teoria para orientar os trabalhos. Já a

descritiva, é adequada para realizar descrições, especialmente através

mensurações de eventos ou atividades. E, finalmente, a causal, é apropriada

quando se deseja testar se um evento causa efeito em outro.

Considerando tais classificações, a pesquisa realizada pode ser considerada

predominantemente descritiva. Segundo Gil (2009, p. 28), esse tipo de pesquisa tem

sido utilizado para estudar o nível de atendimento em serviços públicos e, mais que

determinar a natureza dessas eventuais relações, a pesquisa descritiva pode,

inclusive, se aproximar da explicativa. Também se aproxima da exploratória, na

medida em que pode proporcionar novas visões sobre o problema estudado.

40

2.1.3 Estratégia de pesquisa

No tocante à estratégia de pesquisa, também denominada modo de

p. 224-227), deve reunir informações detalhadas e, assim, permitir um estudo

aprofundado em uma ou várias organizações reais. Deve também preservar o papel

da teoria e envolver uma investigação empírica. Esse método, bastante utilizado em

estudos qualitativos, é caracterizado pela exploração de um único fenômeno,

limitado no tempo e na ação, compreendendo um estudo detalhado de uma

determinada e bem definida entidade, ou seja, de um caso (MARTINS et al., 2007).

No unidade que se analisa

à natureza e abrangência de tal unidade. A outra compreende os suportes teóricos

que orientam a investigação (TRIVIÑOS, 1987, p. 133-134). Por outro lado, existe

pouco consenso quanto ao conceito de estudo de caso. De qualquer forma, uma de

suas principais características é a limitação da atenção para um aspecto particular

de um contexto específico, que pode compreender desde um período de tempo até

um grupo de pessoas. Os objetivos centrais desse tipo de investigação podemser

puramente descritivos ou exploratórios, através de estudosaprofundados (BABBIE,

2006, p. 298).

Para Yin (2005, p. 32-34), o estudo de caso é uma investigação empírica de

um determinado fenômeno contemporâneo, inserido em seu contexto real, sem

definições claras dos limites entre tal fenômeno e esse contexto. Segundo o autor, a

investigação de estudo de caso trata de uma questão única, com muitas variáveis de

interesse, resultado baseado em várias fontes, e que é beneficiada por proposições

teóricas prévias a serem utilizadas na coleta e análise de dados. Pode envolver um

caso único ou múltiplos casos, bem como, evidências qualitativas e quantitativas.

A escolha do estudo de caso como estratégia de pesquisa, foi considerada

controle sobre eventos comportamentais; e, também, por focalizar acontecimentos

contemporâneos, conforme descrito por Yin (2005, p. 24).

41

2.1.4 Métodos utilizados

Foram utilizados distintos métodos e diferentes fontes de dados para

investigar um mesmo fenômeno, caracterizando o uso da triangulação, também

denominada de abordagem multimétodos. Esse procedimento metodológico, que

pode envolver a triangulação de dados, de pesquisadores, de teorias e/ou de

métodos, é utilizado como estratégia para alcançar a validade da pesquisa, e como

alternativa para obter novas perspectivas e conhecimentos (VERGARA, 2008,

p. 258).

Para Denzin e Lincoln (2006, p. 19), a triangulação é também uma tentativa

para obter maior compreensão do fenômeno estudado. Por sua vez, Yin (2005,

p. 179-180) considera que o estudo de um caso específico pode incorporar unidades

de análise ou conter dados que tenham sido coletados por outros métodos, e até

Na presente pesquisa foram utilizadas várias fontes de dados, o que

possibilitou estudar o fenômeno em diferentes momentos, locais e instituições,

correspondendo, respectivamente, aos anos dos dados coletados, às regiões de

concessão e às concessionárias de distribuição, bem como, com relação ao

arcabouço normativo ao qual às concessionárias estão subordinadas.

Com relação aos métodos, foi utilizada a triangulação do tipo simultânea,

envolvendo, ao mesmo tempo, métodos quantitativos e qualitativos que se

complementaram na conclusão da pesquisa, conforme entendimento de Vergara

(2006, p. 258). Como métodos quantitativos foram adotados os procedimentos

estatísticos da correlação e dos dados em painel e, como método qualitativo, foi

utilizada a análise de conteúdo.

2.2 ESQUEMA CONCEITUAL

Nas pesquisas qualitativas, apesar da falta de consenso quanto à utilização

de um quadro teórico, o uso de um esquema conceitual, elaborado previamente à

coleta de dados, é de grande utilidade para identificar aspectos e relações

42

relevantes nos eventos estudados. Esse esquema, dependendo do problema

pesquisado, pode compreender uma teoria, um ou mais constructos, ou até uma

metáfora. Além disso, durante a pesquisa, é possível acrescentar categorias teóricas

compatíveis com a direção inicial (ALVES-MAZZOTTI; GEWANDSZNAJDER, 2004,

p. 158).

Neste sentido, foi adotado um esquema conceitual baseado na revisão

bibliográfica e na análise do referencial teórico obtido através da mesma, bem como,

na legislação e nos regulamentos brasileiros aplicáveis ao problema proposto. Este

esquema, ilustrado na figura 1, teve por finalidade orientar a pesquisa durante a

coleta e análise de dados, como também, na fase final de conclusão.

Interesse Público

Interesse Privado

Figura 1 - Esquema Conceitual Fonte: Resultados da pesquisa.

A concepção proposta, parte do entendimento que cabe ao Estado a

responsabilidade pela prestação de serviço público. Nesse sentido, ele adota as

concessões como estratégia para viabilizar a prestação de um determinado serviço

público. Por sua vez, a concessão conta com a participação da concessionária, que

vislumbra a possibilidade de auferir lucros com tal atividade. Dessa forma, as

concessões constituem um instrumento que é do interesse público e do privado, eis

que contribuem com a consecução dos objetivos institucionais das partes

envolvidas.

Serviços Públicos

Concessões

Estratégias

Empresariais

Pesquisa e

Desenvolvimento

Resultado Empresarial

(oferta)

Serviço Adequado (demanda)

Campo do Efeito Essencial

43

Em razão do interesse público, as concessionárias do setor elétrico são

obrigadas a investir em P&D, conforme determinado pelos instrumentos próprios do

Estado. Tais investimentos foram considerados como expressão objetiva do esforço

de inovação nesse setor. Por outro lado, em que pesem as limitações estatais

normativas, esse investimentos são dependentes das estratégias que as

concessionárias adotam para desenvolver suas atividades empresariais, e outras

decorrentes da concessão. Nesse contexto, envolvendo o aparato normativo estatal

e a estratégia empresarial, é possível considerar que a definição estratégica

relacionada à P&D, envolve um esforço de compatibilização e equilíbrio entre o

interesse público e o privado. Como conseqüência, os investimentos obrigatórios

podem gerar resultados com maior ou menor grau de alinhamento aos interesses

privado, público e/ou comum.

Para avaliar esses investimentos em P&D, dentro do citado contexto, foi

considerado que os resultados dessa atividade podem ser distribuídos em dois

abriga os resultados

relacionados ao atendimento do interesse público, ora caracterizado como a

melhoria dos atributos de serviço adequado. O segundo, os que contribuem para o

atendimento do interesse privado, compreendendo, em especial, a lucratividade e a

produtividade.

esquema conceitual, é uma proposta alternativa às abordagens tradicionais e usuais

contempladas em outras pesquisas, manuais e procedimentos relacionados à

avaliação da pesquisa, desenvolvimento e inovação. Foi entendido que o confronto

de interesses e a obrigatoriedade de investimentos em P&D configuram um

ambiente institucional muito distinto dos ambientes convencionais de atuação

empresarial e do próprio Estado. Além disso, há de se considerar que o processo de

regulação pode introduzir algumas distorções ou ser até omisso, com relação aos

elementos balizadores da concessão, ora, considerados como os atributos de

serviço adequado contemplados na legislação pertinente.

A avaliação usual dos resultados da P&D é baseada no que ora se denomina

tuação em um ambiente competitivo.

Essa perspectiva contempla a identificação dos benefícios auferidos por quem

desenvolve tais atividades, como novos produtos e serviços lançados, patentes

44

obtidas, aumento do faturamento via inovações, e assim por diante. Por outro lado, a

abordagem de avaliação proposta, que se dá segundo os atributos caracterizadores

-

além dos benefícios diretos de quem investe em P&D, pois procura ir de encontro à

realidade dos benefícios gerados para os usuários dos produtos e serviços, oriundos

da P&D, ora denominada de campo do efeito essencial.

aos resultados da P&D. Porém, a abordagem

competitivo e, assim, pode ser mais adequada para o contexto da prestação de

serviços públicos, concedidos em regime de exclusividade.

2.3 ELEMENTOS CONSIDERADOS

2.3.1 Unidade de análise

organizados para a análise. Uma pesquisa pode contar com mais de uma unidade

de análise, contemplando um ou vários aspectos do problema estudado.

A especificação dessas unidades pode ser alterada no desenvolvimento da

pesquisa, pois a análise dos dados frequentemente indica a necessidade de

inclusão de novas unidades (ALVES-MAZZOTTI; GEWANDSZNAJDER, 2004,

p. 169-170).

Nos estudos de caso, a unidade de análise deve estar relacionada ao

indivíduo, evento, entidade, decisões, programas ou mudanças organizacionais.

Nesse tipo de estratégia de investigação, a unidade de análise está vinculada à

forma como foram definidas as questões iniciais de pesquisa. Ela também não é

definitiva, pois pode ser revisada em razão das descobertas obtidas durante a coleta

de dados. Além disso, essa unidade, sempre que possível, deve ser semelhante

45

-46). Na pesquisa realizada, as

empresas concessionárias do setor de distribuição de energia elétrica foram

consideradas como unidade de análise. As características desse setor e os dados

dessas empresas são apresentados, respectivamente, nas seções 4 e 5.

2.3.2 Variáveis

um termo geral utilizado para expressar a idéia central que dá suporte aos objetos

termo

específico para atender as necessidades e exigências das teorias e pesquisas

envolvidas (KERLINGER, 1996, p. 45-46). É uma abstração utilizada pelo

pesquisador e, cuja medição, sempre que utilizada pelo pesquisador, dependerá da

identificação de uma variável que o represente da forma mais concreta possível

(SELLTIZ et al., 1987, p. 1).

As variáveis podem ser apresentadas através de definições constitutivas e

operacionais. As do primeiro tipo constitutivas dizem respeito à definição de

palavras através de outras palavras. São as definições usuais, utilizadas por todos,

vez, para Kerlinger (1996, p. 46), as definições operacionais são aquelas que

atribuem um significado a uma variável, com especificações de procedimentos para

sua medição e manipulação. Esse mesmo entendimento é reforçado por Selltiz et al.

(1987, p. 1), para quem as definições operacionais são especificações detalhadas

das variáveis, através de um conjunto de valores e com instruções que possibilitem

atribuir valores específicos para uma determinada unidade de análise. De qualquer

forma, cabe ressaltar, que as definições constitutivas são limitadas, pois podem

incluir elementos sem relação com o constructo, e excluir partes que seriam

necessárias para sua adequada medição (SELLTIZ et al., 1987, p. 13). A concepção das definições teve por base o referencial teórico e as

regulamentações aplicáveis à P&D no setor elétrico. As definições constitutivas

foram apresentadas da forma mais coloquial possível e, assim, devem ser

46

consideradas como uma simplificação dos conceitos apresentados no referencial

teórico.

Por sua vez, a concepção das definições operacionais foi baseada em dados

do Relatório de Responsabilidade Socioambiental (RSA) de cada concessionária,

conforme disponibilizado no portal da ANEEL (www.aneel.gov.br), no vínculo

-Financeira >> Relatório Sócio

izadas as tarifas autorizadas para

as concessionárias, conforme disponibilizado pela ANEEL em seu portal, no vínculo

As variáveis consideradas, com suas respectivas definições constitutivas (DC)

e operacionais (DO), são apresentadas nos itens a seguir.

2.3.2.1 Intensidade de P&D

compreendendo as atividades de pesquisa científica e tecnológica do setor de

energia elétrica, bem como as relacionadas à preservação do meio ambiente,

capacitação dos recursos humanos e desenvolvimento tecnológico (Lei 9.991/2000).

em

item Indicadores Econômico-Financeiros do RSA.

2.3.2.2 Lucratividade

DC: qualidade do que proporciona ganho durante uma operação comercial ou

em outra atividade econômica (HOUAISS, 2001, p. 1788-1789).

47

earnings before interest, taxes, depreciation and amortization] ou LAJIDA [lucros antes de juros, impostos,

depreciação e amortização


2.3.2.3 Rentabilidade

DC: grau de êxito econômico em relação ao capital aplicado ou, também, a

capacidade de produzir rendimento (HOUAISS, 2001, p. 2428).

líquido/patrimônio líquido) (%


2.3.2.4 Energia por consumidor

DC: venda, transferência de posse ou direito sobre algo (HOUAISS, 2001,

p. 2848), no caso, uma quantidade de energia, dividida pelo total de uma unidade de

referência, no caso, o número de consumidores.

Indicadores Operacionais e d

Consumidores Atendidos

Operacionais e de Produtividade do RSA.

http://pt.wikipedia.org/wiki/Lucro

http://pt.wikipedia.org/wiki/Juro

http://pt.wikipedia.org/wiki/Imposto

http://pt.wikipedia.org/wiki/Deprecia%C3%A7%C3%A3o

http://pt.wikipedia.org/wiki/Amortiza%C3%A7%C3%A3o

48

2.3.2.5 Receita por consumidor

DC: valor recebido, arrecadado ou apurado (HOUAISS, 2001, p. 2398),

dividido pelo total de uma unidade de referência, no caso, o número de

consumidores.

-Financeiros; dividido pelo

Operacionais e de Produtividade do RSA.

2.3.2.6 Regularidade

DC: qualidade de regular, ou seja, do que está em conformidade com regras,

leis e praxes, ou ainda, que demonstra exatidão, pontualidade, constância e

continuidade (HOUAISS, 2001, p. 2410).

gadas procedentes em relação ao

Externos do RSA.

2.3.2.7 Continuidade

rsistência das características inerentes a

2001, p. 818).

DO: (I) número acumulado de horas e suas frações, em que um consumidor

fica sem energia elétrica durante um ano, obtido da DEC (duração equivalente de

interrupção do consumidor),

49

Produtividade do RSA; e (II) número anual de vezes que houve interrupção na

unidade consumidora, obtido da FEC (freqüência equivalente de interrupção do

consumidor), conforme apresentado no item ora referido.

2.3.2.8 Eficiência

DC: capacidade de produzir um efeito real, qualidade de ser efetivo ou de

conseguir o melhor rendimento com o mínimo de dispêndio de recursos (HOUAISS,

2001, p. 1202).

DO: (I) proporção de perdas técnicas e comerciais totais, obtida do valor do

Indicadores Operacionais e de Produtividade do RSA; (II) valor adicionado por

os, capacidade de produção, vendas,

Indicadores Econômico-Financeiros do RSA.

2.3.2.9 Segurança

HOUAISS, 2001, p. 2536).

DO: taxa de gravidade dos acidentes com (I) empregados, obtida do item

In

50

de Gravidade (TG) de acidentes com terceiros por choque elétrico na rede da

2.3.2.10 Atualidade

o

do art. 6º, da Lei 8.987/1995).

DO: proporções dos valores de investimentos em (I) expansão, obtidas do

Econômico- Renovação da

Distribuição/Transmissão (expansão reforço)

-Financeiros; e

con

Econômico-

Econômico-Financeiros do RSA.

2.3.2.11 Generalidade

DC: maior parte, maioria, ou qualidade daquilo que é geral, abrangente ou

considerado em toda a sua extensão (HOUAISS, 2001, p. 1441).

DO: proporção do cumprimento de metas de universalização dos serviços de

fornecimento de

51

Externos do RSA.

2.3.2.12 Cortesia

abilidade,

p. 850).

DO: valor do Índice ANEEL de Satisfação do Consumidor1 (IASC), obtido do

ndices de satisfação obtidos pela Pesquisa IASC

2.3.2.13 Modicidade

DC: qualidade de módico, o qual, por sua vez, significa aquilo que é pouco,

escasso, com valor baixo; bem como, pode representar o moderado, comedido ou

modesto (HOUAISS, 2001, p. 1942).

DO: t mo

Residencial de uma Concessionária tipo B1 conforme

1O IASC é obtido em pesquisas anuais, junto a consumidores residenciais, que avaliam o grau de satisfação com os serviços prestados pelas distribuidoras, segundo critérios relacionados à qualidade percebida, valor percebido, confiança e fidelidade (ANEEL, 2006a).

52

2.3.2.14 Eficiência energética

DC: investimentos em P&D relacionados às tecnologias ou métodos para

reduzir o consumo de recursos das fontes de energia na geração de energia elétrica,

diminuir o consumo final de energia; bem como, aqueles destinados ao

desenvolvimento de ferramentas analíticas para avaliar a eficiência energética

(ANEEL, 2006a, p. 29).

subitem pesquisa (Manual de P&D

2.3.2.15 Fonte renovável ou alternativa

DC: investimentos em P&D relacionados às tecnologias ou aos sistemas de

geração de energia elétrica, contemplando fontes renováveis e/ou alternativas, tais

como, energia eólica, solar, hidráulica e biomassa (ANEEL, 2006a, p. 30).

subitem

investime

2.3.2.16 Meio ambiente

DC: investimentos em P&D relacionados ao entendimento dos impactos

ambientais provocados pela exploração de energia elétrica e à melhoria de medidas

mitigadoras dos mesmos (ANEEL, 2006a, p. 30).

53

subitem

item

2.3.2.17 Qualidade e confiabilidade

DC: investimentos em P&D relacionados à melhoria, medição,

monitoramento, modelagem e correlatos dos sistemas e da qualidade do

fornecimento de energia elétrica (ANEEL, 2006a, p. 31-32).

Tecnológ subitem

2.3.2.18 Planejamento e operação

âmbito da geração, transmissão e distribuição de energia elétrica (ANEEL, 2006a,

p. 32).

DO: percentual obtid

subitem

54

2.3.2.19 Supervisão, controle e proteção

telecontrole e teleproteção de sistemas de ge

energia elétrica (ANEEL, 2006a, p. 33).

Tecnológico e Científico R subitem

2.3.2.20 Medição e faturamento

DC: investimentos em P&D relacionados à medição do consumo de energia

elétrica para fins de faturamento, monitoração de grandezas físicas, melhoria e

confiabilidade do sistema elétrico (ANEEL, 2006a, p. 33-34).

presentado

subitem

ém informado no referido relatório.

2.3.2.21 Transmissão de dados

de dados via rede

subitem

55

(Manual de P&D

pe

2.3.2.22 Novos materiais e componentes

ente destinados à

transmissão e distribuição de energia elétrica (ANEEL, 2006a, 34).

Tecnológico e Científ subitem

2.3.2.23 Combate ao furto e fraude

DC: investimentos em P&D relacionados às tecnologias para combate ao furto

e fraude em redes de distribuição de energia elétrica (ANEEL, 2006a, p. 35).

subitem

de pesquisa (Manual de P&D

ém informado no

referido relatório.

56

2.3.2.24 Transmissão

DC: investimentos em P&D relacionados a produtos, materiais, processos,

sistemas e correlatos, destinados à transmissão de energia elétrica.

subitem

P&D

2.3.2.25 Distribuição


sistemas e correlatos, destinados à distribuição de energia elétrica.

DO: percentual obtido do valor do item

subitem

stimentos em P&D

2.3.2.26 Geração


sistemas e correlatos, destinados à geração de energia elétrica.

DO: percentual obtido do valor do i

subitem

nvestimentos em P&D

57

2.3.2.27 Pesquisa estratégica

ções tecnológicas identificadas como estratégicas e relevantes para o setor

Tecnológico

subitem

2.3.2.28 Outras áreas

DC: investimentos em P&D relacionados a temas diferentes dos

anteriormente discriminados.

DO: percentual obtido do valor do total de investimentos em outros, diferentes

Pesquisa e subitem

de pesquisa (Manual de P&D

referido relatório.

2.3.3 Categorias

Foram consideradas três categorias de análise: Serviço Adequado; Resultado

Empresarial; e Áreas de P&D. A primeira Serviço Adequado contempla as

variáveis de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,

generalidade, cortesia e modicidade. Essa categoria está associada ao conceito de

58

serviço adequado, que é um dos requisitos básicos da atual modelagem legal de

prestação de serviços púbicos. No esquema conceitual, ela está inserida no que foi

denominado campo do efeito essencial, representando os impactos do esforço de

A segunda Resultado Empresarial contempla as variáveis de

lucratividade, rentabilidade, energia por consumidor e receita por consumidor. Essa

categoria está associada às expectativas das concessionárias enquanto empresas,

ou seja, nos resultados, o que é próprio e adequado ao interesse privado de

qualquer empresa, conforme definido por seus controladores. No esquema

conceitual, representa

serviços e outras inovações para o mercado.

A terceira Áreas de P&D contempla as variáveis representativas da

intensidade de P&D, ou seja, do valor percentual aplicado em uma determinada área

em relação ao total investido, nas áreas de eficiência energética; fonte renovável ou

alternativa; meio ambiente; qualidade e confiabilidade; planejamento e operação;

supervisão, controle e proteção; medição e faturamento; transmissão de dados;

novos materiais e componentes; transmissão; distribuição; geração; pesquisa

estratégica; e outras. Essa categoria abrange os elementos que seriam indicadores

das estratégias empresariais no tocante aos investimentos obrigatórios em P&D,

conduzidos diretamente sob a gestão das concessionárias.

2.4 SELEÇÃO DO CASO

2.4.1 Características gerais

Com o advento das privatizações e reformas do Estado brasileiro,

concretizadas principalmente na década de noventa, foram implantadas diversas

inovações institucionais relacionadas à regulação dos serviços públicos, entre as

quais, destaca-se a adoção de uma nova política pública, que previu a destinação

obrigatória de recursos para a promoção de ações científicas e tecnológicas, em

áreas vinculadas aos setores nos quais os recursos eram captados e necessários.

59

Dentre esses setores, encontra-se o de distribuição de energia elétrica, que foi

escolhido para a realização do estudo de caso objeto da pesquisa realizada.

Conforme já abordado, esse setor contempla um serviço público essencial, e

que é objeto de concessão; envolve um relacionamento direto com a maioria da

população; e demanda investimentos obrigatórios em P&D, conduzidos pelas

próprias concessionárias, segundo determinações legais e regulamentos

específicos. Além disso, as concessionárias desse setor também são obrigadas a

fornecer, periodicamente, dados estruturados e sistematizados, relativos às suas

operações, disponibilizando uma rica base de dados para estudos diversos. Essas

características e elementos favoreceram sobremaneira a decisão de escolher o setor

de distribuição de energia elétrica como o caso a ser estudado.

2.4.2 Bases de dados

As principais fontes de dados utilizadas no estudo foram os Relatórios de

Responsabilidade Socioambiental, os contratos de concessão e os instrumentos de

regulação da P&D no setor elétrico. A emissão dos Relatórios, em especial, passou

a ser obrigatória a partir de 2007.

Segundo o modelo adotado pela ANEEL, as concessionárias devem

apresentar nesses Relatórios, os dados relativos aos dois anos anteriores ao da sua

emissão. Assim, a fonte disponível no período de coleta, contemplava dados de

cinco anos, ou seja, dos anos de 2005 a 2009. Essa situação, em razão do maior

horizonte temporal, ampliou as possibilidades de coleta de dados, favorecendo, em

especial, a utilização de cortes longitudinais e, consequentemente, ampliou as

alternativas para a análise dos dados.

Na consulta preliminar à base de dados da ANEEL, foi possível constatar a

indisponibilidade de alguns Relatórios e/ou de dados nos mesmos, impossibilitando

a coleta completa prevista de todas as empresas distribuidoras. Dessa forma, para

garantir a adequada análise, em alguns procedimentos foram excluídas as

concessionárias cuja disponibilidade total de dados, no período de 2006 a 2009,

tenha ficado abaixo de 80% do previsto.

60

Esse procedimento não probabilístico pode ser caracterizado como uma

amostragem por tipicidade ou, também denominada intencional, na qual se

seleciona uma parte da população que seja considerada representativa da mesma,

com base em conhecimentos sobre essas duas partes: população e amostra (GIL,

2009, p. 94). Esse aspecto também é tratado de forma similar por Stevenson (1981,

p. 167-168), quando afirma que a familiarização com a população estudada, em

algumas situações, permite o uso da amostragem por julgamento, na qual se

especificam os elementos mais representativos da mesma.

Por outro lado, segundo Vergara (2008, p. 257), a utilização de amostras

intencionais, baseadas em tipicidade ou acessibilidade, é uma das características

das pesquisas qualitativas, portanto própria para a abordagem adotada no presente

trabalho. Cabe ressaltar, que na amostragem não probabilista, são utilizados

métodos subjetivos para compor a amostra, tais como a conveniência e a intenção

(HAIR JR., 2005, p. 247).

2.5 COLETA DOS DADOS


Em um estudo de caso as evidências podem surgir de várias fontes distintas,

tais como, documentos, registros em arquivos, entrevistas e observações. Entre os

princípios dominantes para a coleta de dados, nessa estratégia de pesquisa, estão

os seguintes: a utilização de várias fontes convergentes em relação aos fatos ou

descobertas; um banco de dados para o estudo do caso; e o encadeamento de

evidências entre questões de pesquisa, dados coletados e conclusões obtidas (Yin,

2005, p. 109).

Para Martins (2006a, p. 22-66), a coleta de dados pode contemplar dados

primários, aqueles colhidos diretamente na fonte, e os secundários, que

compreendem aqueles já coletados e organizados em arquivos, relatórios e outras

fontes. Ainda, segundo o referido autor, podem ser utilizadas diversas opções

61

técnicas para a coleta de dados, individualmente ou combinadas. Entre elas, estão a

análise de conteúdo e a pesquisa documental.

Na pesquisa realizada, foram utilizadas várias fontes documentais,

envolvendo inclusive, anos distintos. Para Yin (2005, p. 112), essas fontes

compreendem, entre outras, relatórios, estudos, artigos e informativos. O autor

considera que os documentos são import

Além disso, Yin (2005, p. 125-126) considera que qualquer uma das citadas

uso isolado de um determin

da forma independente que elas geralmente são concebidas como se o

pesquisador devesse escolher a fonte mais apropriada para seu caso ou aquela com

bém recomenda a triangulação, ora

considerada como a utilização de fontes múltiplas de evidências, que podem

Foram realizados estudos transversais que correspondem àqueles que

utilizam dados coletados em um único ponto do tempo, e longitudinais, com dados

obtidos em vários pontos no tempo, representando uma série temporal de

observações. Segundo HAIR JR. et al. (2005, p. 87-88), os estudos transversais

possibilitam um panorama ou descrição em um dado momento temporal. Por sua

vez, os estudos longitudinais são utilizados para descrever eventos ao longo do

tempo e, assim, particularmente úteis quando ocorrem variações temporais nos

elementos pesquisados.

2.5.2 Método de coleta

Par

fontes oficiais governamentais e empresariais, para posteriores análises de

conteúdo qualitativas e quantitativas, conforme proposto por Bruyne et al. (1991,

p. 214). Essa análise, também denominada pesquisa documental, é similar à

pesquisa bibliográfica. No entanto, dela difere por não contemplar materiais

62

editados, tais como livros e periódicos, e, sim, relatórios, estudos e outros

documentos (MARTINS, 2006a, p. 46).

Na pesquisa foram utilizados dados secundários que, segundo Malhotra

(2006, p. 124), correspondem àqueles já coletados para outras finalidades,

apresentando, entre outras, vantagens como o fácil acesso e a localização rápida e

barata. Por sua vez, para Kerlinger (1996,

inferências.

A principal fonte de dados utilizada foi o Relatório de Responsabilidade

Socioambiental das Empresas de Energia Elétrica, elaborado pelas concessionárias

de distribuição. Também foram utilizados como fonte complementar os Contratos de

Concessão e respectivos termos aditivos, celebrados entre a Administração Pública

e as concessionárias de distribuição de energia elétrica; bem como os Relatórios

Anuais de Atividades dessas empresas, previstos em tais Contratos como uma das

obrigações das concessionárias. Cabe ressaltar que todos esses documentos

utilizados são oficiais, obedecem a procedimentos específicos de elaboração,

implicam em responsabilização de seus autores nos casos de má fé e negligência,

demandam a aprovação de instâncias competentes, e são sujeitos à fiscalização por

órgãos especializados, em conformidade com a legislação em vigor.

O Relatório de Responsabilidade Socioambiental foi instituído pela ANEEL,

através do Despacho nº 3.034, de 21 de dezembro de 2006, e sua apresentação se

tornou obrigatória a partir de 1º de janeiro de 2007. Tal documento surgiu dos

ajustes e adequações do Relatório de Responsabilidade Social Empresarial, até

então contemplado no Manual de Contabilidade do Serviço Público de Energia

Elétrica, implementado pela Resolução nº 444, de 26 de outubro de 2001.

Para a Agência, o principal objetivo desse Relatório é apresentar as políticas

e açõe

ambientalmente sustentável, socialmente justa e economicamente viável, mediante

incorporação do conceito de um . Ainda

segundo a ANEEL, o referido Relatório deve analisar riscos sociais e ambientais que

possam interferir em aspectos econômico-financeiros e na sobrevivência da

empresa. A ANEEL também considera que os indicadores, corretamente

apresentados, possibilitam avaliar e comparar o desempenho das empresas do

setor, individualmente e entre si (ANEEL, 2006).

63

O Relatório de Responsabilidade Socioambiental está estruturado em cinco

seções denominadas: dimensão geral; dimensão governança corporativa; dimensão

econômico-financeira; dimensão social e setorial; e dimensão ambiental; sendo que

cada seção contempla a descrição de atividades e indicadores de desempenho

quantitativos e qualitativos, incluindo dados sobre os investimentos obrigatórios em

pesquisa e desenvolvimento tecnológico, referentes ao seu escopo. A ANEEL

também recomenda que na introdução de cada uma dessas sessões, seja

apresentado um relato sobre o contexto e questões pertinentes à temática abordada.

2.5.3 Critérios de qualidade

Conforme Martins et al. (2007), os critérios adotados para conferir qualidade

nas pesquisas qualitativas, normalmente são os de objetividade, validade e

fidelidade. A objetividade, diz respeito à construção de um objeto de pesquisa que

implique no confronto dos conhecimentos ou das idéias com o mundo empírico. Já a

validade, demanda a correta interpretação dos resultados e pode ser reforçada com

o uso da triangulação de técnicas de pesquisa. Por sua vez, a fidelidade requer que

os resultados possuam independência em relação às circunstâncias acidentais de

pesquisa.

Na coleta de dados, foram observados critérios de fidelidade, validade,

qualidade e eficiência, conforme indicado por Bruyne et al. (1991, p. 210).

A fidelidade, que significa rigor na coleta, foi obtida com o uso de elementos

definidos operacionalmente e de fontes oficiais, contribuindo para a invariância

dessa atividade. Por sua vez, a validade, contemplando a verificação da

correspondência dos resultados obtidos com aqueles oriundos de outros processos

experimentados, foi controlada graças à utilização de dados secundários obtidos em

documentos submetidos a processos de auditorias e fiscalização. Finalmente, a

qualidade, que diz respeito à precisão dos dados, e a eficiência, ao custo da

informação, também foi garantida pelo mesmo motivo.

Para Malhotra (2006, p. 126), a utilização de dados secundários demanda a

sua avaliação segundo os seguintes critérios: especificações e metodologia; erro e

precisão; atualidade; objetivo; natureza; e confiabilidade. No caso da principal base

64

de dados utilizada o Relatório de Responsabilidade Socioambiental tais critérios

foram adequadamente atendidos, especialmente, em razão dos procedimentos

estabelecidos para elaboração desses relatórios.

A ANEEL (2006a, p. 9) recomenda que o referido relatório seja elaborado com

compromisso de veracidade e verificabilidade, de maneira a propiciar uma maior

credibilidade a tal documento. Nesse sentido, destaca que não devem ser omitidas

informações desfavoráveis, e que os dados de desempenho sejam apresentados

com explicações. Também recomenda a utilização de linguagem adequada, para

maior clareza e correto entendimento por parte dos interessados.

Além disso, a Agência entende que o referido relatório deve ser elaborado

ncia, relevância, integridade e clareza,

contas à sociedade de suas ações, relacionadas à promoção da cidadania;

continuidade e qualidade dos serviços; qualidade de vida dos seus empregados;

otimização dos recursos naturais; e adoção de melhores práticas de governança

corporativa.

As disposições normativas para elaboração do Relatório de Responsabilidade

Socioambiental, também estipulam que as informações contidas neste documento,

contemplando ações oriundas de decisões empresariais e outras da legislação,

devem ser validadas pelos respectivos Conselhos de Administração e Fiscal das

empresas. Além disso, tais informações devem ser organizadas e sistematizadas de

modo a permitir a fiscalização por parte da ANEEL, bem como, a realização de

auditoria independente, sempre que determinado pela Agência (ANEEL, 2006,

p. 10).

2.6 ANÁLISE DOS DADOS


A análise dos dados pode compreender o exame, categorização,

classificação, teste, ou até, a recombinação de evidências quantitativas e

65

qualitativas. Nos estudos de casos, em especial, existe a necessidade de uma

estratégia analítica, que pode ser baseada nas proposições teóricas; na definição e

teste de explanações concorrentes; ou, ainda, no desenvolvimento de uma

descrição de caso (YIN, 2005, p. 137-144).

Na pesquisa realizada, foi utilizada a primeira alternativa. Dessa forma, as

proposições teóricas, refletindo as questões de pesquisa e as revisões bibliográficas,

definiram os procedimentos para a coleta de dados e as estratégias analíticas

utilizadas. A análise dos dados, propriamente dita, contemplou duas etapas

principais e complementares, conduzidas de forma concomitante. Uma, de caráter

quantitativo, privilegiou a utilização das definições operacionais das variáveis. Nessa

variáveis consideradas. Essa avaliação teve por objetivo caracterizar o que é comum

entre duas variáveis, e para indicar a eventual forma de ligação entre dois

fenômenos (KERLINGER, 1996, p. 26). Onde aplicável, foi utilizada uma variável

Dummy, para avaliar a eventual influência do tipo de empresa, no caso, as

controladas e não-controladas pelo Poder Público.

Também é importante ressaltar, que a manifestação dos impactos oriundos

dos investimentos em P&D, pode demandar certo prazo, conforme indicado por

Taymor (1972) appud Sbragia (1997, p. 143). Esse pesquisador verificou no setor

alimentício, a existência de forte e positiva correlação entre os aumentos nos

investimentos em P&D e os crescimentos nas vendas, com uma defasagem de dois

anos. Este tipo de defasagem, também de dois anos, foi utilizada por Andreassi

(1999, p. 102-103) em um estudo no Brasil, sobre as relações entre indicadores de

P&D e os de resultado empresarial. Na pesquisa, o horizonte temporal dos dados

disponíveis, limitou as possibilidades das análises temporais. Porém, mesmo assim,

foram analisadas situações com defasagens de até dois anos.

Na outra etapa, de caráter qualitativo, foi utilizada a análise de conteúdo,

tendo por base os elementos do esquema conceitual. Dessa forma, procurou-se

identificar as manifestações formais com relação aos citados elementos, para uma

avaliação comparativa dos resultados obtidos. Cabe ressaltar, conforme Kerlinger

(1996, p. 30), que a comparação e caracterização da existência de relacionamento

entre distintos fenômenos, somente é viável através de suas variações, sem as

quais nenhum conhecimento científico seria possível.

66

2.6.2 Análise quantitativa

2.6.2.1 Dados em painel

A utilização de modelos de dados em painel combina a análise quantitativa de

relações entre dados transversais, também denominados seccionais, e os

longitudinais, também denominados temporais. A opção pela utilização dessa

abordagem foi motivada pela possibilidade de ocorrência de heterogeneidades

individuais, que podem ocorrer em razão da existência de características distintas

entre os indivíduos da amostra analisada, como também pelas eventuais alterações

temporais nas observações (MARTINS, 2006).

Cabe ressaltar, que as análises podem apresentar resultados distorcidos,

caso os estudos longitudinais, ou também denominados transversais, não

considerem a heterogeneidade ocasionada pelas eventuais variações nas

características analisadas, ao longo do tempo. Além disso, os dados em painel

dos dados,

menor colinearidade entre as variáveis, maior número de graus de liberdade e maior

1-2).

Esse entendimento também é reforçado por Duarte, Lamounier e Takamats

(2007), que destacam a possibilidade de maior controle sobre a heterogeneidade

dos indivíduos da amostra, como uma das vantagens dos dados em painel sobre os

modelos de série temporais e do tipo corte transversal (cross-section). Nesse

sentido, foi considerada a ocorrência de heterogeneidade entre as empresas da

amostra, bem como a dependência das observações, em razão de possíveis

alterações temporais das variáveis consideradas, conforme sugerido por

Martins (2006).

Os dados em painel têm sido utilizados em situações com horizontes

temporais modestos, como o estudo conduzido por Silva e Sousa (2002, p. 13-14),

que contemplou um lapso de tempo de cinco anos, cinco tipos de dados e

26 estados brasileiros, para identificar os fatores de endividamento desses estados.

Além disso, do ponto de vista conceitual, a utilização de dados em painel consiste na

observação de variáveis em dois ou mais períodos de tempo, em geral,

67

relativamente pequenos. Isso, normalmente ocorre em razão do alto custo para

levantamentos, ou de dificuldades para obtenção dos dados do passado (DUARTE;

LAMOUNIER; TAKAMATSU, 2007).

No caso particular de pesquisas sobre inovação que, em geral, utilizam cortes

transversais repetidos, os dados em painel constituem uma alternativa

complementar, que oferece a oportunidade de pesquisar a inovação ao longo do

tempo. Com esse método, é possível, por exemplo, analisar os efeitos de vários

indicadores de inovação sobre variáveis econômicas, tais como vendas e

produtividade (OECD, 2006b, p. 138-139). Além disso, a abordagem plurianual

captura as atividades de inovação que não ocorrem, necessariamente, em bases

regulares (OECD, 2006b, p. 115).

O objetivo da utilização desse tipo de análise foi prospectar modelos

explicativos das possíveis relações entre os atributos de serviço adequado,

investimentos em P&D e outras variáveis consideradas. Dessa forma, procurou-se

caracterizar as relações temporais de tais variáveis para, assim, examinar as

eventuais mudanças ao longo do tempo, conforme recomendado por Collis (2005,

p. 70).

Neste sentido foi avaliado o poder de explicação dos investimentos em P&D

no comportamento das diversas variáveis consideradas, através da seguinte

equação:

yt = a + 1 . yt-1 + 2 . yt-2 + b1. xt + b2 . xt-1 + b3 . xt-2 t + c, onde:

yt corresponde à variável independente, que é a intensidade de P&D, no

xt é a constante da reta de

k

coeficiente angular relacionado à variável dummy

k -regressão, ou seja,

que exprimem a dependência

em períodos passados t-1 t-2

temporais utilizadas que, na pesquisa, corresponderam a respectivamente um e dois

t o valor estimado pela equação de regressão e

68

melhor quanto menores forem as diferenças entre os valores previstos e os valores

t

Os cálculos necessários foram realizados por meio do módulo Panel Data Models, dos aplicativos PcGive 10.0 e GiveWin 2.20, contemplando opção pelo

Método dos Mínimos Quadrados e uso dos modelos estático (Static Panel Methods)

e dinâmico (Dynamic Panel Models), na modalidade pooled regression. Cabe

ressaltar que os modelos do tipo pooled

comuns para todos os indivíduos, ou seja, consideram que ocorra homogeneidade

na parte constante e na inclinação. Também foi utilizada uma variável dummy para

captar a heterogeneidade dos indivíduos, no caso, o tipo de empresa, de controle

público ou privado, conforme já mencionado na descrição dos elementos da

equação anterior.

Na análise de dados em painel, além da modelagem pooled, é possível

utilizar as modelagens com efeitos fixos e efeitos aleatórios, nas quais se considera

a existência de heterogeneidade na parte constante e homogeneidade na inclinação.

Entretanto, elas não foram utilizadas, pois se considerou que a modelagem pooled

seria adequada para a análise de um setor regulado, sem concorrentes e no qual as

empresas são obrigadas a seguir procedimentos definidos pelo órgão de fiscalização

e regulação. A única heterogeneidade considerada foi o já mencionado tipo de

empresa.

2.6.2.2 Análise de correlação

Os estudos correlacionais, segundo Stevenson (1981, p. 367), tem por

principal, identificar a ocorrência de impactos dos investimentos em P&D nos

atributos de serviço adequado e nas demais variáveis consideradas. Ou seja,

procurou-se identificar um eventual grau de relacionamento sem, entretanto,

qualquer pretensão de predizer as possibilidades e características futuras de tal

relacionamento.

69

A análise de correlação em aplicações pode ser realizada através de diversas

formas, entre as quais, as mais usuais são o coeficiente de correlação de Pearson e

o de Spearman. Para a aplicação do primeiro, que é considerada uma técnica

paramétrica, é necessário que as variáveis sejam aleatórias, não se aceitando a

seleção de valores para a análise. Também é necessário a normalidade da amostra,

ou seja, os valores considerados devem obedecer a uma distribuição normal. Por

sua vez, o coeficiente de Spearman, também, denominado de coeficiente de

correlação por postos, não apresenta tais exigências, caracterizando-se como uma

técnica não-paramétrica (STEVENSON, 1981, p. 367-385). Além disso, o coeficiente

de Spearman tem como vantagens adicionais o fato de minimizar os efeitos dos

valores extremos (outliers), que podem comprometer os resultados da correlação.

O coeficiente de Spearman tem sido utilizado por diversos autores para

estudos similares ao da presente tese, e apresenta resultados com eficiência

superior a 90%, quando aplicado em situações nas quais também poderia ser

utilizado o coeficiente de Pearson (ANDREASSI, 1999, p. 95). Dessa forma,

considerando que foi utilizada uma amostragem do tipo intencional, cujas

características podem comprometer a normalidade, optou-se pelo uso do coeficiente

de Spearman.

2.6.3 Análise qualitativa

2.6.3.1 Análise de conteúdo

A análise de conteúdo tem sido muito utilizada em pesquisas nas ciências

humanas e sociais, em situações nas quais os dados tomam a forma de textos

escritos.

Portanto, pode ser realizad

(BARDIN, 2000, p. 43-44, 135). Os dados nessa análise são obtidos através da

abranger relatórios, contratos e outros elementos (HAIR JR., 2005, p. 154). A

70

exploração do material coletado compreende basicamente a escolha das unidades

de registro, a enumeração e a classificação das ocorrências em categorias

específicas (GIL, 2009, p. 152-153).

A definição precisa das categorias de análise que correspondem à

transformação dos dados em elementos interpretáveis e com significado para o

pesquisador, é particularmente relevante na análise de conteúdo (VIEIRA et al.,

pesquisa (GIL, 2009, p. 177).

A análise de conteúdo é fortalecida com o uso de um referencial teórico

destinado, especialmente, para a construção das já mencionadas categorias de

análise. Essa construção compreende um inventário, quando são isoladas as

unidades de análise, palavras e outros elementos, e uma classificação das unidades

comuns, dando origem às categorias propriamente ditas. Sempre que possível,

podem ser utilizadas categorias já usadas e testadas em outras pesquisas

(MARTINS; 2006a, p. 34-36).

Como fonte para a análise foi utilizada a base regulatória aplicada à P&D, nas

quais foram verificadas as referências, exigências e ações alinhadas aos atributos

de serviço adequado, bem como, às áreas nas quais foram realizados os

investimentos em P&D. Para tal finalidade, foram utilizadas grades abertas,

permitindo a eventual complementação das categorias de análise e unidades de

registro previamente definidas que, posteriormente, possibilitaram avaliar as

vinculações entre os referidos elementos e as suposições teóricas consideradas.

Conforme preconizado por Vieira et al. (2007), em relação à análise de

conteúdo, procurou-se obter a validade e a fidelidade nos resultados. Com base nos

citados autores, a validade foi entendida como a adequação entre os objetivos e os

fins da pesquisa, implicando em exaustividade e exclusividade das categorias de

análise. Em relação à exaustividade, a validade demandou que todas as unidades

de registro estivessem vinculadas a uma das categorias consideradas. No tocante à

exclusividade, definiu-se que essas unidades poderiam ser inseridas em apenas

uma das categorias. Por sua vez, ainda com base em Vieira et al. (2007), a

fidelidade foi considerada como a confiança ou exatidão obtida, especialmente,

quando sobre um determinado texto, em momentos distintos, torna-se possível obter

os mesmos resultados e reproduzir a mesma análise.

71

2.6.3.2 Aderência conceitual

A aderência conceitual pode significar qu

definidos na literatura da área, sendo aceito que o faça em diferentes níveis de

GOUVÊA, 2007, p. 35). Por outro lado, pode ser aplicada na avaliação da

convergência entre os elementos conceituais e a realidade empírica, como foi o caso

de um estudo sobre a contabilidade de diversos países que utilizou a aderência

identificar quão coincidente a realidade de cada país se apresenta

em relação à abordagem conceitual. Quanto mais evidência empírica for encontrada

(FREZATTI;

AGUIAR; GUERREIRO, 2007, p. 10).

No presente estudo, a aderência conceitual foi considerada como a

convergência entre os elementos conceituais caracterizadores das variáveis que

compõem uma determinada categoria de análise e as evidências de conteúdo

apresentadas no texto analisado. Nesse sentido, ela foi utilizada para melhorar a

compreensão sobre os resultados da análise de conteúdo.

2.7 LIMITAÇÕES DA PESQUISA

A pesquisa realizada, assim como qualquer outro trabalho de cunho científico,

apresenta diversas limitações, principalmente, pelas demandas teóricas e

metodológicas que precisam ser atendidas para fazer frente à complexidade do

contexto social no qual está inserida. Os resultados foram obtidos com base em um

setor específico e num determinado contexto histórico. Entretanto, podem servir de

subsídios para estudos em outros setores de serviços públicos concessionados,

bem como, nos estudos relacionados à avaliação ex-post de processos de inovação

e de políticas públicas.

Devem ser também, em especial, destacadas as limitações relacionadas ao

esquema conceitual utilizado, que apesar da premissa de possuir suficiência

explicativa, é uma simplificação da realidade. Por outro lado, dentro de certos

72

limites, mostrou-se adequado para as finalidades da pesquisa. Sob este aspecto,

cabe ainda lembrar, que essa proposição foi concebida na tentativa de

representação das características específicas do setor de distribuição de energia

elétrica. Portanto, em que pese tal limitação, com os devidos ajustes, o presente

esquema conceitual poderá contribuir para a realização de estudos em outros

segmentos de serviços públicos.

Outra limitação diz respeito ao fato que as caracterizações dos interesses

público e privado empregadas na pesquisa, são representações parciais da

realidade, mas, mesmo assim, possibilitaram a redução da subjetividade, na medida

em que contemplaram disposições legais e documentos institucionais oficiais. No

mesmo sentido, deve ser ressaltado que as fontes de dados utilizadas podem

traduzir apenas parte das estratégicas e práticas institucionais, especialmente,

aquelas que são explicitadas; porém, constituem uma base objetiva e formal para a

realização de pesquisas. As bases de dados utilizadas também podem ter

apresentar problemas de qualidade de conteúdo, tais como dados incompletos ou

inconsistentes.

Finalmente, vale salientar que os estudos sobre políticas públicas, entre os

quais pode ser inserida a pesquisa realizada, tratam de casos empíricos e, dessa

forma, seus resultados em um primeiro momento podem apresentar apenas validade

situacional. Também os padrões de ação e estruturas, observados nos estudos

empíricos, podem estar presentes apenas conjunturalmente, como parte de um

sistema político-administrativo específico (FREY, 2000, p. 243).

73

3 O ESTADO, SERVIÇOS PÚBLICOS, POLÍTICAS E ESTRATÉGIAS

3.1 ESTADO E ADMINISTRAÇÃO

O conceito de Estado no seu sentido amplo, segundo Meirelles (1997, p. 56),

é o ponto de partida para estudos relacionados à Administração Pública. Quando

está organizado juridicamente e segue leis próprias, caracteriza o denominado

Estado de Direito. Para o referido autor, o Estado abrange todas as entidades

estatais e seus respectivos órgãos e atividades, sendo:

constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo soberano. Povo é o componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de autodeterminação e auto-organização emanado do Povo. (...) A vontade estatal apresenta-se e se manifesta através dos denominados Poderes de Estado [Legislativo, Executivo e Judiciário] (MEIRELLES, 1997, p. 56).

aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à

a de

suas atribuições e aos limites legais de sua competência. A prática da Administração

compreende atos de execução ou, na denominação mais conhecida, atos

administrativos, que se caracterizam como atividades neutras e, normalmente,

subordinadas à legislação e normas técnicas (MEIRELLES, 1997, 60-61).

o bem comum da coletividade administrada -se

ilícitas ou imorais quando se afastam ou se desviam desse fim, ou seja, quando não

interesse público, assim entendidas aquelas aspirações ou vantagens licitamente

almejadas por toda a comunidade administrada, ou por uma parte expressiva de

Os princípios fundamentais e os dispositivos constitucionais, vigentes no

Brasil, determinam que o Estado tem o dever de prestar serviços públicos de forma

74

exclusiva, complementar ou, ainda, de promover sua prestação através de terceiros.

Essas disposições, por outro lado, propiciam ao cidadão o direito subjetivo de exigir

que o Estado preste tais serviços direta ou indiretamente (MOTTA, 2009, p. 154).

Tais serviços, também representam uma das principais expressões do papel do

Estado, cuja principal razão de ser reside no atendimento aos cidadãos (RIBAS,

2007, p. 101).

O Estado também tem a missão de possibilitar que os serviços públicos sejam

utilizados por todos, garantindo a denominada universalização material. Dessa

estão, apenas, disponíveis para quem puder pagá- -220).

execu

(MEDAUAR, 2009, p. 325).

3.2 POLÍTICAS PÚBLICAS

3.2.1 Conceituação

Representando um campo teórico-conceitual, de característica

multidisciplinar, as políticas públicas repercutem na economia e na sociedade e

-

e interesses,

indivíduos, instituições, interações, ideologia e interesses contam, mesmo que

exi

p. 25-

formuladas e implementadas pelos governos dos Estados nacionais, subnacionais e

supranacion

75

termos político-administrativos, são destinadas à promoção do desenvolvimento de

uma sociedade (HEIDEMANN, 2009, p. 28).

As políticas públicas também podem ser consideradas como as ações

intencionais direcionadas a objetivos específicos, envolvendo diversos atores e

diferentes níveis de decisão, que toma forma através do governo. De acordo com a

perspectiva neo-institucionalista, as instituições e regras têm fundamental

importância no tocante à decisão, formulação e implantação de políticas públicas,

36-37).

No institucionalismo histórico e no estruturalista, variantes do neo-

institucionalismo, as definições dos decisores são moldadas pelas instituições.

Porém, a ação racional nas decisões, além dos auto-interesses, contempla também

alternativas, suas consequências e avaliações dos

com regras e práticas socialmente construídas, conhecidas antecipadamente e

-38). De acordo com a perspectiva neo-

-

só os indivíduos ou grupos que tem força relevante influenciam as políticas públicas,

2006, p. 39).

Para Souza (2006, p. 35), a credibilidade das políticas públicas recentemente

posição

à discricionaridade dos decisores públicos e burocratas, a qual levaria à

até mesmo a eliminação dessa discricionaridade, seria possível com a delegação de

poder para instituições independentes politicamente.

76

3.2.2 Avaliação

questionado tanto em suas funções quanto na real eficácia de suas ações

exto, a avaliação das políticas públicas

tornou- boom na década

p. 530-532). Esse ressurgimento da importância atribuída

assim como das instituições, regras e modelos que regem sua decisão, elaboração,

necessidades de reduzir gastos e as novas visões sobre o papel dos governos. Em

que regem suas decisões, elaboração e implementação, também influenciam os

p. 20).

Entre as possibilidades para avaliação de políticas públicas, Costa e

Castanhar (2003, p. 479-480) consideram três metodologias básicas. A primeira é a

avaliação de metas ex-post facto, cujo propósito é medir o grau de êxito no alcance

de metas previamente estabelecidas, compreendendo a realização de produção ou

metas de forma precisa; a existência de várias metas; a seleção de metas a serem

incluídas no processo de avaliação; mudanças nas metas ao longo da própria

A segunda metodologia, mencionada pelos referidos autores, é a avaliação de

impacto, também ex-post facto, que procura identificar os efeitos produzidos. Além

de averiguar a execução das atividades previstas, esse tipo de avaliação verifica se

os resultados finais esperados foram alcançados. A análise da efetividade do

causais entre as ações de um programa e o

A terceira metodologia compreende a avaliação de processos, também

denominada avaliação formativa, que sistematicamente investiga o desenvolvimento

de programas, de forma a medir sua cobertura, estabelecer seu grau de alcance

junto

77

Dessa forma, seu objetivo é identificar defeitos nos procedimentos, barreiras e

obstáculos para sua implementação, bem como, gerar subsídios para sua

reprogramação ou mesmo introduç

servirão de base ao trabalho dos gestores e dos avaliadores

(COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 480).

Apesar da definição de avaliação, como forma de mensurar o desempenho,

ser quase consensual, não o são os aspectos conceituais e metodológicos

relacionados às medidas para aferição do resultado obtido, também denominadas

lugar ao que se poderia chamar de um

autêntico emaranhado conceitual, que representa um obstáculo ao uso mais

2003, p. 972-973).

operacionalização, já que constituem medidas indiretas, ou seja, que devem ser

tocante a essas medidas, denominadas indicadores, também se encontra uma

973-974).

Outros elementos das avaliações de desempenho de um programa são os

padrões de referência utilizados para julgar esse desempenho, os quais podem ser:

absolutos (as metas estabelecidas são o padrão e os desvios são registrados e analisados); históricos (comparação de resultados ao longo do tempo); normativos (comparação do desempenho com programas similares); teóricos (definidos no programa com base nos recursos disponíveis); negociados ou de compromisso (fixados segundo procedimento específico, geralmente decorrente de acordo entre gestores e formuladores do programa (COSTA; CASTANHAR, 2003, p. 975).

impactos de longo prazo) é mais importante (e politicamente tentador) quando se

Entretanto, é muito difícil, se não impossível, isolar a influência de fatores externos

sobre as mudanças ocorridas. As avaliações da produção e dos resultados

78

imediatos são as únicas que dependem apenas dos fatores ou variáveis controladas

pelos gestores.

Esse é um dos desafios a ser superado na avaliação de políticas públicas (COSTA;


A avaliação em questão depende fundamentalmente de uma definição clara e

precisa do que se vai apreciar. No caso de programas públicos sociais, é possível

adotar uma perspectiva de graus sucessivos de agregação de compromissos que,

depois da missão ou do propósito, contempla os objetivos e na sequência, as metas.

Além disso, para que tal avaliação possa contribuir com o teste de consistência do

planejamento, é necessário apresentar os objetivos gerais e específicos, os

indicadores de desempenho e as fontes de dados. Posteriormente, deverá ser feita a

caracterização dos recursos alocados, atividades previstas, resultados esperados

intermediários e finais, e as relações causais existentes (COSTA; CASTANHAR,

2003, p. 975).

Por outro lado, questões de ordem prática e metodológica priorizam a

utilização de indicadores relacionados, predominantemente, à produção dos

programas governamentais, tais como alcance das metas ou objetivos. O problema

dessa situação é que muitas vezes os processos de aferição, especialmente os de

produção, podem ser considerados como um fim em si mesmo (COSTA;


Cabe também lembrar as possíveis contribuições dos procedimentos

normativo-decisórios na busca do almejado desenvolvimento econômico, através

das práticas relacionadas às políticas públicas. Nesse sentido, são exemplos a

racionalização dos processos decisórios, o favorecimento do controle jurídico para

tratar os desvios de conduta e a geração de valores para pautar as ações do Estado,

através de debates públicos (BRUNA, 2002, 235). Esse último aspecto é também

destacado por Heidemann (2009, p. 38), segundo o qual, a operacionalização do

r ainda acrescenta que,

além de elaboradas e implementadas, as políticas públicas devem ser avaliadas

Outra perspectiva relacionada às políticas públicas diz respeito à avaliação

gestão pública propriamente dita, com base em resultados que propiciem valor

79

público, que contribuam com o atendimento das demandas e necessidades da

sociedade (DRUMMOND, 2009). A viabilização do valor público demanda que a

Administração Pública tenha capacidade atender de forma efetiva e tempestiva

as demandas ou carências da população que sejam politicamente desejadas

(legitimidade); sua propriedade seja coletiva; e, requeiram a geração de mudanças

MATIAS-PEREIRA,

2010, p. 125).

Dentro desse contexto, inclusive, se insere a questão do esforço de inovação

no setor elétrico brasileiro que, caso tratado com uma política pública, deve em

primeiro lugar resultar do esforço conjunto do Estado e da sociedade e, segundo

lugar, deve ser constantemente avaliado por tais atores. Cabe destacar, em

especial, que a obtenção de valores públicos, além de envolver a ação direta do

Estado, inclusive na condição de guardião dos mesmos, deve considerar o

comportamento das empresas privadas no mercado. Assim, tendo em vista o conflito

inevitável entre o interesse público e o privado, passa a ser fundamental contar com

uma base regulatória, para que seja possível preservar o valor público (VEEN et al.,

2009, p. 167).

Além disso, a liberalização e privatização dos serviços públicos nos setores

de infraestrutura, entre os quais se insere os de energia elétrica, demandam ações

para preservar o valor público. Entretanto, essas ações enfrentam desafios como a

dificuldade de caracterizar esse valor que pode mudar ao longo do tempo e abranger

diversas dimensões no âmbito público. A preservação do referido valor também

pode envolver os mecanismos de mercado relacionados à competição em atividades

de interesse público e os mecanismos de interação e negociação relacionadas a tal

interesse (BRUIJN; DICKE, 2006, p. 731-732).

3.3 SERVIÇOS PÚBLICOS

Os serviços públicos decorrem dos direitos fundamentais dos cidadãos

estabelecidos nas cláusulas pétreas da Constituição Federal (DINIZ, 2007, p. 107), e

se caracterizam como instrumentos para assegurar os direitos básicos dos cidadãos

(RIBAS, 2007, p. 100). É através desses serviços que o Estado concretiza os

80

direitos que dependem de sua ação efetiva, como é o caso dos direitos sociais

(RIBAS, 2007, p. 98). Esses direitos básicos são indispensáveis para garantir a

sociais, econômicos, culturais, ambientais, informacionais, genéticos, democráticos,

007, p. 93).

assegurar o pleno exercício [desses direitos], bem como concretizar, com igual

intensidade, tanto os direitos civis e políticos, quanto os econômicos, sociais e

A prestação de serviços para ser considerada como serviço público, deve

estar vinculada a pelo menos um direito fundamental e ao Estado, bem como,

subordinada às normas do Direito Público (RIBAS, 2007, p. 100). Por sua vez, um

verdadeiro e legítimo Estado Democrático de direito tem seu ordenamento jurídico

baseado nos direitos fundament

atividade realizada pela Administração Pública, em qualquer dos poderes

constituídos. Entretanto, no âmbito do Direito Administrativo, o serviço público é

proporcionam benefícios e bens às pessoas. Eles abrangem desde serviços

específicos para indivíduos, até serviços genéricos destinados à coletividade. Por

sua vez, as denominadas atividades meio não são consideradas tecnicamente como

serviço público (MEDAUAR, 2009, p. 323-324).

Uma definição mais completa de serviço público e, facilitadora de sua

compreensão, pode considerar que ele constitui uma atividade com titularidade do

Estado na sua prestação ou regulação; que seja direcionada à concretização de

necessidades sociais; promotora da dignidade

parcialmente, a um regime jurídico próprio, em que haja incidência de normas

garantidoras do interesse público, dada sua essencialidade e sua estreita vinculação

81

A definição de serviço público também pode ser baseada nos critérios

material, subjetivo e formal. Segundo o critério material, considerado objetivo ou

das necessidades dos cidadãos, de acordo com o momento histórico em que a

sociedade está inserida. Ou seja, haverá serviço público em razão da natureza da

público considerado (RIBAS, 2007, p. 78-79).

Além disso, pode ser considerado que sempre haverá serviço público,

quando:

a atividade estiver voltada à satisfação de direitos fundamentais; quando houver a vinculação com a dignidade da pessoa humana; ou quando o serviço estiver voltado à realização dos objetivos fundamentais do Estado Democrático de Direito consagrados na Constituição da República (RIBAS, 2007, p. 79).

Por outro lado, o critério material é limitado em alguns aspectos, como, por

exemplo, no caso em que a ação estatal contempla atividades voltadas ao

bem-estar das pessoas ou ao atendimento de necessidades coletivas que não são

consideradas serviços públicos (RIBAS, 2007, p. 80).

do Estado na prestação

particulares que podem ser caracterizado

No critério formal, considera-

, cabe

ressaltar, nem toda atividade realizada no âmbito público pode ser caracterizada

como serviço público. Também, alguns desses serviços, impropriamente

sos, em que o legislador atribui o caráter público a

determinadas atividades econômicas, para viabilizar seus interesses específicos

(RIBAS, 2007, p. 87). Ante o exposto, a caracterização de determinada atividade

como serviço público, implica constatar a ocorrência simultânea dos três critérios

abordados (RIBAS, 2007, p. 88).

82

mantido e executado pelo Estado, através de suas instituições e de seus órgãos,

com o objetivo de atender os seus próprios interesses e de satisfazer as

diversas formas, com denominações específicas de acordo com sua natureza,

podendo ter caráter comercial, industrial ou sem fim lucrativo. Para esse autor, são

serviços públicos aqueles executados através do Poder Público, ou de seus órgãos,

e sempre integrados à Administração Pública. Outra modalidade distinta de serviço

público, conforme apresentado por Silva (2005), são os serviços de interesse público

objeto de concessão outorgada a empresa ou instituições particulares, que os exploram, sob a

Por sua vez, Meirelles (1997, p. 297-

aquele prestado pela Administração ou por seus delegados, sob normas e controles

estatais, para satisfazer necessidades essenciais ou secundárias da coletividade ou

simples conveniênci

finalidade e destinatários, o referido autor classifica os serviços públicos em:

públicos e de utilidade pública; próprios e impróprios do Estado; administrativos e

industriais; gerais e individuais.

Nessa última classificação, ainda segundo Meirelles (1997), os serviços

públicos são aqueles prestados diretamente e exclusivamente pela Administração,

sobrevivência do grupo social e do p

serviços pró-comunidade, em razão de serem destinados ao bem comum, ou seja, à

subsistir e desenvolver- rviços de utilidade pública

para Meirelles (1997), são aqueles que a Administração reconhece como

convenientes para a coletividade, podendo prestá-los diretamente ou por terceiros,

eu

controle, mas por conta e risco dos prestadores, mediante remuneração dos

-cidadão, pois apesar do

interesse de toda a comunidade, estão voltados ao atendimento das necessidades

dos indivíduos. São ser

83

coletividade, pondo à sua disposição utilidades que lhe proporcionarão mais conforto

e bem-

Nos serviços próprios do Estado, Meirelles (1997) inclui os relacionados

intimamente com as atribuições do Poder Público e que somente pela Administração

devem ser prestados, geralmente de forma gratuita ou com preço baixo para

torná-

substancialmente as necessidades da comunidade, mas satisfazem interesses

prestados pela Administração ou por concessionários e correlatos.

Os serviços administrativos são aqueles destinados ao atendimento das

necessidades internas da Administração ou para preparar outros serviços que serão

prestados à comunidade. Por sua vez, os serviços industriais geram renda aos seus

prestadores, via tarifas ou preços públicos, fixados pelo Poder Público, e se

enquadram na categoria dos serviços impróprios, podendo ser prestados da mesma

forma que estes últimos. Os serviços gerais, são remunerados por imposto, não

possuem usuários determinados e atendem a comunidade de forma geral, sem

gerar direito subjetivo à sua utilização, são indivisíveis e, assim, impossibilitam a

mensuração de sua utilização. Os serviços individuais são destinados a usuários

determinados, sua utilização é facultativa e pode ser medida individualmente, são

remunerados via taxas ou tarifas e, também, geram direito subjetivo à sua obtenção

por parte de todos os que estão na área de atendimento e satisfazem os requisitos

estabelecidos (MEIRELLES, 1997).

No Brasil, a fonte primária da obrigação de prestar serviço público adequado,

seja diretamente pelo Poder Público ou sob o regime de concessão ou permissão,

reside no artigo 175 da Constituição Federal (MOREIRA, 2010, p. 291 e RIBAS,

2007, p. 98). Esse dispositivo constitucional, estabelece que cabe ao Poder Público

diretamente ou sob a forma de concessão ou permissão, a prestação de serviço

público segundo lei que disponha sobre o regime ao qual as empresas prestadoras

de tal serviço estarão submetidas, bem como, sobre as condições contratuais e de

fiscalização de tal atividade e, ainda, prevê a obrigatoriedade de manter adequado o

serviço prestado. Deve também ser destacado que o referido dispositivo

constitucional não faz distinção entre serviço público e serviço de utilidade pública,

pois estabelece que a prestação de serviço público pode envolver outros

84

prestadores além do Poder Público. Esse conceito amplo é o que foi adotado na

condução da pesquisa, objeto da presente tese.

3.4 PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS

A prática das atividades da Administração Pública, direta e indireta, além da

observância de normas específicas, deve ser pautada por preceitos gerais,

aplicáveis aos diversos campos de atuação na qual ela se faz presente. São

conhecidos por princípios do Direito Administrativo, sobre os quais, inclusive,

pela

Constituição Federal que, nos termos do § 2º do seu artigo 5º, estabelece a inclusão

os

seguintes: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiênciadesses, outros princípios, denominados implícitos, podem ser extraídos do texto

doutrinár

A prestação dos serviços públicos também se subordina a vários outros

princípios, entre os quais, estão o da

cação

(MEDAUAR, 2009, p. 326-327). Entretanto, é importante ressalvar que a aplicação

de um determinado princípio emanado da doutrina ou da lei, deve ser feita de forma

quais pouco ou nada têm

2010, p. 285).

Deve existir na prestação do serviço público, em especial, respeito ao

se tratar de ato administrativ

(RIBAS, 2007, p. 84). Esse princípio trata da preponderância do interesse público

85

bem de toda a coletividade, à percepção

dos interesses presentes numa

determinada circunstância, para que não ocorra sacrifício a priori de nenhum

133).

3.5 SERVIÇOS ADEQUADOS


O pressuposto central na concessão do serviço público é de que este

nde a esfera subjetiva

individual tanto da Administração [Pública] como dos empresários e das pessoas

2010, p. 292). Além disso, a capacidade para prestar o serviço de forma adequada

2010, p. 296).

A partir de 1980, os ordenamentos jurídicos brasileiros trouxeram algumas

modificações no conceito de prestação de serviços públicos adequados, das quais

eme

qualidade (humana e técnica), a preço acessível a todos os usuários, em

cumprimento aos deveres e ob

(MOREIRA, 2010, p. 297).

De qualquer forma, é fundamental contar com índices, parâmetros ou outros

elementos objetivos para avaliação da qualidade do serviço prestado. Específicos

para a natureza e circunstâncias de cada serviço, viabilizam o controle de

86

desempenho do prestador do serviço. Sem tais elementos não é possível imputar

subjetiva e personalíssima, proveniente de usuário ou agente público, acerca da

-309).

Neste sentido, é balizador o disposto no caput do artigo 6º da já citada Lei

pressupõe a prestaçã

condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade,

generalidade, cortesia na sua prest

compreende a modernidade das técnicas, do equipamento e das instalações e a sua

finalmente, o

parágrafo 3º exclui da descontinuidade do serviço as interrupções de emergência ou

A seção V dessa referida Lei Geral das Concessões, que trata da prorrogação

das atuais concessões, em seu artigo 19, estabelece que a União poderá prorrogar

atendime

tratada nessa referida seção é o da distribuição de energia elétrica, entretanto, sem

relacionar a prorrogação à manutenção da qualidade de atendimento. Os artigos 25

e 26 dessa seção, também estabelecem que os contratos de concessão deverão

conter requisitos mínimos de desempenho técnico, aferidos via fiscalização, com

base em índices apropriados para tal finalidade; bem como a vinculação da

qualidade técnica a penalidades progressivas na proporcionalidade do prejuízo

efetivo ou potencial causado ao mercado.

As condições normativas contempladas, em especial, no referido

parágrafo 1º do artigo 6º, da Lei Geral das Concessões, devem ser cumpridas de

forma integral e harmônica para que o serviço possa ser considerado adequado.

87

de tais atributos (desde que motivada, congruente e respeitosa da modicidade

Para Justen Filho (2003, p. 302), o serviço adequado é aquele que for

eficiente, conforme detalhado no parágrafo 1º do artigo 6º, da referida legislação. Ele

o desempenho concreto das atividades

necessárias à prestação das utilidades materiais, de molde a satisfazer

necessidades dos usuários, com imposição do menor encargo possível, inclusive do

Além disso, cabe destacar que o artigo 7º da Lei Geral das Concessões,

estabelece conforme o seu inciso I, que é direito do usuário receber serviço

adequado. Também é possível acrescentar ao entendimento dessa disposição que

os usuários têm direito ao tratamento igualitário em razão da aplicação do princípio

da isonomia. Assim, qualquer pessoa que atender os requisitos legais tem direito ao

serviço público sem nenhuma distinção sendo, entretanto, admitida a diferenciação

de tarifas em função da situação pessoal dos usuários desses serviços (DI PIETRO

1996, p. 59).

3.5.2 Atributos de adequação

adequados; outros

indubitavelmente inadequados ntermediário, em que

reconhecer a existência de adequação e inadequação dependerá da análise de

da situação concreta, os atributos mais fundamentais para a idéia do serviço

prestação do serviço (JUSTEN FILHO, 2003, p. 304 e p. 308).

Os serviços adequados, além daqueles que reúnem todos os requisitos

m face das circunstâncias, possam ser

reconduzidos ao conceito, na acepção de terem sido adotadas as precauções

-se, por isso, ser

s a todos os

88

FILHO, 2003, p. 305). Ou seja, mesmo observando certa uniformidade no tocante

aos aspectos legais e regulamentares específicos no âmbito dos diversos setores

econômicos em que são realizadas concessões de serviços públicos, é possível

considerar que a caracterizaçã

A adequação dos serviços públicos também envolve uma relação de

vantagens e de encargos sob responsabilidade dos seus usuários. A elevação da

qualidade dos serviços tende a provocar um aumento nos seus custos que,

imaginável equivale a produzir a elevação do valor a ser pago pelos usuários. Isso

pode acarretar a existência de um serviço da mais elevada qualidade, de que não

(JUSTEN FILHO, 2003, p. 305).

Assim, o serviço

de vista técnico, a necessidade que

objeto de concessão não podem implicar ônus excessivos para as partes, usuários

prestação de

serviços deve estar associada à constante busca de equilíbrio entre a manutenção

de preços razoáveis para os usuários e um nível atrativo de retorno dos

investimentos que desperte o interesse empresarial na sua prestação (MOREIRA,

2010, p. 297-298).

outro lado, essa situação possibilita à autoridade administrativa o uso da

89

(BACELLAR FILHO, 2007, p. 34). Entretanto, essas indeterminações jurídicas não

devem se constituir em obstáculo para a caracterização do conceito de serviço

público e, principalmente, de seus atributos. Nesse sentido, um ponto de partida é o

já citado parágrafo 1º do artigo 6º, da Lei Geral das Concessões, que estabelece oito

atributos caracterizadores do serviço adequado. Tais atributos, apresentados a

seguir, à luz da opinião de diversos autores, são: regularidade, continuidade,

eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade tarifária.

3.5.2.1 Regularidade

No caso específico do serviço público, a regularidade significa a prestação de

FILHO, 2003, p. 306). Esse entendimento é reforçado por Moreira (2010,

p. 301-302), para quem, a regularidade é um atributo com requisitos técnicos

próprios da especialidade e do modo de execução de um serviço. Dessa forma, um

serviço com regularidade é prestado de forma estável e segundo determinadas

regras e procedimentos de execução, previamente estabelecidos e de conhecimento

público. Já Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8), entendem que a regularidade e a

continuidade, implicam em um serviço sem interrupção, exceto nas emergências, na

falta de pagamento ou por questões técnicas previamente comunicadas.

3.5.2.2 Continuidade

Para Moreira (2010, p. 302), a continuidade representa um serviço prestado

de forma permanente no tempo, sem interrupções inesperadas, em conformidade

com as regras estabelecidas e atendendo as necessidades dos usuários. Não

demanda, necessariamente, um novo serviço público e, sim, envolve aqueles que já

segundo a natureza da atividade desenvolvida e do i

90

termos práticos, a continuidade será avaliada de acordo com o serviço prestado


as atividades da Administração Pública devem ser realizadas de forma ininterrupta,

prestação do serviço

deve ocorrer de forma contínua, não possibilitando sua interrupção ou suspensão.

Por óbvio, se a prestação de serviço público significa o atendimento a necessidades

Cabe ressaltar, conforme já mencionado, que o parágrafo 3º do artigo 6º, da

Lei Geral das Concessões:

disciplina a exceção da continuidade. Se o serviço público for interrompido devido a situações emergenciais ou quando a paralisação se der, após competente aviso, por motivo de ordem técnica ou de segurança das instalações, ou, também, por falta de pagamento dos usuários, a descontinuidade na prestação do serviço é permitida (RIBAS, 2007, p. 86).

3.5.2.3 Eficiência

agente público, a obrigação

administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com

legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório

1997, p. 102). Esse princípio está contemplado no caput do artigo 37, da

Constituição Federal, e também é considerado norteador de toda a Administração

Pública, pois implica em ações que sejam geradoras de resultados rápidos e

precisos em prol da população (MEDAUAR, 2009, p. 132).

A obtenção de serviço público eficiente também demanda o perfeito

cumprimento da legislação e das obrigações contratuais relativas à concessão, para

91

concessionário e do concedente no sentido de aprimorar o cumprimento do

2010, p. 303). Para Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8), a eficiência contempla

serviços com: melhor utilização possível dos recursos disponíveis, menor custo

operacional e manutenção da qualidade, ou seja, com satisfação das necessidades

dos usuários.

3.5.2.4 Segurança

A segurança nos serviços significa a ausência de riscos para os seus usuários

e terceiros (GOMIDE; LEITE; REBELO, 2006, p. 8). Justen Filho (2003, p. 306),

detalha que esse atributo demanda serviços prestados sem a apresentação de

riscos, tais como os físicos e os emocionais, para os usuários e não-usuários. Por

outro lado, ainda segundo esse autor, não existe segurança, em termos absolutos,

que represente

subordinar a ocorrência dos eventos futuros a esquemas cognoscitivos e a vontade

Além disso, a eventual ocorrência de ofensa à integridade de alguma pessoa,

não significa que um dado serviço deixou de ser adequado. A adequação nesse

providências possíveis para reduzir o risco de danos, ainda que assumindo ser isso

insuficiente para impedir totalme

inviabilizar a execução do serviço em questão (JUSTEN FILHO, 2003, p. 306).

Já para Moreira (2010, p. 304), serviço seguro é o que não apresenta novos

perigos físicos, morais ou patrimoniais para seus usuários e tampouco para

terceiros. No caso de concessões, a segurança deve ser apurada tanto na

instalação como na prestação dos serviços, inclusive para evitar o surgimento do

perigo. Segundo o autor, esse atributo implica em responsabilidades para o

concessionário e para o concedente. Assim, a eventual omissão no tocante à

segurança que ocasione dano aos usuários ou terceiros, implica em indenizar os

prejuízos a eles causados.

92

3.5.2.5 Atualidade

Para Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8), a atualidade representa o uso de

técnicas, equipamentos ou instalações modernos, bem como, com contínua

melhoria e expansão dos serviços. Já Moreira (2010, p. 307-308), amplia este

aperfeiçoamento do serviço a ser prestado tanto em termos tecnológicos como no

eira (2010), demanda postura ativa quanto à

inovação tecnológica, segurança e comodidade dos usuários.

iços

podem ser prestados satisfatoriamente mesmo com técnicas ultrapassadas.

Entretanto, com os avanços tecnológicos, tais serviços tendem a se tornar

necessidades a ela rela

implicam em custos que serão arcados pela comunidade. Assim, é até possível

Conforme já mencionado, o parágrafo 2º do artigo 6º, da Lei Geral de

Concessões, estabelece quatro dimensões para a atualidade:

(i) modernidade (inovação das técnicas, do equipamento e das instalações); (ii) conservação (manutenção dos benefícios adquiridos); (iii) melhoria (constante aperfeiçoamento) e (iv) expansão (incremento do número de pessoas beneficiadas e aumento de vantagens do serviço (MOREIRA, 2010, p. 308).

Finalmente, a mutabilidade ou adaptabilidade, é considerada um imperativo

de Direito Público a ser aplicado aos serviços públicos, posto que:

93

exige a atualização das formas de prestação do serviço, dentro das possibilidades econômicas do Poder Público. Nessa esteira, a evolução da tecnologia deve ser acompanhada pela Administração [Pública], não se cogitando a existência de direito adquirido à preservação das condições anteriores (RIBAS, 2007, p. 84).

3.5.2.6 Generalidade

A generalidade está princípio da universalidade material dos

o serviço público deve

ser colocado à disposição de toda a sociedade e, nos termos do principio da

impessoalidade, sem qualquer discriminação entre os seus usuários (RIBAS, 2007,

p. 85).

possível de usuários, abrangendo todas as manifestações de necessidade, sem

d

por todos os potenciais usuários [...] ainda que razões materiais e de segurança

possam acarretar a


Esse entendimento é compartilhado por Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8),

e também por Moreira (2010, p. 304-306). Este último autor, no entanto, restringe a

generalidade do serviço à área da concessão. Para ele, além da isonomia e

ausência de qualquer tipo de discriminação, a generalidade também implica que o

serviço deve ser acessível técnica, social e economicamente. Também ressalta que

a generalização não implica em gratuidade e tampouco em atendimento fora da área

de atuação (MOREIRA, 2010, p. 304-306).

A generalidade contempla a promoção da igualdade material e o

(MOREIRA, 2010, p. 304-306). Com relação a esse último aspecto, cabe destacar

que os serviços subsidiados, destinados a pessoas mais carentes, não caracterizam

ofensa aos princípios da universalidade e impessoalidade, a vedação diz respeito à

adoção de distinções arbitrárias (RIBAS, 2007, p. 85).

94

3.5.2.7 Cortesia

tido,

prerrogativa de terem acesso aos dados do serviço que lhes digam respeito e a não

(MOREIRA, 2010, p. 306-307). Cabe ressaltar que o comportamento do prestador

de serviços, expresso por suas ações, afeta diretamente o usuário de uma forma

essencialmente intangível, apesar de que, em algumas situações, os serviços

possam incluir elementos tangíveis (TEBOUL, 2008, p. 14).

A prática da cortesia deve reprimir o trato do serviço como um favor ao

Inclusive, o prestador do serviço tem o dever de ser cortês, não podendo ser mal

dignidade humana, reconhecimento da natureza instrumental da atividade

desempenhada e tratam É tratar o usuário de forma respeitosa

(GOMIDE; LEITE; REBELO, 2006, p. 8)

3.5.2.8 Modicidade tarifária

Para Silva (2005, p. 922), a modicidade representa o moderado e se opõe à

princípios da Administração Pública de possível aplicação à modicidade é o da

impor aos indivíduos em geral, apenas as obrigações, restrições ou sanções nos

limites estritamente necessários ao atendimento do interesse público. Por outro lado,

tendo como premissa o princípio da universalidade, a modicidade deve propiciar

95

níveis tarifários que permitam a todos, usufruir do serviço público oferecido (RIBAS,

2007, p. 86-87). Para Gomide, Leite e Rebelo (2006, p. 8), a modicidade demanda

serviços com tarifas compatíveis à renda dos seus usuários.

Nos serviços públicos, esse atributo implica em uma tarifa de valor reduzido,

seja do ponto de vista relativo ou absoluto. Relativo, quando existe uma relação

auferidas pelos usuários e as tarifas

reduzido para permitir aos usuários a efetiva fruição das vantagens correspondentes

A

o projeto auto-sustentável nem mais nem menos do que o estritamente necessário

para que o serviço seja adequado às r

relevante garantir o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, através de revisões

(MOREIRA, 2010, p. 314). Porém, é importante res

gerar a rentabilidade ordinária do projeto e caso isso não ocorra, implicará na

impossibilidade de prestação do serviço e conseqüente rescisão do contrato de

315).

Outro aspecto da questão diz respeito ao tratamento isonômico dos usuários

por parte da concessionária e do concedente. Entretanto, essa visão isonômica

também deve estar presente entre os próprios usuários, pois eventuais benefícios

concedidos a um ou mais usuários, terão reflexos na tarifa paga pelos demais.

(MOREIRA, 2010, p. 297).

Nesse sentido, Justen Filho (2003, p. 550) entende que não existe serviço

público gratuito, apesar de haverem situações em que o usuário recebe o serviço

sem dar nenhuma contrapartida. Porém, ele ressalva que tais situações não

caracterizam gratuidade do serviço, pois o mesmo está sendo custeado com

recursos públicos obtidos via impostos e outras fontes. Segundo esse autor a

concessão deve contemplar um sistema de tarifas no qual o usuário do serviço

concessão ao particular, o serviço existente era custeado pela Sociedade e, depois

96

da mesma, outorga, passou a ser custeado pelos seus usuários (JUSTEN FILHO,

2003, p. 550).

3.6 INTERESSES ENVOLVIDOS

3.6.1 Interesse público

A finalidade da Administração Pública e a do

contrário, de nada serviria a existência da estrutura jurídico-orgânica da primeira e

72). Além disso, os

dos com os

73). Porém, cabe ressaltar que o termo

p. 83).

práticas abusivas dos agentes públicos, dificultando seu controle através dos

2005, p. 81). Por exemplo, por decisão da Administração, os custos da

universalização dos serviços públicos podem, parcial ou totalmente, ser transferidos

aos seus usuários, impondo-lhes obrigações que do ponto de vista legal ou

contratual, seriam da concessionária ou do Estado. Além disso, comprometem uma

das características fundamentais da concessão, segundo a qual todo ônus e risco da

atividade cabe ao prestador do serviço (MOTTA, 2009, p. 25).

Por outro lado, também há quem entenda que, em razão do interesse público

envolvido, é possível impor encargos adicionais aos usuários dos serviços. Por

exemplo, para Bagatin (2005, p. 33), é admissível que os usuários dos serviços de

energia elétrica respondam por custos adicionais que não são, necessariamente,

derivados daqueles que eles utilizam. A autora cita o caso da criação do Programa

de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfa), instituído pela

Lei 10.438, de 24 de abril de 2002, para aumentar a participação da energia oriunda

de produção independente via fonte eólica, pequenas centrais hidrelétricas (PCHs) e

97

biomassa. Segundo os dispositivos da referida lei, os custos do programa são

rateados entre os consumidores, na proporção do respectivo consumo, excluídos os

consumidores da classe de baixa renda.

Entretanto, muitas dificuldades surgem na tentativa de definição conceitual de

apresenta uma amplitude conceitual menor, pois pode estar limitada ao

um grupo determinado de

stância da atuação estatal quanto às

O interesse público

NCOURT, 2006, p. 156), pode ser

conceituado como aque

entendam de benefício comum ou para proveito geral, ou que se imponham por uma

NCOURT, 2006,

p. 157). Também é possível associá-

população, a uma percepção geral das exigência

2009, p. 143). Cabe ainda destacar a possibilidade de diferenciar o interesse público

serviço público consiste no interesse da Sociedade, que poderá coincidir com o

interesse dos usuários 2003,

p. 550).

98

3.6.2 Interesse privado

O interesse privado, ou também denominado particular, pode ser entendido

que afeta diretamente a pessoa, o seu patrimônio, mostrando-se vantagem que lhe é

Nas concessões, conforme Justen Filho (2006, p. 511-

endo

que, a obtenção de lucro seria um objetivo indireto das concessionárias. O autor

também entende que na concessão, todas as partes, ou seja, o Estado, a sociedade

recursos para o desempenho satisfatório das atividades que configuram serviços

atuar em nome próprio, não se deve atribuir relevância ao seu interesse particular.

anter economicamente viável a concessão de serviço público

é interesse também do concedente e da sociedade, uma vez que a frustração do

empreendimento prejudicará a todos e colocará em risco a continuidade do serviço

A exploração empresarial de um serviço público mediante concessão, implica

reconhecer a existência de interesse lucrativo por parte do concessionário. Porém, o

indispensável à promoção dos direitos fundamentais, é vedada sua interrupção. O

serviço público deve ser mantido, o que conduz à impossibilidade de transformá-lo

empreendimento integralmente ao particular se a concessão transformasse o serviço

em privado. Nesse caso, o insucesso da empresa seria algo pertinente apenas ao

Para os investidores, as concessões de serviços públicos são oportunidades

para remunerar o capital investido, em condições superiores àquelas praticadas no

mercado financeiro e que, dessa forma, devem ser analisadas como uma atividade

econômica. Neste sentido, os investidores precificam os riscos envolvidos e os

inserem nas suas propostas. Alguns d

particular, pois são oriundos de qualquer atividade econômica. [...] Igualmente, há

99

riscos que podem ser divididos a ambas as partes, como aqueles totalmente

imprevistos ou, conquanto previstos, de consequências

2010, p. 16).

exploração do serviço, o que significa que a remuneração será variável em vista da

sso, também sempre

se considerou que quando o serviço público objeto da concessão, apresenta riscos

elevados ou propicia margem reduzida de lucratividade, o Poder Público pode

os

os países de tradição similar à nossa, tendo sido confirmada na jurisprudência

2006, p. 513).

A aplicação das regras de direito público à concessão não se confunde com a

atividade de investimento na mesma, que é realizada por uma empresa privada ou

de economia mista. A empresa

pode e deve render lucro aos seus acionistas; caso contrário não se trataria de

concessão, mas sim de prestação de serviço público por uma empresa pública ou

privados, subordinando a sua utilização às regras do direito público (CARVALHO,

2010, p. 16).

Deve ser ressaltado que o público, em si, não visa ao lucro; mas a

atividade do particular ao investir, almeja, obviamente, obter uma remuneração por

É ainda possível questionar o entendimento de que a concessão é uma

atividade econômica conforme disposições do artigo 173 da Constituição Federal.

Segundo as mesmas, é possível a participação do Estado em atividades

econômicas quando houver o envolvimento da segurança nacional ou relevância

para o interesse coletivo. Porém, mesmo que assim não fosse, a concessão no

mínimo envolveria investimento privado em um serviço público e, assim, como toda

atividade financeira de interesse privado, teria por objetivo o lucro (CARVALHO,

2010, p. 4).

A concessão pode apresentar vantagens e desvantagens econômico-

financeiras para as partes envolvidas. Por exemplo, a concessionária pode obter um

lucro superior àquele estimado na concepção da concessão, entretanto, sem reduzir

as tarifas. Também, em crises econômicas que reduzam o uso do objeto de

100

concessão, será possível a recomposição do equilíbrio econômico-financeiro

contratual (CARVALHO, 2010, p. 8-9). Porém, nas situações em que o prejuízo

ocorrer em virtude dos riscos usuais e típicos da atividade, o investidor não terá

qualquer tipo de compensação, pois, como em qualquer investimento com risco, não

há ganho certo ou garantias contra eventuais perdas, em razão de mudanças de

ordem macroeconômica (CARVALHO, 2010, p. 16).

3.6.3 Interessados

Os usuários dos serviços públicos são todos aqueles que podem utilizar tais

serviços, mesmo que ainda não o façam. Assim, não existe distinção entre o usuário

que associações e outras formas institucionais de organização de interesses e

pessoas sejam configurada . Também, não se deve confundir o usuário do

possuir determinada nacionalidade ou até mesmo ter capacidade de fato. Por

Muitas vezes, no trato das questões de concessão de serviços públicos se

comunhão de interesses entre a Sociedade e os usuários,

tomando como suficiente a tutela aos usuários para assegurar os interesses

interesses dessas partes nem sempre serem os mesmos, também conduzem a

alguns equívocos. (JUSTEN FILHO 2003, p. 549). Outro aspecto a ser considerado

interesses próprios e peculiares, inclusive no tocante à fruição do próprio serviço

procuram apenas a satisfação de suas necessidades imediatas (JUSTEN 2003,

p. 551).

O conjunto de usuários, por si só, envolve elementos variados e

heterogêneos, cujas necessidades individuais com relação aos serviços públicos

101

não são necessariamente coincidentes. A Sociedade, por sua vez, abrange todos os

conjuntos de indivíduos, inclusive, os de usuários, mas não se reduz a eles.

Também são diferentes os critérios que definem esses segmentos. Os usuários, por

exemplo, são agregados pelo uso dos serviços. Cabe ainda destacar que os

(JUSTEN 2003, p. 550).

forma, é incapaz de se manifestar concretamente; tampouco possui instrumentos

para identificar e manifestar seus interesses. Assim, os usuários ou suas

associações, além de seus próprios interesses, podem também representar os da

Sociedade, porém, o interesse público não é reduzido ao interesse dos usuários.

Todos os segmentos da Sociedade possuem interesses específicos.

O concessionário busca o lucro; o usuário o melhor serviço com a menor tarifa ou,

transferidos, inclusive quando isso se produz por meio de elevação de carga

-554).

3.6.4 Desafios e conflitos

O processo de concretização do interesse público nas concessões se inicia

nas disposições aplicáveis da Constituição Federal; passa pela Lei Geral das

no regulamento administrativo e no edital de licitação; para depois se tornar fático no

(MOREIRA, 2010, p. 294). Porém,

nesse processo, o Poder Concedente tem o desafio de estabelecer inúmeras

59).

Também, com o desenvolvimento da atividade de regulação, existe a tendência de

102

possam ser alcançados com maior eficiência e de forma consensual, do que

impositiva (BITTENCOURT, 2006, p. 186).

Na atualidade, considera-se que o problema central nas concessões consiste

em conciliar as diferentes perspectivas envolvidas. Uma, diz respeito ao confronto

entre o equilíbrio econômico-financeiro do contrato com a execução do serviço por

conta e risco do concessionário. Outra, está relacionada ao fato de que para o

concessionário, a concessão visa lucro e envolve determinados riscos; e que para a

Administração,

compatibilizar tais perspectivas, é considerar que os riscos ordinários ficam por

conta do concessionário e, assim, não autorizam a recomposição econômico-

do equilíbrio rompido (DI PIETRO, 1996, p. 62).

Outro aspecto a ser considerado compreende o respeito às regras

econômicas, para que seja possível dispor de um ambiente adequado aos

investimentos. As alterações em tais dispositivos, quando necessárias, devem ser

negociadas pelas partes e não devem ser de iniciativa unilateral do Poder

-

financeiro do contrato, que é a regra jurídica que assegura o direito já adquirido pelo

-

nho não podem ocorrer

-17).

Adicionalmente às questões já apresentadas, Motta (2009, p. 164-166)

considera que a

contaminam e a afastam da unive

relacionado às reais intenções dos processos de privatização. Em lugar de

promoção da universalização material dos serviços públicos, o objetivo desses

processos teria sido obter recursos para pagamentos de dívidas externas e internas,

onerando posteriormente -usuário- , através do repasse às

tarifas dos ágios das vendas das empresas e do financiamento público dessas

operações de privatização. Outro vício, seria específico do setor elétrico e,

103

basicamente, compreenderia o fato de que a privatização na década de noventa,

Também cabe destacar a questão do possível conflito interno nas

concessionárias, as quais, atuando em um contexto regulado, subordinadas a leis e

regramentos diversos, devem ao mesmo tempo, atender ao interesse público e ao

procedimentos definidos como c

independentemente da imediata eficiência relativa de tais práticas e procedimentos,

tornando- RVALHO, 2003, p. 11). Esse

legitimidade institucional transforma-

2003, p. 62).

Nas concessões dos serviços públicos também existe o risco social,

lucros superiores ao previsto naquele momento no projeto, mormente em virtude de

a concessão ser um investimento amplamente diferido no tempo, atravessando

Por outro lado, a elevação da tarifa para fins de recomposição do equilíbrio

econômico-financeiro nas concessões, pode até causar futuros danos aos

concessionários, na medida em que o

abundantes e baratos; o concessionário visa a maximizar o retorno de suas

impostos ao Poder Concedente e autoridades reguladoras (MOREIRA, 2010,

p. 314).

outro conflito

existente nas concessões, que é aquele que surge do confronto entre o interesse

público, especialmente o caracterizado pelo lado dos usuários do serviço, e o

interesse particular, representado pelo interesse das empresas concessionárias de

tal serviço. Além disso, o atendimento à maior parte dos atributos do serviço

adequado, também apresenta conflito entre si. Por exemplo, o uso da melhor técnica

104

de atendimento implica em maiores investimentos e custos. Assim, a obtenção de

um nível mais elevado de adequação dos serviços sob o viés desses atributos,

implicará em tarifas mais elevadas, ou seja, comprometerá a modicidade tarifária,

também um dos atributos em questão.

Por outro lado, deve ser considerada a existência de um

ou dos fins envolvidos, o que significa dizer que todos os atributos

estabelecidos devem ser objeto de atenção simultânea. No caso da modicidade

tarifária, sua avaliação somente pode ser realizada de forma relativa, pois ela será

dependerá das circunstâncias concretas e da intensidade com a qual se efetivam os

demais atributos estabelecidos (JUSTEN FILHO, 2003, p. 308).

Em outro exemplo, a ausência de atendimento de um determinado serviço

o por um serviço

que não se presta. De outro lado, um serviço perfeito, ou seja, aquele que atende a

à menor tarifa possível para sua manutenção (inclusive com a margem de lucro do


Finalmente, cabe destacar que o direito subjetivo da denominada liberdade de

li

sim, de uma ação orientada para a obtenção de um maior comprometimento do

setor privado, com a con

(BITTENCOURT, 2006, p. 187). Além disso, a Constituição Federal, nos termos do

inciso XXIII do seu artigo 5º, assegura o direito de propriedade, desde que ela

cumpra com a sua função social (MOTTA, 2009, p. 210).

105

4 INOVAÇÃO E PERSPECTIVAS ESTRATÉGICAS

4.1 INOVAÇÃO TECNOLÓGICA

4.1.1 Conceitos

Tem sido possível observar a crescente importância dada à inovação nas

estratégias de promoção do desenvolvimento econômico e naquelas destinadas ao

aumento da competitividade das empresas. Em muitas organizações, a inovação é

considerada como um elemento fundamental para a sua atuação (SANTOS;

ROMEIRO, 2008, p. 479). E, com relevância cada vez maior, os seus conceitos

passam a ser abordados com diferentes enfoques.

A inovação pode ser vista como algo novo, que agrega riqueza ou valor

social, ou ainda, pode contemplar novidades geradoras de ganhos para aqueles que

as implantam ou, de forma mais objetiva, que gerem lucros (ZAWISLAK, 2005, p. xi).

(PIERACCIANI, 2008, p. 63). A capacidade de inovar possibilita atender às

necessidades do mercado e a enfrentar a concorrência, razão pela qual é

considerada determinante para a competitividade de uma empresa

(VASCONCELLOS et al., 1997, p. 22). Nesse sentido, demanda uma gestão técnica,

estratégica e orientada para resultados, geração de receitas e de lucros

(PIERACCIANI, 2008, p. 59).

A inovação é caracterizada por resultados originais, satisfatórios e aplicáveis,

obtidos através de um novo enfoque propiciado pela criatividade. Essa, por sua vez,

caracteriza-se pela descoberta, deliberada ou não, de novas maneiras de

desenvolver uma idéia, resolver um problema ou abordar uma situação (PONTI,

2009, p. 30). Porém, cabe ressaltar, que a criatividade e a inovação não devem ser

confundidas. As idéias ou, criatividade, representam apenas uma pequena parcela

do esforço de inovar

106

De forma mais específica, a inovação tecnológica pode ser entendida como o

processo de transposição para a economia, de uma idéia ou invenção que

contempla uma concepção, esboço ou modelo de um novo produto, processo ou

serviço, ou ainda a melhoria daqueles já existentes. A inovação compreende a

trajetória percorrida desde tal idéia, o uso de tecnologias disponíveis ou

desenvolvidas para um fim específico, até a criação de um novo produto, processo

ou serviço; com sua posterior disponibilização para o consumo ou uso (VALERIANO,

1998, p. 29).

produtos, p

perspectiva mais moderna e interessante, as inovações podem ocorrer em diversas

dimensões, tais como, processos, agregação de serviços e relacionamento com

clientes e comunidade (TERRA, 2007, p. 23). A inovação também pode significar ter

uma nova idéia ou aplicar as idéias de outros em novidades ou de um modo novo.

Portanto, além de novos produtos ou melhoria dos já existentes, a inovação pode

envolver a otimização organizacional, alterações nos modelos de negócio e até pode

dar uma nova vida a uma velha idéia, neste caso, denominada inovação histórica.

Não se restringe às aplicações tecnológicas, em que pese estar intimamente

o mais amplo,

sentido, é o microcrédito iniciado por Muhammad Yunnus, ganhador do Prêmio

Nobel da Paz, em 2006 (SAKAR, 2007, p. 29-31). Outro exemplo é a inovação

relacionada às estratégias de preços, quando, por exemplo, são alterados conforme

a demanda, ou quando o consumidor pode escolher as especificações, pagando

mais ou menos por essa personalização. No entanto, não é considerada inovação a

diferenciação dos preços em função dos segmentos de consumo (OECD, 2006b,

p. 61).

Conforme o Manual de Oslo (OECD, 2006b, p. 55), inovação:

é a implementação de um produto (bem ou serviço) novo ou significativamente melhorado, ou um processo, ou um novo método de marketing, ou um novo método organizacional nas práticas de negócios, na organização do local de trabalho ou nas relações externas.

107

A implementação de um produto significa sua efetiva introdução no mercado

marketing e métodos

organizacionais são implementados quando eles são efetivamente utilizados nas

Do ponto de vista legal, no Brasil, a inovação está definida no inciso IV do

artigo 2º da Lei 10.973, de 2 de dezembro de 2004, e do inciso de mesmo número e

artigo, do Decreto 5.563, de 11 de dezembro de 2005. Segundo tais dispositivos

.

O Decreto em questão regulamenta a referida Lei 10.973/2004, que dispõe sobre

incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo.

4.1.2 Classificações

A inovação tem sido classificada de diversas formas, entre as quais, a

apresentada pelo Manual de Oslo (OECD, 2006b, p. 57-61), segundo o qual, a

inovação pode ser:

Uma inovação de produto é a introdução de um bem ou serviço novo ou significativamente melhorado no que concerne a suas características ou usos previstos. Incluem-se melhoramentos significativos em especificações técnicas, componentes e materiais, softwares incorporados, facilidade de uso ou outras características funcionais. Uma inovação de processo é a implementação de um método de produção ou distribuição novo ou significativamente melhorado. Incluem-se mudanças significativas em técnicas, equipamentos e/ou softwares. Uma inovação de marketing é a implementação de um novo método de marketing com mudanças significativas na concepção do produto ou em sua embalagem, no posicionamento do produto, em sua promoção ou na fixação de preços. Uma inovação organizacional é a implementação de um novo método organizacional nas práticas de negócios da empresa, na organização do seu local de trabalho ou em suas relações externas.

Tidd, Bessant e Pavitt (2005, p. 30), com algumas semelhanças à referida

conceituação da OECD, sugerem quatro categorias abrangentes de inovações,

108

Inovação de produto mudanças nas coisas (produtos/serviços) que uma empresa oferece; Inovação de processo mudança na forma em que os produtos/serviços são criados e entregues; Inovação de posição mudanças no contexto em que produtos/serviços são introduzidos; Inovação de paradigma mudanças nos modelos mentais subjacentes que orientam o que a empresa faz.

Ainda segundo Tidd, Bessant e Pavitt (2005, p. 31-32), existe outra forma de

classificar as inovações, baseada no grau de novidade envolvido nas mesmas.

Nesse sentido, a inovação pode ser do tipo incremental, quando contempla

melhorias menores de características incrementais, tais como, melhorias em

componentes ou até mesmo novas versões de um mesmo produto; ou, do tipo

radical, quando ocorre a transformação na forma como as coisas são vistas ou

utilizadas, podendo, em alguns casos, implicar até em mudanças na base da

sociedade. São exemplos, respectivamente: os materiais avançados que melhoram

o desempenho de componentes e a revolução da tecnologia de informação e

comunicação transformando o mundo dos negócios.

A inovação também pode ser do tipo fechada ou aberta. Na inovação fechada

a totalidade do processo inovativo. Normalmente esse tipo de inovação, baseada na

proteção da propriedade intelectual, propicia maiores retornos pela introdução

pioneira no mercado. Por outro lado, a inovação aberta compreende a melhor

utilização das idéias externas e internas à organização. Nessa abordagem, a

propriedade intelectual própria utilizada por terceiros é fonte de receita e, a

propriedade de terceiros, é adquirida sempre que gerar vantagens nos negócios

próprios (CARVALHO, 2009, p. 18-24).

Por sua vez, Cristensen e Raynor (2003, p. 32-34) classificam a inovação em

dois tipos distintos: as inovações sustentadoras e as disruptivas. Para eles, as

inovações sustentadoras são aquelas que se traduzem em produtos ou serviços

com desempenho superior em relação aos previamente disponibilizados e que,

basicamente, são destinados aos clientes mais exigentes do mercado atual. Já as

inovações disruptivas, ainda segundo os referidos autores, contemplam produtos

menos sofisticados que rompem o padrão vigente. Com soluções mais simples, mais

convenientes e mais baratas, as inovações disruptivas possibilitam o atendimento de

109

novos segmentos, como os clientes menos exigentes e os atuais não consumidores.

Também, cabe destacar que, embora as inovações sustentadoras sejam

fundamentais para promover o crescimento dos atuais negócios, as inovações

disruptivas oferecem novas alternativas para o crescimento bem sucedido

(CRISTENSEN, RAYNOR, 2003, p. 101).

inovação pode tornar irrelevante a concorrência, na medida em que proporciona

mais valor para os clientes nos mercados existentes ou que, através desse valor,

possibilita a criação de novos mercados. A inovação de valor não envolve

necessariamente novas tecnologias, mas contempla a oferta de valor superior para

os clientes com preços acessíveis (KIM, MAUBORGNE, 2004, p. 334- 337).

4.1.3 Atividades de inovação

As atividades de inovação podem ser caracterizadas pelo conjunto de ações

científicas, tecnológicas, organizacionais, financeiras e comerciais que conduzem,

ou visam conduz

de inovações. As atividades de inovação também inserem a P&D que não está

diretamente relacionada ao desenvolvime . Porém,

cabe destacar que a P&D é fundamental para o processo de inovação, e que toda

P&D é considerada atividade de inovação (OECD, 2006b, p. 35, 56, 105). Para

A P&D contempla as pesquisas, básicas ou aplicadas, destinadas à aquisição

de novos conhecimentos, obtenção de invenções ou de modificações técnicas

específicas; bem como, as atividades de desenvolvimento e avaliação de novos

conceitos de produtos ou processos. As atividades de P&D podem ser

desenvolvidas internamente, com equipes e instalações próprias, ou externamente,

quando são contratadas junto a instituições de pesquisa, outras empresas e

entidades correlatas. (OECD, 2006b, p. 44-45, 112-113).

As demais atividades de inovação são aquelas destinadas ao fortalecimento

da capacidade para desenvolver inovações, ou para adotar com sucesso, inovações

110

já desenvolvidas. Essas ações, no tocante a produtos e processos, podem

contemplar também junto a entidades de pesquisa, outras empresas e entidades

correlatas, a aquisição de conhecimentos externos como patentes e invenções não

patenteadas, marcas registradas, novos conceitos para produtos e processos, e

similares. Contemplam ainda a aquisição de máquinas, equipamentos e outros bens

de capital, inclusive, sistemas computacionais, instalações e correlatos necessários

para viabilizar as inovações, bem como, as atividades de design, planejamento e

teste de novos produtos, serviços, processos produtivos e métodos de distribuição

que não tenham sido inseridos na P&D, e, ainda, as atividades de treinamento

interno e externo, relacionadas ao desenvolvimento ou implementação de

inovações. As atividades dirigidas às inovações de marketing e as organizacionais,

compreendem o planejamento, desenvolvimento e implantação de novos métodos

de marketing e cunho organizacional, inclusive, com a aquisição de conhecimentos

externos (OECD, 2006b, p. 44-45, 112-113).

O papel da P&D no processo de inovação é especialmente relevante nos

setores de alta tecnologia. Em outros setores, muitas vezes, a estratégia de

inovação é baseada na adoção de conhecimentos e de tecnologias disponíveis. As

diferenças no enfoque estratégico da inovação, tais como a ênfase em inovações

incrementais ou radicais, implicam em diferentes demandas relacionadas às

estruturas organizacionais e a outros elementos institucionais das empresas, tais

como procedimentos e direitos de propriedade intelectual, e que, conforme o caso,

podem variar bastante de papel e de importância (OECD, 2006b, p. 46).

4.1.4 Estratégias

A discussão sobre os aspectos que fundamentam e justificam os

investimentos em inovação, é fundamental para o sucesso de países e organizações

(OLIVEIRA, 2010, p. 1). Os investimentos empresariais em inovação ocorrem por

mercados, eficiência, qualidade ou à capacidade de aprendizado e de

considerar que os produtos e serviços inovadores proporcionam crescimento

111

econômico e empregos, bem como, podem ampliar a população atendida quando,

em especial, são mais baratos e permitem o atendimento mais conveniente de

segmentos que até então tinham pouco ou nenhum acesso aos mesmos

(AHLSTROM, 2010, p. 20-21).

Porém, pode ser considerado que o principal motivo para as empresas

inovarem é a possibilidade de melhorar seu desempenho, especialmente, através do

aumento da demanda e/ou pela redução de custos. Por exemplo, as inovações em

produtos podem se constituir em importante fonte de diferenciação ou, ainda,

contribuir para o aumento das vendas e das margens. Já as de processo, podem

aumentar a produtividade, possibilitando vantagens de custos sobre a concorrência

(OECD, 2006b, p. 36-37).

Entre os fatores mais citados que estimulam o esforço inovativo, estão a

busca de vantagem competitiva sustentável, de novas alternativas para crescimento

do negócio, de oportunidades para aumentar a participação no mercado e da receita

no longo prazo. A inovação também é utilizada como uma forma de reação

longo prazo, e que as pessoas constituam-se no principal investimento a ser

-16).

Para se tornar perenes, as empresas devem ter adotar uma abordagem

integrada que considere os processos, as pessoas, as tecnologias, o mercado e as

dimensões competitivas, que tiver como objetivo prolongar a vida das organizações

sempre algum tipo de pesada ameaça ou mudança no contexto competitivo exigindo

certa: não inovar é o maior

A transformação de uma empresa em inovadora depende de um esforço de

mudança planejada, no qual, o desenho de uma estratégia de inovação é

de inov

planejadas em equipes, ambiente, processos e outros elementos que potencializem

-se, sem uma estratégia de transformação completa e

112

bem formulada, não haverá mudanç

necessário, em especial, compreender as expectativas e as dinâmicas das decisões

dos clientes (PIERACCIANI, 2008, p. 34-35).

A definição de estratégias de inovação demanda a análise das capacitações,

interações e vínculos dos agentes envolvidos, bem como da organização, gestão e

comercialização da tecnologia, entre outros fatores. Cabe destacar, especialmente,

que o processo de inovação, em razão de sua natureza social e interativa, implica no

fornecedores e outras fontes de conhecimento, como as

suas ligações comerciais com client

esforço tecnológico interno e os vínculos com universidades e institutos de pesquisa

A inovação pode contemplar diferentes tipos de estratégias. Algumas

empresas competem com base na liderança na inovação de produtos, outras

sustentam esse posicionamento pela inovação de processos, e também, existem

aquelas que seguem rapidamente as mais inovadoras (TERRA, 2007, p. 25). Além

disso, a estratégia pode ser caracterizada pelo tipo de inovação. Na estratégia

baseada na inovação aberta, a geração e retenção de valor residem na capacidade

de buscar e integrar alternativas no ambiente competitivo que possibilitem dar

atendimento ágil e rápido às necessidades do mercado. Já na estratégia baseada na

inovação do tipo fechada, a concepção de valor é sustentada pelo pioneirismo na

introdução da inovação no mercado, que se traduz em preços privilegiados, e a

detenção desse valor, se dá com o uso de instrumentos de proteção intelectual

(CARVALHO, 2009, p. 29). Nessa abordagem inclusive, existem indicativos de que

as empresas podem alcançar maior rentabilidade quando sua estratégia de inovação

contempla o uso de patentes e segredos industriais, possibilitando-as usufruir de

monopólios temporários (SANTOS; ROMEIRO, 2008, p. 479).

As condições para a inovação bem-sucedida compreendem basicamente: o

compromisso da administração com as mudanças; a adoção de perspectivas de

longo prazo; a flexibilidade e capacidade de aceitar riscos; bem como, a promoção

de um ambiente interno favorável às inovações (ADAIR, 2010, p. 20-33). Além disso,

o estilo estratégico empresarial deve possuir compatibilidade com a natureza das

oportunidades tecnológicas e, o controle financeiro deve ser dosado para não

113

desestimular a inovação (TIDD; BESSANT; PAVITT, 2005, p. 252). De qualquer

forma, o sucesso de uma estratégia de inovação depende do:

entendimento dos parâmetros fundamentais do jogo competitivo (mercados, concorrentes, forças externas, etc.) e também do papel que o conhecimento tecnológico pode desempenhar como um dos recursos desse jogo: como o conhecimento pode ser acumulado e compartilhado, ser utilizado em novos serviços/produtos e processos, como se pode adquirir conhecimento complementar ou tê-lo como apoio (TIDD; BESSANT; PAVITT, 2005, p. 383).

Por outro lado, as estratégias empresariais em inovação devem considerar

três componentes essenciais. Um, é a posição da empresa em relação às posições

os de produtos, processos e tecnologias, e em

respeito aos caminhos tecnológicos disponíveis para a empresa em razão de suas

competências já desenvolvidas, bem como, das oportunidades emergentes que tais

capacidades permitem aproveitar. O terceiro contempla os processos

organizacionais utilizados pela empresa para integrar a aprendizagem estratégica

nos seus limites funcionais e departamentais (TIDD; BESSANT, 2005, p. 147-148).

A estratégia da inovação, quando abordada sob o enfoque da P&D, pode ser

classificada em três tipos distintos. O primeiro, denominado de P&D de primeira

geração, é quando são contratadas pessoas qualificadas, disponibilizadas

instalações adequadas e outros recursos para a P&D, com a expectativa de que tais

ações produzam resultados comercialmente viáveis, caracterizando o que pode ser

geração, é quando as atividades de P&D são conduzidas através de projetos

estruturados, com quantificação de custos e de benefícios de cada projeto,

possibilitando uma avaliação do progresso em relação aos objetivos pretendidos. O

terceiro, denominado P&D de terceira geração, leva em conta as demandas de cada

negócio e da corporação como um todo, nas quais os investimentos e as

expectativas de resultados são equilibrados em um conjunto de projetos (ROUSSEL;

SAAD; BOHLIN, 1992, p. 7-10).

As estratégias mais ofensivas em P&D são direcionadas à geração de novos

produtos e processos, enquanto as menos ofensivas se caracterizam pela busca de

pequenos aprimoramentos em produtos e processos, ou ainda, de novas aplicações

114

ou adaptações dos mesmos (KRUGLIANSKAS, 1997, p. 44). No tocante às

estratégias de inovação sob um enfoque mais amplo, cabe destacar que as

empresa possui apenas um conhecimento muito imperfeito do seu cenário, de suas

próprias forças e fraquezas e de possíveis índices e di

Esse entendimento implica em tomar medidas deliberadas em direção a um objetivo

proposto, avaliar os seus efeitos, promover os eventuais ajustes necessários no

objetivo e decidir sobre os próximos passos (TIDD; BESSANT; PAVITT, 2005,

p. 134).

Para Marcovitch (1997, p. 11), citando exemplos nas áreas de energia e

telecomunicações, entre outros, os esforços em inovação das empresas estatais

empresa

sentido, as ações da inovação estariam inseridas no que o referido autor, então

crescimento empresarial es

As estratégias de inovação são dependentes da forma como se dá a reação

das empresas aos desafios impostos pela abertura dos mercados e à globalização

cnológicas

possibilidades para aproveitar as oportunidades (MANUAL DE BOGOTÁ, 2001,

p. 56).

O atual destaque dado à inovação como um elemento de fundamental

importância para a

competências, que não são triviais e por vezes demandam investimentos de longo

a gestão da inteligência,

ampliando e atualizando o conhecimento para torná-lo um instrumento de

num contexto complexo e dinâmico, com mudanças que podem contemplar a

tecnologia, a organização ou até o cenário econômico da empresa. Dessa forma,

normalmente, é difícil: identificar as oportunidades e ameaças tecnológicas; definir

as estratégias de inovação; e prever os resultados. Porém, independentemente da

115

(TIDD; BESSANT, 2005, p. 147).

Quando considerada a dimensão tecnológica da inovação, o uso da

tecnologia como fator de competitividade depende de um alinhamento do plano de

desenvolvimento tecnológico com a estratégia corporativa, o que significa dizer que

deve existir sintonia das atividades de P&D com as metas da empresa relacionadas

às suas expectativas de liderança no mercado, de preços competitivos e de

diferenciação de seus produtos (VASCONCELLOS et al., 1997, p. 23). Recomenda-

se, inclusive, que sejam analisadas as relações das atividades inovadoras com as

estratégias empresariais concebidas para melhorar a competitividade e para

aproveitar oportunidades de maior rentabilidade e de crescimento nos mercados

específicos em que as empresas operam (MANUAL DE BOGOTÁ, 2001, p. 56). No

ações organizacionais que, levando em conta o que tem (conhecimento disponível)

e os sinais que recebe (informações), busque continuamente caminhos diferentes

Outro aspecto a considerar nas estratégias de inovação das empresas é a

construção do capital social, pois a confiança, os valores e as normas institucionais,

causam impactos importantes nas trocas de conhecimentos no âmbito das relações

externas e internas das empresas (OECD, 2006b, p. 89). Assim, a criação e a

apropriação de inovações dependem, aind -

financeiros da empresa, mas principalmente do ambiente institucional no qual está

no contexto da inovação, em especial, deve valorizar o novo, a participação dos

empregados e até o erro como forma de aprendizado. Deve ainda, contar com

er

construída por uma liderança forte, agente de mudanças, e para a qual os resultados

de curto prazo são secundários (PIERACCIANI, 2008, p. 50). Cabe ressaltar que a

conjunto de habilidades e de conhecimentos gerenciais diferente daquele

Como as inovações envolvem coisas novas e não experimentadas, parcial ou

totalmente, apresentam riscos. Assim, os lucros que são a essência da ação

116

empresarial, devem ser vistos como o pagamento para empresa ser inovadora e

o

erro é parte do processo de aprendizagem da inovação (PUPO; HOMMA, 2008,

p. 190).

No processo de inovação, os produtos, serviços e as organizações e

instituições, devem passar por mudanças com a finalidade de se tornarem melhores.

Nesse sentido, a inovação como instrumento de mudança, pode ser vista como

alguns pequenos, alguns grandes em uma direção

Finalmente, é importante destacar que as mudanças envolvendo produtos e

serviços inovadores, personalizados e com alta qualidade, irão demandar

habilidadesde alto nível para desenvolver, produzir e entregar tal tipo de produção.

Nesse sentido, existem fortes evidências indicando que um nível de qualificação

profissional superior influencia diretamente o potencial dos indivíduos e das

organizações no tocante à promoção de inovações (TONER, 2011, p. 37, 39). Para

que uma empresa possa operar de forma realmente criativa e inovadora, o que pode

levar vários anos, é fundamental que ela promova o desenvolvimento pessoal e

profissional de sua equipe. Esse desenvolvimento, inclusive, poderá ser demandado

por trabalhadores e dirigentes no sentido de as empresas em que atuam, também

lhes permitam aprender (PONTI, 2009, p 164).

4.1.5 Avaliação

A avaliação tecnológica compreende a utilização de métodos, técnicas e

m

Por sua vez, na avaliação das atividades de inovação, além dos aspectos

técnicos e econômicos, é fundamental considerar a relevância social e ambiental

dos resultados pretendidos ou obtidos (STEMMER, 1998, p. 170 e DAGNINO et al.,

117

2004, p. 55-62). Além disso, na avaliação do esforço inovativo também é importante

natureza essencialmente incremental do progresso em P&D e demais atividades a

2005, p. 252).

De todas as alternativas utilizadas para tal avaliação, merece destaque a

para comparar empresas, setores e países, ou até mesmo para caracterizar o nível

tecnológico dos mesmos. Esse indicador que mede o esforço para gerar novos

conhecimentos, corresponde ao percentual da receita líquida de vendas que é gasto

com P&D (FURTADO; QUADROS; DOMINGUES, 2011, p. 26-27).

No ambiente empresarial, os indicadores mais utilizados para avaliar a

inovação compreendem as estatísticas de P&D, tais como as relacionadas aos

gastos, pessoal alocado, patentes obtidas, contabilização e classificação de

anúncios de novos produtos; os indicadores bibliométricos, contemplando as

contabilização de artigos científicos; bem como, as técnicas semiquantitativas

relacionadas à avaliação de desempenho do departamento de P&D (SBRAGIA et

al., 2006, p. 40). Porém, cabe ressaltar que ainda são poucas as empresas que

s, não estão

resultados financeiros, principalmente aqueles relacionados ao aumento de vendas,

faturamen

exceções dizem respeito às avaliações de inovação organizacional e de inovação de

p. 2).

as convencionais de mensuração

de projeto são de utilidade limitada para a avaliação de projeto e alocação de

resultados e das dificuldades para estimar o retorno financeiro do aprendizado

118

tecnológico associado à tal atividade, especialmente nos estágios iniciais da P&D,

quando as incertezas são bastante altas e as escolhas são, essencialmente,

subjetivas (TIDD; BESSANT: PAVITT, 2005, p. 252). Gomes (2003, p. 112) reforça

essa assertiva, ao entender que as avaliações de P&D realizadas antes do início dos

respectivos projetos, também denominadas ex anteincertezas de seus resultados, a forte característica não-linear da P&D e a

dificuldade na mensuração dos diversos e possíveis impactos econômicos, sociais e

Segundo Sbragia et al. (2006, p. 40-43) os estudos sobre os indicadores de

inovação tecnológica tem sugerido que:

a) em alguns setores de atividade pode existir relação entre os gastos de

P&D e a lucratividade da empresa;

b) a P&D pode influenciar o crescimento das empresas, porém não de forma

exclusiva, mas em razão de outros fatores que contribuem nesse sentido;

c) o mercado pode estimular os investimentos da empresa em inovação,

especialmente quando ela está sob pressão de concorrentes e, de outro

lado, sendo essa pressão inexistente, ela tende a reduzir tais

investimentos;

d) pode existir forte correlação positiva entre os gastos em P&D e o

percentual do faturamento obtido com produtos novos ou melhorados;

e) em alguns setores, o número de patentes obtido pode não ter relação com

o lucro ou com a participação de mercado que, caso existente, seria muito

fraca; porém, outros estudos indicaram a possibilidade de relação entre o

número de patentes e a evolução do faturamento.

Dessa forma, Sbragia et al. (2006, p. 45) concluem que existe uma:

relação significativa entre gastos em P&D e produtos novos introduzidos no mercado. No entanto, a relação entre gastos em P&D e participação de mercado, lucratividade ou faturamento já é mais controversa, dado que diversas variáveis acabam interferindo no processo.

Com tal entendimento sobre o impacto da P&D fica evidente que o principal

benefício para os clientes é dispor de produtos novos ou melhorados. Por analogia,

119

quando se fala na prestação de serviços, o esforço da inovação deve se traduzir em

serviços novos ou melhorados.

A avaliação dos esforços e investimentos realizados em inovação, que é

fundamental para verificar se os retornos esperados estão sendo obtidos, deve ser

feita com base na caracterização dos resultados. Essa tarefa, por sua vez, é

facilitada pelo uso de indicadores que possibilitam uma análise global do

ibilitam o

estabelecimento de metas quantificadas e o controle de resultados para uma análise

crítica do desempenho da organização, para a tomada de decisões e para o

re-

As inovações podem, em maior ou menor grau, contribuir para a consecução

dos objetivos empresariais e gerar os efeitos desejados ou, até mesmo, efeitos

objetivos refiram-se aos motivos das empresas para a inovação, os efeitos dizem

1

apresenta fatores que podem ser considerados relevantes para a consecução dos

objetivos e obtenção de efeitos relacionados aos quatro tipos de inovação propostos

120

Relevante para: Tipo de inovação

produto processo organiza-cional marketing

Competição, demanda e mercados Reposição de produtos tornados obsoletos X Aumento da gama de bens e serviços X Desenvolvimento de produtos não agressivos ao meio ambiente X Aumento ou manutenção da parcela de mercado X Entrada em novos mercados X X Aumento da visibilidade ou da exposição dos produtos X Tempo reduzido de resposta às necessidades dos consumidores X X Produção e distribuição Aumento da qualidade de bens e serviços X X X Aumento da flexibilidade de produção ou provisão de serviços X X Aumento da capacidade de produção ou de provisão de serviços X X Redução dos custos unitários de produção X X Redução de consumo de materiais e energia X X X Redução dos custos de concepção dos produtos X X Redução dos tempos de produção X X Obtenção dos padrões técnicos industriais X X X Redução dos custos operacionais para a provisão de serviços X X Aumento da eficiência ou da velocidade do fornecimento e/ou distribuição de bens ou serviços X X Melhoria da capacidade de TI X X Otimização do local de trabalho Melhoria da comunicação e da interação entre as diferentes atividades de negócios X Melhoria do compartilhamento e da transferência de conhecimentos com outras organizações X Melhoria da capacidade de adaptação às diferentes demandas dos clientes X X Desenvolvimento de relações fortes com os consumidores X X Melhoria das condições de trabalho X X Outros Redução de impactos ambientais ou melhoria da saúde e da segurança X X X Execução de exigências regulatórias X X X

Quadro 1 - Fatores relacionados aos objetivos e efeitos da Inovação Fonte: Manual de Oslo (OECD, 2006b, p. 124)

Por outro lado, entre as diversas alternativas utilizadas para a avaliação da

inovação nas empresas, Trizotto e Geisler (2009, p. 192-193) sugerem um conjunto

de indicadores divididos em três grupos: de entrada, de processo e de saída;

conforme indicado na figura 2.

121

Figura 2 - Indicadores sugeridos para avaliação do processo de inovação

Fonte: Trizotto; Geisler, 2009, p. 192.

Ainda segundo Trizotto e Geisler (2009, p. 194-196), os indicadores de

entrada compreendem os recursos humanos e financeiros diretamente envolvidos

r a disposição da empresa em assumir

do processo de

as pela empresa

são suficientes para definir eventuais mudanças estratégicas no âmbito da inovação,

relação

Para mensurar os resultados da inovação, o Manual de Oslo (OECD, 2006b,

p. 29) considera que são diretamente relevantes os indicadores relacionados aos

recursos destinados à P&D e à estatística de patentes. Destaca que a validade dos

dados sobre P&D foi constatada em vários estudos como, por exemplo, os

técnicas econométricas, tanto para países como para setores e

ENTRADA

PROCESSO

SAÍDA

Percentual do faturamento investido pela empresa em atividades de pesquisa e desenvolvimento (P&D).

Percentual de colaboradores envolvidos no processo de inovação.

Percentual das idéias geradas que foram aprovadas.

Índice de desistência.

Taxa de atraso no cronograma de projetos.

Taxa de extrapolação no orçamento de projetos.

Número de produtos lançados.

Percentual de patentes concedidas à empresa.

Percentual de faturamento proveniente de produtos lançados nos últimos dois anos.

Retorno sobre o investimento dos novos produtos (ROI).

122

próprio Manual ressalta que os referidos dados têm duas limitações principais. Uma,

é que a P&D está relacionada às mudanças técnicas, mas seus dados não

possibilitam medir tais mudanças. A segunda, é que a P&D não contempla todos os

esforços nessa área, pois existem outras formas de promover mudanças técnicas

como, por exemplo, o aprendizado pela prática.

Por sua vez

garantido pelos esc que possibilita seu detentor sua

exploração durante um determinado prazo, mas em contrapartida,

ais utilizadas

dinamismo tecnológico de uma empresa ou país, bem como, indicar eventuais

de

exemplo, o fato de muitas inovações deixarem de ser patenteadas enquanto outras

são objeto de diversas patentes, ou, que muitas delas não possuem valor

tecnológico e tampouco econômico, mas outras são de alto valor (OECD, 2006,

p. 29-30).

Pieracciani (2008, p. 134), considera que no Brasil o uso do número de

uma patente é ainda preciso enfrentar os notórios problemas e a lentidão do nosso

Já

Carvalho (2009, p. 121-123) ressalta que o sistema de patentes também apresenta

limitações para mapear alguns tipos de inovações, como os softwares, e que, dessa

forma, o número de patentes não seria um indicador adequado para avaliar os

desejos dos clientes, se ela não representar valor, na avaliação deles, de nada terá

tanto tecnológicos como de mercado, e chegou ao mercado, gerando valor para os

stakeholders env

O sucesso da P&D pode ser caracterizado quando ela satisfaz as

expectativas da administração e contribui para a gestão estratégica da organização.

Neste contexto, ela é exitosa se conduz a novos produtos e processos, ou se

123

fornece elementos para decidir quanto à continuidade de investimentos. Em outras

palavras, a P&D é útil para decidir com relação ao desenvolvimento de novos

produtos e processos, bem como, para reduzir perdas e investimentos. Alcançar

100% de sucesso em P&D é um ideal, mas não uma realidade. Por outro lado, é

possível ter pleno sucesso na obtenção de dados para apoiar decisões relativas à

continuidade de projetos ou para buscar alternativas de investimentos na P&D

(CLELAND; BURSIC, 1992, p. 127-128).

Para Foster (1986, p. 20), a inovação é como uma batalha no mercado que,

de um lado envolve os inovadores ou atacantes, que tentam ganhar dinheiro com a

mudança na ordem das coisas; e, de outro lado, os defensores, que procuram

proteger seu fluxo de caixa existente. Assim, o autor considerou que para

compreender o papel da P&D no sucesso corporativo é necessário discutir os lucros

advindos de tal atividade, considerando que a mesma tem um ciclo no qual,

inicialmente a tecnologia avança vagarosamente, então acelera, e depois,

invariavelmente declina. Ainda segundo Foster (1986, p. 167), o progresso

tecnológico não é o objetivo final, pois o que deve ser buscado é a maximização do

retorno de recursos limitados, no caso investimentos em P&D, através da melhoria

em produtos e processos que possibilitem capturar mercados.

4.1.6 Inovação regulada

As experiências internacionais indicam que as atividades de P&D públicas e

a capacidade de lidar com os desafios energéticos, sociais e ambientais [que são de

P&D relacionadas ao interesse público é, especialmente acentuado pela tendência

de redução no investimento público e privado destinado à P&D; bem como, pela

(GOMES, 2003, p. 112).

Internacionalmente, os investimentos individuais das concessionárias de

energia têm diminuído desde o início da década de noventa, mas não chegaram a

124

desaparecer. Uma das possíveis razões desse comportamento foi o processo de

desregulamentação do setor elétrico, que provocou a redução dos investimentos

globais em P&D. O aumento das pressões competitivas nesse novo contexto passou

a demandar, por exemplo, medidas para corte de custos e redução de investimentos

que serão tornados públicos em lugar de serem transformados em ativos

empresariais. As reformas no setor elétrico concretizadas em diversas partes do

mundo, também criaram, especialmente para os países em desenvolvimento, novos

desafios para o setor público relacionado, tais como, compreender a operação do

mercado, identificar oportunidades de financiamento e desenvolver mecanismos

para alocação de recursos públicos e privados (JANNUZZI, 2005, p. 1753).

Em uma avaliação mais detalhada do declínio nos investimentos em P&D no

setor elétrico, nas últimas duas décadas, contemplando as dez maiores empresas

de energia elétrica do mundo, tornou-se possível observar que esse declínio foi

acentuado nas empresas privadas ou recentemente privatizadas, enquanto naquelas

sob controle público, os esforços em P&D não foram reduzidos. Na citada avaliação,

ra

incompatível como objetivo de aumentar

foram indentificados indícios de que o investimento em P&D contribuisse com a

lucratividade. (STERLACCHINI, 2010, p. 1, 21).

Em vários países, novos mecanismos têm sido implantados para captar

recursos diretamente dos consumidores e financiar programas de P&D e eficiência

energética. Nos EUA, por exemplo, muitos estados instituíram os fundos de

benefício público (public benefits funds), para manter investimentos prioritários em

eficiência energética, energia renovável, P&D e em alguns serviços de baixa

lucratividade. Em geral, esses fundos não criam novos encargos para os

consumidores e são competitivamente neutros, ou seja, visam proporcionar

benefícios a todos (JANNUZZI, 2005, p. 1754).

Por outro lado, em razão da tendência de redução dos investimentos em P&D

no setor elétrico, tem sido reconhecida a necessidade de se adotar políticas mais

radicais, no sentido de obrigar as concessionárias privadas do setor a investir em

P&D ou ainda, de aumentar a presença de empresas com controle público ou

configuradas na forma de parcerias público-privadas. Caso contrário, não será

possível mobilizar recursos para P&D em volume suficiente para garantir fontes de

energia seguras, baratas e limpas que a sociedade necessita com urgência

125

(STERLACCHINI, 2010, p. 21). Também cabe destacar a experiência de alguns

países como a França, Suécia e Canadá, em que grandes empresas elétricas sob

controle governamental, conseguem mobilizar volumes suficientes de recursos para

os investimentos em P&D, sem gerar ineficiências e tampouco sem impedir a

abertura dos mercados de eletricidade para as diversas formas de competição

(STERLACCHINI, 2010, p. 23).

Sob um outro enfoque, é usual observar demandas crescentes para a

promoção do aumento de recursos destinados à P&D. Entretanto, é necessário

considerar a natureza da inovação envolvida, pois o simples aumento de recursos

não garantirá que os resultados desejados sejam obtidos. É importante dispensar

uma maior atenção à governança da inovação, sendo necessário nesse sentido, ter

como objetivos o desenvolvimento de canais para suportar a difusão do

conhecimento e o processo de aprendizado; bem como, uma maior coordenação

das relações entre os atores públicos e privados envolvidos. De qualquer forma, a

consecução dos objetivos estabelecidos ficará comprometida se não for

compreendida a dinâmica das instituições que estabelecem as leis, regras e

procedimentos e, em especial, como a legitimidade de tais ações é concretizada.

Dentro dessa visão, é possível considerar que a governança da inovação não é um

problema técnico, mas sim regulatório (BELLANTUONO, 2009, p.34).

Também cabe destacar, que as mudanças estruturais nas organizações

concorrência, mas em razão de outros processos que tornam as organizações mais

semelhantes sem necessariamente fazê-las mais ef

como fonte de legitimidade, mas não necessariamente de melhoria do desempenho

(CALDAS; FACHIN, 2005, p. 49-50). Esse entendimento, no caso específico do

setor elétrico, remete a uma questão, conforme recomendado por Lopes e Barbosa

(2008, p. 20-

No caso do setor elétrico brasileiro, existe a atuação conjunta de instituições

públicas e privadas para o desenvolvimento de inovações, que apesar das

não tem

como conhecer todas as atividades empresariais, a não ser que as reproduza

126

objetivos sociais, distintos dos objetivos da própria firma, sem ter controle e

conhecimento p 47).

Apesar dessa assimetria, a regulação influencia significativamente a

estratégia tecnológica da empresa regulada, na medida em que cria barreiras

à entrada de novas empresas, promove um ambiente protegido de pressões

competitivas e, assim, é removido um poderoso estímulo à inovação tecnológica.

inovação no que toca ao tamanho das firmas e possibilidades de cooperação

inter-firmas. O problema está em que, sem perspectivas concretas de perder suas

questão diz respeito à possibilidade das inovações alterarem de forma significativa

as condições competitivas, especialmente, através da criação, ampliação ou até

mesmo, eliminação dos monopólios naturais (ARAÚJO, 2001, p. 49-50).

A P&D no setor elétrico compreende um conjunto diversificado e complexo de

atividades, muitas das quais, demandam tempo, são caras e tem retorno incerto.

Tais atividades podem contemplar desde o desenvolvimento de novas tecnologias,

até a adaptação e introdução de inovações incrementais. A P&D, entre outras ações,

envolve a criação e manutenção de instalações e infraestrutura para pesquisa; o

estabelecimento de normas, certificação e ações correlatas; a qualificação de

pessoal em todos os níveis; e a capacidade para criar competências em áreas

relevantes para melhorar e desenvolver os atuais e futuros serviços e tecnologias

em energia. Por sua vez, o uso sócio-econômico dos resultados dessas atividades,

que está entre os principais objetivos da P&D, demanda esforços coordenados de

atores públicos e privados (JANNUZZI, 2003, p. 7).

Um outro aspecto da questão, especialmente no caso brasileiro, é que as

reformas no setor introduziram novos atores, tais como, as concessionárias

privadas, as agências reguladoras e as instituições de ensino e pesquisa, que

possuem diferentes objetivos e motivações para promover ações de P&D

(JANNUZZI, 2003, p. 9). Além disso, conforme Santos e Romeiro (2008, p. 481), tem

faltado preocupação com a priorização da capacidade inovativa das empresas

autores consideram que a atividade de

P&D, em lugar de estar demasiadamente concentrada nas universidades e

127

laboratórios de pesquisa, deveria estar mais presente no setor empresarial, que

.

Por outro lado, é muito difícil categorizar e especificar os benefícios públicos

gerados pela P&D, seja de forma geral ou mais específica. No caso da P&D no setor

de energia, esses benefícios podem compreender: aspectos técnicos e econômicos,

como aumento da competitividade industrial e da eficiência energética; ações

relacionadas às mudanças climáticas, qualidade do ar e biodiversidade, entre outras

temáticas ambientais; bem como, ampliação do acesso à eletricidade, geração de

empregos, redução do custo da energia para os consumidores e diversos benefícios

sociais. Com a P&D no setor elétrico, destacam-se ainda, os benefícios públicos de

cunho estratégico como, por exemplo: maior confiabilidade do sistema; redução de

perdas; melhoria da qualidade da energia; promoção do desenvolvimento regional;

aumento da capacidade de desenvolver competências tecnológicas próprias;

diversificação da matriz energética; maior segurança no fornecimento de energia e

criação de uma base industrial associada às tecnologias energéticas (JANNUZZI,

2003, p. 9-10).

O conceito de P&D de interesse público pode abranger as atividades de

em

economicamente, essas atividades são excluídas dos interesses empresariais

(GOMES; JANNUZZI, 2004). Em 2003, uma pesquisa sobre o setor elétrico

brasileiro constatou que existia pouco interesse das concessionárias no

desenvolvimento de atividades de P&D

os esforços em atividades de P&D de interesse público, caso contrário as empresas

As reformas institucionais no setor

energético brasileiro não implicam, necessariamente, em diminuição das atividades

de P&D de interesse público nesse setor, mas a experiência tem mostrado que

essas atividades podem ser ameaçadas caso não existam políticas públicas

explícitas e regulamentações implementadas a seu favor (JANNUZZI, 2003, p. 42).

No caso específico do setor elétrico brasileiro foram encontrados indícios de

relevante

128

[concessionárias do setor elétrico], apesar do volume significativo de investimentos

em P&D e das intenções subjacentes às diretrizes estratégicas e políticas para

.,

PROCOPIUCK, 2008, p. 254). Além disso, considera-se que a obtenção de

resultados objetivos com as atividades de P&D demanda o aprimoramento da

regulação desse setor e maior comprometimento com a utilização mais adequada

dos recursos investidos (MARTINI; MAFFEI, 2005, p. 7).

Um ponto de partida nesse sentido é compreender os diferentes objetivos

envolvidos na P&D do setor elétrico brasileiro. Uma tentativa é a classificação dessa

atividade em três categorias, quais sejam: P&D de interesse público, P&D de

definida como aquela que abrange atividades de P&D amplamente alinhadas com o

desenvolvimento público e que apresentam elevadas repercussões sociais e baixos

retornos de interesse privado, e, por isso, demandam financiamento público para

serem implementadas (JANNUZZI, 2003, p. 12). Esse interesse público deve ser

socialmente construído e estar alinhado com os objetivos de desenvolvimento

nacional (JANNUZZI, 2003, p. 43).

Entretanto, cabe ressaltar que num estudo sobre o papel do setor público nas

atividades de ciência e tecnologia, contemplando os casos da Embrapa e da

de ser definido a priori, dado que diferentes segmentos possuem diferentes lógicas e

2007, p. 98).

comercial, compreende atividades que as empresas reconhecem como estratégicas

para suas operações, e cuja finalidade é obter um melhor posicionamento no

mercado competitivo. Esse tipo de P&D objetiva, especialmente, a obtenção de

inovações para reduzir custos e, privilegia as ações de baixo risco e de rápido

retorno comercial, bem como, os projetos orientados para a diferenciação de

produtos e serviços que contribuam para uma maior participação no mercado. Outra

característica é o interesse em patentes e outros direitos de propriedade intelectual

para obtenção de benefícios comerciais. Esse tipo de P&D também pode apresentar

benefícios de interesse público, como o eventual repasse às tarifas das reduções de

129

custo obtidas. Entretanto, a prioridade é sempre maximizar o retorno econômico

para a empresa (JANNUZZI, 2003, p. 13).

Por sua vez, a P&D do tipo

desenvolvidas pelas empresas do setor energético que seguem as diretrizes fixadas

pelo órgão regulador. Apesar de poder gerar benefícios públicos, distingue-se da

P&D de interesse público, porque muitas vezes contempla o investimento obrigatório

das concessionárias, o qual pode, ou não, ser incluído na estrutura tarifária dos

serviços prestados. Esse tipo de P&D, portanto, pode propiciar benefícios públicos e

também benefícios privados, de interesse das concessionárias, mas não

necessariamente motivados pelas forças competitivas (JANNUZZI, 2003, p. 37).

4.2 VISÃO NEO-INSTITUCIONAL

4.2.1 Contextualização

No âmbito do setor elétrico brasileiro, diversos estudos têm sido realizados

com o suporte da perspectiva neo-institucionalista. Entre eles, podem ser

destacados os seguintes:

Condições para a integração elétrica na América do Sul e sua

dependência de investimentos, instituições e marcos regulatórios (NEVES,

2007).

Controle social na regulamentação do setor elétrico (FARIAS, 2004).

Dinâmica e oportunidades de negociação na tomada de decisão do setor

elétrico (FRANÇA, 2007).

Institucionalização da gestão do conhecimento e o poder de competição

das empresas do setor elétrico-eletrônico (KUNIYOSHI, 2008).

Institucionalização do modelo regulatório do setor elétrico, através de um

estudo de caso contemplando as distribuidoras de energia elétrica

(ANTUNES, 2006).

130

Respostas estratégicas de uma empresa do setor elétrico em relação a

pressões institucionais e responsabilidade social corporativa (MORAIS,

2010).

Segundo a abordagem institucional, as ações sociais e o Estado são

moldados pelos fenômenos constitutivos do ambiente institucional, contemplando

aspectos sociais, políticos, econômicos, culturais e outros (VIEIRA; CARVALHO,

2003, p. 13). Sua origem reside na sociologia organizacional, tendo por objetivo

organizações e sua relação com o ambiente, preconizando que, de acordo com esse

ambiente, as orga

Com a teoria institucional, a realidade organizacional passou a ser

considerada como objeto de construção social, segundo regras elaboradas na

sociedade que podem ser absorvidas e suportadas pela opinião pública ou, ainda,

impostas por força da lei. Além disso, a interação da organização com o ambiente no

qual está inserida, passou a ser reconhecida como de importância para a sua

sobrevivência e equilíbrio (ANTUNES, 2006, p. 32-33). Entre os desdobramentos

dessa teoria encontra-se a perspectiva neo-institucionalista que, inclusive, é

considerada como uma continuidade da mesma (SELZNICK, 1996, p. 275-276).

Por outro lado, na análise de organizações, o neo-institucionalismo apresenta

algumas divergências relevantes em relação à teoria institucional. Entre essas,

destacam-se o conflito de interesses na concepção das ações organizacionais e o

ambiente considerado como parte constitutiva da organização (FONSECA,

2003, p. 49). Além disso, ao contrário do institucionalismo tradicional, o neo-

institucionalismo não tem a pretensão de explicar tudo via instituições, pois existem

situações em que os processos políticos são pouco consolidados. Considerando os

limites explicativos dos fatores institucionais, é também necessário atentar para o

-

2000, p. 233-234).

Nas últimas duas décadas, o neo-institucionalismo vem conquistando maior

destaque no campo dos estudos organizacionais, sendo apontado como uma

alternativa à visão racionalista, na medida em que dá atenção às redes relacionais e

aos sistemas culturais que modelam e dão sustentação às ações e estruturas

organizacionais (FONSECA, 2003, p. 47). Para Frey (2000, p. 231-233), nessa

131

perspectiva, as instituições assumem um significado estratégico e uma função

relacional, regulando relações, gratificações e distribuição de posições sociais.

O neo-institucionalismo também ampliou o conceito de instituição, abrigando

um maior número de situações, e reafirmando as instituições como importantes

objetos de estudos políticos e sociais (RAMALHO, 2007, p. 7). Com ele vieram os

conceitos de campo organizacional, legitimidade, isomorfismo e pressões

institucionais. Segundo essa perspectiva,

determinada pela extensão do alinhamento organizacional com o ambiente

Também considerado como a ênfase sociológica da abordagem institucional,

o neo-institucionalismo deu uma importante contribuição para os estudos

das atenções da relação entre as organizações e o ambiente, tornando-as assim

p. 21). Sua difusão no Brasil está associada ao interesse que despertou para

explicar as razões da convergência em torno de práticas comuns nas organizações,

; CRUBELLATE, 2009, p. 108).

Por sua vez, Clegg et al. (2004, p. 29) consideram que o neo-institucionalismo

deu importância à legitimidade na vida organizacional, bem como, às práticas

Meyer e Rowan (1991, p. 41-62), entre diversas proposições relacionadas às

organizações institucionalizadas, sugerem que a incorporação de elementos

socialmente legitimados nas suas estruturas formais, podem maximizar a sua

legitimidade e aumentar a sua capacidade de sobrevivência. Fonseca (2003, p. 52),

complementa tal entendimento, afirmando que, para os adeptos da abordagem

usive, ocorre

eficiência e da demanda da

132

4.2.2 Legitimidade

A abordagem neo-institucionalista, segundo Scott (2008, p. 47-71), está

sustentada em três pilares que promovem a legitimação organizacional: o regulador,

o normativo e o cognitivo. O regulador possui um caráter coercitivo, com uma lógica

instrumentalista, traduzida em regras, leis e sanções, e cuja legitimação se dá por

legitimação organizacional é a conformidade às exigências legai

contempla a adequação e aceitação de normas e valores que com o passar do

tempo, subordinam e determinam os comportamentos dos indivíduos, implicando,

portanto, em uma legitimação moralmente governada. No cognitivo, as interações

sociais no ambiente possibilitam a criação e consolidação compartilhada de regras e

valores. Dessa forma, a base da legitimação é culturalmente sustentada. Para

Fonseca (2003, p. 51), com base nos pressupostos desse pilar, a sobrevivência das

organizações é ju

técnicas e financeiras, mas também pela conformação a fatores normativos de apoio

A legitimidade possibilita a manutenção ou mudança de práticas

organizacionais e das próprias organizações e sua busca, segundo Meyer e Silva Jr.

(2009) é utilizada pelas empresas como instrumento para fortalecer a presença no

mercado . Para obter legitimidade, ainda de acordo com os referidos autores, as

organizações empresariais adotam diversos tipos de estratégias, entre as quais

estão a assinatura de acordos e códigos de conduta, como demonstração do

respeito a padrões socialmente aceitos, até o apoio e promoção de ações

educacionais, culturais e outras causas reconhecidas como relevantes pela

sociedade. Outra estratégia utilizada é o isomorfismo, quando se reproduzem

práticas organizacionais e outros tipos de ações usuais e típicas em um determinado

mercado. A legitimação também pode ser obtida mediante os discursos, através dos

quais se busca influenciar os contextos em que estão inseridos e, especialmente, o

ambiente de negócios. Finalmente, Meyer e Silva Jr. (2009), lembram que a

legitimidade implica em uma dinâmica social no tempo e no espaço, demandando o

reexame constante das estratégias utilizadas para a sua obtenção.

133

4.2.3 Isomorfismo

O isomorfismo pode ser entendido como a busca da homogeneidade no

tocante a estruturas, processos e ações organizacionais (KUNIYOSHI, 2008, p. 50).

Ou ainda, como o conjunto de p

CARVALHO, 2003, p. 14). Sua adoção causa impactos positivos no desempenho

simbólico da organização, contribuindo para a sua aceitação, reputação e

legitimidade junto a diversos segmentos da sociedade (MORAIS, 2010, p. 55).

Também facilita as transações interorganizacionais em razão da similaridade, e

favorece o funcionamento interno da organização, em virtude do uso de regras

socialmente aceitas. Por outro lado, a interferência na estratégia organizacional dos

A competição entre as organizações nas situações de incerteza ambiental,

segundo Fonseca (2003, p. 52), compreende a disputa por recursos e

consumidores, bem como, a busca por legitimidade institucional. Esse confronto

torna

diminuindo a variedade e a instabilidade dos arranjos organizacionais em vigor em

esse contexto, de acordo com Fonseca (2003, p. 52-53),

emergem o isomorfismo competitivo,

das relações de troca entre os integrantes de um dado espaço organizacional, e o

Segundo DiMaggio e Powell (1991, p. 67-74), o isomorfismo institucional pode

se manifestar nas formas coercitiva, mimética ou normativa, de modo simultâneo ou

exclusivo. Para os autores, o isomorfismo coercitivo implica em adoção pelas

organizações, de estratégias similares em decorrência das pressões oriundas de

outras organizações das quais sejam dependentes, ou ainda, das expectativas

culturais da sociedade na qual elas operam, sendo que em alguns casos, as

mudanças organizacionais são resultado direto das exigências governamentais.

Fonseca (2003, p. 53) considera que esse comportamento das organizações ocorre

co e de pressões formais e

,

134

procedimentos padronizados pode dar-se, também, devido às relações de

autorid isomorfismo mimético é definido por

DiMaggio e Powell (1991, p. 67-74), como aquele que compreende a imitação de

estratégias e arranjos organizacionais praticados por outras organizações, com a

expectativa de reprodução do sucesso ou da legitimidade que elas parecem ter.

Dessa forma, tais organizações têm a expectativa de reduzir a incerteza em suas

operações, atenuar a ambiguidade de seus objetivos, ou superar as limitações de

compreensão de suas tecnologias organizacionais. Finalmente, os referidos autores

(DIMAGGIO; POWELL, 1991, p. 67-74) conceituam o isomorfismo normativo como

aquele que surge da profissionalização das organizações, a qual, especialmente

através de dirigentes e profissionais qualificados, contempla o compartilhamento e

disseminação de determinadas normas e procedimentos específicos de trabalho. Tal

profissionalização, com bases no processo educacional e redes profissionais,

conforme entendido por Fonseca (2003, p. 54),

comuns de interpretação e ação em face dos problemas e exigências internos,

O neo-

mudança organizacional isomórfica, são abertas novas possibilidades de abordagem

do problema proposto. São exemplos os usos do isomorfismo mimético, para

entender a difusão de modismos de gestão; do isomorfismo coercitivo, para

compreender a institucionalização e aplicação de elementos, como os programas de

qualidade; e ainda, a aplicação do isomorfismo normativo, para avaliar a

institucionalização de objetos diversos, como os códigos de ética (CALDAS;

FACHIN, 2005, p. 48 e 50).

4.3 CONCEITOS DE ESTRATÉGIA

O principal consenso dos estudiosos do campo da estratégia é

há consenso na sua definição. Não tanto pela dificuldade em encontrar definições

para o termo, mas principalmente pela multiplicidade de aspectos envolvidos em sua

.

135

, considera que a

atégia implica que todos os indivíduos de uma organização possam

deliberadamente o desenvolvimento e ajuste da

,

direção e o escopo de uma organização no longo prazo, que obtém vantagem em

um ambiente em mudança através de sua configuração de recursos e competências

com o objetivo de atender às expectativas dos stakeholders

As estratégias, presentes nos diferentes níveis organizacionais, podem

indica, são aquelas diretrizes fundamentais que condicionam todas as demais.

Abaixo delas vêm as estratégias funcionais, relativas a diferentes aspectos da ação

seja, á relacionada ao objetivo geral e escopo de uma

, ; e a

funcional,

t al., 2007).

Dentre as várias taxionomias dos desenvolvimentos na área da estratégia,

como um processo reativo. Nessa perspectiva, cresce a relevância do ambiente que,

considerado como o conjunto de forças fora da organização, é o agente central

responsável pela motivação das suas ações e, em particular, pela geração de sua

considerar a organização passiva, algo que passa seu tempo reagindo a um

estratégia no entorno de três forças centrais, que são o ambiente, a liderança e a

organização (MINTZBERG et al., 2000, p. 210).

Na perspectiva ambiental, a organização deve responder às forças do

ambiente, sob o risco de comprometer a sua existência. Dessa forma, a liderança é

um elemento passivo, responsável pela leitura do ambiente e pela condução da

adaptação da organização ao mesmo. Ainda segundo essa perspectiva, as

136

permanecem até que os recursos se tornem escassos ou as condições

demasiadamente hostis. al., 2000, p. 211).

Essa perspectiva estratégica é particularmente favorável aos estudos do setor

elétrico, especialmente em razão de sua sintonia com a teoria, bem como, pela

aderência aos pressupostos e requisitos da operação empresarial dentro de um

ambiente regulado e de interesse público.

Segundo Andrews (1996, p. 33-43), a estratégia pode ser avaliada com base

em algumas questões. Nesse sentido, o autor sugere responder se a estratégia: está

identificada ou explicitada através de palavras ou práticas; explora completamente

as oportunidades; tem consistência com recursos e competência corporativos;

apresenta risco compatível com referências econômicas e pessoais; é apropriada

aos valores pessoais e aspirações dos principais gestores, bem como, ao nível

desejado de contribuição para a sociedade; constitui estímulo ao esforço

organizacional e comprometimento; e, finalmente, conta com indicações prévias de

resposta por parte do mercado. Para o referido pesquisador, é necessário

reexaminar a estratégia quando as respostas não forem satisfatórias, ressaltando

que,

Por sua vez, os resultados genéricos esperados da estratégia podem ser

situados em um eixo contínuo, delimitado por duas posições distintas, uma pontual,

contemplando a maximização do lucro, e outra plural, admitindo diversas

possibilidades de resultado além do lucro (WHITTINGTON, 2002, p. 2-3). No tocante

aos interesses diversos presentes nos serviços de interesse público, é possível

considerar que em um desses extremos estaria o interesse privado, ora retratado

pelas motivações de cunho lucrativo das empresas, e noutro, estaria o interesse

público, ora caracterizado pelo atendimento aos atributos de serviço adequado.

Deve ser considerado que a estratégia bem sucedida, não deve tratar da

criação de vantagens competitivas sobre a concorrência. Isso não significa

desconsiderar a competição, mas

necessidades dos clientes. A estratégia toma a forma na determinação em criar

valor para os clientes. Também toma forma na determinação em evitar a

competição, sempre que -68). Além disso, a

137

resultados passados, ou seja, as medidas financeiras são indicadores de ocorrência

de criação de valor e não estão focadas na capaci

(BULGACOV et al., 2007, p. 69).

Com base nesses entendimentos, a criação de valor para os clientes deve ser

considerada como o efeito essencial da estratégia, nos casos em que a prestação

de serviço público se dá na condição de monopólio natural, ou seja, quando a

concorrência não é possível e, portanto, não há adversários e tampouco disputas no

mercado de atuação. Nesse contexto, inclusive, os próprios requisitos de

competitividade podem ser questionados. Segundo Castor e Zugman (2008, p. 54),

a capacidade de competir, ou seja, a competitividade, resulta de diversos fatores

adequados ao tipo de disputa que se está travando, conhecimento dos adversários, conhecimento do terreno e conhecimento

das circunstâncias

Por outro lado, o desempenho estratégico demanda medição e controle dos

objetivos da estratégia, contemplando os seus resultados, ou ainda, aqueles

oriundos das ações derivadas da estratégia (SELLITTO; WALTER, 2005). A

obtenção de r

adequada e especial atenção aos processos que fazem a organização funcionar.

Eles compreendem o controle das operações e influenciam a tradução da estratégia

, impõem

desafios adicionais na avaliação do desempenho estratégico. (JOHNSON et al.,

2002). Segundo a revisão de Sellitto et al. (2006) a conexão entre a estratégia e a

desempenho tem duas funções: medir o sucesso de uma estratégia e verificar a

O controle estratégico, propriamente dito, pode ser realizado sobre as

entradas ou sobre os resultados. As primeiras dizem respeito aos recursos

consumidos na estratégia, tais como os financeiros e o comprometimento humano.

O controle sobre os resultados visa assegurar a obtenção de metas, competitividade

e outros efeitos satisfatórios. Os controles também podem ser diretos, quanto

envolvem supervisão ou monitoramento próximos; ou indiretos, quando são mais

138

combinação d

2005).

própria sobrevivência da empre

influência do resultado organizacional em relação aos stakeholders e à sociedade

,

ormalmente utilizados indicadores como

rentabilidade, aumento de vendas, e outros além dos financeiros, como, por

exemplo, recursos humanos, tecnologia, suprimentos, produção e marketing. Já na

área social, entre as empresas,

, os indicadores podem

compreender a geração de empregos, benefícios trabalhistas, saúde, segurança,

direitos humanos, educação, ética, respeito às leis e vários outros. Já na área

ambiental, o resultado pode ser avaliado com base em indicadores relacionados aos

materiais utilizados na produção, geração de lixo e poluentes, uso de energia e

água, biodiversidade, acidentes ambientais e correlatos (BULGACOV et al., 2007,

p. 70-76). Ainda na área ambiental, também podem ser considerados

especificamente para

prevenção (formalização, crescimento, prevenção e cadeia de prevenção) e

Finalmente, cabe lembrar que a busca da sustentabilidade no contexto

empresarial começou a transformar o ambiente competitivo na medida em que está

forçando as empresas a mudar suas visões sobre produtos, processos, tecnologias

e modelos de negócios. Na perspectiva da sustentabilidade os pioneiros em sua

adoção desenvolvem competências que se traduzem em vantagem competitiva,

especialmente, por proporcionarem um melhor posicionamento de mercado. Dessa

forma, os concorrentes são pressionados a também buscar tais competências

(NIDUMOLU; PRAHALAD; RANGASWAMI, 2009, p. 3-4).

139

4.4 PARTICIPAÇÃO SOCIAL

determinada época, destacam-se como verdadeiros mitos a serviço desse processo

-modernidade, a eficiência, em especial,

Porém, a compatibilização entre eficiência e legitimidade demanda uma maior

participação soc

âmbito da legislação ordinária brasileira, é possível encontrar vários casos de

de garantir a participação popular na

públicas, contratos de gestão e conselhos consultivos (BACELLAR FILHO, 2007,

p. 23). Ou seja, a participação social tem tomado forma, especialmente através das

previsões legais de controle social.

Além disso, o controle social tem se caracterizado como o sistema mais

efetivo e eficaz de fiscalização, em razão de ser exercido diretamente pela

ixos, geralmente suportados pela

própria sociedade, notadamente no trabalho investigatório que vem sendo procedido

No serviço público, o controle

na fiscalização das

opções políticas, representando o desenvolvimento não somente de uma

democracia representativa, mas sim, e principalmente, de uma democracia

87).

No caso brasileiro, a busca da compatibilidade entre o:

chamado Estado Eficiente e o Estado Social é uma decorrência necessária do constitucionalismo social imposto pela Constituição Federal de 1988. Ademais, independentemente de qualquer exigência político-normativa, o princípio da eficiência é inerente à própria estrutura do Estado Interventor,

140

devido à sua perene necessidade de legitimação (GABARDO, 2003, p. 195).

Em várias de suas disposições, a Constituição Federal prevê a participação

social na Administração Pública direta e indireta. O seu parágrafo 3º do artigo 37, em

especial, estabelece que cabe à lei disciplinar as formas dessa participação,

regulando aspectos relacionados a reclamações sobre os serviços públicos, sendo

iação

Além disso, o parágrafo 6º do

mesmo artigo constitucional, estabelece que tanto as pessoas jurídicas de direito

público, como as de direito privado prestadoras de serviços públicos, devem

prerrogativas reconhecidas aos usuários do serviço público no Brasil, estendem-se,

em termos de obrigação, às a

p. 22-23).

O direito de participar da administração do serviço público, tanto o prestado

diretamente pelo Estado, como o indiretamente pelo particular, está abrigado na

Constituição Federal e nas disposições legais dela decorrentes. Porém, em respeito

ao principio constitucional da livre iniciativa, o ordenamento jurídico não pode e não

dão-

(MOTTA, 2009, p. 162, 220).

-

interpretação do direito de reclamação, previsto no inciso I, parágrafo 3º do artigo 37,

da Constituição Federal. No caso do cidadão-usuário, esse direito propicia a sua

No caso do consumidor, o exercício desse direito

agente ativo da administração da atividade econômica privada. Não atua na

materialização do bem ou serviço que consome. Ao contrário, o cidadão-usuário é

141

Existem tentativas para implantar políticas públicas participativas,

aco

quais têm sido promovidas por organismos multilaterais, dispositivos constitucionais

e, ainda, por compromissos de alguns partidos políticos (SOUZA, 2006, p. 35).

De forma mais es

condução da política regulatória capitaneada pelas agências, pressupõe uma cultura

pública, pressuposto para o enfrentamento do autoritarismo social [...] e da

apropriação do público pelo priva

decisões viáveis por parte das agências reg

LEHFELD, 2008, p. 103-104).

Também contribui para esse novo processo de participação social, o

incapacidade de apreender a complexidade do meio social, de forma a poder

desenvolver uma atuação pública apta a alcançar determinados resultados tidos

obviamente coloca-se como questão preliminar à determinação das políticas

públicas que visam alcançá-lo, não é inequívoco e generalizável a toda e qualquer

(FARACO, 2002, p. 89).

Por outro lado, especificamente no âmbito específico do setor elétrico, Silva e

Yamaguchi (2009, p. 94), observaram deficiências no processo de participação

social na formulação de políticas públicas desse setor. Analisando as audiências e

consultas públicas da ANEEL, os autores verificaram que os participantes da

Silva e Yamaguchi (2009, p. 95-100), os

resultados obtidos indicam que os problemas observados estão relacionados à

forma de condução de todas as etapas do processo de consulta, bem como, à

deficiente normatização dos procedimentos adotados, que não resolve, por exemplo,

questões relacionadas a prazos de análise, ausência de debates e de

esclarecimentos relacionados às contribuições encaminhadas.

142

desempenham um papel de legitimação, favorecem a racionalização e são também

uma fonte geradora dos

tornou-se expediente corriqueiro nas leis de regulação ec

p. 254).

uação de burocracias estatais

independentes está, por um lado, vinculada às garantias jurídicas de participação

pública existentes e à institucionalização de tais garantias, na forma de mecanismos

participação efetiva de representantes dos interesses de todos os setores da

apresenta potencial democrático, especialmente, pela institucionalização e garantia

jurídica dada à participação pública. Entretanto, essa participação não pode, apenas

nos atos normativos das Agências, uma vez, que a participação pública não é

efetiva, pre

(MATTOS, 2002, p. 229).

informação, petição, processo legal, ação popular e civil pública. De outro lado,

-

(LEHFELD; LEHFELD, 2008, p. 103). A operacionalização da regulação estatal via

agências, apresenta significativos problemas de adaptação das mesmas à estrutura

organizacional administrativa e ao sistema jurídico vigente. Uma das dificuldades,

reside na resistência encontrada pelas mesmas junto ao sistema administrativo

brasileiro, caracterizado pela forte centralização e hierarquia. Por outro lado, a

legitimação desse modelo regulatório demanda a viabilização da participação efetiva

relaciona-se diretamente com o fortalecimento e ampliação dos instrumentos

p. 103).

Neste sentido, cabe lembrar que o debate sobre políticas públicas tem sido

influenciado pelo neo-institucionalismo, que defende a importância das instituições e

143

regras para a decisão, formulação e implementação das referidas políticas. Também

há de se destacar, a teoria da escolha racional, que questiona dois mitos. Um,

a

públicas, em uma democracia, compreendem ação e distribuição de bens coletivos,

bem como, demand

37-40).

decisão que seja do interesse comum, tanto mais quando contrastados interesses

normativa do Poder Executivo é questão que está longe de ser resolvida. Nenhuma

das teorias examinadas é capaz de fornecer critérios suficientes para aferir-se, em

-238).

Também há de se considerar que a influência política dos pequenos grupos

tende a ser maior que a dos gr

participantes dos primeiros têm maiores incentivos para atuarem [...]. Esse é o

motivo pelo qual grupos de consumidores, de pagadores de impostos e

desempregados dificilmente se organizam, qual seja, os benefí

com a ação coletiva na suposição de que outros o farão, o que seria suficiente para

estratégia racional, os esforços necessários não serão concretizados e, como

conseqüência, os resultados esperados não serão alcançados (BUENO, 2007,

p. 111-112).

Por sua vez, é mais fácil constituir grupos de grandes empresas de um

determinado setor, no sentido de obterem para si, vantagens como a transferência

de recursos da sociedade. Entretanto, mesmo estes pequenos grupos, não ocorrem

de forma espontânea, demandando tempo e condições favoráveis, tais como a

existência de associações e similares para a ação coletiva; e ainda, a existência de

fatores externos, como revoluções políticas ou mudanças drásticas na economia.

Nesses casos, a atuação tende a ser semelhante à dos indivíduos. Em geral, haverá

redução da eficiência com que a economia opera, e a vida política se tornará mais

144

pois organizações que incluem maior número de pessoas tendem a ser mais

-113).

4.5 RESULTADO EMPRESARIAL

O estudo da função das empresas, em geral, contempla a abordagem

econômica e a social. A primeira, a econômica, representa o ponto de vista clássico

e é suportada , segundo a qual, a missão da empresa é dar

lucro aos seus investidores (FARAH, 2005). De acordo com essa

empresas não devem assumir qualquer responsabilidade social além de dar tanto

lucro quanto possível aos proprietários da empresa [...]. Realizar outras atividades

de responsabilidade social é visto como perturbação do relacionamento econômico

fundamental 280).

Por sua vez, a abordagem social que representa o ponto de vista

contemporâneo, considera que as empresas responsáveis por ajudar a manter

e melhorar o bem estar da sociedade como um todo

p. 279). Nesse sentido, Farah (2005) considera que:

a função social da empresa implica que os bens de produção devem ter uma destinação compatível com os interesses da coletividade. A obrigação do proprietário desses bens é pô-los em uso para realizar a produção e a distribuição de bens úteis à comunidade, gerando riquezas e empregos. Uma empresa geradora de riqueza e emprego cumpre sua função social.

Além disso, a atuação empresarial em responsabilidade social pode ser

exigida iam o envolvimento nela. E, em

Entretanto, as divergências surgem quando a responsabilidade social não for

obrigatória e quando não há lucro. Nessas duas situações, a abordagem clássica é

contra as ações em responsabilidade social e a contemporânea é a favor desde que,

os custos incorridos na mesma não sejam elevados (CERTO; PETER, 1993, p. 282,

284).

145

Para Farah (2005), outro aspecto a ser considerado é que a crescente

intervenção econômica e social por parte do Estado, implicou em

notável na concepção do direito de propriedade [...] que, de início, era individual, e

adquiriu um caráter social; e sendo, a princípio, um direito, tornou-se um direito-

Assim, passou-se a considerar que a propriedade tem uma função social,

devendo propiciar benefícios para toda a sociedade e não apenas ao seu

proprietário. No caso específico da empresa esse entendimento implica em

considerá-la como uma instituição destinada à satisfação das necessidades sociais,

cujo funcionamento é autorizado e baseado em regras definidas pela sociedade. No

novo contexto roduzir lucros [...]. A missão da

empresa é produzir e distribuir bens e serviços, bem como criar empregos (FARAH,

2005).

Por outro lado, Blecher e Gurovitz (2005) entendem que a empresa deve

emprego, justiça

social

Entretanto, esses autores também reconhecem a importância crescente do papel

social da empresa em relação ao econômico, especialmente, em razão do aumento

expressivo das demandas sociais no âmbito do setor empresarial. Ainda segundo,

Blecher e Gurovitz (2005), entre os riscos gerados por essa situação, está a

possibilidade de confundir os papéis do Estado e da empresa. Eles ainda destacam

que a os a um governo que não cumpre seu papel. E

também paga por meio de custo adicional das empresas que pode simplesmente

empresas estão subordinadas a normas e padrões de responsabilidade social sem,

entretanto, ter como medir o benefício das ações sociais em seu negócio.

Já Fischer (2004) considera que as duas posições relativas à missão da

empresa, a principio, são defensáveis. A autora considera que não há discussão de

que a missão empresarial primordial é dar lucro, pois sem o mesmo não há

emprego, renda ou desenvolvimento. Ela também entende que não há discussão

sobre o fato de que os impostos pagos pelas empresas deveriam financiar serviços

públicos de qualidade e, vai além, considerando

ser substituídos em suas responsabilidades pelas empresas o

Estado cumpr Com o passar do tempo,

ainda segundo Fischer (2004), a discussão sobre a missão das empresas perde

146

sentido pois, cada vez mais, o mercado exige além do retorno econômico, o

atendimento das demandas relacionadas à responsabilidade social e à

sustentabilidade.

Ainda no tocante às iniciativas empresariais no âmbito social, Certo e Peter

(1993, p. 285) consideram que:

Em primeiro lugar, as empresas são consideradas entidades socialmente responsáveis, na medida em que atuem voluntariamente para manter ou aumentar o bem-estar social, em vez de serem forçadas a fazê-lo. apenas por regulamentação governamental [...]. Segundo, raramente existem padrões precisos para determinar se uma empresa está agindo de forma responsável socialmente. Em alguns casos, as atividades de responsabilidade social de uma empresa podem ser comparadas com as de outras empresas da mesma indústria. Entretanto, nem sempre essa é uma boa medida.

A questão da função social da empresa é disciplinada no ordenamento

jurídico brasileiro, desde 1976:

com a promulgação da Lei no 6404 (Lei das Sociedades por Ações). Foi somente, entretanto, com a Constituição Federal de 1988 Constituição Cidadã que a função societal da propriedade é erigida à categoria de princípio constitucional, o que demonstra o interesse do legislador pátrio não preocupar-se tão somente com a disciplina das atividades empresariais, onde o principal objetivo é a maximização dos lucros. Preocupa-se também, com a busca para a construção de uma sociedade mais justa e igualitária através do princípios da propriedade e função social da empresa (MOI, 2008, p. 471).

Nesse sentido, Farah (2005) ressalta o artigo 170 da Constituição Federal,

que tratando da ordem econômica, fixa, entre outros, os princípios da função

econômica da propriedade, conforme inciso III; da defesa do consumidor, disposto

no inciso V; e da busca do pleno emprego, contemplado no inciso VIII. O autor

também destaca que a Lei 6.404, de 15 de dezembro de 1976, no seu artigo 115,

estabelece a prevalência do interesse da companhia em relação ao do acionista.

Segundo tal dispositivo, o acionista está proibido de obter para si ou terceiros,

vantagem indevida ou que possa trazer prejuízo para a companhia ou para outros

acionistas, sendo o seu voto considerado abusivo, quando prejudicar tais partes.

Farah (2005) ainda destaca que o artigo 116 da mesma lei, em seu parágrafo único,

estabelece que o acionista controlador deve utilizar seu poder para fazer a empresa

cumprir sua função social, além de seu dever e responsabilidades em relação aos

147

direitos e interesses dos que trabalham na empresa, bem como, com a comunidade

na qual ela atua.

compatibilizar a fruição individual do bem e evitar que seu proprietário dela se utilize

relaciona-se com a geração de riquezas, manutenção e criação de novos postos de serviços, o pagamento de tributos devidos, o desenvolvimento de novos processos tecnológicos, a movimentação e fortalecimento do mercado, além é claro da obtenção do lucro. Assim, hoje, o objetivo da empresa não se funda mais única e exclusivamente na obtenção do lucro, mas no exercício de sua função social (MOI, 2008, p. 394).

Cabe lembrar que nos discursos políticos e empresariais, existe uma

presença, cada vez maior, da suste

perseguir o desenvolvimento sustentável em termos econômicos, sociais e

ambientais; e empresas conscientes de suas obrigações éticas se comprometem a

adotar boas práticas em termos ambientais e sociais e a realizar investimentos

2008, p. 240-241).

No tocante à estratégia, a ênfase na dimensão social ou econômica da

atuação empresarial dependerá de muitos fatores, entre os quais, o tamanho da

empresa; competitividade da indústria; capacidade para investir em responsabilidade

social; e conseqüências de eventual omissão, nessa última atividade. Essas

responsabilidade social variam de acordo com seus objetivos, mas podem

compreender a área econômica funcional, qualidade de vida, investimento social e

solução de problemas (CERTO; PETER, 1993, p. 284, 302-305).

Por sua vez, a perspectiva da sustentabilidade no contexto empresarial

demanda que as e

econômicos, sociais e ambientais conhecidos como os três pilares do

podem ser considerados um mandato moral, uma exigência legal, ou até mesmo,

148

um custo próprio dos negócios, através do qual se é possível obter ou manter a

legitimidade e o direito de atuar empresarialmente. Por outro lado, muitas empresas

consideram que de ser conciliada ao

objetivo de aumentar o valor para o acionista mas, inclusive, entendem que a

criação de um mundo mais sustentável irá exigir que as empresas sacrifiquem os

(HART; MILSTEIN, 2004,

p. 66).

Para tais empresas, o esforço em prol da sustentabilidade comprometea

competitividade em razão de gerar custos adicionais sem trazer

benefíciosfinanceirosimediatos. Porém, frente à irreversibilidade da perspectiva da

sustentabilidade, são propostas soluções que contemplam desde uma

regulamentação mais rigorosa, partindo-se da premissa que as ações voluntárias

serão insuficientes; até ações de educação e organização dos consumidores, para

que esses forcem as empresas a se tornar sustentáveis. Como a legislação e

educação, apesar de necessárias, podem não resolver os desafios de forma rápida

ou completa, a sustentabilidade passa também a ser uma fonte de oportunidades

para as inovações organizacionais e tecnológicas (NIDUMOLU; PRAHALAD;

RANGASWAMI, 2009, p. 3-4).

Por outro lado, cabe destacar que muitas empresas podem estar

subestimando as oportunidades de negócios relacionadas à sustentabilidade. É

possível conciliar as contribuições para um mundo mais sustentável com a geração

de valor ao acionista, através da identificação e adoção de estratégias e práticas

(HART; MILSTEIN, 2004, p. 66). São exemplos nesse sentido, as ações

relacionadas ao aumento de lucros e à redução dos riscos via combate à poluição; à

aceleração da inovação e do reposicionamento por meio de tecnologias limpas; à

consolidação da trajetória de crescimento com a adoção de uma visão de

sustentabilidade; e à otimização da reputação e da legitimidade através do

gerenciamento de produto, no qual se integra a perspectiva dos stakeholders

externos, tais como, fornecedores, clientes, órgãos reguladores, comunidades locais

e outros (HART; MILSTEIN, 2004, p. 70-75).

Além disso, também é importante ressaltar o poder de influência exercido

pelas empresas junto à sociedade. Uma das fontes desse poder reside na legislação

emanada nos diversos níveis de governo, como é o caso dos negócios regulados.

149

nteresse especial no controle das

be

lembrar o papel das decisões éticas e a auto-regulamentação na condução dos

p. 285-297).

Um outro aspecto a ser considerado diz respeito à dissociação entre

propriedade e gestão nas empresas por ações que surgiu, especialmente, em razão

da fragmentação do capital acionário e da profissionalização na gestão dessas

empresas. Nesse tipo de situação pode ocorrer a assimetria informacional, ou seja,

a posse pelo gestor de informações desconhecidas pelos proprietários, podendo

ensejar o conflito de agência caso sejam distintos os interesses pessoais dos

gestores e os dos proprietários. Para superar esse tipo de conflito surgiu a

governança corporativa (BORTOLI, 2008, p. 177-178). Ela é entendida como um

sistema de direção, monitoramento e incentivo que contempla, especialmente, as

relações entre acionistas, conselho de administração, direção e órgãos de controle.

Por sua vez, as boas práticas de governança corporativa são traduzidas em

recomendações objetivas, alinhando interesses com a finalidade de preservar e

otimizar o valor da organização, facilitando seu acesso a recursos e contribuindo

para sua longevidade (IBGC, 2009, p. 19).

Tanto a governança corporativa como a responsabilidade social demandam

esforços no sentido de buscar o equilíbrio dos interesses dos acionistas e dos

demais públicos atingidos pelas atividades empresariais a cumprir as

determinações legais e contribuir com a promoção do desenvolvimento sustentável,

realização do bem comum e da dignidade da pessoa humana (BORTOLI, 2008,

p. 189).

A atuação empresarial, inclusive no caso das concessionárias de serviço

público, demanda uma adequação ao contexto institucional no qual os negócios

acontecem, o que muitas vezes implica no compartilhamento e equilíbrio dos

interesses presentes. Assim,

interesses que não são seus, estabelece-se uma perda de identidade e uma

subordinação, consentida ou decorrente de sua falta de condição primária de

150

necessidade de colocar em prática os próprios interesses, associada à existência

estratégicas, as concessões, os acordos, as parcerias e mesmo os esquemas de

interesse público na estratégia da concessionárias, poderia colocar em risco os

interesses privados próprios da empresa. Entretanto, há de se esclarecer, que tais

objetivos não são necessariamente conflitantes e, conforme, já se demonstrou,

podem ser considerados complementares. Ou seja, sem o interesse público, o

negócio, representado pela prestação de serviço público, não existe; sem o

resultado empresarial via lucro e/ou rentabilidade, a empresa não sobrevive; e, sem

a empresa, o serviço não é prestado. Com esse entendimento, o resultado

empresarial é ora caracterizado, como aquele de surge de operações lucrativas e

rentáveis.

4.6 CONCESSÕES DE SERVIÇOS


A prestação dos serviços públicos pode ser transferida a entes privados pela

Administração Pública, através de instrumentos clássicos como a concessão,

exemplo, o arrendamento e a franquia. Em todos eles, a Administração Pública

mantém o vínculo com a atividade, por isso fixa normas para sua execução, fiscaliza

serviço público é atividade imune à

privatização, admitindo-se, no máximo, o seu repasse ou delegação à iniciativa

privada, atitude submissa, todavia, à onipresente regulação e fiscalização pelo

No Brasil, a Lei 8.987/1995, também conhecida por Lei Geral das

Concessões, atualmente é a que trata do regime de concessão e permissão da

151

prestação de serviços públicos, previsto no artigo 175 da Constituição Federal.

Segundo essa lei, a concessão pode ser atribuída a uma empresa ou consórcio de

empresas, sendo aplicada à prestação de serviços de longa duração, inclusive, para

propiciar retorno dos investimentos realizados. Já, a permissão é atribuída em

caráter precário à pessoa jurídica ou pessoa física, nos casos de contratações de

média ou curta duração (MEDAUAR, 2009, p. 337). Doravante, será utilizada de

forma genérica, apenas a figura da concessão.

sujeitos destinada à ampliação dos esforços necessários à prestação das utilidades

Essa atividade, portanto,

possa se comprometer com tal finalidade (JUSTEN FILHO, 2006, p. 514).

parte

isoladamente, tudo o que procede de ação individual, isto é, de ação pessoal,

limitada a cada qual, donde, portanto, se exclui toda idéia de geral, de comum ou

coletivo (SILVA, 2005, p. 1008). De forma similar também pode ser entendido o

serão utilizados como sinônimos.

Através da concessão, ocorre a delegação pelo Estado a uma pessoa física

Caracteriza-se, assim, como uma forma indireta de prestação de um serviço público,

na qual o Poder Público tem a prerrogativa legal, em determinadas condições, de

retomar a atividade objeto do contrato (BACELLAR FILHO, 2007, p. 24).

pelo qual o Estado

público assim o determinar, em virtude de conveniência e oportunidade,

descumprimento de obrigações pelo concessionário ou por ilegalidade na sua

concessão, a reversão ao Poder Público dos bens objeto da mesma, pois, caso

152

p. 186).

Também merece destaque a Lei 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que

instituiu normas para licitação e contratação de parceria público-privada. Nos termos

do artigo 2o -privada é o contrato administrativo de

é a concessão prevista na Lei de Concessões, que contempla além da tarifa cobrada

dos usuários, o pagamento do parceiro público ao parceiro privado, conforme

estabelecido no § 1º do referido artigo 2º. Por sua vez, a concessão administrativa,

nos termos do artigo 2º, ainda do mesmo artigo, é caracterizada pela contratação da

prestação de serviços, dos quais a Administração Pública é usuária direta ou

indireta, mesmo que esteja envolvida a execução de obra ou até mesmo o

fornecimento e instalação de bens. Finalmente, conforme § 3º do referido artigo, não

caracterizam parceria público-privada as concessões comuns, ou seja, aquelas

abrigadas pela Lei Geral das Concessões, quando não houver previsão de

pagamentos ao parceiro privado por parte do parceiro público.

A contratação de parceria público-privada segundo as disposições do

artigo 4º da já citada Lei 11.079/2004, deve observar entre outras diretrizes: a

eficiência na missão de Estado e no uso dos recursos da sociedade; o respeito aos

interesses e direitos dos usuários dos serviços e dos particulares encarregados da

sua execução; a repartição dos riscos envolvidos entre as partes e a

sustentabilidade financeira; e os benefícios socioeconômicos das parcerias.

4.6.2 Características

Estad

assume o seu desempenho diretamente em face dos usuários, mas sob controle


153

Plurilateral, porque envolve necessariamente: o poder concedente, a

sociedade personificada em um ente representativo e o particular, que é o

depende de nenhuma ratificaçã

-511).

A natureza organizacional da concessão, por sua vez, surge do envolvimento

a prestação de um serviço público adequado e satisfatório se configura como um objetivo comum, compartilhado pelo Estado, pela sociedade civil e pelo concessionário. A concessão é um meio de obter a colaboração dos particulares no desempenho de serviços públicos (JUSTEN FILHO, 2006, p. 511).

Existem vários modelos de concessão. Há aquele em que o concessionário

execução de obra, a qual, após encerrado o prazo de concessão, é incorporada ao

patrimônio público. Também existe a concessão de obra pública a ser edificada, que

é o instrumento de satisfação dos usuários, sendo que não existe, propriamente

nesse caso, a disponibilização de um serviço. E, finalmente, a concessão de obras

já ex

p. 514-516).

As concessões possuem alguns elementos básicos que, segundo Medauar

(2009, p. 329), compreendem:

a) o poder concedente, que pode ser a União, Estado, Distrito Federal,

b) a concessionária, uma empresa ou consórcio de empresas, que executa o

regra, recebe remuneração diretamente do usuário do serviço, pagando

154

c) as normas para realização dos serviços, emanadas do Poder Concedente

que também fiscaliza, impõe sanções e reajustas as tarifas;

d)

Com a concessão, o serviço público não é transformado em privado. Ou seja,

privad

mas a titularidade de prestação do serviço continua nas mãos do Estado, o qual

(JUSTEN FILHO, 2006, p. 512). Além disso, as empresas privadas quando

assumem a condição de concessionárias, não são transformadas em órgãos da

Administração Pública e tampouco passam a fazer parte dela. Porém, na prestação

da atividade, ficam subordinadas à legislação e princípios próprios do Direito

Público, bem como, aos regramentos específicos do setor de atuação (MEDAUAR,

2009, p. 325 e 329).

á em jogo não é o pessoal,

(MOREIRA, 2010, p. 295). A concessão também impõe aos seus usuários o ônus

inerente à disponibilização dos serviços concessionados, o que normalmente é

desoneração da Sociedade e

2003, p. 551).

Essa alteração no custeio de serviços públicos gera algumas conseqüências

relevantes do ponto de vista social. Medi

faz-

não havendo concessão, a prestação dos serviços é custeada por toda a sociedade,

independentemente de ser usuária efetiva ou potencial dos serviços. Nessa

situação, os usuários em geral são beneficiados, pois todos os demais pagam pelos

serviços, apesar de não o utilizarem. De outro lado, após a concessão, é possível

155

considerar situações em que o Estado utilize a tarifa com instrumento de receita

complementar. Nessa condição, os usuários além de pagar pelo serviço que

utilizam, irão contribuir com outros dispêndios do Estado. Em que pese o ônus

imposto aos usuários, o que se estaria buscando seria o atendimento a um interesse

da sociedade. Tais situações evidenciam algumas das possibilidades de interesses

distintos, entre a sociedade e os usuários de tais serviços (JUSTEN FILHO, 2003,

p. 551-552).

Essa última questão, em especial, relacionada aos interesses envolvidos,

será aprofundada mais adiante, por sua particular relevância para evidenciar o

conflito potencial existente nas operações das empresas concessionárias de

serviços públicos. De um lado, essas empresas devem se subordinar ao interesse

público, em razão da natureza específica de sua atividade, e, de outro, devem dar

atendimento ao interesse particular, próprio de qualquer atividade empresarial. De

qualquer forma, ainda existem mais algumas características da concessão e da

regulação que necessitam de aprofundamento, e que são tratadas a seguir.

4.6.3 Origens e situação

stação de serviços que

encargos esses que o poder público não podia assumir seu uso na época, recaiu

principalmente sobre o transporte ferroviário, fornecimento de água, gás,

A figura da concessão, contemplando a exploração empresarial e privada de

serviços públicos, muitas vezes é caracterizada como sendo uma prática de política

neoliberal. Entretanto, ela não pode ser reduzida dessa forma. A concessão tem sua

origem histórica no Estado francês, um dos mais refratários às políticas neoliberais e

concessão de serviço público foi (e pode ser) utilizado tanto no âmbito do Estado de

Bem-Estar social clássico como também se presta como instrumento de implantação

156

solução peculiar ou privativa a um modelo ideológico 9).

ais,

instabilidade econômica gerada pelas guerras mundiais e pelos movimentos

criaram-se empresas estatais que absorveram parte das concessões do setor

privado. E assim surgiram as outorgas, não ao setor privado, mas a entes da

pela concessão, num contexto de reforma do Estado, de privatização, mas com

justificativa idêntica àquela que norteou sua elaboração no século XIX: execução de

2009, p. 328-329). No caso brasileiro, esse contexto de resgate das concessões, em

1995, deu origem à já citada Lei Geral das Concessões, entretanto, sem maiores

novidades frente às características usuais das mesmas, até então.

Todavia, essa lei de c

aberto de princípios e regras, com intensa capacidad

201, p. 288-289). Ela teve como base as disposições do artigo 175 da Constituição

Federal de 1988, as quais também ensejaram a edição da Lei 9.074, de 7 de julho

de 1995

passíveis do regime de concess

eriormente,

sofreram alterações (MEDAUAR, 2009, p. 329).

157

4.6.4 Contratos de concessão

As concessões tomam forma através de contratos específicos que expressam

acordos, contemplando a vontade do Poder Público em transferir, e do interesse do

particular em executar a prestação de um serviço público. Surgem do entendimento

- rtante esse tipo de

(CARVALHO, 2010, p. 1). Esse tipo de contrato difere dos contratos de Direito

Privado, especialmente, em razão da presença de entes estatais como uma das

imutabilidade do que

Para defender o interesse público são atribuídas prerrogativas específicas a

uma das partes, que é a Administração Pública, entre as quais estão as de

viço e a fiscalizar a atividade do

Especificamente, a prerrogativa de modificação unilateral dos contratos

administrativos, inclusive os de concessão, atualmente é objeto de contestação.

Porém, no ordenamento jurídico brasileiro, tal prerrogativa encontra amparo e é

p. 220-221).

Outro aspecto relevante a ser considerado, é que a relação contratual tem

uma dinâmica temporal, pois os recursos, condições e necessidades existentes por

ocasião da celebração do contrato, irão se modificar ao longo do tempo,

especialmente, naqueles casos de concessões por longo prazo. Também existem

diferenças, entre outras, geográficas, econômicas e demográficas, nas regiões de

concessão, que irão influenciar os arranjos contratuais específicos para cada uma

exercício de competência discricionária

por parte do poder concedente, de molde a compatibilizar com a colaboração dos

usuários e concessionário o perfil dos requisitos legais a cada caso concreto, nas

2010, p. 300).

158

Além disso, as concessões são concretizadas dentro de um prazo

determinado, mesmo que longo. Uma das premissas nessa determinação, é que

após decorrido certo tempo,

público concedido de modo satisfatório, com tarifas mais baratas que as aplicadas

premissa, é que após tal decurso temporal, o Estado possa obter melhores

condições de transferência de tais serviços, em razão de novos interessados em

explorá-los, ou até mesmo, por uma conjuntura mais favorável que a existente por

ocasião da concessão (CARVALHO, 2010, p. 8).

4.7 REGULAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS

4.7.1 Rédeas institucionais

A visão clássica da lei mostrou-

necessidades econômicas e políticas que se foram tornando cada vez mais

-se que a lei, emanada pelos

representantes eleitos pela sociedade, expressava a vontade geral e, assim, seria

-

econômico, evidenciou-

rédeas do processo econômico, para

em maior ou menor medida, administrar o mercado, orientando as relações

-234).

as instituições, possuem um papel de vital importância em relação ao desempenho

econômico, havendo um grande número de economistas que se vêm dedicando ao

estudo dessa questão, no âmbito da, assim chamada, Economia Institucional

159

(BRUNA, 2002, p. 232). As instituições e regras consolidadas constituem elementos

importantes para o desenvolvimento, especialmente, em razão de suas relações

estreitas com a promoção de investimentos sustentáveis e disponibilização de

adequada infraestrutura (ANTUNES, 2006, p. 20).

A literatura econômica tem demonstrado que os gastos, púbicos e privados,

retorno dos insumos privados, incentivam o investimento, garantindo dinamismo à

-se, o

crescimento da economia não representa necessariamente a redução das

desigualdades sociais e tampouco a ampliação do acesso aos serviços essenciais

(COUTINHO, 2002, p. 66-67).

O desenvolvimento econômico exigindo uma política econômica que

apresenta custos

vas ávidas de obtenção de resultados

política econômica, são configuradas instituições permanentes e específicas, bem

como, mecanismos de regulação econômica, através das chamadas agências

independentes ou autônomas (NUSDEO, 2002, p. 18-24).

4.7.2 Agências reguladoras

Como titular da responsabilidade de prestar os serviços públicos, o Estado é o

f

160

No Brasil, um dos processos recentes e mais expressivos, relacionado à

redefinição do papel de intervenção do Estado no mercado, foi a criação, na década

Executivo, para o exercício das funções normativa e reg

acteriza a

ação da administração direta do Poder Executivo, sobretudo em razão da existência

de mecanismos que permitem a participação ampliada do cidadão na definição

-183). Entretanto,

nesse novo contexto, passou a ser necessário caracterizar o interesse da sociedade

em relação à regulação.

atividade da burocracia estatal, segundo o qual a atuação do Estado deve garantir

f

a regulação econômica é realizada através agências reguladoras independentes,

que são órgãos administrativos, compostos por profissionais especializados, com a

função de

tomadas pelas agências

198).

Por outro lado, um dos grandes desafios da regulação brasileira é combinar

não necessariamente rentáveis na

ampliação das redes de infra-estrutura2 associadas a serviços públicos, promovendo

a universalização3

políticas públicas de conteúdo social, que permitam a inclusão de cidadãos em

indução do crescimento econômico e também de aumento do bem-

(COUTINHO, 2002, p. 65). 2

(COUTINHO, 2002, p. 65). 3 I bid.

161

O Brasil, que ainda possui características de subdesenvolvimento:

deve (conteúdo jurídico) e pode (conteúdo econômico) valer-se da regulação, dentro de seus limites próprios, e sem prejuízo de mecanismos de mercado, para promover a universalização do serviço público por meio da execução de políticas de conteúdo redistributivo (COUTINHO, 2002, p. 69).

definem quais os novos papéis do Estado e do setor privado num jogo de forças até

há

serviço público e, de outro lado, sua contrapartida: obrigações de investimentos em

expansão das redes, segurança, continuidade do serviço e cobrança de tarifas

4.7.3 Modelagem regulatória

ormalmente se observa que as

agências que dão forma à regulação, são debatidas sob o enfoque operacional,

relegando a um segundo plano, as finalidades do processo regulatório. Além disso, a

discussão dos seus aspectos institucionais como, por exemplo, a sua natureza

jurídica, muitas vezes prevalece sobre as formas de garantir que tais órgãos atinjam

seus objetivos. Para isso é imprescindível contar com princípios regulatórios legais

ação

2002, p. 61-62).

Outra questão relevante diz respeito à legitimidade dos regulamentos

delegados, ou seja, o fundamento da regulação estatal. Entre os principais modelos

para tal finalidade, destaca-

mercados um caráte

162

a imparcialidade dos agentes públicos

Porém, a indeterminação do conceito de interesse público confere às autoridades

administrativas um amplo espaço para o exercício discricionário e uso de critérios

genéricos nas decisões normativas (BRUNA, 2002, p. 236-238).

das forças políticas e com funcionamento similar ao mercado. A confiança dessa

(modelo de interesse público) ou no conhecimento científico (modelo de

-238).

A regulação, com os devidos ajustes para os diversos tipos de serviços

públicos, deve ser exercida com a certeza de defesa dos cidadãos. A competência

regulatória nos serviços p

apresenta sob a forma de uma garantia da coletividade que impõe ao Estado, direta

de forma tal que a

prestação dos serviços públicos seja voltada à satisfação dos direitos fundamentais,

observando-se, no exercício de suas funções, os princípios e regras que disciplinam

Respeitadas as disposições constitucionais, cabe à regulação dar eficácia

material aos serviços públicos a cargo direto ou indireto do Estado, através de

suporte jurídico adequado às atividades econômicas privadas ou estatais. Dessa

forma, entre outros benefícios, ela contribui com a promoção da cidadania e

dignidade da pessoa humana (MOTTA, 2009, p. 219).

163

5 CARACTERÍSTICAS DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO

5.1 CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

A energia é reconhecida como de fundamental importância para o

desenvolvimento de qualquer nação e, nesse sentido, é uma variável estratégica

que tem merecido a atenção dos governantes e de diversos segmentos da

energia em suas diversas formas, salienta a necessidade de um uso mais racional e

efetivo, por toda a sociedade, dos recursos energéticos, principalmente os não

atuação, tanto com relação à oferta e demanda, como no tocante à integração com

outros setores energéticos e, além desses, com o restante da economia. Seu valor

econômico está associado à qualidade de seu fornecimento, contemplando atributos

como o fornecimento ininterrupto (disponibilidade), respeito a determinados padrões

(conformidade), restauração operacional rápida (restaurabilidade) e absorção de

mudanças planejadas ou acidentais (flexibilidade). Por outro lado, a falta de

qualidade, ou até mesmo, a ausência no fornecimento da energia, representa um

custo econômico para a sociedade em geral (BORENSTEIN; CAMARGO, 1997,

p. 21-31).

Como os serviços de energia elétrica são fundamentais para o progresso

econômico e social, bem como, para a qualidade de vida das pessoas, sua natureza

é considerada estatal e a titularidade da sua prestação é de entidade pública.

Presente, no dia a dia das pessoas e nos mais diversos setores das economias

modernas, a eletricidade é um bem econômico que possui valor de uso. Porém,

das -231).

A Lei 9.074/1995, já mencionada, que estabeleceu normas para outorga e

prorrogações das concessões e permissões de serviços públicos, reconheceu a

natureza de serviço público do setor de energia elétrica e a sua universalização

material, entendendo ser indispensável à sobrevivência humana. Mesmo com a

164

-159).

A importância da energia elétrica no Brasil pode ser ilustrada pelos dados de

consumo energético do país. Em 2000, o consumo final de eletricidade foi de

28.509 103 toneladas equivalentes de petróleo (TEP), enquanto o consumo total foi

de 171.949 103 TEP (EPE, 2010, p. 18, 20). Essa participação da eletricidade no

consumo final, não se alterou na última década, quando o consumo total brasileiro

cresceu 28,7%. Em 2009, no consumo final de energia no Brasil, a eletricidade

respondeu por 36.638 103 TEP, correspondendo a 16,6% do total consumido

naquele ano, que foi 221.334 103 TEP. Ainda com base em dados de 2009, cabe

destacar que o setor industrial respondeu por 43,7% do consumo nacional de

eletricidade, seguido pelo setor residencial com 23,9%, e pelo comercial com 15,1%.

Os demais setores, respectivamente, responderam por: público, 8,6%; energético,

4,4%; agropecuário, 3,9%; e transportes, 0,4% (EPE, 2010, p. 28).

As atividades dos sistemas elétricos demandam instalações e equipamentos

sofisticados que estão espacialmente distribuídos em grandes extensões territoriais.

Suas operações são complexas e também exigem tecnologia, processos decisórios

sofisticados, pessoal qualificado, normas e procedimentos padronizados, entre

outros importantes fatores. Por outro lado, as demandas crescentes por energia

elétrica impõem o desafio de significativos investimentos em geração, transmissão e

caminho para a busca de soluções alternativas que viabilizem o crescimento

-38).

Porém, cabe especial destaque à questão da geração. Estima-se que quase

60% das novas usinas hidrelétricas e outros empreendimentos para expansão de

algum tipo de restrição

(RITTNER, 2009). Nesse contexto, o grande desafio do setor elétrico passou a ser a

busca de alternativas para garantir a expansão da oferta de energia, visando atender

uma demanda de energia elétrica com crescimento estimado de 5,0% por ano entre

2010 até 2019, impulsionada, especialmente, pela expectativa de aumento de 6,2%

anuais mo consumo da classe comercial e de 5,1% anuais da classe industrial

(BRASIL, 2010, p. 14).

165

5.2 RETROSPECTO HISTÓRICO

5.2.1 Primeiros passos

pioneirismo empresarial, inovação tecnológica e os fundamentos econômicos em

especial a busca pelo aproveitamento das economias de escala que proporcionaram

introdução da energia elétrica no Brasil se deu pouco tempo depois de Thomas

Edison ter criado a indústria elétrica americana. Em 1879, ele inventou a primeira

lâmpada incandescente que era competitiva com a iluminação a gás e, logo a seguir,

Nessa mesma époc

Goytacazes, no estado do Rio de Janeiro, aprovou a troca da iluminação pública a

Nesses primórdios, outro fato relevante foi a inauguração da Usina de Marmelos, em

1889, a primeira hidrelétrica do continente sulamericano implantada para atender

uma fábrica de tecidos e a iluminação da cidade de Juiz de Fora, em Minas Gerais.

Posteriormente, outras iniciativas de geração de eletricidade de cunho privado e

).

O crescimento do consumo da energia elétrica brasileiro, tanto em atividades

urbanas como industriais, despertou o interesse empresarial estrangeiro e, dessa

forma, surgiram nos anos de 1887 e 1904, as primeiras empresas estrangeiras no

país atuantes no setor de energia elétrica. Elas iniciaram suas operações em São

Paulo e Rio de Janeiro, os dois principais mercados elétricos brasileiros de então.

Em 1908 foi inaugurada a a usina hidrelétrica de Fontes, que após ampliada, ficou

com potência de 24 mil kW, à época, a maior do Brasil e entre as maiores do mundo

(LEITE, 2007, p. 57).

166

Nos anos seguintes, a geração de energia aumentou de forma expressiva,

ultrapassando 367.000 kW em 1920, quando em 1883 era apenas de 52 kW. Nesse

período, também foi destaque a participação da geração hidrelétrica no país,

diferencial em relação à geração térmica a carvão utilizada em muitos outros países,

e definindo a trajetória da indústria elétrica brasileira (PINTO JR. et al., 2007,

p. 199).

Os primeiros passos da energia elétrica no Brasil, foram marcados pela

ausência de legislação específica para o setor, que era então regido por atos de

concessão e contratos correspondentes entre concessionários e o poder público,

isolados, abrangendo,

essencialmente, as grandes concentrações urbanas, por intermédio de

-200).

5.2.2 Intervenção

riquezas naturais

do setor elétrico brasileiro começou a mudar, tendo sido regulamentado no ano

seguinte, juntamente com o setor de águas, através da promulgação do

Decreto 26.234, de 10 de julho de 1934, que instituiu o Código de Águas. Com esse

instrumento, o uso de fontes de energia hidráulica, mesmo que privadas, passou a

depender de concessão governamental, a qual poderia compreender de 30 a 50

anos, porém, exclusivamente para brasileiros ou empresas organizadas no país

(BORENSTEIN; CAMARGO, 1997, p. 70).

setor elétrico começou a se defrontar com novas dificuldades que comprometeram

os serviços prestados, especialmente com o advento da Segunda Guerra Mundial,

tais como: as alterações institucionais advindas da Constituição de 1937; as

167

restrições de importações e as limitações do parque industrial nacional frente às

demandas de equipamentos para manutenção e expansão dos serviços; bem como,

o processo de inflação crônica instaurado durante essa guerrra (LEITE, 2007,

p. 76-77).

Não obstante os fatores apontados, iniciou-se a intervenção estatal no setor

elétrico, através dos estados que na época detinham os sistemas de energia.

Através do Decreto-Lei 8.031, de 3 de outubro de 1945, foi criada a Companhia

Hidroelétrica do São Francisco (Chesf), para construir uma grande usina hidrelétrica

de âmbi

cinquenta, foi encaminhado pelo então presidente Getúlio Vargas, ao Congresso

Nacional, o Plano Nacional de Eletrificação, prevendo a unificação da frequencia do

sistema elétrico em 60 Hz; a interligação dos sistemas elétricos isolados; o

recursos extra-setoriais, sob a coordenação do Estado, para fazer face aos

(BORENSTEIN; CAMARGO, 1997, p. 72-73).

5.2.3 Estruturação

Na fase inicial do pós-guerra, o desenvolvimento do setor elétrico brasileiro

enfrentava muitas dificuldades, especialmente pela falta de financiamento nacional e

indefinições quanto às tarifas. Apesar da demanda crescente, as deficiências do

setor também aumentavam. Nesse contexto, foi criado um fundo de eletrificação,

contemplando a distribuição dos recursos para a União, Estados e Municípios

(LEITE, 2007, p. 99).

Com o Decreto 41.019, de 26 de fevereiro de 957, foi aprovada

para os serviços de eletricidade, até o

168

Nesse mesmo ano, foi aprovada a fundação da Central Elétrica de Furnas (Furnas),

e concedida autorização para estudos preliminares sobre o potencial hidrelétrico das

Sete Quedas no Paraná. Em 1960, é criado o Ministério de Minas e Energia, e no

ano seguinte, após sete anos de debates no Congresso, é autorizada a criação da

Eletrobrás, a qual veio, posteriormente, a incorporar a Chesf e Furnas (LEITE, 2007,

p. 123).

Até os primeiros anos da década de sessenta houve um crescimento

significativo da capacidade de geração de eletricidade, apesar da ausência dos

investimentos privados diretos nesse segmento. Nesse período se avançou na

estruturação do setor, tanto do ponto empresarial quanto do econômico. Também

ocorreu a expansão dos sistemas elétricos, especialmente territorial, abrindo

perspectivas para sua futura interligação. A dificuldade técnica, nesse sentido,

representada pelas duas frequências distintas, de 50 Hz e 60 Hz, utilizadas nas

redes de distribuição, foi superada por ocasião da Lei 4.454, de 6 de novembro de

1964, que estabeleceu como padrão a de 60 Hz.

Outro desafio institucional, ainda na década de sessenta, foi o

estabelecimento de uma remuneração adequada no setor, para fazer frente aos

investimentos necessários. Como tentativa de equacionamento dessa questão, foi

aprovada a Lei 5.655, de 20 de maio de 1971, que estabeleceu para as

concessionárias, uma remuneração de 10% e 12% sobre o investimento

remunerável (LEITE, 2007, p. 124, 143-148).

Um pouco antes, através do Decreto 57.297, de 19 de novembro de 1965, a

distribuição de energia para os div da Região Centro-

Sul do país. E alguns anos depois, em 1973, foi realizada a primeira tentativa de

planejamento integrado no sistema elétrico brasileiro, que contemplava a região Sul,

Sudeste e a Itaipu Binacional, que seria constituída como empresa somente no início

planejamento, o Grupo Coordenador do Planejamento dos Sistemas Elétricos

das técnicas de planejamento, tais como, as relacionadas aos critérios de

169

priorização de obras, rateio de energia, potência por empresa e o critério de energia

garantida (BORENSTEIN; CAMARGO, 1997, p. 77).

5.2.4 Milagre e colapso

No início da década de setenta, com os aumentos expressivos do petróleo,

especialmente em 1973, é proposto o II Plano Nacional de Desenvolvimento

(II PND), indicando, em especial, a necessidade de mudanças na matriz energética

nacional. Entretanto, para controlar a inflação, as tarifas de energia elétrica não

foram reajustadas, inviabilizando a capitalização do setor e limitando a sua

expansão com recursos próprios. Por outro lado, graças a recursos externos, os

investimentos na época foram expressivos. Em doze anos, no período de

1967-1979, o sistema elétrico através de sua capacidade instalada de geração,

expandiu-se 272%. Porém, no final dessa década foi possível observar uma redução

aumento do preço do petróleo, a restrição tarifária e o investimento em grandes

-78).

A década de setenta também foi marcada pelos percalços do programa

nuclear brasileiro para a geração de energia elétrica, em cooperação com o governo

da Alemanha. As obras das usinas nucleares de Angra I, iniciada em 1971, bem

como as II e III, inicialmente previstas para começar em 1974, enfrentaram desde

problemas técnicos até políticos, sendo seus cronogramas sucessivamentes

EITE, 2007,

p. 220-223).

Em 1974, havia sido criado um instrumento de equalização tarifária para,

consumidores, seja na atratividade econômica da instalação de novas indústrias, em

Geral de Garantia (RGR), possibilitou manter a remuneração legal às

concessionárias com custos maiores, via captação de recursos junto a todas as

trangulamento tarifário e a diminuição de recursos

170

CAMARGO, 1997, p. 82).

Essa situação foi agravada na década de oitenta, pelo comportamento de

muitas concessionárias estaduais, que deixaram de efetuar os recolhimentos

devidos à Eletrobrás, não pagaram a energia comprada das empresas federais,

passaram a desrespeitar a legislação, e aumentaram a disputa pelas escassos

intensificaram-se as demandas organizadas dos grandes consumidores

(BORENSTEIN; CAMARGO, 1997, p. 83).

Na década de oitenta, as projeções de expansão do mercado de energia

elétrica nacional, contempladas em diversos planos setoriais, ficaram aquém do

previsto, face o segundo choque do petróleo, a súbita elevação das taxas de juros e

outros fatores que comprometeram o crescimento econômico nacional. Nessa

década, também foram iniciadas as obras das hidrelétricas de Tucuruí e de Itaipu.

Esta última, iniciada em 1975, começou a operar em 1983. Por outro lado, a

estratégia de controlar preços e tarifas para combater a inflação, implicou na

diminuição da rentabilidade e dos recursos próprios para investimentos, bem como

no endividamento a custos mais altos para as empresas do setor (LEITE, 2007,

p. 214-216).

Ainda na década de oitenta, com o agravamento da situação econômica e

financeira do setor elétrico, foi elaborado um plano de recuperação setorial,

denominado Plano de Recuperação do Setor de Energia Elétrica (PRS), que

aprovado ao final de 1985, continha, entre outros, objetivos voltados à capitalização

das concessionárias, redução do nível de endividamento, e a progressiva elevação

da remuneração dos investimentos. Porém, no ano seguinte, com o Plano Cruzado,

as tarifas foram congeladas e limitaram a capacidade de investimentos por parte das

concessionárias. Já, em 1987, algumas medidas de recuperação do setor

começaram a ser debatidas, mas foi com o advento da Constituição de 1988, que se

iniciou um intenso processo de modificação institucional da energia elétrica no Brasil

(LEITE, 2007, p. 248).

171

5.2.5 Privatização e reformas

No início da década de noventa, através da Lei 8.031, de 12 de abril de 1990,

foi criado o Programa Nacional de Desestatização, que surgiu do espírito de

sem distinção da origem do capital, e a extinção dos monopólios, sem maior atenção

-287).

As reformas institucionais no setor elétrico, especialmente motivadas pela

impossibilidade das empresas estatais sustentarem os investimentos necessários,

contemplaram o estímulo à iniciativa privada para participar de novos

empreendimentos e da citada privatização de ativos existentes. As mudanças

realizadas, inspiradas em experiências internacionais, tiveram por objetivo introduzir

um ambiente competitivo e uma nova modelagem de regulação no setor. Porém, as

especificidades do caso brasileiro, entre as quais a elevada base de geração

hidráulica e as grandes distâncias entre geradores e consumidores, impuseram

algumas restrições às soluções utilizadas em outros países (PIRES, 2000, p. 7).

Mesmo assim, o quadro em vigência por mais de trinta anos, começou a mudar,

lembrando que até então:

as grandes empresas sob controle federal eram exclusivamente geradoras e não participavam da distribuição. As grandes empresas estaduais eram verticalizadas [possuíam geração, transmissão e distribuição]. As empresas privadas e as estaduais, de menor porte, se atinham à distribuição. A operação dos sistemas integrados e o planejamento da expansão se mantinham sob o comando do governo federal por intermédio da Eletrobrás (LEITE, 2007, p. 291).

Apesar das incertezas envolvidas em razão das novas mudanças

institucionais que então se iniciavam no setor, bem como, pela ausência de um

marco regulatório consolidado, foram iniciados e concretizados os processos de

privatização de diversas empresas sob controle federal e estadual. Por outro lado,

em razão das contestações políticas e outros fatores, várias empresas não foram

privatizadas, resultando na necessidade de convívio de empresas estatais e

privadas (LEITE, 2007, p. 299-301). O esforço de desverticalização de grandes

empresas que atuavam na geração, transmissão e distribuição de energia elétrica,

172

também implicou na criação de novas empresas para atuar especificamente em

cada um desses segmentos, como em vários casos, redundou na transferência de

tais negócios para outros controladores. Nesse processo, a maior parte das

2007, p. 233).

O processo de mudanças institucionais no setor elétrico foi iniciado com a

edição da abrangente e já citada Lei Geral de Concessões (Lei 8.987/1995) que,

entre outros aspectos, estabeleceu a necessidade de licitação via concorrência, para

a realização de concessões (LEITE, 2007, p. 287). De qualquer forma, as reformas

no setor obtiveram maior consistência em 1997, quando foram implementadas novas

9.427/96, que instituiu a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), e a lei

9.648/98, que definiu, entre outras coisas, as regras de entrada, tarifas e estrutura

com experiências internacionais, contemplavam:

a introdução de competição nos segmentos de geração e comercialização de energia elétrica; a criação de um instrumental regulatório para a defesa da concorrência nos segmentos competitivos (desintegração vertical, tarifas de uso da rede não discriminatórias, etc.), com destaque para a garantia do livre acesso nos sistemas de transporte (transmissão e distribuição), e, por fim, o desenvolvimento de mecanismos de regulação incentivada nos segmentos que permanecem como monopólio natural (PIRES, 2000, p. 12).

A instituição da ANEEL, que teve por objetivo disponibilizar ao Estado um

órgão especializado e mecanismos de controle dos serviços no setor, foi entretanto,

criticada por muitos cientistas políticos em razão do modelo das agências

tonomia num ambiente de baixo controle

No novo modelo também foi instituído o Mercado Atacadista de Energia

(MAE), nos termos da Lei 9.648, de 27 de maio de 1998. Submetido à

regulamentação da ANEEL, o MAE foi criado para viabilizar as atividades comerciais

de compra e venda de energia elétrica realizadas pelos agentes do setor, no âmbito

, p. 235).

173

Outro órgão criado foi o Operador Nacional do Sistema Elétrico (ONS),

composto por empresas do segmento, consumidores e representantes do Poder

Concedente. Instituído pela Lei 9.648/1998, e sob a fiscalização e regulação da

ANEEL, o ONS coordena e controla a geração e transmissão de energia elétrica no

sistema elétrico interligado, com o objetivo de otimizar sua operação, visando o

menor custo segundo padrões técnicos, critérios de confiabilidade e regras de

mercado (LEITE, 2007, p. 306).

Ainda na década de noventa, o governo federal conduziu um estudo

abrangente sobre as possíveis reformas no setor elétrico, que iniciado em 1996, foi

concluído no final de 1997. Basicamente, esse estudo contemplou: os arranjos

comerciais; as medidas legais e regulatórias; as mudanças institucionais, inclusive

no âmbito governamental; e, também, os mecanismos de financiamento e alocação

de riscos. Na estrutura de governo, os trabalhos de reestruturação ficaram a cargo

de uma organização que ficou conhecida por RE-SEB, que além da equipe de

consultoria contratada para o referido estudo, contou com a participação de

aproximadamente duzentos especialistas nacionais (LEITE, 2007, p. 297-298).

Parcela significativa dos resultados desse trabalho deu origem às mudanças

institucionais do setor, iniciadas naquela oportunidade.

Já no final dos anos noventa, os principais reservatórios das usinas

hidrelétricas das Regiões Sudoeste, Centro-Oeste, Norte e Nordeste estavam com

pouca água, abaixo do aceitável para a segurança do sistema elétrico. Apenas na

Região Sul, os reservatórios mantinham níveis aceitáveis. Já no início de 2001, os

reservatórios da Região Sudoeste/Centro-Oeste estavam com apenas 30% de sua

capacidade. Além da inexistência de estímulos para contratação de energia térmica

complementar, a construção de usinas estava atrasada e também havia insuficiência

na capacidade de transmissão da Região Sul para a Sudeste. Este contexto

caracterizou o colapso físico do sistema elétrico e deu origem ao racionamento de

energia elétrica, em 2001. Dentre as várias medidas adotadas, destaca-se a criação

-322).

Em junho de 2001, entrou em vigor o Programa Emergencial de Redução de

Consumo, com duração até fevereiro de 2002, o qual iniciou o racionamento de

consumidores, além de outras providências, mas com o objetivo central de redução

174

participação positiva da sociedade que, na indústria, residências e outros

segmentos, contribuiu para a redução do consumo de eletricidade. O consumo de

eletricidade, que foi de 15 milhões de MWh em abril de 2001, caiu para 11 milhões

em julho do mesmo ano e, após a fase de recomposição, estabilizou em um pouco

mais de 12,5 milhões de MWh, no período de abril de 2002 até o final de 2004

(LEITE, 2007, p. 323).

No início do novo governo federal, em 2003, o setor elétrico ainda estava

desorganizado em razão da reforma, que não chegou a ser totalmente implantada, e

das turbulências causadas pelas medidas emergenciais adotadas durante o

racionamento de 2001. Também, em razão de uma nova visão institucional para o

entre outros resultados, redundou na aprovação das Leis 10.847 e 10.848, ambas

de 15 de março de 2004 (LEITE, 2007, 378-386).

A primeira lei criou a Empresa de Pesquisa Energética (EPE), que em

estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energético, tais

como energia elétrica, petróleo e gás natural e seus derivados, carvão mineral,

a Lei 10.848/2004, alterou oito leis anteriores, que contemplavam aspectos

relacionados à remuneração legal das concessionárias; níveis tarifários; outorga e

prorrogação de concessões; regulação e fiscalização; política energética;

reestruturação da Eletrobrás; investimentos obrigatórios em P&D e em eficiência

energética; energia emergencial; incentivo às fontes alternativas; e universalização

da energia elétrica.

Essas alterações, em essência, contemplam duas concepções principais.

restabelecimento do planejamento de longo prazo pela EPE; da criação do Comitê

de Monitoramento do Setor Elétrico para acompanhar o atendimento da demanda e

recomendar ações preventivas; e à inclusão do presidente e de diretores designados

pelo MME no ONS, ente privado encarregado da operação do sistema interligado

nacional (LEITE, 2007, p. 384-385).

consiste num pool que compra a energia das geradoras e a revende às

175

distribuidoras, o qual é administrado pela Câmara de Comercialização de Energia

Elétrica (CCEE), que substitui o MAE do modelo anterior. Nessa modelagem existe

0% da demanda prevista para os cinco anos seguintes

destaca-se a relacionada às concessões de recursos hídricos, que passou a ser

p. 385).

5.3 CARACTERÍSTICAS GERAIS

5.3.1 Atividades principais

O setor elétrico compreende as atividades de geração, transmissão e

distribuição, podendo esta última, ser desmembrada em distribuição física e

comercialização. Tais atividades possuem uma interdependência que

estruturas de custo distintas, sendo que a atividade de geração é mais intensiva em

capital, e compreende investimentos com longo tempo de maturação (PINTO JR. et

al., 2007, p. 130-131).

A geração de energia elétrica é realizada em instalações, normalmente

denominadas usinas, que podem utilizar diferentes fontes energéticas, tais como a

hidráulica, térmica, eólica, biomassa e outras. No caso brasileiro, a participação

dessas diversas fontes na capacidade de geração nacional, encontra-se

apresentada na tabela 1. As fontes hidráulicas representam praticamente 82% da

capacidade de geração de eletricidade, sendo seguidas pelas fontes térmicas, com

pouco mais de 17%.

176

Tabela 1 - Capacidade de geração instalada no Sistema Interligado Nacional(*) Tipo Capacidade (MW) % por tipo % por grupo

Hidráulica nacional 68.188,5 74,34% 81,97%

Hidráulica Itaipu 7.000,0 7,63% Térmica convencional 13.944,7 15,20%

17,39% Termonuclear 2.007,0 2,19% Eólica 357,5 0,39%

0,64% Biomassa 33,2 0,04% Outros 196,5 0,21% Total 91.727,4 100,00% 100,00%

(*) não inclui usinas com capacidade menor que 30 MW. Fonte: ONS

A geração, também denominada produção, pode ser conduzida por diferentes

agentes que são o concessionário, o autoprodutor e o produtor independente. Este

comércio, por

possibilita sob certas condições, a participação de empreendedores na atividade,

como é o caso do produtor independente, a atividade de geração é considerada

concorrencial.

Por sua vez, a atividade de transmissão corresponde às operações

necessárias para o transporte da energia que, normalmente demandam subestações

e linhas de transmissão. As operações nesse segmento são orientadas para o

máximo aproveitamento, ou seja, a minimização de perdas energéticas. É uma

atividade considerada como um monopólio natural, em razão de ser intensiva em

capital, contar com altos custos irrecuperáveis e, dessa forma, inviabilizar

economicamente a concorrência (FINN, 2007, p. 239).

Já a atividade de distribuição contempla o esforço para disponibilizar a

energia elétrica diretamente nas unidades consumidoras e, as instalações típicas

dessa atividade, sob o enfoque da distribuição física, compreendem subestações,

transformadores e redes de distribuição. A distribuição de energia pode ser feita em:

alta ou baixa tensão acima ou abaixo de 2,3 kV e o consumo pode ser estabelecido pelo sistema convencional ou sazonal, de acordo com o horário do dia ou período do ano. Todavia, a qualidade da energia fornecida depende das condições em que se encontram as redes de distribuição (FINN, 2007, p. 240).

177

A exemplo da transmissão, a distribuição é considerada um monopólio

natural, pois não seria conveniente, tanto sob o critério econômico como ambiental,

a construção de redes de diferentes concessionárias para atender à mesma área.

Além disso, por compreender um relacionamento direto com os usuários, a

que se verifica uma maior atuação do poder público, principalmente, na regulação e

-241).

Já a distribuição sob o enfoque da comercialização, compreende as

atividades de compra e venda de energia pelos novos agentes de comercialização,

pelos consumidores livres, e também, pelos tradicionais geradores e distribuidores.

Esses agentes de comercialização, que tem suas atividades reguladas pela

ANEEL, podem comercializar energia com as tradicionais distribuidoras, com os

consumidores livres e com as geradoras, incluindo os produtores independentes e

os autoprodutores. Assim, com esse conjunto de atores e flexibilidade de

participação, a comercialização é também considerada como uma atividade

concorrencial.

Outra característica importante do setor elétrico brasileiro é a existência do

Sistema Interligado Nacional (SIN), que possibilita a cooperação entre os agentes do

setor, bem como a otimização do uso dos reservatórios das usinas hidrelétricas, que

representam a maior parte da base de geração de eletricidade no país. Através do

SIN, é viabilizada a troca de energia em praticamente todo o território nacional,

abrangendo empresas das regiões Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste, e parte da

região Norte do país. Destaca-se que está fora desse sistema apenas 3,4% da

capacidade nacional de produção de eletricidade, caracterizada por pequenos

sistemas isolados, principalmente na região amazônica (ONS, 2001).

As decisões no setor elétrico já foram bastante centralizadas, destacando-se

nesse sentido a Eletrobrás, que desde a sua criação em 11 de junho de 1962,

financeiro e transformou-se em holding das quatro geradoras federais (responsáveis,

ao longo da década de 90, por cerca de 50% da energia ger

institucional estatal

permaneceu praticamente inalterado por mais de três décadas, porém, a partir da

178

década de oitenta começou a apresentar sinais de esgotamento. A demanda por

novas alternativas institucionais começou a tomar corpo por diversos fatores, entre

os quais, as crises financeiras dos governos estaduais e federal, problemas de

gestão em várias concessionárias e sistema regulatório inadequado (PIRES, 2000,

p. 9). O quadro institucional do setor elétrico brasileiro, atualmente vigente, é

resultado das reformas promovidas no final do século XX e início do século XXI,

conforme já detalhado.

5.3.2 Regulação e competição

No fim dos anos setenta, a eficiência do modelo do setor elétrico no âmbito

internacional, passou a ser questionada com uma nítida inspiração liberal e com o

pressuposto de que o baixo desempenho das empresas do setor, controladas pelo

Poder Público, resultava da falta de concorrência e da gestão ineficiente do Estado

nas atividades de infraestrutura. As primeiras reformas radicais do setor elétrico

ocorreram na Grã-Bretanha, e serviram de referência para as medidas que, na

sequência, foram adotadas em outros países. Essas reformas, em maior ou menor

grau, compreenderam: a desverticalização das atividades típicas; a introdução da

concorrência nos diferentes segmentos do setor; a liberação a terceiros para acesso

às redes; a adoção de novos modelos contratuais; a criação de um órgão específico

para coordenar o despacho da eletricidade e de novos órgãos reguladores; a

privatização das empresas públicas e a implementação de novos mecanismos de

regulação e fiscalização (PINTO JR. et al., 2007, p. 180).

No Brasil, não foi diferente. A reestruturação do setor elétrico trouxe

mudanças essenciais na estrutura de mercado, dentre as quais: a passagem do

Estado da condição de empreendedor para regulador; a desverticalização das

atividades de geração, transmissão, distribuição e comercialização; a regulação

mínima voltada para a competição; e a quebra do monopólio em diversas atividades,

pela introdução do produtor independente de energia, do comercializador de energia

e do consumidor livre. Essas mudanças, inicialmente, contemplaram a criação da

ANEEL, do MAE e do ONS; o livre acesso às redes elétricas; a definição de limites

de concentração de mercado, de auto-suprimento e do valor normativo; e ainda, a

179

instituição dos investimentos obrigatórios em P&D (ABDO, 2001). Cabe lembrar que,

pouco tempo depois, o MAE foi substituído pela CCEE, conforme já mencionado.

As reformas no setor elétrico criaram novas oportunidades de negócios e

implicaram em redefinição das estratégias tradicionais das empresas do segmento.

e as empresas

pudessem enfrentar concorrentes em um determinado tipo de atividade, enquanto,

em outro, pudessem dispor de um monopólio (PINTO JR. et al., 2007, p. 181).

Face às reformas ocorridas, a regulamentação passou a ter graus

diferenciados em razão do tipo de atividade no setor, e tornou-

p. 237). A figura 3 ilustra esse novo contexto.

Figura 3 - Reestruturação do Setor Elétrico Fonte: Adaptado de Abdo (2001).

Com o advento da Constituição de 1988, foi introduzido um novo papel para a

Administração Pública com relação à prestação de serviços públicos. Seguindo uma

Atividade Setorial

Mercado

Regulamentação

Geração

Transmissão

Distribuição

Comercialização

Mínima

Concorrência

Forte

Monopólio Natural

Mínima

Concorrência

180

tendência internacional, nessa oportunidade, o Est

funções de normatização, fiscalização e regulação das atividades econômicas,

contexto, os serviços de eletricidade foram inseridos em um novo modelo que

poderia incentivar a concorrência entre agentes do setor

proporcionar,

p. 232-233).

Em alguns setores, como é o caso da energia elétrica, a delegação de

competências do Estado para privados atuarem em serviços públicos, demanda a

presença de entidades com funções técnicas e administrativas. No Brasil, essas

(BITTENCOURT, 2006, p. 55).

No caso específico do setor elétrico, as mudanças promovidas a partir da

década de noventa, permitiram que várias atividades pudessem, com relativa

facilidade, ser desenvolvidas de

incluem-se as empresas geradoras de energia e autoprodutores, que detêm a

grosso com grandes

envolve extensas linhas urbanas induplicáveis e constitui atividade natural, por

p. 300).

reestruturação do setor elétrico foi a criação de uma nova espécie de consumidor,

denominado

quem vai comprar a energia elétrica. A tendência é que no futuro, esse direito de

escolha, esteja disponível para todos os consumidores (FINN, 2007, p. 241).

Através dos artigos 15 e 16 da Lei 9.074/1995, as prorrogações das atuais e

novas concessões de distribuição, passaram a ser feitas sem exclusividade de

fornecimento para os consumidores com carga igual ou maior que 10 MW e em

tensão de 69 kV ou superior, que ficaram liberados para comprar a energia de

qualquer produtor independente. Após três anos da promulgação dessa lei, a

181

compra em questão tornou-se possível junto a qualquer concessionário,

permissionário ou autorizado de energia elétrica do sistema interligado. Decorridos

cinco anos, ou seja, a partir de 2000, foram incluídos nessa permissão de compra,

os consumidores com carga de consumo igual ou superior a 3 MW e também em

tensão de 69 kV ou superior. Desde 2003, ou seja, após decorridos oito anos da

referida lei e conforme nela preceituado, o Poder Concedente pode reduzir os limites

de carga e tensão estabelecidos, o que na prática possibilita a abertura total do

mercado de distribuição de energia elétrica.

Por outro lado, dentro de uma visão mais geral, cabe destacar que o atual

contexto regulatório do setor elétrico tem suas diretrizes fixadas pela Resolução nº 5,

de 21 de julho de 2003, do Conselho Nacional de Política Energética, que segundo

seu artigo 1º, são as seguintes:

I - Prevalência do Conceito de Serviço Público para a produção e distribuição de energia elétrica aos consumidores cativos; II - Modicidade Tarifária; III - Restauração do Planejamento da Expansão do Sistema; IV - Transparência no processo de licitação permitindo a contestação pública, por técnica e preço, das obras a serem licitadas; V - Mitigação dos Riscos Sistêmicos; VI - Manter a operação coordenada e centralizada necessária e inerente ao sistema hidrotérmico brasileiro; VII - Universalização do acesso e do uso dos serviços de eletricidade; e VIII - Modificação no processo de licitação da concessão do serviço público de geração priorizando a menor tarifa.

Ainda no tocante à referida Resolução, cumpre destacar que na sua

-se aposta a

manifestação de que o modelo do setor elétrico então vigente, não havia obtido os

do serviço e

desequilíbrios entre oferta e demanda, de apresentar de forma adequada os sinais

de preços e, portanto, sinai

rever as bases institucionais para o setor elétrico. Porém, não houve sinalização

com perspectivas de ampliação do ambiente competitivo e tampouco novas

iniciativas de privatização.

182

Como conseqüência d

mudanças no quadro das principais entidades deste segmento, que atualmente

compreende: o Ministério de Minas e Energia, o Conselho Nacional de Política

Energética, a Empresa de Pesquisa Energética, o Comitê de Monitoramento do

Setor Elétrico, o Operador Nacional do Sistema Elétrico, a Câmara de

Comercialização de Energia Elétrica e a Agência Nacional de Energia Elétrica

(ANEEL, 2011d, p. 4-5). As atribuições básicas dessas entidades encontram-se

detalhadas no quadro 2.

Entidades Atribuições Básicas

Ministério de Minas e Energia MME

O MME encarrega-se da formulação, do planejamento e da implementação de ações do governo federal no âmbito da política energética nacional.

Conselho Nacional de Política Energética

CNPE

Órgão de assessoramento do Presidente da República para formulação de políticas nacionais e diretrizes de energia, que visa, dentre outros, o aproveitamento racional dos recursos energéticos do país, a revisão periódica da matriz energética e o estabelecimento de diretrizes para programas específicos. É órgão interministerial presidido pelo Ministro de Minas e Energia MME.

Empresa de Pesquisa Energética EPE

(Decreto 5.184/2004)

Empresa pública federal dotada de personalidade jurídica de direito privado e vinculada ao MME. Tem por finalidade prestar serviços na área de estudos e pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energético. Elabora os planos de expansão da geração e transmissão da energia elétrica.

Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico CMSE

Constituído no âmbito do MME e sob sua coordenação direta, tem a função de acompanhar e avaliar permanentemente a continuidade e a segurança do suprimento eletroenergético em todo o território nacional.

Operador Nacional do Sistema Elétrico ONS

(Lei 9.648/1998)

Entidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, sob regulação e fiscalização da ANEEL, responsável pelas atividades de coordenação e controle da operação da geração e da transmissão de energia elétrica do Sistema Interligado Nacional (SIN).

Câmara de Comercialização de

Energia Elétrica CCEE (Decreto 5.177/2004)

Entidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, sob regulação e fiscalização da ANEEL, tem a finalidade de viabilizar a comercialização de energia elétrica no SIN e de administrar os contratos de compra e venda de energia elétrica, sua contabilização e liquidação.

Agência Nacional de Energia Elétrica ANEEL

(Lei 9.427/1996)

Autarquia sob regime especial, vinculada ao MME, tem a finalidade de regular e fiscalizar a produção, a transmissão, a distribuição e comercialização de energia elétrica, em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal. É o órgão responsável pela elaboração, aplicação e atualização dos Procedimentos de Distribuição (PRODIST).

Quadro 2 - Principais Entidades do Setor Elétrico Fonte: ANEEL (2011d, p. 4-5).

183

5.4 PANORAMA DA DISTRIBUIÇÃO

5.4.1 Dados gerais

Em 2009, o setor de distribuição de energia elétrica brasileiro era composto

por 64 concessionárias, das quais 19 com controle público (29,7%), e 45 com

controle privado (70,3%). Em termos de atendimento às unidades consumidoras

residenciais, as concessionárias com controle público respondiam por 30,9% do

mercado e as privadas por 69,1%. Em outubro de 2010, a distribuição de energia

elétrica alcançou a marca de 68,6 milhões de unidades consumidoras atendidas,

representando um acréscimo de 39% em relação a 2001, quando o país possuía

49,35 milhões de unidades (ANEEL, 2011a).

De forma mais detalhada, no tocante ao consumo, à receita de fornecimento e

ao número de unidades consumidoras por classe de consumo, a Tabela 2

demonstra a situação brasileira vigente naquela oportunidade.

Tabela 2 - Mercado Consumidor de Energia Elétrica

Classe de Consumo Consumo Receita Consumidores

MWh % R$ milhões % unidades % Residencial 9.199.234 34,7 2.796,23 39,6 58.329.331 85,0 Industrial 6.772.305 25,6 1.541,96 21,8 572.304 0,8 Comercial, Serviços e Outras 5.664.402 21,4 1.650,61 23,4 4.960.881 7,2 Rural 1.231.439 4,7 255,76 3,6 3.910.342 5,7 Poder Público 1.107.056 4,2 353,04 5,0 517.871 0,8 Iluminação Pública 1.045.221 3,9 176,82 2,5 76.520 0,1 Serviço Público 981.323 3,7 209,47 3,0 69.147 0,1 Rural Aquicultor e Irrigante 417.479 1,6 68,05 1,0 158.263 0,2 Consumo Próprio 55.918 0,2 15,72 0,2 8.451 0,0 Total Geral 26.474.377 100,0 7.067,66 100,0 68.603.110 100,0

Fonte: Adaptado dos dados ANEEL, relativos a outubro de 2010 (ANEEL, 2011b)

A classe residencial representava a maior parcela do mercado brasileiro de

distribuição; respondendo por 85% do número de unidades consumidoras, 39,6% da

receita de fornecimento, e por 34,7% do consumo de energia elétrica. Em termos de

184

consumo, a classe industrial vem logo a seguir, em razão de responder por 25,5%

d

consumidoras.

Ainda em outubro de 2010, a tarifa média de fornecimento de energia elétrica

no país era de R$ 240,16. A mais baixa, no valor de R$ 161,41, era destinada à

3 apresenta os valores médios tarifários então praticados para

cada classe de consumo, bem como, os valores percentuais das tarifas médias de

cada uma dessas classes em relação à tarifa média brasileira, bem como em relação

à menor tarifa média vigente no mercado brasileiro.

Tabela 3 - Tarifas na Distribuição de Energia Elétrica

Classe de Consumo Tarifa média de fornecimento - R$

% em relação à média geral

% em relação à média mais baixa

Residencial 303,96 126,6 188,3 Industrial 245,34 102,2 152,0 Comercial, Serviços e Outras 293,69 122,3 182,0 Rural 207,69 86,5 128,7 Poder Público 318,90 132,8 197,6 Iluminação Pública 169,17 70,4 104,8 Serviço Público 213,45 88,9 132,2 Consumo Próprio 307,26 127,9 190,4 Rural Aquicultor 180,69 75,2 111,9 Rural Irrigante 161,41 67,2 100,0 Total Geral 240,16 100,0 148,8

Fonte: Adaptado dos dados ANEEL, relativos a outubro de 2010 (ANEEL, 2011b)

É possível destacar que o maior segmento consumidor do país a classe

tões tarifárias, são

favorecidos em termos de tarifas mais baixas, os segmentos rurais compreendendo

Com base em dados de outubro de 2010, o Brasil possui 99 agentes de

distribuição de energia elétrica, dos quais 63 são concessionárias e 26 são

cooperativas de eletrificação rural. As três concessionárias com o maior número de

185

unidades atendidas são, em primeiro lugar, a Cemig Distribuição S/A, de Minas

Gerais, com 7 milhões de unidades ou 10,2% do total do mercado; em segundo, a

Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de São Paulo S/A, com 6 milhões ou 8,8% do

total; e, em terceiro, a Companhia de Eletricidade do Estado da Bahia (Coelba), com

4,84 milhões ou 7,1% do mercado (ANEEL, 2011a). O panorama de atendimento do

mercado por parte das maiores concessionárias, pode ser observado na Tabela 4.

Tabela 4 - Participação na Distribuição de Energia Elétrica

Posição Agente Unidades Consumidoras Participação % Participação

acumulada % 1 CEMIG-D 7.030.386 10,2 10,2 2 ELETROPAULO 6.069.010 8,8 19,1 3 COELBA 4.846.286 7,1 26,2 4 COPEL-DIS 3.689.710 5,4 31,5 5 LIGHT 3.642.427 5,3 36,8 6 CPFL-PAULISTA 3.580.997 5,2 42,1 7 CELPE 3.073.546 4,5 46,5 8 COELCE 2.838.436 4,1 50,7 9 RGE 2.500.326 3,6 54,3

10 AMPLA 2.327.314 3,4 57,7 11 CELG-DIS 2.293.159 3,3 61,1 12 CELESC-DIS 2.264.133 3,3 64,4 13 ELEKTRO 2.174.854 3,2 67,5 14 CEMAR 1.808.853 2,6 70,2 15 CELPA 1.747.426 2,5 72,7 16 BANDEIRANTE 1.493.059 2,2 74,9 17 CEEE-DIS 1.458.672 2,1 77,0 18 CPFL-PIRATININGA 1.398.903 2,0 79,1 19 ESCELSA 1.228.268 1,8 80,9 20 AES-SUL 1.175.808 1,7 82,6 21 COSERN 1.117.874 1,6 84,2 22 EPB 1.094.525 1,6 85,8 23 CEMAT 1.032.070 1,5 87,3 24 CEPISA 943.670 1,4 88,7 25 CEAL 870.006 1,3 89,9 26 OUTRAS 6.903.392 10,1 100,0

TOTAL 68.603.110 Fonte: Adaptado dos dados ANEEL, relativos a outubro de 2010 (ANEEL, 2011a, 2011b)

Da análise dos dados apresentados na tabela acima, é possível constatar que

grande parte do mercado de distribuição de energia elétrica encontra-se

concentrada em apenas 25 concessionárias, que atendem praticamente 90% das

186

unidades consumidoras do país. Caso sejam consideradas apenas as 10 primeiras

concessionárias em volume de atendimento, verifica-se que essas respondem por

pouco mais da metade do mercado, ou seja, atendem 57,7% das unidades

consumidoras.

5.4.2 Procedimentos

As atividades técnicas relacionadas às operações dos sistemas de

distribuição de energia elétrica no Brasil, contemplando aspectos do funcionamento

e desempenho de tais sistemas, são normatizadas e disciplinadas pelos

Procedimentos de Distribuição (PRODIST). Tais documentos são elaborados pela

associaç

técnicos para as atividades relacionadas ao planejamento da expansão, à operação

2011d, p. 3).

aos sistemas elétricos de distribuição, que incluem todas as redes e linhas de

distribuição de energia elétrica em tensão inferior a 230kV, seja em baixa tensão

-se estruturado em oito

módulos que são: (1) introdução; (2) planejamento da expansão do sistema de

distribuição; (3) acesso ao sistema de distribuição; (4) procedimentos operativos dos

sistemas de distribuição; (5) sistemas de medição; (6) informações requeridas e

obrigações; (7) cálculo de perdas na distribuição; e (8) qualidade da energia elétrica

(ANEEL, 2011d, p. 5-6).

O módulo 1 apresenta os objetivos gerais, a legislação em vigor e um

glossário técnico. Por sua vez, o módulo 2 define pontos de conexão, requisitos

mínimos e critérios básicos de informação e demais procedimentos necessários para

o planejamento da expansão do sistema. Já o módulo 3 estabelece as condições de

conexão e de uso do sistema. O módulo 4 uniformiza procedimentos de

187

relacionamento entre os centros de operação das distribuidoras, das transmissoras e

dos centros de despacho de geração distribuída; define recursos mínimos de

comunicação e outros necessários à operação do sistema. No módulo 5 é tratada a

especificação das grandezas elétricas aplicáveis ao faturamento, à qualidade da

energia elétrica, ao planejamento da expansão e à operação do sistema. Nesse

projeto, montagem, comissionamento, inspeção e manutenção dos sistemas de

temas. O módulo 6 apresenta um

detalhamento do processo de intercâmbio das informações técnicas entre agentes

do sistema e, ainda, estabelece as suas obrigações, no sentido de atender aos

requisitos e procedimentos estabelecidos. Por sua vez, o módulo 7 estabelece a

metodologia e procedimentos para apuração de perdas, bem como os indicadores a

serem utilizados para avaliação das mesmas. E, finalmente, o módulo 8 trata da

qualidade do produto e do serviço prestado, contemplando, entre outros aspectos,

aqueles relacionados à continuidade de fornecimento, tempo de atendimento e

monitoramento automático dos indicadores de qualidade (ANEEL, 2011d, p. 6-12).

5.5 INVESTIMENTOS EM P&D

5.5.1 Antecedentes

A promoção do desenvolvimento sustentável, especialmente nos países em

desenvolvimento, demanda mudanças radicais nas formas de produzir e usar

energia, processo no qual, a eficiência energética e a P&D são fatores essenciais.

Essas mudanças, por sua vez, implicam na identificação de mecanismos internos

para financiamento, bem como, na criação de estrutura institucional e capacitação

de recursos humanos para as ações necessárias. Países como a África do Sul,

Brasil, China e Índia estão se esforçando nesse sentido (JANNUZZI, 2007, p. 235).

No caso brasileiro, uma das principais estratégias para superar esses desafios foi a

implantação da obrigatoriedade de investimentos em EE e em P&D no setor elétrico.

188

Com o início do processo de reestruturação e dos movimentos em direção à

privatização desse setor, durante os anos noventa, começaram a surgir dúvidas

quanto à continuidade das ações de EE, especialmente através do Programa de

Conservação de Energia Elétrica - PROCEL e também de continuidade das ações

de P&D, principalmente, via manutenção do Centro de Pesquisas de Energia

Elétrica - CEPEL, vinculado ao Grupo ELETROBRÁS, principal centro de pesquisa

do setor e extremamente dependente de contratos com concessionárias sob

controle público (JANNUZZI, 2007, p. 236).

Neste contexto, surgiu a obrigatoriedade de investimentos em EE e P&D,

inicialmente, via contratos de concessão de distribuição e geração, e a seguir,

através da legislação específica já abordada (Lei 9.991/2000), que foi objeto de

regulamentação via decretos e resoluções da ANEEL, especialmente, do Manual de

P&D que será tratado na sequência. Cabe ressaltar que as experiências

internacionais relacionadas à privatização e abertura à competição no setor elétrico,

desenvolvimento (P&D), seu redirecionamento para atividades de curto prazo e de

interesse próprio das concessionárias e na interrupção de programas de cooperação

Deve ser destacado que na época de criação da Lei 9.991/2000, existiam

evidências suficientes indicando que a concentração de esforços em determinados

programas não maximizava os benefícios sociais. Porém, com essa lei surgiu uma

nova modelagem de financiamento e utilização de recursos no setor elétrico, na

qual, além da obrigatoriedade das ações de P&D e EE por parte das empresas do

setor, também se destaca o surgimento do Fundo Setorial de Energia (CTEnerg),

destinado ao financiamento de ações de interesse público na área de energia,

especialmente aquelas relacionadas à eficiência energética. Posteriormente, com a

criação da EPE, parte dos recursos da Lei 9.991/2000 foi remanejada para financiar

essa empresa (JANNUZZI, 2007, p. 236-237). Também, foi possível observar

algumas ações governamentais no sentido de restringir a utilização dos recursos do

CTEnerg, inclusive, para sua finalidade fim, qual seja, a área de energia (JANNUZZI,

2007, p. 238).

A reestruturação do setor elétrico brasileiro, nos anos noventa, acentuou

falhas de mercado, especialmente pela:

189

criação de um ambiente competitivo e introdução de agentes privados num setor anteriormente marcado pela forte e centralizada presença do Estado em suas atividades e planejamento. Neste contexto, justifica-se garantir investimentos em P&D de interesse público, pois muito dificilmente esse tipo de atividade seria realizada pelas empresas privadas. (GOMES; JANNUZZI, 2004)

Além disso, as empresas nacionais e multinacionais estabelecidas no Brasil

sistema setorial de inovação e que influenciam na formação da taxa privada de

5.5.2 Marcos legais

A Lei 9.991/2000 é considerada o marco legal inicial que estabeleceu a

obrigatoriedade de investimentos em P&D e em eficiência energética no setor

elétrico por parte das geradoras, transmissoras e distribuidoras, conforme já

abordado e detalhado na introdução. Essa lei também, conforme o parágrafo único

do seu artigo 1º, determinou que as concessionárias de distribuição devem recolher

ao Tesouro Nacional um adicional de 0,30% de sua receita operacional líquida até o

final de 2012. Tais recursos, conforme o parágrafo 6º do artigo 4º da referida lei,

devem ser aplicados nas seguintes atividades do setor elétrico: universalização;

projetos socioambientais; eficiência e pesquisa energética; e pagamento de faturas

de energia elétrica de órgãos públicos estaduais e municipais; sendo os eventuais

saldos positivos devolvidos às empresas revertidos para fins de modicidade tarifária.

A referida lei, nos termos do parágrafo 2º do seu artigo 4º, também estabelece

energia elétrica, devem estar incluídos os que tratem da preservação do meio

Outra destinação, prevista no inciso III desse mesmo artigo, diz respeito aos

planejamento da expansão do sistema energético, bem como os de inventário e de

190

E, finalmente, cabe destacar que os recursos destinados ao FNDCT nos

termos do parágrafo 1º do artigo em questão, d

e projetos de pesquisa científica e desenvolvimento tecnológico do setor elétrico,

determinou a constituição de um Comitê Gestor, no âmbito do Ministério de Ciência

acompanhar a implementação das ações e avaliar anualmente os resultados

A Lei 9.991/2000, em apenas uma década de vigência, já sofreu diversas

alterações que estão ilustradas nas tabelas 5, 6, 7 e 8, apresentadas a seguir, que

também discriminam os investimentos obrigatórios em P&D. A primeira tabela indica

os percentuais que foram fixados em lei, obrigando as empresas do setor elétrico a

investir em P&D, procedimento que até então era previsto apenas em contratos de

concessão das áreas de geração e distribuição, assinados na década de noventa.

Também se destacam nesse primeiro instrumento legal, a previsão de aplicações

obrigatórias em eficiência energética para as empresas do setor de distribuição e os

repasses compulsórios para o FNDCT.

A tabela 5 também apresenta a modificação introduzida pela Medida

Provisória 144, de 10 de dezembro de 2003, no tocante aos investimentos

obrigatórios em P&D estabelecidos pela Lei 9.991/2000. Nesse sentido, o principal

destaque cabe à destinação de recursos para o MME, para a realização de estudos

e pesquisas relacionados ao planejamento da expansão do sistema energético, bem

como, ao aproveitamento de potenciais hidrelétricos.

Tabela 5 - Investimentos Obrigatórios Lei 9.991/2000 e Medida Provisória 144/2003 (em valores percentuais da Receita Operacional Líquida)

Segmento

Lei 9.991/2000 MP 144/2003 (alterou artigos da Lei 9.991/2000)

Vigência: 24/07/2000 à 11/12/2003 Vigência: 11/12/2003 à 14/03/2004

P&D PEE FNDCT P&D PEE FNDCT MME

Distribuição 0,25 0,50 0,25 0,125 0,50 0,25 0,125

Geração 0,50 - 0,50 0,25 - 0,50 0,25

Transmissão 0,50 - 0,50 0,25 - 0,50 0,25 Legenda: P&D - Pesquisa e Desenvolvimento; PEE - Programa de Eficiência Energética; FNDCT - Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e MME - Ministério de Minas e Energia. Fonte: ANEEL.

191

Já a tabela 6, apresenta as alterações no percentual de investimentos em

P&D, introduzidos pela Lei 10.848/2004, através da qual, no segmento de

distribuição de energia elétrica, aumentaram os recursos destinados à P&D, ao

FNDCT e ao MME, com redução daqueles destinados ao PEE.

Tabela 6 - Investimentos Obrigatórios Lei 10.848/2004 (em valores percentuais da Receita Operacional Líquida)

Segmento

Lei 10.848/2004 (alterou artigos da Lei 9.991/2000)

Vigência: 15/03/2004 à 31/12/2005 Vigência: a partir de 1º/01/2006

P&D PEE FNDCT MME P&D PEE FNDCT MME

Distribuição 0,20 0,50 0,20 0,10 0,30 0,25 0,30 0,15

Geração 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20

Transmissão 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20 Legenda: P&D Pesquisa e Desenvolvimento; PEE Programa de Eficiência Energética; FNDCT fundo nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico e MME Ministério de Minas e Energia. Fonte: ANEEL.

Por sua vez, a tabela 7 mostra a nova alteração na destinação dos

investimentos obrigatórios das concessionárias do setor elétrico, promovida pela

Lei 11.465, de 28 de março de 2007, que prorrogou até 31 de dezembro de 2010, a

obrigação das empresas de distribuição a aplicarem, no mínimo, 0,50% (cinqüenta

centésimos por cento) de sua receita operacional líquida em PEE. Os valores

anteriormente fixados pela Lei 10.848/2004, por sua vez, passaram a ter vigência a

partir de 1º de janeiro de 2011.


Segmento

Lei 11.465/2007 (alterou incisos I e III do artigo 1º da Lei 9.991/2000)



Distribuição 0,20 0,50 0,20 0,10 0,30 0,25 0,30 0,15

Geração 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20


192

A alteração mais recente e que representa a situação atualmente vigente, foi

introduzida pela Lei 12.212, de 20 de janeiro de 2010, que novamente prorrogou a

vigência da obrigatoriedade de investir 0,5% em eficiência energética, transferindo

para 1º de janeiro de 2016, o início de aplicação da redução para 0,25% dos

investimentos nessa área. Com essa nova lei, as empresas de distribuição também

ficaram obrigadas a aplicar, no mínimo, 60% dos recursos destinados à eficiência

energética, em ações destinadas às unidades consumidoras beneficiadas pela Tarifa

Social, conforme demonstrado na tabela 8 a seguir.


Segmento

Lei 12.212/2010 (alterou incisos I e III do artigo 1º da Lei 9.991/2000)



Distribuição 0,20 0,50 0,20 0,10 0,30 0,25 0,30 0,15

Geração 0,40 - 0,40 0,20 0,40 - 0,40 0,20


A Lei 9.991/2000 também foi regulamentada através de três decretos. O

primeiro emitido foi o Decreto 3.867, de 18 de julho de 2001, que entre outros

aspectos, estabeleceu atribuições para o citado Comitê Gestor e, com respeito aos

recursos destinados ao FNDCT, definiu que as atividades de pesquisa científica e

desenvolvimento tecnológico, nos termos do parágrafo único do seu artigo 1º,

compreendem:

I os projetos de pesquisa científica e tecnológica; II o desenvolvimento tecnológico experimental; III o desenvolvimento de tecnologia industrial básica; IV a implantação de infra-estrutura para atividades de pesquisa; V a formação de recursos humanos; e VI a difusão do conhecimento científico e tecnológico.

O segundo, Decreto 5.879, de 22 de agosto de 2006, tratou do recolhimento

dos recursos destinados ao custeio dos estudos e pesquisas de planejamento da

expansão do sistema energético e demais atividades já mencionadas. Já o terceiro,

193

Decreto 7.204, de 8 de junho de 2010, regulamentou a coleta dos recursos

destinados ao ressarcimento de Estados e Municípios que tiverem perda de receita

com o ICMS sobre combustíveis fósseis utilizados na geração de energia elétrica,

nos dois anos seguintes à interligação dos seus sistemas isolados ao SIN.

Finalmente, cabe ressaltar que o enfoque do presente trabalho são os

investimentos que as distribuidoras são obrigadas a realizar em P&D sob sua

responsabilidade e gestão. Esses investimentos, de acordo com a regulamentação

vigente no setor elétrico brasileiro, devem seguir as diretrizes e procedimentos

fixados pela ANEEL, no denominado Manual de P&D, cujas características serão

abordadas a seguir.

5.5.3 Manuais de P&D

A P&D no setor elétrico brasileiro está regulada pela ANEEL, através do

se encontra na sua quarta versão. A primeira versão desse

manual, destinada às atividades de P&D nos anos de 1999 e 2000, detalhou os

procedimentos para a apresentação dos programas e respectivos projetos das

concessionárias de geração e distribuição de energia elétrica, as quais, segundo

0,1% e 0,25%, respectivamente, da Receita Operacional Anual (RA0) apurada no

Nesse manual também foram apresentados diversos conceitos relacionados

aos projetos de P&D, entre os quais, o conceito das atividades de P&D, qual seja:

estoque de conhecimentos e no uso deste estoque para perscrutar novas

básica dirigida, pesquisa aplicada e desenvolvimento experimental (ANEEL, 1999,

p. 1).

Segundo as diretrizes então estabelecidas, cada concessionária deveria

apresentar seus projetos de P&D, através de um Programa Anual de P&D, cabendo

à ANEEL a análise e aprovação des

194

execução dos projetos aprovados, bem como fiscalização destes, quando

com Agências Estaduais delegadas para o exercício destas atividades ou, ainda,

Por sua vez, os projetos de P&D podiam ser executados diretamente pelas

concessionárias ou por entidades sediadas no Brasil, cabendo à ANEEL, o

levantamento, cadastramento e disponibilização de informações sobre tais

entidades, bem como, o cadastramento dos projetos de P&D e divulgação de seus

resultados.

A segunda versão do manual foi lançada em 2001, após a promulgação da já

mencionada Lei 9.991/2000, tendo por

projetos de P&D de modo a alocar eficientemente os recursos disponíveis para gerar

inovação tecnológica, vetor de crescimento de todas as economias desenvolvidas do

planeta, e não a simples atualização tecnol

sentido, apresentou revisões em diversos procedimentos, entre os quais, os

aplicados à elaboração, análise e fiscalização dos projetos. Também incluiu

orientações sobre as contribuições obrigatórias ao FNDCT e introduziu a submissão

eletrônica dos projetos e Programas Anuais de P&D (ANEEL, 2001, p. 1).

Já a terceira versão, lançada em 2006, expressou:

as alterações legais e regulamentares relacionadas ao Programa de P&D, os aperfeiçoamentos identificados pelas áreas responsáveis do Programa de P&D na ANEEL, e o esforço em oferecer ao Setor de Energia Elétrica procedimentos para catalisar a busca do novo envolvida nas atividades de pesquisa, desenvolvimento e inovação tecnológica (ANEEL, 2006, p. 1).

Os critérios de avaliação das propostas de projetos de P&D, estabelecidos na

terceira versão do manual, contemplavam: a factibilidade do plano de pesquisa; a

transferência de resultados; a qualificação e disponibilidade do coordenador e da

equipe; a razoabilidade dos cust

energia elétrica, entidade(s) executora(s) ou participante(s), setor elétrico,

Essa versão também apresentou as seguintes áreas em que seriam

necessários investimentos em P&D: eficiência energética; fonte renovável ou

alternativa de geração de energia elétrica; meio ambiente; qualidade e

confiabilidade; planejamento e operação de sistemas elétricos; supervisão, controle

195

e proteção de sistemas elétricos; medição e faturamento; transmissão de dados por

redes elétricas; novos materiais e componentes; desenvolvimento de tecnologia para

combate a furto e fraude de energia elétrica e pesquisa estratégica (ANEEL, 2006,

p. 29-35).

A quarta e atual versão do manual, lançada em 2008, a exemplo da terceira,

também aprestou revisões para atender as alterações da legislação e regulatórias

do setor, bem como as necessidades de aperfeiçoamentos identificadas pelas

unidades da ANEEL, responsáveis pelas atividades relacionadas aos programas de

P&D (ANEEL, 2008, p. 8). Nessa versão, a ANEEL deixou de relacionar os temas

para investimentos em P&D, entendendo que as atividades do setor são amplas,

genéricas e dinâmicas e, dessa forma, não devem estar restritas a temas estáticos.

Por outro lado, a referida Agência assumiu a responsabilidade, enquanto

órgão regulador, de identificar os principais desafios tecnológicos e prioridades do

setor e, assim, passou a disponibilizar em seu portal temas e subtemas para os

investimentos em P&D, que serão atualizados e complementados sempre que

projetos de P&D sejam enquadrados em um desses temas e subtemas (ANEEL,

2008, p. 17).

Uma novidade em relação aos procedimentos até então vigentes, foi que a

avaliação dos projetos começou a contemplar duas etapas. Uma, a avaliação inicial,

de caráter opcional, que tem por objetivo avaliar o enquadramento do projeto como

P&D, bem como sua relevância para o setor elétrico. Outra, a avaliação final, de

ra a

avaliação, em ambas as etapas, os critérios de originalidade, aplicabilidade,

relevância e razoabilidade dos custos, aos quais são atribuídos pontos que definem

a aprovação ou não do projeto, cujas características básicas estão detalhadas no

quadro 3 (ANEEL, 2008, p. 19-22).

196

Critérios Parâmetros

Originalidade

avaliação inicial: estado-da-arte, desafios e avanços propostos, problema a ser solucionado, ausência ou custo elevado de solução disponível. avaliação final: produto pretendido alcançado e/ou técnica inovadora proposta implementada, sendo nos casos cabíveis, apresentadas justificativas e avaliado o mérito científico da pesquisa realizada.

Aplicabilidade âmbito e potencial de aplicação: especialmente, do produto principal no tocante à instituição (executora da P&D, concessionária ou setor elétrico) e à abrangência (área, segmento, classe, número de consumidores, etc.).

Relevância

capacitação profissional: número e tipo de monografias, dissertações e teses defendidas pela equipe do projeto de P&D ou pela participação em disciplinas de pós-graduação. capacitação tecnológica: produção técnico-científica - pertinência de publicações em periódicos e anais; apoio à infraestrutura de P&D - pertinência de materiais permanentes e equipamentos, área e entidade beneficiada; propriedade intelectual - solicitações de patentes, modelos de utilidade, registro de software ou desenho industrial. impactos socioambientais: benefícios e/ou prejuízos ao meio ambiente e à sociedade, contemplando, especialmente, impactos ambientais (água, ar ou solo), diversificação da matriz energética e desenvolvimento de nova atividade econômica (lazer, turismo, pesca, agricultura, etc.).

impactos econômicos: descrição detalhada no critério de razoabilidade dos custos.

Razoabilidade dos custos

produtividade: mudanças em processos, reduzindo homem-hora, materiais, insumos e/ou tempo de execução de atividades. qualidade do fornecimento: redução do índice de reclamações, dos índices de continuidade (DEC, FEC e TMA) e dos índices de qualidade da energia fornecida, como VTCDs e outros distúrbios na rede. gestão de ativos: ganhos pela redução ou postergação de investimentos na expansão ou manutenção de sistema elétrico; e redução do índice de roubo de equipamentos ou materiais. perdas não-técnicas (ou comerciais): redução de fraudes e desvios, erros de medição e faturamento, ou da inadimplência nas diversas classes de consumo. mercado da empresa: redução do custo da energia gerada ou adquirida e/ou dos erros de previsão do mercado futuro de energia elétrica. eficiência energética: ganhos com a eficiência energética na geração, transmissão ou distribuição; ou no uso final da energia elétrica, via economia de energia ou redução da demanda no horário de ponta.

Quadro 3 - Critérios e parâmetros de avaliação dos projetos de P&D Fonte: ANEEL (2008, p. 52-58)

O sistema de notas e conceitos na avaliação dos projetos é aplicado tanto na

fase inicial, quando as propostas de projetos são avaliadas com base nos resultados

esperados; como na final, através da avaliação dos resultados obtidos. De acordo

com as notas obtidas segundo os quatro critérios citados, o projeto pode receber

197

conceito de inadequado, insuficiente, aceitável, bom e excelente, conforme

detalhado no quadro 4.

Nota (N) Conceito Consequências

Inadequado reprovação e gastos do projeto estornados à conta P&D.

2,0 < N < 3,0 Insuficiente aprovação parcial e gastos reconhecidos parcialmente (10% a 90%), conforme a nota do projeto, com a diferença estornada à conta P&D.

Aceitável aprovação e gastos reconhecidos total ou parcialmente, dependendo da aprovação dos gastos incorridos, com a diferença estornada à conta P&D.

Bom aprovação e gastos reconhecidos total ou parcialmente, dependendo da aprovação dos gastos incorridos, com a diferença estornada à conta P&D.

Excelente aprovação e gastos reconhecidos total ou parcialmente, dependendo da aprovação dos gastos incorridos, com a diferença estornada à conta P&D.

Quadro 4 - Consequências do resultado da avaliação dos projetos de P&D Fonte: ANEEL (2008, p. 58-60)

Nesse processo de avaliação dos projetos finalizados, o principal risco para

empresa é que os seus dispêndios incorridos nos projetos sejam rejeitados ou

parcialmente aceitos. Nesses casos, os valores correspondentes deverão ser

estornados à conta de P&D, o que significa dizer, que a empresa deverá investir tais

valores em novos projetos.

A versão de 2008 do Manual de P&D, também apresenta o conceito de

mpresa ou no mercado de produtos,

processos, métodos ou sistemas não existentes anteriormente, ou com alguma

característica nova e diferente daquela até então em vigor, com fortes repercussões

ecnológica pode

compreender produtos ou processos. As inovações tecnológicas de produtos

ocorrem quando as características de um produto são alteradas para propiciar

combinação de tecnologias existentes para atender novos usos ou, ainda, melhorar

-

investimentos proporcionalmente pequenos frente às estimativas de ganhos. Por sua

vez, as inovações tecnológicas de processos, compreendem as mudanças

198

novos equipamentos ou novos métodos de organização e de gerência. O

aperfeiçoamento das organizações não pode ser obtido utilizando-se plantas ou

métodos convencionais, ou sem aumentar a eficiência do processo produtivo de

equipamentos ou tecnologias existentes (ANEEL, 2008, p. 65).

Atualmente, as atividades de P&D reguladas pela ANEEL compreendem as

reendedora, desenvolvidas

sistematicamente, com vistas à geração de novos conhecimentos ou aplicação

inovadora de conhecimentos existentes, inclusive para investigação de novas

a

pesquisa aplicada, desenvolvimento experimental, cabeça-de-série, lote pioneiro e

inserção no mercado.

m por

busca de conhecimento sobre novos fenômenos, com vistas ao

desenvolvimento de produtos e processos inovadores. Envolve a análise de

propriedades, estruturas e conexões para formular ou comprovar hipóteses, teorias

, por exemplo, estudos relacionados às propriedades

elétricas e morfológicas de materiais condutores e isolantes. Por sua vez, a

vistas ao desenvolvimento ou aprimoramento de produtos e processos. Conduz à

descoberta de aplicações do conhecimento advindo da pesquisa básica dirigida ou

outras possibilidades, do desenvolvimento de equipamentos, componentes e

sistemas (ANEEL, 2008, p. 61).

demonstração da viabilidade técnica ou funcional de novos produtos, processos,

Pode compreender, por exemplo, o desenvolvimento de softwares; protótipos de

equipamentos; aperfeiçoamentos graduais em produtos, processos, ou serviços

existentes; projetos de demonstração e projetos piloto, entre outras possibilidades

(ANEEL, p. 61-62).

A abeça-de- ao aperfeiçoamento do

protótipo obtido anteriormente, compreendendo a melhoria do seu desenho e de

199

suas especificações, bem como, a caracterização básica da linha de produção e do

produto. Posteriormente, a fa

-de-

validação, análise de custos e refino do projeto, com vistas à produção industrial

em- que

encerra a cadeia da inovação e tem por objetivo difundir os resultados obtidos no

âmbito do setor elétrico. Essa fase pode compreender atividades relacionadas aos

estudos mercadológicos, materiais de divulgação, registros de patentes e serviços

jurídicos (ANEEL, 2008, p. 62).

Atualmente, ainda em conformidade com a quarta edição do manual de P&D,

as empresas também são obrigadas a atualizar e apresentar anualmente, seu plano

estratégico de P&D que, para um horizonte mínimo de cinco anos, deve contemplar

os temas dos projetos, os objetivos pretendidos e as justificativas para a escolha

desses temas e de suas linhas de pesquisa (ANEEL, 2008, p. 25). Além dos projetos

de seu interesse exclusivo, as concessionárias podem também desenvolver projetos

de P&D cooperativo, entre duas ou mais empresas, e projetos estratégicos que são

p. 30-31).

200

6 ANÁLISE EMPÍRICA DO SETOR ELÉTRICO BRASILEIRO

6.1 CONSIDERAÇÕES PRELIMINARES

A análise de dados compreendeu a utilização de três fontes de dados

distintas, divulgadas pela ANEEL em seu portal eletrônico:

a) Relatórios Anuais de Responsabilidade Socioambiental das Empresas de

Energia Elétrica (RSA);

b) Manual do Programa de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico do

Setor de Energia Elétrica (Manual de P&D);

c) Temas para Investimento em P&D (Temas de P&D).

Ressalta-se que para os fins da pesquisa, , supracitados,

foram considerados como os instrumentos reguladores da P&D. Por outro lado, tal

exame foi realizado com a utilização dos métodos de análise de dados em painel;

correlação estatística; e análise de conteúdo.

Para fins de estruturação dos trabalhos, também foram consideradas as três

categorias de análise descritas anteriormente, na sessão de metodologia, que são o

Serviço Adequado, Resultado Empresarial e Áreas de P&D. O relacionamento

desses elementos é apresentado na figura 4.

201

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Bases de dados - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Métodos - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Categorias de Análise - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Figura 4 - Esquema Metodológico Fonte: Resultados da pesquisa

A análise quantitativa, contemplando os métodos de dados em painel e de

correlação estatística, foi baseada nos dados obtidos dos RSAs abrangeu as três

citadas categorias de análise. Por sua vez, a análise qualitativa, contemplando o

método da análise de conteúdo, foi fundamentada nos dados oriundos do Manual e

dos Temas de P&D. E, os resultados da análise, envolvendo a categoria Áreas de

P&D, foram utilizados para identificar eventuais relações com as outras duas

categorias, quais sejam Serviço Adequado e Resultado Empresarial.

Por outro lado, cabe destacar que a maior parte dos dados para análise foram

obtidos dos RSAs das concessionárias de distribuição, disponíveis no portal da

ANEEL, o qual, na data do levantamento, apresentava os relatórios relativos aos

anos de 2007, 2008 e 2009. Nessa oportunidade, foram localizados relatórios de,

respectivamente, 62 distribuidoras em 2007, 64 em 2008, e 63 em 2009, totalizando

189 relatórios. Como o levantamento preliminar para a pesquisa foi realizado com a

base de 2008, inicialmente considerou-se que a população do setor de distribuição

seria composta de 64 concessionárias.

Relatórios de Responsabilidade

Socioambiental

Manual de P&D

Temas para Investimento em

P&D

Dados em Painel

Correlação Estatística

Análise de Conteúdo e Aderência Conceitual

Serviço Adequado

Resultado Empresarial

Áreas de P&D

202

Conforme as disposições do Manual de Elaboração do RSA (ANEEL, 2006b),

os indicadores devem ser fornecidos com relação a três períodos distintos:

a) ano base;

b) defasagem de um ano (ano-1);

c) defasagem de dois anos (ano-2).

Dessa forma, no levantamento também foram apurados dados relativos aos

anos de 2005 e 2006, além dos anos de 2007, 2008 e 2009. Para o levantamento

inicial, foram consultadas as bases de 2007 e 2009, sendo utilizada a base de 2008

apenas para confirmação e/ou eventual complementação de dados. De qualquer

forma, o levantamento para as análises quantitativas envolveu 37 tipos de dados,

demandando mais de 11,6 mil registros.

Foi constatado que diversas concessionárias, inclusive de grande porte, não

seguiram as diretrizes fixadas pelo referido manual, ou, quando o fizeram, também

em vários casos não apresentaram os dados completos na forma prevista. Outro tipo

de ocorrência foram as discrepâncias de dados de um para outro ano, constatadas

nos relatórios de algumas concessionárias. Nesses casos, optou-se por utilizar

sempre o dado mais recente disponível. Especificamente no tocante aos

investimentos em P&D, em alguns relatórios foram observadas divergências entre os

valores percentuais e os expressos em reais. Nesse sentido, todos os dados foram

colhidos em valores monetários. Nos poucos casos das empresas que não

especificaram

Esse item também abrigou eventuais diferenças entre o valor total de investimentos

em P&D e os valores específicos investidos em cada área.

Para garantir consistência operacional de algumas análises estatísticas

realizadas, foram retiradas da base de dados utilizada, as informações relativas ao

ano de 2005. Nesse ano foi constatado um índice elevado de indicadores não

apresentados nos relatórios.

203

6.2 ANÁLISE QUANTITATIVA

6.2.1 Dados em painel

A análise de dados em painel compreendeu a utilização de 19 modelos

básicos, nos quais

considerada como variável independente, tendo em vista que os investimentos

pertinentes às mesmas são obrigatórios. Também foram consideradas defasagens

de um e dois anos, entre o investimento em P&D e o resultado da variável

dependente, bem como, foi utilizada uma variável dummy, para analisar o efeito do

tipo de empresa, no caso, as controladas e as não controladas pelo Poder Público.

Cada um dos modelos contemplou uma variável dependente específica que,

juntamente com a variável independente, deram origem às variáveis regressoras e

eventuais constantes. A combinação dessas alternativas implicou na análise de 76

possibilidades, cujo resumo de resultados está apresentado na Tabela 9, que

apresenta as regressões em relação à intensidade de P&D. Também foi necessário

depurar a amostra, pois diversas concessionárias não apresentaram informações

completas. Essa depuração consistiu em eliminar os dados das concessionárias que

no período de 2006 a 2009, apresentaram menos de 80% dos dados previstos.

Dessa forma, o tamanho da amostra ficou reduzido para 42 concessionárias.

204

Tabela 9 - Regressões em relação à intensidade de P&D

Variáveis Defasagens Temporais

Um ano Dois anos

sigla denominação regressores

regressores com dummy*

regressores

regressores com dummy*

A03 Regularidade Reclamações NA NA NA NA

A04 Continuidade DEC A04(-1) NA A04 (-1) A04(-1) e G2

A05 Continuidade FEC A05(-1) A05(-1) A05(-1) e

A01(0 e -2) A05(-1) e

A01(0 e -2)

A06 Eficiência Perdas totais A06(-1) A06(-1) A06(-1) A06(-1)

A07 Eficiência Valor adicionado A07(-1) e K A07(-1) e K A07(-1) e K A07(-1) e K

A08 Eficiência Riqueza a distribuir A08(-1) A08(-1) A01(-2) A01(-2)

A09 Segurança TG empregados NA NA A09(-2) A09(-2)

A10 Segurança TG terceirizados

A10(-1) A10(-1) A10(-1) A10(-1) e A01 e A01 e K e K

A11 Segurança TG consumidores A11(-1) A11(-1) A11(-1 e -2) A11(-1 e -2)

e K

A12 Atualidade Expansão dis/tra A12(-1) A12(-1) A12(-1) A12(-1)

A13 Atualidade Renovação dis/tra A13(-1) A13(-1) e K NA NA

A14 Atualidade Subtransmissão NA NA NA NA

A15 Generalidade Universalização A15(-1) A15(-1) A15(-1 e -2) A15(-1 e -2)

A16 Cortesia IASC

A16(-1) A16(-1) A16(-2), A16(-2), e K e K A01(-2) e K A01(-2) e K

A17 Modicidade Tarifas residenciais

A17(-‐1) A17(-‐1) A17(-‐1 E -‐2) A17(-‐1 E -‐2) e K e K e K e K

A20 Lucratividade Ebitda / Lajida NA NA NA NA

A21 Rentabilidade do patrimônio líquido

A21(-1), A21(-1) NA NA A01(-1) e K e K

A22 Energia / consumidor GWh / cons. cativos

A22(-1) A22(-1) A22(-2) A22(-2) K K

A23 Receita / consumidor R$ mil / cons. cativos A23(-1) e K A23(-1) e K A23(-1 e -2) A23(-1 e -2)

(*) inclui tipo de empresa. Legenda: RS: regressão com significância, K: constante, G: constante do tipo de empresa (dummy), NA: não aplicável (não foi constatada significância para a regressão). Fonte: Resultados da pesquisa.

Para identificar as variáveis regressoras com significância, foram efetuadas

estimativas com o Método Mínimos Quadrados Ordinários (Ordinary Least Squares -

205

OLS). A seguir, foram selecionados os casos em que o coeficiente Wald (joint), que

apresentou valor inferior a 0.05, indicando significância para a regressão.

Posteriormente, nos casos selecionados, foi verificada a significância de cada

variável isolada, com o critério t-prob < 0.05, indicando nesses casos, significância

, que indica

aproximadamente o percentual de variância da variável dependente, que é explicado

pelas variáveis regressoras.

Nas 76 possibilidades analisadas, foi possível constatar a ausência de

indicações significativas no tocante ao tipo de empresa, sugerindo que, em relação

às variáveis estudadas, não faz diferença o controle das concessionárias de

distribuição ser público ou privado. De forma mais específica, foi observado que em

48 casos (63,2%), a significância estava associada à auto-regressão, ou seja, ao

próprio comportamento anterior da variável dependente que, em vários casos,

também estava associada a uma constante. Por outro lado, outros 19 casos (25%)

não apresentaram indicativos de significância na regressão. Dessa forma, para

88,2% das possibilidades estudadas, não é possível afirmar que existe correlação

significativa das variáveis dependentes em relação à variável independente, ou que,

caso existente, a correlação não é significativa.

Com base nesses primeiros resultados, ficou descartada a possibilidade da

variáveis dependentes estudadas, quais sejam, respectivamente, para as seguintes

categorias:

a)

b) ,

Por outro lado, a situação das demais variáveis, contempladas nos 11,8% das

possibilidades restantes, demanda algumas considerações mais detalhadas.

206

6.2.1.1 Serviço adequado

Conforme já exposto, na categoria Serviço Adequado merecem um exame

mais detalhado os casos das variáveis: FEC (A05), Riqueza (A08), TG terceirizados

(A10) e IASC(A16).

No tocante à variável FEC (A05), nas quatro possibilidades analisadas, duas

indicaram significância na regressão em relação à própria variável, A05(-1),

caracterizando a condição de auto-regressão. Nas outras duas alternativas, que

também apresentaram significância na regressão, além da dependência dessa

mesma variável regressora, A05(-1), também foi constada significância em relação à

variável independente, através de duas regressoras, A01 e A01(-2), ou seja, variável

independente no tempo zero e com defasagem de dois anos. Os respectivos

resultados são apresentados na tabela 10.

Tabela 10 - FEC (A05): resultados dos dados em painel

Regressores significantes

Defasagem 2 anos sem dummy Defasagem 2 anos com dummy

coeficiente t-prob coeficiente t-prob

A05(-1) 0.985635 0.000 0.989246 0.000

A01 743.005 0.017 697.903 0.026

A01(-2) -757.244 0.016 -802.284 0.012

R^2 0.9641581 0.9647427

Fonte: Resultados da pesquisa.

Nos casos em que a variável FEC apresenta significância na dependência da

variável independente, é possível observar, com base no valor do coeficiente, uma

baixa dependência em relação ao seu comportamento anterior defasado de um ano,

A05(-1), especialmente quando comparado aos coeficientes obtidos para a variável

independente (A01). Com relação a essa última, é possível considerar um impacto

positivo no ano zero e um impacto negativo quando se considera uma defasagem de

dois anos. Partindo-se da premissa que o impacto da P&D demanda um certo tempo

para ocorrer, é possível considerar que a variável independente, defasada de dois

anos, influencie negativamente o comportamento da variável dependente. Ou seja, a

207

Intensidade de P&D tende a reduzir o valor da FEC, especialmente, ainda, se

considerado o elevado poder de explicação dado por R^2 (96%).

Com relação à variável Riqueza (A08), nas quatro possibilidades, todas com

um viés auto-regressivo, duas indicaram significância na regressão associada à

variável independente defasada de dois anos, A01(-2). Os resultados pertinentes

encontram-se expostos na tabela 11.

Tabela 11 - Riqueza (A08): resultados dos dados em painel




A01(-2) 27423.4 0.002 27401.0 0.002

R^2 0.3367681 0.3372166


Em ambos os casos da variável Riqueza, é possível observar, com base no

valor do coeficiente, um impacto positivo da variável Intensidade de P&D, quando se

considera uma defasagem de dois anos. Assim, a variável independente tende a

aumentar o valor da Riqueza, com uma explicação de R^2 na ordem de 34%.

No caso da variável TG terceirizados (A10), entre as quatro possibilidades

consideradas, duas indicaram significância na regressão em relação à variável

independente no tempo zero (A01) e, mesmo assim, associada à própria variável,

A10(-1), ou seja, auto-regressão com defasagem de um ano. Nas possibilidades

envolvendo a defasagem de dois anos, os resultados indicaram apenas significância

para a dependência em relação à própria variável, ou seja, auto-regressão; e de

dependência de uma constante. Os resultados relativos à dependência da variável

TG terceirizados (A10)em relação à variável independente estão apresentados na

tabela 12. Tabela 12 - TG terceirizados (A10): resultados dos dados em painel


Defasagem 1 ano sem dummy Defasagem 1 ano com dummy


A10(-1) 0.0830838 0.019 0.0841184 0.018

A01 1.68924e+006 0.022 1.75555e+006 0.020

R^2 0.13877992 0.1418209


208

Em ambos os casos da variável TG terceirizados (A10), com base no valor do

coeficiente de regressão, foi constatada uma baixa dependência da mesma em

relação ao seu comportamento anterior defasado de um ano,expresso por A10(-1).

Essa baixa dependência é, especialmente, ressaltada quando se considera o baixo

valor dos coeficientes obtidos, com e sem a variável dummy, em relação à variável

independente (A01). Porém, foi constatada a possibilidade de um impacto positivo

da intensidade de P&D (A01) em relação à TG terceirizados (A10) no ano zero, ou

seja, no mesmo ano em que o investimento é realizado verifica-se uma alteração

positiva na variável em questão. Partindo-se da já mencionada premissa de que o

impacto da P&D demanda um certo tempo para ocorrer, é possível considerar que

se esteja frente a uma correlação espúria. Reforçando tal entendimento, também

não é razoável considerar que a Intensidade de P&D contribua para uma maior

gravidade dos acidentes com pessoal terceirizado, no caso, representada pela

variável em questão (A10).

No tocante à variável IASC (A16), as quatro possibilidades indicaram

significância na regressão e, todas com indicativo de auto-regressão e dependência

de uma constante. Entretanto, nas possibilidades com defasagem de dois anos, foi

identificada a dependência em relação à variável Intensidade de P&D. Os

respectivos resultados, relativos a essas duas últimas variáveis, são apresentados

na tabela 13.

Tabela 13 - IASC (A16): resultados dos dados em painel




A16(-2) 0.575191 0.000 0.574502 0.000

A01(-2) -2105.37 0.001 -2106.34 0.001

K 22.1144 0.001 22.1391 0.001

R^2 0.5547605 0.5547683


Em ambos os casos da variável IASC, é possível observar uma baixa

dependência em relação ao seu comportamento anterior defasado de dois anos,

A16(-2) e à constante (K). Com relação à variável independente defasada de dois

anos, A01(-2) é possível considerar um impacto negativo, ou seja, é possível

209

considerar a reduzir o valor da variável IASC, com

um razoável poder de explicação dado por R^2 (55%).

6.2.1.2 Resultado empresarial

Conforme já exposto, na categoria Resultado Empresarial, a variável

Rentabilidade (A21) é a única a merecer maiores considerações. Dois dos quatro

modelos não apresentaram significância de regressão, e os outros dois

apresentaram dependência da própria variável, de uma constante e, apenas em um

dos casos, da variável independente defasada em um ano, A01(-1). Na tabela 14,

apresentam-se os resultados relativos aos casos com significância.

Tabela 14 - Rentabilidade (A21): resultados dos dados em painel

Regressores Defasagem 1ano sem dummy Defasagem 1 ano com dummy

significantes coeficiente t-prob coeficiente t-prob

A21(-1) 0.319764 0.024 0.328761 0.023

A01(-1) -12301.7 0.047 não significante

K 34.8794 0.031 38.2376 0.037

R^2 0.0996076 0.1010878


Com base nos resultados apresentados para a Rentabilidade, relativos à

defasagem de um ano sem dummy, é possível constatar que a maior dependência é

com relação à variável independente defasada em um ano, porém de caráter

negativo, ou seja, a Intensidade de P&D após um ano, implica em redução da

rentabilidade.

210

6.2.2 Correlação estatística

Na análise via correlação estatística de Spearman, foram analisadas

19 variáveis, contemplando as 42 concessionárias selecionadas segundo o critério já

mencionado, ou seja, aquelas que apresentaram mais de 80% dos dados previstos.

Para tal finalidade, foi utilizado o software SSPS. Além da amostra geral, as

concessionárias também foram analisadas segundo dois tipos de empresa: as com

controle público (tipo 1), e as com controle privado (tipo 2). As 19 variáveis

dependentes (A03 a A17 e A20 a A23) foram analisadas de acordo com seu valor

em 2009 (ano zero). Já para a variável independente (A01), foram considerados três

cortes transversais, 2007, 2008 e 2009. Dessa forma foi possível avaliar o grau de

relacionamento entre a variável dependente e as dependentes, com defasagem de

dois anos, de um ano e sem defasagem. A combinação dos cortes transversais,

conjuntos de dados (geral, tipo 1 e 2) e as 19 variáveis, gerou 171 possibilidades

para discussão.

Para a avaliação inicial, foram selecionadas apenas as possibilidades de

correlações com significância menor que 0,05 (2-tailed). Dessa forma, com os dados

processados foram obtidas 28 (16,4%) ocorrências com significância, sendo 12 (7%)

no conjunto geral, 6 (3,5%) no subconjunto das empresas do tipo 1, e 9 (5,3%) no

das empresas do tipo 2.

Por outro lado, não foram encontradas correlações significativas entre a

variável independente (com valores de 2007, 2008 e 2009) em relação a cinco

variáveis dependentes (com valores de 2009), quais sejam, para as seguintes

categorias, respectivamente:

a) Serviço Adequado: Riqueza (9A08), TG empregados (9A09), TG

consumidores (9A11) e IASC (9A16);

b) Resultado Empresarial: Energia/consumidor (9A22).

Também não foram encontradas correlações significativas das variáveis

dependentes analisadas em separado, nos grupos tipo 1 e 2, em relação à variável

independente defasada de dois anos. Considerando o conjunto geral, ou seja, com

as empresas do tipo 1 e 2 na mesma amostra, foi identificado apenas um caso de

correlação significativa da variável independente defasada de dois anos, referente à

variável Reclamações (9A03). Nesse caso, para uma amostra com 32 empresas, foi

211

obtido um coeficiente de Spearman (rsp) igual a 0,361287, e uma significância de

0,04219. Os demais casos selecionados com base no critério de significância da

correlação de Spearman são os constantes da tabela 15.

Tabela 15 - Correlações significativas na Intensidade de P&D (A01)

Variáveis Base 2009 Geral Tipo 1 Tipo 2

2008 2009 2008 2009 2008 2009 (8A01) (9A01) (8A01) (9A01) (8A01) (9A01)

9A04 coef.

-0,37864

-0,46982 DEC sig.

0,01907

0,01012

N

38

29 9A05 coef. -0,32708

-0,37837

FEC sig. 0,04503

0,04298

N 38

29

9A06 coef. -0,42120 -0,41989

-0,54112 Perdas sig. 0,00943 0,00967

0,00294

N 37 37

28 9A07 coef. -0,38156

-0,78333

Valor adicionado sig. 0,01979

0,01252

N 37

9

9A10 coef.

0,8571429

TG terceirizados sig.

0,0136973

N

7 9A12 coef. -0,45118 -0,4756

-0,62051 -0,48855

Expansão dist/tra sig. 0,00740 0,0045

0,00072 0,01133

N 34 34

26 26

9A13 coef. -0,60897

-0,83333

-0,57950 -0,37165 Renovação dis/tra sig. 0,00036

0,01018

0,00471 0,08856

N 30

8

22 22

9A14 coef.

-1 Subtransmissão sig.

0,000001

N

4 9A15 coef.

-1

Universalização sig.

0,000001 N

3

9A17 coef. -0,36866 -0,40182

-0,40177 -0,50794 Tarifas sig. 0,02275 0,01240

0,03074 0,00491

N 38 38

29 29

9A20 coef.

0,387284 Ebitda/Lajida sig.

0,019617

N

36 9A21 coef.

-0,766667

Rentabilidade sig.

0,015944

N

9

9A23 coef.

0,415568 Receita/consumidor sig.

0,024964

N

29 Legenda: coef.: coeficiente de Spearman; sig.: significância a 0.05; N: número de empresas.


212

Na sequência, os casos selecionados pela significância foram depurados com

base nos valores dos coeficientes rsp considerados relevantes, segundo o critério

utilizado por Feliciano (2009, p.

[de Spearman] superiores a 0,5 e inferiores a -0,5 indicam, respectivamente,

correlação positiva e negativa substancial, tornando-se mais forte à medida que tais

valores se aproximam dos limites de 1 e -

conjuntos analisados são muito semelhantes, - significa que

eles são bastante diferentes. Por sua vez, a proximidade de zero, sugere a ausência

de relacionamento entre os referidos conjuntos (STEVENSON, 1981, p. 383). A

diferença dos conjuntos, caracterizada pelo sinal negativo, indica que os valores

mais elevados de um conjunto estão associados aos valores mais baixos do outro

conjunto analisado.

Juntamente com esse critério, também foram excluídos os casos em que o

número de empresas (N) considerado na correlação, foi igual ou menor que 10% do

total de empresas analisado no conjunto geral, que no caso, correspondeu a 42

concessionárias. O resultado da aplicação desses dois critérios adicionais, além do

relativo à significância, reduziu para seis variáveis dependentes, os casos de

correlação com a variável Intensidade em P&D, quais sejam, respectivamente para

as seguintes categorias:

a) Serviço Adequado: Valor adicionado (9A07), TG terceirizados (9A10),

Expansão dist/tra (9A12), Renovação dis/tra (9A13) e Tarifas (9A17);

b) Resultado Empresarial: Rentabilidade (9A21).

Um maior detalhamento desses casos é apresentado a seguir.


No caso da variável Valor adicionado (9A07), foi obtido um coeficiente

rsp = -0,78333, com significância de 0,01252, envolvendo nove empresas do tipo 1

(controle público). Dessa forma, é possível considerar a existência de correlação

negativa da Intensidade de P&D em 2008 (defasagem de um ano), com o Valor

213

adicionado em 2009. Assim, há indicativo de uma correlação relevante entre as

diferenças dessas duas variáveis, ou seja, quanto menor o valor de uma, maior o

valor da outra. Porém, cabe destacar, que essa constatação envolve apenas nove

empresas, sendo que no grupo geral e no das empresas com controle privado,

segundo os critérios utilizados, não surgiu tal evidência.

No tocante à variável TG terceirizados (9A10), foi obtido um coeficiente

rsp = 0,857143, com significância de 0,013697, envolvendo sete empresas do tipo 1

(controladas pelo Poder Público). Portanto, é possível considerar a existência de

correlação positiva da Intensidade de P&D em 2009, ou seja, sem defasagem

temporal, com a variável em questão que trata da taxa de gravidade dos acidentes

com pessoal terceirizado. Assim, apesar do indicativo de uma correlação relevante

entre as duas variáveis, é possível se tratar de uma correlação espúria, em primeiro

lugar porque significaria aceitar que a P&D poderia estar propiciando um aumento

na gravidade de acidentes de trabalho e, em segundo, porque havia a suposição da

ocorrência concomitante da atividade e do seu impacto. Além disso, essa correlação

envolve apenas sete empresas, sendo que no grupo geral e no das empresas com

controle privado, segundo os critérios utilizados, não surgiu tal indicativo.

Com relação à variável Expansão dist/tra (9A12), foi obtido um coeficiente

rsp = -0,62051, com significância de 0,00072, envolvendo 26 empresas do tipo 2

(controle privado). Dessa forma, é possível considerar a existência de correlação

negativa da Intensidade de P&D em 2008 (defasagem de um ano), com a Expansão

dis/tra em 2009. Há indicativo de ocorrência de uma correlação relevante entre as

diferenças dessas duas variáveis, demonstrando comportamentos opostos de uma

em relação à outra. Porém, essa constatação, apesar de envolver uma parcela

expressiva das empresas com controle privado, não foi observada no grupo geral

(empresas tipo 1 e 2), e tampouco no grupo controlado pelo Poder Público.

No caso da variável Renovação dis/tra (9A13), foram obtidas correlações

significativas e relevantes nos três grupos, quando considerada uma defasagem de

dois anos para a variável independente. Na análise do grupo geral foi obtido um

coeficiente rsp = -0,60897, com significância de 0,000355, envolvendo 30 empresas.

Por sua vez, na análise do grupo tipo 1, foi obtido um coeficiente rsp = -0,83333, com

significância de 0,010176, envolvendo 8 empresas. E, finalmente, no grupo 2, foi

obtido um coeficiente rsp = -0,5795, com significância de 0,004706, envolvendo 22

empresas. Com base em tais resultados, é possível considerar a existência de

214

correlação negativa entre a Intensidade de P&D em 2008 (defasagem de um ano), e

a Renovação dis/tra em 2009. Ou seja, pode ser considerado que a intensidade dos

investimentos em P&D, no horizonte temporal de um ano, tende a influenciar em

sentido contrário, a intensidade dos investimentos em renovação da distribuição e/ou

transmissão. Intensidade essa, que corresponde ao percentual do valor dos

investimentos na atividade, P&D ou expansão, divididos pelo valor da receita

operacional líquida da concessionária.


Após a depuração dos casos, na categoria Resultado Empresarial, as

variáveis relacionadas ao Ebitda/Lajida (9A20) e à Receita/consumidor (9A23) foram

consideradas não relevantes com base no critério já mencionado, ou seja, por

apresentarem um coeficiente de correlação inferior a 0,5. Por sua vez, conforme

abordado, não foram encontradas correlações significativas da variável

independente em relação à variável Energia/consumidor (9A22).

Assim, nessa categoria, restou apenas a variável Rentabilidade (9A21), para

a qual foi obtido um coeficiente rsp = -0,76667, com significância de 0,015944,

envolvendo nove empresas do tipo 1 (controle público). Assim, é possível considerar

a existência de correlação negativa da Intensidade de P&D em 2008 (defasagem de

um ano), com a Rentabilidade em 2009. Por outro lado, essa indicação diz respeito a

apenas nove empresas, sendo que no grupo geral e no das empresas com controle

privado, não surgiu tal referência.

6.2.2.3 Áreas de P&D

A intensidade dos investimentos em P&D em 15 áreas temáticas, da amostra

de distribuidoras de energia elétrica, foi analisada através da correlação de

Spearman. Essas áreas correspondem às variáveis descritas na metodologia para a

categoria Áreas de P&D. Os dados utilizados, relativos ao período de 2006 a 2009,

215

foram obtidos dos RSAs. Foram calculadas as correlações, considerando-se as

combinações possíveis entre as séries de uma mesma variável, totalizando um

conjunto de 90 possibilidades. Nesse conjunto, foram observados apenas seis casos

(6,7%) em que a correlação defasada de dois ou três anos não foi significativa.

Desses, três casos diziam respeito à variável A01, um à variável A08, e dois à

variável A10.

Entretanto, julgou-se relevante para a análise, considerar apenas as

correlações entre um ano e outro, de forma a avaliar se o comportamento de

investimento em um determinado ano, tinha correlação com o seguinte. Assim,

foram avaliadas as correlações entre 2006 e 2007, 2007 e 2008, e 2008 e 2009.

Os resultados obtidos encontram-se exibidos na tabela 16, com todos apresentando

correlação significativa. Cabe ressaltar que, em razão da característica dos dados

disponíveis, o número de elementos das séries utilizadas não foi constante, fato que,

entretanto, não prejudicou a análise.

Por outro lado, considerando-se o critério utilizado por Feliciano (2009,

p. 123), já mencionado anteriormente, para caracterização dos valores dos

coeficientes rsp considerados relevantes, ou seja, aqueles superiores a 0,5 e

inferiores a -0,5, foi possível constatar que do total de 45 casos tabelados, apenas

três (6,7%) podem ser enquadrados na condição de não relevantes, apesar de

significantes. Um está relacionado à variável Eficiência energética (A01), no período

2007/2008, outro à variável Transmissão de dados via rede elétrica (A06), em

2008/2009, e um terceiro, à variável Desenvolvimento de tecnologia de combate à

fraude e furto (A10), no período 2007/2008.

216

Tabela 16- Correlações nas áreas de P&D

Sigla Denominação Correlação 2006/2007 2007/2008 2008/2009

A01 Eficiência energética coef. 0,585 0,363 0,790 sig. 0,000 0,032 0,000

A02 Fonte renovável ou alternativa coef. 0,823 0,804 0,599 sig. 0,000 0,000 0,000

A03 Meio ambiente coef. 0,820 0,540 0,868 sig. 0,000 0,001 0,000

A04 Qualidade e confiabilidade coef. 0,769 0,652 0,747 sig. 0,000 0,000 0,000

A05 Planejamento e operação coef. 0,725 0,665 0,700 sig. 0,000 0,000 0,000

A06 Supervisão, controle e proteção coef. 0,663 0,601 0,438 sig. 0,000 0,000 0,008

A07 Medição, faturamento e combate a perdas comerciais

coef. 0,828 0,737 0,687 sig. 0,000 0,000 0,000

A08 Transmissão de dados via rede elétrica

coef. 0,881 0,581 0,938 sig. 0,000 0,000 0,000

A09 Novos materiais e componentes coef. 0,693 0,650 0,708 sig. 0,000 0,000 0,000

A10 Desenvolvimento de tecnologia de combate à fraude e furto

coef. 0,657 0,466 0,693 sig. 0,000 0,005 0,000

A11 Transmissão de energia elétrica coef. 1,000 1,000 1,000 sig. ---- ---- ----

A12 Distribuição de energia elétrica coef. 0,717 0,675 1,000 sig. 0,000 0,000

A13 Geração de energia elétrica coef. 1,000 1,000 1,000 sig. ---- ---- ----

A14 Pesquisa estratégica coef. 0,998 1,000 0,827 sig. 0,000 ---- 0,000

A15 Outros coef. 0,907 0,809 0,916 sig. 0,000 0,000 0,000

Elementos da amostra ---- 37 35 36

Legenda: coef.: coeficiente de Spearman; sig.: significância a 0.05; N: número de empresas. Fonte: Resultados da pesquisa.

Com base nos resultados obtidos, é possível concluir que de uma forma geral,

as estratégias das distribuidoras, caracterizadas pela escolha das áreas nas quais

os investimentos em P&D foram realizados, não sofreu alterações relevantes de um

ano para outro, dentro do horizonte temporal considerado.

Outro aspecto importante observado, diz respeito às diferenças entre a

intensidade de P&D nas diversas áreas consideradas. Através da média dos valores

217

dessa intensidade, no período de 2006 a 2009, foi possível constatar que as

principais áreas de investimento são a Qualidade e confiabilidade (A04), Supervisão,

controle e proteção (A05), e a Medição, faturamento e combate a perdas comerciais

(A06). Tal constatação é aplicada tanto no âmbito geral das distribuidoras, como

também quando elas são segmentadas pelo tipo de controle, público (tipo 1) ou

privado (tipo 2). Os resultados estão detalhados no quadro 5.

Sigla Área Geral Tipo 1 Tipo2 A01 Eficiência energética 2,8 7,3 1,4 A02 Fonte renovável ou alternativa 5,7 10,1 4,4 A03 Meio ambiente 5,5 1,8 6,6 A04 Qualidade e confiabilidade 21,6 23,2 21,1 A05 Planejamento e operação 20,8 11,3 23,9 A06 Supervisão, controle e proteção 15,8 10,3 17,5 A07 Medição, faturamento e combate a perdas comerciais 4,9 7,8 3,9 A08 Transmissão de dados via rede elétrica 1,5 2,5 1,2 A09 Novos materiais e componentes 1,9 0,5 2,2

A10 Desenvolvimento de tecnologia de combate à fraude e furto 4,9 8,9 3,6

A11 Transmissão de energia elétrica 0,5 0,5 0,4 A12 Distribuição de energia elétrica 0,9 1,8 0,6 A13 Geração de energia elétrica 0,1 0,6 0,0 A14 Pesquisa estratégica 2,1 4,2 1,5 A15 Outros 11,1 9,3 11,6

Quadro 5 - Intensidade de P&D nas distribuidoras 2006/2009 Legenda: Geral - todas as distribuidoras, Tipo1 - controle público, Tipo 2 - controle privado.

Fonte: Dados da pesquisa.

Entretanto, cabe ressaltar, que quando considerado o tipo de empresa, a área

de Qualidade e confiabilidade (A04) se destaca em primeiro lugar no âmbito das

distribuidoras com controle público, enquanto que na esfera do controle privado,

esse destaque cabe à área de Supervisão, controle e proteção (A05).

Em termos gerais, a área com menor intensidade de P&D é a de Geração de

energia elétrica (A13), vindo a seguir, a área de Transmissão de energia elétrica

(A11). No âmbito das distribuidoras com controle público, a área de menor interesse,

além das duas já citadas, é a de Novos materiais e componentes (A09). Já no

âmbito das empresas com controle privado, se destaca a ausência de investimentos

em Geração de energia elétrica (A13). Logo a seguir, com baixa intensidade, vem a

já citada área de Transmissão de energia elétrica e, por fim, a área de Distribuição

218

de energia elétrica (A12). Um panorama comparativo desse contexto de

comportamento no tocante às áreas de P&D, pode ser observado na figura 5.

Figura 5 - Intensidade nas áreas de P&D por tipo de empresa 2006/2009

Fonte: Dados da pesquisa.

De qualquer forma, cabe ressaltar que a dinâmica regulatória presente na

área de P&D, especialmente se associada à dinâmica própria dos desafios e

avanços tecnológicos, pode implicar em alterações no quadro apresentado. Um

exemplo nesse sentido diz respeito à área Distribuição de energia elétrica (A12), que

no período recebeu pouca atenção, em que pese estar relacionada diretamente à

área de atuação das empresas consideradas. Uma das possíveis razões dessa

ocorrência, pode ser a alteração ocorrida no Manual de P&D, em 2008, quando

foram suprimidos os Temas de P&D, dando maior liberdade às empresas. Outro

provável motivo, residiria no fato de que os demais temas, já contemplados, seriam

suficientes para abrigar os interesses estratégicos das empresas.

219

Ante o exposto, é possível considerar que de forma geral, as estratégias das

distribuidoras no tocante às prioridades de investimento em P&D são similares, e

que, conforme já abordado, esse comportamento estratégico não tem se alterado no

período considerado, de 2006 a 2009.

6.3 ANÁLISE QUALITATIVA

6.3.1 Análise de conteúdo

A análise de conteúdo contemplou a versão atual do Manual de P&D do Setor

Elétrico, lançada em 2008, e as áreas temáticas para investimento em P&D

Educação/Pesquisa e Desenvolvimento,

Pesquisa e Desenvolvimento, . Cabe ressaltar,

que esses temas apresentam uma dinâmica evolutiva, pois a ANEEL pode proceder

adequar a possíveis demandas de produtos e serviços identificados como relevantes

Os dados obtidos foram classificados segundo as categorias Serviço

Adequado, Resultado Empresarial e Áreas de P&D, detalhadas na metodologia já

apresentada. As unidades de registro tiveram como referência inicial as variáveis

das respectivas categorias de análise, também indicadas na metodologia. Por sua

vez, a ênfase da análise realizada nas categorias foi temática, quando se procura

informacional,

A opção por essa abordagem, teve por objetivo buscar uma melhor compreensão do

enfoque regulatório no âmbito da P&D, em relação às categorias de Serviço

Adequado e de Resultado Empresarial.

A ênfase da análise de conteúdo foi qualitativa, apesar de terem sido

utilizadas referências à freqüência de palavras relacionadas às categorias e

220

a indicadores não frequenciais susceptíveis de permitir inferências; por exemplo, a

presença (ou a ausência), pode constituir um índice tanto (ou mais) frutífero que a

qualquer forma de quantificaçã

Entretanto, para uma melhor visualização do resultado dessa análise

qualitativa, foi utilizado o conceito de aderência conceitual. Assim, o conteúdo do

Manual de P&D foi analisado em termos de aderência ao conteúdo das categorias

de análise Serviço Adequado e Resultado Empresarial. De forma similar, foi

analisada a aderência conceitual do conteúdo dos Temas de P&D, em relação aos

conteúdos das duas outras categorias supracitadas.

6.3.2 Aderência conceitual

Na análise da aderência conceitual foi buscada a identificação da

convergência entre os elementos conceituais das variáveis estudadas e as

evidências de conteúdo dos textos analisados que foram o Manual de P&D e os

Temas de P&D. Cabe ressaltar, inclusive, que na análise de conteúdo existe a

possibilidade de utilizar aproximações semânticas para representar uma

determinada informação de forma condensada (BARDIN, 2000, p. 53). Assim, foram

adotadas três possibilidades de condensação da análise no tocante à aderência

conceitual:

a) Existente: quando os elementos conceituais adotados forem considerados

presentes, no todo ou em parte, nos conteúdos analisados;

b) Potencial: quando os elementos conceituais adotados puderem, apesar de

não estarem explicitados, possuir alguma relação de significado com os

conteúdos analisados;

c) Indefinida: quando se considera que os elementos conceituais não

estavam presentes no conteúdo analisado e, tampouco, que existiria a

possibilidade de relação de significado entre os referidos conceitos e tal

conteúdo.

221


A regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade,

cortesia e modicidade, que são os atributos do serviço adequado, praticamente não

sentido de atributo, são utilizadas apenas uma vez cada uma. Entretanto, cabe

como um dos parâmetros de avaliação dos projetos de P&D. Segundo essa Agência

melhoria da qualidade dos serviços prestados pode ser avaliada

pela redução do índice de reclamações, dos índices de continuidade (DEC, FEC e

TMA4) e dos índices de qualidade da energia fornecida, como VTCD5s e outros

pela ANEEL, como um dos benefícios para as empresas de energia elétrica, que

pode surgir dos resultados secundários da P&D (ANEEL, 2008, p. 18).

No tocante aos demais atributos de serviço adequado, cabe destacar que a

aparecem nenhuma vez. A única ressalva, nesse último conjunto, diz respeito à

atributos de serviço adequado, quando relacionada à questão tarifária, aparece

quatro vezes envolvendo dois contextos distintos. Em um deles, a modicidade é

vista como um subproduto dos resultados secundários da P&D, que pode surgir

como uma possível conseqüência de uma série de benefícios para as empresas de

energia, conforme ilustra o texto a seguir:

Como resultados secundários de um projeto de P&D incluem-se a capacitação de recursos humanos, a criação ou o aprimoramento de infra-estrutura, a geração de novos conhecimentos e o desenvolvimento de tecnologias mais eficientes. Para as empresas de energia elétrica, esses resultados podem se converter em novos negócios e receitas, ganhos de produtividade, otimização de processos, melhoria da qualidade dos serviços

4 TMA = tempo médio de atendimento. 5VTCD = variações de tensão de curta duração.

222

prestados, redução de custos e, conseqüentemente, modicidade tarifária para o usuário final (ANEEL, 2008, 18).

O outro contexto, trata da possibilidade de obtenção de receitas pela

comercialização dos resultados da P&D. No caso das distribuidoras e transmissoras,

tais rece

receitas e, as concessionárias que atuam em geração e transmissão, deverão

compartilhar com a sociedade apenas às receitas oriundas da transmissão. Por

outro lado, para incentivar a realização de investimentos em P&D nas regiões

Norte (N), Nordeste (NE) e Centro Oeste (CO), a ANEEL instituiu uma diferenciação

na distribuição dessas receitas oriundas da comercialização da P&D, conforme

detalhado a seguir:

Para as Empresas localizadas nas regiões N, NE ou CO que destinarem pelo menos 60% do valor do projeto a instituições de pesquisa sediadas nessas regiões, o compartilhamento das receitas será de 70% para apropriação pela Empresa e de 30% para a modicidade tarifária. O mesmo compartilhamento se aplica para as Empresas das demais regiões que destinarem pelo menos 10% do valor do projeto a instituições de pesquisa sediadas naquelas regiões. Caso não sejam comprovadas tais destinações para as regiões N, NE ou CO, o compartilhamento será de 50% para apropriação pela Empresa e de 50% para a modicidade tarifária (ANEEL, 2008, p. 24).

da P&D,

governamental voltada à regionalização das ações de P&D.

De forma geral, foi considerado que as diretrizes do Manual de P&D

apresentam aderência conceitual do tipo indefinida no tocante às variáveis

Eficiência, Segurança, Atualidade, Generalidade, Cortesia e Modicidade, e, com

relação às duas variáveis restantes Regularidade e Continuidade foi considerado

que a aderência é potencial.

223


Na atual versão do Manual de P&D, a inovação é conceituada como a

introdução na Empresa ou no mercado, de produtos, processos, métodos ou

sistemas não existentes anteriormente, ou com alguma característica nova e

diferente daquela até então em vigor, com fortes repercussões

(ANEEL, 2008, p. 65).

Com o esforço da P&D:

deseja-se promover e viabilizar o ciclo completo da cadeia da inovação, incentivando a associação de Empresas em torno de iniciativas que disponham de escala apropriada para desenvolver conhecimento e transformar boas idéias, experimentos laboratoriais bem sucedidos e sofisticados modelos matemáticos, em resultados práticos que melhorem o desempenho das organizações e a vida das pessoas (ANEEL, 2008, p 16).

Além disso, a transformação dos resultados das pesquisas em inovações

Em que pese a indicação desses dois objetivos da inovação no setor elétrico:

um de interesse privado, que é a melhoria do desempenho das organizações, e

outro, de interesse público, que é a melhoria da vida das pessoas, as diretrizes

expressas no Manual de P&D sugerem que o esforço de inovação no setor está

direcionado para a obtenção de resultados empresariais.

Um dos exemplos nesse sentido, é o fato da ANEEL considerar que os

o modo como essa Agência trata a P&D no setor de energia elétrica, ou seja, como

bem definidos, porque é diferente da pesquisa acadêmica pura, que se caracteriza

, p. 7).

Essa ênfase empresarial também pode ser ilustrada pelo fato que a palavra

apenas cinco

224

apenas uma vez. As palavras

Outra passagem indicativa da orientação para o setor empresarial, refere-se

à capacitação e ao desenvolvimento tecnológico das empresas de energia elétrica,

visando à geração de novos processos ou produtos, ou o aprimoramento de suas

(ANEEL, 2008, p. 16). Também, apesar de não terem sido

relacionada conceitualmente à categoria Resultado Empresarial. Também não foram

consumi

Cabe ainda ressaltar, que o produto principal de um projeto de P&D é

(ANEEL, 2008, p. 52). Esses el

possuem potencial econômico na medida em que podem ser utilizados para

obtenção de vantagens operacionais e comerciais, sendo, a princípio, de interesse

empresarial. Da mesma forma, os resultados secundários da P&D, tais como a

capacitação de recursos humanos, o aprimoramento de infraestrutura e os novos

conhecimentos e tecnologias, são considerados pela ANEEL como resultados que

otimi

Ante o exposto, foi considerado para as diretrizes do Manual de P&D em

relação às variáveis Lucratividade e Rentabilidade, apresentam aderência conceitual

s variáveis Energia e Receita por consumidor, foi

considerada que a aderência conceitual é indefinida.

225

6.3.2.3 Áreas de P&D

Para a ANEEL, os principais desafios tecnológicos do setor elétrico brasileiro

estão expressos nos temas e subtemas de interesse para investimentos em projetos

de P&D. A Agência disponibiliza os referidos conteúdos em seu portal e, sempre que

julgar necessário, pode adequá-

, p. 17).

Cabe ressaltar, que o manual de elaboração do RSA também apresenta uma

relação de áreas de P&D, que são utilizadas pelas concessionárias para

apresentação de suas informações anuais. Essas áreas de P&D, também foram

empregadas na definição das variáveis operacionais da presente pesquisa. As áreas

de P&D indicadas no manual do RSA estão referenciadas à terceira edição do

Manual de P&D, lançada em 2006, que é o mesmo ano do lançamento do RSA.

O comparativo entre essas áreas temáticas, consideradas as três bases, é

apresentado no quadro 6.

Por outro lado, a presente análise compreendeu apenas as conceituações

dos Temas de P&D disponibilizados no site da ANEEL, que representam a condição

vigente por ocasião da coleta dos dados.

226

Relatório de Responsabilidade Socioambiental Manual de P&D (2006) Temas de P&D

Eficiência energética Eficiência energética Eficiência energética

Fonte renovável ou alternativa Fonte renovável ou alternativa de geração de energia elétrica

Fontes alternativas de geração de energia elétrica

Meio ambiente Meio ambiente Meio ambiente

Gestão de bacias e reservatórios

Qualidade e confiabilidade Qualidade e confiabilidade Qualidade e confiabilidade dos serviços de energia elétrica

Planejamento e operação Planejamento e operação de sistemas elétricos

Planejamento de sistemas de energia elétrica Operação de sistemas de energia elétrica

Supervisão, controle e operação Supervisão, controle e operação de sistemas elétricos

Supervisão, controle e proteção de sistemas de energia elétrica

Medição Medição e faturamento Medição, faturamento e combate a perdas comerciais Desenvolvimento de tecnologia de

combate à fraude e furto

Desenvolvimento de tecnologia para combate a furto e fraude energia elétrica

Transmissão de dados via rede elétrica

Transmissão de dados por rede elétrica --------------------

Novos materiais e componentes Novos materiais e componentes --------------------

-------------------- Pesquisa estratégica --------------------

-------------------- -------------------- Geração termelétrica

-------------------- -------------------- Segurança

Quadro 6 - Áreas para Investimento em P&D Fonte: ANEEL (2006a, p. 36; 2006, p. 29-35; 2011c).

de interesse nacional e

de grande relevância para o setor elétrico, envolvendo elevada complexidade em

termos científicos e/ou tecnológicos e baixa atratividade para investimento como

o

e coordenado de várias concessionárias e entidades executoras, além de grande

aporte de recursos. Entretanto, cabe ressaltar que tais assuntos são considerados

preferenciais, mas não são obrigatórios, podendo os projetos de P&D ser

enquadrados em outras temáticas (ANEEL, 2011c). O desenvolvimento de projetos

227

estratégicos, ou seja, aqueles que tratam dos referidos temas, são objeto de

chamadas promovidas pela ANEEL (2008, p. 31, 2011c).

Na análise de conteúdo dos Temas de P&D, praticamente não foram

referenciadas às variáveis das categorias Resultado Empresarial e Serviço

Adequado. Da primeira categoria, as palavras lucratividade e rentabilidade não

tiveram nenhuma ocorrência constatada, sendo encontrada apenas uma ocorrência

para a palavra produtividade. No tocante à segunda categoria, não houve menção

às palavras regularidade, continuidade, atualidade, generalidade, cortesia e

modicidade. Entretanto, foram constatadas três referências à palavra eficiência

(exceto aquelas relacionadas à eficiência energética), também três para segurança e

duas para universalização. Foram ainda registradas oito ocorrências para a palavra

perdas, que operacionalmente está associada ao conceito de eficiência, bem como,

duas para a palavra universalização, associada à generalidade. Destacou-se

também a constatação de 20 referências à palavra qualidade, associada à prestação

dos serviços. De forma mais específica, tendo como referência a conceituação das

categorias Resultado Empresarial e Serviço Adequado, os seguintes temas foram

classificados na condição de aderência indefinida:

a) Fontes alternativas de geração de energia elétrica;

b) Meio ambiente;

c) Gestão de bacias e reservatórios;

d) Geração termoelétrica.

Os resultados sistematizados, com respeito à aderência conceitual atribuída

aos Temas de P&D, são apresentados no quadro 7 e, na sequência, são

apresentados comentários mais detalhados.

228

Temas Categorias de Análise Aderência Conceitual

Eficiência energética Resultado empresarial indefinida

Serviço adequado potencial

Fontes alternativas de geração de energia elétrica Resultado empresarial indefinida

Serviço adequado indefinida

Meio ambiente Resultado empresarial indefinida


Gestão de bacias e reservatórios Resultado empresarial indefinida

Serviço adequado indefinida Qualidade e confiabilidade dos serviços de energia elétrica

Resultado empresarial potencial Serviço adequado potencial

Planejamento de sistemas de energia elétrica Resultado empresarial potencial

Serviço adequado potencial

Operação de sistemas de energia elétrica Resultado empresarial potencial

Serviço adequado indefinida Supervisão, controle e proteção de sistemas de energia elétrica

Resultado empresarial potencial Serviço adequado indefinida

Medição, faturamento e combate a perdas comerciais

Resultado empresarial potencial Serviço adequado potencial

Geração termelétrica Resultado empresarial indefinida


Segurança Resultado empresarial potencial

Serviço adequado existente

Quadro 7 - Aderência Conceitual dos Temas de P&D Fonte: Resultados da pesquisa.

condição de aderência existente, em razão de sua aderência conceitual ao atributo

iço Adequado. O referido tema de P&D, compreende

equipes de manutenção quanto o desenvolvimento tecnológico de dispositivos e

equipamentos para auxílio na inspeção e manutenç

pode contemplar projetos de P&D relacionados, por exemplo, à mitigação de efeitos

nocivos de campos eletromagnéticos, novos materiais e equipamentos de proteção

individual, e à automação da inspeção e manutenção de sistemas elétricos (ANEEL,

2011c). Tendo em vistas os impactos dos acidentes nos custos operacionais, o tema

também foi considerado como do tipo aderência potencial à categoria Resultado

Empresarial.

229

rojetos

recursos das fontes de geração de energia elétrica quanto o consumo de energia

conceitual é do

que os resultados dos projetos nessa área temática poderão disponibilizar opções

energeticamente eficien

aderência conceitual desse tema com os conceitos das variáveis da categoria de

Resultado Empresarial.

metodologias, técnicas e ferramentas de auxílio ao planejamento de sistemas

elétricos [...] no âmbito do Sistema Interligado Nacional (SIN) ou dos sistemas

integração da geração distribuída e, em especial, a universalização dos serviços de

energia elétrica. Também pode compreender projetos de P&D relacionados

ção de

impactos socioambientais (ANEEL, 2011c). Dessa forma, foi considerado que

apresenta aderência potencial em relação às categorias Resultado Empresarial e

Serviço Adequado.

metodologias, técnicas e ferramentas de auxílio à operação de sistemas elétricos

distribuição, os projetos de P&D podem contribuir com as empresas nos casos em

que se praticar a regulação por

empresas de energia elétrica a oferecerem qualidade crescente nos serviços

(ANEEL, 2011c). Neste sentido, esse tema foi considerado como de aderência

potencial à categoria Resultado Empresarial.

contempla, por exemplo, projetos relacionados ao monitoramento, telecontrole e

importância fundamental na eficiência e eficácia

230

qualidade, confiabilidade e operação do sistema elét

forma, como no item anterior, o tema referido apresentou aderência potencial à

categoria Resultado Empresarial.

Qualidade e Confiabilidade dos Serviços de Energia

r, que a qualidade da energia elétrica

depende tanto das empresas de energia elétrica, que a produzem, transmitem e

distúrbios no sistema elétrico. Essa qualidade pode ser afetada por harmônicos e

sem considerar as interações econômicas entre as empresas de energia elétrica e

gar benefícios ou penalidades nos contratos firmados entre os consumidores e

possível considerar que os resultados de projetos de P&D nessa área, possuem

aderência potencial em re

distribuidoras registram elevadas

perdas anuais, tanto técnicas quanto comerciais. Estima-se que, no Brasil, as perdas

na rede de distribuição elétrica são responsáveis por cerca de 15% da energia

m em

infratores. As ocorrências de furto e fraude, e conseqüente perda comercial, têm

dificultado os esforços das empresas em regularizar o fornecimento e a cobrança

adequada do se Por sua vez, a

área temática apresenta aderência pot

231

6.4 ANÁLISE CONSOLIDADA

6.4.1 Comparativo dos resultados quantitativos e qualitativos

De forma geral, na análise quantitativa não houve coincidência entre os

resultados da análise via dados em painel e de correlação. O único caso que,

eventualmente poderia ser considerado uma exceção, é o da variável Rentabilidade.

Nos dois tipos de análise quantitativa, foi observado que a Intensidade de P&D, com

defasagem de um ano, poderia estar ocasionando um impacto negativo na variável

Rentabilidade. Entretanto, cabe ressaltar que na análise de correlação, essa

constatação contemplou apenas nove empresas. Também, em ambas as análises,

não foram identificadas diferenças que possam ser consideradas relevantes no

comportamento das empresas com controle público em relação ao daquelas com

controle privado.

A análise de dados em painel, com relação à categoria Serviço Adequado,

indicou três casos com possível impacto:

a) FEC (tendência de redução);

b) Riqueza (tendência de aumento);

c) IASC (tendência de redução).

Esses casos ocorrem com defasagem de dois anos entre a variável

independente (Intensidade de P&D) e as referidas variáveis dependentes. Uma

única exceção foi a TG terceirizados com tendência de aumento, observada na

defasagem de um ano. Porém, conforme já apontado, esse caso apresenta indícios

de ser uma relação espúria. Na categoria Resultado Empresarial, o único indicativo

de impacto contemplou a variável Rentabilidade, conforme já mencionado.

A possível influência da Intensidade de P&D no sentido de reduzir a FEC,

merece um maior aprofundamento, posto que não foi observado o mesmo

comportamento em relação à DEC. Além disso, essas duas variáveis, que são

indicadores de continuidade, recebem tratamento específico da ANEEL, através de

fixação de metas para as concessionárias, sujeitando-as a sanções, no caso de não

cumprimento das mesmas. Ou seja, a variação desses indicadores poderia ser, além

232

de outros fatores, mais dependente da imposição dessas metas do que dos

investimentos em P&D.

Na análise de correlação, por sua vez, não foi identificado nenhum indício de

impacto relevante quando considerada a defasagem de dois anos entre a

Intensidade de P&D e as variáveis dependentes das duas categorias citadas. Os

casos com indicativo de impacto ocorrem com um ano de defasagem e, no grupo

geral (empresas com controle público e privado), contemplando as variáveis

Expansão dis/tra (tendência de redução) e Renovação dis/tra (tendência de

redução), da categoria Serviço Adequado. Na categoria Resultado Empresarial, o

único indicativo já mencionado, contempla a variável Rentabilidade.

No tocante às Áreas de P&D, foi possível concluir de forma geral, que não

ocorreram alterações relevantes de um ano para outro, e dentro do horizonte

temporal considerado nas áreas escolhidas para os investimentos em P&D.

Também não foram identificadas diferenças significativas nas escolhas dessas áreas

entre as empresas com controle público e com controle privado.

As áreas com maior volume médio de investimentos em P&D, apurados em

valores percentuais do total investido por cada empresa, foram:

a) Qualidade e confiabilidade;

b) Planejamento e operação;

c) Supervisão, controle e proteção.

Por outro lado, sob o enfoque qualitativo, no tocante à análise de conteúdo do

Manual de P&D, na categoria Serviço Adequado, não se constatou nenhuma

ocorrência que pudesse ser classificada como aderência existente. Porém, foi

identificada a possibilidade de aderência potencial com relação às variáveis

Regularidade e Continuidade. Ainda, no tocante ao referido Manual, na categoria

Resultado Empresarial, foi considerado que a aderência pode ser classificada como

lidade.

No tocante aos Temas de P&D, foi constatado apenas um caso de aderência

existente, que é entre o tema Segurança e a variável de mesma denominação, da

categoria Serviço Adequado. Ainda com relação a essa categoria, foi considerado

que existe aderência potencial em relação a quatro temas, que são:

a) Eficiência energética;

b) Qualidade e confiabilidade dos serviços de energia elétrica;

c) Planejamento de sistemas de energia elétrica;

233

d) Medição, faturamento e combate a perdas comerciais.

Com relação à categoria Resultado Empresarial, não foi constatada nenhuma

aderência existente. Nessa categoria, foi considerado que a aderência é potencial

com relação aos seguintes temas:

a) Qualidade e confiabilidade dos serviços de energia elétrica;

b) Planejamento de sistemas de energia elétrica;

c) Operação de sistemas de energia elétrica;

d) Supervisão, controle e proteção de sistemas de energia elétrica;

e) Medição, faturamento e combate a perdas comerciais;

f) Segurança.

6.4.2 Considerações sobre o problema e questões de pesquisa

No tocante ao problema da pesquisa, apresentado no capítulo introdutório, na

sessão 1.3.2, não foram encontrados indícios relevantes de que os investimentos

obrigatórios em P&D, realizados pelas concessionárias de distribuição de energia

elétrica, contribuem com a disponibilização de serviços adequados conforme

estabelecido na Lei Geral das Concessões. Também não foram encontrados indícios

relevantes de que esses investimentos tenham contribuindo com a melhoria do

resultado empresarial. Com relação às questões de pesquisa, as considerações são

apresentadas a seguir.

Os atributos de serviço adequado, apesar de serem juridicamente

indeterminados, podem ser caracterizados via instrumentos contratuais e

regulatórios. Inclusive, para a maior parte desses atributos, já estão disponíveis

indicadores como os apresentados nos RSAs. Obviamente, é necessário um

aprofundamento conceitual e técnico para a adequada definição e, recomendável,

para regulação desses atributos. Nos RSAs também estão disponíveis indicadores

que podem ser utilizados para caracterizar o resultado empresarial. De qualquer

forma, os indicadores utilizados na pesquisa podem ser considerados um ponto de

partida para tal finalidade.

Também não foi observado nenhum caso de aderência conceitual do tipo

234

dos projetos de P&D. Cabe ressaltar, que os critérios e parâmetros de originalidade,

aplicabilidade, relevância e razoabilidade dos custos, já apresentados anteriormente

e que são atualmente utilizados para a avaliação dos projetos de P&D, não tratam

explicitamente dos atributos de serviço adequado e, quando o fazem, é de forma

indireta e muita restrita a alguns desses atributos. Por outro lado, esses elementos

tendem a ser importantes condicionantes na definição dos projetos de P&D.

Outro aspecto, é que as estratégias de investimento em P&D das

distribuidoras, caracterizadas pelas áreas que recebem o maior volume de recursos

para aplicação neste segmento, possuem apenas aderência conceitual do tipo

investimentos nessas áreas que compreendem a qualidade e confiabilidade; o

planejamento e operação; bem como, a supervisão, controle e proteção; a princípio,

não apresentam perspectivas de impactar positivamente atributos como a

atualidade, a cortesia e a modicidade tarifária, pois existem diferenças conceituais

relevantes entre esses atributos e aquelas áreas.

A obtenção de resultados positivos dos investimentos em P&D no tocante ao

interesse público, caracterizado pela disponibilização de serviço adequado, em

primeiro lugar, depende da obtenção de resultados aderentes aos atributos deste

tipo de serviço e, em segundo lugar, da implantação efetiva desses resultados, sem

o que não há que se falar em impactos positivos no campo dos efeitos finais.

235

7 CONSIDERAÇÕES FINAIS

7.1 ASPECTOS RELACIONADOS AOS OBJETIVOS DA PESQUISA

No tocante ao objetivo geral, os resultados da pesquisa indicaram que não

existe alinhamento entre os investimentos obrigatórios em P&D realizados pelas

distribuidoras de energia elétrica e o desempenho apresentado na prestação desses

serviços segundo os atributos de serviço adequado. Ou seja, não foram encontrados

indícios de que os referidos investimentos em P&D estejam causando impactos na

regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia

e modicidade tarifária no âmbito dos serviços de distribuição de energia elétrica.

Outra constatação da pesquisa é a ausência de indícios de que esses

investimentos em P&D tenham contribuído com a melhoria dos resultados

empresariais, ora caracterizados pela obtenção de lucratividade e rentabilidade.

Também não foram indicações significativas em relação às variáveis estudadas, de

que faça diferença o tipo de controle das concessionárias de distribuição ser público

ou privado.

Entretanto, isso não significa que a estratégia de obrigar as concessionárias a

investir em P&D seja ineficaz ou até mesmo que deva ser abandonada. A pesquisa

não tratou da análise de resultados específicos dos projetos de P&D, como por

exemplo, patentes obtidas, novos produtos ou redução de custos operacionais. Ela,

tampouco, abordou o aumento da capacitação técnico-científica ou a mitigação de

impactos ambientais que são outros dois objetivos contemplados na legislação que

instituiu os investimentos obrigatórios em P&D no setor elétrico. De qualquer forma,

com base no referencial teórico considerado, é possível supor que tais investimentos

tenham propiciado relevantes benefícios, entretanto, eles não foram objeto da

pesquisa realizada.

Considerando que o interesse público é caracterizado pela prestação de

serviço adequado e que o interesse privado é caracterizado pelo resultado

empresarial, foi constatada a ausência de indícios relevantes de que os

investimentos obrigatórios em P&D estejam contribuindo com o atendimento desses

dois tipos de interesse. Além disso, esses interesses não são necessariamente

236

convergentes ou de fácil compatibilização. Por exemplo, a adoção de serviços com

modicidade tarifária pode comprometer a lucratividade. Esse confronto de interesses

- público e privado - apesar de não ser explícito, se manifesta de diversas formas no

arcabouço legal e no marco regulatório quando, por exemplo, são debatidas

alterações nas tarifas ou metas de desempenho nos serviços. Entretanto, chama

particular atenção o fato de que os atributos de serviço adequado, apesar de

contemplados na legislação que suporta a concessão, de forma geral não são

instrumentalizados operacionalmente em sua totalidade na regulação e tampouco

nos contratos de concessão, inviabilizando na prática, o seu efetivo

acompanhamento e controle.

De outro lado, se a P&D não contribui com o interesse público e com o

privado, é possível considerar que ela esteja subordinada a uma outra lógica

institucional. Nesse sentido, uma possibilidade é que as atividades de P&D estejam

subjugadas por estratégias de legitimação e isomorfismo. Os resultados da P&D não

contribuindo com o resultado empresarial e tampouco com o serviço adequado,

podem estar sendo condicionados pela busca de legitimação e adoção de

comportamentos isomórficos por parte das distribuidoras. Outra possibilidade, é que

o modelo regulatório possua uma orientação estratégica inadequada, pois não

estaria dirigida à produção do efeito essencial de agregar valor para os usuários dos

serviços. Essas alternativas são abordadas em itens específicos, apresentados na

seqüência.

Por sua vez, com relação aos objetivos específicos da pesquisa

realizada,cabe destacar em primeiro lugar, que foi possível conceituar os atributos

caracterizadores de serviço adequado, bem como, identificar alguns indicadores

utilizados no setor elétrico que, apesar de algumas limitações, podem ser utilizados

para representar tais atributos. Em segundo lugar, através das definições

operacionais de variáveis relacionadas a tais indicadores, foi possível constatar que

em termos gerais, existe pouca aderência conceitual entre os atributos de serviço

adequado e os critérios estabelecidos para avaliar os projetos de P&D.

Em terceiro, também se constatou a baixa aderência conceitual entre os

atributos de serviço adequado e as estratégias de P&D das concessionárias, assim

entendidas, como as escolhas das áreas para realização dos investimentos

obrigatórios. Em quarto, conforme já exposto no tocante ao objetivo geral, foram

avaliados os impactos dos investimentos em P&D nos indicadores do setor

237

associados aos referidos atributos. E, finalmente, foram identificadas algumas

oportunidades de melhorias para o planejamento, regulação, fiscalização e outras

ações no setor que serão abordadas na seqüência.

7.2 VALOR AO USUÁRIO COMO O EFEITO ESSENCIAL

A regulação da P&D do setor elétrico está orientada para resultados

empresariais refletindo, inclusive, a tradicional abordagem teórica sobre o assunto.

Porém, na formatação atual, ela é própria para um ambiente competitivo, no qual a

inovação é considerada como uma estratégia para superar concorrentes. Os

processos usuais de avaliação final da inovação, inclusive, são baseados no lado da

oferta, ou seja, da empresa que coloca produtos e serviços no mercado. Nesses

processos se parte do pressuposto que a agregação de valor para o cliente, ou seja,

no lado da demanda, é traduzida em maiores volumes de vendas e de participação

no mercado.

Porém, essa abordagem é inadequada quando se trata da prestação de um

serviço público, especialmente, numa condição não concorrencial como é a situação

atual do setor de distribuição de energia elétrica no Brasil. Exceção feita aos

consumidores livres, a grande maioria dos usuários brasileiros de energia elétrica

somente pode comprar energia de um único fornecedor. Por outro lado, apesar da

ausência de concorrentes esse setor conta com a presença de interesses distintos e

que não são, necessariamente, complementares ou convergentes. Existem

interesses específicos dos usuários, das concessionárias, dos fornecedores e

diversos outros atores, inclusive do próprio Poder Público. Assim, com base na atual

modelagem regulatória do setor elétrico brasileiro e pelos critérios de avaliação da

inovação nela contemplados, é possível considerar que,atualmente,o objetivo central

do esforço de inovação é promover resultados de cunho empresarial, ou de forma

mais específica, de interesse privado.

A atual abordagem da P&D no setor elétrico se mostra inadequada porque,

além da ausência do mercado concorrencial, abrange um serviço público e, dessa

forma, deveria promover o atendimento de critérios de adequação dos serviços.

Portanto, dentro desse contexto, o objetivo da P&D deveria ser a agregação de valor

238

aos usuários dos serviços públicos. Para que isso ocorra é necessário contemplar o

uso dos atributos de serviço adequado nas diretrizes da P&D, especialmente no

tocante à sua avaliação. Tal medida permitiria caracterizar e dar forma ao efeito

essencial dos serviços públicos que é agregar valor aos seus usuários os quais, por

sua vez, são a razão da existência de tais serviços. Essa nova abordagem é uma

possível contribuição da pesquisa realizada na medida em que pode estimular o

debate sobre a construção e aperfeiçoamento de mecanismos regulatórios e,

especialmente, de melhorias nos processos de contratação e avaliação dos serviços

públicos e, de uma forma mais específica, da inovação tecnológica no âmbito dos

serviços públicos.

Com esse novo enfoque,a conciliação entre o interesse público e o privado

poderia ser concretizada com base nos atributos de serviço adequado, tendo como

premissa a obtenção do efeito essencial. Por outro lado, isso não significa tratar os

serviços públicos, como tradicionalmente ocorre, com a perspectiva de supremacia

do interesse público sobre o interesse privado, que no caso das concessões, é

representado pelo interesse empresarial motivador da prestação de tais serviços.

Entretanto, a prevalência do interesse público não pode sufocar o interesse privado,

caso contrário, não haveria como utilizar a estratégia da concessão para prestar os

serviços que a sociedade necessita e, no caso de serviços já concedidos, colocaria

em risco a continuidade dos mesmos.

Cabe ainda

sobre o privado tem sido alvo de freqüentes

no novo regime estabelecido pela Constituição d

automaticamente, pode subordinar os interesses privados (BREUS, 2007, p. 269).

Nesse sentido, a conciliação entre o interesse público e o privado, demanda a

viabilização do efeito essencial que, de forma objetiva, tomaria forma através do

serviço público prestado em conformidade com os atributos do serviço adequado.

A abordagem proposta é particularmente aplicável à avaliação de serviços e

até do esforço de inovação, principalmente, no contexto dos serviços públicos.

Priorizando a transferência de valor para os usuários, ela está sintonizada com o

entendimento de diversos pesquisadores, segundo distintas perspectivas. Para

Ohmae (1998, p. 67-68) a estratégia deve agregar valor ao cliente e não deve ser

vista como um instrumento para derrotar os concorrentes. Por sua vez, Pieracciani

239

De forma similar, Kim e Mauborgne (2004, p. 334-

337) propõem a inovação de valor, segundo a qual a inovação deve ser baseada na

agregação de valor para o cliente. Além disso, Adair (2010, p. 9) considera que é

necessário ter resultados que expressem a implementação das inovações. Já para

Motta (2009, p. 72), a finalidade da existência do Estado e da Administração Pública

é o cidadão. E, concluindo, para Heidemann (2009, p. 32), o objetivo final da

s cidadãos lhes

sejam prestados por sensibilidade e por correspondência a seus mais legítimos

A possibilidade de avaliar a P&D sob os critérios de serviço adequado,

privilegia a agregação de valor para os usuários (lado da demanda) em lugar do

resultado empresarial (lado da oferta). Cabe ressaltar que na literatura que trata dos

sistemas usuais de avaliação da inovação tecnológica, não foram encontradas

abordagens com enfoque similar. Alguns estudos e modelos de gestão, como os

baseados em sustentabilidade e responsabilidade social, tem incluído a

preocupação com os clientes, entre outros atores, no contexto das decisões

organizacionais. Porém, o fazem não de forma exclusiva ou prioritária. Nesse

sentido, é recomendável estudar a abordagem de avaliação ora proposta com maior

profundidade, inclusive, para sua eventual aplicação em outros contextos de

serviços públicos e até de mesmo de atuação empresarial.

Também cabe destacar que a não utilização dos atributos de serviço

adequado na avaliação do esforço de inovação,implica em medições dissociadas do

efeito essencial e faz com que a atenção nas concessões fique concentrada nas

questões tarifárias e em alguns aspectos técnicos, em detrimento das demais

variáveis de interesse público. Assim, o mundo real da prestação de serviços

públicos fica distante do mundo ideal expresso nas leis e regulamentos e,

principalmente, dos seus usuários.

240

7.3 ESTRATÉGIAS DE LEGITIMAÇÃO E ISOMORFISMO

No tocante às estratégias de legitimação e isomorfismo, cabe destacar que

para as empresas do setor a realização dos investimentos em P&D é importante

para que elas não incorram em multas e outras eventuais penalidades por parte do

ente fiscalizador e regulador. Para elas, o mais importante pode ser o cumprimento

das disposições legais, contratuais, regulatórias e demais medidas necessárias para

garantir sua legitimidade e não colocar em risco a concessão.

No caso das concessões que contemplem um monopólio natural, a

competição, especialmente no tocante aos preços, se dá antes da operação, ou

seja, antes de atuar no mercado. É quando várias empresas disputam uma

determinada concessão que, depois de obtida, é explorada comercialmente durante

vários anos ou, até mesmo, décadas, como ocorre no setor elétrico. Nesse contexto,

a estratégia empresarial pode estar contemplando a busca de maior legitimação

para, com ela, consolidar e ampliar as perspectivas de continuidade do negócio, ou

seja, para manter e rentabilizar a concessão.

De outro lado, é também possível considerar o comportamento isomórfico das

distribuidoras, seja no tocante à relativa estabilidade nas áreas prioritárias para

investimento em P&D, bem como, pela ausência de diferenças relevantes no

desempenho entre as empresas com controle público e privado. Além disso, a

própria regulação tende a inibir práticas distintas daquelas contempladas nas regras

e procedimentos estabelecidos. As concessionárias se subordinando a esse

regramento institucional, próprio de um setor regulado, enfrentam restrições para dar

atendimento a seus interesses particulares. Por outro lado, se soma a essa situação,

o caráter difuso e até indeterminado do interesse público. Nesse contexto, as

iniciativas de promoção da inovação tecnológica, como é o caso da P&D do setor

elétrico, acabam por não se traduzir em resultados concretos e objetivos.

As concessionárias adotando estratégias e reproduzindo práticas de outras

empresas do mesmo setor, segundo um mesmo suporte regulatório, tendem a ter

comportamentos e desempenhos similares, inclusive, em relação à P&D. Talvez as

multas e o risco de perda da concessão sejam estímulos suficientes para que os

serviços sejam conduzidos de forma aceitável e os investimentos sejam realizados

dentro do mínimo estabelecido. De qualquer forma, a existência de regras

241

institucionalizadas é fundamental para isso aconteça, porém, condiciona o

comportamento e, conseqüentemente, até o desempenho das concessionárias. Ou

seja, as regras que têm por objetivo garantir padrões mínimos de desempenho,

paradoxalmente, podem comprometer os objetivos do próprio interesse público na

medida em que as empresas passam a adotar comportamentos isomórficos,

reduzindo as diferenças entre si, atenuando os referenciais de comparação, e até

mesmo, dificultando a identificação de necessidades para aprimoramento do sistema

regulatório.

7.4 ALGUMAS RECOMENDAÇÕES REGULATÓRIAS

Com base na análise da regulação setorial da P&D e no referencial teórico

utilizado, foi possível constatar que existem algumas oportunidades para melhorias

no modelo regulatório vigente. Uma delas diz respeito ao fato de que essa

modelagem regulatória adota uma política de promoção da inovação, porém, limita a

participação de fabricantes de materiais e equipamentos à condição de instituição

parceira. Essa condição implica que esses agentes devem aportar recursos para

participar dos projetos de P&D, comprometendo a atratividade dessas atividades

junto ao setor produtivo.

Por outro lado, as demais partes envolvidas, como as universidades e centros

de pesquisa, bem como as próprias concessionárias, não fabricam e nem colocam

produtos no mercado, ou seja, individualmente, não tem condições de completar o

ciclo de inovação. Assim, a efetiva transformação dos resultados da P&D em

empregos, renda e novos negócios; precisa da efetiva participação do setor

industrial e outros tipos de empresas nas atividades de P&D, sem o que não há que

se falar em inovação. Para Santos e Romeiro (2008, p. 481), no Brasil faltou

preocupação com a priorização da capacidade de inovação das empresas

brasileiras. Entre outros aspectos, eles consideram que a atividade de P&D, em

lugar de estar demasiadamente concentrada nas universidades e laboratórios de

para se fazer pesquisa de inovação t

242

Outra questão, é que a regulação do setor elétrico inibe o processo inovativo

na medida em que procura eliminar os riscos, penalizando o insucesso dos

resultados da P&D. Entretanto, os riscos são inerentes às atividades inovadoras, nas

quais o

preços, montante de vendas etc.) que permeiam as avaliações de projetos e

-238). Além

disso, a atual regulação pode ensejar a continuidade de projetos, que, com base em

avaliações intermediárias, teriam indicação de resultados inadequados. Também a

baixa tolerância ao risco do processo regulatório compromete, em especial, a

flexibilidade e a construção de um ambiente favorável à inovação.

Em relação a outros setores de serviços públicos objeto de concessão, a

regulação do setor elétrico brasileiro está bem estruturada, mas, ainda demanda

melhorias nas bases de dados, como é o caso dos Relatórios de Responsabilidade

Socioambiental, nos quais foram constatados problemas de inconsistência conforme

já relatados. Também, não há regulação relacionada aos atributos de serviço

adequado e tampouco há detalhamento operacional desses atributos nos sistemas

de governança, de avaliação de desempenho ou correlatos e, principalmente nos

contratos de concessão, apesar das expressas determinações da legislação nesse

sentido.

No âmbito da fiscalização e regulação do setor elétrico, apesar da utilização

de mecanismos de participação social como as consultas e audiências públicas, ela

ainda é muito limitada. A viabilização de tal participação, relevante para consolidar o

modelo de regulação, é muito complexa e envolve vários desafios. Um desses

desafios compreende a formação de coalizões políticas que, além de promover a

estabilidade do marco regulatório, devem ter a capacidade para equacionar

desenvolvimento econômico e de promover a inclusão social de grande parte de sua

Outro importante desafio é representado pela

diversidade de interesses envolvidos, inclusive, no âmbito dos próprios usuários.

243

7.5 SUGESTÕES PARA NOVOS ESTUDOS

A pesquisa realizada indicou uma nova abordagem para avaliar os serviços públicos

e o esforço de inovação que, entretanto, demanda diversos estudos

complementares. Um exemplo é a necessidade de discutir com maior profundidade

a conceituação de serviço adequado e de seus atributos, bem como, os parâmetros

que podem ser utilizados para sua operacionalização em regulamentos, contratos e

em outros instrumentos utilizados nas concessões. Outra sugestão diz respeito ao

aprofundamento dos estudos sobre estratégias empresariais em ambientes

regulados, especialmente, nos casos de monopólios naturais; bem como, sobre as

parcerias público-privadas, sistemas de governança, avaliação de desempenho,

gestão de projetos e ações correlatas, utilizados nesses ambientes.

Também é recomendável realizar estudos com horizontes temporais mais

ampliados, especialmente para avaliar a defasagem entre a conclusão de

investimentos e outros eventuais tipos de intervenções e os impactos desejados.

Nesse sentido, é necessário estudar a utilização de novas aplicações do ferramental

disponível ou até mesmo desenvolver novas alternativas para condução dos futuros

trabalhos de investigação. No caso da análise de dados em painel, além da

modelagem pooled contemplada na pesquisa, é recomendável que futuros estudos

contemplem a utilização das modelagens com efeitos fixos e efeitos aleatórios.

Concluindo, é importante ter claro que as questões relacionadas aos serviços

públicos, como as do setor de energia, não são de responsabilidade exclusiva dos

seus usuários, das concessionárias e da Administração Pública. Tais questões são

de interesse de toda a sociedade e dessa forma, devem ser inseridas, em especial,

na agenda acadêmica. Somente assim, será possível uma melhor compreensão dos

fenômenos envolvidos e contar com elementos consistentes para subsidiar as

decisões necessárias.

244

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A concessão de serviços públicos e a conciliação entre o interesse público e o prIvado - o caso da inovação no setor elétrico brasileiro