COPPE/UFRJ

A NOVA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL (1995/2009): UMA AVALIAO DO MODELO DE ORGANIZAO SOCIAL NA REA DA CINCIA & TECNOLOGIA

Fernando Otvio de Freitas Peregrino

Dissertao

de

Mestrado

apresentada

ao

Programa de Ps-graduao em Engenharia de Produo, COPPE, da Universidade Federal do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos necessrios obteno do ttulo de Mestre em Engenharia de Produo. Orientador: Marcos do Couto Bezerra Cavalcanti

Rio de Janeiro Julho de 2009

A NOVA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL (1995/2009): UMA AVALIAO DO MODELO DE ORGANIZAO SOCIAL NA REA DA CINCIA & TECNOLOGIA

Fernando Otvio de Freitas Peregrino

DISSERTAO SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DO INSTITUTO ALBERTO LUIZ COIMBRA DE PS-GRADUAO E PESQUISA DE ENGENHARIA (COPPE) DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSRIOS PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM CINCIAS EM ENGENHARIA DE PRODUO.

Aprovada por: ________________________________________________ Prof. Marcos do Couto Bezerra Cavalcanti, D.Sc.

________________________________________________ Prof. Cesar Leopoldo Camacho Manco, D.Sc.

________________________________________________ Prof. Fbio Luiz Zamberlan, D.Sc.

________________________________________________ Prof. Andr de Faria Pereira Neto, D.Sc.

RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL JULHO DE 2009

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Peregrino, Fernando Otvio de Freitas A Nova Administrao Pblica no Brasil (1995/2009): Uma Avaliao do Modelo de Organizao Social na rea da Cincia & Tecnologia / Fernando Otvio de Freitas Peregrino. Rio de Janeiro: UFRJ/COPPE, 2009. IX, 100 p.: il.; 29,7 cm. Orientador: Marcos do Couto Bezerra Cavalcanti Dissertao (mestrado) UFRJ/ COPPE/ Programa de Engenharia de Produo, 2009. Referncias Bibliogrficas: p. 77-85. 1. Gesto Pblica. 2. Reforma Gerencial. 3.

Organizao Social. I. Cavalcanti, Marcos do Couto Bezerra. II. Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE, Programa de Engenharia de Produo. III. Ttulo.

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Agradecimentos Nenhum trabalho humano, por mais solitrio que parea, se realiza sozinho. Por isso, seria injusto se no nomeasse aqueles que ajudaram essa jornada acadmica. Em primeiro lugar ao meu orientador e professor Marcos Cavalcanti por ter me convencido a retornar sala de aula para refletir sobre minha experincia de gestor pblico. Assim como tambm por ter iluminado essa minha caminhada com seu saber e vivacidade. Sou grato ao pesquisador Andr Pereira, que considero meu segundo orientador, por ter me ajudado a utilizar os instrumentos da pesquisa e da comunicao cientifica. Agradeo ao professor Csar Camacho pelo apoio e importante entrevista que me concedeu legitimada pela sua experincia de diretor da Organizao Social do Instituto de Matemtica Pura e Aplicada. Assim como aos coordenadores de administrao e finanas da OS-IMPA, Cssia Pessanha e Jos Luiz Perez, que com interesse e disposio se dispuseram a dar entrevistas sobre o objeto de meu estudo. Obrigado ao professor Fabio Luiz Zamberlan, pelas importantes contribuies ao aperfeioamento do meu trabalho. Ao professor Ricardo Galvo, um dos idealizadores da cooperao CBPF-COPPE, que permitiu o desenvolvimento de meus estudos voltados realidade da administrao pblica e da gesto das unidades de pesquisa do MCT. Aos meus professores do mestrado na pessoa do professor Michel Thiollent, aos colegas de turma atravs de Danielle Vieira, colega e incentivadora, e aos funcionrios do PEP na pessoa da sempre efetiva Ftima. diretoria da COPPE que sempre me abriu espaos para exercitar na prtica o tema da dissertao na Fundao COPPETEC. Fao isso atravs do amigo e ilustre diretor geral Luiz Pinguelli Rosa.

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Sou grato aos ex-governadores do Estado do Rio de Janeiro, Leonel Brizola, Anthony Garotinho e Rosinha Garotinho por terem me confiado as direes de importantes rgos do sistema de cincia e tecnologia, como a FAPERJ, o PRODERJ e a Secretaria de Estado de Cincia, Tecnologia e Inovao e com isso ajudado a ampliar minha maturidade de gestor pblico que serviu de lastro prtico para esse trabalho acadmico. Aos meus colegas da COPPETEC que me apoiaram nos momentos de intensa atividade. Represento eles nas pessoas de Andrew, Alexander, Tina e Lcia. Finalmente, os agradecimentos aos meus familiares. Primeiro ao meu pai (in memoriam) e minha me por me terem ensinado a virtude de procurar sempre trilhar e valorizar os caminhos da educao, do bem comum e da justia. Aos meus irmos e s minhas irms, representados por Jlia e Carol, pelo apoio em todos os momentos. E, para concluir, meus agradecimentos minha querida esposa Edir que, sem dvida, foi a grande e constante incentivadora dessa minha caminhada. Devo-lhe desculpas tambm pelos momentos de convvio roubados, assim como aos meus filhos Pedro, Tiago e Bruno. A eles dedico esse trabalho com carinho e amor pela compreenso e incentivo.

Fernando Peregrino

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Resumo da Dissertao apresentada COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessrios para a obteno do grau de Mestre em Cincias (M.Sc.)

A NOVA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL (1995/2009): UMA AVALIAO DO MODELO DE ORGANIZAO SOCIAL NA REA DA CINCIA & TECNOLOGIA

Fernando Otvio de Freitas Peregrino

Julho/2009

Orientador: Marcos do Couto Bezerra Cavalcanti

Programa: Engenharia de Produo

A dissertao analisa o funcionamento do modelo das Organizaes Sociais OS - proposto pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE, 1995), aplicado em unidades de cincia e tecnologia. Esse modelo, inspirado em reformas ocorridas em vrios pases nos anos 80, denominadas de a Nova Administrao Pblica (New Public Management), preconiza a incorporao de instrumentos gerenciais do setor privado pelo setor pblico. O trabalho realiza uma reviso das experincias internacionais e da trajetria da administrao pblica brasileira, seus movimentos de centralizao e descentralizao, visando situar em que cenrio ocorre essa iniciativa da OS. A metodologia utilizada foi a de estudo de caso tendo como unidade de anlise a Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada IMPA. A hiptese confirmada a de que o modelo da OS, apesar dos resultados positivos, sofre indcios de restries que podem ameaar a sua estabilidade, devido ao controle burocrtico que predomina na Administrao Pblica do pas. A dissertao no encontrou nenhuma evidncia de que o modelo de OS visa a desobrigao do Estado com as unidades de pesquisa, nem tampouco sua privatizao. vi

Abstract of Dissertation presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfillment of the requirements for the degree of Master of Science (M.Sc.)

THE NEW PUBLIC ADMINISTRATION IN BRAZIL (1995/2009): AN EVALUATION OF THE SOCIAL ORGANIZATION MODEL IN THE SCIENCE & TECHNOLOGY AREA

Fernando Otvio de Freitas Peregrino

July/2009

Advisor: Marcos do Couto Bezerra Cavalcanti

Department: Engineering of Production

This dissertation analyses the "Organizao Social" (OS - Social Organization), which was proposed in the Brazilian Directive Plan For The Reform Of The State Administrative Structure (PDRAE, 1995), as applied in science and technology institutions. This model, inspired by the reforms which had occurred in several countries in the 1980s, and denominated New Public Management, proposed the incorporation of private sector management techniques into the public sector. This study undertakes a revision of the international experience and the path taken by Brazilian public administration, with its tendencies towards centralization and decentralization, in order to clarify the scenario in which the OS initiative occurred. The methodology applied was a case study approach specifically to the case of the Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA the Institute of Pure and Applied Mathematics Association). The confirmed hypothesis was that the OS model, despite very positive results, is suffering restrictions that may threaten its stability. This is due to the bureaucratic control of Brazilian public administration. The dissertation found neither evidence that the Brazilian State has effectively relinquished direct control, nor that any privatization process has taken place.

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SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................. 1

CAPTULO I: A NOVA ADMINISTRAO PBLICA 1.1 Introduo .................................................................................................................. 7 1.2 A Nova Administrao Pblica: fundamentos tericos ........................................... 10 1.3 A Administrao Pblica Brasileira: histria e singularidades ............................... 15 1.4 A Reforma Proposta no PDRAE (1995) ................................................................. 19 1.5 Administrao de Unidades de Pesquisas: especificidades ..................................... 23 1.6 Concluses do Captulo ........................................................................................... 27

CAPTULO II: ORGANIZAO SOCIAL 2.1 Introduo ............................................................................................................... 29 2.2 Definies ............................................................................................................... 30 2.3 Discusso sobre o modelo ....................................................................................... 33 2.3.1 2.3.2 2.3.3 Preliminares ....................................................................................................... 33 Fontes consideradas ... 34 Aspectos relevantes do modelo. ........................................................................ 35

2.4 Concluses do captulo ........................................................................................... 41

CAPTULO III: METODOLOGIA E OBJETO DE ESTUDO 3.1 Introduo.. 43 3.2 Fundamentao terica da escolha do estudo de caso .......................................... 43 3.3 Unidade de Anlise: OS-IMPA .... .44 3.4 Dimenses a serem avaliadas ................................................................................ .46

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3.4.1 Dimenses Operacionais....................................................................................... 46 3.4.2 Dimenses Institucionais ......................................................................................49 3.5 Fontes da Pesquisa ...................................................................................................50 3.6 Concluses do Captulo............................................................................................ 51

CAPTULO IV: APRESENTAO E ANLISE DO CASO 4.1 Introduo................................................................................................................. 52 4.2 Premissas para discusso.......................................................................................... 54 4.3 Apresentao e anlise dos dados segundo as dimenses.........................................57

CONCLUSO.............................................................................................................. 71

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ...77

APNDICE A .............................................................................................................. 86 APNDICE B .............................................................................................................. 92 APNDICE C .............................................................................................................. 98 ANEXO ....................................................................................................................... 100

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INTRODUO

No incio dos anos 80, em plena expanso da globalizao, a imprensa e a academia passaram a discutir de forma sistemtica o papel do Estado na economia e na sociedade. De um lado, havia os que entendiam que o Estado tinha esgotado seu papel de promotor e agente ativo do processo econmico e social. De outro, posicionavam-se aqueles que preservavam a viso do papel do Estado como agente intervencionista na economia e promotor e executor de polticas sociais, o chamado Estado do Bem Estar Social. Os primeiros defendiam a privatizao de empresas pblicas que deveriam ser entregues competio do mercado. Para eles, o crescimento do Estado fez com que suas empresas e agncias se tornassem ineficientes, no apenas as que atuavam no mercado, como tambm as que atuavam na rea social. A alternativa apresentada foi denominada de Estado Mnimo. Segundo essa concepo, a globalizao e o neoliberalismo, atravs da abertura dos mercados, por si s uniformizariam o desenvolvimento entre os pases e conduziriam modernizao interna das sociedades e de seus Estados, assim como homogeneizao das economias. Esta viso sobre o funcionamento do capitalismo foi considerada mtica. Apesar de essa ambivalncia poder ser considerada um tanto artificial, ela revela duas das tendncias presentes no pensamento econmico daquela poca e que iriam se refletir em distintas vises sobre a questo gerencial do Estado. Na dcada seguinte, ou seja, nos anos 90, essa polarizao passou a ser contemplada com outra perspectiva: no se tratava de privatizar ou no, e sim de promover a melhoria da gesto do Estado. Esta seria uma condio necessria para que ele exercesse melhor seu papel, na economia e na sociedade. Um papel condizente com a nova realidade econmica mundial (DINIZ, 2002).

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Foi nesse contexto histrico que reformas administrativas foram implementadas em alguns pases como a Inglaterra, a Nova Zelndia e os EUA. Essas reformas visavam capacitar gerencialmente os Estados nacionais na implantao de polticas pblicas e na prestao de servios. De um modo geral, tais reformas foram inspiradas no modelo da New Public Management NPM - (Nova Administrao Pblica) que preconizava que os princpios gerenciais das empresas privadas passassem tambm a estar presentes no funcionamento dos governos e de suas polticas pblicas. Como a crise econmica mundial alimentava o processo inflacionrio e reduzia a capacidade financeira dos Estados, essas reformas deveriam enfrentar os desequilbrios fiscais atribudos baixa eficincia dos governos e a sua atuao na produo de bens econmicos de mercado, promoverem o controle dos gastos pblicos e realizar mudanas institucionais visando dot-lo de maior flexibilidade de gesto (REZENDE, 2004). No Brasil a NPM se materializou formalmente com a promulgao do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE) em 1995. Este Plano traduzia uma poltica explcita instituda pelo Governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso que visava, de um lado, privatizar grandes conglomerados pblicos e, de outro, introduzir mudanas no modelo da administrao pblica. Neste segundo caso, esse Plano guarda estreita semelhana com os princpios das reformas iniciadas na dcada anterior sob o modelo da NPM. Para dar conta de seu objetivo, o PDRAE (1995) subdividiu o aparelho do Estado brasileiro em quatro grandes segmentos: a) o ncleo de decises estratgicas integrado pelos Poderes Legislativo, Judicirio e o Executivo, alm do Ministrio Pblico. O Poder Executivo seria composto pela presidncia da repblica, os ministrios e suas estruturas auxiliares, todos responsveis pelo planejamento e formulao de polticas

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pblicas; b) o ncleo de atividades exclusivas do Estado, que corresponderia aos servios que s o Estado pode realizar, como regulamentar, fiscalizar e fomentar cobrana e fiscalizao de impostos, poder de polcia e os servios bsicos como a previdncia social e o controle do meio ambiente; c) o ncleo de servios noexclusivos que incluiria setores onde o Estado atuaria com organizaes privadas. Nesse caso o Estado no abdica sua presena, pois estes setores envolvem os direitos humanos e produzem benefcios sociais relevantes para toda a sociedade, como sade e educao; d) o ncleo de produo de bens e servios para o mercado. Neste ncleo atuariam empresas que visam o lucro, mas que permaneceriam nas mos do Estado, sobretudo em setores de infra-estrutura, onde no possvel fazer o controle pelo mercado. Por essa razo, quando privatizadas, essas empresas deveriam ser controladas rigidamente pelo poder pblico. Do ponto de vista da Administrao Pblica, essa reforma tinha como objetivo instituir um modelo gerencial com duplo objetivo estratgico: criar o controle por resultados dessa administrao e ampliar a descentralizao na execuo de servios pblicos. Uma das proposies do PDRAE (1995) foi a criao das Organizaes Sociais (OS) - entidades privadas, com autonomia e flexibilidade de gesto, que atuariam no setor de servios no-exclusivos do Estado. As OS manteriam uma relao de parceria com o Estado atravs de um contrato de gesto com metas a serem cumpridas por seus gestores. Na rea da Cincia e Tecnologia essa transformao tambm pode ser percebida. O Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA) tornou-se a primeira entidade do Estado a ser transformada em OS (2000)1, passando a ser denominado oficialmente de Associao Instituto de Matemtica Pura e Aplicada, seguindo assim o que

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Decreto No. 3.605, de 20 de setembro de 2000.

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determinava a Lei 9.637/98 que institua os parmetros de regulamentao do modelo de Organizao Social. O setor de cincia e tecnologia, que h muito reclamava uma maior flexibilizao e autonomia de gesto para suas entidades, teve com a criao das OS uma oportunidade de realizar, na prtica, essa aspirao gerencial

(SCHWARTZMAN, 1994). O objetivo desta Dissertao discutir as virtudes e os problemas relacionados com o funcionamento do modelo de Organizao Social. Assim, cabe a este trabalho verificar, por exemplo, em que medida este modelo est operando de acordo com as caractersticas originalmente estabelecidas no PDRAE (1995). Alm disso, seu objetivo observar a presena de eventuais ameaas e obstculos sua continuidade, tendo em vista oferecer subsdios de reflexo e ao para a sociedade, os governos e, em particular, a comunidade de cincia e tecnologia. A unidade de anlise ser o IMPA. Sua escolha se justifica, sobretudo pelo fato desta entidade possuir a mais duradoura experincia como OS no campo das instituies de cincia e tecnologia do Brasil. O IMPA representa, portanto, adequado campo de observao dessa experincia. Metodologicamente nossa opo foi a pesquisa qualitativa. Ela ser viabilizada atravs do levantamento de diferentes fontes documentais, tais como contratos de gesto, assim como relatrios de avaliao, e a realizao de entrevistas semi-estruturadas com seus gestores principais. A anlise desse material ser precedida por um levantamento bibliogrfico sobre o tema. A questo que orienta essa investigao a seguinte: at que ponto a flexibilidade do modelo na gesto dos recursos humanos, do oramento e do processo de compras de bens e servios pode ser considerada uma vantagem que as Organizaes Sociais tm em relao organizao pblica tradicional? Assim, a questo pode ser apresentada da seguinte forma: em que medida o IMPA, como uma OS, est ou no perdendo sua autonomia de

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gesto e flexibilidade operacional devido gradativa imposio de normas de controle burocrtico em detrimento do controle pelos resultados? Em que medida essa situao pode comprometer o desempenho da Organizao ou mesmo levar ao fracasso do modelo? A hiptese que temos que o modelo OS um modelo de gesto teoricamente flexvel, mas que vem sendo, aos poucos, tolhido e burocratizado, que pode se transformar em algo muito semelhante s entidades pblicas no modelo burocrtico. Entendemos que este trabalho se justifica enquanto um esforo analtico de uma experincia. Passados mais de dez anos de sua concepo e do incio da implantao do PDRAE (1995) so escassas as avaliaes do modelo (MATIAS-PEREIRA, 2008). Este trabalho no visa apenas apresentar as adequaes ou mudanas necessrias, maiores ou menores, desse modelo. Ele pretende oferecer subsdios para que os agentes sociais possam tomar suas decises sobre que modelo mais adequado para implementar e gerenciar as polticas pblicas na rea da Cincia e Tecnologia no Estado brasileiro, independentemente das acirradas disputas polticas e ideolgicas que emergem da temtica. Disputas essas que tm limitado, ou praticamente interditado, o debate sobre a ineficincia da Administrao Pblica brasileira e o significado da busca de modelos alternativos como o analisado aqui. No final do ano 2008, pouco tempo antes da concluso deste trabalho a temtica da presena do Estado na sociedade voltou a adquirir relevncia na agenda mundial. A crise econmica global do sistema financeiro internacional fora causada pela ausncia de mecanismos de controle dos Estados nacionais dos pases desenvolvidos, revelando ainda mais a importncia do objeto em estudo. O desafio, portanto, ser realizar uma reflexo analtica sobre as Organizaes Sociais, discutindo em que medida elas ofereceram melhores condies de trabalho aos que

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atuam em setores no-exclusivos do Estado brasileiro. Uma inovao de gesto pblica inscrita em uma cultura poltica marcada pelo patrimonialismo e clientelismo. O trabalho se divide em quatro captulos. O primeiro apresenta uma anlise de parte da produo bibliogrfica internacional sobre a Nova Administrao Pblica. Nele sero apresentados exemplos de experincias em alguns pases desenvolvidos. No mesmo captulo, ser feita uma breve anlise histrica da evoluo das reformas administrativas do Brasil desde o sculo XX enfatizando sua tendncia pendular para a centralizao e/ou a descentralizao. Finalmente apresentaremos sumariamente alguns pontos presentes na discusso dos fracassos, virtudes, potencialidades e limitaes da reforma empreendida atravs do PDRAE (1995). No segundo captulo ser apresentado o modelo das OS, contendo seus principais conceitos, sua sustentao jurdica, institucional e seus mecanismos de gesto. Nele tambm sero apresentadas as principais controvrsias acadmicas sobre esse modelo, e sobre sua aplicao em unidades de pesquisa do MCT. No terceiro captulo ser discutida a fundamentao terica da escolha da metodologia da pesquisa e os mtodos de coleta de dados que foram adotados. Assim, ser apresentada a justificativa da seleo da unidade de anlise do estudo de caso, as dimenses e critrios projetados para anlise, bem como as fontes selecionadas da pesquisa. No quarto captulo sero apresentadas algumas premissas para discusso e os dados recolhidos e discutidos luz dos critrios adotados. Finalmente, na concluso sero apresentadas respostas e consideraes gerais sobre a pergunta central, alm de algumas recomendaes de continuidade dos estudos sobre a temtica.

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CAPTULO I - A NOVA ADMINISTRAO PBLICA

1.1 Introduo Antes de entrar no tema do captulo, conveniente recuperar alguns conceitos sobre o Estado. Com efeito, o Estado Moderno constitudo de vrios organismos e estruturas, tais como os poderes legislativo, judicirio e executivo e o aparato legal e normativo. Ele est inserido em um determinado territrio, chamado tambm de sociedade. Com seu poder busca monopolizar as regras que devem ser seguidas por todos (OUTHWAITE e BOTTOMORE, 1993). Segundo HAM e HILL (1993), O Estado profundamente influente na vida dos cidados e das sociedades em geral, do nascimento morte, o destino dos indivduos regulado e controlado por agncias governamentais em um grau nunca visto [...] o que distintivo sobre o Estado moderno so o carter e a extenso de sua interveno HAM e HILL (1993, pg. 39),

Para HAM e HILL (1993), discutir o papel do Estado tambm discutir o sistema burocrtico que rege seu funcionamento. Assim, para estes autores, diferentes vises do papel do Estado correspondem a diferentes papis da burocracia. Max Weber considerava a expanso da administrao burocrtica como um produto natural da evoluo da sociedade moderna. No seu entender, a burocratizao causa e efeito de um sistema poltico e econmico cada vez mais complexo. BENDIX (1969) recupera algumas idias de Weber afirmando que este pensador admitia que a burocracia deixara de ser uma aliada para ser uma inimiga do capitalismo. Na Era Moderna, quando predominava o Estado absolutista a burocracia foi essencial para o funcionamento da empresa mercantil. Atualmente, a burocracia vista como uma fonte de subsistncia

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para uma pequena burguesia no aparelho do Estado, podendo chegar a inibir o lucro privado (GERTH E MILLS, 1948). Weber considerava ainda que a burocracia permitia que o Estado tivesse poder para se auto-gerenciar, sem que houvesse qualquer interferncia externa, colocando-se assim margem do controles dos segmentos dominantes da sociedade capitalista (HAM e HILL, 1993). Tal conceito muito oportuno para que possamos comear a refletir sobre a lgica do controle que domina a administrao pblica burocrtica versus a lgica de resultado enfatizada pelo modelo de administrao gerencial (REZENDE, 2004). A burocracia moderna prima pelo atendimento a requisitos racionais e legais e, com isso, formalidade e separao entre a dimenso do que pblico e do que privado. Alm disso, a burocracia est submetida a um conjunto de leis estveis que do s suas aes um elevado grau de previsibilidade. O sistema que se ope racionalidade legal o da racionalidade substantiva atravs do qual a burocracia busca alcanar seus fins. Para atingir essa meta necessrio que haja maior flexibilidade e liberdade de ao, margem das formalidades exigidas pela racionalidade legal (SCHWARTZMAN, 2006). Essa viso burocrtica do Estado contraria o pensamento econmico liberal preconizado por Adam Smith, que atribua ao Estado o papel de vigia noturno ou de um mero guardio da propriedade privada e de um interventor na economia (OUTHWAITE e BOTTOMORE, 1993). Segundo essa mesma lgica, as funes econmicas do Estado seriam garantir a ordem interna, o cumprimento dos contratos e fornecer servios de utilidade pblica, deixando ao mercado o papel de criar e distribuir as riquezas (DE PAULA, 2005). Foi nesse contexto em que predominava o Estado liberal, no incio do sculo XX, que ocorreu a expanso do capitalismo industrial-monopolista marcando territorialmente o

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aumento do poderio econmico de algumas naes sobre outras. A grande crise de 1929 marcou um momento de inflexo no liberalismo. Alm de no ter sido prevista, ela foi considerada por muitos analistas como o colapso do modelo liberal. A partir de ento foram sendo criadas novas teorias econmicas, como a do economista britnico John Maynard Keynes. Sua poltica econmica alternativa, chamada de Estado do Bem Estar Social, estava posicionada na direo oposta ao Estado liberal. Para ele deveriam ser ampliados os gastos pblicos na promoo do desenvolvimento econmico, na gerao de empregos e no acesso da populao aos servios sociais (REZENDE, 2004). Com o fim da Segunda Guerra Mundial e o incio da Guerra Fria, o ideal do Estado do Bem Estar Social passou a ser uma ferramenta que os pases capitalistas utilizaram para diluir os conflitos sociais e apresentar uma alternativa ao modelo sovitico vigente e concorrente. Apesar disso, as idias de Keynes no foram aceitas por todos. Diversas outras escolas e teorias emergiriam questionando o modelo do Estado do Bem Estar Social, entre elas a de Chicago, a Austraca, a de Mont Pelerin Society, a teoria da Escolha Pblica, a Escola de Virgnia e a Agency Theory (DE PAULA, 2005). Na dcada de 1970, o modelo keynesiano passou a ser mais questionado diante da baixa capacidade dos Estados nacionais em atender s demandas sociais com eficincia, eficcia e efetividade. As falhas do Estado tornaram-se ainda mais evidentes durante o processo inflacionrio, e chegaram a ameaar o equilbrio fiscal de alguns governos (REZENDE, 2004). Com a crise do modelo sovitico de dominao e o fim da Guerra Fria, simbolizado pela derrubada do muro de Berlim, o modelo do Estado intervencionista passou a ser mais sistematicamente criticado. Aos poucos foi sendo formulada a alternativa de um modelo calcado na idia de um Estado mnimo, apoiado na lgica do mercado e com

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menos interveno estatal na economia. A crise do modelo sovitico dos anos 80 ajudou a construir a hegemonia dessa concepo no mundo inteiro. Alm disso, ela recebeu apoio da alta burocracia dos organismos multilaterais (FMI, Banco Mundial) atravs do Consenso de Washington (1989). Assim comeou a ser construda uma nova reforma gerencial do Estado capaz de fortalecer sua eficincia na implementao de polticas pblicas e de afastar sua presena das atividades econmicas: base do novo padro da economia capitalista globalizada (DINIZ, 2002).

1.2 A Nova Administrao Pblica: fundamentos tericos O conceito da Nova Administrao Pblica (New Public Management - NPM) foi construdo nesse contexto social e ideolgico, sendo o produto de iniciativas de reformas administrativas desenvolvidas no Reino Unido, Estados Unidos, Austrlia e Nova Zelndia (DE PAULA, 2005). A literatura acadmica contempornea revelou que a construo desse conceito tambm est associada s presses externas por servios pblicos melhores com custos mais baixos (GUIMARES, 2003). O fato que tal fenmeno se espalhou largamente no mundo, inspirando reformas em outros pases e continentes, como foi o caso da Amrica Latina. Neste caso, muitas prticas e idias foram prescritas e impulsionadas pelo chamado Consenso de Washington (1989), um conjunto de dez medidas recomendadas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Mundial (BIRD) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para pases em desenvolvimento, entre elas a reduo do tamanho do Estado. Mais tarde, em 1994, o Banco Mundial preconiza a adoo de mecanismos de gesto do setor privado pela administrao pblica e o envolvimento da comunidade na prestao de servios pblicos (DE PAULA, 2005)

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Muitos autores consideram que o modelo britnico foi um precursor da NPM. Sua origem remonta ao final da dcada de 70. Suas propostas visavam reduzir a mquina pblica, o nmero de funcionrios e o custeio. Alm disso, o modelo britnico inclua iniciativas de avaliao de desempenho dos servidores. Isso no significa que o estado britnico tenha reduzido seus gastos, na verdade eles permaneceram em torno de 40 a 45% (FERLIE et all 1999). Ou seja, a reforma britnica no parece ter atingido os objetivos propostos, ao menos no que tange reduo dos gastos pblicos. Um dos programas britnicos mais destacados poca foi o das agncias Next steps. Este programa propunha a descentralizao de atividades do Estado atravs da criao de organismos denominados de Agncias Executivas do Estado que se assemelham s OS pois se organizavam em torno de objetivos e mantinham contratos de gesto com os respectivos ministrios. A Nova Administrao Pblica no Reino Unido assumiu as seguintes caractersticas: 1) descentralizou o Estado, separando as atividades de planejamento das de execuo; 2) privatizou empresas estatais; 3) terceirizou os servios pblicos; 4) regulamentou as atividades terceirizadas; 5) e utilizou ferramentas gerenciais oriundas do setor privado (DE PAULA, 2005). Na Austrlia, foi criado modelo semelhante. Neste caso, ele foi denominado Service Reform Act. Suas motivaes tambm se assemelham s identificadas no Reino Unido. Esse modelo voltava-se para combater algumas das deficincias reconhecidas do servio pblico (De PAULA, 2005). Na Nova Zelndia tambm foram realizadas reformas tanto econmicas quanto administrativas. Neste caso foi promovida a descentralizao do Estado e a transferncia de atividades econmicas para a iniciativa privada, e foram estabelecidos contratos de trabalho no setor pblico tendo como base parmetros da empresa privada. Porm, a reforma da Nova Zelndia privilegiou a introduo da accountability. Por seu

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intermdio a responsabilidade das decises passou a ser dos administradores. A reforma na Nova Zelndia foi promulgada atravs do State Sector Act (1988) e do Public Finance Act (1989). Tais instrumentos legais concediam aos rgos pblicos a responsabilidade pelo planejamento, pela previso de recursos utilizados e pelos indicadores de aferio de metas e perfomance. Alm disso, estabeleciam os critrios para medir a qualidade dos servios prestados (DE PAULA, 2008). Nos Estados Unidos da Amrica a NPM foi institucionalizada atravs do National Performance Review (1993), que foi promulgado em consonncia com o Government Performance and Results Act (1993), quando ento foram criadas as Perfomance-Based Organizations (PBOs), muito semelhantes ao que mais tarde veio a se chamar de OS no Brasil, (REZENDE, 2004). Como se verifica, as iniciativas para resolver o problema do funcionamento do Estado no se limitaram a um pas. Pelo contrrio. PEREIRA-MATIAS (2008) analisa esse fenmeno da seguinte forma: Existe uma tendncia de que os problemas que muitos pases possuem so comuns aos demais, para os quais se podero encontrar solues semelhantes. Assim, despesa pblica elevada na economia, baixo nvel de eficincia, eficcia e efetividade na administrao pblica, crescente nvel de insatisfao dos cidados com a qualidade dos servios prestados pela administrao pblica, so problemas inerentes a quase todos os pases (PEREIRA-MATIAS, 2008, pag. 65).

Apesar de existirem muitas semelhanas entre os diferentes processos de implantao do modelo NPM, cabe enfatizar as singularidades regionais, recuperando o que disse Simon Schwartzman: As sociedades no europeias [Amrica Latina, China e ndia] se modernizaram por caminhos distintos do experimentado pelas

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sociedades europeias, por causa de suas origens prprias. A pergunta que se coloca se estes tipos de caminhos alternativos para a modernidade permitem produzir formas de organizao poltica e social bem sucedidas, de forma comparvel ao que podemos presumir tenha ocorrido na tradio europeia. (SCHWARTZMAN, 2006, pg. 2). Uma das crticas mais severas NPM veio de H. Moore, professor da Havard School of Government. Em seu livro, MOORE (1999) afirma que a NPM limitada, pois focada apenas na eficincia. Ela despreza valores importantes da atividade pblica, tais como a diferena entre a dimenso constitucional e os mecanismos de mercado: o papel do governo em resolver conflitos e definir metas nacionais; o governo e seu monoplio de uso da fora e o governo como investidor no futuro do pas. MOORE (1999) considera a NPM um modelo simplista, pois no leva em conta que os valores sociais nem sempre coincidem com a satisfao do consumidor e que o cidado no apenas consumidor, ele representa papis sociais e polticos na sociedade. Assim, alguns autores insistem em identificar e valorizar os fatores especficos culturais e econmicos que interferiram no processo de organizao da Nova Administrao Pblica, apesar de reconhecerem muitas semelhanas entre os diferentes modelos e experincias (DE PAULA, 2005). FERLIE et all (1999) realizaram um esforo de sistematizao das experincias que se acumulavam em espaos territoriais e culturais diferentes e produziram distintos modelos de NPM, sistematizados em quatro tipos, a saber: NPM/Modelo 1, denominado tambm de Impulso para a eficincia. Provocou muitas contestaes, pois tentou realizar uma cpia do setor privado no setor pblico espelhando conceitos toscos de eficincia, adotando o sistema comandocontrole, a prevalncia do controle financeiro e o monitoramento

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do desempenho. O governo de Margareth Thatcher representou bem esse modelo; NPM/Modelo 2, denominado de Downsing e descentralizao. Seguiu a premissa inversa do modelo anterior pois privilegiou a descentralizao, a busca de flexibilidade, a prioridade para pequenas unidades a grandes estruturas, desenvolveu o incremento da terceirizao e, finalmente, a separao entre um pequeno ncleo estratgico e uma grande periferia operacional; NPM/Modelo 3, chamado de Em busca da excelncia. Conhecida corrente dos anos 80, era uma combinao da racionalidade do Modelo/NPM 1 e correntes de pensamento que valorizam mais as relaes humanas. Rejeita a abordagem racional do primeiro modelo e d nfase a valores, cultura, ritos e smbolos presentes no modo das pessoas que integram uma organizao; NPM/Modelo 4, chamado de Orientao para o Servio Pblico. Representa a fuso das ideias de gesto dos setores pblico e privado, privilegiando a administrao pblica inovadora, e tem nos autores Osborne e Gaebler do famoso ttulo Reinventando o governo, editado em 1992, um expressivo exemplo de suas ideias, tais como qualidade total, a busca da excelncia dos servios pblicos e a substituio do foco no cliente pelo foco no usurio. Este modelo tambm negava o papel dos mercados na definio dos servios pblicos e dava prioridade participao e responsabilidade como preocupaes legtimas do setor pblico. (FERLIE et all, 1999, pg. 26). Em resumo, os modelos e as experincias da NPM expressam diferenas significativas. Estas diferenas permitem que sejam constitudas distintas formas de organizao pblica, incluindo at modelos organizacionais hbridos, onde traos do modelo burocrtico e do modelo gerencial convivem em um mesmo espao organizacional (FERLIE 1999).

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1.3 A administrao pblica brasileira: histria e singularidades Para melhor compreender as reformas recentes da administrao pblica brasileira necessrio fazer o resgate de seu processo histrico de construo. Nela, como veremos, esto presentes traos de sua evoluo que nos remetem a origens remotas. At 1930, por exemplo, o Estado brasileiro apenas esboou alguns esforos de implantar sua burocracia como Max Weber a compreendia, ou seja, uma organizao estruturada com funes definidas, formalizao de seus atos, regulamentos e decises, com autoridade e hierarquia, com deveres e direitos estabelecidos para os funcionrios, os quais tinham salrios pr-definidos e escalonados, relativa estabilidade e penses (HILL e HAM, 1993). At ento, o Estado brasileiro era um verdadeiro mercado de troca de votos por cargos pblicos, ou seja, uma combinao de clientelismo e patrimonialismo (RESENDE, 2004). A literatura acadmica instituiu tradicionalmente que, a partir de 1930, o Brasil comeou a deixar de ser agrrio para ser um pas industrial. Apesar de muitos indcios industrializantes serem verificados antes desta data, inegvel que o Estado incrementou o processo de modernizao de suas estruturas, tendo em vista capacit-lo a exercer um papel de motor do desenvolvimento. Parte deste desenvolvimento dizia respeito ao processo de substituio de importaes e a implantao dos primeiros grandes complexos industriais, atravs da concesso de crdito pblico, incentivos fiscais e eliminao das barreiras alfandegrias, (COSTA, 2008). A reforma empreendida pelo Governo Vargas visava dotar o Estado de instrumentos que facilitassem sua performance gerencial, comeando pela gesto dos recursos humanos e oramentrios. A expanso do Estado obrigou tambm a implantao de sistemas de controle visando dar conta da herana do patrimonialismo e do clientelismo predominantes desde o perodo anterior.

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Durante o Estado Novo (1937-1945) foi criado o Departamento Administrativo do Servio Pblico - DASP (1938): um marco na reforma empreendida por Vargas. Este rgo foi responsvel pela formulao e implantao da reforma administrativa. O DASP acumularia as funes de planejar e gerenciar os recursos humanos e as compras governamentais, (REZENDE, 2004). Aparentemente, a era Vargas construiu um modelo weberiano de centralizao e profissionalizao da burocracia. Porm, alguns autores assinalam que durante este perodo (1930/1954) foram dados alguns passos importantes no sentido da descentralizao da execuo dos servios pblicos. Um dos exemplos neste sentido foi a criao de 56 agncias estatais at o ano de 1945, ou seja, englobando empresas pblicas, sociedades de economia mista e fundaes (COSTA, 2008). Entre 1952 e 1962, alguns servios pblicos tornaram-se ainda mais descentralizados por meio de instrumentos de delegao de competncias, de fixao de esferas de responsabilidade e de prestao de contas das autoridades. Este perodo foi marcado pela diviso entre a administrao direta - sujeita a regras rgidas e controles - e a administrao indireta ou descentralizada - constituda de empresas, institutos e grupos especiais ad hoc. Os rgos da administrao indireta passaram a gozar de maior autonomia gerencial. Um dos exemplos neste sentido foi a capacidade que passaram a ter de recrutar quadros sem concurso, remunerando-os de acordo com o mercado. Outro pode ser verificado na execuo do Plano de Metas de JK realizado por grupos executivos (COSTA, 2008). Em 1967, foi promulgado o Decreto-Lei 200. Ele tido como um marco na histria recente da administrao pblica brasileira. Por seu intermdio foi editada a denominada Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal. Ela consistia de cinco princpios fundamentais que passaram a demarcar o Estado brasileiro, a saber:

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planejamento, coordenao, descentralizao, delegao de competncia e controle. Este instrumento jurdico definia o enquadramento das autarquias, empresa pblica, sociedade de economia mista e fundao pblica. Enquanto as fundaes, autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista tinham como objetivo dar maior agilidade e flexibilidade s aes do governo e melhor atender s demandas da sociedade e do Estado, a administrao direta permanecia submetida aos marcos do modelo burocrtico, formal e legal. Assim, o Decreto-Lei 200/67 criava um modelo hbrido (burocrtico e gerencial), com capacidade proposta de intervir na vida social e econmica do pas, (COSTA, 2008). Com o fim do regime militar e a institucionalizao da democracia, as iniciativas no campo da administrao pblica continuaram mesclando iniciativas burocrticas com medidas de cunho gerencial. E justamente esse movimento de combinao do modelo burocrtico com o modelo gerencial no interior da administrao pblica a moldura do estudo focado na presente Dissertao. Assim, o incremento dos mecanismos de controle e a reduo do formalismo e do incentivo descentralizao, que foram acompanhados pelo fortalecimento da administrao direta, com o incremento da profissionalizao da burocracia atravs da criao da Escola Nacional de Administrao Pblica ENAP em 1986. Assim, a Histria da administrao pblica brasileira pode ser caracterizada por movimentos de centralizao e descentralizao, pelo convvio de modelos burocrticos incompletos e modelos gerenciais, portanto hbridos, fruto, tudo indica, de reformas que padeceram da falta de planejamento e de meios eficazes que dessem conta de sua implementao, (COSTA, 2008). A Constituio de 1988 diminuiu a distncia entre a administrao direta e indireta e, ao mesmo tempo, reduziu a flexibilidade dos rgos da administrao indireta, at ento

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considerada o setor mais dinmico da administrao pblica no Brasil. Um dos exemplos nesse sentido foi a institucionalizao de um nico regime de trabalho para todos os servidores, o chamado Regime Jurdico nico (Lei 8112/.90). Este instrumento visa valorizar o mrito e a transparncia, mas parece no ter se mostrado eficaz do ponto de vista gerencial em todos os campos da administrao em que foi aplicado (ABRUCIO, 2007). Embora a Constituio de 1988 tenha produzido algumas medidas modernizadoras do ponto de vista poltico, como o fortalecimento do Ministrio Pblico, as dificuldades para sua implementao esbarraram no forte aparato burocrtico (ABRUCIO, 2007). Assim, a Constituio de 1988 parece limitar ainda mais o cumprimento da funo executiva dos rgos da administrao indireta, pois fortalece a lgica do controle em detrimento da lgica dos resultados. O Governo Collor (1990/1992) empreendeu uma reforma que visava retirar o Estado da cena econmica e a racionalizar sua ao. Para tanto, realizou cortes abruptos de pessoal e construiu uma campanha difamatria e desagregadora do servio pblico (ABRUCIO, 2007). Observando essa trajetria, v-se que a histria da administrao pblica brasileira foi marcada por diferentes e sucessivas reformas. Porm, duas delas deixaram marcas profundas: uma foi instituda durante o Estado Novo, como j visto, com a criao do DASP (1938), e a outra promulgada durante o regime militar: chamada de a Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal, ou seja, o Decreto-Lei 200/67. Dessa forma, alm de percorrer uma trajetria marcada por modelos hbridos em sua natureza, a institucionalizao das reformas administrativas mais profundas no Brasil ocorreu exatamente em dois momentos de organizao autoritria do poder poltico nacional (DINIZ, 2001).

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Portanto, essas reformas, ao no emergirem em ambientes democrticos que exigem planejamento, negociao e debate entre diversos segmentos da elite poltica e social, no contriburam para o desenvolvimento da capacidade do Estado em empreend-las sob a democracia, dada a escassez de experincias que ajudassem na implementao de novos modelos (ABRUCIO, 2007).

1.4 A Reforma proposta no PDRAE (1995) Em 1995, foi promulgado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE, 1995), dividido em nove captulos ao longo de 49 pginas. Do ponto de vista administrativo, sua implantao encontrou um Estado profundamente centralizado, burocrtico e formalista, contendo restries constitucionais descentralizao e aos mecanismos gerenciais. Como mencionamos acima, a tradio brasileira foi realizar reformas administrativas em contextos autoritrios. Do ponto de vista poltico, o pas tinha, portanto, pouca experincia em conduzir reformas em um regime democrtico (ARBUCIO, 2007). A reforma preconizada no PDRAE (1995) tinha como objetivos: (1) redefinir os objetivos da administrao pblica que passaria a estar voltada para o cidado-cliente; (2) aperfeioar as funes e instrumentos de coordenao, formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas; (3) flexibilizar as normas e simplificar os procedimentos; (4) instituir um novo desenho das estruturas descentralizadas; (5) aprofundar a profissionalizao dos funcionrios. Muitas destas idias j haviam sido formuladas anteriormente mas no tinham sido implementadas. Do ponto de vista econmico, este Plano tinha como estratgias o abandono de polticas protecionistas e a liberao da economia para importao de bens de consumo e capitais. O princpio bsico era o Estado reduzir seu papel de executor de polticas pblicas e de prestador de

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servios, reservando-se a exercer o papel de regulador ou promotor destes servios e polticas. Em sintonia com os princpios da Nova Administrao Pblica, o PDRAE (1995) defendia o ajuste fiscal; a reforma econmica orientada para o mercado que aumentasse a capacidade de competio internacional do Pas; a reforma da previdncia; a criao de novos instrumentos de poltica social e a reforma do aparelho do Estado. Com isso, esperava-se que o Estado aumentasse sua governana e tivesse a capacidade de implementar de forma eficiente polticas pblicas (COSTA, 2008). Naquela situao, a questo no era de governabilidade, ou seja, sustentao poltica para governar, mas sim de governana, dito de outro modo, de capacidade de implementao de polticas pblicas, devido aos problemas de ineficincia da administrao pblica (MARE, 1998). O PDRAE (1995) seguiu as recomendaes do FMI, Banco Mundial e Banco Interamericano, que atravs do Consenso de Washington prescreviam para os pases endividados: realizar o ajuste estrutural do dficit pblico; reduzir a presena do Estado; acabar com as restries ao capital externo; abrir o Pas s instituies financeiras internacionais; desregulamentar a economia; reestruturar o sistema previdencirio; aumentar o investimento em infra-estrutura bsica e fiscalizar o gasto pblico (DE PAULA, 2005). Uma das caractersticas bsicas do PDRAE (1995) est associada forma em que classifica propriedade pblica: estatal e no-estatal. No primeiro caso esto os bens sob controle direto do Estado. No segundo, esto os bens que, embora no sejam do Estado, servem ao interesse pblico. Estes bens podem ser representados por entidades sem fins lucrativos dedicadas a prestar servios sociedade, tais como fundaes e sociedades de

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interesse pblico e beneficente. Essa distino fundamental para que possamos entender o surgimento e a natureza das OS. DE PAULA (2008), especificou assim essa diviso: (1) atividades exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fiscalizao, o fomento e a formulao de polticas pblicas. Estas atividades pertencem ao domnio do ncleo estratgico do Estado, composto pela Presidncia da Repblica e os ministrios (Poder Executivo), sendo realizadas pelas secretarias

formuladoras de polticas pblicas, as agncias executivas e as agncias reguladoras; (2) as atividades no exclusivas do Estado: servios de carter competitivo e atividades auxiliares ou de apoio. No mbito das atividades de carter competitivo esto os servios sociais (sade, educao e assistncia social) e cientfico que seriam prestados tanto pela iniciativa privada, quanto pelas

organizaes sociais que integrariam o setor pblico no estatal. J as atividades auxiliares ou de apoio, necessrias ao funcionamento do aparelho do Estado, como limpeza, vigilncia, transporte, servios tcnicos, manuteno, entre outras, seriam submetidas licitao e contratadas com terceiros, (DE PAULA, 2008:126).

Uma segunda caracterstica merece destaque. Trata-se da ideia de implantar uma administrao baseada em resultados, trazida do ambiente empresarial, conforme prescrevia a NPM, mas que aqui foi introduzida pelo ex-ministro Bresser Pereira (ABRUCIO, 2007). Para viabilizar essa viso, o PDRAE (1995) props que fossem realizados trs Projetos Bsicos: o primeiro visava oferecer basicamente o suporte tcnico implantao dos dois outros; o segundo criava as Agncias Autnomas, sejam elas Agncias Executivas ou Agncias Reguladoras e, finalmente, o terceiro visava a implantar as

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Organizaes Sociais (OS) que deveriam estar voltadas para a descentralizao das atividades e servios pblicos no-exclusivos do Estado. Em 1998 foi promulgada a Lei 9637/98, que define o funcionamento da OS. Em seu artigo 1 , consta que as Organizaes Sociais so: pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.

Para as autarquias2 e fundaes responsveis por atividades exclusivas do Estado, o PDRAE (1995) props as denominadas Agncias Executivas. Tal modelo foi institudo na Lei 9649/98, que no seu Artigo 51 autoriza o Poder Executivo, atravs de ato do Presidente da Repblica, a qualificar como Agncia Executiva a autarquia ou fundao que tenha um plano estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento e ter celebrado contrato de gesto com o respectivo Ministrio Supervisor. Mas o suporte jurdico mais importante para sustentar as reformas pretendidas pelo PDRAE (1995) foi a promulgao da Emenda Constitucional N 19, de 4 de junho de 1998, denominada, em si, por LIMA (2000) como a Reforma Administrativa que revisou o pargrafo 8, do Artigo 37 da CF (1988) da seguinte maneira: a autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato (grifos nossos) a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade,

Autarquia uma unidade administrativa descentralizada inserida na estrutura da administrao pblica brasileira, com certo grau de liberdade e flexibilidade. Ela destinada a realizar atividades especficas. No possui autonomia para definir suas polticas administrativas e age como uma extensodo Estado (REZENDE, 2004),

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cabendo lei dispor sobre: I o prazo de durao do contrato; II os controles e critrios de avaliao e desempenho, direitos e obrigaes e responsabilidades dos dirigentes; III - a remunerao de pessoas.

Assim, abria-se a possibilidade de, atravs de um contrato, eximir organizaes como as OS das regras rgidas do controle burocrtico. Esses contratos, denominados de Contratos de Gesto, passaram a ser o principal instrumento para viabilizar a nova parceria entre o Estado e as organizaes privadas que seguiram o modelo das OS. A dimenso hbrida, que utiliza parmetros burocrticos e modernizantes tambm pode ser observada na Emenda Constitucional 19/98. Nela existem referncias ao critrio gerencial da eficincia colocado ao lado dos princpios tradicionais do modelo burocrtico, como a legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade (CF, 1988). Com efeito, podemos considerar que a partir da Emenda 19 ficou institucionalizada na prpria constituio a convivncia de princpios da administrao pblica burocrtica com um dos princpios bsicos da administrao gerencial, como havia sido identificada nas experincias de reformas administrativas durante o sculo XX.

1.5 Administrao de unidades de pesquisas: especificidades As unidades de pesquisa do Ministrio de Cincia e Tecnologia representavam um dos setores da administrao pblica que foram contemplados com o PDRAE (1995). Na sociedade do conhecimento em que vivemos bastante aceita a idia da importncia estratgica do desenvolvimento da cincia, tecnologia e inovao na produo de bens e servios e na competio de mercado pelas empresas e naes (CAVALVANTI ET al., 2001.

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Nos ltimos anos a velocidade do crescimento cientfico e tecnolgico tem sido exponencial. Este ritmo dependeu em larga escala dos elevados gastos que o setor demanda. Os prximos dez anos do sculo XXI traro mais mudanas tecnolgicas do que todo o Sculo XX, (LONGO, 2000). A estrutura organizacional dos Institutos de Pesquisa no Brasil foi construda segundo as mesmas bases burocrticas que organizaram o sistema pblico durante o sculo XX. Alm disso, estas organizaes padecem de alguns problemas especficos. Um deles a manuteno do pessoal especializado, enquanto outro est relacionado com as precariedades fsicas de instalao. Um estudo realizado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), em 1971, fez um diagnstico de alguns dos problemas vivenciados pelos institutos de pesquisa. O xodo de seu corpo tcnico (27,4%) dividia com as precariedades fsicas (28%) e o corte de verbas (20,7%) a maior proporo de problemas identificados, ZOUAIN (2001) No mesmo trabalho, ZOUAIN (2001) apresenta algumas recomendaes para a gesto dos Institutos de Pesquisa do MCT no sentido de dot-los de mecanismos gerenciais mais adequados a um modelo voltado para resultados, abandonando a lgica observada na maioria da administrao pblica que privilegia as formalidades e a burocracia. Nele recomendada tambm a adoo de Contratos de Gesto para essas entidades. Dessa forma, elas teriam autonomia e responsabilidade de gesto, seriam coordenadas por um conselho com maioria de membros externos, teriam metas definidas para facilitar o acompanhamento e avaliao externa, oramento estvel, remunerao do pessoal adequado, admisso por mrito, liberdade para contratao de profissionais estrangeiros, flexibilidade para contratao de pessoal pelo tempo de durao do projeto e fomentado a cooperao entre institutos nacionais e internacionais.

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Essa preocupao com a gesto de institutos de pesquisa tambm pode ser observada em outras realidades nacionais. Segundo LONGO (2000), na dcada de 80, o governo dos EUA j vislumbrava a necessidade de flexibilizar a gesto da atividade de pesquisa, desenvolvida em seus quase 700 institutos de pesquisa e laboratrios. Ele propunha o estmulo e a atrao de pessoal cientfico, a adoo de salrios desvinculados do servio pblico tradicional, um oramento estvel e plurianual, diminuio da interveno das agncias de controle, implantao de comits consultivos e interao com universidades e indstrias. Nessa mesma direo, a professora Anne Marie Maculan, em ZOUAIN (2001), afirmou: as instituies pblicas de pesquisa tero de buscar novas formas organizacionais e definir novas modalidades de atuao. (ZOUAIN, 2001, pg. 10)

Se compararmos a evoluo da participao da produo cientfica brasileira na produo mundial, ao longo dos ltimos anos, verificamos que existiu um crescimento acentuado, mas ainda nos mantemos na faixa dos 2% (15 posio entre os pases) CAPES (2009), bastante modesta para as dimenses e potencialidades da economia brasileira (9 economia do planeta), segundo www.seade.gov.br. O Grfico abaixo demonstra a taxa de crescimento da produo brasileira vis a vis produo mundial, levando em considerao apenas a produo de artigos em peridicos indexados pelo Institute for Scientific Information (ISI), no perodo de 1991 a 2007.

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Grfico I Produo Cientfica do Brasil e do Mundo

Fonte: MCT (www.mct.gov.br)

Alm disso, so escassos os mecanismos de transformao desse saber cientfico em bens econmicos voltados ao mercado (LONGO, 2000). O fato que essa situao contribui para deixar mostra a dependncia de tecnologia do exterior em escala cada vez mais acentuada. o que pode ser visto em nossa Balana Tecnolgica, no Grfico II, abaixo.

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Grfico II Balana de Tecnologia

Para dar conta do desafio de produzir cada vez mais conhecimento cientfico e tecnolgico e transform-lo em valor, preciso ter organizaes flexveis e capazes de se adaptarem diversidade de suas aes e projetos, velocidade de crescimento desse saber e de sua absoro pelas empresas, sem o que no reverteremos esse quadro de dependncia tecnolgica. Da a importncia de modelos de gesto inovadores no setor de cincia e tecnologia, requisito que dificilmente poder ser atendido por sistemas de gesto burocrticos, rgidos e inflexveis que caracterizaram a administrao pblica convencional.

1.6 Concluses do Captulo Podemos extrair as seguintes concluses do presente Captulo: a) Esto presentes na administrao pblica traos de centralizao e descentralizao administrativa, independentemente dos perodos em que ocorreram as reformas; b) O modelo gerencial proposto pelo PDRAE (1995) guarda similaridade com a reforma de 1967 , pois ambos fortaleceram a descentralizao, neste ltimo, a administrao

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indireta e suas fundaes pblicas de direito privado, autarquias. Nesse sentido, o PDRAE (1995) no parece ser um esforo indito na administrao pblica brasileira; c) O modelo do PDRAE (1995) utiliza princpios similares aos adotados pela NPM que foram implantados em outros pases, alguns dos quais bastante discutveis como o do cidado-cliente, veja em MOORE (2002), que pode induzir a viso do lucro e da segregao daqueles que devem ser atendidos pelo Estado, contrariando, inclusive, princpios constitucionais. Outros no, sobretudo os que tratam de planejamento de metas e de avaliao por resultados que induzem melhoria na perfomance na prestao de servios pblicos para o cidado; d) As reformas tm esbarrado em grandes obstculos internos. Um deles relaciona-se ausncia de cooperao entre a vertente do controle e a vertente gerencial. Alm disso, o patrimonialismo e o clientelismo presentes na cultura poltica brasileira parecem estar muito presentes ainda na administrao pblica burocrtica; e) A discusso tcnica da reforma gerencial foi prejudicada por dois fatores. Por um lado houve uma forte reao proposta liberal de privatizao da empresas estatais ocorrida no incio dos anos 1990, a partir de Collor, Itamar e FHC, exacerbando as tenses entre os interlocutores. Por outro, a pouca experincia na implantao de reformas desta ordem em regimes democrticos em nosso pas (ABRUCIO, 2007); f) O modelo de gesto do servio pblico vigente no Brasil pode ser considerado hbrido, pois nele convivem, em tenso permanente, elementos de um modelo burocrtico de controle com elementos prprios a um modelo gerencial; g) A pesquisa cientfica e tecnolgica na atualidade requer modelos mais flexveis de gesto que permitam maior rapidez e velocidade em sua atuao e facilitem a implantao de modelos inovadores de gesto nas unidades produtoras de conhecimento e na interao entre essas unidades, empresas e governos.

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CAPTULO II - ORGANIZAO SOCIAL

2.1 Introduo No captulo anterior foi realizada uma reviso bibliogrfica sobre a origem internacional da reforma brasileira de 1995. Foi visto como a teoria da Nova Administrao Pblica, surgida na Inglaterra, no final da dcada de 1970, influenciou reformas em pases desenvolvidos e, mais tarde, em pases em desenvolvimento. Verificou-se, por exemplo, como alguns dos modelos de organizaes descentralizadas e mais flexveis se assemelhavam ao modelo de OS posteriormente criado pela ltima reforma do Brasil. A reviso bibliogrfica abrangeu tambm a formao histrica do Estado brasileiro, notadamente as iniciativas de reformas que buscavam modernizar a Administrao Pblica, visando superar o legado do patrimonialismo e do clientelismo e atender s necessidades de maior eficincia do setor pblico. So exemplos desses esforos, as duas mais importantes reformas desde o incio do sculo XX: a reforma de 1938 (DASP) e a reforma de 1967 (Decreto-Lei 200/67) (DINIZ, 2001). Foi visto tambm que essas reformas se alternaram em movimentos de centralizao e descentralizao. Por exemplo, sob esse olhar, a reforma da dcada de 1938, que criou o DASP Departamento Administrativo do Servio Pblico, foi voltada centralizao, profissionalizao e ao fortalecimento do modelo burocrtico, seguindo o modelo weberiano. Em sentido oposto, houve um movimento de descentralizao da administrao pblica promovido pela reforma de 1967 que, atravs do Decreto-Lei 200, consolidou a diviso entre administrao direta e indireta, e promoveu a flexibilizao na administrao pblica. Como exemplo, a transferncia de atividades do Estado para a rbita privada, mediante contratos ou concesses, conforme o Artigo 10 do referido Decreto. Tudo isso, em pleno regime militar.

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Esses fatos ajudam a demonstrar que o mecanismo de OS, institudo pela reforma de 1995, do ponto de vista conceitual, no se constituiu em ineditismo, pois trata-se de mais uma proposta de descentralizao da prestao de servios pblicos. Nem tampouco decorrem de movimento de desobrigao do Estado com funes econmicas, j que em ambos os casos (1938 e 1967), os movimentos eram de expanso da interveno do aparelho do Estado na economia. Alguns anos depois, veio a Constituio Federal de 1988, dando impulso centralizao administrativa, restringindo a autonomia e a flexibilidade dos rgos da administrao indireta, como, por exemplo, a adoo do regime jurdico nico para o funcionalismo. Em resumo, a Administrao Pblica no Brasil foi construda atravs de movimentos cclicos e pendulares entre centralizao e descentralizao, entre flexibilizao e normatizao, entre modelo burocrtico e modelo gerencial, porm com predomnio da lgica do controle sobre a lgica da performance (REZENDE, 2004). Com efeito, neste Captulo sero discutidos os diversos conceitos que envolvem essa nova experincia de descentralizao, o modelo de OS, suas controvrsias e avaliaes desde a implantao da primeira experincia.

2.2 Definies As OS so definidas pelo PDRA (1995) como uma qualificao concedida pelo Poder Executivo a entidades de direito privado com o qual este mantm parceria atravs de um contrato de gesto. Essas entidades se destinam a prestao de servios pblicos de natureza no-estatal, com mais eficincia e agilidade. A OS tem direito a ter dotao oramentria e regimes prprios de compra, de gerncia de pessoal e de gesto de seu oramento, aprovados pelo seu Conselho de Administrao, conforme a Lei 9637/98 que a institucionalizou. Isso quer dizer que as OS no devem estar sujeitas s normas

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que regulam a gesto pblica de recursos humanos, oramento, finanas, compras e controle tpicos da administrao pblica, (MARE, 1998). A Lei 9637/98 fixou os requisitos necessrios para uma pessoa jurdica ser qualificada como OS. Alm da aprovao do Ministro ou titular do rgo supervisor da rea de atividade correspondente, a OS deve: a) demonstrar sua natureza social e finalidade no-lucrativa; b) compromisso de reinvestir seu supervit em suas atividades; c) ter participao de representante do Poder Pblico em seu Conselho de Administrao, alm de integrantes da sociedade que tenham idoneidade moral e reputao profissional comprovada; d) ser impedida de distribuir bens ou parcela dos bens a qualquer ttulo, a qualquer pessoa. Transferir servios pblicos para OS, segundo o PDRAE (1995), significa fazer a publicizao3 de servios no-exclusivos do Estado, tais como o ensino, a pesquisa cientfica, o desenvolvimento tecnolgico, a preservao do meio ambiente, a cultura e a sade. A OS tambm atuaria com autonomia financeira e administrativa, respeitadas as condies descritas em lei especficas como, por exemplo, a composio de seus conselhos de administrao, prevenindo-se, desse modo, contra a privatizao ou a feudalizao dessas entidades (PDRAE, 1995, pag. 36).

Mas no se limita a isso o controle do Estado sobre as OS. Em contrapartida autonomia concedida, as OS e seus administradores sofrero penalidades graves em caso de: malversao de bens e recursos de origem pblica, inclusive com a indisponibilidade dos bens da entidade e o seqestro dos

Publicizao a absoro por um setor pblico no-estatal, de servios e atividades no-exclusivas do Estado, assegurando o carter pblico entidade de direito privado (OS), assim como sua autonomia administrativa e financeira (MARE, 1995).

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bens de seus dirigentes, bem como de agente pblico ou terceiro, que possam ter enriquecido ilicitamente ou causado dano ao patrimnio pblico, segundo o Artigo 10 da Lei 9763/98.

O

controle

e

o

acompanhamento

das

atividades

da

OS

so

realizados

predominantemente pelos seus resultados, atravs do Comit de Acompanhamento e Avaliao (CAA), criado pelo Ministrio ou rgo supervisor. Cabe ao TCU e Secretaria Federal de Controle a realizao de auditorias as quais devero se limitar verificao dos resultados alcanados e da utilizao dos recursos de origem pblica federal (MARE, 1998) A base constitucional que suporta a autonomia do modelo OS foi concedida pela Emenda Constitucional 19/98 que, como j visto no captulo anterior, possibilitava a expanso da autonomia gerencial das entidades da prpria administrao direta ou indireta que firmassem contrato especfico com o Poder Pblico. Com mais razo ainda, uma OS, sociedade privada e sem fins lucrativos (MARE, 1998), poderia ter essa autonomia reconhecida, desde que estabelecida em contrato com metas, indicadores de desempenho, prazo, obrigaes e responsabilidades. O contrato de gesto, alm de viabilizar a ampliao da autonomia da OS, estabelece uma nova forma de parceria entre o pblico no-estatal e o Estado. Alm disso, atribui a essa parceria o carter de fomento do Estado a atividades sociais definidas e a observncia aos princpios constitucionais da administrao pblica: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e economicidade. Cada contrato de gesto deve ter um contedo bsico mnimo, conforme o MARE (1998), tais como disposies estratgicas e metas, indicadores de desempenho, definio dos meios necessrios para execuo das metas e sistemtica de avaliao, e clusulas mnimas, como requisitos

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para formulao e negociao, contexto institucional do setor, planejamento estratgico, negociao e aprovao, acompanhamento e avaliao e, finalmente, auditorias.

2.3 Discusso sobre o Modelo 2.3.1 Preliminares A discusso sobre o modelo de OS, proposta pela Dissertao, implica em examinar as condies de funcionamento de suas caractersticas principais, ou seja, conhecer suas limitaes e perspectivas, no contexto de unidades de pesquisa cientfica do MCT. Para tanto, partimos da premissa de que a publicizao de servios pblicos se realiza atravs de um contrato de gesto que confere, de um lado, autonomia OS para o estabelecimento do regulamento prprio para a gesto dos meios (recursos humanos, oramento e compras), e, em contrapartida, o compromisso de alcance de metas institucionais previamente definidas (MARE, 1998). Essas organizaes, portanto, tm seus controles feitos pelos resultados ao invs de seguir a lgica do controle pelo cumprimento de normas e formalidade caractersticas das organizaes estatais. Em outras palavras, avaliar o modelo OS nessa perspectiva, significa verificar em que medida esto as mesmas sendo induzidas ou obrigadas a seguir regras do modelo burocrtico, s quais no se obrigariam, entre elas o Regime Jurdico dos Servidores Pblicos para contratao de pessoal e a Lei 8666/93, que rege a aquisio e a contratao de bens e servios na Administrao Pblica, como andam sua sustentao institucional e jurdica no contexto da administrao pblica, assim como a ambigidades e ameaas estabilidade da Organizao. Em resumo, os aspectos extrados da reviso bibliogrfica preliminar, e que foram considerados como os mais relevantes na discusso, so: a) Situao da segurana

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institucional e jurdica do modelo; b) conflitos e ambiguidades do modelo e a posio das agncias de controle; c) e, a flexibilidade de seus mecanismos gerenciais.

2.3.2 Fontes consideradas As fontes identificadas para uma reviso sobre como andam os principais aspectos assinalados foram relatrios e artigos sobre seminrios de avaliaes do processo de implantao do modelo, entre eles, o VII Congresso Internacional Del CLAD (Centro Latinoamericano para ele desarrollo) sobre Reforma Del Estado y de La Administracion Pblica, CLAD (2002), relatado em artigo por PEREZ E PEREIRA (2002), o Seminrio O modelo OS: lies e oportunidades de melhoria, em 2001, na ENAP, relatado por GUIMARES (2003), o Seminrio Inovao Tecnolgica e Segurana Jurdica (2006) e o seminrio As Organizaes Sociais no Novo Espao Pblico Brasileiro: Avaliao do Modelo OS sob o Prisma da Eficincia agosto de 2007, So Paulo, com a exposio de MELO (2007), selecionada por ter discutido aplicao do modelo no setor de cincia e tecnologia. Foram tambm selecionados artigos em revistas de prestgio como o RSP Revista do Servio Pblico e a RAP Revista da Administrao Pblica, alm de sites especializados em temas jurdicos, como www.jus2.uol.com.br, entre outros. Foi utilizada a manifestao de AMICI CURIAE (2007) e a ADIN Ao Direta de Inconstitucionalidade - 1923, de 1998, junto ao STF Supremo Tribuna Federal, contra a Lei 9763/98 e o inciso XXIV, do artigo 24 da Lei 8666/93, inserido pela Lei 9.648/98 que autoriza a contratao de OS com dispensa de licitao. Alm disso, foram pesquisadas teses de doutorado e dissertao de mestrado atravs de busca utilizando a combinao das palavras-chaves reforma administrativa e organizao social nos ttulos e assuntos, no portal Banco de Teses da CAPES, das

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quais foram selecionados dezesseis desses trabalhos acadmicos que davam conta da discusso de conceitos e de aplicao do modelo, e suas aplicaes em unidades de pesquisa do MCT, sendo trs dissertaes e treze teses de doutorado.

2.3.3 Aspectos relevantes do modelo a) Situao da segurana institucional e jurdica do modelo Essa dimenso deve ser vista como premissa do funcionamento do modelo e sem dvida da sua continuidade, da sua estabilidade e da sua segurana jurdica, aspectos bsicos para suas perspectivas. De fato, o ambiente de instabilidade institucional desde que foi protocolada a Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN, 1923), em 01/12/1998. Seu objetivo atinge justamente as vantagens dos mecanismos gerenciais essenciais para o funcionamento da OS, a saber: flexibilidade para contratao de funcionrios pelo regime CLT, regime prprio de compras e contrataes de servios, e flexibilidade na execuo oramentria e financeira. PEREZ E PEREIRA (2002) registra o questionamento jurdico entre os problemas do modelo analisado. Como visto, a ADIN (1998), proposta por dois partidos polticos, o Partido dos Trabalhadores e o Partido Democrtico Trabalhista, defende junto ao STF Supremo Tribunal Federal, a ilegalidade de toda a Lei 9763/98, ou seja, a que cria as OS, e de parte da Lei 9.648/98 que inclui o inciso XXIV, artigo 24 da Lei 8666 que autoriza a dispensa de licitao na contratao de OS (grifo nosso): XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto. (Includo pela Lei n 9.648, de 1998)

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Dito de outra forma, o modelo perder sua essncia para funcionar caso seja acolhida a referida Ao. Para os autores da ADIN (1998), a nova legislao iria desencadear um amplo processo de privatizao de entidades pblicas. Segundo ela, ficam questionados: a dispensa de licitao na contratao da OS pelo poder pblico, a definio pela OS de normas prprias para compras e contratao de servios sem observao da legislao de compras (Lei 8666), a autorizao para admisso de pessoal sem concurso e a cesso de servidor regido pelo regime nico jurdico (Lei 8112/90) com nus para o rgo pblico de origem, insubmisso das OS ao controle externo e interno, a e a participao de OS na rea de sade, educao e meio ambiente, entre outras. Tais questionamentos e exigncias da ADIN, revelam a viso dos autores face ambigidade deixada pelo modelo. A viso dual, de pblica e privada, onde repousaria o modelo, termina por lhe atribuir certo grau de hibridismo, pois aplica a uma instituio privada dispositivos da administrao pblica, direta ou indireta (GUIMARES, 2003, CAPOVILLA, 2004, ADIN, 1998). A manifestao AMICI CURIAE (2007) proposta pela Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia SBPC e pela Academia Brasileira de Cincia ABC junto ao STF, por sua vez, em defesa do modelo, argumenta que os contratos de gesto polemizados devem ser vistos como convnios, sendo assim no haveria necessidade de licitao em sua escolha, pois se trata de uma cooperao entre o poder pblico e a OS, ou um novo tipo de consensualidade administrativa segundo MENDONA (2006). Alis, o repasse de recursos do oramento pblico, cesso de bens, recursos e servidores pblicos no se constituem em novidade na administrao pblica brasileira em se tratando de sua relao com organizaes sem fins lucrativos (AMICI CURIAE, 2008). A Lei 9637/98 apenas adicionou novo espao institucional para o desenvolvimento da pesquisa cientifica e tecnolgica, que a experincia demonstra ter havido impactos

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positivos na produo da cincia e tecnologia realizada no pas. De acordo com o site do STF (www.stf.gov.br), no obstante o Presidente da Repblica ter solicitado preferncia no julgamento da Ao, atravs do PG 46189/09 de 24/04/2009, ela encontra-se

pendente de deciso daquele tribunal. A no deciso do STF, aps onze anos de promulgao da Lei 9637/98, confirma a afirmao de CAPOVILLA (2004), de que tal insegurana jurdica abre brecha, inclusive, para a no obteno da iseno fiscal a que fazem jus as Organizaes Sociais, segundo o artigo 11 da Lei 9637/98. PEREZ E PEREIRA (2002) relata as vantagens da implantao do modelo OS nas cinco unidades de pesquisa do MCT, porm, tambm considera como problema a insegurana legal. Tudo indica tambm que uma das explicaes para o pequeno nmero de entidades que aderiram ao modelo, j que se trata de uma vontade conjunta para ser implantada, decorre da insegurana que paira sobre ele. Com efeito, essa discusso reflete, tambm no plano jurdico, o conflito entre a lgica do controle sobre a lgica de resultados na avaliao do desempenho da administrao pblica. Em outras palavras, e mais uma vez, o Estado brasileiro sobrepe aos resultados da administrao pblica as formalidades e a racionalidade-legal do modelo weberiano (REZENDE, 2004). E com isso, a lgica do controle mais uma vez restringe uma reforma administrativa, condicionando a criao do modelo OS na prestao de servios no-exclusivos. O ilustre jurista Joaquim Barbosa em BARBOSA (1997) esclarece os limites dessa restrio: A proposta governamental das organizaes sociais criadora de entes pblicos no estatais (de direito privado) sugere que a partir de sua efetiva criao seja colocado em destaque o objetivo que persegue: a realizao de servios pblicos, afastadas as amarras tradicionalmente burocrticas. Com isso, estar-se-ia adotando uma nova postura da administrao pblica brasileira, orientada predominantemente pelos valores da

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eficincia e qualidade na prestao de servios pblicos e pelo desenvolvimento de uma nova cultura gerencial nas

organizaes. Mas a ruptura com a tradicional burocracia no pode ser feita com instrumentos que no possam adequar-se ao sistema jurdico constitucional vigente (Gnesis Revista de Direito Administrativo Aplicado, No. 12, jan-mar 1997, p.27).

A observao do ilustre jurista, a nosso ver, est atendida pela emenda Constitucional 19/98 e as Leis 9637/98 e 9648/98 que respondem pela mudana jurdica para adequar a reforma constituio, salvo deciso contrria do STF. Elas do suporte legal prestao de servios pblicos no-exclusivos atravs de Organizaes Sociais, credenciadas pelo Poder Pblico. A inteno da legislao reformadora mencionada de fato o afastamento das OS das amarras burocrticas assinaladas, caractersticas essenciais do modelo gerencial proposto.

b) Conflitos e ambigidades do modelo Uma das questes que dificultam o funcionamento das OS sem dvida so as ambigidades de conceitos e normas atinentes. Para os agentes do governo, a OS pblica, portanto, a gesto de seus recursos est sujeita s mesmas regras da administrao pblica tradicional, ou seja, no estaria excluda das normas da administrao pblica tradicional, relatado por GUIMARES (2003). J para MODESTO (2001), a OS no pode ser confundida com uma organizao da administrao direta ou indireta, mas admite que as ambigidades do modelo a tenham deixado vulnervel. ARAJO (2004), em tese de doutorado, posiciona as OS entre o espao pblico e o privado (mercado) e, portanto, sujeito mesma dualidade, porm, que seja o mesmo submetido ao controle externo da administrao pblica burocrtica, fato que previsto ser feito pelo Tribunal de Contas (MARE, 1998). Mas o carter

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hbrido pode conferir a OS uma caracterstica favorvel, sobretudo na captao e gesto de recursos quando se trata de fontes pblicas de apoio e financiamento (MELO, 2007). Em adio, a ausncia de clareza do quadro normativo do modelo permite atitudes no colaborativas por parte do poder pblico de onde vem o rgo supervisor contratante, dificultando seu aperfeioamento.

c) Flexibilidade gerencial So trs os itens de flexibilidade gerencial, tidas como vantagens operacionais inerentes ao modelo OS, conforme a Lei 9637/98: contratao de pessoal atravs do regime de CLT; regime de compras e contratao livre das amarras da Lei 8666/93 e execuo oramentria e financeira desburocratizada. De acordo com PEREZ E PEREIRA (2002), no referido seminrio do IV CLAD, o aperfeioamento do modelo depende de uma maior capacitao gerencial dos profissionais das unidades, sobretudo para atender aos requisitos diferentes do funcionamento das autarquias tradicionais. Em sua tese, ALCANTARA (2005) conclui que as organizaes sociais deveriam seguir o direito administrativo e considera que os indicadores de desempenho pactuados no contrato de gesto so genricos e de difcil avaliao, fato esse que no se aplica, ao menos, nas unidades de pesquisa que se constituem em objeto da presente. Segundo, MELO (2007) entre 2002 e 2006, as Unidades do MCT, de acordo com os respectivos contratos de gesto, obtiveram as seguintes mdias em suas avaliaes pela Comisso de Acompanhamento e Avaliao do MCT: o IMPA obteve mdia 10, o CGEE 9,85, o IDSM 9,71, a RNP 9,44 e a ABTLuS 9,13. Alis, no que tange ao setor de cincia e tecnologia, no resta dvida quanto ao apoio que deve receber do Estado, vide o Artigo 218 da Constituio Federal: O Estado promover e incentivar o desenvolvimento cientfico, a pesquisa e a capacitao tecnolgicas. A seguir, no 39

pargrafo 1 do mesmo artigo, refora que a pesquisa cientfica bsica receber tratamento prioritrio do Estado, tendo em vista o bem pblico e o progresso das cincias, complementando no pargrafo 3: o Estado apoiar a formao de recursos humanos nas reas de cincia, pesquisa e tecnologia, e conceder aos que dela se ocupem meios e condies especiais de trabalho (CF,1988).

Segundo MELO (2007), as OS do conta de riscos e incertezas do setor de cincia e tecnologia, tais como a competio, capacitao permanente e complexidade crescente. No entanto, o sucesso do modelo OS depende de uma mudana mais ampla na cultura administrativa do setor pblico assim como a ampliao da capacitao do pessoal para novas habilidades, sobretudo naqueles rgos que cumprem o papel de superviso, evitando o conflito e promovendo a colaborao entre ambos, tendo em vista o melhor desempenho da Administrao Pblica (GUIMARES, 2003). A possibilidade da OS em contratar recursos humanos por regime CLT foi apontado tambm por muitos autores como uma de suas principais vantagens, assim como a possibilidade de fixar salrios compatveis com o mercado e a capacidade de promover a reposio de mo de obra aposentada (MELO, 2007). No entanto, os autores da ADIN (1998), consideram que nesse caso devem tambm ser aplicadas as regras da admisso de servidores pblicos, ou seja, atravs de concursos pblicos, regra essa nem sempre aplicvel quando se trata de admisso temporria para dar conta de eventos de projetos de pesquisa em um ambiente de grande competio no mercado do conhecimento cientfico e tecnolgico. No que tange gesto de compras, o Seminrio, relatado por GUIMARAES (2003), avaliou como vantajosa a posio das OS, pois suas normas permitem a negociao com fornecedores aps o processo licitatrio, inclusive com retirada e alterao de itens

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reduzindo custos, contrariando o que pensa ALCANTARA (2005) que prope seja seguido o processo licitatrio convencional inscrito na Lei 8666. Do ponto de vista econmico, o artigo 5 da Lei 9637/98 trata do fomento do Estado execuo de servios pblicos no-estatais, ficando assegurados da mesma lei os crditos oramentrios e liberaes financeiras para viabilizar o Contrato de Gesto. No entanto, segundo, ROCHA (2002) a reabilitao da poltica de fomento do Estado no implica em deix-lo sem cumprir os princpios constitucionais que regem o direito administrativo, ou seja, as regras da administrao burocrtica, proposta que se configura uma contradio autonomia que a lei atribuiu ao modelo OS. O fluxo irregular das dotaes oramentrias consignadas no prprio contrato de gesto, em casos extremos, pode ameaar o pagamento regular da folha de salrios e provocar insegurana junto queles servidores que so chamados a optar pelo regime das OS (CAPOVILLA, 2004).

2.4 Concluses do captulo a) o modelo OS pode ser considerado como mais uma tentativa da Administrao Pblica brasileira em descentralizar suas atividades de prestao de servios visando obter maior agilidade e maior eficincia; b) sua adoo em meio a um processo de privatizao de empresas estatais produtoras de bens econmicos, ou seja, no contexto de um amplo programa de desestatizao empreendido, no mbito do PDRAE (1995), iniciado nos governos Collor e Itamar, pode ter dificultado a discusso aprofundada sobre sua pertinncia, tendo em vista o melhoramento da prestao de servios pblicos sociais; c) A incerteza sobre o desfecho da ADIN (1998) fator de desestabilizao e de insegurana dos agentes envolvidos na gesto e no aperfeioamento do modelo.

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d) Tudo indica que a herana e a cultura burocrtica da Administrao Pblica tm contribudo para a no colaborao de agentes do ncleo estratgico do Estado (PDRAE, 1995), para a expanso e consolidao do modelo; e) Nesse sentido, pertinente, a proposta de capacitao dos rgos da administrao direta para melhor recepcionar o novo modelo, assim como prestar esclarecimento sobre as diferenas entre a privatizao de setores do Estado e a descentralizao de servios pblicos no-estatais; f) A produo acadmica sobre modelos de gesto para unidades de pesquisa escassa, em parte devido ao pequeno nmero de entidades que se transformaram, por exemplo, em OS, quanto pelo tempo transcorrido desde a sua criao; g) H indcios de ameaas sobre os pilares de sustentao do modelo OS, ou seja, com mais restrio flexibilidade da gesto de recursos humanos, gesto dos recursos financeiros e gesto de compras, devido ao entendimento por agentes do poder pblico de que as OS so entidades regidas pelo direito pblico e da administrao tradicional; h) O modelo OS com sua flexibilidade tem respondido aos requisitos do setor de cincia e tecnologia, entre eles o de enfrentar o regime de intensa competio e de crescente complexidade de arranjos da atividade de pesquisa visando dar conta do processo de criao e difuso do conhecimento.

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CAPTULO III - METODOLOGIA E ESCOLHA DO OBJETO DE ESTUDO 3.1 Introduo A anlise dos problemas e vantagens da transformao de uma instituio de Cincia e Tecnologia em uma Organizao Social no ser observada de forma genrica neste trabalho, nem tampouco apenas conceitualmente. Optamos por analisar um caso real em que esta experincia tenha ocorrido ao longo de um tempo razovel de existncia. Por isso, examinaremos o funcionamento de uma OS especfica, atravs conforme a metodologia de um Estudo de Caso. Depois da Fundamentao Terica do Estudo de Caso, ser vista como foi escolhida a Unidade de Anlise e, a seguir, as Dimenses projetadas para dar conta da anlise de seu funcionamento.

3.2 Fundamentao terica da escolha do Estudo de Caso Segundo YIN (2001), a anlise de fenmenos sociais comporta vrias metodologias de pesquisa qualitativa, a exemplo de experimentos, pesquisas histricas, anlise de arquivos e Estudo de Caso. O uso de cada uma dessas estratgias, depende fundamentalmente da questo da pesquisa. Por isso, o Estudo de Caso bastante empregado na anlise da administrao pblica, em estudos organizacionais e gerenciais, sobretudo quando a questo da pesquisa utiliza o como e o por que e trata de fenmenos contemporneos, como o caso desta Dissertao. Uma das vantagens da escolha do Estudo de Caso como estratgia de pesquisa est relacionada a sua capacidade de ajudar na anlise dos variados aspectos que envolvem o funcionamento de uma organizao. Em geral, o Estudo de Caso est associado, de forma incorreta ao mtodo de pesquisa que empregado, como a entrevista ou o levantamento documental. O critrio fundamental o foco unitrio e especfico da questo que se procura discutir no trabalho (YIN, 2002).

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As evidncias de um estudo de caso podem ser obtidas em diferentes tipos de fontes, tais como documentos, relatrios, registros em arquivos, entrevistas e observao direta. Como mtodo qualitativo, o objetivo do Estudo de Caso generalizar vises analticas, e no se basear em nmeros e estatsticas, YIN (2002). A aplicao do modelo de OS no caso das unidades de pesquisa do MCT requer a escolha e a delimitao da unidade de anlise que delinear as fronteiras de observao, tendo em vista responder questo geral da pesquisa, ou seja, a de conhecer como est funcionando o modelo de OS. Trata-se um estudo de caso nico, ou seja, onde apenas uma entidade foi escolhida para ser examinada luz de critrios e variveis selecionadas, GODOY (2002). A unidade de anlise que ser desenvolvida nesta dissertao o Instituto de Matemtica Pura e Aplicada (IMPA), de agora em diante chamada de OS-IMPA. 3.3 Unidade de Anlise: o IMPA Outras instituies de Cincia e Tecnologia sofreram a mesma ordem de mudana administrativa vivida pelo IMPA. O quadro abaixo rene estas instituies com suas respectivas datas de qualificao, criao e sua localizao, segundo CAPOVILLA (2004). Quadro I Unidades de Pesquisa do MCT que aderiram ao modelo OSDenominao Associao Brasileira de Tecnologia de Luz Sncroton Instituto de Desenvolvimento Sustentvel Mamirau Associao Instituto Nacional de Pesquisa de Matemtica Pura e Aplicada Associao Rede Nacional de Ensino e Pesquisa Centro de Gesto e Estudos Estratgicos Jan/2002 Jan/2002 2002 2002 RJ DF Qualificao Nov/1977 Jun/1999 Set/2000 Criao 1997 1999 1952 Un SP AM RJ

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As razes da escolha do IMPA como unidade de anlise desta dissertao so as seguintes: (1) O IMPA uma unidade de pesquisa cientfica bsica, com pouca presena no desenvolvimento de servios tecnolgicos e, portanto, dependente de recursos pblicos para sua atuao. A anlise deste caso pode ser til para se avaliar se o governo se desobrigou ou no com sua manuteno; (2) O IMPA uma das instituies mais antigas do Pas (1952), tendo mantido ao longo de sua trajetria uma produo cientfica com excelente padro de qualidade. A anlise deste caso pode ser importante para se avaliar se houve ou no queda da produo cientfica da unidade a partir do novo modelo; (3) O IMPA, enquanto instituto de pesquisa bsica, foi a unidade que primeiro foi qualificada como OS, numa fase que poderamos considerar de teste, dado ao seu carter inovador (vide o Quadro I), demonstrando capacidade de assumir risco, pois caso o modelo falhasse poderia comprometer sua trajetria de excelncia e prestgio em escala internacional. A anlise deste caso pode ser til para se caracterizar os riscos que envolvem uma proposta transformadora. Vale tambm lembrar que o Instituto de Matemtica Pura e Aplicada ao longo de sua existncia sempre procurou obter padres de excelncia cientfica no campo da pesquisa em matemtica e na formao de novos pesquisadores. Com isso, esta instituio tem contribudo com a difuso da cultura dessa cincia no pas. Mais recentemente o Instituto voltou-se para a rea das aplicaes da matemtica, tendo apoiado e influenciado instituies nacionais e latino-americanas visando elas prprias desenvolverem suas atividades de alto nvel cientfico. A avaliao da CAPES sempre o colocou como de excelncia, tendo sido reconhecido como o Instituto de Matemtica de maior prestgio na Amrica Latina. No entanto, a prpria instituio reconhece que a produo de novos pesquisadores est longe de atender demanda crescente por matemticos competentes. O IMPA atua ainda nas reas aplicadas da economia e das

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finanas, do clima e da previso do tempo, do petrleo, de problemas de otimizao, da medicina, da biologia, como a reconstituio de imagens, genoma e tecnologia da informao, (ANEXO).

3.4 Dim