A CRISE DA DEMOCRACIA REPRESENTATIVAE A REFORMA POLÍTICA

Sandro Ari Andrade de Miranda, advogado em Pelotas-

RS, pós-graduado em ciência política pela Universidade

Federal de Pelotas/RS.

Resumo: O presente artigo aborda a Crise da Democracia Representativa,

especialmente no Brasil, as propostas que envolvem a Reforma Política, e a

necessária retomada do debate em torno da valorização dos mecanismos de

Democracia Participativa.

1 – A Representatividade Política do Parlamento; 2 – A Fidelidade e as Listas Partidárias; 3 – Financiamento de Campanha; 4 - Considerações Finais.

“Se é verdade, como muitos imaginam, que a

liberdade e a igualdade constituem

essencialmente a democracia, elas, no entanto,

só podem aí encontrar-se em toda a sua pureza,

enquanto gozarem os cidadãos da mais perfeita

igualdade política”

Aristóteles – A Política (Livro Sexto, Capítulo

Quarto)

Segundo o dicionário Houaiss da Língua Portuguesa, a democracia é

“1. o governo em que o povo exerce a soberania 2 sistema comprometido com a

igualdade ou a distribuição igualitária de poder”1. Seguindo esta orientação,

Friedrich MÜLLER afirma que todas as razões do exercício democrático do poder

e da violência2, todas as razões da crítica da democracia dependem deste ponto

de partida3. Logo, muito mais do que um objeto da democracia, pelo menos do seu

conceito mais contemporâneo, o povo deve ser, antes de tudo, um agente do

processo democrático.

Ocorre que aos longos dos anos esta não tem sido uma realidade

presente em todos as sociedades tidas como democráticas. Mesmo em países

onde a tradição política de eleições livres é mais presente, como Estados Unidos e

Alemanha, tem ocorrido uma diminuição gradativa da participação popular. Para

alguns como o conservador estadunidense Samuel HUNTINGTON, esta aparente

apatia é um sinal de vigor da democracia4, mas na verdade, como demonstram a

maioria dos autores comprometidos com o alargamento das garantias

democráticas, este “fastio”5 demonstrado pela população em relação ao processo

eleitoral é uma prova da perda de legitimidade da democracia representativa, com

eleições de caráter meramente plebiscitário6, e não de seu vigor.

A crença de outrora na liberdade política e na eficácia de intervenção

do cidadão, conforme já ressaltava HABERMAS no final da década de setenta,

acabou se confrontado com a realidade da situação onde a participação popular

cada vez mais ficou objetivada aos limites eleitorais, em eleições via de regra pré-

formadas, quando não manipuladas. Segundo ele, a participação acabou se

convertendo num valor em si e a votação e o interesse político em mero fetiche7.

Ocorre que no pós-guerra, sobretudo em função do pensamento de Joseph

SCHUMPETER, para quem a democracia é a ordenação institucional do processo

de decisões políticas, graças à qual alguns adquirem a faculdade de decidir

através de uma luta concorrencial pelos votos do povo8, a democracia perde o seu

caráter de “governo do povo, pelo povo, para o povo”9, para ficar limitada a um

conjunto de regras dos jogos, onde “os partidos passam a concorrer pelos votos

dos eleitores, assim como mercadores em busca de clientes”. Alienado da disputa

política, o eleitor perde identidade com o voto e com a tomada de decisões nas

instâncias superiores do poder10.

Para Luís Felipe MIGUEL, ao fundamentar as bases teóricas do

pensamento democrático do pós-guerra, chamando de democracia regimes

eleitorais de democracia, SCHUMPETER e seus seguidores, buscavam

neutralizar aqueles que reivindicavam um regime mais participativo e igualitário.

Para MIGUEL, tal situação criou o que ele chama de “democracia domesticada”:

“O significativo é que essa teoria da democracia, hoje

predominante, adotou os pressupostos de uma corrente de

pensamento destinada precisamente a combater a

democracia: o elitismo. O principal ideal da democracia, a

autonomia popular, entendida no sentido preciso da palavra,

a produção das próprias regras, foi descartado como

quimérico. No lugar da idéia de poder do povo, colocou-se o

dogma elitista de que o governo é uma atividade de

minorias. A descrença na igualdade que, tradicionalmente,

era vista como um quase-sinônimo da democracia – levou,

como corolário natural, ao fim do preceito do rodízio entre

governantes e governados.” (MIGUEL, 2002:505)

Ou, como relata HABERMAS, analisando a situação em que o povo foi

colocado no modelo de democracia concorrencial, de bases schumpterianas,

“(...) o povo, no plano jurídico, continua sendo soberano e,

no plano político, para suas decisões, tem à sua disposição

no Parlamento uma instituição provida constitucionalmente

de todos os poderes desejáveis, visto sob um prisma

democrático. Por isso coloca-se a questão de se a

participação dos cidadãos na vida política pode ter ainda

hoje uma verdadeira função, por mais que já não a tenha no

presente momento.” (HABERMAS, 1983:386)

Segundo o HABERMAS, no modelo concorrencial de SCHUMPETER,

“(...), esquece-se quase por completo a idéia da soberania

popular. Não se leva em consideração que a democracia

trabalha a favor da autodeterminação da humanidade e que,

nesse sentido, participação política e autodeterminação

coincidem. O importante, portanto, é saber se a participação

política promove ou não o desenvolvimento de tendências

democráticas. Deve-se considerar que a participação

política, além de ser um produto, é também um elemento

propulsionante do difícil e incerto caminho da humanidade

em direção à sua própria emancipação. Com isto, evita-se o

perigo de tratá-la como um fator que, ao lado de outros,

garantem o equilíbrio do sistema e de reduzir democracia a

simples regras de um jogo.” (HABERMAS, 1983:376)

Uma das conseqüências imediatas do avanço do pensamento de

SCHUMPETER e da criação de um verdadeiro “mercado eleitoral” nas

democracias originárias, logo após o pós-guerra, foi a progressiva burocratização

dos partidos e afastamento dos conflitos imediatos da sociedade. Contrariando o

que esperavam MARX e J.S. MILL11 no século XIX, esta burocratização atingiu

inclusive partidos de base operária, como o Partido Social Democrata Alemão e o

Trabalhista Inglês. Segundo Claus OFFE12, três são os efeitos principais dessa

dinâmica sobre os partidos, especialmente nos partidos cuja origem popular

determinava a existência de maiores compromissos sociais, como os partidos

socialistas e sociais-democratas europeus13:

1) desradicalização da ideologia dos partidos, que passam a se adequar ao

mercado político;

2) burocratização e centralização do partido que passa a desempenhar

atividades como: coletar recursos materiais e humanos; disseminar

propaganda e informações sobre a posição do partido sobre um grande

número de temas políticos diferentes; explorar o mercado político,

identificando novos temas e conduzindo a opinião pública; gerenciar o

conflito interno. Uma das principais conseqüências desse padrão

burocrático-profissional da organização política é a desativação das bases

do partido;

3) heterogeneidade estrutural, ideológica e cultural de seus filiados, com a

dissolução do sentido de identidade coletiva.

Quando falamos em crise da democracia partidária concorrencial,

estamos obviamente falando de seu da “democracia representativa”, modelo no

qual a organização partidária é o principal instrumento político de acesso ao

processo de tomadas de decisão nas esferas de poder, pelo menos em teoria.

Também devemos considerar que falamos em democracia numa perspectiva

“eurocêntrica”, e de tradição pós-iluminista. A crise da democracia representativa

não é uma exclusividade das chamadas democracias originárias, onde existe uma

grande tradição de processos eleitorais livres. Essa crise também se espalhou

para todos aqueles países de democratização recente, dentre os quais

destacamos o Brasil. Ocorre que no Brasil, apesar do sucesso de algumas

iniciativas de gestão participativa, que se alargadas poderiam traçar um cenário

diferente, além da progressiva alienação do cidadão-eleitor do processo de

tomada de decisões políticas no mercado político-eleitoral, tivemos um

agravamento em face da nossa tradição patrimonialista, de aprisionamento do

Estado por determinados grupos que “financiam” setores do poder estatal,

atingindo inclusive alguns membros da antiga direção do partido que foi

responsável pelas principais iniciativas de democratização da gestão pública, que

por sinal não foram repetidas, com honrosas exceções, no nível federal.

Neste Brasil, solapado pela negligência histórica dos governantes em

garantir ao conjunto da população dos mais comezinhos direitos civis e sociais,

situação esta agravada pelo avanço do receituário neoliberal na economia desde o

início da década de 90, a recente crise política escancarou as fragilidades de

nosso sistema eleitoral e representativo, dominado por mecanismos viciados.

Como resposta para a crise, o tema da “Reforma Política”, que mais

adequadamente deveria ser chamado de Reforma Eleitoral, que estava

adormecido no Congresso desde a revisão constitucional de 93, e que vem sendo

aplicado em nosso país a conta-gotas, virou tema corrente no debate político.

O presente estudo tem por objetivo avaliar alguns dos temas que

compõem a agenda da chamada Reforma Política, que embora não atacando

questões essenciais para a efetivação da democracia, como a ampliação dos

mecanismos de participação e controle social, que poderiam aumentar a

legitimidade das escolhas públicas, poderão, se implantados, melhorar de forma

significativa o funcionamento da nossa democracia representativa.

1 – A Representatividade Política do ParlamentoO problema da representatividade política no Brasil inicia com as

distorções existentes na definição dos quocientes eleitorais necessários para

eleição de Deputados Federais, que fazem necessários cerca de doze vezes mais

eleitores para eleger um Deputado Federal no Estado de São Paulo, Estado com o

maior número de eleitores, do para eleger um Deputado no Estado de Roraima,

Estado com o menor número de eleitores no Brasil. Este problema é originário de

uma determinação dos nossos constituintes, que preferiram fixar um número

mínimo (oito) e máximo (setenta) de deputados para os Estados, ao contrário de

estabelecer um quociente mínimo para todo o país, que pudesse ser alterado de

acordo com o aumento ou a diminuição do número de eleitores, acabando assim

com a referida distorção.

Outro tema que tem sido objeto de constantes debates teóricos é a

substituição do atual modelo de eleição proporcional do Parlamento, por um

modelo de eleição majoritária, o chamado modelo de eleição distrital, ou a sua

variação, distrital misto. Vários são os argumentos utilizados em favor de cada

modelo, embora inegavelmente este debate não possa ser realizado de forma

isolada, afastado de outros temas igualmente importantes, que serão abordados

em tópicos específicos, como o sistema de listas, a fidelidade partidária e o

financiamento dos partidos e campanhas eleitorais.

A técnica da eleição por meio de voto distrital pressupõe a realização de

eleições de caráter majoritário dentro de uma determinada circunscrição territorial

(distrito) onde são eleitos os candidatos mais votados, ficando os partidos

minoritários sem representação, ainda que por diferença mínima. No sistema

distrital, cada uma das Unidades da Federação é dividida em um certo número de

distritos, equivalentes ao número de cadeiras existentes no parlamento. Os

partidos devem apresentar os seus candidatos e o mais votado em cada distrito é

eleito. Uma das condições básicas do sistema, reside na divisão eqüitativa de

eleitores por distrito, de forma que todos os distritos possuam um número

equivalente de eleitores. Os distritos do podem abarcar vários municípios

pequenos ou ainda grandes municípios podem ser divididos em vários pequenos

distritos. Como destaca Pinto FERREIRA14, a votação dentro do distrito pode ser

uninominal, quando cada distrito pode escolher apenas um candidato, ou

plurinominal, com a escolha de vários candidatos em cada distrito15.

Segundo Pinto FERREIRA, a orientação do sistema de escolha

majoritário, pode ser ainda ser realizada de duas maneiras diferentes. O primeiro

modelo é o do sistema simples ou de escrutínio único, quando em um só turno é

escolhido o candidato que obtiver maioria simples. No outro modelo, de maioria

absoluta, também chamado de ballotage, no qual o candidato só é eleito quando

obtém a maioria absoluta dos votos. Quando isto não ocorre, os dois candidatos

que obtiveram a maioria dos votos são remetidos para um segundo turno, de

forma que um obtenha a maioria absoluta. Este último modelo é o adotado no

Brasil para a escolha dos chefes do poder executivo federal e estadual, e na

escolha dos prefeitos de cidades com mais de 200.000 eleitores. Já o primeiro

modelo é adotado no Brasil para a escolha dos prefeitos em cidades com menos

de 200.000 eleitores e para o Senado.

No início do regime representativo, as eleições para Deputados eram

realizadas por meio do sistema majoritário, de candidatos individuais, inclusive no

Brasil (Constituições de 1824 e 1891). As vagas no parlamento eram preenchidas

pelos candidatos que obtivessem individualmente o maior número de votos.

Atualmente, alguns países ainda mantêm o sistema de voto distrital puro, como

Estados Unidos e Inglaterra, e outros, como a Alemanha, utilizam-se do sistema

do voto distrital misto, onde coexistem eleições majoritárias e proporcionais. No

sistema alemão os membros do Parlamento podem ser eleitos tanto no distrito,

como por meio de uma lista partidária nacional. Os deputados são eleitos de forma

distrital onde ganham os candidatos mais votados, mas os eleitores também

votam nas listas dos partidos. O voto no partido é utilizado para a realização do

cálculo do número de vagas que cada partido terá no Parlamento. Se um partido

obtiver votos suficientes para eleger 40 deputados nos distritos, mas no conjunto

dos distritos somente obtiver 30 cadeiras com os votos na sua legenda,

aumentam-se o número de vagas no parlamento para receber os outros

deputados. Contudo se partido eleger menos deputados nos distritos do que o

potencial de vagas atingido pela legenda, as cadeiras deverão ser completadas

pelos nomes ordenados na lista nacional do partido.

Para os defensores do voto distrital, tal sistema aumentaria o poder de

fiscalização dos eleitores sobre os representantes eleitos e diminuiria a

possibilidade de eleição de candidatos que individualmente tiverem um

desempenho eleitoral ruim, mas que são carregados ao parlamento pelo bom

desempenho de outros candidatos do mesmo partido, como acontece no sistema

proporcional brasileiro. Por outro lado, o sistema é muito criticado por favorecer o

poder econômico dos chefes locais e o chamado sistema político paroquial, como

nos Estados Unidos, ou em algumas regiões do interior do nosso país, onde

ocorre a votação extremamente concentrada em um determinado tipo de

candidato. Como mecanismo de diminuição desta situação é proposta a adoção

de distritos de média ou grande magnitude, como uma forma de diluir o peso dos

caciques políticos regionais16. No modelo distrital uninominal também é criticada a

possibilidade de elegendo apenas um candidato, às vezes com margem

extremamente reduzida de votos, garantirmos a representação de apenas um tipo

de pensamento no parlamento, excluindo a diferença. Outra característica do

modelo majoritário distrital é a redução das possibilidades dos partidos de caráter

ideológico, cuja vinculação programática não segue padrões territoriais, mas de

classe e de idéias, motivo pelo qual a votação normalmente é realizada de forma

mais espalhada no país e não concentrada num determinado território. Um

exemplo deste problema recentemente atacou o Partido Comunista na Inglaterra,

que embora tenha obtido em números absolutos, uma grande votação, superior a

20%, não teve este resultado refletido no parlamento, em virtude das limitações do

sistema distrital. Ainda existiria o risco de diminuir a coesão ideológica do partido,

que seria diluída em favor dos interesses eleitoreiros dos candidatos, favorecendo

a burocratização do partido, e o afastamento das bases, ou seja, parodiando

Hirschman17, um “efeito perverso” ao contrário em favor da manutenção do status

quo.

Na verdade, a adoção no voto distrital num sistema de lista aberta e

financiamento privado de campanha dentre a favorecer o poder econômico e

agravar ainda mais o clientelismo e demais problemas da parca democracia

brasileira. Aliás, o modelo distrital não elimina a distorções de representação, onde

podemos citar como exemplo o fato de na primeira eleição do Busch nos Estados

Unidos, este ter sido eleito com menos votos, em termos absolutos, do que o

segundo colocado, embora tenha obtido vantagens nos distritos e no colégio

eleitoral.

O sistema de representação proporcional, por outro lado, como bem

destaca Pinto Ferreira18, tem a possibilidade de assegurar a representação dos

grandes partidos e a sua coexistência com as minorias ideológicas. Ou seja,

diversamente do que alegam alguns, o sistema proporcional ao contrário de

prejudicar, reforça a Democracia. O sistema de representação proporcional

objetiva a representação de diferentes formas de pensamento, representadas nos

partidos, no Parlamento, de acordo com a força numérica de cada um. Tal

sistema, além do Brasil, também é adotado em países como a Dinamarca,

Holanda, Suíça e Finlândia. Os críticos do sistema proporcional afirmam que ele

provoca certa instabilidade no poder, na medida em que cria dificuldades para o

estabelecimento de maiorias parlamentares sólidas, motivo pelo qual alguns

países tentam dosá-lo através da atribuição dos restos ao partidos majoritários,

como forma de se garantir uma maior estabilidade governamental19. No Brasil o

sistema proporcional é adotado na eleição das representações no legislativo

estadual e municipal, e na Câmara Baixa Federal (Câmara dos Deputados).

Outro mecanismo utilizado para dar maior estabilidade representativa no

parlamento, de duvidosa eficácia, é a utilização da cláusula de barreira, instituída

no Brasil pelo art. 13 da Lei n.º 9.695, de 19 de setembro de 1995, que estabelece

um mínimo de votos necessários em todo o país, para que o partido possa

funcionar no parlamento. Segundo o referido artigo, somente terá direito de

funcionamento nas Casas Legislativas o Partido que, em cada eleição para a

Câmara dos Deputados obtenha o apoio mínimo de, no mínimo, cinco por cento

dos votos apurados, não computados os votos brancos e nulos, distribuídos em

pelo menos um terço dos Estados, com o mínimo de dois por cento do total de

cada um deles. Segundo os defensores de tal mecanismo, há um número

excessivo de partidos no país que confundem a tomada de decisão dos eleitores e

favorecem o clientelismo no congresso nacional. Ainda segundo este pensamento,

muitos partidos são criados apenas para favorecer a eleição de determinado

cacique político, ou para se beneficiar do fundo partidário e a diminuição do

número de partidos, com a retirada das pequenas agremiações poderá estimular a

construção de maiorias mais sólidas no Congresso Nacional. Embora por um lado

possamos reconhecer que o fortalecimento dos grandes partidos políticos pode

beneficiar a estabilidade política no Congresso, por outro é inegável que este

mecanismo tem caráter discriminatório, deverá prejudicar inclusive partidos com

tradição e ideologia política definida, como o Partido Comunista do Brasil, com

mais de 85 anos de história, e o Partido Verde, o que na realidade demonstra que

este mecanismo, além de duvidosa constitucionalidade, tende a ser extremamente

anti-democrático na medida em que permite e exclusão de minorias20,

principalmente ideológicas, algo contraditório com uma democracia efetiva. Na

realidade, como adverte Otávio DULCI,

“O incômodo com a existência de muitos partidos talvez

reflita uma imagem idealizada da democracia partidária

como jogo de poucos competidores, portanto mais

previsível. Ora, em todos os países de democracia

consolidada a liberdade de competição propicia a

apresentação de partidos efêmeros, e candidaturas

folclóricas sem com isso pôr em xeque a estabilidade do

sistema. O debate político e o voto dos eleitores é que

decidem, e geralmente decidem por poucos partidos

efetivos.” (DULCI, 2005)

2 – A Fidelidade e as Listas PartidáriasUm dos fatores que mais tem contribuído para corroer a estabilidade

política brasileira é a infidelidade partidária e a sistemáticas de eleições por lista

aberta, notadamente agraciadas pela Lei, privilegiando o mandato individual do

parlamentar em detrimento do partido. Tal sistema, tal qual retratado na obra de

Quincas Borba de Machado de Assis, conduz os partidos a buscarem candidatos

entre personalidades de destaque social, como representantes dos meios de

comunicação, de igrejas ou desportistas, que acabam se tornando, em face desta

situação, independentes dos próprios partidos. Ironicamente, é exatamente este

modelo que incentiva a formação das chamadas siglas de aluguel, sem nenhuma

base programática, que apenas objetivam conduzir determinadas figuras aos

postos de poder.

O modelo eleitoral proporcional com listas abertas só existe no Brasil e

na Finlândia, e não cria uma ligação política entre o eleitor e o seu represente que

permita uma cobrança para solução dos problemas que afetam a sociedade, e

quando esta existe, fica adstrita a problemas de natureza paroquial, ou a meros

favores. Via de regra, dada a prevalência do personalismo das lideranças, os

candidatos são eleitos sem maiores compromissos com os eleitores ou com os

problemas enfrentados por sua base eleitoral. É comum, por exemplo, vermos a

formação de verdadeiras estruturas de troca de favores ligadas a determinados

parlamentares, que fornecem serviços que compreendem desde uma simples

liberação de documentos, que podem ser perfeitamente obtidos junto aos órgãos

da administração pública, ao fornecimento de estadia em determinadas cidades

para a realização de exames de saúde. Isto tudo às custas do dinheiro do

contribuinte, dos altos subsídios parlamentares, do apoio privado de grupos de

empresários ligados ao parlamentar, ou ainda graças à influência midiática.

O resultado deste sistema é a formação de partidos muito

heterogêneos, além de propiciar que determinados candidatos, campeões de voto

auxiliem a eleição de outros de pouca densidade política, quando não de perfil

oposto, que vão engrossar as fileiras do baixo clero. Outro problema grave

ocasionado pelo sistema de lista aberta consiste na dificuldade que o eleitor passa

a ter para conhecer a plataforma programática de cada um dos candidatos, num

universo que só tende a aumentar progressivamente. Segundo o Art. 10 da Lei

9.504 de 30 de setembro de 1997, cada partido poderá inscrever nas eleições

para Deputado Federal até 150% dos números de vagas a serem preenchidas,

sendo que este número aumenta para o dobro do número de vagas, quando se

tratarem de coligações. Se tomarmos como exemplo o Estado de São Paulo, que

tem direito a 70 deputados, considerando que oito partidos e duas coligações

disputem as vagas existentes no parlamento, chegaremos ao incrível número de

1.120 candidatos, o que inevitavelmente impede que o eleitor tenha conhecimento

de todos candidatos, motivo pelo qual a preferência de escolha passa a depender

do poderio econômico da candidatura, ou do grau de influência do candidato por

outros meios, como o rádio, a televisão ou a igreja.

Em contraposição ao modelo de lista aberta, existem outros dois

modelos importantes, que atuam no sentido de fortalecer os partidos e induzir a

escolha racional e programática dos eleitores. O primeiro é o sistema de listas

fechadas ou bloqueadas, onde os partidos apresentam aos eleitores uma lista

previamente ordenada hierarquicamente aos eleitores que através do voto

impessoal na lista (legenda partidária de sua preferência), determinam o número

de vagas que cada partido terá no parlamento. Embora este sistema, adotado na

maior parte dos países, destacadamente nos países europeus, fortaleça os

partidos e a discussão programática nos mesmos, qualificando o processo

eleitoral, tem recebido sistematicamente críticas pelo fato de diminuir a identidade

do eleitor com o candidato e o de fortalecer os chefes partidários que utilizariam a

burocracia interna para se manterem permanentemente no poder21. O segundo

modelo é o de listas preferenciais, que nada mais é do que uma variação do

sistema de listas fechadas. Neste último modelo os partidos também oferecem aos

eleitores listas previamente ordenadas hierarquicamente, contudo o eleitor tem a

possibilidade de alterar esta ordenação na medida em que lhe é facultado votar no

candidato que poderá ser reposicionado na lista final, desde que receba votos

suficientes para tanto. Desta forma, neste modelo, além de escolher o partido, o

eleitor também poderá escolher o candidato de sua preferência dentro da lista

partidária.

Em qualquer das hipóteses, para o correto funcionamento do sistema é

essencial o fortalecimento da fidelidade partidária. Trata-se, na realidade, de uma

medida que visa inibir a troca constante de legendas. Ocorre que num sistema

eleitoral de lista aberta, como já foi dito anteriormente, há um privilegiamento do

candidato em relação ao partido, o que determina a verdadeira dança das

cadeiras que acontece todos os anos no parlamento brasileiro. Embora o sistema

eleitoral não possa agir como uma “camisa de força” ideológica, a infidelidade,

prática que como adverte Otávio DULCI22 foi reforçada pelo período da ditadura

militar, “significa renúncia ao mandato obtido nas urnas. É como se começasse

subitamente outro mandato, sem nenhuma delegação formal”. Aliás, como

destaca o referido autor, “é surpreendente a naturalidade com que essa questão

tem sido encarada no país, pois ela é talvez o principal fator de descrédito dos

partidos entre os brasileiros”.

3 – Financiamento de CampanhaUm dos pontos que tem ganhado relevância nos últimos anos, sob

inspiração do princípio da equidade, é a substituição do atual sistema de

financiamento privado dos partidos existente no Brasil, pelo financiamento público

exclusivo de campanha23, idéia esta que foi reforçada com a última crise política.

Além de estabelecer uma maior igualdade no acesso aos recursos financeiros

para os partidos, o financiamento público também objetivaria a diminuição da

interferência dos interesses privados e de grupos econômicos sobre os partidos,

governos e parlamentos.

Tal medida, adotada em vários países, como Alemanha e Japão,

embora seja considerada boa, deve antes ser submetida a algumas considerações

prévias. A primeira como bem adverte Otávio DULCI, é com relação à

legitimidade, na medida em esta proposta

“não é de fácil aplicação e precisa ganhar legitimidade

popular para funcionar bem. Em época de ajuste fiscal, com

cortes de gastos do Estado, diante das críticas endereçadas

aos políticos por conta de seus vencimentos e das despesas

dos órgãos legislativos, como fazer para tornar essa medida

aceitável pela opinião pública? (DULCI, 2005)

Outra questão importante se refere à distribuição dos recursos entre as

agremiações partidárias, considerando que nas propostas dominantes a repartição

deverá ser feita proporcionalmente de acordo com a representação de cada

partido no Congresso, o que acabará indubitavelmente privilegiando as grandes

agremiações partidárias, situação esta agravada com a adoção da cláusula de

barreira. Outro aspecto importante se refere à distribuição dos recursos dentro das

próprias estruturas partidárias, principalmente se mantido o sistema de listas

abertas, que por natureza é incompatível com o financiamento público de

campanha, na medida em que haveria uma tendência a privilegiamento de

determinadas candidaturas em detrimento de outras.

Há ainda dois debates diretamente ligados a esta proposta que devem

ser realizados. Um consiste na necessidade clara de redução das despesas de

campanha eleitoral, tendo em vista que o atual valor das despesas, principalmente

os gastos com publicidade, propaganda e mídia é incompatível com o uso de

recursos públicos. Na outra ponta encontramos a necessidade de

aperfeiçoamento dos mecanismos de controle e fiscalização da aplicação dos

recursos, já que a simples adoção do financiamento público não impede a

possibilidade de determinados partidos e candidatos virem a utilizar recursos de

caixa dois, obtidos por fora do sistema oficial.

Por fim, e não menos importante, o fato de ser adotado um sistema de

financiamento público não impede eventuais doações da iniciativa privada, desde

que os recursos sejam diretamente direcionados para o Fundo Partidário. A

doação NÃO deve estar condicionada ao oferecimento de benefícios fiscais, sob

pena de desvirtuamento do mecanismo de financiamento público, sem contar um

antipático prejuízo para o restante da sociedade.

4 - Considerações Finais Segundo o publicista gaúcho Juarez FREITAS, “a democracia

representativa é vital. A direta, também”24. Para ele, um dos desafios mais

complexos e facinantes da atualidade reside em fazer completares os

instrumentos da democracia direta e da democracia representativa, como forma

de superar o formalismo da legitimação pelo procedimento, característico da

tradicional e antiga democracia representativa. Seguindo o mesmo caminho,

André Ramos TAVARES afirma que:

“A vontade de participar do poder, na democracia

representativa, nos moldes atuais, é restritivista, visto que

cessa no momento em que ocorre o provimento eleitoral. De

maior duração e profundidade é a vontade de exercer o

poder na democracia semidireta, na qual se vai além do

mero voto, galgando intersecções e imbrincações

necessárias com a esfera pública representativa do

exercício do poder pelos representantes do “soberano”

(povo) (TAVARES, 2004:352).

O certo é que, diferentemente de uma crise da Democracia,

atravessamos uma série crise de legitimidade da Democracia Representativa, que

á agravada no país pelas distorções existentes no sistema eleitoral. Esta perda de

legitimidade, nada mais é do que, também, uma perda de legitimidade dos

poderes executivo e legislativo, componentes essenciais da democracia

representativa, que se afastam cada vez mais do conjunto da sociedade,

característica esta peculiar ao movimento globalizante, fortalecendo os aspectos

burocráticos da gestão pública em detrimento das garantias políticas da cidadania.

Motivado por esta crise, Paulo BONAVIDES aponta que é necessário repolitizar

a legitimidade da nossa democracia. “Repolitizar a legitimidade equivale a

restaurá-la, ou seja desmembrá-la dessa legalidade onde ela na essência não

existe, porque o povo perdeu a crença e a confiança na república das medidas

provisórias e na lei dos corpos representativos, cada vez mais em desarmonia

com a sua vontade, suas aspirações, seus interesses existenciais”25. Esta medida

consistiria no alargamento dos mecanismos de democracia participativa, que

deveriam ser estendidos para os altos poderes da República.

A crise da Democracia Representativa não é um privilégio brasileiro,

mas em nosso país as amarras do patrimonialismo burocrático a tornaram ainda

mais injusta. Embora várias das propostas que giram em torno da Reforma

Política, se aplicadas, acabem de alguma forma contribuindo para o

aperfeiçoamento das regras do jogo eleitoral, o fortalecimento dos mecanismos de

democracia participativa, poderiam ajudar a romper com o imobilismo que é

dominante na sociedade presa ao formalismo da democracia representativa,

principalmente quando esta é reduzida a eleições concorrênciais. A Democracia

Participativa tem como papel superar a limitação “das regras do jogo”, e servir

como mecanismo de inclusão dos anseios populares.

Por fim, como ensina o professor espanhol Tomás VILLASANTE, não

podemos esquecer que uma democracia não é algo estático, é um processo.

“Um processo na história que se está construindo e em

relação aos problemas concretos que deve ir resolvendo. É

portanto uma coisa construída, que não cai do céu por

milagre. [...] A democracia não está tanto em representar as

opiniões, mas sim em como elas são construídas. Porque as

opiniões, como tudo mais, não estão aí preexistentes, à

espera de que venhamos descobri-las, mas estão em

permanente construção, e o interessante é que se possa

construir livremente e com a maior informação possível. A

democracia não é uma coisa abstrata realmente existente

ou não, mas sim processos que se constroem ou destroem,

dependendo do papel desempenhado pelas diferentes

forças sociais, em cada situação concreta e complexa.”

(VILLASANTE, 1999:98-100);

BIBLIOGRAFIA BONAVIDES, Paulo. “A Democracia Participativa como Alternativa

Constitucional ao Presidencialismo e ao Parlamentarismo”. Revista da

Academia Brasileira de Direito Constitucional, n.º 3, 2003, pág. 477-493;

DULCI, Otávio. Os Percalços da Reforma Política. Teoria e Debate nº 62,

abril/maio 2005. [acessado em 23 de julho de 2005].

<http://www.fpa.org.br/td/td62/td62_reforma.htm>;

FERREIRA, Pinto . Comentários à Constituição Brasileira – Vol. 1, Art. 1º à

21. Editora Saraiva. São Paulo-SP, 1989;

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HABERMAS, Jürgen. Participação Política, in CARDOSO, F. H. &

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HIRSCHMAN, Albert O.. A Retórica da Intransigência – Perversidade,

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2000;

HOUAISS, Antônio; VILLAR, Mauro de Salles; FRANCO, Francisco Manoel

de Mello. Mini Houaiss Dicionário da Língua Portuguesa. Editora Objetiva.

2ª Edição. Rio de Janeiro-RJ, 2004;

MIGUEL, Luís Felipe. A Democracia Domesticada: Bases

Antidemocrátricas do Pensamento Democrático Contemporâneo. Dados –

Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 45, n.º 03, 2002, pág 483-

510;

MÜLLER, Friedrich. “Quem é o Povo? A Questão Fundamental da

Democracia”. Max Limonad. 2ª Edição. São Paulo-SP, 2000, Tradução:

Peter Naumann;

O’DONNELL, Guillermo. Teoria Democrática e Política Comparada. Dados.

[on line]. 1999, vol. 42 [acessado em 17 de novembro de 2004], pág. 655-

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http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttex&pid=s0011-

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OFFE, Claus. “A Democracia Partidária Competitiva e o Welfare State

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Revista Brasileira de Educação, Anped, (10) jan./abr., 1999, pág. 97-105;

1 HOUAISS, Antônio; VILLAR, Mauro de Salles; FRANCO, Francisco Manoel de Mello. Mini Houaiss

Dicionário da Língua Portuguesa. Editora Objetiva. 2ª Edição. Rio de Janeiro-RJ, 2004, pág. 215;2 No sentido Webberiano de exercício legítimo da coerção;3 MÜLLER, Friedrich. “Quem é o Povo? A Questão Fundamental da Democracia”. Max Limonad. 2ª Edição.

São Paulo-SP, 2000, pág. 47, Tradução: Peter Naumann;4 Segundo Huntington, “o excesso de participação aumenta os conflitos sociais, põe em risco a continuidade

do sistema, gera um excesso de demandas que o Estado é incapaz de processar” – Conf. MIGUEL, Luís

Felipe. A Democracia Domesticada: Bases Antidemocrátricas do Pensamento Democrático Contemporâneo.

Dados – Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 45, n.º 03, 2002, pág. 503. Na realidade,

diversamente do que atesta o teórico americano, as demandas sociais crescentes, originadas de um

processo de maior participação, apenas demonstram que há necessidade de alargamento das prioridades

governamentais, que num governo elitista, de baixa participação, via de regra ficam limitadas para um

pequeno grupo, para quem a democracia é mais democrática; 5 O termo “fastio” tem inspiração da expressão “enfastiados diante da política” [politikverdrossene

Wahlbürger] adotada por Friedrich Müller (ob. Cit., pág. 110) para analisar o progressivo processo de

esvaziamento dos processos eleitorais pela população cada vez menos crente nas promessas

apresentadas pelos postulantes aos cargos governamentais.6 A expressão “caráter plebiscitário” trata da forma como acontece a participação política do povo nas

democracias eleitorais, quando o cidadão é chamado apenas periodicamente, à cada quatro, cinco ou seis

anos, para decidir se aprova ou não a atuação dos governantes e parlamentares eleitos.7 HABERMAS, Jürgen. Participação Política, in CARDOSO, F. H. & MARTINS, C. E., “Política e Sociedade”.

São Paulo-SP. Nacional. 1983, pág. 386;8 Ou, nas palavras do próprio Schumpeter: “a democracia é o método para promover o bem comum através

da tomada de decisões pelo próprio povo, com a intermediação dos seus representantes” (Schumpeter

apud MIGUEL, Luís Felipe, ob. Cit., pág. 500);9 Frase famosa do ex-presidente americano Abraão Lincoln; 10 Há, contudo, a necessidade de ressaltar que no geral estamos avaliando a situação da população em

relação às eleições concorrenciais nas “democracias originárias” (termo utilizado por Guillermo O’donnel,

que preferimos em relação ao economicismo relativista presente no termo “países desenvolvidos”). Ocorre

que em países como o Brasil, onde a conquista do voto é algo relativamente recente, de caráter obrigatório,

e onde em algumas localidades tivemos a experiência de modelos de democracia participativa, os índices

de participação popular nas eleições são relativamente altos, embora em algumas cidades, no segundo

turno das eleições de 2004 o índice de abstenções tenha chegado à cerca de 30%. Acredita-se que com o

eventual fim da obrigatoriedade do voto, dada a progressiva perda de legitimidade da classe política,

especialmente na esfera parlamentar, as abstenções acabem alcançando valores bem mais altos.11 Obviamente as posições de Marx e J.S.Mill eram opostas em relação aos resultados, mas ambos

esperavam que a chegada ao poder das classes operárias promovessem grandes alterações na estrutura

social de seus países. Tanto Marx quanto Mill acreditavam que a organização partidária da classe operária

promovesse a construção de uma sociedade socialista e igualitária. Marx lutava pelo alargamento das

garantias políticas para a classe operária. Já Mill, por outro lado, temia que este alargamento derrubasse os

pilares da classe burguesa. Por fim, o surgimento do modelo do Estado de Bem-estar domesticou a classe

operária, ao mesmo tempo em que manteve a garantia relativamente estável de lucros para a burguesia,

contrariando as esperanças de Marx e os temores de Mill.12 OFFE, Claus. “A Democracia Partidária Competitiva e o Welfare State Keynesiano: fatores de estabilidade

e desorganização”. In – Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro-RJ. Tempo Brasileiro,

1984, pág. 363 e 364;13 Nos EUA a inexistência de países com compromissos políticos socializantes, facilitou o desenvolvimento

sem conflitos da chamada democracia concorrencial, muito embora exista atualmente um grande esforço

dos partidos dominantes em buscar aumentar o número de “consumidores eleitorais”, como forma de

garantir uma maior legitimidade política para as eleições, legitimidade esta que se encontra cada vez mais

escassa;14 FERREIRA, Pinto . Comentários à Constituição Brasileira – Vol. 1, Art. 1º à 21. Editora Saraiva. São

Paulo-SP, 1989, pág. 349;15 De certa podemos dizer que o sistema federativo brasileiro apresenta atualmente características de

eleições distritais plurinominais nos Estados, na eleição dos Deputados Federais, já que acompanhamos a

eleição de um número específico de Deputados por Estado. 16 O que não elimina a forte vinculação do parlamentar com o seu distrito o que poderia agravar ainda mais

o atual problema das solicitações de favores orçamentários para obras locais e eleitoreiras em detrimento

do bem comum da população do estado ou da federação. Em suma, a persistência do paroquialismo.17 HIRSCHMAN, Albert O.. A Retórica da Intransigência – Perversidade, Futilidade e Ameaça. Editora

Companhia das Letras. Porto Alegre-RS, 2000.18 FERREIRA, Pinto, ob. cit. pág. 350;19 Existem vários mecanismos diferentes de cálculo de votos e sobras para a distribuição da ocupação das

cadeiras no Parlamento, que podem ser estudados de forma sintética na obra Comentários à Constituição

Brasileira de Pinto Ferreira, cujas referências já foram citadas acima.20 Na realidade o problema do fisiologismo partidário tem outros elementos causadores que não o número

de partidos, como, por exemplo, a falta de regras mais rígidas de fidelidade, o modelo de financiamento

privado, e a eleição por meio de lista aberta, que beneficia a pessoa do candidato em prejuízo do partido.

Não podemos esquecer que o presidente Fernando Collor de Mello, cassado por corrupção, foi eleito por

um partido sem uma ideologia política definida e sem grande expressão (Partido da Renovação Nacional -

PRN) e que além de alguns micro-partidos, os membros do chamado baixo clero do Congresso estão

vinculados a grandes partidos, quase todos da mesma matriz ideológica conservadora, tais como o Partido

Progressista (PP), o Partido Liberal (PL), o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), o Partido da Frente Liberal

(PFL), e até mesmo o Partido do Movimento Democrático Brasileiro (PMDB).21 O que na realidade pode também ocorrer no sistema de listas abertas ou preferenciais com a

concentração dos recursos eleitorais.22 DULCI, Otávio. Os Percalços da Reforma Política. Teoria e Debate nº 62, abril/maio 2005, disponível em

http://www.fpa.org.br/td/td62/td62_reforma.htm, acessado em 23 de julho de 2005;23 Utilizo a expressão financiamento público exclusivo de campanha pelo fato de no Brasil já existir o Fundo

Partidário, que também é uma forma de financiamento público dos partidos, e não apenas de campanha,

que coexiste com o financiamento privado.24 FREITAS, Juarez. O Princípio da Democracia e o Controle do Orçamento Público Brasileiro. Interesse

Público. Volume Especial – Responsabilidade Fiscal. Notadez. Porto Alegre-RS, 2002, pág. 11;

25 BONAVIDES, Paulo. “A Democracia Participativa como Alternativa Constitucional ao Presidencialismo e

ao Parlamentarismo”. Revista da Academia Brasileira de Direito Constitucional, n.º 3, 2003, pág. 484;