ESCOLA DA MAGISTRATURA DO DISTRITO FEDERAL

CURSO PS-GRADUAO LATO SENSU

ADIEL TEFILO

A CONSTRUO DO DIREITO

PROCESSUAL ADMINISTRATIVO NO BRASIL:

Aspectos relevantes da evoluo e abrangncia.

Braslia, dezembro de 2013

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ADIEL TEFILO

A CONSTRUO DO DIREITO

PROCESSUAL ADMINISTRATIVO NO BRASIL:

Aspectos relevantes da evoluo e abrangncia.

Monografia apresentada a Escola da Magistratura do Distrito Federal, como exigncia parcial para a concluso do curso de Ps-Graduao Latu Sensu Concentrao em Direito Pblico.

Orientador: Professor Doutor Rodrigo Cordeiro de Souza Rodrigues.

Braslia, dezembro de 2013

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AGRADECIMENTOS

Ao Senhor Deus

pelo dom da vida.

Ao Professor Doutor Rodrigo Cordeiro de Souza Rodrigues

pelo apoio e orientao deste trabalho acadmico.

Ao Corpo Docente da Escola da Magistratura do Distrito Federal

pela dedicao ao ensino e as preciosas lies transmitidas.

minha Famlia pelo incentivo em todos os momentos

e compreenso quanto s ausncias para o estudo.

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RESUMO

So abordados os conceitos de Direito Administrativo, conceito jurdico de processo e de processo administrativo, alm da discusso em torno emprego das expresses Processo ou Procedimento Administrativo. So apresentadas breves notas de Direito Processual Administrativo Comparado, com o Contencioso Administrativo na Frana e o Processo Administrativo em Portugal. A evoluo normativa do Direito Processual Administrativo estudada a partir do surgimento dos primeiros instrumentos legais, passando pela Lei Geral de Processo Administrativo, a Constituio Federal e o Processo Administrativo, at os Projetos de Lei em tramitao no Congresso Nacional. A estrutura jurdica desse ramo do Direito compreendida pela abordagem dos principais instrumentos normativos do Processo Administrativo, as Leis de Processo Administrativo editadas pelos Estados da Federao e pelos Municpios, as diversas espcies ou modalidades de Processo Administrativo e por meio da anlise da possibilidade de codificao do Direito Processual Administrativo. So estudadas ainda a aplicao das normas desse ramo do Direito, analisando a abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo, bem como a interao normativa entre o Processo Administrativo e as Smulas editadas pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Superior Tribunal de Justia pertinentes ao objeto de estudo.

Palavras-chave: Direito Processual Administrativo, evoluo normativa, estrutura jurdica, aplicao.

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SUMRIO

INTRODUO.............................................................................................................2

I NOTAS CONCEITUAIS

1.1 Conceito de Direito Administrativo............................................................4

1.2 Conceito Jurdico de Processo.................................................................6

1.3 Processo ou Procedimento Administrativo...............................................7

1.4 Conceito de Processo Administrativo.....................................................16

II DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COMPARADO

2.1 O Contencioso Administrativo na Frana...............................................21

2.2 Processo Administrativo em Portugal.....................................................23

III EVOLUO NORMATIVA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

3.1 Surgimento da Legislao Processual Administrativa no Brasil.............26

3.2 Lei Geral de Processo Administrativo.....................................................28

3.3 Constituio Federal e Processo Administrativo....................................30

3.4 Projetos de Lei no Congresso Nacional.................................................31

IV ESTRUTURA JURDICA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

4.1 Principais Instrumentos Normativos do Processo Administrativo...........34

4.2 Leis de Processo Administrativo nas Unidades da Federao..............37

4.3 Leis de Processo Administrativo nos Municpios....................................44

4.4 Espcies ou Modalidades de Processo Administrativo..........................45

4.5 Anlise da Possibilidade de Codificao...............................................55

V APLICAO DAS NORMAS DE PROCESSO ADMINISTRATIVO

5.1 Abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo..........................60

5.2 Processo Administrativo e Smulas Jurisprudenciais............................63

CONCLUSO...................................................................................................... .......67

REFERNCIAS................................................................................................... .......70

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INTRODUO

As primeiras ideias em torno deste trabalho acadmico brotaram durante os

estudos da disciplina de Direito Administrativo, ministrada pelo Eminente Professor

Paulo Afonso Cavichioli Carmona. Com a abordagem da Lei Geral de Processo

Administrativo, surgiu como curiosidade conhecer de forma mais aprofundada a

atual estrutura jurdica do Direito Processual Administrativo.

O interesse se ampliou aps os levantamentos preliminares sobre o assunto.

Vislumbrou-se a possibilidade de desenvolver estudos no sentido de explorar as

suas origens e evoluo no contexto da legislao brasileira e das principais fontes

doutrinrias acerca da matria. Com a elaborao do Projeto de Pesquisa como

requisito da Disciplina de Metodologia e sua aprovao, outros aspectos foram

acrescentados aos levantamentos iniciais, dentro da rea de conhecimento do

direito Processual Administrativo.

Partindo da hiptese de que o Direito Processual Administrativo constitui um

ramo da Cincia Jurdica, o problema de pesquisa suscitado foi no sentido de

identificar quais os instrumentos legais editados no Brasil que concorreram para a

formao da estrutura jurdica desse ramo do Direito.

A partir dessa indagao foi estabelecido como objetivo geral conhecer o

surgimento e a evoluo do sobredito ramo da Cincia Jurdica. Os objetivos

especficos foram os seguintes: a) Identificar o conceito de Direito Processual

Administrativo; b) Levantar o processo de formao e o campo de aplicao e

abrangncia desse ramo de Direito Processual; c) Analisar sucintamente os

aspectos jurdicos relevantes dos instrumentos normativos que informam a sua

estrutura jurdica; d) Descrever as principais repercusses decorrentes da aplicao

das normas de Processo Administrativo no Brasil; e) Verificar a possibilidade de

codificao do Direito Processual Administrativo Brasileiro.

A metodologia empregada neste trabalho foi bibliogrfica. Explorou-se a

doutrina pertinente, bem como a legislao brasileira, a partir do surgimento dos

primeiros instrumentos legais, visando conhecer a evoluo das normas que tratam

de processo administrativo, aplicadas no mbito dos Poderes Executivo, Legislativo

e Judicirio, nas esferas Federal, Estadual, no Distrito Federal e Municipal.

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Foi explorada tambm a jurisprudncia dos nossos Tribunais Superiores.

Entretanto, considerando o vasto repertrio das decises, o levantamento foi

delimitado s smulas sobre o tema em estudo pelo Superior Tribunal de Justia e

pelo Supremo Tribunal Federal.

Segue-se ento o resultado do trabalho de pesquisa, contendo cinco

Captulos. O primeiro captulo destina-se abordagem dos conceitos pertinentes ao

objeto de estudo, notadamente o conceito de Direito Administrativo, conceito jurdico

de processo e de Processo Administrativo.

No segundo captulo consta breve abordagem sobre o Direito Processual

Administrativo Comparado. So apontados os principais aspectos do Contencioso

Administrativo na Frana e o Processo Administrativo em Portugal.

A evoluo normativa do Direito Processual Administrativo estudada no

terceiro captulo. O estudo abrange o surgimento da legislao processual

administrativa no Brasil, a edio da Lei Geral de processo Administrativo, a

Constituio Federal e o Processo Administrativo, alm do levantamento dos

principais projetos de lei sobre o tema em tramitao no Congresso Nacional.

No quarto captulo compreendida a estrutura jurdica do Direito Processual

Administrativo. So elencados os principais instrumentos normativos e as Leis de

Processo Administrativo editadas pelos Estados e Municpios, bem como as

espcies ou modalidades de Processo Administrativo, alm de analisar a

possibilidade de codificao desse ramo do Direito.

O ltimo captulo destinado ao breve estudo sobre a aplicao das normas

de Processo Administrativo. A compreenso feita mediante o estudo da

abrangncia da Lei Geral de Processo Administrativo e a anlise da estreita relao

normativa entre o Processo Administrativo e as Smulas dos Tribunais Superiores,

nomeadamente o Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia.

Por derradeiro, segue-se a concluso, com a apresentao das

consideraes finais sobre o presente estudo.

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I NOTAS CONCEITUAIS

1.1 Conceito de Direito Administrativo

O Direito est organizado em campos de estudo denominados ramos do

Direito. Esses ramos so abordados de forma a facilitar o estudo da cincia jurdica,

os quais esto divididos em Direito Privado e Direito Pblico. Segundo Reale (2003),

essa a primeira diviso que encontramos na histria da Cincia do Direito, feita

pelos romanos, de acordo com o critrio da utilidade pblica ou particular da relao:

no Direito Privado seria pertinente ao interesse de cada um, ao passo que o Direito

Pblico diz respeito s coisas que so do Estado.

O citado autor afirma que essa distino ainda se impe, porm com uma

alterao fundamental na teoria romana, que considera apenas o interesse da

coletividade ou dos particulares. Acrescenta que necessrio determinar melhor os

elementos que os distinguem e ressaltar a correlao entre esses dois sistemas de

Direito, propondo que, no tocante ao contedo ou objeto da relao jurdica, quando

o fim imediato e prevalecente o interesse particular, o Direito privado, e quando

visa de forma imediata e prevalecente o interesse geral, o Direito pblico.

No tocante ao Direito Administrativo, o sobredito autor compreende como

sendo o Direito dos servios pblicos e das relaes constitudas para a sua

execuo, ressaltando que servios pblicos so os meios e processos atravs dos

quais a autoridade estatal atua no sentido de satisfazer s aspiraes comuns da

sociedade, por meio do exerccio da funo administrativa. E assim arremata:

Levando em conta, porm, alm da pertinncia do interesse, tambm a sua imediatidade e prevalncia, podemos dizer que o Direito Administrativo tem por objeto o sistema de princpios e regras, relativos realizao de servios pblicos, destinados satisfao de um interesse que, de maneira direta e prevalecente, do prprio Estado, em razo, porm, da sociedade e do bem comum. (REALE, 2003, p. 345)

Coloca ao lado do Direito Administrativo o Direito Processual, afirmando que

sua caracterizao j est implcita na distino feita acima, e que seria anacrnico

situ-lo na tela do Direito Privado. Por meio do Direito Processual o Estado presta

tambm um servio, dirimindo questes que surgem entre os indivduos e os grupos,

ou ainda entre estes e as diversas reas do governo.

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Nas lies de Mello (2009), o Direito uno, como um conjunto de normas

(princpios e regras), disciplinando a vida em sociedade, porm se bifurca em dois

grandes ramos, que possuem tcnicas jurdicas distintas, o Direito Pblico e o

Direito Privado. Este ltimo se ocupa dos interesses privados e das relaes entre

os particulares, governado pela autonomia da vontade, podendo as partes eleger as

finalidades que desejam alcanar, enquanto que o Direito Pblico, de forma inversa,

se ocupa dos interesses da sociedade com um todo, no existindo espao para a

autonomia da vontade, sendo substituda pela ideia de funo e pelo dever de

atender o interesse pblico.

Aponta que o Direito Administrativo um ramo do Direito Pblico que

disciplina o exerccio funo administrativa, uma das funes do Estado, bem como

das pessoas e rgos que a desempenham. A sua identidade est fundada no

regime jurdico administrativo e os seus ttulos fundamentos se alojam no Direito

Constitucional, razo pela qual o Direito Administrativo de cada pas possui a feio

que lhe conferida pelo respectivo Direito Constitucional.

Com efeito, o Direito Administrativo informado por princpios emanados da

Constituio Federal. A aplicao desses princpios, inquestionavelmente, alcana

os atos e procedimentos administrativos, o que se reflete diretamente no Direito

Processual Administrativo, a exemplo das garantias previstas no art. 5, incisos LIV e

LV, de que: ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido

processo legal, e que aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, aos

acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os meios

e recursos a ela inerentes.

Dispe ainda o art. 41, 1, inciso II, com a redao que foi dada pela EC

n19/98, que a perda de cargo do servidor estvel ser feita mediante processo

administrativo em que lhe seja assegurada ampla defesa.

Esto a consagrados, pois, a exigncia de um processo formal regular para que sejam atingidas a liberdade e a propriedade de quem quer que seja e a necessidade de que a Administrao Pblica, antes de tomar decises gravosas a um dado sujeito, oferea-lhe oportunidade de contraditrio e de defesa ampla, no que se inclui o direito a recorrer das decises tomadas. Ou seja: a Administrao Pblica no poder proceder contra algum passando diretamente deciso que repute cabvel, pois ter, desde logo, o dever jurdico de atender ao contido nos mencionados versculos constitucionais. (Mello, 2009, p. 115)

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Acerca da conceituao de Direito Administrativo, outros doutrinadores

apresentam notas semelhantes. Segundo Meirelles (2007) o conjunto harmnico

dos princpios jurdicos que regem a atuao dos rgos pblicos, dos seus agentes

e das atividades pblicas, as quais so tendentes a realizar de forma concreta,

direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado.

Para Di Pietro (2007), Direito Administrativo ramo do Direito Pblico que tem

por objeto os rgos, os agentes e as pessoas jurdicas administrativas que

integram a Administrao Pblica, exercendo atividade jurdica no contenciosa e

utilizando bens para a consecuo dos seus fins, os quais so de natureza poltica.

J para Gasparini (2012) a sistematizao de normas doutrinrias de direito,

um conjunto harmnico de princpios jurdicos que se destinam a ordenar a

estrutura, os rgos e seus agentes, bem como os atos e as atividades

da Administrao Pblica, que so praticadas ou desempenhadas na condio de

Poder Pblico.

1.2 Conceito Jurdico de Processo

Interessa ao presente estudo compreender o contedo jurdico da expresso

processo, considerando que esse termo no exclusivo da linguagem jurdica.

O processo tradicionalmente descrito como um instrumento autnomo no

campo do Direito, regulando as interaes entre as pessoas que fazem parte da

relao jurdica, visando solucionar os conflitos de interesses. Nessa relao jurdica

participam os sujeitos envolvidos no conflito de interesses e o rgo do Poder

Judicirio competente, proferindo a deciso.

Dentro dessa perspectiva, segundo Egon Bockamann Moreira (2003), que

foram desenvolvidos os estudos iniciais sobre o vocbulo processo, dentro da

cincia do Direito, perdurando at os nossos dias, de um modo geral, a

compreenso de que esse vocbulo sinnimo de processo jurisdicional.

Aponta que nem sempre o processo jurisdicional foi visto como instituto

jurdico autnomo. Somente a partir da segunda metade do sculo XIX que se

desenvolveram os estudos que conferiram status de verdadeira cincia s pesquisas

em tono do fenmeno processual. A partir de ento, foram abandonadas as noes

que limitavam o processo a um mero apndice do direito material, dele se apartando

e se desenvolvendo segundo premissas prprias.

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O processo jurisdicional passou a ser visto como relao jurdica especfica,

que se estabelece entre o autor, o juiz e o ru. Essa relao jurdica caracteriza-se

pelo seu desenvolvimento no tempo, mediante uma sucesso predeterminada de

atos que esto ligados entre si, visando a prtica do ato final que a sentena,

ressaltando que o contedo especfico dessa relao so direitos, nus e deveres

de natureza processual, no existindo uma relao jurdico-processual que esteja

fundamentada de forma autnoma em uma hiptese normativa puramente de direito

material.

Esclarece o sobredito autor que a existncia do processo se justifica pela

impossibilidade de o rgo jurisdicional proferir decises espontneas, atuando

mediante provocao do interessado, porm conferindo sempre outra parte a

possibilidade de apresentar suas razoes, dentro de uma atividade dialtica que

culminar com a promulgao da sentena. Destaca que o objetivo do processo

jurisdicional volta-se para a composio de um conflito de interesse, atravs da

atuao da lei no caso concreto, entretanto, essa noo de processo enfrentou

variaes na cincia do Direito e evoluiu ao atual conceito de instrumentalidade do

processo, cuja viso mais ampla quanto ao fenmeno jurdico-processual. E

acrescenta, citando trechos de Antonio Carlos de Araujo Cintra, Ada Pellegrini

Grinover e Cndido Rangel Dinamarco:

Essa escola v que o processo tal qual toda a atividade jurdica exercida pelo Estado (legislao e jurisdio, consideradas globalmente) visa a um objetivo maior, que a pacificao social. O processo instrumento autnomo a servio da paz social, do qual se vale o Estado para, eliminando os conflitos, devolver sociedade a paz desejada. Assim, o processo no mais visto na condio de acanhado adjetivo do direito material; tampouco realidade demarcada pelos termos civil e penal. Toda atividade do Estado que desenvolva relao jurdica com particulares, desde que no seja pontual, subsume-se ao conceito de processo. A toda evidncia, no se trata de processos idnticos a serem compreendidos e explicados sempre pela mesma lgica. O processo penal, o processo civil, o processo trabalhista e o processo administrativo submetem-se cada qual ao seu prprio regime jurdico. Mas essa constatao no descarta uma compreenso genrica dos princpios comuns (porque insetos) a todas essas disciplinas. (Moreira, 2003, p. 37)

1.3 Processo ou Procedimento Administrativo

A questo em pauta no pacfica entre os doutrinadores na seara do Direito

Administrativo. Interessante notar que nos diferentes ramos do Direito, como Direito

Processual Civil, Direito Processual Penal e no Direito Processual do Trabalho, h

ntida distino entre os institutos do processo e do procedimento.

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Desse modo, torna-se de fundamental importncia apresentar a definio

dessas duas expresses, para que sejam diferenciadas quanto ao seu sentido e

alcance.

Celso Antonio Bandeira de Melo (2009) ressalta que at bem pouco tempo

no existia uma lei geral sobre processo ou procedimento administrativo, nem na

rbita da Unio, dos Estados ou dos Municpios, existindo apenas leis esparsas

concernentes a um ou outro procedimento.

No tocante ao emprego das expresses procedimento ou processo

administrativo, comenta que os autores divergem quanto sobre a terminologia e as

primeiras leis editadas no pas sobre o tema apresentam discrdia sobre o termo

mais adequado j na sua prpria ementa. A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999,

regula o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. A

Lei de So Paulo n 10.177, de 30 de dezembro de 1998, refere-se tambm ao

processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Estadual. A Lei

Complementar do Estado de Sergipe n 33, de 26 de dezembro de 1996, todavia,

institui o Cdigo de Organizao e de Procedimento da Administrao daquele

Estado.

Afirma esse autor que a nomenclatura mais comum no Direito Administrativo

procedimento, reservando-se a expresso processo para os casos contenciosos,

que demandam um julgamento administrativo, tal como ocorre no processo tributrio

e nos processos disciplinares dos servidores pblicos.

O referido autor emprega os termos procedimento e processo administrativo

de forma indistinta, considerando que no h uniformidade na doutrina e nem

mesmo na legislao, conforme se destacou acima. Assim conceitua o objeto de

estudo em causa:

Procedimento administrativo ou processo administrativo uma sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou processo cumpre que haja uma sequncia de atos conectados entre si, isto , armados em uma ordenada sucesso visando a um ato derrado, em vista do qual se comps esta cadeia, sem prejuzo, entretanto, de que cada um dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional prpria, que atuoriza a neles reconhecer o que os autores qualificam como autonomia relativa. Por conseguinte, cada ato cumpre uma funcao especificamente sua, em despeito de que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia: destinarem-se a compor o desenlace, em um ato final, pois esto ornados a propiciar uma expresso decisiva a respeito de dado assunto, em torno do qual todos se polarizam. (Mello, 2009, p. 480)

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E logo adiante apresenta justificativas em torno desse emprego indistinto dos

termos, acrescentando seu ponto de vista quanto terminologia adequada em torno

das expresses em pauta:

No o caso de armar-se um cavalo de batalha em torno de rtulos. Sem embargo, cremos que a terminologia adequada para designar o objeto em causa processo, sendo procedimento a modalidade ritual de cada processo. provvel, ou ao menos muito possvel, que a partir da lei federal, em sintonia com ela, comece a se disseminar no Pas a linguagem processo. Quanto a ns, tendo em vista que no h pacificao sobre este tpico e que em favor de uma milita a tradio (procedimento) e em favor de outra a recente terminologia legal (processo), daqui por diante usaremos indiferentemente uma ou outra. (Mello, 2009, p. 481)

Aponta ainda que, mencionando Carlos Ari Sundfeld, que existe um intervelo

entre a lei e o ato administrativo, pois este no surge como um passe de mgica,

sendo produto de um processo ou procedimento, atravs do qual a exigncia ou a

possibilidade suposta na lei em abstrato passam para o plano de concreo.

Significa dizer que no procedimento ou no processo que se estrutura, se compe e

ao final se estampa a vontade administrativa.

Egon Bockmann Moreira (2003) explica que processo e procedimento

possuem uma clssica diferenciao quanto ao contedo jurdico: enquanto que

processo retrata a relao jurdica especfica, de carter processual em sentido

estrito, procedimento define o desenrolar dos atos e fatos que configuram o comeo,

meio e fim do processo, cuja realidade no significa uma relao jurdica. Tratam-se,

pois, de conceitos jurdicos que apontam para fenmenos diferentes no mundo do

Direito.

Cita dois exemplos da abalizada doutrina de processo civil:

Para Enrico Tullio Liebman procedimento configura o conjunto de atos como as fases de um caminho que se percorrer para chegar ao ato final, no qual se identificam a meta do itinerrio preestabelecido e ao mesmo tempo o resultado de toda a operao; e processo determina a existncia de toda uma srie de posies e de relao recprocas entre os seus sujeitos, as quais so reguladas juridicamente e formam, no seu conjunto, uma relao jurdica, a relao jurdica processual.

Jos Frederico Marques ressalta que: No se confunde processo com procedimento. Este a marcha dos atos do juzo, coordenados sob formas e ritos, para que se atinjam os fins compositivos do processo. J o processo tem um significado diverso, porquanto consubstancia uma relao de direito que se estabelece entre seus sujeitos durante a substanciao do litgio. (Moreira, 2003, p. 39).

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Aponta que se acentua a dissociao normativa e conceitual entre processo e

procedimento. O termo procedimento jamais se prestou para designar uma relao

jurdica, vez que essa funo exercida com exclusividade pela palavra processo,

que designa a existncia de um vnculo entre os sujeitos que esto envolvidos na

relao jurdico-processual.

Transpondo as noes de processo, procedimento e relao processual para

o campo de aplicao do direito administrativo, enfoca dois ngulos distintos da

atividade administrativa do Estado, consistentes na funo administrativa e na

relao administrativa, sendo que esta relao sempre ser desenvolvida em

obedincia aos parmetros daquela funo. Na relao administrativa ocorre a

interao entre os sujeitos da relao jurdica, de um lado o ente pblico e de outro a

pessoa fsica ou jurdica. Essa relao se desenvolve atravs do conjunto da

sequencia de atos inerentes atividade administrativa do Estado, visando alcanar

uma finalidade especfica. Aponta ainda:

Ora, na justa medida em que h relaes administrativas retratadas exatamente por srie de atos que visam a determinado fim, exata a concluso de que essa espcie da realidade jurdica relao administrativa pode ser perfeitamente designada pelo termo processo.

Por outro lado, inequvoco que o termo procedimento no se presta a designar uma relao jurdica. No h no mundo do Direito vnculo intersubjetivo cuja natureza jurdica seja denominada procedimento. A palavra significa, s e to somente, o ritualismo processual: conjunto de praxes, sequncia ou marcha dos atos praticados no curso do processo.

Destaque-se que nessa sequncia de atos h duas espcies de normas a incidir: aquelas que determinam o caminho a ser obedecido (e suas consequncias) e as que estabelecem o contedo dos provimentos a serem concretizados. No direito administrativo h prtica especfica dessas duas hipteses jurdicas. (Moreira, 2003, p. 40).

Ressalta que o ponto de partida para se estabelecer a diferenciao entre

processos judiciais e procedimentos no judiciais tem se estabelecido a partir da

disciplina jurdica em que esto inseridos, ou seja, trata-se do direito processual ou

de outros ramos do direito. Contudo, se a pesquisa se der a partir do fenmeno

processo, considerando a sua prpria natureza jurdica, o intrprete chegar

concluso de que o seu objeto de pesquisa existe em inmeras reas do

conhecimento humano.

A ttulo de ilustrao, destaca que a edio de leis especficas sobre o

processo administrativo, no que tange ao direito administrativo, tambm acentuou a

divergncia semntica.

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A ementa da Lei estadual paulista 10.176, de 30.12.1998, dispe que seu

objeto regular o processo administrativo no mbito da Administrao Pblica

Estadual. O caput do art. 1 dispe que a lei regula os atos e procedimentos

administrativos, ao passo que o Ttulo IV refere-se aos procedimentos

administrativos.

Ainda nesse sentido, a Lei daquele mesmo Estado, de n 10.294, de

20.04.1999, que dispe sobre a proteo e defesa do usurio do servio pblico do

Estado de So Paulo, elegeu ambos os termos. O Captulo III trata do processo

administrativo em inmeros dispositivos, art. 11 e seguintes, porm o art. 13

menciona os procedimentos administrativos advindos da presente Lei.

No que se refere Lei Federal 9.784, de 1999, elegeu a locuo processo

administrativo. Empregou a expresso procedimento apenas em trs dispositivos,

referindo-se nitidamente a rito, como se constata no art. 23, Pargrafo nico curso

regular do procedimento, art. 34 indicao do procedimento adotado, e art. 47 o

contedo das fases do procedimento.

Como se constata, a controvrsia no foi superada com a edio das leis que

regem a matria. At porque no seria somente a letra da lei apta a definir a

terminologia correta, considerando o regime jurdico adequado.

O autor em estudo analisa o pensamento de trs outros escritores sobre a

divergncia entre processo e procedimento.

a) O pensamento de Carlos Ari Sundfeld

Este autor criou a teorizao acerca das consequncias prticas da unificao

do uso do termo processo a regular a atividade dos Poderes Estatais. Para esse

autor, as diferenas bsicas entre as funes jurisdicional e administrativa influiro

decisivamente na estruturao dos respectivos processos. Tamanhas so as

dessemelhanas entre as atividades, que se torna imprescindvel o apuramento do

uso dos termos tcnicos, dentre eles processo e procedimento.

Com base nesse entendimento, Sundfeld defende o uso puro da locuo

procedimento administrativo, no apenas para designar o rito, mas com funo

semelhante a processo judicial, de modo a designar a somatria de trmites

necessrios ao desenvolvimento da atividade administrativa.

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O afastamento do termo processo decorre do seu uso reiterado na esfera

jurisdicional, com caractersticas prprias e diversas daquelas da funo

administrativa.

Surgem dessas peculiaridades pelo menos trs perigos para o uso comum

das locues: 1) considerando que o termo processo remete funo jursidicional,

poderia ocorrer uma restrio do uso da expresso apenas para os casos em que

parece haver partes e controvrsia, o que certamente favorece a defesa do indivduo

nas hipteses de procedimento disciplinar ou tributrio, mas o deixaria sem defesa

nos demais; 2) a expresso processo administrativo poderia induzir concluso de

que as decises da Administrao Pblica passariam a desfrutar de efeitos

semelhantes quelas do Poder Judicirio, ou ainda, o legislador poderia substituir o

processo judicial pelo administrativo, violando o devido processo legal; e, 3) poderia

ocorrer uma confuso da matria em face dos atos administrativos do prprio Poder

Judicirio.

Desse modo seria conveniente usar de maneira uniforme a expresso

procedimento administrativo, para que o simples falar-se em procedimento invoque

as garantias j consagradas no direito processual, sem permitir que ocorram

transposies indevidas.

Egon Bockamann Moreira argumenta que as razoes e os motivos desse autor

so especiais, conferindo uma soluo terica que se dirige ao amplo prestgio do

Estado Democrtico de Direito, cuja proposta, atravs do critrio semntico, visa

afastar eventuais dvidas do intrprete, que poderiam resultar em gravame indevido

ao particular. Contudo, no considera vlida a fixao do conceito de processo

exclusivamente no objeto de uma disciplina inaugural, considerando que outros

conceitos mais relevantes para o direito administrativo receberam a devida

transposio e adaptao histrica realidade imposta pelo direito pblico, a

exemplo do ato administrativo.

b) O pensamento de Lcia Valle Figueiredo

O seu estudo sob os ngulos semntico e prtico frente ao ordenamento

positivo acentua a diversidade dos princpios jurdicos que incidem sobre os vrios

aspectos da atividade administrativa processual e procedimental do Estado. Indica

para cada especfico conjunto de normas, uma denominao toda prpria.

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Nesse sentido, o uso do termo processo se justificaria quando estivermos

diante de processos disciplinares, sancionatrios ou revisivos em que houver

litigantes ou acusados. No texto constitucional, a referncia a processo

administrativo no art. 5, inc. LV, seria apenas quanto s situaes em que h

controvrsias, em que h sanes, punies disciplinares, portanto situaes de

acusaes em geral ou litigncia.

A palavra procedimento seria aplicada unicamente como requisito essencial

da atividade administrativa normal. Trata-se do caminho a ser percorrido pela

Administrao visando cumprir formalidades sequenciais para chegar ao ato final.

Lcia Valle Figueiredo aponta ainda duas subdivises para o uso desse termo: ora

se referindo ao conjunto de formalidades necessrias para a emanao de atos

administrativos, ora como a sequncia de atos administrativos, cada qual

desencadeando efeitos tpicos, porm todos visando o ato final, dando-lhe suporte

de validade.

Egon Bockmann Moreira adota a classificao proposta pela autora acima

citada, mas com outros fundamentos e desdobramentos. Considera que tal distino

pode ser transposta, pois se trata de diferena de graus dentro de uma mesma

realidade jurdica, e no a configurao de disciplinas jurdicas autnomas.

Porquanto, o conjunto de princpios vinculado exclusivamente ao procedimento est

contido no feixe que caracteriza o processo, isso porque o procedimento essencial

ao processo.

Arremata assinalando que h diversidade parcial de regimes jurdicos, que

impe estudo e classificao diferenciados, porm, porm o ponto de partida no

seria a acusao ou o litgio, mas o vnculo entre os particulares e ou servidores

pblicos e a prpria Administrao.

c) O pensamento de Maral Justen Filho

Esse autor abordou o tema processo versus procedimento a propsito do

processo administrativo fiscal. Assinalou a relevncia do procedimento como

instrumento de controle e limitao do poder e sua relao com os pressupostos

fundamentais do Estado Democrtico de Direito, quais sejam, princpios da

publicidade, objetividade e contraditrio.

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Equiparou os efeitos da procedimentalizao da atividade estatal queles do

princpio da separao dos Poderes do Estado, pelo fato de que ambas as

concepes tm contedo similar, visando impedir o poder absoluto e concentrado.

Esclarece a utilizao dos termos dentro de uma abordagem histrica.

Inicialmente deu-se o uso da expresso processo administrativo; depois

procedimento administrativo; e, enfim, retornou-se locuo processo

administrativo, com base no entendimento de que seria adequada para designar

hipteses de procedimento envolvendo contraposio de interesses, propiciando

oportunidade de participao em regime de contraditrio entre seus titulares. Conclui

no sentido de que essa terceira soluo no resolve o problema a contento.

Maral Justen Filho reputa que o ponto fundamental da questo reside na

natureza triangular da relao jurdica processual, ou seja, o que d identidade ao

processo uma composio totalmente peculiar e sem paralelo em qualquer outro

tipo de vnculo jurdico. O processo vincula trs sujeitos, produzindo situaes

jurdicas subjetivas favorveis e ou desfavorveis.

Nesse vnculo trilateral, o juiz participa do processo, porm no na condio

de parte, mas com autonomia. O juiz imparcial no apenas no sentido de ser

vedada a sua participao, mas tambm na acepo de que no parte. Em

nenhum outro tipo de relao jurdica um dos polos ocupado por sujeito que no

seja parte. Essa imparcialidade regulada por disposies normativas que

asseguram no apenas a iseno ntima do julgador, mas tambm no tocante

ausncia de um vnculo subjetivo entre o julgador e a posio das partes.

Assinala que na atividade administrativa, ao contrrio da jurisdicional, h

identidade de sujeitos ocupando a condio de parte e julgador. Os atos

impugnados e os atos decisrios da controvrsia so praticados pelo mesmo sujeito

de direito ou por sujeitos de direito com situao equivalente. No h nessa relao

um julgador imparcial, no sentido de no ser parte na controvrsia, pois o rgo

julgador no apresenta condies de decidir sem tomar partido.

Por tais razes, argumenta que seria impossvel o uso da locuo processo

administrativo, a no ser que existisse uma estrutura orgnica com competncia

para conduzir a soluo da controvrsia na via administrativa, totalmente

independente dos sujeitos que estivessem em conflito.

19

Deduz ainda a necessidade de dissociar as regras (constitucionais e

infraconstitucionais) aplicveis ao processo jurisdicional e ao procedimento

administrativo, em razo de que as regras meramente procedimentais so

plenamente aplicveis segundo abordagem comum, ao passo que as regras acerca

da situao do rgo julgador e das relaes dele com as partes no podem ser

estendidas ao campo do direito administrativo. Conclui que o Estado como

Administrao no desempenha atividade processual, seja qual for o ngulo de

enfoque.

Egon Bockmann Moreira rebate afirmando que as locues relao

processual e processo designam espcies de atividades inerentes Administrao

Pblica, concretizadas sob determinado regime jurdico, necessrias e suficientes

para legitimar a utilizao dos termos. No seriam a natureza triangular do processo

jurisdicional, nem a posio de imparcialidade do Poder Judicirio, aptas a impedir o

seu emprego cientfico.

Acrescenta outras razes: a natureza triangular da relao processual

jurisdicional no permanente, pois h relaes frente ao Poder Judicirio que no

so trilaterais, mas duais, mesmo nmero de partes que o existente na relao

processual de direito administrativo; a trplice relao jurdica no exclusiva do

direito processual, pois h situaes jurdicas de direito privado que possuem

estrutura subjetiva trilateral, a exemplo das estipulaes em favor de terceiro (CC,

art. 436 a 438).

No tocante imparcialidade, aponta que o servidor faz parte do rgo ou

entidade administrativa, mas o exerccio da funo pblica no lhe permite a

parcialidade como fundamento de suas decises, porquanto a imparcialidade

decorre do primado constitucional do Estado Democrtico de Direito e se constitui

dever de todos os agentes pblicos nos atos estatais, sejam administrativos,

legislativos ou jurisdicionais.

Destaca que no processo administrativo, especialmente depois de

promulgada a Lei 9.784/1999, incide a disciplina de impedimentos e suspeies. E

mesmo que no houvesse tais normas, seriam aplicadas por analogia as regras do

Cdigo de Processo Civil e do Cdigo de Processo Penal.

20

No seria imaginvel a possibilidade da autoridade administrativa se envolver

em questes nas quais tenha interesse particular, tanto devido sua participao

pretrita, diante da presena de amigos, inimigos ou parentes, quanto a eventual

ganho pessoal, seja financeiro ou prestigioso, pois estaria violando princpios da

Constituio Federal, da legalidade, moralidade, impessoalidade dentre outros.

No tocante ao rgo julgador, assinala que no ser a falta de independncia

que dever impor o uso do termo procedimento. A independncia no faz parte do

contedo da definio de processo, mas da definio de rgo do Poder Judicirio

(tribunais e juzes singulares). Desse modo, considerando que o termo processo no

de uso exclusivo do Poder Judicirio e que os rgos administrativos devem ser

autnomos, com liberdade para analisar fatos e direito de acordo com a legislao, a

questo estaria assim transposta.

Relembra que em vrios pases europeus existem tribunais administrativos,

que fazem parte da Administrao Pblica e julgam o contencioso administrativo, e

nem por isso pode se afirmar que a atividade l desenvolvida parcial e

dependente, ou ainda, que meramente procedimental, e no processual.

Egon Bockmann Moreira indica o emprego da locuo Processo

Administrativo, no procedimento. Afirma que o processo relao jurdica

dinmica, coordenada por normas que estabelecem vnculo de segundo grau entre

os sujeitos que dele participam.

Na relao processual os direitos e deveres das pessoas participantes so de

direito pblico, qualquer que seja a natureza jurdica das partes e dos interesses em

jogo. Um dos sujeitos exerce o poder-dever, oriundo de mandamentos normativos,

seja membro do Poder Judicirio ou da Administrao Pblica. E assim arremata:

Talvez a mais avanada soluo seja a defendida por Bacellar Filho, para quem a tese defensvel vai alm das linhas tradicionalmente enunciadas pela doutrina a respeito do procedimento e do processo. Com efeito, nem o procedimento sinnimo de funo administrativa, nem o processo, de funo jurisdicional. O momento de ampliao dos limites de cada uma das disciplinas, respeitando-se suas peculiaridades, mas transpondo-se o acordo tcito em torno das ideias de processo e procedimento, que resultou no desmembramento artificial de tais fenmenos jurdicos. (Moreira, 2003, p. 58)

1.4 Conceito de Processo Administrativo

Existe ainda no mundo jurdico certa dificuldade quanto ao entendimento

acerca do conceito de processo administrativo.

21

Como vimos anteriormente, a doutrina no admitiu durante muito tempo o

conceito de processo no mbito da Administrao Pblica. Entendia-se que esse

termo somente se referia atividade jurisdicional, todavia, paralelamente a tal

concepo, sempre esteve presente a ideia da existncia do chamado processo

administrativo, que no se confunde com o processo judicial.

Desse modo, a partir do momento em que se admite a existncia da

processualstica em sentido amplo, ou seja, extensiva a todos os poderes do estado,

surge a necessidade de abordar com mais profundidade a questo da terminologia,

objeto de controvrsias entre os doutrinadores, visando identificar qual o termo

mais adequado, se processo ou procedimento administrativo.

Feito isso, passemos ao conceito de processo administrativo. Gasparini

(2012) conceitua em sentido amplo como sendo o conjunto das medidas jurdicas e

materiais, praticadas em ordem de cronologia, necessrias para o registro dos atos

da Administrao Pblica. Servem tambm ao controle do comportamento dos

administrados e dos seus servidores, compatibilizando o interesse pblico com o

privado, outorgando direito ou resolvendo controvrsias administrativas.

Para Mello (2009), procedimento ou processo administrativo um dos mais

importantes instrumentos de garantia dos administrados perante as prerrogativas

pblicas, apesar de que tem despertado pouca ateno dos doutrinadores.

Menciona que at bem pouco tempo no existia uma lei geral sobre processo ou

procedimento administrativo, seja na esfera da Unio, dos Estados ou Municpios.

Existiam apenas algumas normas esparsas que tratavam de um ou outro

procedimento. Nesse sentido, faz breve remisso s primeiras normas sobre Direito

Processual Administrativo no Brasil, apresentando o seguinte conceito:

Procedimento administrativo ou processo administrativo uma sucesso itinerria e encadeada de atos administrativos que tendem, todos, a um resultado final e conclusivo. Isto significa que para existir o procedimento ou processo cumpre que haja uma sequencia de atos conectados entre si, isto , armados em uma ordenada sucesso visando a um ato derradeiro, em vista do qual se comps esta cadeia, sem prejuzo, entretanto, de que cada um dos atos integrados neste todo conserve sua identidade funcional prpria, que autoriza a neles reconhecer o que os autores qualificam como autonomia relativa.

Por conseguinte, cada ato cumpre uma funo especificamente sua, em despeito de que todos co-participam do rumo tendencial que os encadeia: destinarem-se a compor o desenlace, em um ato final, pois esto ordenados a propiciar uma expresso decisiva a respeito de dado assunto, em torno do qual todos se polarizam. (Mello, 2009, p. 480).

22

Prossegue, acerca da terminologia adequada, ressaltando que os autores e

at mesmo as leis so divergentes quando se referem a processo ou procedimento.

Essa ltima a nomenclatura mais comum em Direito Administrativo, pois a

expresso processo tem sido reservada para os casos contenciosos, que so

solucionados por meio de um julgamento administrativo, tal como ocorre nos

processo tributrio e nos processos disciplinares dos servidores pblicos.

Entende que a terminologia mais adequada para designar o objeto em estudo

processo, ao passo que procedimento a modalidade ritual de cada processo.

Entretanto, como no existe uma pacificao sobre essa terminologia, mormente em

face da tradio em torno da palavra procedimento, usa de forma indiferentemente

uma ou outra expresso, aplicando assim processo e procedimento com sentido

semelhante. Apesar dessa hesitao, ressalta a utilidade e a instrumentalidade do

processo, como mecanismo que oferece a possibilidade de se extrair da abstrao

da lei a vontade que ser realizada no plano concreto:

Entre a lei e o ato administrativo existe um intervalo, pois o ato no surge com um passe de mgica. Ele o produto de um processo ou procedimento atravs do qual a possibilidade ou a exigncia supostas na lei em abstrato passa para o plano da concreo. No procedimento ou processo se estrutura, se compe, se canaliza e a final se estampa a vontade administrativa. Evidentemente, existe sempre um modus operandi para chegar-se a um ato administrativo final. (MELLO, 2009, p. 481)

Noutros ramos do Direito, tal como o Direito Processual Civil e o Direito

Processual Penal existe uma clara distino entre os institutos do processo e do

procedimento: aquele assegura o exerccio da jurisdio e se trata do conjunto de

atos ordenados consecuo de uma finalidade, e esse, o meio pelo qual

processo ganha movimento e se realiza. H firme doutrina no sentido de demonstrar

essa distino:

O procedimento , nesse quadro, apenas o meio extrnseco pelo qual se instaura, desenvolve-se e termina o processo; a manifestao extrnseca deste, a sua realidade fenomenolgica perceptvel. A noo de processo essencialmente teleolgica, porque ele se caracteriza por sua finalidade de exerccio do poder (no caso, jurisdicional). A noo de procedimento puramente formal, no passando da coordenao de atos que se sucedem. Conclui-se, portanto, que o procedimento (aspecto formal do processo) o meio pelo qual a lei estampa os atos e frmulas da ordem legal do processo. (Cintra, Grinover e Dinamarco, 2006, p. 297)

23

De qualquer forma, Mello (2009) esclarece que o reconhecimento de que

sempre haver um comeo, meio e fim, necessrios para as manifestaes estatais,

conduziu autores de grande qualificao intelectual a reconhecerem que processo e

procedimento no so patrimnio exclusivo da funo jurisdicional, existindo

tambm nas funes legislativa e administrativa, o que permite falar atualmente

acerca de um Direito Processual Administrativo.

Citando Merkel, ilustra que esse notvel mestre, j em 1927, demonstrava

com que o processo no fenmeno especfico da funo jurisdicional, mas ocorre

na presena, bem como da sentena e tambm do ato administrativo. Dessa forma,

esclarece que, tal como acontece na esfera judicial, para ser produzido o ato prprio

de cada funo no se requer apenas consonncia substancial com a norma, mas

tambm com os meios de produzi-la. Assim, no Estado de Direito os cidados tm a

garantia de que o Poder Pblico estar empenhado na busca dos fins estabelecidos

em lei, como tambm de que esses fins somente podero ser perseguidos pelos

modos previamente estabelecidos para isso. Reala que a cada finalidade

administrativa correspondem medidas prprias, admitidas previamente pela lei e que

devem ser alcanadas por uma via tambm previamente estabelecida.

em decorrncia do carter funcional administrativo que a Administrao deve buscar as finalidades legais atravs de um itinerrio, de uma ordem sequencial de atos, isto , de um processo e um procedimento, a fim de que fique assegurado que a concluso final administrativa, isto , o ato derradeiro, resultou de uma trilha capaz de garantir que a finalidade legal foi, deveras, atendida e se possa controlar a ocorrncia deste resultado. (Mello, 2009, p. 484)

Salienta que, segundo eminentes mestres, essa sucesso de atos tendentes

a uma finalidade um processo e que h formas especficas de realiz-lo, que se

apresentam como aspectos externos ao processo, os quais se constituem os

procedimentos. Afirma que muitos sustentam com razo que o chamado

procedimento administrativo melhor se denominaria processo, por ser essa

realmente a sua natureza.

Na concepo de Di Pietro (2007), a expresso processo administrativo

utilizada com diferentes sentidos. Dentre eles, de forma mais ampla, designa o

conjunto dos atos coordenados para a soluo de controvrsia no mbito

administrativo, entretanto, como nem todo processo administrativo envolve uma

controvrsia, possui um sentido mais amplo ainda para abranger a srie de atos

preparatrios de uma deciso final da Administrao.

24

E a respeito da distino entre processo e procedimento afirma que essas

expresses no se confundem entre si:

O primeiro (processo) existe sempre como instrumento indispensvel para o exerccio de funo administrativa; tudo o que a Administrao Pblica faz, operaes materiais ou atos jurdicos, fica documentado em um processo; cada vez que ela for tomar uma deciso, executar uma obra, celebrar um contrato, editar um regulamento, o ato final sempre precedido de uma srie de atos materiais ou jurdicos, consistentes em estudos, pareceres, informaes, laudos, audincias, enfim, tudo o que for necessrio para instruir, preparar e fundamentar o ato final objetivado pela Administrao. O procedimento o conjunto de formalidades que devem ser observadas para a prtica de certos administrativos; equivale a rito, a forma de proceder; o procedimento se desenvolve dentro de um processo administrativo. (Di Pietro, 2007, p. 623)

A citada autora preleciona ainda que nem sempre a lei estabelece o

procedimento a ser observado pela Administrao. Nessa hiptese escolhe

livremente a forma de atingir os seus objetivos, contudo h casos em que a lei

estabelece uma sucesso de atos preparatrios que devem obrigatoriamente

preceder a prtica do ato final, hiptese em que existe o procedimento e deve ser

observado para no gerar a ilegalidade do ato da Administrao, impondo-se maior

rigor quando envolvem o interesse pblico e os direitos de administrados, como

acontece na licitao, nos concursos pblicos e nos processos disciplinares.

Jos dos Santos Carvalho Filho (2009) conceitua procedimento administrativo

como sendo a sequncia de atividades da Administrao, interligadas entre si, que

visam alcanar determinado efeito final previsto em lei. Cuida-se de atividade

contnua, em que os atos e operaes se colocam em ordenada sucesso com a

proposta de chegar a um fim predeterminado, sendo que no curso do procedimento,

vrias atividades so realizadas, inclusive a prtica de alguns atos administrativos

intermedirios.

No tocante ao processo administrativo, afirma que nele se consuma a

formalizao do procedimento, pelo fato deste ser constitudo pela prtica de vrios

atos e atividades, no apenas da administrao pbica como tambm de

administrados e terceiros. Desse modo, o processo administrativo indicativo das

relaes jurdicas entre os participantes do procedimento, possuindo verdadeira

natureza teleolgica e valendo como instrumento para alcanar o objetivo final da

Administrao.

25

II DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO COMPARADO

2.1 O Contencioso Administrativo na Frana

O chamado contencioso administrativo possui como seu maior expoente de

desenvolvimento a Frana. Abordando-o em breves notas, tem-se que as suas

origens remontam ao absolutismo francs, atribuindo-se a Henrique III a criao do

Conselho de Estado em 1578. As suas bases modernas surgiram com o advento da

Revoluo Francesa e com a Declarao dos Direitos Homem e do Cidado, ambas

ocorridas em 1789, quando o contencioso administrativo passou a ter os moldes em

que at hoje podem ser percebidos 1.

O sistema do contencioso administrativo francs passou por duas grandes

reformas. Foram motivadas pelo crescimento das atividades estatais, em

decorrncia do acesso Justia, a partir do teor das decises do Conselho de

Estado que ampliaram significativamente o seu mbito de atuao e de injuno nas

decises e atividades do Estado.

A primeira reforma ocorreu em 1953, quando foram criados os Tribunais

Administrativos, para desafogar o volume de demandas junto ao Conselho de

Estado. Esses Tribunais so rgos jurisdicionais de primeira instncia e possuem

competncia para julgar todos os litgios em que a administrao figura como parte,

salvo raras excees.

A segunda reforma ocorreu em 1987, quando foram criadas as Cortes

Administrativas de Apelao. Essas Cortes assumiram grande parte da competncia

do Conselho de Estado, passando a processar e julgar a maior parte dos recursos

oriundos dos Tribunais Administrativos.

O Conselho de Estado permaneceu como rgo mximo da Jurisdio

Administrativa, alm de manter a funo consultiva que possui desde sua criao.

Essa conformao do sistema de contencioso administrativo francs perdura at a

atualidade.

1 Histria, organizao e casos paradigmticos no Direito Administrativo Francs disponvel em: < http://www.conseil-etat.fr > Acesso em: 15 dez. 2013.

26

O Contencioso Administrativo francs decorre do modelo de jurisdio dual.

Diferentemente, o Brasil adotou o sistema de jurisdio nica desde 1891,

consolidado pela Constituicao Federal de 1988, art. 5, inc. XXXV, no qual todos os

litgios so resolvidos pelo Poder Judicirio, inclusive as causas que envolvem os

atos da Administrao Pblica. Como preleciona Hely Lopes Meirelles: O sistema

judicirio ou de jurisdio nica, tambm conhecido como sistema ingls e,

modernamente, denominado sistema de controle judicial, aquele em que todos os

litgios - de natureza administrativa ou de interesses exclusivamente privados - so

resolvidos judicialmente pela Justia Comum, ou seja, pelos juzes e tribunais do

Poder Judicirio.

A Frana optou pela tripartio total dos poderes, admitindo a criao de trs

funes, sem o monoplio da funo jurisdicional pelo Poder Judicirio. O controle

dos atos da administrao seria realizado mediante a criao de jurisdio prpria,

com atribuies para julgar a legalidade dos atos administrativos.

Nesse sentido, a Assemblia Constituinte de 1790 inseriu na Constituio de

1791 o conceito de Direito Administrativo na Frana: "As funes judiciais so e

permanecero separadas das funes administrativas. Os juizes no podero, sob

pena de prevaricao, interferir, de qualquer maneira que seja nas operaes dos

rgos administrativos nem chamar a sua presena os administradores, em razo

de suas funes".

Surgiu ento o que foi denominado ministro-juiz. Os atos executivos eram

revisados ou julgados pelos prprios agentes pblicos que os praticaram ou por

seus superiores, aos quais incumbiam a deciso final sobre a legalidade ou no das

determinaes.

Desde ento, a Administrao Pblica francesa somente se subordina

jurisdio especial do contencioso administrativo, a partir da autoridade do Conselho

de Estado. Cuida-se do rgo mximo da jurisdio especial, com competncia

jurisdicional plena em matria administrativa, exercendo tambm a funo

consultiva, alm das suas atribuies administrativas.

Os tribunais administrativos esto sujeitos ao controle direto ou indireto desse

Conselho de Estado, que opera como juzo de apelao, cassao ou ainda,

excepcionalmente, como juzo originrio de certas contendas administrativas.

27

Existe exceo ao cabimento da jurisdio administrativa para julgar questes

do contencioso administrativo. Exemplo disso so os litgios decorrentes de

atividades pblicas realizadas em carter privado, bem como as questes de

represso penal e os litgios referentes propriedade privada.

Esto previstos quatro recursos, que podem ser interpostos ao Conselho de

Estado Francs:

1) Contencioso de plena jurisdio, de mrito ou de indenizao, por meio do

qual se requer o restabelecimento de direitos atingidos pela Administrao;

2) Contencioso de anulao, que visa tornar invlido ato administrativo ilegal,

contrrio prpria lei, moral ou por desvio de finalidade, denominado tambm

recurso por excesso de poder;

3) Contencioso de interpretao, cuja finalidade obter a declarao sobre o

sentido do ato e seus efeitos quanto ao postulante; e,

4) Contencioso de represso, que tem por finalidade condenar pena

administrativa legalmente prevista os casos como infraes de trnsito ou de

atentado ao domnio pblico.

A instituio do contencioso administrativo, portanto, foi de fundamental

importncia para o desenvolvimento do Direito Administrativo. A jurisprudncia

precisa e coerente produzida pelo Conselho de Estado foi preponderante para o

desenvolvimento dos conceitos e estrutura do Direito Administrativo, delimitando por

exemplo as bases do princpio da legalidade como limite para a atuao dos agentes

pblicos.

O sistema do contencioso francs foi aplicado, com as devidas adaptaes,

em pases como a Sua, Finlndia, Grcia, Turquia e Polnia.

2.2 Processo Administrativo em Portugal

O modelo adotado por Portugal para o Contencioso Administrativo quase

que na sua integralidade o sistema de jurisdio administrativa francesa. Isso

ocorreu com vrios pases europeus, diante do sucesso e desenvolvimento

jurisprudencial francs.

28

Tratando-se de atualidades, colhe-se que em Portugal foi institudo o Cdigo

do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n 442, de 15 de

novembro de 19912, que revogou os instrumentos anteriores que tratavam da

matria, a saber, o Decreto-Lei n 13.458, de 12 de abril de 1927, e o Decreto-Lei n

370, de 6 de outubro de 1983. Esse Cdigo passou por uma reviso aps quatro

anos de vigncia, atravs do Decreto-Lei n 6, de 31 de janeiro de 19963.

A exposio de motivos apresenta os objetivos do aludido Cdigo e as

justificativas em torno de aspectos relevantes da sua elaborao. Dentre outras,

destacamos a seguinte justificativa, pertinente ao Direito comparado:

2. Na elaborao deste Cdigo tiveram-se em conta os ensinamentos do direito comparado e a larga experincia que j se pode colher da aplicao de leis de procedimento administrativo em pases com sistemas poltico-administrativos to diferentes como a ustria, os Estados Unidos da Amrica, a Espanha, a Iugoslvia e a Polnia, para apenas citar alguns dos mais importantes osb este ponto de vista. Particular ateno mereceu a Lei do Procedimento Administrativo da Repblica Federal da Alemanha, publicada em 1976, e a riqussima elaborao doutrinal a que deu lugar.

O Cdigo apresenta as definies de procedimento administrativo e de

processo administrativo. Eis a ntegra do art. 1 com as definies:

1 - Entende-se por procedimento administrativo a sucesso ordenada de actos e formalidades tendentes formao e manifestao da vontade da Administrao Pblica ou sua execuo.

2 Entende-se por processo administrativo o conjunto de documentos em que se traduzem os actos e formalidades que integram o procedimento administrativo.

O mbito de aplicao das disposies desse Cdigo est definido no seu

segundo artigo. Dispe que suas normas se aplicam a todos os rgos da

Administrao Pblica que no desempenho das atividades administrativas de gesto

pblica estabeleam relaes com os particulares. Aplicam-se tambm aos atos

administrativos praticados pelos rgos do Estado, que embora no integrando a

Administrao Pblica desenvolvam funes materialmente administrativas.

2 Disponvel em: < http://dre.pt/pdf1s/1991/11/263A00/58525871.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.

3 Disponvel em : < http://dre.pt/pdf1s/1996/01/026A00/01680195.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.

29

Na organizao poltico-administrativa do Estado Portugus foi institudo o

Contencioso Administrativo. Visando concretizar o direito fundamental de acesso a

essa instncia administrativa, criou-se naquele pas o Cdigo de Processo nos

Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n 15, de 22 de fevereiro de 20024,

alterado pela Lei n 4-A, de 19 de fevereiro de 2003. Dentre as suas Disposies

Fundamentais, o aludido Cdigo estabelece no art. 1 a forma de se aplicar o Direito,

nestes termos: O processo nos tribunais administrativos rege-se pela presente lei,

pelo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e, supletivamente, pelo

disposto na lei de processo civil, com as necessrias adaptaes.

Interessante analisar, ainda que sucintamente, quais so os poderes desses

Tribunais Administrativos, pois auxilia na compreenso quanto sua forma de

atuao no Contencioso Administrativo. O art. 3 do Cdigo em pauta elenca as

seguintes competncias desses Tribunais: 1) Apreciar quanto ao cumprimento pela

Administrao das normas e princpios jurdicos que a vinculam; 2) fixar prazo para o

cumprimento dos deveres da Administrao e aplicar sanes pecunirias

compulsrias; e, 3) assegurar a execuo das suas sentenas, inclusive proferidas

contra a Administrao, seja prolatando sentena que produza os efeitos que o ato

administrativo devia produzir, nos casos em que a prtica do ato e o seu contedo

sejam estritamente vinculados, seja providenciando a concretizao material do

comando normativo da sentena.

A propsito de os Tribunais Administrativos executarem suas sentenas

contra a Administrao Pblica, Antonio Cndido Oliveira (in Temas e Problemas de

Processo Administrativo) suscita a questo que se segue, pertinente forma de

organizao judiciria administrativa existente naquele pas:

Esta foi - e tem sido - uma questo difcil de resolver e tem, ainda hoje, a sua pedra de toque na execuo das sentenas dos tribunais administrativos. Repare-se que se for necessrio impor a fora para fazer valer uma deciso judicial contra a Administrao preciso utilizar os meios da Administrao (e esta que possui a fora) contra ela prpria. Convenhamos que no fcil. Pelo contrario, este uso da fora j se torna mais simples quando a deciso judicial resolve um conflito entre particulares, pois a Administrao est de fora.

Como se percebe por meio dessa breve abordagem, h dois sistemas de

codificao. Um voltado para a Administrao Pblica propriamente dita e outro

pertinente ao Contencioso nos Tribunais Administrativos.

4 Disponvel em: < http://www.dre.pt/pdf1s/2002/02/045A00/14221457.pdf > Acesso em: 16 dez. 2013.

30

III EVOLUO NORMATIVA DO DIREITO PROCESSUAL ADMINISTRATIVO

O presente captulo tem por escopo analisar o surgimento dos principais

instrumentos normativos, que concorreram para a formao do arcabouo

processual administrativo no Brasil.

3.1 Surgimento da Legislao Processual Administrativa no Brasil

Antes, porm, importa reconhecer que o surgimento da processualstica

administrativa pressupe a existncia do prprio direito administrativo.

No Brasil, o direito administrativo comeou a se fundir ainda na poca do

Imprio, quando ocorreu a diviso de funes entre o Poder Legislativo, o Poder

Judicirio, o Poder Executivo e o Poder Moderador, sendo que esses dois ltimos

estavam concentrados na pessoa do Imperador. Naquela poca existia uma

administrao pblica organizada, entretanto regida basicamente pelas regras do

direito privado, que o Conselho de Estado se limitava a aplicar nas relaes entre a

administrao e os particulares.

Ainda no perodo Imperial, criou-se a cadeira de direito administrativo nos

cursos jurdicos, que foi instalada, em 1856, na Faculdade de Direito de So Paulo,

regida por Francisco Maria de Souza Furtado de Mendona. A partir de ento, com o

trabalho de diversos doutrinadores, comea a se desenvolver o direito administrativo

brasileiro.

No perodo Republicano foi suprimido o Poder Moderador e a jurisdio

administrativa, que fora atribuda ao Conselho de Estado. Essa mudana contribuiu

para afastar o direito administrativo dos moldes do direito privado.

A Constituio Federal de 1934 promoveu a extenso das atividades do

Estado nas reas social e econmica. Essa ampliao provocou diversas evolues

no direito administrativo, instituindo-se, inclusive, um Tribunal de Direito

Administrativo na esfera federal. O Estado deixou a posio de guardio da ordem

pblica e passou a atuar nas reas da sade, higiene, educao, economia,

assistncia e previdncia social.

A mquina estatal cresceu, na medida em que foram institudas novas

pessoas jurdicas pblicas, incumbidas de executar os servios pblicos,

aumentando tambm os quadros funcionais pblicos, necessrios ao atendimento

das demandas assumidas pelo Estado.

31

Desse modo, o processo gradativo de expanso da atuao do Poder

Pblico foi decisivo para a ampliao e estruturao do direito administrativo.

Porquanto, foram editadas sucessivas normas regulando as atividades em cada

rea de atuao, dando ensejo aos estudos e obras lanadas pelos mais variados

doutrinadores.

No tocante a surgimento do direito processual administrativo, os

doutrinadores so unnimes em afirmar que at bem pouco tempo no havia uma lei

geral sobre processo ou procedimento administrativo no Brasil. Existiam apenas

normas esparsas concernentes a um ou outro procedimento administrativo.

Essa lacuna tratada por autores como crise do processo administrativo. Nas

palavras de Srgio Ferraz e Adilson Abreu Dallari, por exemplo, quase um

escndalo que date de 1999 a primeira lei federal geral de processo administrativo!.

Apontam que esse panorama inaceitvel do ponto de vista legal e doutrinrio, pois

o texto constitucional brasileiro tem consagrado como garantias individuais

fundamentais o direito de petio e o direito de representao, os quais devem ser

exercitados pela via do processo administrativo.

Acrescentam que a inexistncia de disciplina normativa do processo

administrativo representou expressivo reforo da autocracia burocrtica diante dos

reclamos da sociedade. Isso explica o fato de que os autores apresentem

numerosas explicaes para o exame do ato administrativo, pouco se aplicando no

estudo do processo administrativo, o que vem ocorrendo apenas recentemente,

muito embora desde 1988 o processo administrativo tenha recebido reconhecimento

no texto Constitucional. Elencam um conjunto de situaes como consequncia

dessa realidade do nosso direito administrativo:

A consequncia dessa idiossincrasia do direito administrativo brasileiro por todos conhecida: a Administrao sempre se considerou senhora e dona do processo administrativo, decidindo, a seu talante, quando e como instaur-lo, seu iter, a dimenso da atividade dos administradores em seu bojo, sua publicidade ou reserva etc. Da tambm algumas patologias que os advogados brasileiros por vezes enfrentam, tais como: (a) resistncia da Administrao em conceder vista de autos de processo administrativo, apesar da existncia de expressas determinaes legais a respeito; (b) frequncia com que as reparties simplesmente se recusam ao recebimento de peties, obrigando o interessado a recorrer ao Judicirio, com invocao de garantias constitucionais (invariavelmente o Judicirio repele a recusa, conectando o tema ao direito constitucional de petio CF, art. 5, XXXIV, a). (2012, p. 23)

32

A par disso ressaltam que somente se pode pensar na efetiva realizao do

princpio democrtico quando se d ao administrado a oportunidade de participar da

formao da vontade administrativa. Para tanto, deve ser assegurado ao cidado o

direito de postular junto Administrao, com as mesmas garantias que so

deferidas no processo jurisdicional, incluindo o direito ao contraditrio, de produzir

provas, de apresentar recurso e ter conhecimento dos atos administrativos por meio

da publicidade. Enfim, a possibilidade de participao democrtica no processo

administrativo representa uma posio contrria ao autoritarismo da administrao.

3.2 Lei Geral de Processo Administrativo no Brasil

No tocante s normas sobre processo administrativo, constata-se que a lei

pioneira no pas foi a Lei Complementar do Estado de Sergipe, n 33, de 26 de

dezembro de 1996. Editada, portanto, h menos de duas dcadas, cujo diploma

legal instituiu o Cdigo de Organizao e de Procedimento da Administrao Pblica

do Estado de Sergipe, ressaltando que participaram ativamente na elaborao do

anteprojeto os juristas Carlos Ayres de Brito 5 e Srgio Monte Alegre.

Aps dois anos, foi editada no Estado de So Paulo a Lei n 10.177, de 30

de dezembro de 1998, que regulou o processo administrativo no mbito da

Administrao Pblica Estadual. A elaborao do anteprojeto contou com o

importante trabalho do professor Carlos Ari Sundfeld.

A despeito da existncia dessas duas leis estaduais, as normas de direito

processual administrativo somente passaram a ser concretizadas em mbito

nacional com a edio da lei que estabeleceu normas gerais de processo

administrativo na Administrao Pblica Federal. Essa iniciativa foi um passo

importante para o efetivo exerccio da cidadania por parte dos administrados.

Destarte, visando estabelecer regras jurdicas claras para o processo

administrativo, foi nomeada pelo Ministro da Justia uma comisso de juristas para

elaborar o anteprojeto regulador do processo administrativo no mbito da

Administrao Pblica Federal.

5 Carlos Ayres Brito foi ministro do Supremo Tribunal Federal e atualmente est aposentado.

33

A comisso foi coordenada pelo Professor Caio Tcito e composta pelas

Professoras Odete Medauar e Maria Sylvia Zanella di Pietro e pelos Professores

Inocncio Mrtires Coelho, Diogo de Figueredo Moreira Neto, Almiro do Couto e

Silva, Jos Carlos Barbosa Moreira. O ato normativo expedido para a composio

dessa comisso foi a Portaria do Ministrio da Justia n 1404, de 17 de outubro de

1995.

A aludida comisso foi posteriormente ampliada, por ao conjunta dos

Ministros da Administrao e Reforma do Estado e da Justia, tendo em vista a

importncia estratgica da regulao do processo administrativo federal para o

Plano Diretor de Reforma do Estado, pois no campo dos recursos humanos uma boa

parte das medidas propostas necessitava de segurana jurdica. Passaram a

integrar a comisso os professores Adilson Abreu Dallari, Jos Joaquim Calmon de

Passos, Paulo Eduardo Garrido Modesto e a Professora Carmen Lcia Antunes

Rocha.

Essa ampliao dos integrantes da aludida comisso se deu mediante a

Portaria Conjunta do Ministrio da Justia e do Ministrio da Administrao e

Reforma do Estado de n 47, datada de 31 de janeiro de 1996.

O projeto de lei converteu-se, por fim, na Lei n. 9.784, de 29 de janeiro de

1999 6, lei federal do processo administrativo, que estabeleceu normas sobre

processo administrativo no mbito da administrao pblica federal. O seu primeiro

artigo especifica que Esta Lei estabelece normas bsicas sobre o processo

administrativo no mbito da Administrao Federal direta e indireta, visando, em

especial, proteo dos direitos dos administrados e ao melhor cumprimento dos

fins da Administrao.

Importante destacar que na Lei 9.784, de 1999, no ficou estabelecido

nenhum procedimento a ser rigorosamente observado nos processos administrativos

em geral. Entretanto, esse diploma legal estabeleceu normas pertinentes

instaurao, instruo e deciso, especificando regras a serem observadas nas

fases do processo administrativo.

6 Lei n. 9.784 foi publicada no Dirio Oficial da Unio de 1 de fevereiro de 1999 e retificada no

Dirio Oficial da Unio de 11 de maro de 1999.

34

O campo de aplicao dessa lei federal se restringiu administrao pblica

federal. Porquanto, um diploma legal produzido pelo Poder Legislativo da Unio no

poderia extrapolar os limites na regulao do processo administrativo, para atingir

tambm a Administrao Pblica dos Estados ou dos Municpios, em face da

autonomia constitucional garantida a esses entes federativos.

No obstante essa limitao, a lei federal em apreo passou a influenciar as

legislaes estaduais ou municipais. de se notar que esses entes pblicos, por

meio de suas Casas Legislativas, podem reproduzir e at aperfeioar boa parte dos

preceitos da lei geral de processo administrativo.

3.3 Constituio Federal e Processo Administrativo

tradicional nas constituies brasileiras a previso de garantias processuais

judiciais mais vinculadas de forma explcita e categrica ao processo penal. No se

v nas constituies, mormente nas mais antigas, garantias processuais

relacionadas ao processo administrativo.

A Constituio Federal de 1967, no art. 153, 15, conferiu aos acusados o

direito de defesa: 15 - A lei assegurar aos acusados ampla defesa, com os

recursos a ela Inerentes. No haver foro privilegiado nem Tribunais de exceo.

Esse dispositivo deu ensejo para que a jurisprudncia dos nossos tribunais

estendesse algumas garantias para o mbito do processo administrativo,

especialmente no que concerne ao processo disciplinar. Exemplo disso a

pacificao do entendimento de que nulo o ato disciplinar que tenha tomado por

base procedimento de apurao disciplinar que no tenha dado oportunidade de

defesa ao servidor que foi punido.

A Constituio Federal de 1988 inovou de forma significativa no campo do

processo administrativo ao mencionar expressamente o processo administrativo.

Alm das garantias quanto aos processos judiciais, assegurou tambm direito

fundamental pertinente ao processo administrativo, tal como preconizado no art. 5,

incisos LIV e LV: LIV - ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o

devido processo legal; - LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo,

aos acusados em geral so assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com os

meios e recursos a ela inerentes.

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A Constituio dispe ainda no art. 41, 1, inciso II, com a redao dada

pela Emenda Constitucional n 19, de 1998, que o servidor pblico estvel s

perder o cargo mediante processo administrativo em que lhe seja assegurada

ampla defesa.

Essas garantias representam, sem dvida, avano importante no sentido de

firmar as bases Constitucionais do processo administrativo. Porquanto, as Cartas

anteriores no faziam meno expressa ao processo administrativo. De certo modo

no reconheciam as garantias processuais administrativas de forma ampla,

vinculadas aos direitos fundamentais, da mesma forma como se reconhecia no

mbito do processo judicial.

Nesse sentido, assim preleciona Odete Medauar:

Algumas garantias inerentes ao esquema processual, a prevalecer, portanto, tambm no exerccio de funes administrativas, eram extradas, pela doutrina e jurisprudncia, por analogia ou interpretao extensiva, de garantias fixadas para o processo penal. Por vezes se fundamentavam garantias do processo administrativo no carter taxativo do rol de direitos fundamentais, o que permitia, ento, desdobramentos retirados do sistema constitucional e seus princpios. (Medauar, 2008, p. 85)

3.4 Projetos de Lei no Congresso Nacional

Foram promovidas pesquisas atravs dos stios eletrnicos do Senado

Federal e da Cmara dos Deputados, visando identificar as proposies legislativas

referentes ao processo administrativo. Dentre as principais proposies, destacam-

se as seguintes.

3.4.1 Projetos em Tramitao no Senado Federal 7

1) PLS PROJETO DE LEI DO SENADO, N 164 DE 2013. Data de

apresentao: 08/05/2013. Visa alterar a Lei n 9.656, de 3 de junho de 1998, que

dispe sobre os planos e seguros privados de assistncia sade, para fixar prazo

mximo para a deciso em processos administrativos iniciados por beneficirios de

planos de sade. Prope que a deciso administrativa seja proferida

obrigatoriamente no prazo mximo de cento e oitenta dias, a contar do protocolo de

abertura, podendo tal prazo ser prorrogado no mximo por igual perodo mediante

justificativa.

7 Disponvel em: < http://www.senado.gov.br/atividade/Materia/ > Acesso em: 18 dez. 2013.

36

2) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 222 de 2013 -

Complementar. Data de apresentao: 06/06/2013. Prope normas gerais sobre o

processo administrativo fiscal no mbito das administraes tributrias da Unio, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, a fim de assegurar aos litigantes em

processo administrativo fiscal o devido processo legal, o contraditrio e ampla

defesa. Prope ainda que no contencioso administrativo fiscal so assegurados aos

litigantes os seguintes meios de defesa e recursos: I impugnao; II embargos

de declarao; III recurso voluntrio; IV recurso de ofcio; V recurso especial; e

VI pedido de reexame de admissibilidade de recurso especial.

3) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 372 de 2013. Data de

apresentao: 16/09/2013. Acrescenta art. 9-A na Lei n 9.296, de 24 de julho de

1996, e pargrafo nico na Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, visando

possibilitar a utilizao em processo administrativo disciplinar de prova obtida em

interceptao telefnica, autorizada em investigao criminal ou processo penal.

4) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 399 de 2013. Data de

apresentao: 01/10/2013. Acrescenta art. 60-A Lei n 8.078, de 11 de setembro

de 1990 (Cdigo de Defesa do Consumidor), para estipular prazo para a concluso

de procedimento administrativo destinado a apurar infraes das normas de defesa

do consumidor. Prope que o procedimento administrativo seja concludo no prazo

mximo de um ano, a contar da data da sua instaurao.

5) PLS - PROJETO DE LEI DO SENADO, N 447 de 2013. Data de

apresentao: 30/10/2013. Altera a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, a fim de

excluir a possibilidade de exigncia de depsito prvio para a interposio de

recurso administrativo. Visa dar nova redao ao 2 do art. 56 da Lei Geral de

Processo Administrativo, nestes termos: 2 A interposio de recurso

administrativo independe de cauo.

6) PLC - PROJETO DE LEI DA CMARA, N 104. Data de

apresentao: 07/11/2013. Dispe sobre o exerccio do direito ampla defesa e ao

contraditrio pelo consumidor nos processos administrativos de contestao dos

valores de faturamento apresentados pelos prestadores de servios pblicos.

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3.4.2 Projetos em Tramitao no Senado Federal 8

1) PL PROJETO DE LEI 945/2011. Data de apresentao: 6/4/2011.

Acrescenta disposies Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o

processo administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal, para dispor

sobre a informatizao do processo administrativo.

2) PL PROJETO DE LEI 1.038/2011. Data de apresentao:

13/4/2011. Altera a Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo

administrativo no mbito da Administrao Pblica Federal. Impe a instaurao

imediata de processo administrativo disciplinar contra autoridade que retardar o

andamento do processo, ressalvando a declarao formal do titular do rgo ou da

autoridade com delegao especfica para esse fim.

3) PL PROJETO DE LEI 1.367/2011. Data de apresentao:

17/8/2011. Altera o artigo 54, da Lei 9.784, de 29 de janeiro de 1999 - Lei Geral do

Processo Administrativo, para determina que o direito da Administrao de anular

os atos administrativos de que decorram efeitos favorveis para os destinatrios

decaia em 10 (dez) anos.

4) PEC PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUIO 86/2011. Data

de apresentao: 21/9/2011. Veda a concesso de aposentadoria compulsria

proporcional como pena disciplinar, a juzes cuja conduta for considerada, em

processo administrativo, civil ou criminal negligente no cumprimento dos deveres do

cargo, incompatvel com a dignidade, a honra e o decoro das funes ou cujo

proceder funcional seja incompatvel com o bom desempenho das atividades do

Poder Judicirio.

5) PL PROJETO DE LEI 4.585/2012. Data de apresentao:

18/10/2012. Altera o Caput do art. 2 e acrescenta o inciso V ao art. 3 da Lei n

9.784, de 29 de Janeiro de 1999, que regula o processo administrativo no mbito da

Administrao Pblica Federal. Prope que seja includo como princpio da

Administrao Pblica o duplo de grau de jurisdio e estabelece o direito do

administrado de interpor recurso administrativo que no poder ser condicionado a

qualquer depsito prvio de ordem financeira ou patrimonial.

8 Disponvel em: < http://www.camara.leg.br/sileg/default.asp > Acesso em: 16 dez. 2013.

38

IV ESTRUTURA JURDICA DO PROCESSO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO

Egon Bockman Moreira sustenta a existncia da realidade processo

administrativo, estabelecida no apenas como resultante da Lei n 9.784/1999, mas

tambm dos princpios constitucionais positivos que lhe do conformao jurdica

prpria.

O processo administrativo est inserido no direito positivo administrativo,

porm instrudo e definido por um regime jurdico peculiar, que diferente dos

demais institutos da disciplina de direito administrativo, o que d ao processo

administrativo uma estrutura cientfica prpria e autoriza o seu estudo parte de

outros segmentos deste ramo jurdico.

Ressalta que essa realidade existe de pleno direito e de forma autnoma

mesmo antes da Lei Geral de Processo Administrativo. No entanto, essa autonomia

no a torna independente do regime jurdico de direito pblico e dos princpios gerais

de direito administrativo, em razo de que o processo est inserido no sistema

jurdico de direito positivo.

Desse modo, a conformao jurdica do processo administrativo ser

abordada mediante leis especficas que regulam e definem a sua existncia no

direito positivo brasileiro, apesar das divergncias doutrinrias quanto qualificao,

se processo ou procedimento.

4.1 Principais Instrumentos Normativos do Processo Administrativo

A Lei n 9.784, de 29 de janeiro de 1999, que regula o processo administrativo

no mbito da Administrao Publica Federal representa significativo avano em

matria de regulamentao processual administrativa.

Isso se deve ao fato, como bem registra o texto legal, de que a Lei em pauta

visa em especial proteo dos direitos dos administrados, alm de fomentar o

melhor desempenho em relao aos fins da Administrativa. Acrescenta-se que essa

Lei Federal inspirou a legislao estadual sobre a matria, como veremos no item

seguinte deste trabalho acadmico, notadamente ao por sua reproduo quase que

integral em algumas Unidades da Federao, ao regular o processo administrativo

no mbito da Administrao Pblica do respectivo Estado.

inegvel que outras Leis Federais ofertaram tambm relevante contribuio

para a formao do arcabouo das normas de processo administrativo.

39

Algumas dessas leis foram editadas antes mesmo da Lei Geral de Processo

Administrativo aplicada no mbito da Unio, sendo que atualmente so aplicadas em

conjunto, complementando e integrando as normas de processo administrativo.

Elas ampliaram consideravelmente as normas da processualstica

administrativa, alargando sobremaneiro o objeto de estudo no que concerne

estrutura jurdica do processo administrativo brasileiro. Podemos destacar, dentre

as principais leis pertinentes ao processo administrativo, os seguintes diplomas

legais:

1) Lei n 8.112, de 11 de dezembro de 1990, que Dispe sobre o

regime jurdico dos servidores pblicos civis da Unio, das autarquias e das

fundaes pblicas federais. Dentre outras regras importantes, encontram-se as

disposies referentes ao Processo Administrativo Disciplinar, que assim est

definido: Art. 148. O processo disciplinar o instrumento destinado a apurar

responsabilidade de servidor por infrao praticada no exerccio de suas atribuies,

ou que tenha relao com as atribuies do cargo em que se encontre investido.

O Distrito Federal recepcionou integralmente esse regime jurdico por

meio da Lei Distrital n 197, de 04 de dezembro de 1991. Constitui dessa forma o

regime jurdico distrital, mediante a aplicao, no que couber, daquele regime

jurdico da Unio, que permaneceu vigente no Distrito Federal at a edio da Lei

Complementar n 840, de 23 de dezembro de 2011, que instituiu o regime jurdico

dos servidores pblicos civis da administrao direta, autrquica e fundacional e dos

rgos relativamente autnomos do Distrito Federal.

2) Lei n 8.666, de 21 de junho de 1