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TRABALHO DE CONCLUSÃO DE CURSO – RELATÓRIO TÉCNICO

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A contratação de seguros e a probidade na gestão do erário público: uma experiência no município de Petrópolis-Rj

Paulo Sergio Ferreira Bastos – [email protected] – UFF/ICHS

Resumo Neste relatório apresenta-se a experiência do Município de Petrópolis, na região serrana do Estado do Rio de Janeiro, quanto à contratação de seguros de bens e de pessoas, a fim de amortecer eventuais perdas financeiras e degradação do erário público, decorrentes de choques adversos e intempéries da natureza. O processo 24.161/2013 PMP, serviu de base para este trabalho, já que trata da contratação seguro total de bens e de pessoas, para os ônibus que compõem a frota do Programa Caminho da Escola. A contratação do seguro é parte das exigências da Resolução 64/2011 art 5º, IX do FNDE / Ministério da Educação. Embora seja uma exigência legal, esta iniciativa não é aplicada na maioria dos municípios brasileiros, expondo toda a sociedade e os governos a própria sorte, uma vez que transferência de risco e o mutualismo minimizam tais incertezas. Palavras-chave: Seguros; Administração Pública; Caminho da Escola. 1 – Introdução

A educação escolar no Brasil, de acordo com a Lei nº 9.394/96, a Lei de Diretrizes e Bases da educação nacional (LDB), compreende dois níveis: a educação básica e a educação superior. No Quadro 1, adiante, nota-se que a básica está dividida em ensino médio, fundamental e educação infantil.

Quadro 1 - Estrutura do Sistema Educacional Brasileiro

Níveis Etapas Duração Faixa etária

Educação Superior Ensino Superior Variável Acima de 18 anos

Ensino Médio 3 anos 15 – 17 anos

Ensino Fundamental 9 anos 6 – 14 anos

Pré-escola 2 anos 4 – 5 anos Educação Básica

Educação Infantil Creche 3 anos 0 – 3 anos

Fonte: MEC, 2014, p.7.

Um estudo elaborado pelo MEC/FNDE e a Universidade de Brasília (UnB) – Centro de Formação de Recursos Humanos em Transportes (Ceftru) apontou que no Brasil mais de 4,8 milhões de estudantes da educação básica da rede pública que residem em área rural dependem de transporte diário para chegar à escola (FNDE).


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Visando garantir o transporte escolar, o Governo Federal desenvolveu em 2007, o Programa Caminho da Escola. Conforme a Resolução nº 1/2012, atualizada, o objetivo do programa é renovar a frota dos veículos, sejam ônibus, embarcações e bicicletas, “utilizados no transporte escolar, como forma de garantir, com qualidade e segurança, o acesso e a permanência dos alunos nas escolas da rede pública da educação básica, prioritariamente, residentes na zona rural” (FNDE, 2012).

O Censo Escolar da Educação Básica mostra que em 2013, o número matrículas na educação básica era 50.042.448 de alunos, sendo 44.071.907 na área urbana e 5.970.541 na área rural (INEP, 2014, p.13). Ou seja, na área rural o número de matrículas aumentou em mais de um milhão, desde o início do programa. 2 – Apresentação do Caso

Após a estabilidade econômica conquistada na segunda metade da década de 90, a indústria de seguros privados no Brasil, passou a exercer um importante papel na garantia de riscos e na manutenção do bem estar das pessoas e das organizações.

Não obstante, a maioria dos Governos, seja da União, dos Estados ou dos Municípios ainda não conseguiram implementar ações, que resultem em uma eficiência administrativa e na probidade da gestão do erário público, no que tange à contratação de seguros. Desta forma se omitem em prevenir os riscos a que estão expostos, podendo causar prejuízo ao patrimônio público.

O objetivo principal da Administração Pública é prover o bem estar social e garantir o bem comum através da aplicação das leis e seus dispositivos implícitos em nossa Carta Magna. Porém não é o que ocorre na maioria dos municípios brasileiros conforme tem relatado as auditorias dos Tribunais de Contas Estaduais e do próprio Tribunal de Contas da União, onde se verifica que programas como o Caminho da Escola são desrespeitados seja pelo uso indevido dos veículos escolares ou pelo não cumprimento de cláusulas essenciais à manutenção e a segurança dos ônibus que garantem o acesso dos alunos à escola, podendo inclusive acarretar em crime de responsabilidade conforme o art. 208 da CF, que prevê o acesso ao ensino público e gratuito, contemplando programas suplementares de material didático, transporte, alimentação e assistência à saúde.

Segundo o relatório TC 026.597/2011 do Tribunal de Contas da União, além de outras irregularidades, 8% dos municípios auditados não possuíam cobertura de seguro expondo os alunos e a sociedade a todo o tipo de riscos.

Em 2013, a Prefeitura Municipal de Petrópolis, cidade situada na região serrana do Rio de Janeiro, aderiu ao Programa Caminhos na Escola, adquirindo 7 veículos novos que integrariam a atual frota do município de 19 ônibus escolares, totalizando um investimento de mais de R$ 2.000.000,00 (dois milhões de reais). Diante desta iniciativa, o município ficou obrigado a cumprir todas as exigências da Resolução 64, de 16 de novembro de 2011, do FNDE/MEC. No caso específico do seguro dos veículos, tratado no inciso IX do artigo 5º, da referida resolução:

IX - assegurar a conservação do(s) veículo(s), custeando as despesas pertinentes ao seu uso, inclusive responsabilizando-se pelo pagamento de taxas, impostos e eventuais multas incidentes sobre o(s) veículo(s), efetivando, além do seguro obrigatório exigido no Código de Trânsito


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Brasileiro, o seguro total do(s) veículo(s) contra danos materiais e vítimas por acidente (FNDE, 2011).

Então iniciava-se o processo 24.161/2013 PMP, com o objetivo de contratar pessoa jurídica que garantisse o seguro total dos ônibus escolares, a responsabilidade civil perante terceiros e a cobertura de acidentes pessoais. E o que poderia ser de fácil resolução na iniciativa privada, torna-se algo complexo diante da burocrática estrutura dos entes públicos e de suas exigências legais.

Inicialmente, depara-se com a inércia dos agentes responsáveis e com o despreparo na gestão da coisa pública, onde os departamentos e secretarias não são estruturados para agir de forma proativa e buscam na própria burocracia estatal a procrastinação de ações que resultariam na resolução desta demanda. Não compreendendo a importância da Gestão Estratégica na prevenção dos fatos, passam a enxergá-la como custo adicional e muitas das vezes ignoram a própria legislação agindo de forma temerária.

No anexo I verifica-se exemplos de como a lei era desrespeitada, pela negligência das autoridades e pela precariedade da manutenção dos ônibus escolares, como identificado nas fotos de 1 e 2 que demonstram os vidros quebrados e substituídos por placas de compensado; nas fotos 3, 4 e 5 mostram os vidros trincados contrariando o CTB (Código de Trânsito Brasileiro) e as fotos 6, 7 e 8 mostram vidros colados com fita adesiva entre outras irregularidades. 3 – Referencial Teórico

Teóricos buscaram compreender a análise de riscos e probabilidades, dentre eles Keynes (1883-1946) que apresentou na obra Treatise on probability um trabalho sobre os fundamentos lógicos das probabilidades nos processos de investimentos. O autor que além de economista e financista também exerceu a função de CEO de uma das principais Seguradoras Britânicas, criou os alicerces não só do neocapitalismo como também das teorias que mais tarde iriam nortear a Teoria Geral do Seguro e da Probabilidade (MELLO,2008).

Moggridge (1992) apud Mello (2008) afirma que para Keynes:

(...) A probabilidade não era, em contraste com o que acontecia com os estatísticos, preocupada com a freqüência ou recorrência de eventos. Ela se preocupava com os processos cognitivos e mentais envolvidos na formulação de julgamentos probabilísticos no sentido mais amplo, com argumentos e processos de raciocínio. Na sua preocupação com a lógica ao invés das freqüências, Keynes voltou-se para as tradições clássicas da teoria da ciência, mas com uma diferença. Enquanto os teóricos científicos clássicos pensavam que o conhecimento perfeito, baseado na verdade, seria o único conhecimento válido para a ciência, e baniam a probabilidade para as fronteiras distantes, o enfoque de Keynes sobre o assunto, embora centralmente interessado no conhecimento ao invés da ignorância, focava- se no conhecimento limitado. Desde o início, ele abandonou a visão de que a ciência se baseava apenas no conhecimento certo. Ao invés, considerava que o conhecimento certo seria o limite máximo possível do conhecimento imperfeito (limitado) (MOGGRIDGE, 1992, apud MELLO,2008, p. 97).


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Diante de tais ferramentas cabe ao Gestor Público utilizá-las respeitando os princípios constitucionais de eficiência, eficácia e economicidade.

No Brasil, para a contratação de serviços pelo Poder Público é exigida a licitação, conforme o artigo 37 da Constituição Federal (Brasil, 1988) e a Lei 8666/93, a Lei das Licitações, que no seu artigo 1º “estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios” (BRASIL, 1993).

Ainda de acordo com a referida Lei, o artigo 2º esclarece: “as obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações, concessões, permissões e locações da Administração Pública, quando contratadas com terceiros, serão necessariamente precedidas de licitação, ressalvadas as hipóteses previstas nesta Lei” (BRASIL, 1993).

No parágrafo único do artigo 2º esclarece: “para os fins desta Lei, considera-se contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada” (BRASIL, 1993).

Com exceção dos casos permitidos por lei de dispensa ou inexigibilidade de licitação, todos os contratos precisam ser precedidos pelo certame. Cabe também ao Poder Público conforme estabelecido pela Constituição Federal de 1988, no seu art 208, o fornecimento de transporte de qualidade e com segurança conforme exposto:

Art. 208. O dever do Estado com a educação será efetivado mediante a garantia de: I - educação básica obrigatória e gratuita dos 4 (quatro) aos 17 (dezessete) anos de idade, assegurada inclusive sua oferta gratuita para todos os que a ela não tiveram acesso na idade própria; II - progressiva universalização do ensino médio gratuito; III - atendimento educacional especializado aos portadores de deficiência, preferencialmente na rede regular de ensino; IV - educação infantil, em creche e pré-escola, às crianças até 5 (cinco) anos de idade; V - acesso aos níveis mais elevados do ensino, da pesquisa e da criação artística, segundo a capacidade de cada um; VI - oferta de ensino noturno regular, adequado às condições do educando; VII - atendimento ao educando, em todas as etapas da educação básica, por meio de programas suplementares de material didático escolar, transporte (grifo do autor), alimentação e assistência à saúde. § 1º O acesso ao ensino obrigatório e gratuito é direito público subjetivo. § 2º O não-oferecimento do ensino obrigatório pelo Poder Público, ou sua oferta irregular, importa responsabilidade da autoridade competente. § 3º Compete ao Poder Público recensear os educandos no ensino fundamental, fazer-lhes a chamada e zelar, junto aos pais ou responsáveis, pela frequência à escola.

Para Muratti (1955) apud Ganda (2010):

O seguro tem uma função econômico-social na medida em que satisfaz uma necessidade eventual que afeta a coletividade. Os seguros privados e os seguros sociais não somente satisfazem uma necessidade individual, senão e melhor uma necessidade coletiva, posto que interessa a toda a coletividade


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que os indivíduos que a compõem estejam seguros contra as consequências dos riscos que gravitam sobre suas atividades e suas vidas. O fenômeno do seguro é um problema social. [...] Em nosso conceito, o seguro é um serviço público porque satisfaz necessidades coletivas de previsão social de modo concreto (MURATTI, 1955, apud GANDA, 2010, p. 270).

4 – Plano de Ação

No Município de Petrópolis a lei também não era cumprida até o ano de 2014, porém depois de um longo trabalho, envolvendo a Secretaria de Educação, o Delca - Departamento de Licitações, Compras e Contratos Administrativos e o Departamento de Transporte da Prefeitura Municipal de Petrópolis, foi realizada em 05 de maio de 2014, a licitação para contratação de Pessoa Jurídica para fornecimento de seguro total dos 19 veículos que compõe a frota municipal do Programa Caminho da Escola, em cumprimento à resolução 64/2011 art 5º, IX do FNDE / Ministério da Educação. E em 15 de maio de 2014 foi celebrado o contrato com a empresa licitante vencedora, que passou a garantir todos os riscos inerente a operação dos ônibus escolares no Município e onde foram assegurados as seguintes cláusulas e coberturas: Valor de indenização referente a 100% da tabela Fipe ou avaliação de mercado; Danos Materiais a Terceiros: R$ 300.000,00; Danos Corporais a Terceiros: R$ 300.000,00; Danos Morais: R$100.000,00; Acidente Pessoal por Passageiro com despesa médica hospitalar: R$ 30.000,00; Assistência 24h em caso de pane elétrica ou mecânica e acidente; Proteção a vidros incluindo parabrisa, vidro traseiro e laterais.

Todas estas garantias se tornam ainda mais relevante por serem celebradas entre o Município e uma empresa seguradora autorizada e fiscalizada pela Susep (Superintendência de Seguros Privados) que regulamenta o setor de seguros, dando ainda mais transparência a todo o processo.

Como primeiro benefício da contratação da empresa seguradora, observa-se uma redução dos valores gastos no custeio da manutenção nos ônibus e dentre eles o de substituição de vidros que no caso dos ônibus podem variar entre R$ 500,00 a R$ 3.500,00 cada unidade. Utilizando as cláusulas contratadas na apólice a Prefeitura entra com uma participação de 10% dos prejuízos e a seguradora complementa os outros 90% do valor, reduzindo de forma significativa os custos da Administração Pública.

Outro aspecto relevante é a assistência 24h que no caso de pane ou colisão, garante a remoção do ônibus até a oficina indicada. Estes serviços não tinham um protocolo específico ficando o gestor obrigado a contratá-los de forma improvisada e onerosa aos cofres públicos. Já com a contratação da apólice este serviço passou a ser fornecido pela seguradora de forma gratuita e seguindo protocolos pré-definidos, garantindo uma melhor gestão logística ao Departamento de Transporte da Secretaria de Educação.

A cobertura de danos materiais e corporais a terceiros, possibilitam a garantia de eventuais prejuízos decorrentes de acidentes de trânsito, preservando o Município de despesas com indenizações e processos judiciais no montante de R$ 11.400.000,00 ( Onze milhões e quatrocentos mil reais).


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Da mesma forma a cobertura de danos morais e de acidente pessoal por passageiro visam garantir uma indenização proveniente de morte ou invalidez e suas conseqüências para os alunos e passageiros que venham a utilizar o transporte escolar do Município e que dele sejam vítimas, totalizando um valor superior a R$ 20.000.000,00 (Vinte milhões de reais).

Por fim e não menos importante a cobertura que garante em caso de perda total ou parcial dos 19 ônibus escolares a reposição do bem público e objeto do contrato de seguros, que no caso do Município de Petrópolis correspondem a um valor superior a R$ 3.500.000,00 (Três milhões e quinhentos mil reais).

Estabeleceu-se aqui o plano de ação para execução da contração de seguros conforme exposto na tabela 1, a seguir: Tabela 1 – Plano de Ação de Exemplo – 5W2H

O quê? Porque ? Onde? Quem ? Quando ? Como? Quanto custa?

TOMADA DE PREÇOS

GARANTIR A ECONOMICIDADE

DO CONTRATO

SETOR DE COMPRAS -

SECRETARIA DE EDUCAÇÃO

RESPONSÁVEL PELO SETOR

09/12/2013 CONVITE A EMPRESAS

INTERESSADAS

ELABORAÇÃO E PUBLICAÇÃO DO EDITAL

ELABORA AS REGRAS DO CERTAME

DELCA - DEPARTAMENTO DE LICITAÇÕES,

COMPRAS E CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS


14/03/2014

MODALIDADE DE LICITAÇÃO

- PREGÃO PRESENCIAL -

Menor preço Global

Valor estimado de R$ 141.189,09

EXECUÇÃO DO CERTAME

SELECIONAR EMPRESA

LICITANTE VENCEDORA

DELCA - DEPARTAMENTO DE LICITAÇÕES,

COMPRAS E CONTRATOS

ADMINISTRATIVOS


05/05/2014

ADJUDICAÇÃO DA EMPRESA LICITANTE

VENCEDORA

VALOR R$ 41.400,00

HOMOLOGAÇÃO DA LICITAÇÃO

GARANTIR A COBERTURA DOS

ONIBUS ESCOLARES

PREFEITURA MUNICIPAL DE

PETROPOLIS


15/05/2014 PUBLICAÇÃOA

DIARIO OFICIAL

VALOR R$ 41.400,00

Trata-se de Plano de Ação que pode ser utilizado em todo os Estados e Municípios que

participam do Programa Caminho da Escola no que tange a contratação do seguros e eliminando desta forma as irregularidades demonstradas no anexo I deste Relatório Técnico.

Para garantir o atendimento à exigência da contratação do seguro, o governo federal deve exigir a cópia da apólice de seguros dos ônibus escolares, na ocasião da prestação de contas de cada município, participante do programa.


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5 – Considerações Finais

O objetivo principal da Administração Pública é prover o bem estar social e garantir o bem comum através da aplicação das leis e seus dispositivos implícitos em nossa Carta Magna. Porém não é o que ocorre na maioria dos municípios brasileiros conforme tem relatado as auditorias dos Tribunais de Contas Estaduais e do próprio Tribunal de Contas da União.

Este relatório técnico objetivou mostrar como é possível garantir a segurança dos alunos nos ônibus escolares, atender às exigências do programa Caminho da Escola quanto á contratação dos seguros.

Observou-se que o valor do prêmio pago pelo município na contratação do seguro, gera uma economia resultante da transferência do risco estatal vis a vis as coberturas contratadas com a iniciativa privada, contribuindo para a eficiência e probidade da Gestão Pública.

Percebe-se também uma economia de aproximadamente 70 % do valor estimado para o certame, tendo em vista o valor inicial de R$ 141.189,09 de preço médio face ao valor de R$ 41.400,00 apresentado pela a empresa licitante vencedora com um custo unitário de R$ 2.178,95 por ônibus escolar, respeitando o principio constitucional de economicidade.

Atitude simples que poderia ser seguida por todos os entes da federação, para o desenvolvimento do mutualismo e da prevenção de riscos inerentes a todos os níveis de governo, através da aplicabilidade da lei e do devido assessoramento técnico capaz de identificar e mensurar os riscos existentes e as coberturas necessárias para preveni-los. Cabendo, ao governo federal, exigir a cópia da apólice de seguros dos ônibus escolares, na ocasião da prestação de contas de cada município, participante do programa. 7 – Referências Bibliográficas BRASIL, Presidência da República. Lei nº 9.394/96. Estabelece as diretrizes e bases da educação nacional. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9394.htm. Acesso em 20/11/2015. ________________. Lei nº 8.666/1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8666cons.htm acessado em 02/08/2015. _________________. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm FNDE, Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Resolução nº 1/2012. Estabelece as diretrizes e orientações para que os Municípios, Estados e o Distrito Federal possam buscar financiamento junto ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES para aquisição de veículos para o Transporte Escolar no âmbito do Programa Caminho da Escola. Disponível em https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php. Acesso em 20/11/2015


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____________. Resolução nº 64/2011. Estabelece critérios e procedimentos para a transferência direta de recursos financeiros aos municípios do Programa Territórios da Cidadania (PTC), visando à aquisição de veículos escolares no âmbito do Programa Caminho da Escola. Disponível em https://www.fnde.gov.br/fndelegis/action/UrlPublicasAction.php?ac ao=abrirAtoPublico&sgl_tipo=RES&num_ato=00000064&seq_ato=000&vlr_ano=2011&sgl_orgao=CD/FNDE/MEC. Acesso em 02/08/2015. GANDA, Cláudio. Seguro Privado: Entre a Solidariedade e o Risco. Tese (Doutorado em Direito) Centro de Estudos Pós-Graduados da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo. São Paulo, PUC, 2010. 437p. Disponível em http://www.dominiopublico.gov.br/download/tes te/arqs/cp153162.pdf. Acesso em 02/08/2015. INEP, Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira. Censo Escolar da Educação Básica 2013: resumo técnico. Brasília, INEP, 2014. 39p. Disponível em http://download.inep.gov.br/educacao_basica/censo_escolar/resumos_tecnicos/resumo_tecnico_censo_educacao_basica_2013.pdf. Acesso em 20/11/2015. MEC, Ministério da Educação. Relatório Educação para Todos no Brasil 2000-2015. Versão Preliminar. Brasília: MEC, junho, 2014. Disponível em http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=15774-ept-relatorio-06062014&Itemid=30192. Acesso em 20/11/2015. MELLO, Pedro Carvalho de. John Maynard Keynes, Dirigente de Seguradoras. Revista Brasileira de Risco e Seguro. v. 3. nº 6 Rio de Janeiro: Funenseg, 2008. p. 93-112.


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ANEXO I - Fotos do ônibus com avarias

Foto 1– Vidro da janela lateral quebrado e causando risco aos alunos – arquivo pessoal

Foto 2– Vidro da janela lateral quebrado e causando risco aos alunos – arquivo pessoal

Foto 3 – Vidro do parabrisa quebrado desrespeitando o CTB – arquivo pessoal

Foto 4 – Vidro do parabrisa quebrado desrespeitando o CTB – arquivo pessoal


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Figura 5 – Vidro do parabrisa quebrado desrespeitando o CTB– arquivo pessoal

Figura 6 – Vidro do parabrisa quebrado e com fita adesiva – arquivo pessoal

Foto 7 e 8 – Vidro Parabrisa e rodas danificadas - arquivo pessoal

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