A INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA

O peso do Estado na economia

O Estado perante a ineficácia dos mecanismos de mercado

PAULO VIANA

Nº:20101051

RICARDO MARQUES

Nº: 21120212

RESUMO: Este trabalho pretende demonstrar a intervenção do Estado na Economia, na medida em que se passou, em alguns países, de uma Economia planificada para uma Economia de mercado. Estas alterações geram sempre discórdias, pretendendo-se mostrar as “várias faces da questão”. A intervenção do Estado assume um papel regulador no funcionamento da Economia, com o objectivo de combater desequilíbrios e desigualdades geradas pelos mecanismos de mercado, sempre em busca de uma maior eficiência, equidade e estabilidade. Contudo perante intervenções que se revelaram ineficazes, resultando em consequências várias como défices orçamentais, agravamento das dívidas públicas e perante determinados constrangimentos, a intervenção por parte do Estado é cada vez mais limitada.

INSTITUTO POLITÉCNICO DE COIMBRA

INSTITUTO SUPERIOR DE ENGENHARIA DE COIMBRA

DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA CIVIL

JUNHO DE 2007

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INDICE 1. O peso do estado na economia…………………………………………….3 1.1- A evolução da intervenção do Estado nos mercados…………………...3 1.1.1- O Estado como produtor

a) - Serviços colectivos……………………………………………….….3 b) – Externalidades………………………………………………………3 c) - Existência de monopólios……………………………………………4

1.1.2 – O Estado como dirigente a) - As nacionalizações ………………………………………………….4 b) - As planificações……………………………………………………..5 1.1.3 – A separação do Estado como produtor ao longo da década de 80 a) – O declínio das economias planificadas As privatizações…………...5 b) – As privatizações ……………………………………………………5 1.2 – Regulação e regulamentação 1.2.1 – Mercados imperfeitos……………………………………………………6 1.2.2 – Os debates em relação á regulamentação………………………………..6

2. O Estado perante a ineficácia dos mecanismos de mercado.................. 7 2.1 As diferentes formas de intervenção do Estado perante as disfuncionalidades dos mercados 2.1.1 Os mercados geram desigualdades e desequilíbrios……………………….7 2.1.2 Os principais meios de acção………………………………………………8 2.1.3 O orçamento de Estado…………………………………………………….8 2.2 Das intervenções á eficácia controversa e de dificil execução 2.2.1 O crescente peso do estado na economia…………………………………..9 2.2.2 A intervenção do estado na economia revela-se ineficaz………………...10 2.2.3 Politica orçamental de reactivação, respectivas consequências e constrangimentos……………………………………………………………………….11 3. Conceitos chaves………………… ……………………………………….11 4. BIBLIOGRAFIA…………………………………………………………12

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1. O PESO DO ESTADO NA ECONOMIA Desde a década de 80 que o mundo viu a afirmação de políticas ideológicas de espírito neo-liberal, i.e, o Estado tem vindo a perder influência na orientação das economias nacionais passando esta, para as microeconomias privadas. O Estado passou de uma situação de produtor e planificador de serviços e bens, para um papel de regulador, fazendo com que se criassem condições favoráveis, a que houvesse uma dinamização e reestruturação interna do sector empresarial. Por outro lado o fenómeno da globalização ao aproximar economias com características diferentes, veio também a aproximar diferentes concepções de Estado, dos mais intervencionistas aos mais liberais, o que pressupõe a tendência para a alteração do seu papel. [4] 1.1 A evolução da intervenção do estado nos mercados Ao longo dos tempos verificou-se que o Estado não conseguia regular livremente os mercados, assim colocou-se a questão de o estado entregar a instituições independentes a função de regulamentar os mesmos, deixando com que a “mão invisível” [3] perpetuada por Adam Smith actuasse livremente. A ideia de que o estado pudesse intervir na economia tem vindo a ser substituída por mecanismos de mercado que progressivamente se impuseram na 2ª metade do século XX. 1.1.1 O Estado como produtor a) A existência de serviços colectivos Dentro dos serviços colectivos podemos distinguir os privados (por exemplo o cinema), em que é fácil imputar ao consumidor/utilizador o preço do bilhete, e em que é quase impossível imputar o preço ao consumidor. Este tipo de serviço deve ser pago pelo Estado, sendo o consumidor beneficiado por um todo. Segundo “Samuelson” e “Adam Smith” estes bens colectivos puros nunca poderão fazer parte de uma apropriação privada, isto é, nunca podem ser do interesse de um qualquer indivíduo. b) A existência de externalidades A intervenção explica-se igualmente pela existência de efeitos externos ou de externalidades. As externalidades são as consequências que um agente provoca noutro agente, sem que o 1º tenha a noção ou contabilize esse efeito. Elas são deturpadas pelos mecanismos de gratificação de recursos, visto que, cada agente no seu cálculo económico não integra o seu interesse pessoal nem participa num chamado bem colectivo.

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Os mercados sofrem com estas externalidades, e é aqui que o Estado toma um papel preponderante ao tomar medidas que minimizem os seus efeitos. c) A existência de monopólios O peso económico de certos agentes privados necessita igualmente da intervenção do Estado. O crescimento de certas actividades económicas conduz esporadicamente a situações de monopólio ou de quase monopólio. Em certas actividades o montante de financiamento de infra-estruturas é pesado e a longo prazo os rendimentos são crescentes. Ao dobrar a produção, os preços de custo não acompanham proporcionalmente as taxas fixas impostas pelo Estado. Para fazer face a estes custos fixos, as empresas ou se fundem ou se separam consoante as necessidades. Estes processos tendem a que progressivamente sejam apelidados de monopólios naturais que operam sobre os bens e serviços, e que são indispensáveis ao bem comum, tanto particular como colectivo. Estes monopólios detêm um poder enorme e podem “abusar” em detrimento da colectividade, pois podem alterar o preço, criar desigualdades para os concorrentes e aí, é o utilizador o mais prejudicado. Em Portugal o organismo que controla estas situações é a autoridade da concorrência, um organismo independente que visa controlar os mercados para que estes funcionem livremente. Tem múltiplas áreas de intervenção, mas os sectores mais mediáticos são a comunicação social, as energias, transportes e telecomunicações. 1.1.2 O Estado dirigista a) As nacionalizações Os Estado produtor intervêm através das empresas públicas. Essas empresas são controladas directa ou indirectamente por administrações públicas, estas administrações são nomeadas directamente pelos governos e elegidas por sufrágio público. O sector público reagrupa o sector público produtivo (instituições públicas de carácter industrial e comercial), a função pública (administração central e local) e os organismos públicos financeiros (representam grande parte dos recursos). A noção de sector público é diferente de serviço público, já que estes últimos são de interesse geral e onde a autoridade pública assegura a execução de trabalhos sejam eles vendáveis ou não. Em Portugal, durante um regime liderado por António de Oliveira Salazar, o Estado era a figura central da Economia, já que, os sectores eram controlados directamente por ele, desde bancos, indústrias, saúde, energias etc. Um pouco á imagem de vários regimes da época, tanto “á esquerda” (Cuba, U.R.S.S, China etc.) como “á direita” (Portugal,

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Espanha, Itália etc.), até ao 3º quartel do século XX, a Europa era dominada por este espírito Estadista. b) A Planificação A vontade do Estado orientar, e até mesmo de dirigir a actividade económica não se limita á existência de empresas públicas, mas exprime-se igualmente na planificação. A planificação reside num documento, o plano, que apresenta as grandes orientações económicas e sociais para o futuro. O plano é realizado pelo Estado em concertação com os parceiros sociais. O plano não comporta nenhuma medida obrigatória para as empresas e geralmente apoia-se na instigação financeira. 1.1.3 O Estado como produtor começa a descomprometer-se ao longo dos anos 80 a) O declínio das Economias Planificadas As Planificações outro instrumento da vontade do Estado de comandar a economia, vai igualmente conhecer um claro recuo. Em Portugal, uns anos após o 25 de Abril e das “ondas” das nacionalizações houve um declínio das economias planificadas. Para isso contribuiu a crise petrolífera, pois objectivos como a inflação, emprego, crescimento eram completamente inatingíveis. Hoje em dia a Planificação tomou conta de outras áreas sem ser a de Economia, tais como: a exclusão social e o desemprego, estipulando objectivos e metas a cumprir.  b) As privatizações em Portugal Se após o 25 de Abril ouve uns tempos conturbados em que se pensou que a melhor forma de dirigir um país era através das nacionalizações e das corporações, a revisão constitucional de 1989 introduziu a possibilidade de alienação pelo Estado, das empresas nacionalizadas depois de 1974. Esta revisão tem uma significativa incidência ao nível da reconstrução dos mecanismos de mercado, na área económica em geral e na esfera financeira em particular. Na verdade já em1987, quer com uma 1ª revisão constitucional, quer com a alteração da lei de Delimitação de Sectores, através do decreto-lei nº 406/83, de 1983, se haviam dado passos significativos no sentido da abertura á iniciativa privada de investimentos nos sectores bancários (ex: Banco Totta & Açores) [3], segurador (ex: Aliança e Tranquilidade), adubeiro e cimenteiro (ex: Cimpor). Mas só com a aprovação da lei nº 84/88 de 20 de Julho, é que se veio permitir a transformação das empresas públicas em sociedades anónimas de capitais públicos. Estava dado o pontapé de saída para as reprivatizações.  

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1.2 A Regulação e Regulamentação 1.2.1 Mercados imperfeitos e a sua regulamentação A retracção do Estado enquanto produtor fez com que houvesse mudanças importantes. Assim a abertura á concorrência dos monopólios públicos permitiu obter uma grande eficácia económica, contudo criou ao Estado um certo número de problemas. Podemos mencionar que certos monopólios públicos ancestrais asseguram, pela sua actividade, uma parte do serviço público. A questão é se o Estado no que respeita ao serviço público consegue fiscalizar a produção. È neste contexto que ao longo destes últimos anos de construção Europeia apareceu o termo «serviço universal», em que o produtor deve oferecer o acesso equitativo ao mesmo tempo que os consumidor. A desobrigação dos poderes públicos, traduz-se pelo estabelecimento de regras que enquadram os mercados. Os mercados de funcionamento são agora modificados, já que a regulação dos mercados sucede a regulação por parte do Estado. A regulamentação é um conjunto de obrigações jurídicas que se impõem aos agentes económicos (leis, regras). Também se pode definir como a equitatividade de leis que regem o funcionamento dos mercados. A regulação dos mercados não pode ser eficaz, caso o jogo concorrencial seja exercido verdadeiramente. Portanto, numerosos autores entre os quais Shumpeter, tentaram mostrar de uma maneira mais ou menos eficaz, o paradoxo da concorrência, já que os mecanismos de mercado tendem a fazer desaparecer o jogo concorrencial. Tal como num jogo de futebol se não houvesse regras, poderiam haver mil e uma maneiras de marcar golo. Aqui a função do árbitro é preponderante já que faz com que as regras sejam respeitadas, tornando um jogo mais justo para ambas as equipas. 1.2.2 Os debates em relação á Regulamentação O paradoxo da concorrência parece mostrar que os mercados entregues a eles próprios, não permitem confiar no óptimo de Pareto (perigosa deslocação de recursos, preços superiores para o consumidor). Certos autores remetem a causa nesta conclusão, outros remetem igualmente a causa para a regulamentação do jogo concorrencial. A Escola de Chicago, representada por Demsetz, considera que sobre um certo mercado, não resta mais que uma firma, a mais eficaz, e que todas as sanções recaem sobre os melhores. Os proveitos mais elevados que a empresa realiza em situação de monopólio não deriva de um abuso de posição dominante, mas sim de uma maior eficácia. A concorrência potencial tem sempre um efeito estimulante.

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Outros autores remetem a causa da eficácia á regulamentação. A Economia positiva da regulamentação considera que o Estado, enquanto regulamentador é submisso á acção de certos lobbies. O regulamentador tem tendência a ceder a certas pressões em tempo de eleições, assim a regulamentação não reflecte o interesse geral. As indústrias procuram impor regras e normas na perspectiva de se protegerem contra a concorrência estrangeira. Mesmo na presença de externalidades negativas, a intervenção do Estado é inútil. Assim, Coase explica que se os direitos de propriedade estão correctamente definidos, os agentes podem corrigir espontaneamente as externalidades afectadas ao mercado. Os efeitos externos provocados pela poluição devem ser combatidos com a criação de um mercado sobre o qual são trocados os direitos relativos aos recursos utilizados. Futuramente poderemos assistir á redução de efeitos negativos sobre o ambiente e á troca de direitos entre empresas que poluem mais que outras. 2. O ESTADO PERANTE A INEFICÁCIA DOS MECANISMOS DE MERCADO O Estado perante a ineficácia dos mecanismos de mercado deve intervir, i.e., os mercados agindo sozinhos não são capazes de resolver todos os problemas. Compete assim ao Estado intervir, assumindo um papel de regulação no funcionamento da economia fazendo respeitar as regras do jogo concorrencial, de modo a fazer face aos desequilíbrios e ás desigualdades geradas pelos mecanismos de mercado, sempre em busca de uma maior eficiência, equidade e estabilidade da economia. 2.1 As diferentes formas de intervenção do Estado perante as disfuncionalidades dos mercados 2.1.1 Os mercados geram desigualdades e desequilíbrios Os desequilíbrios gerados por os mercados são o desemprego (privando de recursos os indivíduos afectados), a inflação (aumento dos preços deteriorando o poder de compra de numerosos agentes), os défices ou mesmo os excedentes do comércio externo. Para evitar os desequilíbrios de mercado é indispensável a intervenção do Estado de forma a controlar os preços, a procura e o emprego/desemprego, actuando no sentido de evitar ou a combater as crises inflacionistas ou de recessão económica, procurando sempre o crescimento económico. Perante as desigualdades económicas, ou mesmo pobreza, que se transformam também em desigualdades sociais geradas por o mercado, i.e., ao não assegurar a certos agentes um rendimento suficiente para satisfazerem as suas necessidades mais elementares, o Estado deve intervir. Esta intervenção passa pela distribuição de rendimentos, em busca de uma equidade entre os cidadãos, para que estes disponham de um rendimento

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suficiente para assegurarem a sua subsistência e para que tenham capacidade para financiar as suas despesas de doença, aquando da sua reforma. A renovação demográfica aspecto fundamental para o equilíbrio de um país é uma das desigualdades que o Estado não consegue controlar através do campo da regulação concorrencial. Contudo também há factores que o mercado não tem em conta, entre eles: a formação e a educação. 2.1.2 Os principais meios de acção Como o crescimento económico pode ser insuficiente para proporcionar aos agentes rendimentos necessários para fazer face aos riscos sociais, e a distribuição de rendimentos é desigual, cabe ao Estado implementar um sistema de protecção social visando numa lógica de redistribuição horizontal (dos activos para os reformados). Em Portugal há cerca de 4,5milhões de beneficiários activos, 2,5 milhões de pensionistas, dos quais 1,5 milhões são pensionistas de velhice. A pensão média dos novos pensionistas ronda os 370 euros, o que significa que o problema da pobreza nos idosos não é um problema do passado, é também um problema do presente, como uma consequência de carreiras de desconto curtas, e principalmente de salários muito reduzidos (dos mais baixos da União Europeia). Posto isto, conclui-se que ainda há muito para fazer (intervenção do Estado) relativamente a esta matéria, não esquecendo que o sistema de segurança social português (após a reforma de 2000-2002) prevê défices anuais máximos na ordem dos 1,8% PIB em 2050, e prevê também o fim das reservas a partir de 2030. Para além da protecção social, o Estado intervém através da legislação de normas de trabalho legislativas e contratuais, impondo assim regras em matéria de condições de trabalho e duração do trabalho e impondo um salário mínimo nacional (403,00 Euros). O estado em relação á matéria fiscal também intervém de forma a beneficiar certos rendimentos em relação a outros (rendimentos do trabalho, rendimentos do capital, etc.) com vista a reduzir desigualdades, consequentemente o comportamento dos agentes económicos altera-se em relação á poupança, consumo e investimento. [6] 2.1.3 O orçamento de Estado O orçamento de Estado é um instrumento de gestão e de intervenção por parte do Estado, documento anual no qual se reagrupa a previsão do conjunto de receitas e de despesas do Estado, para esse mesmo ano. O documento é apresentado pelo Governo à Assembleia da República, até 15 de Outubro de cada ano, seguindo-se um processo legislativo de aprovação parlamentar. É um documento de previsão, político, económico e jurídico. As receitas do orçamento de Estado provêm essencialmente dos impostos pagos pelos contribuintes (receitas correntes - prevê-se que se voltem a repetir nos anos seguintes), de privatizações ou de venda de património (receitas de capital receitas que se esperam não voltar a repetir). Na distribuição de despesas do Estado predomina a despesa

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efectuada por o Estado no desempenho das suas funções, nomeadamente as remunerações ou vencimentos (despesas correntes - correspondem a encargos permanentes) e as despesas de capital (exemplo: construção de um aeroporto, despesas que tem repercussões no futuro). O saldo orçamental é a diferença entre o total das receitas e o total das despesas. [7] Segundo a análise keynesiana o orçamento é um instrumento de política económica, na medida em que influencia a actividade económica. Esta análise preveligia a reactivação da economia, i.e., supondo que a economia entra em recessão como resultado de uma insuficiência da procura, então se o Estado compensar diminuição das despesas privadas por um crescimento das despesas públicas, exemplo: se o Estado encomendar um milhão de obras públicas, está a aumentar a produção interna de um milhão de obras públicas e simultaneamente a distribuir rendimentos para todos os que contribuírem na produção, tais rendimentos vão alimentar uma procura de consumo que será satisfeita por um aumento da produção para a qual os novos proveitos serão distribuídos, e assim sucessivamente. O teorema de Haavelmo explica este mecanismo de reactivação: o crescimento equilibrado do orçamento provoca um aumento do mesmo montante do rendimento nacional. O aumento equilibrado do orçamento significa que o aumento das despesas do estado é financiado pelo imposto, assim não é necessário que haja défice orçamental para que a economia seja estimulada. [1] 2.2 Das intervenções à eficácia controversa e de difícil execução 2.2.1 O crescente peso do Estado na economia No decurso da história económica o Estado tem tido um peso cada vez mais relevante. Em Portugal o Estado, desde 1980 que nenhum dos 13 Governos Executivos Constitucionais baixou o peso do Estado na economia, como podemos constatar no quadro 1: Tabela 1: Peso do Estado na economia (desde 1980) [8] Governo Ano Peso do Estado na economia Sá Carneiro 1980 33,50% Pinto Balsemão 1983 36,50% Mário Soares 1985 38,80% Cavaco Silva 1995 42,80% António Guterres 2002 44,40% Durão Barroso 2004 45,80% Santana Lopes 2005 46,40%

Este aumento sucessivo do peso do Estado na economia, deve-se sobretudo ao peso que a despesa pública tem assumido.

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Figura1: A evolução do peso das despesas públicas no PIB [4] Wagner através da lei que tem seu nome, constata, que as despesas públicas aumentam mais rapidamente que a produção privada, Wagner explica que o desenvolvimento da industrialização e da urbanização necessitam de investimentos públicos crescentes. [1] Peacok e wiseman demonstram que em período de estabilidade as despesas públicas evoluem por saltos sucessivos em função das entradas fiscais, quando predomina a crise os contribuintes aceitam uma carga fiscal mais forte, contudo após a crise as despesas públicas não retornam ao nível inicial mas sim a um nível mais elevado (efeito de deslocação). [1] 2.2.2 A intervenção do Estado na economia revela-se ineficaz Para que a intervenção do Estado na economia (através das despesas orçamentais), produza frutos, é fundamental que se diagnostique as razões do atraso no crescimento e que a produção aumente de forma a satisfazer o crescimento da procura, e simultaneamente tentar evitar a inflação (estimulada pelo aumento da procura) criando assim novas capacidades de produção rentáveis para responder ao mercado (caso contrário presenciamos a inflação). É de ter em conta que a poupança por parte dos agentes constitui uma “fuga”, visto que, se há poupança há menos consumo, o que não contribui de forma alguma para o relançamento do consumo. Princípio da equivalência: supondo que o Estado aumenta a despesa pública sem aumentar os impostos (financiando o défice por empréstimo), e caso os agentes prevejam que os impostos só vão ser pagos no futuro ao invés do presente, então pouparão o excesso de rendimento resultante do aumento da despesa pública, de modo a financiarem no futuro o acréscimo dos encargos fiscais, contrariando assim a intenção da intervenção do Estado em relação ao aumento do consumo, com vista ao crescimento da economia. Quando o Estado aumenta a despesa pública, não podemos esquecer que parte desse aumento vai contribuir para o aumento das importações, visto que, parte da fatia da

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despesa pública é destinada ás importações. Ora, como as importações constituem uma “fuga”, não contribui para que a intervenção seja eficaz, mas sim para agravar a inflação das importações degradando a balança comercial. Segundo Buchanan certos autores põem em causa se o Estado representa o interesse geral, mas sim a prioridade do interesse de determinadas coligações de modo a retirarem vantagens particulares com o objectivo de “subirem” ao poder. I.e., para uma eleição em que é necessário 51% dos eleitores para assegurar a chefia, é provável que os políticos cedam a interesses de modo a convencerem os 51% de eleitores, consequentemente os 49% que não concordaram vão pagar na mesma a despesa, a que os 51% apoiaram. 2.2.3 Política Orçamental de reactivação, respectivas consequências e constrangimentos A política orçamental de reactivação pode gerar efeitos e consequências perversas, se não se providenciarem determinadas condições para o seu sucesso. Uma das consequências é o aumento das taxas de juro, caso a oferta de moeda não seja aumentada (devido ao aumento da procura da moeda). O aumento das taxas de juro pode ser também fruto do endividamento por parte do Estado, de modo a financiar as despesas orçamentais (a rarefacção dos fundos de empréstimo conduzem a um aumento das taxas de juro). O Estado aumentando as despesas sem o aumento das receitas, tem como consequência o aumento do défice, assim o Estado recorre ao financiamento por empréstimo (originando a consequência explicada anteriormente), como o Estado se sente obrigado a obter receitas suplementares de modo a combater o défice, é muitas das vezes obrigado a contrair novos empréstimos, agravando assim a situação (efeito “bola de neve”). Contudo há determinados constrangimentos relativamente a esta política: com o crescimento da divida pública reduz-se a margem de manobra do Estado, com a adesão de Portugal à União Europeia a intervenção por parte do Estado ficou mais limitada e com o Pacto de Estabilidade e crescimento, impondo regras muito estritas em matéria de disciplina orçamental a política orçamental ficou ainda mais limitada. 3. PALAVRAS-CHAVE: ECONOMIA PLANIFICADA; ECONOMIA DE MERCADO; NACIONALIZAÇÕES; PRIVATIZAÇÕES; MONOPÓLIOS; MECANISMOS DE MERCADO; ORÇAMENTO DE ESTADO; SALDO ORÇAMENTAL; DESPESA PÚBLICA; MECANISMO DE REACTIVAÇÃO.

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4. BIBLIOGRAFIA [1] MULLER, JAQUES; VANHOVE, PASCAL; LONGATTE, JEAN – DPECF2

Èconomie. Manuel & Applications, , 4ª Edition, editora Dunod, ISBN - 2100075071 , pp. 187-202.

[2] NEVES, JOÃO CÉSAR DAS; REBELO, SÉRGIO – Executivos interpelam

Portugal – Questões chave da nossa Economia, da editora Verbo.,1996, pp. 75-93. [3] NEVES, JOÃO CÉSAR DAS, “O que é a Economia?”,da editora Difusão Cultural,

ISBN – 9727091849 LINKS: [4] http://ssimone.no.sapo.pt/GPE.pdf [5] http://economia-12c.blogs.sapo.pt/11740.html [6]HTTP://WWW.NOVASFRONTEIRAS.PT/INDEX.PHP?AREA=INTERVENCOES&ID_TIPO=COM4451FB5ADF35F&ID=INT44522B803E7D6&PHPSESSID=E30831AF1CCABA5987D4EA549AE1B0CD [7] http://economia-12c.blogs.sapo.pt/11429.html [8]http://diarioeconomico.sapo.pt/edicion/diarioeconomico/opinion/editorial/pt/desarrollo/688491.html [9]http://pt.wikipedia.org/wiki/Escola_keynesiana#O_papel_do_Estado_na_economia.2C_segundo_Keynes [10] http://pt.wikipedia.org/wiki/Stiglitz