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Parte 01 de 02 do livro.texto.
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02/08/12 A greve do servidor público federal - Revista Jus Navigandi - Doutrina e Peças
1/6jus.com.br/revista/texto/5018/a-greve-do-servidor-publico-federal/1
Revista Artigo
Elaborado em 02/2004. Página 1 de 2 » A A
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mensais. Incorporação
Do poder de polícia dos órgãos intergrantes do
sistema brasileiro de defesa da concorrência na
condução dos processos administrativos
A greve do servidor público federalCarlos Augusto Jorge
Índice: 1. Introdução; 2 - Relação Jurídica Laboral:
2.1 – Na Iniciativa privada; 2.2 – No Serviço Público; 3 –
Legalidade dos atos da Administração Pública; 4 - A Greve
no serviço público; 5 - A mora regulamentar do exercício do
direito 6 - Inércia do devedor – O Poder Executivo; 7 –
Suspensão do salário em razão da greve; 8 –
Inconstitucionalidade do Decreto 1480/95. 9 – Conclusão.
Ementa: A administração pública rege-se pelo
princípio da legalidade. Não havendo lei que regule a greve,
aplica-se a analogia. Greve não é faltar ao serviço, mas
paralisar as suas atividades. Só a lei pode impor punição
pela paralisação das atividades. A lei 8112/90 (Estatuto do
Servidor Público Federal) não permite o corte de ponto, a não nos casos previstos. Corte de ponto em razão de
greve não está previsto no Regime Jurídico do Servidor Público Federal. Corte de ponto é abuso de autoridade.
1. INTRODUÇÃO
A paralisação das atividades funcionais dos servidores públicos federais, chamada de greve, nos termos da
constituição cidadã de 1988 deve ser concebida como uma das mais importantes conquistas do servidor sendo,
porém, uma complexa manifestação coletiva produzida pela sociedade contemporânea.
A expressão GREVE foi utilizada no final do século XVIII, quando se reuniram, tanto desempregados quanto
trabalhadores, numa praça em Paris chamada de "Placê de Greve" (na referida praça, acumulavam-se gravetos
trazidos pelas enchentes do rio Sena, daí o termo "grève", originário de graveto) que, insatisfeitos geralmente com os
baixos salários e com as jornadas excessivas, paralisavam suas atividades laborativas e reivindicavam melhores
condições de trabalho.
A Constituição de 1988 reconhece expressamente a greve como direito fundamental tanto para os
trabalhadores em geral (art. 9º), quanto para os servidores públicos civis (art. 37, VI e VII), sendo que estes foram
também contemplados com o direito à livre sindicalização, exceto os militares.
2 - RELAÇÃO JURÍDICA LABORAL:
2.1 – NA INICIATIVA PRIVADA:
A relação jurídico laboral existente entre o
empregado da iniciativa privada decorre do regime
trabalhista cujo mecanismo jurídico é o CONTRATO DE
TRABALHO, com as peculiaridades descritas na
Consolidação das Leis do Trabalho- CLT.
Ao disciplinar a greve dos trabalhadores do setor
privado, abrangendo os "servidores empregados" das
sociedades de economia mista e empresas públicas, a Lei n.
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7.783/89, conceituou a mesma como "suspensão coletiva,
temporária e pacífica, total ou parcial, de prestação pessoal
de serviço a empregador" (art. 2º), arrolando os serviços
considerados essenciais e fixando os requisitos para o
exercício do direito;
Na iniciativa privada a suspensão temporária do
trabalho é possível em razão da sua bilateralidade e
simplicidade. As normas que a regem são negociadas entre
as partes. A greve nesse setor causa prejuízos financeiros
diretamente ao empregador (normalmente sócio-proprietário
do empreendimento) e, a reposição dos dias de greve, que
na realidade é a recuperação do prejuízo financeiro causado
e não do efetivo exercício da atividade laboral, pode ser
negociado diretamente entre as partes, diferente da relação
no serviço público.
2.2 – NO SERVIÇO PÚBLICO:
Os titulares de cargos públicos, chamados de servidores pela Constituição de 1988, (O servidor público é
a pessoa legalmente investida em cargo público – art. 2º da Lei 8112/90) são os servidores da Administração direta
do Executivo, das entidades da Administração indireta vinculadas ao regime de Direito Público (autarquias e
fundações), do Poder Judiciário, e da esfera administrativa do Poder Legislativo, cuja relação jurídica não é
contratual, mas institucional, adesiva ou funcional.
Conforme o texto constitucional inscrito nos artigos 37 a 41 e 169 que tratam sobre os servidores públicos,
existem os servidores titulares de cargos públicos (vínculo estatutário ou institucional), regidos pelas leis próprias de
cada esfera, e os servidores ocupantes de empregos (vínculo celetista ou trabalhista), de natureza contratual, ou
seja, regidas pela Consolidação das Leis do Trabalho – CLT (Decreto-Lei nº 5.452, de 01.5.43).
Segundo José dos Santos Carvalho Filho o "Regime estatutário é o conjunto de regras que regulam a relação
funcional entre o servidor estatutário e o Estado. Esse conjunto normativo (...) se encontra no estatuto funcional da
pessoa federativa", sendo que as regras estatutárias básicas devem estar contidas em lei. (grifo nosso) (1)
Os artigos 39 a 41 da Constituição da República que trata sobre "Servidores Públicos", específica algumas
características inerentes aos servidores estatutários bem distintas dos servidores empregados.
Sobre esse regime, Celso Antônio Bandeira de Mello comenta:
"Tal regime, atributivo de proteções peculiares aos providos em cargo público, almeja, para benefício de uma
ação impessoal do Estado – o que é uma garantia para todos os administrados –, ensejar aos servidores condições
propícias a um desempenho técnico isento, imparcial e obediente tão-só a diretrizes político-administrativo inspiradas
no interesse público, embargando, destarte, o perigo de que, por falta de segurança, os agentes administrativos
possam ser manejados pelos transitórios governantes em proveito de objetivos pessoais, sectários ou políticos-
partidários – que é, notoriamente, a inclinação habitual dos que ocupam a direção superior do País. A estabilidade
para os concursados, após três anos de exercício, a reintegração (quando a demissão haja sido ilegal), a
disponibilidade remunerada (no caso de extinção do cargo) e a peculiar aposentadoria que se lhes defere consistem
em benefícios outorgados aos titulares dos cargos, mas não para regalo destes e sim para propiciar, em". favor do
interesse público e dos administrados, uma atuação impessoal do Poder Público." (2)
Sobre as características do regime estatutário, José Carlos Carvalho dos Santos concluí que esse regime não
pode incluir normas que denunciem a existência da figura contratual:
"Duas são as características do regime estatutário. A primeira é a da pluralidade normativa, indicando que
os estatutos funcionais são múltiplos. Cada pessoa da federação, desde que adote o regime estatutário para os
seus servidores precisa ter a lei estatutária para que possa identificar a disciplina da relação jurídica funcional
entre as partes. Há, pois, estatutos funcionais federal, estaduais, distritais e municipais, cada um deles autônomo
em relação aos demais, porquanto a autonomia dessas pessoas federativas implica, necessariamente, o poder de
organizar seus serviços e seus servidores. (...)".
A outra característica concernente à natureza da relação jurídica estatutária. Essa relação não tem
natureza contratual, ou seja, inexiste contrato entre o Poder Público e o servidor estatutário." (grifo nosso)
(3)
Alerta Caio Tácito que "na função pública – e este é um ponto geralmente obscurecido – nenhum dos dois
sujeitos da relação jurídica determina as respectivas condições: nem à administração, nem ao funcionário cabe ditar
o regime da função pública; ele resulta da lei e por ela é alterado". (nosso grifo) (4)
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Não é o contrato nem o ato administrativo que forma e rege o vínculo do Servidor Público com o Estado, mas
o ato legislativo em sentido formal. Duguit Hauriu e D’Alessio, frisam o fato de não ser a Administração que fixa ou
ajusta as condições de desempenho de serviços, pagamentos de remuneração e relação de trabalho de seus
servidores, mas quem o faz é o próprio Estado, sob critérios políticos-administrativos, de modo que o interesse
público esteja atendido antes e acima de tudo. A lei é que diz o que pode ou não ser feito pela Administração
Pública.
3 – LEGALIDADE DOS ATOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
Como se sabe, por disposição constitucional, todos os atos da Administração Pública, de qualquer poder ou
esfera, estão adstritos ao princípio da legalidade, devendo ser praticados em consonância com o que determinar a lei
e nunca ao seu arrepio.
Celso Antônio Bandeira de Meio com muita propriedade, assim preleciona:
"Ao contrário dos particulares, os quais podem fazer tudo o que a lei não proíbe, a Administração só pode
fazer o que a lei antecipadamente autorize . Donde, administrar é prover os interesses públicos assim
caracterizados em lei, fazendo-o na conformidade dos meios e formas nela estabelecidos ou particularizados
segundo suas disposições.". (nosso grifo) (5)
Na mesma linha de entendimento são os ensinamentos do ilustre Alexandre de Moraes "verbis":
"O tradicional princípio da legalidade, previsto no art. 5º, II, da Constituição Federal e anteriormente
estudado, aplica-se normalmente na Administração, porém de forma mais rigorosa e especial, pois o administrador
público somente poderá fazer o que estiver expressamente autorizada em lei e nas demais espécie normativa,
inexistindo, pois, incidência de sua vontade subjetiva, pois na Administração Pública só é permitido fazer o que
a lei autoriza, diferentemente da esfera particular, onde será permitida a realização de tudo o que a lei
não proíba". (nosso grifo) (6)
4 - A GREVE NO SERVIÇO PÚBLICO:
Quanto ao servidor público civil da Administração direta, autárquica e fundacional, o art. 16 da Lei 7783
dispõe expressamente que:
"Para os fins previstos no art. 37, VII, da Constituição, lei complementar definirá os termos e os limites em
que o direito de greve poderá ser exercido".
O STF, em diversas oportunidades, considerou que o inciso VII do art. 37 da CF, em sua redação original,
encerraria norma de eficácia limitada, sendo certo que a exigência da lei complementar para o exercício do direito de
greve pelos servidores públicos civis impediria a aplicação analógica da Lei n. 7783/89, mormente em virtude da
expressa determinação impeditiva nela contida (art. 16).
Além disso, forte na literalidade do art. 37, VII, da Constituição e do art. 16 da Lei 7783/89, o STF, no
julgamento do MI 20-DF, realizado em 1º de maio de 1994, considerou a existência de lacuna técnica decorrente da
mora do Congresso Nacional em regulamentar o direito de greve do servidor público civil. Lamentavelmente, porém, a
Corte Suprema, ao invés de criar uma norma específica para o caso concreto, o que seria da própria essência do
mandado de injunção, limitou-se simplesmente a comunicar a decisão ao Congresso para que este tomasse as
providências necessárias à edição de lei complementar indispensável ao exercício do direito de greve pelos
servidores públicos civis. Até hoje, o Congresso Nacional não deu a mínima importância à decisão injuntiva do STF.
Em 4 de junho de 1998, o Congresso promulgou a Emenda Constitucional n. 19, que deu nova redação ao
art. 37, inciso VII, da CF, não mais exigindo a edição de uma lei complementar para regular o exercício do direito de
greve para o servidor público civil, mas, tão-somente, de uma "lei específica".
Numa demanda jurídica pode-se encontrar o seguinte questionamento: Até que seja editada a "lei
específica" constante do novel inciso VII do art. 37 da CF pode o juiz aplicar, analogicamente, os
princípios e as normas da Lei n. 7783/89?
5 - A MORA REGULAMENTAR DO EXERCÍCIO DO DIREITO
A existência mora "legislatoris" em regulamentar o inciso VII do art. 37 da Constituição, no âmbito da
Administração Pública direta, autárquica e fundacional, não há como negar que a têm suscitado grandes discussões
doutrinárias e jurisprudenciais.
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Duas correntes se manifestam antagonicamente, de forma cristalina:
Uma sustenta a eficácia contida do preceito constitucional, sendo possível o exercício do direito antes
mesmo da edição da lei, e na sua ausência, que seja aplicada no que couber, por analogia, a Lei 7783/89.
A outra entende que tal dispositivo não se executa por si mesmo, e que tal direito do servidor somente
poderá ser exercido após norma infraconstitucional, que antes da emenda nº 19/98, deveria ser por lei
complementar, mas agora por lei "lei específica" ou ordinária.
O STF, quando vigia a redação original do inciso VII do art. 37 da CF, adotou a segunda corrente, mas que
está a exigir mudança em seu posicionamento, em razão da mora legislativa e, em função da EC 19/89, que não mais
exige lei complementar, mas, e tão-somente, "lei específica", o que implica na sua ausência a aplicação de lei
correlata por analogia, pois o direito não admite lacuna.
Os Tribunais Regionais Federais e o Superior Tribunal de Justiça tem reconhecido, sistematicamente, o
direito de greve dos servidores públicos, numa demonstração clara de que os desmandos da Administração Pública,
aliados ao descaso e conivência do Poder Legislativo, encontram no Poder Judiciário uma barreira a resguardar a
segurança do nosso ordenamento jurídico e os direitos inerentes à coletividade.
6 - INÉRCIA DO DEVEDOR – O PODER EXECUTIVO
Diante da lacuna fomentada pela inércia do Poder Executivo que tem a exclusividade no encaminhamento de
leis que se referem ao servidor público e, considerando o fenômeno da recepção da atual Lei de Greve pela nova
Emenda Constitucional n. 19, cabe ao intérprete, pelo menos até que sobrevenha lei específica, dar a máxima
efetividade à norma constitucional mediante a integração do sistema pela interpretação analógica, pois se trata de
direito constitucional fundamental que não pode ser postergado ou negado pela mora do devedor ou por violação de
direitos constitucionais fundada na falta de norma regulamentadora.
Nos estudos de lvani Contini Bramante, podemos colher o oportuno entendimento de que:
"Visitando o ordenamento, verifica-se que já existe no mundo jurídico uma lei ordinária federal que regula,
especificamente, o direito de greve, as atividades essenciais e o atendimento às necessidades inadiáveis da
comunidade: a lei 7.783, de 28 de junho de 1989". (7)
Cumpre verificar que o art. 16, da lei 7.783/89, está revogado em razão da eficácia revogativa ou eficácia
negativa, que também é desobstrutiva, pois a norma constitucional traçou novo esquema dependente para a sua
atuação, ou seja, a exigência de uma lei ordinária normativa, diferente do sistema anterior o qual remetia à lei
complementar, implicando dizer que, enquanto não for editada lei específica que regule a greve no setor público, o
direito de exercê-la é livre e soberana esbarrando-se apenas nos excessos não permitido por lei correlata.
Desse comento pode-se afirmar que a Lei 7.783/89 foi recepcionada em parte podendo ser aplicada, no que
couber, aos servidores públicos porque está em perfeita compatibilidade vertical-formal-material com o texto
Constitucional. Operou-se o chamado fenômeno da eficácia construtiva da norma constitucional visto que a Lei
7.783/89, que trata do direito de greve na iniciativa privada, recebeu da Carta Política um novo elemento revigorador
que a valoriza para a ordem jurídica nascente.
Dispensável o apelo de futura interferência do legislador para a elaboração urgente ou o aperfeiçoamento da
aplicabilidade da norma constitucional que consagra o direito de greve pelo servidor público. Não havendo lei
ordinária reguladora, especifica, da greve dos servidores públicos civis opera-se o instituto da analogia para os
limites do direito de greve e, até mesmo sua proibição em certos casos, para algumas categorias específicas de
funcionários públicos, justificados não em razão do status do servidor, mas em decorrência da natureza dos serviços
prestados que são públicas, essenciais, inadiáveis, imantados pelo princípio da predominância do interesse geral.
É sabido que os serviços essenciais à comunidade, tanto podem ser prestados pelos trabalhadores do setor
privado quanto do setor público, cuja abstenção não pode causar aos outros interesses tutelados
constitucionalmente, como aqueles possuidores de caráter de segurança, saúde, vida, integridade física e liberdades
dos indivíduos, prejuízos. Não se justifica, assim, o tratamento diferenciado ou separado. Onde há a mesma razão
igual deve ser a regulamentação e solução.
7 – SUSPENSÃO DO SALÁRIO EM RAZÃO DA GREVE:
Pelo princípio de que a Administração só pode fazer o que a lei determina (principio da legalidade,
impessoalidade e publicidade) nem mais nem menos, quando de movimentos de paralisação das atividades
funcionais de uma repartição pública (greve), estando o Poder Público em mora com a edição de lei de greve
específica para o setor público, como já declarado pelo Supremo Tribunal Federal em Ação de Injunção já
comentada, não se pode falar em corte ou suspensão de pagamento de salários dos servidores que, efetivamente,
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participem dos movimentos, pela cristalina falta de amparo no ordenamento jurídico legal.
A lei 8112/90, que se transformou no regime jurídico do servidor público federal, quando trata da questão do
corte de ponto do servidor, com a conseqüente suspensão de pagamento pecuniário, o faz no art. 44, onde diz que o
servidor perderá a remuneração dos dias em que faltar ao serviço ou nos casos de atrasos na chegada, ausências
ou saídas antecipadas iguais ou superiores há 60 minutos. "In verbis":
Art. 44. O servidor perderá:
I - a remuneração do dia em que faltar ao serviço, sem motivo justificado; (Redação dada pela L-009.527-
1997)
II -a parcela de remuneração diária, proporcional aos atrasos, ausências justificadas, ressalvadas as
concessões de que trata o art. 97, e saídas antecipadas, salvo na hipótese de compensação de horário, até o mês
subseqüente ao da ocorrência, a ser estabelecida pela chefia imediata. (Redação dada pela L-009.527-1997)
Parágrafo único. As faltas justificadas decorrentes de caso fortuito ou de força maior poderão ser
compensadas a critério da chefia imediata, sendo assim consideradas como efetivo exercício. (Incluído pela L-
009.527-1997)
Art. 45. Salvo por imposição legal, ou mandado judicial, nenhum desconto incidirá sobre a remuneração ou
provento.
Parágrafo único. Mediante autorização do servidor, poderá haver consignação em folha de pagamento a
favor de terceiros, a critério da administração e com reposição de custos, na forma definida em regulamento.
Na interpretação literal do termo "FALTAR AO SERVIÇO... ATRASOS, SAÍDAS ANTECIPADAS", o legislador
quis dizer que se trata da ausência física no local de trabalho, entendendo-se por local de trabalho o ambiente da
repartição onde o servidor presta sua atuação laboral. É o instituto da assiduidade como dever funcional.
A falta de assiduidade, que pode ser conceituada como o comparecimento à repartição ou local de
trabalho para o desempenho de suas funções relativas á sua competência, que a lei permite punição com a
suspensão dos estipêndios relativos aos dias faltosos.
Não se pode falar em greve ou paralisação dos serviços públicos pela ausência do servidor do seu local
de trabalho, pois ai não se teria à greve, mas a falta ao trabalho, este punido como já mencionado.
Na atividade de paralisação, o servidor comparece (é assíduo) e permanece durante todo o tempo destinado
ao labor no recinto da repartição deixando, no entanto, de praticar qualquer ato de execução de suas tarefas
rotineiras.
A inexecução das tarefas rotineiras, nos termos da Lei 8112/90, art. 117, inciso XV, pode ser conceituada
como "proceder de forma desidiosa", sendo esta uma proibição legal, mas, para cuja punição se faz necessário à
apuração pelo processo disciplinar, nos termos do art. 143 do mesmo diploma legal.
A Lei 8112/90, em seu art. 116, que trata dos deveres, e o art. 117, que trata das proibições não impõe
nenhuma sanção, de forma direta e sem o devido processo legal, que puna o servidor que participar de movimento
de paralisação de atividades funcionais, em busca de direitos legítimos e melhores condições de trabalho.
O inciso I do Art. 45, é cristalino na sua concepção de que a remuneração será suspensa quando se faltar ao
serviço sem motivo justificado. Havendo justificativa para a falta, está haverá de ser relevada ou compensada.
Caso o servidor em greve, por ordem de sua entidade sindical ou comando de greve, tenha que se ausentar
do seu local de trabalho, deslocando-se para um outro ponto, objetivando uma melhor pressão política com o intuído
de pressionar o Administrador Público a uma solução mais rápida para os motivos que ensejaram a deflagração do
movimento paredista, estará justificada sua ausência, não podendo haver nenhuma punição pecuniária, podendo ser
aplicado o dispositivo do parágrafo único do mesmo art. 45, após o término do momento.
Além do que, como já dito, a relação de trabalho do servidor com o Estado é institucional, não operando a
quebra de contrato de trabalho ou sua rescisão (demissão ou exoneração no serviço público) sem o devido processo
administrativo. O ato de afastamento é formal necessitando do instituto legal para sua efetivação, seja decreto ou
portaria de demissão ou exoneração. Também, o prejuízo causado com a paralisação das atividades não afeta o
empregador, considerando-o como sendo a Administração Pública, mas a comunidade que dele depende segundo as
normais legais.
Diferente da iniciativa privada, os serviços acumulados resultante da paralisação hão de ser reparados e
colocados em dia com o trabalho extra do servidor, aliás, um dos ônus da paralisação das atividades públicas é a
"colocação do expediente em dia", sem nenhuma remuneração extra, operando-se, com já mencionado, os preceitos
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Informações sobre o texto
Como citar este texto (NBR 6023:2002 ABNT):
JORGE, Carlos Augusto. A greve do servidor público federal. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 266, 30 mar. 2004 .
Disponível em: <http://jus.com.br/revista/texto/5018>. Acesso em: 1 ago. 2012.
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Carlos Augusto Jorge
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