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UNIVERSIDADE DA AMAZÔNIA
PRÓ-REITORIA DE PÓS-GRADUAÇÃO, PESQUISA E EXTENSÃO
PROGRAMA DE MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
KARLA CHRISTINA NEVES DE SOUZA
A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA POLITICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA:
A GESTÃO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA NO MUNICÍPIO DE
ABAETETUBA NO ESTADO DO PARÁ
BELÉM-PA
2013
KARLA CHRISTINA NEVES DE SOUZA
A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA POLITICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA:
A GESTÃO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA NO MUNICÍPIO DE
ABAETETUBA NO ESTADO DO PARÁ
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em
Administração da Universidade da Amazônia como requisito
para obtenção do título de Mestre em Administração.
Área de concentração: Desenvolvimento Sustentável.
Orientadora: Profª. Drª. Ana Maria de Albuquerque
Vasconcellos.
BELÉM-PA
2013
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
658.404
S729p Souza, Karla Christina Neves de.
A participação social na politica de habitação brasileira: a gestão do
programa Minha Casa Minha Vida no município de Abaetetuba no Estado do
Pará/ Karla Christina Neves De Souza. – Belém, 2013.
126 f.; il.: 21 x 30 cm.
Dissertação (Mestrado) – Universidade da Amazônia, Programa de Pós
Graduação em Administração, 2013.
Orientadora: Profª. Drª. Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos.
1. Políticas públicas – gestão. 2. Programa habitacional – gestão. 3.
Gestão pública municipal. I. Vasconcelos, Ana Maria Albuquerque. II.
Título.
KARLA CHRISTINA NEVES DE SOUZA
A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NA POLITICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA:
A GESTÃO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA NO MUNICÍPIO DE
ABAETETUBA NO ESTADO DO PARÁ
Dissertação apresentada ao Programa de Mestrado em
Administração da Universidade da Amazônia como requisito
para obtenção do título de Mestre em Administração.
Área de concentração: Desenvolvimento Sustentável.
Orientadora: Profª. Drª. Ana Maria de Albuquerque
Vasconcellos.
Banca Examinadora:
Apresentado em: 31/01/2014.
_______________________________________
Profª Drª. Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos
Orientadora
_______________________________________
Profª. Drª. Eugenia Rosa Cabral - UNAMA
_______________________________________
Prof. Dr°. José Júlio Ferreira Lima - UFPA
Conceito: __________________
BELÉM-PA
2013
Dedico este trabalho ao meu pai Carlos José Serra de
Souza,
Minha mãe Tereza Cristina Neves de Souza,
Meus irmãos Karina Christina Neves de Souza e
Carlos José Serra de Souza Júnior,
Que me apoiaram para a realização deste trabalho.
AGRADECIMENTOS
Agradecendo a Deus pela saúde e força de vontade para realizar este trabalho. Agradeço, também,
aos meus pais e irmãos que a todo o momento tiveram paciência e compreensão com a minha
dedicação para fazer este trabalho.
À minha orientadora, Profª Drª Ana Maria de Albuquerque Vasconcellos, que vem acompanhando
meu trabalho de pesquisa com bastante paciência e competência. Agradeço também aos professores
que ajudaram na minha formação. Aos professores do mestrado e alunos com quem tive a
oportunidade de conviver durante este um ano e meio de curso.
À minha colega e amiga do curso de mestrado Shirle Meira que sempre está disposta a ajudar os
colegas e em particular a minha pessoa, que incansavelmente tem contribuído para a elaboração do
meu projeto de qualificação.
Agradeço a todos meus amigos e colegas de trabalho que têm me apoiado desde o início do curso.
Agradeço também aos meus familiares e amigos que me incentivaram e me deram muita força para
a realização.
RESUMO
O presente estudo tem como objetivo identificar como ocorre a participação social, por meio
dos conselhos gestores municipais, na gestão do Programa Minha Casa Minha Vida –
PMCMV, Habitação de Interesse Social, no município de Abaetetuba no estado do Pará.
Entende-se que a partir da formulação e implementação da nova política nacional de habitação
(PNH), em 2003, por meio do ministério das cidades, a política habitacional inova por
caracterizar-se como um modelo participativo e democrático, que foi impulsionado pelo
movimento de reforma urbana e mobilização da sociedade civil, no qual o novo desenho
institucional foi marcado pela descentralização, gestão democrática das políticas públicas e
novos canais de participação entre sociedade e governo, como os conselhos gestores, além dos
fóruns e dos orçamentos participativos que trazem em seu bojo a garantia de espaços na
participação e controle social na construção de políticas públicas. Nesse sentido, o trabalho
analisa a gestão da participação social da sociedade civil no PMCMV, procurando
identificar até que ponto tal participação, a partir dos conselhos gestores, tem contribuído para
o alcance do atendimento da população por uma moradia digna, sobretudo, a de baixa renda.
A pesquisa foi realizada por meio de uma busca documental e entrevistas semi-estruturadas
com representantes dos governos federal, estadual e municipal, bem como com líderes de
movimentos sociais e populares Os resultados apontaram um grande avanço na política
habitacional, com ampla participação da sociedade civil em todos os setores relacionados à
habitação. No entanto, apesar do PMCMV ter ampliado os recursos de forma significativa para o
setor habitacional, n ã o existiu participação social l o c a l no âmbito do programa no
município de Abaetetuba.
Palavras-chave: Política Habitacional. Participação Social. Conselhos Gestores. Gestão Social.
ABSTRACT
The present study aims to identify how the social participation occurs through municipal
management councils, in the management of the Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV,
Social Housing, in the city of Abaetetuba in the state of Pará. It is understood that from the
formulation and implementation of the new national housing Policy ( NHP ) in 2003, through
the ministry of cities, the housing policy innovation because it is characterized as a participatory
and democratic model, which was driven by the movement of urban reform and mobilization civil
society, in which the new institutional design was marked by decentralization, democratic
management of public policies and new channels of participation between society and government,
as management councils, in addition to the forums and participatory budgeting which bring in
their wake a guarantee spaces on the social participation and control in the construction of public
policies. So, this paper analyzes the management of social participation of civil society in
PMCMV, seeking to identify the extent to which such participation from the management
councils, has contributed to the scope of care for the population of decent housing, especially the
low income. The survey was conducted through a document searching and semi - structured
interviews with representatives of federal, state and municipal governments interviews, as well
as with leaders of social movements and popular The results showed a great improvement in
housing policy, with broad participation of civil society in all sectors related to housing. However,
despite the PMCMV have expanded significantly the resources for the housing sector, not there is
social participation in the program in the municipality of Abaetetuba.
Keywords: Housing Policy. Social Participation. Management Councils. Social management.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Recuos e avanços na gestão pública da política de habitação no período de
Vargas (1930-1954).
25
Quadro 2 - Recuos e avanços na gestão pública da política de habitação no período
do BNH (1964-1986).
29
Quadro 3 - Recuos e avanços na gestão pública da política de habitação no período
FHC (1995-2002).
34
Quadro 4 - Avanços e desafios das ações de descentralização da PNH e do SNHIS. 50
Quadro 5 - Conceitos da Teoria da Gestão Social, segundo alguns autores da área. 55
Quadro 6 - Categorias de análise que fundamentam os estudos da Teoria da Gestão
Social.
56
Quadro 7 - Eixos estruturais de ação da Política Nacional de Habitação. 62
Quadro 8 - Conjunto de instrumentos que visam viabilizar e implementar a PNH. 63
Quadro 9 - Subsistemas de Habitação – SNHIN e SNHM - na PNH. 64
Quadro 10 - Quadro Demonstrativo do Cadastro Habitacional do Município de
Abaetetuba em Dezembro de 2012.
82
Quadro 11 - Principais Avanços e limites da nova Política de Habitação de Interesse
Social, a partir da visão dos atores entrevistados, segundo número de
repostas.
87
Quadro 12 - Principais Avanços e limites do Programa Minha Casa Minha Vida -
PMCMV, a partir da visão dos atores entrevistados, segundo número de
repostas.
88
Quadro 13 - Principais Avanços e limites dos Conselhos Gestores, a partir da visão dos
atores entrevistados, segundo número de repostas.
98
LISTA DE FIGURAS, GRÁFICOS, MAPAS E TABELAS
Figura 1 - Organograma da Política Nacional de Habitação. 65
Figura 2 - Fluxograma do Sistema Estadual de Habitação de Interesse Social. 76
Gráfico 1 - Evolução dos investimentos em Habitação. 69
Gráfico 2 - Brasil: percentual de atendimento dos programas habitacionais (FGTS,
FAR, FDS, OGU e FAT) por faixa de renda – 2002 a 2009.
69
Gráfico 3 - Déficit habitacional 2005. 84
Gráfico 4 - Déficit habitacional 2006. 84
Gráfico 5 - Déficit habitacional 2007. 85
Gráfico 6 - Déficit habitacional 2008. 85
Mapa 1 - Município de Abaetetuba. 74
Mapa 2 - Proporção de municípios com cadastro ou levantamento de famílias
interessadas em programas habitacionais, 2004.
79
Mapa 3 - Proporção de municípios com cadastro ou levantamento de famílias
interessadas em programas habitacionais, 2009.
79
Mapa 4 - Proporção de municípios com órgão específico para política de habitação –
2004.
80
Mapa 5 - Proporção de municípios com órgão específico para política de habitação –
2009.
80
Mapa 6 - Proporção de municípios com conselho municipal de habitação – 2004. 97
Mapa 7 - Proporção de municípios com conselho municipal de habitação – 2009. 97
Tabela 1 - Dados Demográficos do município de Abaetetuba. 74
Tabela 2 - Déficit habitacional total – 2000-2008. 83
Tabela 3 - Déficit habitacional urbano – 2000-2008. 83
Tabela 4 - Infográficos: Evolução Populacional. 86
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BNH BANCO NACIONAL DE HABITAÇÃO
CEF CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
CF CONSTITUIÇÃO FEDERAL
CGFNHIS CONSELHO GESTOR
COHAB COMPANHIA DE HABITAÇÃO
CONCIDADES CONSELHO DAS CIDADES
EC ESTATUTO DAS CIDADES
FAR FUNDO DE ARRENDAMENTO RESIDENCIAL
FAT FUNDO DE ARRENDAMENTO TERRITORIAL
FCP FUNDAÇÃO DA CASA POPULAR
FDS FUNDO DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL
FEHIS FUNDO ESTADUAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
FGTS FUNDO DE GARANTIA DE TEMPO DE SERVIÇO
FHC FERNANDO HENRIQUE CARDOSO
FMHIS FUNDO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
FNHIS FUNDO NACIONAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
HIS HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
IAPs INSTITUTOS DE APOSENTADORIAS E PENSÕES
ICMS IMPOSTO SOBRE CIRCULAÇÃO E SERVIÇOS
LDO DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS
LOA ORÇAMENTO ANUAL
MAS MINISTÉRIO DA AÇÃO SOCIAL
MCIDADES MINISTÉRIO DAS CIDADES
MPO MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO
MNLM MOVIMENTO NACIONAL DE LUTA PELA MORADIA
ONG ORGANIZAÇÃO NÃO GOVERNAMENTAL
OGU ORÇAMENTO GERAL DA UNIÃO
OSC ORGANIZAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL
PAC PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO
PEHIS PLANO ESTADUAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
PL PROJETO DE LEI
PLANHAB PLANO NACIONAL DE HABITAÇÃO
PLHIS PLANO LOCAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL
PNH PLANO NACIONAL DE HABITAÇÃO
PMCMV PROGRAMA MINHA CADA MINHA VIDA
PNDU POLÍTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
PNHR PROGRAMA NACIONAL DE HABITAÇÃO RURAL
PPA PLANO PLURIANUAL
SBPE SISTEMA BRASILEIRO DE POUPANÇA E EMPRÉSTIMO
SEAC SECRETARIA DE AÇÃO COMUNITÁRIA
SEHIS SISTEMA ESTADUAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE
SOCIAL
SEMEIA SECRETARIA MUNICIPAL DE MEIO AMBIENTE
SEPURB SECRETÁRIA DE POLÍTICA URBANA
SFH SISTEMA FINANCEIRO DE HABITAÇÃO
SFI SISTEMA FINANCEIRO IMOBILIÁRIO
SM SALÁRIO MÍNIMO
SNDU SISTEMA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO URBANO
SNH SECRETARIA DE HABITAÇÃO NACIONAL
SNH SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO
SHHIS SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO DE INTERESSE
SOCIAL
SIMAHAB SISTEMA DE INFORMAÇÃO, AVALIAÇÃO E
MONITORAMENTO DA HABITAÇÃO
SNHM SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO DE MERCADO
UNMP UNIÃO NACIONAL POR MORADIA POPULAR
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 14
2 A GESTÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL 21
2.1 A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NA GESTÃO DA HABITAÇÃO SOCIAL A
PARTIR DA DÉCADA DE 1930 ATÉ O BNH
22
2.2 PERÍODO PÓS-CONSTITUIÇÃO DE 1988 30
2.3 A REFORMA GERENCIAL E O PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO DA
POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL
35
2.4 APONTAMENTOS SOBRE AS POLÍTICAS SOCIAIS 43
2.4.1 As estratégias de descentralização no âmbito da política nacional de habitação e
do sistema nacional de habitação de interesse social
47
2.5 A GESTÃO SOCIAL NO CONTEXTO DO PMCMV 51
3 A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA POLÍTICA HABITACIONAL 57
3.1 O CONTEXTO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA 58
3.2 AVANÇOS NA POLÍTICA HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL NO
MUNICÍPIO DE ABAETETUBA
73
3.2.1 Cadastro para identificação do déficit municipal de moradias 78
3.2.2 Órgão de gestão da política habitacional 79
4 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NOS CONSELHOS GESTORES DE
POLÍTICAS PÚBLICAS
89
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS 100
REFERÊNCIAS 103
APÊNDICE A - Quadro 1 - Avanços e Limites da nova Política de Habitação de
Interesse Social e do PMCMV, a partir da visão dos atores entrevistados, segundo
número de respostas.
112
APÊNDICE B - Quadro 2 - Avanços e Limites do Programa Minha Casa Minha Vida
- PMCMV, a partir da visão dos atores entrevistados, segundo número de respostas.
116
APÊNDICE C - ROTEIRO DE ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DOS
CONSELHOS DE HABITAÇÃO
120
APÊNDICE D - ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DA
PREFEITURA DE ABAETETUBA
121
APÊNDICE E - ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DA
COHAB-PA
122
APÊNDICE F - ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DOS
MOVIMENTOS SOCIAIS
123
APÊNDICE G - ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DA
CAIXA EXCONÔMICA FEDERAL
124
APÊNDICE H - ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DO
CONCIDADES/ABAETETUBA
125
14
1 INTRODUÇÃO
Em 2003, a partir do governo Lula, a política habitacional brasileira passou por um processo
de reestruturação, por meio da criação do Ministério das Cidades1, do Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social (SNHIS), do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
(FNHIS) e de seu Conselho Gestor (CGFNHIS), pela Lei nº 11.124/20052. O Estatuto das Cidades
3,
aprovado pela Lei Federal nº 10.257/2001, também contribuiu para o fortalecimento da nova
política, com base em projeto de lei que após 13 anos de tramitação pelo Congresso Nacional,
configuraram em um novo paradigma de gestão da habitação, a Nova Política Habitacional (PNH)4
para o país (BRASIL, 2010; MARICATO, 2005; MARICATO; SANTOS JÚNIOR, 2007).
Vale ressaltar que o embrião do novo modelo de política habitacional, a partir de 2003, é
fruto da discussão de vários especialistas e entidades de diversos segmentos do setor habitacional,
como governo, empresários, acadêmicos, profissionais e lideranças de movimentos populares. Após
um ano de debate, este grupo chega a um projeto consensuado de política habitacional para o país,
denominado Projeto Moradia, lançado em 2000 (INSTITUTO CIDADANIA, 2000; BONDUK,
2009).
A discussão em torno do Projeto Moradia incorporou a criação do Fundo Nacional de
Moradia Popular, PL 2.710/92, Projeto de Lei que foi aprovado após 13 anos de tramitação, com
assinatura de 800.000 eleitores de todo país (MARICATO, 1997). O Projeto constituiu a principal
base da nova política habitacional do governo Lula. Entre as principais propostas do Projeto
Moradia destacam-se: defesa da aprovação do Estatuto das Cidades, criação do Ministério das
Cidades, Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Sistema Nacional de Habitação, Fundo
Nacional de Moradia, a ser operado pela Caixa Econômica Federal, criação de uma rede de agentes
promotores (destacando o papel das Cohabs) e agentes técnicos. Os recursos utilizados são,
principalmente o FGTS, para o enfrentamento do problema habitacional, ampliação do atendimento
1 O Ministério das Cidades foi criado pela Lei Federa nº 10. 863 de 2003, no início da gestão do governo Lula e representou o
reconhecimento de que os imensos desafios urbanos do país precisavam de enfrentados com políticas de Estado e por meio de uma
abordagem integrada (BRASIL, 2010, p. 16). 2 A Lei Federal nº 11.124/2005 instituiu o SNHIS, FNHIS e o CGFNHIS, sendo o SNHIS, voltado para exclusivamente para a faixa
de interesse social, definindo um modelo de gestão descentralizado, democrático e participativo que deve buscar compatibilizar e
integrar as políticas habitacionais federal, estadual, do Distrito Federal e municipal, e as demais políticas setoriais de
desenvolvimento urbano, ambientais e de inclusão social (BRASIL, 2010, p. 17). 3 O Estatuto das Cidades foi criado pela Lei nº 10. 257/2001 fornecendo uma nova base jurídica para a política urbana no Brasil,
regulamentando os artigos 182 e 183 da Constituição Federal de 1988, no que se refere ao tema urbano (MARICATO, 2006). 4 Importantes autores da área de habitação abordam a expressão “Nova Política Habitacional” como uma mudança significativa de
paradigma na questão habitacional a partir de 2003 (MARICATO, 2005; SANTOS JÚNIOR, 2007; BONDUKI, 2008; BONDUKI
2009).
15
às classes com maior renda por meio do Sistema Financeiro Imobiliário (SFI). Com isso, verifica-se
a abrangência do Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE) às classes média e média
baixa, para viabilizar o atendimento dessas classes e viabilizar o atendimento das classes com
menor renda através dos subsídios do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e
orçamentos públicos, vinculando receitas da arrecadação de 1% do ICMS de Estados para alimentar
o Fundo de Habitação (INSTITUTO CIDADANIA, 2000).
A nova PNH é fruto de um processo participativo e democrático, que reconhece a
participação da sociedade nas políticas públicas como direito dos cidadãos, e apresenta como um de
seus princípios, a gestão democrática com participação dos diferentes segmentos da sociedade.
Todo esse processo possibilitou o controle social e transparência nas decisões e processos, assim
como, uma de suas diretrizes “estímulo à participação de todos os agentes públicos e privados, da
sociedade organizada, dos setores técnicos e acadêmicos na formulação e implementação da
Política Nacional de Habitação, com vistas à superação do déficit habitacional brasileiro” (BRASIL,
2004, p. 30-31).
O Ministério das Cidades e o SNHIS estabeleceram um novo arranjo institucional para o
enfrentamento da questão habitacional, baseados no fortalecimento da pactuação federativa e
integração das políticas federal, estadual e municipal, maior participação e controle social, por meio
dos órgãos colegiados, como o Conselho das Cidades (ConCidades)5, Conselho Gestor do FNHIS e
os Conselhos Gestores municipais de habitação. Esses arranjos foram representados por diversos
segmentos do poder público e da sociedade civil, sendo a maioria representada por movimentos
populares (HOLANDA, 2011).
Neste contexto, desde 2005, especificamente a partir de 2007, o governo federal
disponibiliza de forma significativa maior aporte de recursos para o atendimento ao setor
habitacional, e, em especial, às classes de renda mais baixa, por meio do FNHIS, e lança o Plano de
Aceleração do Crescimento (PAC)6, com o objetivo de promover o crescimento econômico com um
ambicioso programa de investimentos em infraestrutura (CARDOSO et al, 2011).
Com o fortalecimento do novo desenho institucional da política de habitação, caracterizada
pela ampliação de recursos e pelo enfrentamento do problema habitacional no país, foram
5 O Conselhos das Cidades (ConCidades) está previsto pela MP 2220/01 e é o instrumento de controle social e participação com
maior repercussão, resultado do processo de luta por gestão democrática empreendida na luta pelo Estatuto das Cidades
(RODRIGUES; BARBOSA, 2010). 6 O PAC é um programa estratégico do Governo Federal que articula diversos programas federais. Com o objetivo de investir em
obras de infraestrutura logística e urbana (transporte, energia, saneamento, habitação e recursos hídricos). Sua gestão é realizada
pelo Comitê Gestor do PAC (CGPAC), composto pelos ministros da Casa Civil, da Fazenda e do Planejamento (BRASIL, [2013]).
16
estabelecidas regras aos estados e municípios para acesso ao FNHIS, tornando-se obrigatória a
criação de fundos e conselhos com participação social, assim como a elaboração dos Planos Locais
de Habitação de Interesse Social (PLHIS), em consonância com o Plano Nacional de Habitação
(PlanHab)7, que foi elaborado por meio de um processo participativo de debates ocorrido em todas
as regiões do país, entre agosto de 2007 e dezembro de 2008, além do diálogo com o ConCidades, o
Conselho Gestor do FNHIS e outras instâncias participativas (BRASIL, 2010; BONDUK, 2009).
Assim, o novo arranjo institucional da PNH, por meio do Ministério das Cidades,
caracteriza-se como um modelo participativo e democrático de gestão na área habitacional, que
reconhece a participação nas políticas públicas enquanto direito dos cidadãos (BRASIL, 2010). A
criação do SNHIS pode ser considerada um avanço para a política nacional de habitação, na medida
em que resulta da trajetória e do acúmulo importantes dos movimentos ligados ao diálogo com a
Reforma Urbana8 no país, baseado na maior participação e controle social, além do fortalecimento
da pactuação federativa, em que se verifica maior ampliação dos recursos. (MARICATO, 2005;
MARICATO; SANTOS JÚNIOR, 2007).
Desta forma, o novo paradigma de gestão habitacional traz em seu bojo a inclusão social,
gestão participativa e democrática da sociedade civil (BRASIL, 2004), por meio de novos atores
sociais, tais como, os Conselhos Gestores, as experiências dos Orçamentos Participativos na gestão
da cidade, as Organizações não Governamentais (ONGs) e os Fóruns Temáticos. Todo esse processo
se fortaleceu através dos movimentos sociais, que visam a redemocratização do país e seu
fortalecimento com a Constituição Federal de 1988, configurando novos formatos de participação
social, além de possibilitar a construção e ocupação da esfera pública, em que as demandas sociais
ganham legitimidade (KAUCHAKJE, 2002).
Millani destaca que o processo de reforma do Estado e a participação social vêm sendo
construídos como um dos princípios organizativos efetivos e essenciais dos processos de
deliberação democrática no âmbito da administração local, o que possibilita a participação do
cidadão e das organizações da sociedade civil no processo de planejamento das políticas públicas
foi transformado em modelo de gestão pública local contemporânea (MILLANI, 2008).
7 O PlanHab é um dos mais importantes instrumentos para a implementação da Nova Política Nacional de Habitação, previsto na Lei
11.124/05, que instituiu o SNHIS, por meio de um intenso processo participativo, que contou com a presença de todos os
segmentos sociais relacionados com o setor habitacional (BRASIL, 2009). 8 A Reforma Urbana é fruto do processo de reivindicação de vários movimentos sociais que somados aos movimentos da reforma
urbana, a partir da década de 60, lutavam por melhores condições de vida, pelo direito à moradia e o direito à cidade, tendo seu
ápice nos anos de 1990, com o primeiro Projeto de Iniciativa Popular do País que dispõe sobre a criação do Fundo e Conselho
Nacional de Habitação de Interesse Social, com mais de um milhão de assinaturas, aprovado em 2005 pelo Congresso nacional e
sancionada pelo presidente Lula em 2006 (RODRIGUES; BARBOSA, 2010).
17
Para Kauchakje (2002), os novos formatos de participação social e da organização da
sociedade civil no Brasil, como os movimentos sociais, conselhos gestores, fóruns e orçamento
participativo, são entendidos como formatos de participação e gestão social, atuando como resposta
à alternativa de ausência de interferência das políticas públicas e dos direitos relacionados à
igualdade, para a construção de laços sociais nas relações societárias. Gohn cita ainda que a
ampliação da esfera pública contribui para a formação de consensos alcançados
argumentativamente, numa “gestão social compartilhada, gestada a partir de exercícios públicos
deliberativos.” (GOHN, 2004, p. 10).
Deste modo, sob o novo regime democrático e com as reformas da Administração
Pública, o Estado teve inevitavelmente que modificar o modo de pensar e de gerir a coisa pública,
por meio de novos métodos e práticas de gestão, dando novos contornos às políticas públicas
sociais, em especial as políticas de habitação, na relação entre estado e cidadão, e a participação
popular tem-se apresentado elemento chave para esse processo, por meio dos canais de diálogo,
como os conselhos gestores, que se tornaram fóruns democráticos de inclusão e gestão social,
assumindo assim, o desafio de trabalhar para internalizar os novos valores da sociedade civil
(MOREIRA et al, 2013).
Para Tenório (2008), a gestão social na relação sociedade-estado ocorre somente quando
os governos institucionalizam modos de elaboração de políticas públicas que não enxergue o
cidadão apenas como meta para o alcance de suas ações, muito pelo contrário, o cidadão deverá
estar presente como participante ativo em todo processo de elaboração, execução e avaliação das
políticas públicas. O autor aponta que a gestão social na relação sociedade-estado ocorre por
meio da esfera pública, sob uma perspectiva descentralizadora, de concepção dialógica, que
identifica, compreende, problematiza e propõe soluções para os dilemas da sociedade, sendo estas
assumidas como políticas públicas pelo contexto parlamentar e executadas pelo aparato
administrativo de governo (TENÓRIO, 2005).
Para o alcance e desenvolvimento das políticas de habitação, em especial, as de baixa renda,
categoria em que os projetos e políticas do governo federal tinham como meta seu atendimento, e,
no entanto, as classes de renda média sempre foram privilegiadas, vale destacar que, Abrucio cita a
descentralização da política habitacional como atrativa para os governos locais, pelo caráter
democrático e bom desempenho governamental, em resposta ao modelo centralizador de gestão e à
crise que os Estados da América Latina encontravam-se, e não restringir apenas a atenção do
governo à noção de déficit habitacional (ABRUCIO, 2006). Assim, o autor elucida que a
18
descentralização é caracterizada pela transferência ou conquista efetiva de poder decisório a
governos subnacionais por comandar diretamente sua administração e por elaborar uma legislação
referente às competências que lhes cabem e por cuidar de sua estrutura tributária e financeira
(ABRUCIO, 2006).
Neste cenário, em que a nova PNH estava sendo implementada por meio do PlanHab, o
Governo Federal anunciou em 2009 o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV)9, com o
objetivo de dar maior força à economia brasileira em face da crise financeira internacional que
eclodiu em 2008, além de criar condições de ampliação do mercado habitacional para atendimento
às famílias com renda de até 10 salários mínimos (SM) (CARDOSO et al, 2011). O Programa
significou novo aporte de recursos, da ordem de R$ 34 bilhões em subsídios à produção
habitacional de 1 milhão de habitações para o MCMV 1, idealizado como uma política anti-cíclica
diante da crise econômica (NAIME, 2010).
Diante do exposto, a presente dissertação tem por objeto o estudo de caso da gestão social
no Programa Minha Casa Minha Vida no município de Abaetetuba, no Estado do Pará. Esta
pesquisa pretende responder o seguinte problema: até que ponto a participação social tem sido um
diferencial na política de habitação pós 2003 e como tem sido considerada na gestão do Programa
Minha Casa Minha Vida – PMCMV?
Visando responder a pergunta, o trabalho analisa de que forma a política de habitação de
interesse social tem incorporado a participação social na gestão do PMCMV e como se dá a ação de
suas ações no município. Propõe-se, ainda, identificar os fatores que ampliam ou restringem a
participação social na gestão do PMCMV, levando-se em consideração a participação do poder
público municipal, foco da descentralização das ações de estratégias de gestão do governo federal
para atendimento da provisão por moradias. Leva-se em consideração o modelo participativo e
democrático de gestão, baseado no fortalecimento da pactuação federativa e integração das políticas
federal, estadual e municipal, com maior participação e controle social.
9 O MCMV foi lançado inicialmente por meio da Medida Provisória nº 459, de 25 de março de 2009, posteriormente instituído pela
Lei nº 11.977/2009 e alterada pela Lei nº 12.424/2011. Estava inserido em conjunto de medidas de estímulo à economia, buscando
minimizar os impactos da crise econômica internacional. Seu objetivo é viabilizar a produção de 1 milhão de unidades
habitacionais, impulsionando a indústria da construção civil, devido ao seu potencial de geração de empregos. Foram destinados R$
34 bilhões para o MCMV, sendo R$ 25,5 bilhões do OGU, R$ 7,5 bilhões do FGTS e R$ 1 bilhão do BNDES. Tem a finalidade de
criar mecanismos de incentivo à produção e aquisição de novas unidades habitacionais ou requalificação de imóveis urbanos e
produção ou reforma de habitações rurais, para famílias com renda mensal de até R$ 4.650,00 (BRASIL, Lei nº
12.424/2011).
19
Assim, para o alcance dos objetivos propostos, a pesquisa foi orientada pelos seguintes
procedimentos metodológicos: pesquisa qualitativa, por meio do estudo de caso único, pesquisa
documental e pesquisa de campo.
O estudo de caso, do tipo único, está organizado a partir da estratégia de pesquisa
qualitativa. Segundo Martins, o estudo de caso tem o objetivo de estudar uma unidade social e que
se analisa profunda e intensamente. Assim, busca-se apreender a totalidade de uma situação e,
criativamente, descrever, compreender e interpretar a complexidade de um caso concreto, mediante
um mergulho profundo e exaustivo em um objeto delimitado (MARTINS, 2008). Para Yin, o estudo
de caso é uma investigação empírica que investiga um fenômeno contemporâneo dentro de seu
contexto da vida real, especialmente quando os limites entre o fenômeno e o contexto não são
claramente definidos (YIN, 2001). Neste sentido, o objeto desta pesquisa é a análise da participação
social na política de habitação brasileira: a gestão do Programa Minha Casa Minha Vida no
município de Abaetetuba no Estado do Pará, configurando a representação de um caso de habitação
de interesse social, que consiste no atendimento da construção de unidades habitacionais às famílias
de baixa renda.
A pesquisa documental tem como foco os relatórios de gestão e ações do Ministério das
Cidades, Plano Nacional de Habitação, legislações relacionadas à política habitacional, diversas
publicações do Ministério das Cidades e Plano Estadual de Habitação de Interesse Social do Pará.
A pesquisa de campo foi realizada por meio de entrevistas semiestruturadas e aplicadas à
Secretária Municipal de Assistência Social, Presidenta do Conselho Municipal de Assistência
Social, Coordenadora Municipal de Habitação, Coordenadora Técnica do ConCidades/Abaetetuba,
ao Presidente da Associação do Residencial Abaetetuba, Coordenador do Movimento Nacional da
Luta pela Moradia (MNLM) e do Movimento Nacional das Cidades/PA e Representantes da
Companhia de Habitação do Estado do Pará – COHAB e da Caixa Econômica Federal em Belém.
As entrevistas foram realizadas por meio de um roteiro de questões, com perguntas formuladas para
investigar como ocorreu a participação social quanto ao atendimento da habitação de interesse
social, totalizando oito entrevistados.
O município de Abaetetuba está localizado à 72 km de distância da capital Belém, à margem
direita do rio Maratauíra, um dos afluentes do estuário do Rio Tocantins e integra a Microrregião de
Cametá - Mesorregião do Nordeste Paraense (PPA 2010-2013 da Prefeitura de Abaetetuba).
Compreende uma área territorial de 1.611 km², na qual se concentra uma população para 2013 em
147.267 habitantes (71.630 Homens e 69.470 Mulheres). A população urbana é estimada em 82.998
20
pessoas distribuídas em 17 bairros em área de aproximadamente 15 km², enquanto 58.102 residem
na área rural, compreendendo a região do arquipélago (72 ilhas) e região das estradas, Distrito de
Beja, 49 colônias agrícolas e 1 vila (IBGE, 2010).
A densidade demográfica do município é de 87,6 habitantes por km², a taxa de crescimento
demográfico atual situa-se em 2,77%, possuindo o Índice de Desenvolvimento Urbano – IDH em
0,628, segundo dados do IBGE 2010. O município foi instalado em 01/01/1939 e pertence ao
Bioma Amazônia.
O Residencial Abaetetuba está localizado na Rua Raimundo da Conceição Pinheiro, s/n,
Bairro São Sebastião, município de Abaetetuba. O Residencial é composto por 500 apartamentos,
com 125 blocos, sendo que cada bloco contém quatro apartamentos, além de ter um centro
comunitário, local no qual ocorrem as reuniões dos moradores, uma praça com brinquedos e área
com equipamentos de academia para a realização de exercícios, assim como uma quadra esportiva.
A observação direta representou outro recurso metodológico importante da pesquisa de
campo que é o método que permite “as evidências observacionais para fornecer informações
adicionais acerca do tópico que está sendo estudado” (YIN, 2005, p. 119-120).
Para alcançar o objetivo proposto pelo estudo, percorreu-se uma literatura para discutir sobre
a gestão da política habitacional no Brasil, com ênfase na reforma gerencial do Estado, na qual a
administração pública procura atender às reivindicações das democracias de massa; o debate sobre a
construção de uma nova política habitacional com a ampliação dos direitos sociais, controle social e
participação social; a discussão da gestão social no contexto do PMCMV, enfatizando a participação
social, por meio do conselho gestor de habitação, a partir da articulação dos conceitos de
participação, cidadania, democracia, descentralização e controle social, uma vez que os mesmos
estão imbricados nas práticas sociais desenvolvidas tanto pelos governos quanto pela sociedade
civil.
Ressalta-se que inicialmente, o objeto de estudo da presente dissertação tinha como lócus de
pesquisa o município de Ananindeua. No entanto, em virtude da Universidade da Amazônia –
Unama ter celebrado o protocolo de cooperação técnica com a Prefeitura de Abaetetuba, o caso de
estudo foi mudado para este município, o que facilitou a coleta de dados da pesquisa de campo
junto aos gestores municipais públicos e lideranças comunitárias, por meio do Programa Integrado
Município Sustentável. O protocolo de cooperação da UNAMA com a prefeitura do município tem
a intenção de aperfeiçoar o atendimento às demandas sociais, a partir do planejamento estratégico,
por meio da atuação de professores e alunos na elaboração de um Plano Municipal de
21
Desenvolvimento Sustentável para Abaetetuba. O presente estudo faz parte do Programa de
Pesquisa do Núcleo do Mestrado em Administração da Universidade da Amazônia-Unama.
Esta dissertação está estruturada em quatro capítulos, além desta introdução e das
considerações finais. O segundo capítulo apresenta o debate sobre a gestão da política habitacional
no Brasil, na qual demonstra como se desenvolveu a partir da década de 30 até culminar na nova
PNH, por meio da participação da sociedade civil como protagonista do processo democrático das
políticas públicas. O terceiro capítulo aborda a construção de uma Nova Política Habitacional. O
quarto capítulo discute a gestão social no contexto do Programa Minha Casa Minha Vida -
PMCMV.
2 A GESTÃO DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL
O objetivo deste capítulo é analisar como se desenvolveu a gestão das políticas públicas de
habitação no país, com destaque para a participação da sociedade na gestão da habitação social a
partir da década de 1930. Sabe-se que as políticas de proteção social estatal vêm sendo executadas
no Brasil desde a década de 30 do século passado, com o governo populista de Getúlio Vargas
(ALLEBRANDT et al, 2012).
Historicamente, a regulação do Estado brasileiro tem sido descontínua, fragmentada e
pontual na política habitacional. Até a década de 80, o Brasil não conseguiu criar um modelo de
Bem-Estar Social, mesmo com as altas taxas de crescimento econômico na maior parte dos anos 70,
década do “milagre econômico”. Com a rearticulação da sociedade civil nos anos 80, por meio dos
movimentos sociais populares e do movimento da reforma urbana, viabilizou a conquista pelos
direitos sociais, consolidados pela Constituição Federal de 1988. A década de 90, caracterizada pelo
modelo neoliberal de Estado, exigiu um conjunto de reformas importantes para a adequação do
Estado brasileiro à nova dinâmica de uma sociedade globalizada e subordinada ao sistema
financeiro internacional (HOLANDA, 2011).
Nesta nova perspectiva, a partir da Constituição Cidadã de 1988, os espaços subnacionais
ganham espaço para o desenvolvimento socioeconômico e político do país, com destaque para o
processo de descentralização de atuação do Estado que toma grande impulso, por meio de um
conjunto importante de tarefas, antes de responsabilidades do poder central, e agora, passando para
a responsabilidade dos governos subnacionais, em especial, aos municípios (ALLEBRANDT et al,
2012).
22
Neste cenário, do processo de democratização que o país passava, a inserção dos municípios
no processo de descentralização da estrutura administrativa, que se destacava por mudanças na
forma tradicional de formular e executar as políticas públicas, a gradativa incorporação da cidadania
como elemento chave dos espaços locais ao mesmo tempo em que o processo de globalização
aumentava o contingente de excluídos, a incorporação efetiva da sociedade organizada como
protagonista no processo de gestão das políticas públicas se fazia e exigia para a garantia das
mínimas garantias de cidadania (HOLANDA, 2011).
Neste contexto, da década de 30 à década de 80, a participação social da sociedade civil no
processo de planejamento estatal por políticas públicas sociais voltadas a todas as camadas da
população, especialmente a de baixa renda, não existia espaços de diálogo com o Estado. A partir
da Constituição Federal de 1988 e do processo de redemocratização da gestão pública no país, a
população volta a se manifestar por meio dos movimentos sociais populares ligados à reforma
urbana, conquistando a inserção de seus direitos sociais na Constituinte, além de ter culminado com
o processo democrático, participativo e descentralizador da nova Política Nacional de Habitação do
governo Lula, em 2003. Destaca-se, neste período, o papel da sociedade civil como protagonista nas
relações entre Estado e sociedade, com articulação integrada nos três níveis de governo e com
atuação decisiva para elaboração e implementação da nova Política.
Desta forma, o capítulo será dialogado por meio de especialistas da área, em que as várias
intervenções estatais na provisão por moradia caracterizou-se como um dos entraves cruciais para o
desenvolvimento da habitação no país e da reforma urbana, contribuindo assim, para a ampliação ou
restrição do atendimento das políticas públicas sociais, mais especificamente as políticas públicas
de habitação de interesse social.
Este capítulo pretende discutir a gestão da política habitacional no Brasil, por meio da
participação da sociedade civil, e está organizado pelos itens: 2.1) a participação da sociedade na
habitação social a partir da década de 1930 até o BNH; 2.2) o período pós-Constituição de 1988;
2.3) a reforma gerencial e o processo de descentralização da política habitacional no Brasil; 2.4)
apontamentos sobre políticas sociais.
2.1 A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NA HABITAÇÃO SOCIAL A PARTIR DA DÉCADA
DE 1930 ATÉ O BNH
A literatura aponta que até o governo Vargas, o Estado limitava-se a incentivar a produção
de mercado habitacional para os trabalhadores de baixa renda. A falta de interesse na
23
regulamentação da ação do mercado de locação residencial, prática exercida pelo mercado como
negócio das casas de aluguel, assegurava para o governo a forma mais segura e excelente de retorno
dos investimentos em habitação (BONDUKI, 1994).
Foi durante o governo populista de Vargas que a primeira política habitacional destacou-se
no país, mesmo que de forma incipiente, mas que já apontava sinais de sensibilidade do governo às
demandas dos trabalhadores, configurando-se na ampliação dos direitos trabalhistas e na influência
do Estado provedor dos países centrais (BEHRING; BOSCHETTI, 2010), assim como a indicação
de mobilizações e movimentos sociais despontavam como formas de participação popular
(CARVALHO, 1998).
O interesse pela questão habitacional de interesse social é assumido pelo Estado e sociedade
como uma demanda social, com o apoio das massas populares urbanas e classe trabalhadora.
Acadêmicos e empresários também discutiam a incapacidade do mercado responder pela questão da
habitação social, que se desenvolvia com o processo de urbanização e industrialização do país
(BONDUK, 1994).
Desta forma, a intervenção e produção do Estado na habitação social tem seu início, em
larga escala, com a produção dos primeiros conjuntos habitacionais, por meio dos Institutos de
Aposentadorias e Pensões (IAPs)10
, criado em 1937, que tinha o objetivo de produzir casas
populares que atendessem os trabalhadores contribuintes, seguida pela instituição da Fundação da
Casa Popular (FCP)11
, cujo marco foi a criação em 1946, constituindo-se no primeiro órgão
nacional voltado à produção de moradias populares, ações estatais caracterizadas como iniciativas
relevantes dos governos populistas no que se refere à habitação social. Embora as carteiras dos IAPs
e a FCP tivessem sido criadas com o mesmo objetivo de viabilizar a construção de moradia, a
diferença entre eles é marcante. Para os Institutos, a função de produção de moradias é secundária,
(já que seu primeiro objetivo é garantir pensões aos assalariados e aposentadorias), enquanto que o
objetivo da Fundação é produzir habitação para a população de baixa renda (BONDUKI, 1994).
O autor ressalta que, mesmo a proposta da FCP ter sido direcionada exclusivamente à
10
Em 1937 são criadas as carteiras prediais dos IAPs e autorizada a aplicação de parte de suas receitas na produção e
aquisição de habitações populares (IDESP, 1990; BONDUKI, 1994). Mais suas origens remontam a partir do Decreto
Nº 4682, de 1923, que criou as Caixas de Aposentadorias e Pensão dos Trabalhadores das estradas de ferro do país e
através do Decreto n. 5.109, de 1926, ocorreu a ampliação para outras categorias profissionais e para o
funcionamento público (IDESP, 1999, p. 5). 11
A FCP foi criada através do Decreto-Lei n. 9.218, de 1946, como “uma resposta do Estado à crise de moradia no pós-
guerra” (BONDUKI, 1994, p.717) e o “ objetivo único é produzir moradia pra a população de baixa renda
(BONDUKI, 1994, p. 725).
24
promoção de moradias para população de baixa renda, não pode ser identificada como política
efetiva, destacando seu fracasso como órgão central e coordenador de uma emergente política
habitacional, visto a fragilidade e incipiência de sua estrutura, relatada a seguir: “A Fundação da
Casa Popular apresentava uma proposta política surpreendentemente ampla, na qual envolvia não só
o financiamento de moradias, mais o atendimento quanto à infra-estrutura, saneamento, indústria de
material de construção, pesquisa habitacional e até mesmo a formação de pessoal técnico dos
municípios. Mas, devido a carência de recursos, a desarticulação com outros órgãos, ausência de
ação coordenada para enfrentar de modo global o problema habitacional, mostram a grande
fragilizada institucional nesta política de habitação, agindo de forma pulverizada e atomizada, sem
constituir de fato uma política efetiva.” (BONDUK, 1994, p. 717).
Já a atuação dos IAPs na provisão por moradias, o autor destaca que não eram caracterizados
como órgãos destinados especificamente ao enfrentamento da questão habitacional, e sim,
constituídos com o fim de instituições previdenciárias que agiam de forma complementar dentro da
lógica de investir os imensos fundos de reserva da Previdência Social para preservar os enormes
recursos que afluíam aos cofres dos Institutos e para o pagamento futuro de aposentadorias e
pensões, seu objetivo final. Mas, por outro lado, apesar da crítica que o autor assume quanto à baixa
integração da ação governamental por meio da atuação dos IAPs e da FCP, a atuação dessas
instituições está longe de ser desprezível, por terem apresentado produção superior a 140.989
unidades habitacionais, sendo 124.025 de empreendimentos executados pelos IAPs e 16.964
executados pela FCP, além de ressaltar a qualidade, durabilidade dos conjuntos e a implantação de
uma arquitetura moderna promovidos pelo pioneirismo do poder público (BONDUKI, 1994).
Mesmo com o interesse e empenho do Estado populista em promover moradias à população
de baixa renda, Carvalho (1998) aponta que movimentos sociais, como o movimento operário,
camponês e urbano despontavam como questionamento das relações clientelistas, de tutela, de
concessão de favores no Estado populista, que se caracteriza como a principal forma de relação
entre Estado e sociedade, reivindicando maior abertura do governante ao diálogo e à negociação.
Bonduki (1994) destaca que apesar da ausência de uma gestão de política descentralizada e
desarticulada entre os diferentes órgãos, Ministérios, interesses políticos e a incapacidade do
mercado de produzir moradias, não obscureceu a importância da ação governamental no
enfrentamento por moradias, pois o Estado brasileiro assumiu a responsabilidade da questão
habitacional como uma questão social, originando-se à ideia da habitação social no Brasil.
A FCP fez parte da primeira política nacional de habitação voltada à produção de moradias
25
populares e sua gestão se revelou ineficaz devido à falta de recursos e às normas de financiamento
estabelecidas, comprometendo seu desempenho no atendimento da demanda e evidenciando a
restrição de alguns Estados da federação pela produção de moradias, bem como apresentar uma
produção pouco significativa de unidades habitacionais (BRASIL, 2004), ainda assim, é
caracterizada como o início da ação estatal sobre a habitação de interesse social às camadas
populares, conforme segue o quadro 1.
Quadro 1 - Recuos e avanços na gestão pública da política de habitação no período de Vargas (1930-1954).
Recuos Avanços
Política centralizada e desarticulação entre os
diferentes órgãos e interesses políticos
Início à ideia da habitação social no Brasil
Com isso surge uma colcha de retalhos de
intervenções estatais
A questão habitacional é assumida pelo
Estado e sociedade como uma questão social,
dando início a uma incipiente política de
habitação no país e ampliação das demandas
trabalhistas
Incapacidade privada na produção por
moradias, em decorrência do crescimento nos
meios de governo, empresariais e acadêmicos
Mesmo com iniciativas dispersas de
intervenção, o governo passa a atuar na
construção de conjuntos habitacionais Fonte: Bonduki (1994).
As décadas de 50 e 60 são marcadas por intensa mobilização social que se expressa pelo
movimento sindical e pelas Ligas Camponesas que reivindicavam por Reformas de Base de cunho
democrático, popular e nacionalista. Nesse cenário, ocorre à implantação da ditadura militar,
resultando no fechamento de sindicatos, cassação, banimento de lideranças sociais e políticas,
censura de imprensa, fechamento do Congresso e dos partidos, o engessamento das eleições e da
política. Isto resulta na destruição e fechamento dos espaços públicos e de cidadania tão
custosamente construídos, mas que foram mantidos de forma precária pelo populismo
(CARVALHO, 1998).
Após o golpe militar de 1964 foi criada pela primeira vez no país a estruturação de uma
política nacional de habitação, como parte da estratégia de ampliação das políticas sociais em busca
de legitimação política (BEHRING; BOSCHETTI, 2010), o Banco Nacional de Habitação (BNH)12
.
O Banco foi uma resposta de o governo militar à intensa crise de moradia presente num país que se
urbanizava aceleradamente, mas que buscava, por um lado, angariar apoio entre as massas
12
A Lei nº 4.380/64 cria o BNH como modelo de política habitacional, para atender a habitação popular, mas acabou
atendendo o mercado de habitação para a classe média (BONDUKI, 2008).
26
populares urbanas, segmento que era uma das principais bases de sustentação do populismo
afastado do poder e, por outro lado, criar uma política permanente de financiamento capaz de
estruturar em moldes capitalistas o setor da construção civil habitacional, objetivo que acabou por
prevalecer (BONDUKI, 2008).
O BNH gerenciava o SFH por meio das fontes de recursos estáveis retornáveis como o
FGTS13
, gerado a partir das contribuições dos trabalhadores empregados no setor formal da
economia e com os recursos da poupança voluntária, as cadernetas de poupança e letras imobiliárias
formando o SBPE14
. Desta forma, a produção da habitação foi segmentada nesses dois grandes
eixos. O FGTS destinado à população de renda mais baixa e as operações eram operadas pelas
agências estatais, enquanto que o SBPE foi dirigido às classes de renda alta e média e sua produção
era realizada pela iniciativa privada (FERNANDES; RIBEIRO, 2011).
Cardoso (2006) baseia-se em um conjunto de características do BNH, que deixaram marcas
importantes na estrutura institucional e na concepção dominante de política habitacional nos anos
que seguiram: 1) a criação de um sistema de financiamento que permitiu a captação de recursos
específicos e subsidiados por meio do FGTS e SBPE, que chegaram a atingir um montante bastante
significativo para o investimento habitacional; 2) criação e operacionalização de um conjunto de
programas que estabeleceram, a nível central, as diretrizes gerais a serem seguidas, e em nível
descentralizado pelos órgãos executivos; 3) criação de uma agenda de redistribuição dos recursos,
que funcionou principalmente em nível regional, a partir de critérios definidos centralmente; e 4)
criação de uma rede de agências em nível local, destacando-se o nível estadual, responsável pela
operação direta das políticas e fortemente dependentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos
pelo órgão central (BONDUKI, 2008).
Neste contexto, Gohn (2004) destaca que a sociedade civil deveria se mobilizar e organizar-
se para alterar o status quo do planejamento estatal caracterizado pelo regime militar e não
democrático com políticas públicas que privilegiavam o grande capital, que considerava apenas as
demandas de parcelas das camadas médias e altas da população, responsáveis em alavancar o
processo de acumulação das emergentes indústrias filiais das empresas multinacionais. A autora
13
O FGTS, criado pela Lei Federal n 5.107, de 13 de setembro de 1966, é um “fundo contábil, de natureza financeira,
constituído pelo conjunto de contas vinculadas e individuais, aberta pelos empregadores em nome de seus
empregados” (CARVALHO; PINHEIRO, 1999, p. 3). Sua criação também tinha o objetivo de atender o
financiamento da habitação por meio do SFH entre outros e o seguro social (pecúlio ao trabalhador). 14
SBPE, foi constituído pelas Caixas Econômicas Federais e Estaduais, pelas Sociedades de Créditos Imobiliários (SCI)
e pelas Associações de Poupança e Empréstimos (IDESP, 1990, p. 13).
27
demonstra que este cenário foi estimulado no bojo de inúmeras práticas coletivas no interior da
sociedade civil, o surgimento de uma democracia mais direta e participativa, exercitada de forma
autônoma, de reivindicações voltadas por moradias, trabalho, estudos, bens e serviços públicos e
direitos sociopolíticos negados pelo regime político vigente, além de ter contribuído para o
surgimento de novos atores sociais, que buscavam mais liberdade e justiça social, caracterizando-se
pela ampliação e pluralização dos grupos organizados por lutas além de sindicatos, movimentos,
associações, instituições, Organizações não governamentais (ONGs) ou partidos políticos.
Mas, apesar do progresso de reconhecimento dos direitos sociais modernos dos movimentos
sociais urbanos populares, Fernandes e Ribeiro (2011) destacam que o resultado quantitativo da
ação desenvolvida pelo SFH, por meio do BNH, foi bastante expressivo, pois em vinte e dois anos
de funcionamento do banco, compreendido entre 1964-1986, o sistema financiou a construção de
4,3 milhões de unidades novas, sendo 2,4 com os recursos do FGTS, com destino ao setor popular,
e 1,9 milhões com recursos do SBPE, para o mercado de habitação para a classe média.
Embora os números da produção habitacional terem sido significativos, ela não conseguiu
acompanhar o acelerado processo de urbanização ocorrido no país, na segunda metade do século
XX, entre 1950 e 2000, em que a população urbana brasileira cresceu mais de 20 mil habitantes de
11 milhões para 125 milhões, já que o BNH foi criado com o objetivo de ser um banco de fomento
à formação de poupança, incentivo à indústria da construção civil, garantia do funcionamento do
mercado na promoção da habitação, além da aquisição pela moradia, princípio basilar que norteava
todo o sistema habitacional do regime político predominante (BONDUKI, 2008).
Cardoso (2006) ressalta que a estratégia utilizada pelo BNH estava centrada em alavancar o
crescimento econômico e o atendimento da demanda habitacional da população de baixa renda, o
que apresentou incapacidade neste atendimento, ao priorizar o financiamento para às camadas de
mais alta renda, que era a demanda que se configurava de forma efetiva ao atendimento da moradia
pela preferência dos setores da área. Enquanto que para atender o financiamento às camadas de
menor renda, que eram compreendidas na faixa de até 3 salários mínimos, cujo objetivo principal a
que se propunha a resolver desde sua criação, apresentou incapacidade no atendimento devido o
desenho institucional do banco, as consequências foram a favelização e o crescimento das
periferias, além de evidenciar o fracasso e ineficiência das ações de gestão do BNH.
Diante da dificuldade de atender as populações mais carentes, a partir da segunda metade da
década de 1970, surgiram os programas alternativos, baseados na autoconstrução e nos mutirões de
moradias, considerados como forma mais eficaz de atender as necessidades habitacionais dos
28
estratos inferiores da população (CARDOSO, 2006).
A incapacidade do sistema e do BNH atenderem as parcelas significativas da população de
mais baixa renda quanto à política de habitação estavam relacionadas aos pressupostos adotados
pelo próprio banco, característicos do regime militar, como a rigidez e centralização, bem como a
inexistência de participação na concepção dos projetos e programas, além da falta de controle social
na gestão dos recursos (BONDUK, 2008). Neste contexto, a existência de problemas no modelo
proposto ao longo de sua existência (BRASIL, 2004), somado à crise econômica mundial durante os
anos 1970, e que se agravou no Brasil a partir da década de 1980, gerou desemprego, queda dos
níveis salariais, recessão e inflação (VALENÇA, 2001).
Desta forma, a crise do modelo econômico implementado pela ditadura militar a partir dos
anos 80, causou grande repercussão no SFH, contribuindo para a redução da sua capacidade de
investimento, devido a compressão dos saldos do FGTS e do SBPE, o que provocou um forte
aumento na inadimplência entre o número de prestações que aumentava e a diminuição na sua
capacidade de pagamento dos mutuários (BONDUKI, 2008).
A falta de sustentação na gestão do governo militar abre espaço para a mobilização popular,
o movimento de moradia dos sem-terra e o Movimento Nacional dos Mutuários (ambos não
conseguiam pagar o financiamento da casa própria) e reivindicavam por melhores condições sociais
e reabertura política (VALENÇA, 2001).
Bonduki (2008) destaca que a conjuntura favoreceu para o acirramento das críticas ao BNH
e a luta pela democratização contra o regime militar autoritário, que teve seu fim em 1985,
culminando com a extinção do Banco, em 198615
. Apesar da desarticulação entre as ações de gestão
do BNH e o não atendimento à população de mais baixa renda, apresentou uma enorme experiência
acumulada na área, formando técnicos, financiando a maior da produção de habitação na história do
país, assim como ter sido uma política articulada e coerente, além de não desprezar os resultados
quantitativos da ação do Banco, demonstrado no quadro 2 a seguir:
15
O Decreto-Lei nº 2.291, de 21 de novembro de 1986 extingue o BNH e o incorpora à Caixa Econômica Federal.
29
Quadro 2 - Recuos e avanços na gestão pública da política de habitação no período do BNH (1964-1986).
Recuos Avanços
Política rígida e centralizada, características
típicas do regime militar e administração
autoritária
A Política produziu cerca de 4,5 milhões de
unidades, com 4,8% do total destinadas aos
setores médios, e 33,5% formalmente
destinadas aos setores populares
Inexistência de espaços para discussão e
participação da sociedade na concepção dos
programas e projetos
O SFH financiou a construção de 4,3 milhões
de unidades novas, das quais 2,4 com
recursos do FGTS, para o setor popular, e 1,9
milhões com recursos do SBPE, para a classe
média
Falta de controle social na gestão dos
recursos
Foram financiadas 6,5 unidades
habitacionais, por meio do SFH, que
continuou funcionando após a extinção do
BNH Fonte: Bonduki (1994).
Bonduki (2008) destaca os fatores que contribuíram para o fechamento do BNH como a
falta de reconhecimento por outras formas alternativas de enfrentar o problema habitacional na
gestão do BNH, ter desconsiderado as peculiaridades de cada região, resultando assim, na
reprodução à exaustão de modelos padronizados, gestão marcada pela rigidez e centralização das
decisões, sem admitir espaços para discussão e participação da sociedade, além da qualidade nas
intervenções habitacionais ter ficado comprometida pela sua produção massificada.
Maricato (1987) demonstra ainda que apesar das diversas dificuldades e fases percorridas
pelo BNH, com oscilações e percalços, a produção habitacional popular foi restrita, se comparado
aos investimentos em infraestrutura e grandes projetos de mineração e geração de energia. Apesar
do saldo de financiamento do Banco ter sido de aproximadamente 4,8 milhões de unidades
habitacionais entre 1966 e 1986, e que somente um terço do total supostamente foi destinado à
população com renda menor que salários mínimos, vale destacar a produção por moradias neste
período.
Neste cenário, a gestão adotada pelo BNH foi marcada pela rigidez e centralização das
decisões, não admitindo espaços para discussão e participação da sociedade, nem reconhecendo
formas alternativas de enfrentar o problema habitacional, além de não ter levado em conta as fortes
diferenças regionais (BONDUKI, 2008).
A expressiva centralidade16
das políticas públicas desenvolvidas durante a ditadura militar,
com total ausência de participação da sociedade civil, provocava a destruição de espaços públicos e
16
É a centralização decisória e financeira na esfera federal (FARAH, 2004).
30
de cidadania construídos ao longo do tempo, mas que a ausência desses canais de interlocução entre
estado e sociedade caracterizaram-se pela emergência de novos movimentos sociais, de novas
demandas sociais construtoras de uma nova esfera pública no Brasil, a participação cidadã,
caracterizada pela conquista do direito a ter direitos, do direito a participar da redefinição dos
direitos e da gestão da sociedade, culminando com o seu reconhecimento na Constituição Federal
de 1988 (CARVALHO, 2004).
2.2 PERÍODO PÓS-CONSTITUIÇÃO DE 1988
Foi no período da Nova República (1985-1990), que o governo Sarney assume em 1985, a
postura de discutir junto às instituições da sociedade civil soluções para a gestão do BNH e do SFH,
momento em que o governo enfrentava a grave crise institucional e financeira, resultante do
processo de transição do regime militar autoritário para a reabertura democrática do país
(HOLANDA, 2011).
A partir de 1985, com a saída dos militares do poder, o significado atribuído à sociedade
civil é modificado pela emergência de uma pluralidade de novos atores, decorrentes de novas
formas de associativismos que emergem do cenário político e do conceito de cidadania ao longo dos
1990 na esfera pública (GOHN, 2004).
Azevedo (1996) aponta como destaque na gestão do governo Sarney a provisão por
moradias com a criação do Programa Nacional de Mutirões Habitacionais da Secretaria de Ação
Comunitária (SEAC), programa alternativo, voltado para o atendimento de famílias com renda
mensal de até 3 SMs. A SEAC contou com a produção de 550.000 novas moradias, superando a
produção de 150.000 moradias pelas Companhias de Habitações (COHABS) no mesmo período de
seu governo, que correspondeu há apenas dois anos (1988-1990) de atuação, tornando-se uma
experiência de destaque na história da política habitacional popular brasileira, em que um programa
alternativo apresentou melhor desempenho quantitativo do que os programas convencionais.
Apesar da curta produção de moradias para a população de baixa renda, vale ressaltar
também que, a experiência da SEAC permitiu a construção de um novo modelo institucional de
habitação, sendo oportunizada a ação e uma maior autonomia das administrações locais e estaduais
na transição da política de habitação, extinção do BNH para a gestão da habitação a partir do
governo Sarney, cujas administrações municipais deixaram de serem meros executores na condução
do processo habitacional (CARDOSO, 2003). O modelo institucional adotado pela SEAC
31
privilegiou iniciativas de governos estaduais e municipais, como a ações de desenvolvimento locais,
baseadas em modelos alternativos e com elevado grau de financiamento (BRASIL, 2004).
Com a crise do Sistema Financeiro de Habitação e a extinção do Banco Nacional de
Habitação, em 1986, criou-se um hiato em relação à Política Habitacional no país, “causando a
desarticulação progressiva do governo federal, a fragmentação institucional, perda de capacidade
decisória e a significativa redução de recursos disponibilizados para investimento na área”
(BRASIL, 2004, p. 10).
Assim é que, entre a extinção do BNH, em 1986, e o início da reestruturação mais
consistente do setor habitacional, em 1995, referente à transição do regime militar autoritário para a
reabertura democrática do país, a gestão da política habitacional foi regida por vários órgãos que se
sucederam, subordinada a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes, sem que se
conseguisse alcançar resultados efetivos, resultando assim, na descontinuidade e ausência de
estratégia para o enfrentamento do problema (FERNANDES; RIBEIRO, 2011).
Para Souza (2008), a nova conjuntura em que o país se apresentava com a reestruturação da
transição da política habitacional, após vinte e dois anos de atuação do BNH, somada às
insatisfações da sociedade civil, destaca-se o fortalecimento de entidades de profissionais,
comunitários, acadêmicos e mutuários em torno da discussão das lutas e conflitos urbanos, tomando
forma o Movimento de Reforma Urbana. A ideia de reforma urbana surgiu no país na década de
1950, com objetivo de discutir a questão da escassez de moradias, e passou a ganhar força e
ampliação de seu escopo na década de 1980, durante o processo de redemocratização do país.
Esse período foi marcado pelo ressurgimento dos movimentos populares, principalmente os
voltados para os programas ou políticas de habitação, que passaram a apresentar propostas voltadas
para a população, passando a ser sujeito decisivo quanto à sua definição e implantação no campo
movimentalista. Tais mudanças ocorreram no bojo do processo de redemocratização nos anos 90 e
com o advento da nova CF/88. Esses movimentos se somam ao movimento da reforma urbana,
destacando-se o Movimento Nacional de Luta pela Moradia (NMLM), União Nacional por Moradia
Popular (UNMP), dentre outros, (RODRIGUES; BARBOSA, 2012) e que abrigavam diferentes
experiências de participação social (PAULA, 2005).
Maricato (1987) aponta que esses movimentos atuaram na elaboração, mobilização e
pressão pela Emenda Popular da reforma urbana e encaminhada ao Congresso Nacional contendo
160.000 assinaturas e apresentando as seguintes principais propostas: 1) a propriedade imobiliária
urbana, dizia respeito aos instrumentos de regularização de áreas ocupadas, captação da valorização
32
imobiliária, aplicação da função social da propriedade e proteção urbanística, ambiental e cultural;
2) a política habitacional, relacionada aos programas públicos habitacionais de regularização de
áreas ocupadas, ao aluguel ou prestação da casa própria, proporcional à renda familiar e a Agência
nacional e descentralização17
na gestão da política; 3) os transportes e serviços públicos se
relacionavam à natureza dos serviços sem lucro, com subsídios, aos reajustes das tarifas
proporcionais aos ajustes salariais e a participação dos trabalhadores na gestão dos serviços e por
fim, 4) a gestão democrática da cidade, que falava dos conselhos democráticos, audiências pública,
plebiscitos, referendo popular, iniciativa legislativa e veto às propostas do legislativo (MARICATO,
1997).
Desta forma, a emenda originou o Capítulo II – Da Política Urbana na Constituição Federal
de 1988, composto pelos artigos 182 e 183, institucionaliza para elaboração dos planos diretores
uma possibilidade de promoção da reforma urbana, sendo sua inserção constitucional um grande
avanço nas lutas sociais e urbanas. Vale ressaltar, que o direito à moradia somente é incluído na
Carta Magna, no ano 2000, contribuindo para o avanço das políticas sociais, o processo de
democratização e descentralização, promovendo assim, para o setor habitacional avanços e abertura,
como antes não se tinha (MARICATO, 1997).
Com a redemocratização do país e o advento da Constituição de 1988, o primeiro presidente
eleito pelo voto popular, Collor de Melo (1990-1992), apostou nas forças do mercado e sustentava
um discurso de que o caminho para o enfrentamento do problema da habitação popular estava em
atrair o setor empresarial, por meio de condições favoráveis para a construção civil (VALENÇA,
2001). Criou O Ministério da Ação Social (MAS), com o objetivo de gestar os recursos
orçamentários para a população de baixa renda, por meio de uma política de subsídios, estabelece o
Sistema Nacional de Habitação, mas a gestão da política de habitação em seu governo seguiu o
mesmo padrão que se institucionalizou no governo Sarney, dando ênfase aos processos
desenvolvidos para a alocação de recursos no setor habitacional, que obedecia aos critérios de
favorecimento de aliados do governo central ou às práticas clientelistas (FERNANDES; RIBEIRO,
2011). A Caixa Econômica Federal passa a assumir as responsabilidades do financiamento
habitacional e absorver de forma precária algumas atribuições pessoais e de acervo após o
encerramento do BNH (BONDUKI, 2008).
Nesse contexto, o resultado na gestão da política habitacional adotada pelos governos
17
Descentralização: transfere o poder de decisão para os níveis periféricos das cidades, mas não garante com as
políticas setoriais a resolução dos problemas setoriais (JUNQUEIRA, 1997).
33
Sarney e Collor, foi mesmo com a produção de moradias para as camadas populares, não foi
alcançada a meta determinada para a produção, assim como a utilização descuidada dos recursos do
FGTS nos programas habitacionais do governo Collor, sendo que foi no governo Itamar (1993-
1994) que seu governo se caracterizou dando outro rumo à política habitacional, que foi a
continuidade às obras inacabadas no governo anterior (VALENÇA, 2001).
Santos (1999) considera que a primeira experiência de indução à criação de conselhos e
fundos com participação social na política habitacional ocorre no Governo Itamar, que coincide
com a proposição e discussão da PL 2.710/92, momento de diálogo pela exigência da criação de
conselhos e fundos, apontada como uma experiência positiva para implementação de sua gestão. O
autor ainda destaca que essas mudanças aumentam significativamente o controle social e a
transparência da gestão dos programas em questão e constituíram-se em ponto de inflexão
importante na condução de políticas públicas na área de habitação popular.
Desta forma, a proposição dos conselhos nos programas do setor habitacional neste período
foi muito importante para sua institucionalização, mas Azevedo (2007) destaca algumas limitações
em seu arranjo como: com a política de descentralização, o governo federal pecava pela excessiva
padronização dos programas, ou seja, o atendimento não ocorria de acordo com a realidade de cada
município, devido a enorme diversidade entre os mesmos, mesmo sendo exigência de todos, a
formação de Conselhos e Fundos.
Nesse processo de instituição de conselhos e fundos, os pequenos municípios foram os mais
prejudicados, pois se corria o risco da criação apenas formal desses mecanismos, como ocorreu nos
últimos anos com outras exigências similares, feitas por leis federais e estaduais, como nos
Conselho de Saúde, Educação, Criança e Adolescente, Assistência Social. Apesar da criação de
fundos estaduais e municipais, o governo federal criou um fundo federal, pois os programas de
habitação dependem fundamentalmente de verbas orçamentárias ou de recursos subsidiados, o que
os fragilizou institucionalmente (AZEVEDO, 2007).
O governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC), (1995-2002), foi marcado pela
consolidação do pensamento neoliberal na condução das políticas públicas no Brasil, com forte
repercussão para as políticas sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2010). O Governo FHC
reestruturou o quadro institucional, por meio da criação da Secretária de Política Urbana
(SEPURB), vinculada ao Ministério do Planejamento (MPO), que substituiu o extinto Ministério de
Bem-Estar Social, articulando dessa forma, a política urbana e de saneamento ambiental
(FERNANDES; RIBEIRO, 2011). Azevedo (2007) destaca a descentralização na política
34
habitacional como incentivo na gestão FHC, confirmando o papel de estados e municípios enquanto
promotores de agentes por uma melhor condição de habitação.
Para Arretche (2000), é no governo de FCH que ocorre um esforço quanto à
descentralização das políticas de habitação e de saneamento básico, como uma forma de superar a
corrupção das gestões anteriores, além de ressaltar a importância da participação da iniciativa
privada no setor. As ações de estratégia de descentralização das políticas sociais contribuíram para
o alto grau de descentralização da política habitacional, na medida em que incentiva as instâncias
colegiadas de Estados a gerir os recursos do FGTS por unidade da federação, para execução dos
governos municipais e estaduais demandantes.
Desta forma, a política de habitação implementada pelo Governo Federal na era FHC, por
meio dos Programas, não significou a sua intervenção positivamente quanto ao enfrentamento do
déficit habitacional, em particular da população de baixa renda, segmento da sociedade mais
atingida pela falta de moradia, pois foi privilegiada a ação do governo para atendimento às camadas
de renda média, que entre 1995 e 2003, “78,84% do total dos recursos foram destinados a famílias
com renda superior a 5 SMs, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a baixíssima renda (até
3 SM) onde se concentram 83,2% do déficit quantitativo” (BONDUKI, 2008, p. 80).
Nesse sentido, seguem os avanços e recuos na gestão do Governo FHC, no quadro 3 a
seguir:
Quadro 3 - Recuos e avanços na gestão pública da política de habitação no período FHC (1995-2002).
Recuos Avanços
Atuação do governo por meio de política macro-
econômica, privilegiando o mercado
Por outro lado, a política habitacional
implementada neste período superou, de certa
forma, a fragilidade institucional que abalava o
setor desde o final do governo militar
Apesar da reestruturação da política, não foi
satisfatório o atendimento às frações das classes
trabalhadoras
No entanto, a frágil presença do governo federal
quanto ao enfrentamento do problema
habitacional do país ensejou a implementação de
intervenções diferenciadas por meio de governos
locais. progressistas
Operações de financiamento por meio de
recursos oriundos do FGTS foram bloqueados
para investimentos nas áreas de habitação e
saneamento
Após 13 anos de tramitação no Congresso
Constituinte, em 2001, foi aprovado e
promulgado o Estatuto das Cidades
Fonte: Holanda (2011).
É importante destacar que foi no Governo FHC que ocorreu a aprovação pelo Congresso
Constituinte e promulgação presidencial, do Estatuto das Cidades, em 2001, após 13 anos de
35
tramitação. O Estatuto das Cidades vem regulamentar a função social da propriedade, constituindo
um marco importante na questão habitacional no Brasil, e que fazia parte da proposta original do
Projeto Moradia, Programa que orientou a nova Política Habitacional de Interesse Social, por meio
do governo Luis Inácio Lula da Silva, e que será objeto de discussão no próximo capítulo
(BONDUKI, 2008).
2.3 A REFORMA GERENCIAL E O PROCESSO DE DESCENTRALIZAÇÃO DA POLÍTICA
HABITACIONAL NO BRASIL
Foi no governo Fernando Henrique Cardoso que ocorreu a reforma da administração pública
nos anos de 1995 e o processo de descentralização das políticas sociais para os governos estaduais
e municipais, como resposta ao regime militar e à “baixa centralidade das políticas sociais na
agenda dos governos locais” (ARRETCHE, 2002, p. 25).
A crise do endividamento internacional ocorrida na década de 1980, proveniente da crise
fiscal e reformas orientadas para o mercado (BRESSER, 1997), os movimentos sociais populares e
não populares articulados em nível nacional, tal como a luta pela moradia, que surgiram no fim da
década de 1970 e parte dos anos 1980, assim como os mutirões de casas populares, em oposição ao
regime militar, que representavam modelos de gestão centralizada e burocrática (GOHN, 2011),
reivindicavam atendimento às suas demandas enquanto cidadãos, culminando com a reforma
gerencial do Estado, no bojo do processo de redemocratização do país.
A reforma do aparelho do Estado surge como um modelo de gestão pública capaz de atender
às necessidades dos cidadãos, o interesse público, a coordenação dos serviços públicos com a
economia para que ocorram de forma eficiente, além da ênfase nas políticas sociais (PAULA,
2005).
As reivindicações democráticas da sociedade expressavam o descontentamento com a
excessiva centralização decisória do regime militar, modelo de gestão que produzia ineficiência,
corrupção e ausência de participação da sociedade no governo, além de ter se destacado a
descentralização das políticas públicas (ARRETCHE, 2002). No bojo deste processo de reforma e a
partir da Constituinte de 1988, a participação social vem sendo construída como um dos princípios
organizativos essenciais dos processos de deliberação democrática no âmbito local. Possibilitar a
participação do cidadão e das organizações da sociedade civil no processo de planejamento das
políticas públicas foi transformado em modelo da gestão pública local contemporânea (MILLANI,
2008).
36
Neste contexto, as reivindicações dos movimentos sociais e a ideia de participação vêm sendo
entendidas como uma forma mais ampla e genérica de discussão, de participar da redefinição dos
direitos e da gestão da sociedade, além de participar da definição do tipo de sociedade em que
querem ser incluídos, de participar da “invenção de uma nova sociedade” (CARVALHO, 1998, p.
4). A autora também destaca nesse novo reordenamento político e institucional, diversas lutas que
remontam desde a década de 60, em que pleiteavam as “Reformas de Base”, como a luta pela
Reforma Urbana que consagra a função social da propriedade e da cidade como um direito
conquistado e legitimado na Constituição Federal de 1988, que prevê o planejamento e gestão
participativa das políticas urbanas, espaços de cogestão das políticas urbanas em nível estadual e
municipal, em que a participação da sociedade organizada pressiona e constrói espaços de
cogestão, como os conselhos gestores e os orçamentos participativos.
Desta forma, a principal meta da reforma da administração pública, por meio de critérios
gerenciais, era a mudança na estratégia de gerência, ou seja, reformar a estrutura administrativa,
pela ideia geral da descentralização (BRESSER, 1997). Neste contexto, a administração pública
gerencial brasileira tem sua origem através da governabilidade e credibilidade do Estado na
América Latina, ideário que se originou durante os governos de Thatcher e Reagan, cuja concepção
de governo é o movimento internacional gerencialista no setor público (PAULA, 2005), e que
segundo Bresser, se caracteriza por algumas características básicas: “O modelo de gestão é
orientado para o cidadão, mas, sobretudo, para os resultados, eficiência, ou seja, avançar nos
modelos estritamente burocráticos de controle institucional para o enfoque baseado no alcance de
objetivos e resultados; tem como estratégia a descentralização, o incentivo à criatividade e à
inovação na gestão; em que o tratamento para políticos e funcionários públicos é limitado, mas de
confiança; além do contrato de gestão ser o instrumento realizado para o controle sobre os órgãos
descentralizados.” (BRESSER, 1997, p. 113).
A vertente gerencial tem o objetivo de reorganizar, reformar ou reconstruir o Estado, por
meio da transformação da cultura burocrática do Estado em uma cultura gerencial (PAULA, 2005),
através dos princípios do gerencialismo, como: novo modelo de gestão para os três níveis de
governo federal, estadual e municipal, profissionalização do serviço público e do uso de práticas de
gestão do setor privado, como programas de qualidade e reengenharia organizacional. Sua ênfase é
nas dimensões econômico-financeira e institucional, enquanto que a dimensão sociopolítica ocorre
predominantemente no âmbito do discurso (PAULA, 2005). A autora demonstra que a
administração pública societal, se origina dos movimentos da sociedade organizada nos anos 1960,
37
cujo objetivo é rearticular o Estado e sociedade, por meio da participação popular na gestão pública
e iniciativas locais de organização e gestão pública. Sua ênfase está principalmente na participação
social, em detrimento do modelo de desenvolvimento brasileiro, baseado na estrutura do aparelho
de Estado e do paradigma de gestão, caracterizada pelo papel centralizador do processo decisório.
Desta forma, ao passo que a reforma do Estado e o desenvolvimento da administração
pública gerencial passaram a orientar suas ações, a administração gerencial despreza a elaboração
de ideias, modelos e práticas administrativas que atendam as necessidades e especificidades da
demanda da participação popular. Já a vertente societal, ainda que pautada pelas experiências que
vão além das recomendações gerencialistas, como a construção de canais de participação, os
Conselhos Gestores de Políticas Públicas e o Orçamento Participativo, não conseguiu consolidar
alternativas para a gestão dos sistemas de gestão (PAULA, 2005).
Paula (2005) destaca que a vertente societal reivindica a participação social e relativiza o
conceito de eficiência como possíveis alternativas para romper com a lógica gerencialista, e assim,
se insere na perspectiva de uma gestão social, modelo de gestão que “tenta substituir a gestão
tecnoburocrática por um gerenciamento mais participativo, no qual o processo decisório inclua os
diferentes sujeitos sociais. Essa gestão social é entendida como uma ação política deliberativa, na
qual o indivíduo participa decidindo seu destino como pessoa, eleitor, trabalhador ou consumidor”
(TENÓRIO, 1998, p. 45).
Como cita Tenório (2008, p. 25), a gestão social, contrapõe-se à gestão estratégica à medida
que busca substituir “a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais
participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por meio de diferentes sujeitos
sociais”. Para o autor, a gestão estratégica é um tipo de ação utilitarista, baseada em princípios de
meios e fins e posta em prática pela relação de duas ou mais pessoas, na qual uma possui autoridade
formal que se sobrepõe aos outros indivíduos, como elucida nas relações ocorridas no âmbito das
empresas e que o Estado se impõe sobre a sociedade: “é uma combinação de competência técnica
com atribuição hierárquica, o que produz a substância do comportamento tecnocrático” (TENÓRIO,
2008, p. 23-24). Como explica este autor, a gestão social é um processo que se realiza com o agir
comunicativo, alcançado por meio da discussão crítica, da apreciação intersubjutiva. É definida pela
prática dialógica e que a autoridade decisória é compartilhada entre os participantes da ação.
Explica que “o adjetivo social qualificando o substantivo gestão será entendido como espaço
privilegiado de relações sociais no qual todos têm direito à fala, sem nenhum tipo de coação”
(TENÓRIO, 2008, p. 158).
38
A expressão gestão social vem se tornando a cada dia mais corrente, pois segundo França
Filho (2008) é utilizada tanto no âmbito acadêmico, para a formação de vários grupos de pesquisa e
de extensão que passaram a estudar as práticas de gestão social presentes na sociedade quanto no
âmbito das práticas sociais de atores não apenas governamentais, mas, sobretudo, das Organizações
Não Governamentais, associações, fundações, e inclusive iniciativas do setor privado que se
revelam nas noções de cidadania corporativa ou de responsabilidade social da empresa.
O estudo da gestão social aparece como prática de gestão nos processos de participação social
nos demais âmbitos de estudos da sociedade, contribuindo para os avanços produzidos em termos
de cidadania nos diferentes ambientes estudados, bem como nas demais relações participativas que
ajudam a construir programas que se refletem na realidade da sociedade (ALLEBRANDT et al,
2012).
Para Tenório (2007), o termo gestão social tem sido evocado nos últimos anos para destacar
a importância das questões sociais para os sistemas-governos, especialmente na instituição de
políticas públicas, bem como dos sistemas-empresa no gerenciamento de seus negócios. Os estudos
deste autor apontam que a gestão social contrapõe-se à gestão estratégica, à medida que tenta
substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento mais participativo,
dialógico, no qual o processo decisório é exercido por diversos sujeitos.
Tenório (1998) estabelece uma perspectiva conceitual para explicar a gestão social com base
no paradigma habermasiano, em que recupera os conceitos de ação social da teoria comunicativa
em contraposição ao conceito de ação estratégica o de ação comunicativa. Para o autor a ação
estratégica é típica da gestão estratégica, pautada no cálculo de meios e fins, combinação de
competência técnica e hierárquica (comportamento tecnocrático), que enfatiza o modelo gerencial
do tipo monológico presente por excelência nos sistemas-governo e sistemas-empresa. Já a gestão
social caracteriza-se por pelo agir comunicativo, razão comunicativa, ressalta a ação gerencial
dialógica, participativa, em que o processo decisório é exercido por meio dos diferentes sujeitos
sociais, baseada no entendimento mútuo entre atores/sujeitos e atuação dos sujeitos com base na
cidadania deliberativa.
A literatura aponta alguns autores que demonstram como o conceito da gestão social
contribui para o desenvolvimento desta ciência enquanto paradigma de gestão nas novas relações
entre os sujeitos/atores de uma sociedade mais participativa, em contraposição às ideias da
administração gerencialista como:
Tânia Fischer (2002), que aborda a gestão social como um ato relacional estabelecido entre
39
as pessoas, em espaços e tempos relativamente delimitados, objetivando realizações e expressando
interesses de indivíduos, grupos e a coletividade.
Para Dowbor (1999), as tendências da gestão social alertam para repensar a necessidade de
formas de organização social e de redefinição da relação entre o político, econômico e o social. Este
autor entende que a gestão social é ainda um paradigma em construção que busca superar a visão
estadocêntrica ancorada na excessiva burocratização e centralização da máquina pública e de visão
de mercado que coloca o lucro e a competitividade acima de tudo e de todos.
Neste cenário, vale destacar que o tema gestão social tem sido objeto de estudo e prática
muito mais associada à gestão de políticas sociais, de organizações do terceiro setor, de combate à
pobreza e até mesmo ambiental, do que propriamente à discussão que se propõe, por meio do
diálogo e da possibilidade de uma gestão democrática, participativa, quer na formulação de políticas
públicas, quer nas relações de caráter produtivo. Daí o autor entender o termo gestão social é um
processo gerencial dialógico, no qual a autoridade decisória é compartilhada entre os participantes
da ação, que possa ocorrer em qualquer tipo de sistema social, seja público, privado ou de
organizações não governamentais (TENÓRIO, 2005, grifo do autor).
Ainda assim, França Filho (2003, 2008), demonstra que a gestão social é uma inovação na
disciplina da administração, por compreender a gestão da coisa pública não por orientação
econômica, já que desta maneira acaba contrariando, desconstruindo a tradição de desenvolvimento
das técnicas e metodologias gerenciais em administração.
Mesmo assim, dá-se a importância dos estudos acerca da gestão social cujo objetivo é
qualificar gestores que assumam atribuições, a gestão por processos e de organizações até então sob
a custódia da tecnoburocracia estatal. Ela traz em seu bojo, portanto, a construção de novas
estruturas de participação a fim de facilitar o processo de edificação de comunidades de prática
(CARRION, 2012).
Desta forma, apesar do gerencialismo enfatizar a adaptação dos princípios gerenciais para o
setor público e a gestão social enfatizar a elaboração de experiências de gestão focalizadas no
público-alvo, como a participação da sociedade (PAULA, 2005), ambos os modelos de gestão
priorizam a descentralização como ideia geral da estrutura administrativa reformada do Estado
(BRESSER, 1996), particularmente na área das políticas sociais (ARRETCHE, 2002a; 2002b).
A partir de meados dos anos 1990 foi implementado um amplo programa de
descentralização das políticas sociais, com objetivo de transferir aos estados e municípios
brasileiros grande parte das funções de gestão de políticas sociais, que foram recuperadas por meio
40
das bases do Estado federativo no Brasil, resultado da redemocratização que ocorria na década de
1990, em que a retomada pelas eleições diretas para todos os níveis de governo culminou com a
descentralização fiscal da Constituição de 1988, alterando profundamente as bases de autoridade
dos governos locais (ARRETCHE, 2002a, 2002b).
A partir de 1982, foram recuperadas as bases do Estado federativo no Brasil, eliminadas
durante o regime militar, e retomado o processo das eleições diretas em todos os níveis de governo,
com destaque para a descentralização da gestão municipal, pois a soberania que os governos locais
passaram a ter foi resultado do voto popular direto, da autonomia de suas bases fiscais e pelas
relações intergovernamentais que caracterizam as federações (ARRETCHE, 2002a, 2002b).
Cardoso e Ribeiro (2001) ressaltam a importância da descentralização das políticas sociais,
em especial as de moradia: “O processo de redemocratização e as eleições diretas para novos
governantes influenciou fortemente o processo de descentralização no país. A questão do voto
passou a ter uma grande importância para o país, à medida que a nova administração, especialmente
a de nível local, passou a ter com o processo de implementação das políticas sociais, entre elas, a
provisão de moradias para as camadas de baixa renda.” (CARDOSO; RIBEIRO, 2001, p. 23).
O autor aponta algumas características que marcam o processo de descentralização ocorrido
no Brasil a partir do final do regime militar, no campo da questão da moradia: “a política federal
muda de caráter, adotando um formato institucional marcado pela ampliação da iniciativa local, mas
limitado pela regressividade e clientelismo da distribuição de recursos; a retomada da eleição dos
governos locais nos estados e nas cidades gerou um processo espontâneo de formulação e
desenvolvimento de políticas habitacionais locais, cujo alcance real e cuja capacidade concreta de
implementação não é clara, independentemente dos rumos da política federal, sendo este processo
limitado, contudo, pela capacidade financeira dos municípios; a nova Constituição estabeleceu para
o campo temático da moradia, o que parece ser um modelo ambíguo de descentralização, ao por um
lado, ampliar as competências e atribuições municipais e, por outro lado, manter uma ambiguidade
de atribuições entre os níveis de governo e não estabelecer prioridades e critérios redistributivos
claros para a alocação dos recursos a nível federal” (CARDOSO; RIBEIRO, 2001).
O processo de descentralização político-administrativa e a municipalização das políticas
públicas impulsionaram a transformação e o fortalecimento das instituições democráticas no país,
pois o processo de mudança se caracterizou pela organização e funcionamento dos governos locais
e institucionalizou os canais de gestão democrática e dos instrumentos redistributivos da renda e
riqueza produzidas nas cidades brasileiras (ROCHA, 2009).
41
Abrucio (2006) destaca que a descentralização favorece o aumento da eficiência e
efetividade na administração pública, potencializando a participação popular nos processos
decisórios, na medida em que aproxima o governante e a população, contribuindo, desta maneira,
para o desempenho da democracia, além de aumentar a responsabilização (accountability) no
sistema político, os canais de debate, os mecanismos de fiscalização e controle social das políticas
públicas.
Apesar de a descentralização trazer progresso para a gestão pública e, em especial, para as
políticas sociais, pode também causar efeitos perversos nos processo de gestão, se algumas questões
não forem consideradas tais como: a constituição de um sólido pacto nacional; combate às
desigualdades regionais; democratização dos governos locais – é necessário considerar e
aperfeiçoar as capacidades administrativas e financeiras das instâncias subnacionais; criação de um
ambiente intergovernamental positivo –, pois segundo Arretche (1996), o alcance dos ideais
democráticos depende, em grande medida da natureza das instituições encarregadas pelas decisões;
construção de capacidades político-institucionais tanto do poder central quanto dos governos
subnacionais, é papel do governo central fornecer auxílio técnico e financeiro nos níveis inferiores.
Por outro lado, as instâncias subnacionais devem aprimorar sua estrutura administrativa e seus
mecanismos de responsabilização (accountability) (ABRUCIO, 2006; ARRETCHE, 1996).
Arretche (2004) aponta que apesar da CF/88 ter representado um marco para o processo de
descentralização, contribuindo para uma melhor coordenação e autonomia do federalismo e das
políticas sociais, caracterizado de um lado, pela redistribuição de recursos e, por outro, pela
redistribuição de funções aos demais entes federados, qualquer ente federativo estava autorizado a
implementar programas sociais, porém, nenhum deles estava constitucionalmente obrigado a fazê-
lo, além desse cenário só demonstrar que mesmo com o avanço na Carta Constituinte, “pouco se
alterou a estrutura institucional de gestão das políticas sociais, que é centralizada para as áreas de
saúde e desenvolvimento urbano e para a área da educação” (ARRETCHE, 2004, p. 5).
Desta forma, Arretche elucida que: “A Constituição Federal de 88 descentralizou receita,
mas não descentralizou encargos, ou seja, a distribuição de competências dada aos municípios pelo
Constituição é favorável a produzir os efeitos esperados pela literatura sobre federalismo e políticas
públicas; superposição de ações, desigualdades territoriais na provisão de serviços e mínimos
denominadores comuns nas políticas nacionais, efeitos estes que, por sua vez, são derivados dos
limites à coordenação nacional das políticas.” (ARRETCHE, 2004, p. 5).
42
Abrucio (2006), também ressalta que o processo de descentralização das políticas sociais
pode causar efeitos perversos como a alocação ineficiente de recursos devido a falta de preparo de
gestores locais, desigualdades em relação à qualidade e quantidade de serviços e a falta de controle
social, o que pode resultar em ações que visam atender interesses particulares e favorecem práticas
clientelistas e patrimonialistas.
Nesse cenário, ainda assim, foi significativamente importante a alteração de distribuição de
competências entre governo federal, estados e municípios para a provisão dos serviços sociais, com
enfoque para a política social de habitação, que deixou de ser dominantemente produzida por meio
das companhias municipais de habitação e passou a operar conforme linhas de crédito ao mutuário,
pois Arretche ressalta que das 44 companhias criadas pelo BNH, 12 fecharam e mais de 20
redirecionaram suas atividades para a área de desenvolvimento urbano (ARRETCHE, 2002a,
2002b).
Arretche (2002a, 2002b) destaca que o modelo de gestão para a política de habitação social
era caracterizado pelo modelo estatal e centralizador do regime militar, mas com a emergência da
agenda de reformas reivindicada pela sociedade no governo FHC, que teve como objetivo rever o
paradigma de gestão anterior por meio da descentralização dos recursos federais, introduzir os
princípios de mercado para a provisão de serviços e de uma política de crédito que atendesse ao
mutuário final, a descentralização passou a ser vista positivamente como modelo de gestão mais
ágil, democrático e eficiente para o atendimento dos usuários, além da adesão dos governadores ao
programa federal de incentivos à descentralização.
Desta forma, para que a descentralização da política habitacional seja atraente aos governos
subnacionais é necessária a atuação do governo federal, por meio de estratégias de indução que
minimizem as dificuldades fiscais e administrativas dos governos municipais, além de investir na
formulação de políticas ativas e continuadas de capacitação municipal para a transferência formal
de gestão para os municípios e o controle social nas ações que visam o interesse público, como
forma de combater os efeitos perversos que o processo de descentralização pode causar (MOREIRA
et al, 2012).
Portanto, a década de 90 foi marcada pela reivindicação articulada da sociedade civil no que
se refere à participação, cidadania, democracia e descentralização das práticas sociais desenvolvidas
tanto pelos governos quanto pela sociedade com a gestão social do desenvolvimento de forma
ampla. Pois, não se pode pensar no desenvolvimento de forma restrita, ou seja, limitado à ideia
43
centralizada de gestão, bem como limitado espacialmente a um único município, em virtude da
heterogeneidade socioespacial existente no Brasil.
2.4 APONTAMENTOS SOBRE POLÍTICAS SOCIAIS
A descentralização das políticas públicas foi uma das grandes reivindicações dos
movimentos sociais, que indicavam a forma de implementação dessas políticas com objetivo de
universalização de direitos. Todas as atividades relativas à gestão das políticas sociais eram
centralizadas pelo excessivo controle decisório do governo militar, o que resultava na ineficiência,
corrupção e não participação do processo decisório dessas políticas. Por outro lado, correntes
políticas de esquerda e direita, indicavam o processo de descentralização da gestão do governo
federal para os governos subnacionais, à luz da eficiência, participação, transparência, accoutability,
entre outras características esperadas pela mudança de paradigma do regime militar para o governo
FHC (ARRETCHE, 2002b).
Arretche (2000) desenvolveu uma pesquisa bastante coerente ao demonstrar que a
implementação de programas de descentralização de deliberação pelos governos nacional e
estaduais para os municípios são capazes de ampliar o alcance e os resultados das políticas sociais.
Desta maneira, o processo de descentralização depende, sobretudo, dos seguintes fatores: 1)
disposições constitucionais; 2) desenho do programa de descentralização pelo governo federal; 3)
modo efetivo de funcionamento deste programa e 4) ação dos executivos estaduais (ARRETCHE,
2000, grifos nossos).
No contexto brasileiro, a trajetória das políticas sociais tem suas particularidades, pois
apesar de ter iniciado a partir do governo de Getúlio Vargas, na década de 1930, por meio da
criação do sistema público de providências pelos Institutos de Aposentadoria e Pensão (IAPs),
regulamentação das relações de trabalho, e pela instituição de políticas de saúde e educação
(BONDUKI, 1994), foi nos anos de 1960, durante o governo militar, que as políticas sociais foram
expandidas, como estratégia de adesão e legitimação do bloco que ascendeu ao poder
impositivamente (BEHRING; BOSCHETTI, 2010), além de sua estrutura organizacional ter sido
profundamente redesenhada nos anos 90, através da implantação de programas de descentralização,
que transferem paulatinamente, um conjunto significativo de atribuições de gestão aos níveis
subnacionais de governo (ARRETCHE, 2002).
Arretche (1992, p. 1) destaca que “há expressiva variação no alcance da descentralização
44
entre cada uma destas políticas”. Neste período, ocorreu uma forte institucionalização das políticas
de saúde, previdência, habitação e, em menor escala, de assistência social, além da expressiva
variação do grau de descentralização alcançado por cada uma destas políticas entre os estados
brasileiros. Nesse cenário, Behring e Boschetti (2010), apontam que a crise econômica mundial da
década de 1970, abalou essa configuração das políticas sociais, sendo a década de 1980,
considerada perdida do ponto de vista econômico, agravando a questão social e urbana, além de ter
sido marcada por profundas mobilizações sociais que pressionaram o Estado para a
redemocratização brasileira, culminando com a Nova Constituição Federal de 1988.
Esse novo formato institucional da gestão das políticas públicas, legitimado pela
Constituição Federal de 1988, é marcado pela universalização dos direitos de cidadania,
descentralização, gestão democrática das políticas públicas, processo de deliberação, gestão e
controle social das mesmas, nas diversas áreas sociais e instituiu dois fatores como eixos centrais do
processo de democratização da gestão pública brasileira, nas três esferas de governos federal,
estadual e municipal, além de constituírem importantes mecanismos para a formulação,
implementação e avaliação das políticas sociais no Brasil: a descentralização e participação
(ROCHA, 2009).
O autor aponta os conselhos gestores como novas formas inovadoras de integração entre
governo e sociedade, atuando como canais de estratégias de participação social, previstos na CF/88
(ROCHA, 2009). Behring e Boschetti (2010, p. 178) alertam que apesar das potencialidades dos
conselhos gestores enquanto “arenas de negociação de propostas e ações que podem beneficiar
milhares, milhões de pessoas e de aprofundamento da democracia”, os mesmos apresentam limites
de atuação, como os padrões histórico-culturais da sociedade brasileira que criam obstáculos ao
exercício da democracia, revelando uma atuação de esvaziamentos e desqualificações da
participação, o que demonstra que o processo de democratização das políticas sociais trata-se de um
processo de aprendizagem a longo prazo: “A reforma democrática do país foi resultado da conquista
democrática dos trabalhadores e movimentos populares na década de 80, incluindo o novo estatuto
dos municípios e a revisão do pacto federativo no país.
Mas a transformação desse projeto em processo não pôde ser plenamente realizada, já que
veio se deparando com obstáculos econômicos, políticos e culturais, o que exige persistência, uma
vontade política forte e a compreensão de que estão empreendidas mudanças de longo prazo. Pois
qualquer expectativa de curto prazo pode ser frustrante para os que apostam nesse projeto,
considerando as forças que a ele se opõem.” (BEHRING; BOSCHETTI, 2010, p. 182).
45
Nesse cenário de inovações ocorridas no bojo da Nova CF/88, Arretche (1992) também
ressalta que apesar das políticas sociais terem avançado em diferentes níveis e velocidades, é
inegável, entretanto, o seu processo de redefinição ocorrido nas atribuições e competências na área
social, em resposta ao padrão centralizado do governo federal, característico do formato prévio do
Sistema de Proteção Social constituído ao longo dos anos 60 e 70. Mais que no início dos anos 90,
ocorre a transformação institucional que vem se operando nesse Sistema, que é a descentralização
de atribuições de gestão aos níveis subnacionais.
Mas essa mudança de paradigma de gestão que caracterizou a implementação de um
abrangente programa de descentralização das políticas sociais e que transferiu para estados e
municípios brasileiros, sendo que grande parte das funções de gestão dessas políticas, em especial,
aos municípios, que são os protagonistas da execução das políticas sociais, o que lhes constituiu um
enorme desafio tanto quanto comparado à grande diversidade das características políticas,
econômicas, sociais, culturais e institucionais dos municípios brasileiros (ARRETCHE, 2002b).
Assim, Arretche, desenvolveu uma obra consistente ao comparar o alcance dessas políticas sociais
no Brasil, por meio das estratégias de descentralização (ARRETCHE, 1992; 2000; 2002a, 2002b,
2004; 2010).
A autora baseia seus estudos por meio da descentralização das políticas sociais após a
Constituição de 1988, em que no Estado federativo brasileiro, “a autoridade dos governos centrais,
particularmente sua capacidade de mudar o status quo, isto é, produzir inovações e implementar
reformas de políticas” (ARRETCHE, 2002b), propõem aos estados e municípios, politicamente
autônomos, que assumam a gestão de políticas públicas, por iniciativa própria ou por adesão a
algum programa proposto por um nível mais abrangente de governo. Para isso, é necessário que o
governo federal incentive por meio de estratégias bem sucedidas de indução para obter a adesão dos
governos locais à gestão de determinada política social, por implicar em custos políticos e/ou
financeiros, além de considerar que esta tarefa anteriormente estava centralizada no governo central
(ARRETCHE, 1992; 2000; 2002a, 2002b, 2004; 2010).
A autora considerou e testou em sua pesquisa sobre a descentralização das políticas sociais
diferentes fatores que influenciavam de forma positiva ou negativa o processo de descentralização,
analisando tanto aspectos relacionados às políticas, como: legado das políticas prévias, regras
constitucionais, engenharia operacional e estratégias de indução, quantos fatores ligados às
características dos estados e seus municípios, a saber: estrutura político-administrativa, base
econômica e cultura cívica, que têm um peso determinante para a descentralização, para assim,
46
destacar que são determinantes as estratégias deliberativas adotadas por uma política social para o
efetivo processo de descentralização (ARRETCHE, 1992; 2000; 2002a, 2002b, 2004; 2010).
Arretche (2000) demonstra que as estratégias de descentralização adotadas por uma política
social são capazes de compensar, até mesmo, limitações relacionadas à capacidade administrativa e
financeira das administrações locais, contribuindo, desta forma, para seu alcance e cobertura no
território nacional, isto é, a ação deliberada, vale dizer, estratégias de indução eficientemente
desenhadas para delegar a outro nível de governo a responsabilidade pela gestão destas políticas
podem compensar obstáculos à descentralização derivados daqueles fatores de natureza estrutural
ou institucional, conforme elucida abaixo: “A existência de políticas deliberadas explícita e
eficientemente desenhadas para obtenção da adesão das administrações locais passa a ser condição
necessária para o sucesso de um processo amplo e abrangente de transferência de responsabilidades
de gestão de políticas sociais. Isto quer dizer que, para se obter resultados na transferência de
atribuições e responsabilidades, a ação política deliberada pode alterar substancialmente o peso e a
importância de variáveis relacionadas aos atributos estruturais de estados e municípios e aos
atributos institucionais das políticas.” (ARRETCHE, 2000, p. 244).
Para a autora, os governos locais são politicamente soberanos para aderirem aos programas
de descentralização, baseando-se no cálculo em que serão avaliados os custos e benefícios
prováveis com vistas à tomada de decisão para assumir funções de gestão em cada política
particular. Destaca que quando se tratar de municipalizar atribuições de gestão, estratégias
eficientemente implementadas por parte do governo federal são decisivas para que seja maior o
alcance da municipalização de cada unidade da federação. Desta forma, o sucesso de um programa
abrangente de reforma do Estado que implique no (re)desenho do modelo nacional de prestação de
serviços sociais depende necessariamente da implementação de estratégias deliberadas e adequadas
de incentivo à adesão dos governos locais (ARRETCHE, 1992, p. 22).
Assim, foi durante o governo Fernando Henrique Cardoso que ocorreu significativa
alteração quanto à distribuição de competências entre governo federal, estados e municípios para a
provisão dos serviços sociais, em especial, a política social de habitação (ARRETCHE, 2002b). A
reforma de seu governo visou rever o paradigma anterior de gestão centralizada do governo federal,
por meio da descentralização da alocação de recursos federais e da introdução de princípios de
mercado na provisão de serviços e de uma política de crédito ao mutuário final (ARRETCHE,
2002a).
Neste contexto, com a nova Política Nacional de Habitação, a Lei nº 11.124/05, que instituiu
47
o SNHIS, traz entre seus princípios a descentralização e a cooperação federativa no enfrentamento
das questões habitacionais e a ideia de estruturação de um sistema com participação das três esferas
de governo constantes entre objetivos, diretrizes e princípios que citam os termos descentralização,
integração, compatibilização e articulação como uma forma ideal de atuação das políticas federal,
estadual, do Distrito Federal e municipais, que será abordado subitem seguinte (HOLANDA, 2011).
2.4.1 As estratégias de descentralização no âmbito da política nacional de habitação e do
sistema nacional de habitação de interesse social
A Lei nº 11.124/05, que instituiu o SNHIS, aponta que o processo de descentralização da
política habitacional ocorre pela participação nos três níveis de governo. No desenho estabelecido
pela Lei e pelo Decreto nº 5.796/06, que a regulamenta, o SNHIS estabelece o processo de
descentralização da seguinte maneira: o SNHIS é capitaneado pelo Governo Federal, o Ministério
das Cidades é o órgão responsável por coordenar, gerir e controlar o sistema, instituindo
prioridades, estratégias e instrumentos, com atenção às diretrizes e princípios do ConCidades; deve
elaborar o PlanHab, programas de habitação e selecionar as propostas formuladas pelos outros entes
federados, assim como monitorar sua fiscalização; deve formular a proposta orçamentária do
FNHIS e monitorar sua execução junto ao Conselho Gestor; e através da CAIXA, que é o agente
operador do fundo, definir procedimentos operacionais e controlar a execução físico-financeira das
ações com recursos do fundo. Aos Estados está estabelecida a função de articular e apoiar as ações
dos Municípios, e aos Municípios a implantação dos programas de habitação e políticas de
subsídios18
(BRASIL/BRASIL, 2004; BRASIL/BRASIL, 2010a).
Para ocorrer a operacionalização dos recursos no SNHIS, os recursos do FNHIS são
compostos principalmente pelo Orçamento Geral da União (OGU) e outros fundos, como o Fundo
de Apoio ao Desenvolvimento Social. O SNHIS centraliza todos os programas de habitação de
interesse social, coordenando, além do FNHIS, ainda outros programas que utilizam os recursos do
FGTS, possibilitando um mix de recursos onerosos e não onerosos. Para Estados e Municípios
terem acesso aos recursos do SNHIS, deve constituir fundos e conselhos19
e plano de habitação
(MARICATO, 2005; BRASIL/BRASIL, 2004; BRASIL/BRASIL, 2010a).
Desta maneira, o SNHIS se efetiva por meio da participação dos três entes federados e da
18
Conforme Lei nº 11.124/2005 e Decreto nº 5.796/2006. 19
De acordo com a Lei nº 11.124/2005, como ocorre com o Conselho Gestor do FNHIS, os conselhos estaduais e
municipais devem obrigatoriamente reversar 25% das vagas para movimentos populares.
48
articulação de recursos onerosos e não onerosos, através dos fundos, conselhos e planos de
habitação. Os programas do FNHIS realizam as seleções públicas, divulgadas e operacionalizadas
por meio do sítio eletrônico do Ministério das Cidades. Observa-se que com as seleções do FNHIS,
destaca-se a disponibilidade de recursos e programas voltados para a intervenção da produção ou de
melhorias habitacionais. Esse desenho institucional favorece o Ministério das Cidades a fortalecer
uma relação mais direta com os municípios, caminhando para uma tendência à municipalização
(ARRETCHE, 1992; CARDOSO; RIBEIRO, 2001), em que o papel dos governos estaduais é
definido de forma limitada. Esse fato pode estar relacionado, em parte, pelas intervenções físicas de
habitação depender mais da gestão local (BRASIL, 2004; BRASIL, 2010a).
Desta maneira, o desenho institucional que o SNHIS estabelece para que municípios e
estados passem a aderir aos recursos do FNHIS, configura descontinuidade de atribuições de
competências entre os entes federados no SNHIS, pois fica a maior prerrogativa ao Governo
Federal no repasse de recursos, uma vez que além de ser o principal coordenador e financiador do
sistema, é o único nível de governo que ocupa os espaços de gestão compartilhada das fontes de
recursos, ou seja, com exceção do ConCidades, os outros conselhos que garantem a utilização de
recursos em programas de habitação não têm representatividade nos outros níveis de governo,
resultando em uma esfera de negociação entre Governo Federal e sociedade civil, sem participação
dos governos estaduais e municipais, além de ressaltar que o detalhamento dos procedimentos
operacionais é realizado pela CAIXA, outro órgão federal.
Esta fragilidade da relação entre o nível de repasse das competências e atribuições do
Governo Federal aos estados e municípios, sendo que os governos estaduais têm papel pouco
definido no modelo institucional do SNHIS, é demonstrado pelo Coordenador do MNLM e do
Movimento Nacional das Cidades:
As administrações locais têm baixa capacidade técnica e institucional para gerenciar os
programas de habitação, sobretudo nas regiões Norte e Nordeste, enquanto que o papel da
COHAB/PA é engessado, não existindo relação entre os níveis de governo. (Informação
verbal)20
Outro fator que dificulta as ações de descentralização é a maneira como o desenho final do
FNHIS ficou estabelecido na Lei nº 11.124/2005, no qual é constituído como um fundo contábil e
não financeiro, o que impõe limites as possibilidade de repasse fundo a fundo. Ou seja, os recursos
tem relação com os programas e ações previstos no plano plurianual (PPA), com as diretrizes
20
Entrevista concedida pelo Coordenador do MNLM e do Movimento Nacional das Cidades/PA em 08 de novembro de
2013.
49
orçamentárias (LDO), e, estes, devem ter correspondência com o orçamento anual (LOA), programa
que detalha quanto será o gasto em cada ação e programa (BRASIL, 2004; BRASIL, 2010a).
Diante dessas fragilidades destacadas na estruturação do SNHIS, dentro do próprio Governo
Federal a consolidação do sistema ainda se depara com movimentos internos que entendem e
reconhecem que o setor privado dispõe de maiores condições para implementar a política de
habitação. Este cenário se deveu à crise econômica de 2008 e à baixa capacidade de atuação do
poder público, que canalizou grande parte dos recursos da PNH para o MCMV, que é executado
diretamente por empresas privadas. Desta forma, para acesso aos recursos do MCMV e do PAC,
não era exigido o cumprimento das determinações estabelecidas pelo SNHIS, enfraquecendo ainda
mais, as ações de estratégias de descentralização utilizadas pelo Ministério das Cidades, entre os
níveis de governo (MARICATO, 2005; BRASIL, 2004; BRASIL, 2010a).
Após diversos protestos e reuniões por meio do ConCidades, em outubro de 2010, foi
reestabelecido o acesso de recursos à habitação por meio do cumprimento dos requisitos do SNHIS,
assim como a vinculação de todos os programas de habitação ao sistema, sobretudo, após o
lançamento em maio de 2010 do PAC 2 (BRASIL, 2004; BRASIL, 2010a).
O quadro 4 demonstra alguns avanços e desafios da descentralização das políticas sociais,
em especial, de habitação de interesse social, a partir da Lei nº 11.124/2005, que instituiu o SNHIS
e o FNHIS:
50
Quadro 4 - Avanços e desafios das ações de descentralização da PNH e do SNHIS.
Avanços Desafios
a) Com a delegação de responsabilidades às
administrações locais, destaca-se a possibilidade
do município participar diretamente do processo,
por meio da autonomia que lhes é conferida;
a) Mesmo com a descentralização, o município
não tem estrutura própria para acompanhar o
Programa, sendo que o Governo Federal não
fornece as condições necessárias para os
municípios atuarem no MCMV;
b) Avalia de forma positiva a descentralização
das políticas habitacionais, destacando as
parcerias entre Prefeituras e Sesc, para capacitar
pedreiros, marceneiros nas obras dos Programas,
como do MCMV;
b) O MCMV é estabelecido do Governo Federal
para o municipal, sem interferência do estadual;
c) Identifica avanços na descentralização de
atribuições no que se refere à liberação de
vultosos recursos para fazer a habitação;
c) A relação entre os governos federal, estadual e
municipal no MCMV ocorre de forma
hierárquica;
d) Não identifica delegação de responsabilidades
às administrações locais, devido os municípios
não terem qualificação para atender os
Programas;
e) Não identifica ações de estratégias do MCMV
no município de Abaetetuba, pois a Instrução
Normativa da CAIXA proíbe a construção de
casas de madeira para famílias ribeirinhas;
f) Baixa capacidade técnica e institucional das
administrações locais, sobretudo nas regiões
Norte e Nordeste, enquanto que o papel da
COHAB/PA é engessado, não existindo relação
entre os níveis de governo; Fonte: Entrevistas realizadas com atores-chave selecionados para a fase de pesquisa qualitativa.
Notas: Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas, com posterior sistematização das respostas.
Melhor detalhamento das principais repostas por bloco de atores pode ser observado no quadro 1 do Apêndice A.
Conforme demonstrado no quadro 4, os entrevistados apontam a delegação de
responsabilidades às administrações locais, destacando-se a possibilidade do município participar
diretamente do processo de acesso aos recursos, sendo positiva a descentralização das políticas
habitacionais, destacando as parcerias entre Prefeituras e Sesc, capacitando assim, pedreiros,
marceneiros, nas obras dos Programas, como do MCMV. Por outro lado, com o processo de
descentralização, o município não possui estrutura própria para receber acompanhar o Programa,
sendo que o Governo Federal não forneceu as condições necessárias para os municípios atuarem no
MCMV, sendo que Programa é estabelecido do Governo Federal para o municipal, sem
interferência do estadual, não ocorrendo a relação entre os três níveis de governo, sendo acentuada
que essa relação ocorre de forma hierárquica no MCMV, sem observar as especificidades regionais,
já que a Instrução Normativa da CAIXA proíbe a construção de casas de madeira para famílias
51
ribeirinhas, contrariando a realidade do município de Abaetetuba, que é contemplado por 72 ilhas.
Apensar dos avanços e desafios estabelecidos para as estratégias de descentralização, ainda
se apresentam de maneira frágil, o que pode representar um limite ao processo de consolidação do
SNHIS. Fica evidenciado que mesmo a política de habitação de descentralização ser em nível
federal, conforme estabelecido pela CF/88, as estratégias de descentralização não constituem um
programa claro de repasse de atribuições para os níveis de governos subnacionais, demonstrando
assim, fragilidades, tanto do desenho, quanto no funcionamento das estratégias criadas pelo SNHIS,
inclusive destacando pouco espaço para atuação dos governos estaduais.
2.5 A GESTÃO SOCIAL NO CONTEXTO DO PMCMV
O termo gestão social encontra-se ainda em fase de construção e seu uso vem tornando-se
cada vez mais corrente, embora esteja se consolidando enquanto prática, sem ainda o consenso
sobre o conceito (FRANÇA FILHO, 2008). Para Tenório (2008, p. 54) “a gestão social é um
processo gerencial decisório deliberativo que procura atender as necessidades de uma dada região,
território ou sistema social específico”. Para este autor, esta pode ser compreendida ainda como um
processo de diálogo, no qual o poder de decisão é partilhado entre todos os participantes de uma
ação, independente do sistema social, seja este público, privado ou organizações não
governamentais, pois acredita que todas as pessoas sejam capazes de pensar e produzir
conhecimento (TENÓRIO, 2008).
Ao discutir a gestão social no contexto da participação da sociedade civil no Programa
MCMV, não se pode desvinculá-la da articulação com os conceitos de participação, cidadania,
democracia, descentralização e controle social, uma vez que os mesmos estão imbricados nas
práticas sociais desenvolvidas tanto pelos governos quanto pela sociedade civil, preceitos que esta
revindicou no longo caminho percorrido pelo momento movimentalista de reformas no país, a partir
da década de 60.
Para Bordenave (1994), a participação social é a possibilidade de classes sociais distintas
fazerem parte dos movimentos históricos relacionados à política, economia, cultura e aos aspectos
sociais, criando espaços em que todos construam, gerenciem e se incluam no processo.
Trata-se, dessa forma, de um novo formato institucional, pautado pelo princípio participativo
(MILANI, 2008) e pela gestão democrática das políticas públicas que se contrapunha ao modelo
corporativista e clientelista da gestão pública tradicional, através do processo de regulamentação da
52
gestão descentralizada das políticas públicas (ROCHA, 2009). Nesta perspectiva, destaca-se a
participação da sociedade civil, via Conselhos Gestores, em sua formulação, execução e controle
social (ROCHA, 2009), elementos essenciais para a formulação e prática de qualquer política
pública progressista que valorize o papel da sociedade civil com ênfase nos processos de
formulação das políticas públicas locais (MILANI, 2008) e do desenvolvimento local com
cidadania (TENÓRIO, 2005).
Para Gohn (2004), a participação popular ocorre com a manifestação das camadas sociais
populares que reivindicam bens e serviços públicos e por terra e moradia.
Habermas (2003) discute o conceito de cidadania como uma dimensão ativa da pessoa
humana, que proporciona uma identidade política e uma ação comunicativa no âmbito da esfera
pública de uma democracia deliberativa.
Tenório (2008) ressalta o modelo de democracia Habermasiano que propõe a cidadania
deliberativa procedimental, baseado na correlação entre direitos humanos e soberania popular e a
consequente reinterpretação da autonomia nos moldes da teoria do diálogo. Assim, a cidadania
deliberativa consiste em levar em consideração a pluralidade de formas de comunicação, sejam elas
morais, éticas, pragmáticas e de negociação, em que todas são formas de deliberação. Para este
autor, o marco que possibilita essas formas de comunicação é a justiça, entendida como a garantia
processual da participação em igualdade de condições, assim como o procedimento da prática da
cidadania deliberativa na esfera pública é a participação.
Para Bravo e Oliveira (2002), o controle social é a participação da população na elaboração,
implementação e fiscalização das políticas sociais, conforme aspectos legais inscritos na CF/88.
Para Arretche (2000), descentralização é a institucionalização no plano de condições
técnicas para a implementação de tarefas de gestão de políticas sociais.
Desta forma, Harbermas se baseia na concepção de que para acontecer um arranjo
participativo é necessário que ocorra a política deliberativa entre os sujeitos de direito, ou seja, é
decisiva a construção de procedimentos e condições de discussão entre os sujeitos. Pois a
participação social é fundamental no diálogo para a formulação do processo de participação, já que
conforme o autor, a participação simétrica de todos os membros exige que os discursos conduzidos
representativamente sejam porosos e sensíveis aos estímulos, temas e contribuições, informações e
argumentos fornecidos por uma esfera pública pluralista, próxima à base, estruturada
discursivamente, portanto, diluída pelo poder (HABERMAS, 2003).
Neste contexto, o autor aponta para a necessidade dos cidadãos deliberarem sobre suas
53
demandas e problemas sociais, bem como a exigência da opinião pública direcionar o poder
administrativo ao atendimento de determinadas demandas sociais. Este autor também evidencia que
o conceito do discurso incluído na democracia e cidadania, torna a sociedade mais diferenciada, já
que permite contrastar suas opiniões, por meio da contestação e identificação das necessidades
existentes no seu interior, podendo, inclusive, apontar possíveis soluções para determinados
problemas sociais (HABERMAS, 2003).
Assim, observa-se que a participação da sociedade civil no contexto da política habitacional
brasileira tem acumulado um importante patrimônio na busca pela democracia participativa e
cidadania, em especial a partir de 2003, com a nova política de habitação de interesse social, que foi
concebida com ampla participação e diálogo de todos os segmentos da sociedade voltados para o
setor habitacional. A partir de 2009, o governo federal lança o MCMV, que se diferencia dos demais
programas de habitação pela ampliação de vultosos recursos, mas com limitada participação da
sociedade civil, além de ter se caracterizado como uma política anticíclica de combate à crise
econômica internacional, que assombrava a economia brasileira.
Mas apesar de especialistas da área criticar a atuação do Programa, voltado especificamente
para o mercado e construção civil, e apontar algumas limitações na atuação do MCMV, como a
participação social, em entrevistas realizadas com os atores selecionados, é unânime o discurso de
que o MCMV contribuiu para o déficit habitacional na faixa 1, além do presidente da Associação
dos Moradores do Residencial Abaetetuba ter destacado que ocorreu a organização da comunidade
local ao reivindicar junto à CAIXA e Prefeitura soluções para os problemas constatados pelos
moradores ao receberem os apartamentos.
Assim, Tenório (2005) cita que a participação, enquanto um ideário intensifica a necessidade
de políticas públicas efetivas versus garantia de controles democráticos, por meio de diversos
setores da sociedade, organizados por formas inovadoras de interação entre governo e sociedade,
além de evidenciar a participação da sociedade como uma dimensão vital no processo de construção
da cidadania (ROCHA, 2009).
Vale ressaltar que com a nova institucionalidade do modelo de gestão pública a partir dos
anos de 1990, o discurso da participação passou a ter papel relevante na relação sociedade-Estado,
através da reivindicação da participação social, da democracia participativa, do controle social sobre
o Estado e a realização de parcerias entre o Estado e sociedade civil (ROCHA, 2009). Para Tenório
(2005), o processo de instituição das políticas públicas voltadas para o desenvolvimento somente
terá significado se os usuários participarem, cujo objetivo é a promoção de uma administração
54
pública ampliada, na perspectiva da gestão social, promovendo a prática de uma cidadania
deliberativa e da gestão pública democrática, a fim de possibilitar o acesso aos cidadãos no âmbito
da sociedade política e do poder local, como demonstrado com a Associação dos moradores do
residencial Abaetetuba.
Nesse cenário, a gestão social é apontada como um gerenciamento mais participativo, no
qual o processo decisório inclui os diferentes sujeitos sociais, sendo entendida como uma ação
política deliberativa, na qual o indivíduo participa decidindo sobre seu destino enquanto pessoa,
eleitor, trabalhador ou consumidor (TENÓRIO, 1998).
O autor demonstra que o tema gestão social é entendido como a discussão e possibilidade de
uma gestão democrática e participativa (TENÓRIO, 2005), estabelecido entre as articulações das
ações de intervenção e de transformação do campo social, por meio do exercício da cidadania
deliberativa constante e mantida pelo processo do diálogo entre sociedade e Estado, resultando na
construção de uma gestão democrática para a formulação e execução das políticas públicas sociais,
garantindo assim, a participação e controle social como um dos princípios organizativos centrais
para os processos de deliberação democrática no âmbito local (MILANI, 2008).
Tenório (2005) acentua que a compreensão do conceito de gestão social não deve ser
atrelada às especificidades de políticas públicas direcionadas a questões de carência social ou de
gestão de organizações do denominado terceiro setor, mas como uma possibilidade de gestão
democrática na qual o imperativo categórico não é apenas o eleitor e/ou contribuinte, mas
igualmente o cidadão deliberativo; não é só a economia de mercado, mas também a economia
social; não é o cálculo utilitário, mas o consenso solidário; não é o assalariado como mercadoria,
mas o trabalhador como sujeito; não é o somente a produção como valor de troca, mas igualmente
como valor de uso; não é tão somente a responsabilidade técnica, mas, além disso, a
responsabilidade social; não é a res privada, mas sim a res pública; não é o monólogo, mas, ao
contrário, o diálogo.
A teoria e categorias de análise que servirão de base teórica para a compreensão do estudo
da gestão social no contexto do MCMV, no município de Abaetetuba, segue demonstrado no quadro
05:
55
Quadro 5 - Conceitos da Teoria da Gestão Social, segundo alguns autores da área.
TEORIA AUTOR CONCEITO
Gestão Social
Tenório, 2005, p. 102 É o processo gerencial dialógico no qual a autoridade
decisória é compartilhada entre os participantes da ação.
Tenório, 2008c, p. 147-148 É a discussão e possibilidade de uma gestão
democrática, participativa, quer na formulação de
políticas públicas, quer naquelas relações de caráter
produtivo.
Tânia Fischer, 2002 É um ato relacional que se estabelece entre pessoas, em
espaços e tempos relativamente delimitados,
objetivando realizações e expressando interesses de
indivíduos, grupos e coletividade.
Dowbor, 1999 É um paradigma em construção que busca superar a
visão estadocêntrica ancorada na expressiva
burocratização e centralização da máquina pública e a
visão de mercado que coloca o lucro e a competitividade
acima de tudo.
Fischer et. al. (2006) Pode ser praticada tanto no âmbito público quanto no
privado, tendo o objetivo fundamental o
desenvolvimento social, seja em plano micro ou macro,
uma vez que a gestão se orienta para a mudança e para o
desenvolvimento.
Singer (1999) São ações que interagem nas diferentes áreas da vida
social para a satisfação das necessidades da população.
O autor propõe a gestão social seja viabilizada mediante
políticas e práticas sociais articuladas e articuladoras das
diversas demandas. Fonte: Da autora (2013).
O quadro 5 aponta os conceitos de diferentes autores sobre o tema gestão social que vem
sendo construído, a cada dia, tanto no âmbito acadêmico, através da formação de vários grupos de
pesquisa e extensão que passaram a se dedicar ao estudo das práticas de gestão social presentes na
sociedade quanto nas práticas sociais dos sujeitos não apenas governamentais, mas, principalmente,
de ONGs, associações, fundações, e ainda de iniciativas do mercado, por meio de experiências de
noções de cidadania corporativa ou de responsabilidade social da empresa (FRANÇA FILHO,
2008).
No quadro 6 figuram os conceitos das categorias de análise necessárias para a
compreensão e que corroboram para os estudos da gestão social no contexto da participação social
do MCMV.
56
Quadro 6 - Categorias de análise que fundamentam os estudos da Teoria da Gestão Social.
CATEGORIAS AUTOR CONCEITO
Cidadania Habermas, 2003 É a dimensão ativa da pessoa humana que
proporciona uma identidade política e uma
ação comunicativa no âmbito da esfera pública
de uma democracia deliberativa.
Democracia Tenório, 2005, utiliza o conceito
de Habermas
É a cidadania procedimental baseada na
correlação entre direitos humanos e soberania
popular e a consequente reinterpretação da
autonomia nos moldes da teoria do diálogo.
Controle Social Bravo e Oliveira (2002) É a participação da população na elaboração,
implementação e fiscalização das políticas
sociais, conforme aspectos legais inscritos na
CF/88.
Descentralização Arretche (2000) É a institucionalização no plano de condições
técnicas para a implementação de tarefas de
gestão de políticas sociais
Cidadania
deliberativa
procedimental
Tenório, 2005, utiliza o conceito
de Jurgen Habermas
É a pluralidade de formas de comunicação,
como morais, éticas, pragmáticas e de
negociação, em que todas são formas de
deliberação. E o marco que possibilita essas
formas de comunicação é a justiça, entendida
como a garantia processual da participação em
igualdade de condições.
O procedimento da prática da cidadania
deliberativa é a participação.
Participação Gohn, 2004 É a experiência ativa de cada cidadão na esfera
pública.
Participação Social Bordenave, 1994 É a possibilidade de classes sociais distintas
fazerem parte dos movimentos históricos
relacionados à política, economia, cultura e
aos aspectos sociais, criando espaços em que
todos construam, gerenciem e se incluam no
processo.
Participação Social Gohn, 2004 É a luta pelo reconhecimento de direitos
sociais e culturais modernos, como raça,
gênero, sexo, qualidade de vida, meio
ambiente, segurança, direitos humanos, etc.
Participação Social Vera Schattan, 2004 É o processo de formulação e gestão das
políticas públicas mais permeáveis às reias
demandas da população e de forma
transparente.
Participação Popular Gohn, 2004 São camadas sociais populares que
reivindicam bens e serviços públicos e por
terra e moradia. Fonte: Da autora (2013).
Portanto, para se compreender o papel da gestão social no contexto da participação social do
MCMV é exigida uma dimensão profunda que exige um esforço conjunto no âmbito do exercício
da democracia e cidadania, tornando o processo cada vez mais desafiador. A participação da
57
sociedade com o poder público local só veio a se viabilizar em resposta ao processo de
democratização do país, que permitiu a condução dos governos municipais de políticos
comprometidos com os movimentos sociais e assim, a participação da sociedade potencializou o
fortalecimento da democracia nas demais esferas da vida social.
3 A CONSTRUÇÃO DE UMA NOVA POLÍTICA HABITACIONAL
O objetivo deste capítulo é destacar como foi construída a nova política de habitação, que ao
longo da história do Estado brasileiro os governos anteriores não alcançaram, em toda a trajetória da
política habitacional, o atendimento significativo das classes trabalhadoras, sobretudo, as de renda
baixa. Mas, o histórico da atuação do Governo Federal foi se modificando e ampliando
gradativamente a concepção do direito à moradia ao longo de sua trajetória.
A partir da década de 30 até meados dos anos 60, o Estado populista assume a importância
da produção de moradias populares, com a criação de uma estrutura institucional por meio dos IAPs
e da FCP, dando início a habitação de interesse social, mas não consegue garantir recursos estáveis
para viabilizar uma política efetiva. Dos anos 60 até meados dos anos 80, o governo militar criou a
primeira política efetiva na área habitacional, através de uma ampla estrutura institucional e de
fontes estáveis de recursos, o BNH, mas devido sua atuação centralizadora e autoritária, não
consegue atingir os objetivos de produzir moradias para as classes populares, acabando por
beneficiar camadas da população com renda maior. Já no final dos anos 80 até meados dos anos 90,
a instabilidade e fragilidade do governo marcam a política federal, principalmente pelas
reivindicações que a sociedade fazia pela ampliação dos seus direitos sociais (MARICATO, 2005;
MARICATO; SANTOS JÚNIOR, 2007, BONDUKI, 2008).
Entre a extinção do BNH, em 1986, e a criação do Ministério das Cidades, em 2003, o setor
do governo federal responsável pela gestão da política de habitação apresentou descontinuidades e
ausência de estratégia para o enfrentamento do déficit habitacional. A partir de 2003, ocorreu a
reestruturação da política habitacional, por meio da criação do Ministério das Cidades, priorizando
a atuação e oportunizando as classes sociais com menor poder aquisitivo ao direito pela moradia,
corroborando com experiências inovadoras executadas pelos governos locais, voltados ao
atendimento de trabalhadores com participação e controle social, dando início ao processo de
descentralização da política habitacional (BONDUKI, 2008).
58
O presente capítulo pretende discutir o contexto do Programa Minha Casa Minha Vida e está
organizado a partir dos seguintes itens: 3.1) o contexto do Programa Minha Casa Minha Vida; e 3.2)
os avanços na política habitacional de interesse social no município de Abaetetuba.
3.1 O CONTEXTO DO PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA
A criação do Ministério das Cidades pelo governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva,
em 2003, caracteriza o marco da ruptura de um sistema centralizado, com linhas de crédito sob seu
controle, sem uma política definida para incentivar e articular as ações dos Estados e Municípios no
setor habitacional. É o órgão central, por meio da Secretaria Nacional de Habitação, responsável
pela formulação da Política Nacional de Habitação, que deve atuar de forma articulada com a
Política Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e com as políticas ambientais e de inclusão
social (BRASIL, 2004).
A estruturação na nova política de habitação pode ser dividida em dois momentos: na
primeira gestão presidencial (2003-2006), ocorre a reestruturação institucional; na segunda gestão
(2007-2010), o importante aumento no volume de recursos voltados aos programas de habitação.
(BRASIL, 2004).
A mudança institucional inicia-se pela própria criação do Ministério das Cidades, que traz
em seu bojo a concepção das políticas urbanas integradas, reunindo as áreas de habitação,
saneamento ambiental e transporte urbano e mobilidade, tendo o uso e ocupação do solo como
política transversal, cujo objetivo é reverter a fragmentação na execução dessas políticas, assim
como o processo histórico de acúmulo dos problemas urbanos (NAIME, 2010). Essa proposta de
integração das políticas urbanas nasceu principalmente de discussões e contribuições de diversos
movimentos e organizações sociais que se articulavam em torno da Reforma Urbana no país, ao
longo da década de 1990 (HOLANDA, 2010).
Importante destacar, que o protagonismo dos movimentos e organizações sociais no que se
refere ao ideário da Reforma Urbana pela ampliação da concepção do direito à moradia pelo Estado,
foi decisivo para a consolidação das seguintes conquistas: 1) inserção da Política Urbana na
Constituição Federal; 2) proposição do Projeto de Lei - PL 2.710/92, que previa a constituição de
um fundo e um conselho de moradia popular no âmbito federal; 3) importante atuação nas
experiências inovadoras de âmbito municipal; 4) aprovação do Estatuto das Cidades, que se
constitui, até hoje, num marco para a possível instituição de uma política fundiária efetiva; 5) e o
59
desenvolvimento do Projeto Moradia, que se constituiu no embrião do novo modelo de política
habitacional que viria a se estabelecer após 2003 (HOLANDA, 2011).
Cabe ressaltar, que entre a extinção do BNH, em 1986, e a criação do Ministério das
Cidades, em 2003, o setor responsável do governo federal pela gestão da política de habitação
esteve subordinado a sete ministérios ou estruturas administrativas diferentes, configurando a
ausência de ações de estratégias e descontinuidades governamentais para o enfrentamento da
questão habitacional (BONDUKI, 2008).
Neste período, a habitação no país careceu de um projeto contínuo, consistente e estruturado
nacionalmente. Mas por meio da Secretaria Nacional de Habitação do Ministério das Cidades, essa
lacuna histórica e de recuperação da capacidade de gestão e planejamento do setor habitacional, tem
desenvolvido ações voltadas para o desenvolvimento institucional, da produção habitacional e da
urbanização de favelas, que certamente vem colaborando para a redução e melhoria do quadro de
precariedade habitacional das cidades brasileiras (BRASIL, 2010a).
A partir do Ministério das Cidades é possível sistematizar a política de habitação que passa a
ter um tratamento mais estável, à medida que se procurou dar sequência ao Projeto Moradia,
concebido antes da campanha eleitoral do Lula, fruto de um projeto político que resultou da
experiência desenvolvida pelas administrações locais do Partido dos Trabalhadores, somado a uma
série de debates junto à sociedade civil (CARDOSO; ARAGÃO; ARAÚJO, 2011).
O Projeto Moradia propunha um modelo de política habitacional que se baseava nas
seguintes características: a) adoção de mecanismos como o fundo, o conselho participativo e o
plano de ação, que se inspiravam nas práticas de outras políticas sociais, como a educação e a
saúde; b) soluções para ampliar o acesso ao crédito, como o FGTS e o Orçamento Geral da União
(OGU), indicados como fonte de recurso e subsídio para população de menor renda e ampliando o
SFI e o SBPE para as camadas de maior poder aquisitivo; c) soluções para uma política fundiária,
por meio da aplicação do Estatuto das Cidades e dos planos diretores; d) fortalecimento da estrutura
institucional da política habitacional nos três níveis de governo, configurando um sistema nacional
de habitação, além de incorporar mecanismos de participação e descentralização, sendo o governo
federal financiador e indutor da política e o município o principal executor (HOLANDA, 2011).
Desta forma, inicia a construção da nova política nacional de habitação, em 2003, por meio
da criação do Ministério das Cidades e do Conselho das Cidades, este último, espaço institucional
de interlocução, controle e participação social. A política habitacional é retomada no âmbito do
governo federal através do diálogo por uma política voltada a todos os segmentos da população,
60
sobretudo, ao atendimento da população de menor renda, objetivo que se percorre desde a década
de 30, com a execução das políticas de proteção social. Em 2005, é instituído o SNHIS, por meio da
Lei nº 11.124/05, que tem por princípio a ação articulada nas três esferas de governo, visando o
fortalecimento institucional e utiliza recursos do FNHIS e do FGTS, fazendo um mix de recursos
onerosos e subsidiados (MARICATO, 2005), além da criação do Estatuto das Cidades (EC)21
,
através da Lei nº 10.257/01 (BRASIL, 2004).
O EC representa uma importante ampliação do direito à moradia, no que se refere mais
diretamente ao direito à cidade e à terra urbana, aos princípios defendidos pelo ideário do
movimento da Reforma Urbana, alcançando inovações em três apontamentos: 1) instituição de
instrumentos que visam induzir as formas de uso e ocupação do solo; 2) “ampliação das
possibilidades de regularização das posses urbanas”; 3) gestão democrática, “ideia de participação
direta do cidadão em processos decisórios sobre o destino das cidades” (BRASIL, 2005b, p. 37).
Cabe destacar que mesmo no auge do processo de abertura do governo militar e das
conquistas sociais com a redemocratização dos anos 1990, o direito pela moradia foi conquistado
com a inscrição do Capítulo da Política Urbana na Constituição de 1988, por meio dos artigos 182 e
183, mas com ressalvas ao direito pela propriedade (RODRIGUES; BARBOSA, 2010). Pois foi
somente em 2000, que a moradia foi incluída entre os direitos sociais na Constituição, por meio da
Emenda nº 26, de 14/02/2000, que vem regulamentar os artigos da Constituinte através do Estatuto
das Cidades, instrumento necessário para a gestão do solo urbano e Política Urbana, antiga
reivindicação dos movimentos sociais (HOLANDA, 2011).
Bonduki (2009) demonstra que o Projeto Moradia destacava a necessidade de aprovação do
Estatuto das Cidades, a fim de facilitar e baratear o acesso a terra, combatendo a especulação com
imóveis ociosos, e a nova Política Nacional de Habitação incorporou as propostas do Projeto (com
exceção do Fundo de Aval). Destaca-se que os aspectos importantes não puderam ser implantados
de imediato. O mesmo autor cita que a atenção dada à questão urbana e fundiária era relevante por
ter grande atualidade em programas habitacionais do governo, como o Programa Minha Casa Minha
Vida.
O Ministério das Cidades articulou a construção de espaços de discussão nacional sobre as
políticas públicas: a Conferência das Cidades22
, nos âmbitos municipal, estadual e federal das
21
Lei nº 10.257, de 10 de julho de 2001, propõe que o Poder Público atue em áreas de conflito e promova e
regularização fundiária com eficiência, reivindicações que foram aprovadas após 13 anos de tramitação no Congresso
Constituinte (BRASIL, 2004). 22
A realização da Conferência das Cidades se inicia a partir de discussões municipais, depois estaduais, culminando na
61
cidades, com ampla participação dos segmentos da sociedade, por meio de um modelo participativo
e democrático que reconhece a participação nas políticas públicas como direito dos cidadãos
(BRASIL, 2004).
Foram realizadas 3.457 Conferências municipais ao longo de 2003, culminando em outubro
desse mesmo ano, na 1ª Conferência Nacional, que elegeu o ConCidades, além de estabelecer as
diretrizes e os princípios da PNDU. Na sequência, ocorreram as Conferências nos anos de 2005,
2007 e 2010, que se caracterizaram como esferas de participação das diversas propostas debatidas e
que foram incorporadas às políticas urbanas adotadas pelo Ministério das Cidades (NAIME, 2010).
Importa ressaltar, que em setembro de 2013 foi realizada a 5ª Conferência Estadual das
Cidades, no município de Belém.
Neste cenário, a nova Política Nacional de Habitação é fruto desse processo participativo,
que ocorre por meio de um conjunto de recomendações consensuadas no ConCidades23
, elaborada
ao logo de 2004 e tem como principal objetivo retomar o processo de planejamento do setor de
habitação e garantir novas condições institucionais para a promoção do acesso à moradia digna a
todos os segmentos da população, sobretudo o de baixa renda, visando a inclusão social (BRASIL,
2004).
Maricato (2006) destaca que a PNH foi estruturada fundamentalmente em três eixos de ação,
conforme segue no quadro 7. Importante ressaltar, que esses eixos não significaram
necessariamente inovação em termos de política habitacional, pois a urbanização de áreas precárias,
a produção social de moradias e a busca por integrar políticas setoriais são concepções de políticas
já anteriormente adotadas. No entanto, o diferencial da nova política é que foram introduzidas
mudanças na forma de operacionalizá-la e redefinidas as prioridades de atuação, o que conferiu um
novo significado à política habitacional.
conferência nacional, assim como ocorre com outras políticas sociais. Desde a primeira Conferência das Cidades
ocorrida em 2003, já ocorreram três outras edições: 2005, 2007 e 2010 (BRASIL, 2004). 23
Foi criado na primeira Conferência das Cidades, por meio do Decreto Presidencial nº 5.031, de 02 de abril de 2004,
posteriormente alterado pelo Decreto Presidencial nº 5.790, de 25 de maio de 2006. Sua constituição é formada por
representantes do Poder Público Federal, Poder Público Estadual, Poder Público Municipal, Movimentos Populares,
Empresários, Organizações de Trabalhadores, Representantes de Academias, Órgãos de Pesquisa e Entidades de
Profissionais e Representantes de ONGs.
62
Quadro 7 - Eixos estruturais de ação da Política Nacional de Habitação.
Integração urbana de
assentamentos precários
Urbanização em áreas precárias
Intervenção em cortiços
Regularização fundiária
Melhoria da qualidade habitacional
Produção habitacional Aquisição de imóveis novos ou usados
Locação social pública ou privada
Reabilitação em áreas urbanas centrais
Melhoria habitacional
Integração da política
Habitacional à política de
Desenvolvimento urbano
Política fundiária e imobiliária para habitação
Regularização fundiária
Uso de terrenos e imóveis públicos para habitação
Revisão da legislação federal de parcelamento do solo
para habitação
Impacto da política de financiamento habitacional
sobre o valor do solo urbano
Mobilidade e transporte urbano
Infra-estrutura urbana e saneamento ambienntal
Fonte: Brasil (2004).
O quadro 7 demonstra que essas alterações na estrutura da política de habitação são
apontadas em decorrência de três dimensões: a) reestruturação do arranjo institucional responsável
pela política, cujo objetivo é a integração da gestão das políticas urbanas e operacionalizar as novas
diretrizes da ação do governo; b) maior preocupação com a questão fundiária, não apenas por meio
da regularização, mas também com a introdução de mecanismos para buscar garantir o acesso à
terra urbana; c) e significativo ajuste no foco, priorizando centralmente o atendimento à baixa renda
e a destinação de maior volume de recursos à produção e financiamento habitacional (NAIME,
2010).
Neste contexto, a reestruturação legal e institucional da PNH contribui para sua
implementação e viabilização por meio da Secretaria Nacional de Habitação, com a definição de
quatro instrumentos básicos. São eles: 1) o Sistema Nacional de Habitação (SNH), que abrange os
subsistemas de Habitação de Interesse Social (SNHIN) e Habitação de Mercado (SNHM); 2) o
desenvolvimento institucional, através do Plano de Capacitação e Desenvolvimento Institucional,
63
que visa promover a estruturação dos estados de forma a descentralizar a implementação da
política; 3) o Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação (SIMAHAB); 4) e o
Plano Nacional de Habitação (BRASIL, 2010a).
Quadro 8 - Conjunto de instrumentos que visam viabilizar e implementar a PNH.
Sistema Nacional de
Habitação
Principal instrumento da PNH
Formado pelos subsistemas, Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social (SNHIN) e Sistema
Nacional de Habitação de Mercado (SNHM)
Estabelece as bases do desenho institucional que se
propõe participativo e democrático
Integração entre os três níveis de governo e com os
agentes públicos e privados envolvidos com a questão
define as regras que asseguram a articulação financeira,
de recursos onerosos e não onerosos, necessária a
implementação da PNH
Desenvolvimento
Institucional, por meio do
Plano de capacitação e
Desenvolvimento
Institucional
É o instrumento essencial da PNH para viabilizar a sua
implementação de forma descentralizada, o que requer
a estruturação institucional dos Estados, Distrito
Federal e Municípios
Capacitação de agentes públicos, sociais, técnicos e
privados
Sistema de Informação,
Avaliação e Monitoramento
da Habitação (SIMAHAB)
É o instrumento estratégico para garantir o processo
permanente de revisão e redirecionamento da política
habitacional e de seus programas
Prevê o desenvolvimento de uma base de informações,
o monitoramento e a avaliação permanente de projetos
e programas da PNH, de forma articulada aos demais
aspectos da Política de Desenvolvimento Urbano
Plano Nacional de
Habitação, a ser
desenvolvido pela
Secretaria Nacional de
Habitação
Prevê metas de médio e longo prazo
Prevê linhas de financiamento, programas de provisão,
urbanização e modernização da produção habitacional
a serem implementados a partir das prioridades
regionais de intervenção
Estabelece critérios para a distribuição regional de
recursos, de acordo com o perfil do déficit habitacional
no âmbito nacional
Fonte: Brasil (2004).
É importante ressaltar, que o Sistema Nacional de Habitação (SNH) é o principal
64
instrumento da Política Nacional de Habitação, cujo desenho institucional adotado em sua estrutura
visa possibilitar o alcance dos princípios, objetivos e diretrizes da Política, suprir o vazio
institucional e estabelecer as condições para o enfrentamento habitacional, através de ações
articuladas e integradas nas três esferas de governo, com a participação dos Conselhos das Cidades
e Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais (BRASIL, 2004).
O Sistema está subdividido em dois sistemas que atuam com diferentes fontes de recursos,
formas, condições de financiamento e, de forma complementar, estabelecem mecanismos para a
provisão de moradias em todos os segmentos sociais. São eles: Sistema Nacional Habitação de
Interesse Social (SNHIN) e o Sistema Nacional de Habitação de Mercado (SNHM) (BRASIL,
2010a), segundo demonstrado no quadro 9:
Quadro 9 - Subsistemas de Habitação – SNHIN e SNHM - na PNH.
Sistema Nacional Habitação
de Interesse Social
(SNHIN)
Resultado do primeiro projeto de iniciativa popular
apresentado ao Congresso Nacional em 2001
Fruto da mobilização nacional dos Movimentos
Populares de Moradia de diversas entidades e do
Movimento Nacional da Reforma Urbana, por meio da
aprovação do PL 2710/92 que trata da criação do
FNHIS
Constituído por recursos onerosos e não onerosos dos
fundos: FNHIS, FGT, FAT e outros fundos ou
programas que vierem a ser incorporados ao SNH
Objetivo: garantir ações que promovam o acesso à
moradia digna para a população de baixa renda que
compõem a quase totalidade do déficit habitacional no
País
Sistema Nacional de
Habitação de Mercado
(SNHM)
A inserção dos investimentos privados contribuiu para
assegurar o atendimento da demanda solvável em
condições de mercado
Sendo absolutamente essencial para viabilizar o novo
SNH
Atuando com recursos SFH e do SBPE
Objetivo: reorganização do mercado privado de
habitação, tanto pela ampliação das formas de captação
de recursos, como pelo estímulo da inclusão de novos
agentes, facilitando a promoção imobiliária, para
assim, contribuir no atendimento das parcelas
significativas da população que são atendidas por
recursos públicos Fonte: Brasil (2004).
65
Sobre o quadro 9 é importante destacar que os recursos onerosos e não onerosos são para
viabilizar os investimentos habitacionais para as diversas faixas de renda. São utilizados numa
estratégia para “evitar que as classes médias se apropriem dos recursos públicos (ou semipúblicos,
como o FGTS), como aconteceu durante os anos que precederam o governo Lula” (MARICATO,
2006, p. 217).
Figura 1 - Organograma da Política Nacional de Habitação.
Fonte: Brasil (2010a).
A segunda gestão do governo Lula na área da política habitacional foi marcada pela grande
ampliação de recursos para os programas federais. A conjuntura econômica que o Brasil se
encontrava permitiu maior aporte de investimentos federais, possibilitando o lançamento do
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), em 2007. Na área habitacional, o PAC Habitação
se propôs a intervenções em grandes áreas de assentamentos precários, localizadas em municípios
com mais de 150 mil habitantes, “prevendo-se recursos inusitados para o setor da habitação”
(BONDUKI, 2009, p. 11).
Ainda em 2007, o governo Lula passa a liberar recursos para o investimento habitacional por
meio do FNHIS (Cardoso; Aragão; Araújo, 2011) e organiza a primeira seleção pública para acesso
dos estados e municípios aos programas do fundo, através de recursos não onerosos advindos do
OGU (HOLANDA, 2011). No contexto de aplicação da Lei nº 11.124/05, foi elaborado o Plano
Nacional de Habitação - PlanHab, entre agosto de 2007 e dezembro de 2008, instrumento
responsável pela implementação da Política Nacional de Habitação (NAIME, 2010).
Para Bonduki (2009), o PlanHab é um dos componentes centrais da nova PNH. Tem o
66
objetivo de planejar as ações públicas e privadas, com planejamento de médio e longo prazo, para
equacionar as necessidades habitacionais do país no prazo de quinze anos. É um plano estratégico,
que foi concebido para que suas propostas sejam implementadas com articulação dos PPAs de 2011,
2015 e 2019, tendo como horizonte 2023 (BONDUKI, 2009).
O autor destaca que o Plano foi resultado de um amplo processo participativo de todos os
segmentos da sociedade durante dezoito meses e sua estratégia exigia ações simultâneas em quatro
eixos indispensáveis. São eles: financiamentos e subsídios; arranjos institucionais; cadeia produtiva
da construção civil e estratégias urbano-fundiárias. Esses eixos estão intrinsecamente articulados e
segundo Bonduki, “não haverá mudanças substanciais no quadro da política habitacional se não
forem realizadas ações concomitantes nas quatro frentes” (BONDUKI, 2009, p. 12).
A partir de 2008, os movimentos populares pressionam o Governo Federal no espaço do
ConCidades para ter acesso direto aos Programas do FNHIS, tornando-se agentes executores da
política habitacional (HOLANDA, 2011). Para que estados e municípios tivessem acesso aos
recursos do fundo, deveriam aderir ao SNHIS, para atuar de forma integrada e articulada ao
Sistema. Assim, deveriam elaborar os Planos Locais de Habitacão de Interesse Social (PLHIS),
constituir o fundo local de Habitação de Interesse Social e seu respectivo conselho gestor (NAIME,
2010).
Cabe ressaltar que apesar do empenho do governo Lula em reestruturar o sistema de
habitação no país, tornou-se emblemático à medida que não rompe totalmente com o modelo
anterior, pois apresenta um novo desenho institucional com efeito simbólico por não romper com as
práticas anteriores de gestão, como o Sistema Nacional de Habitação (SNH), atual do governo Lula
ter incorporado as antigas estruturas do SFH do governo militar e o SFI do governo FHC,
reformulados pela legislação que disciplina a aplicação de recursos. Ainda assim, o atual Sistema e
Política do governo Lula se diferenciam das gestões anteriores, pelo próprio processo de
construção, cuja participação da sociedade civil se deu de forma ampliada, conforme agenda de
reivindicações constantes na Constituição Federal de 1988, referente à política urbana e dentre
outros direitos (NAIME, 2010).
Ainda em 2008, a crise econômica internacional se agrava, e o Governo Federal é levado a
definir medidas para preservar a economia brasileira, e lança em 2009, o Programa Minha Casa
Minha Vida – PMCMV, voltado para o atendimento de famílias com renda mensal de até 10 salários
mínimos, com acesso restrito às empresas do setor da construção civil, no qual o poder público
participa por meio de apoio às empresas, disponibilizando áreas de infraestrutura e outras ações
67
facilitadoras (BRASIL, 2009). O MCMV significou um novo aporte de recursos para habitação,
exigência antiga dos movimentos sociais, e foi concebido como uma política anticiclíca, que visou
dar robustez à economia e dinamizar a construção civil (BONDUKI, 2009).
O autor destaca que o subsídio para o Programa ficou dividido em três faixas de renda
salarial:
1. População com renda de até três salários mínimos (até R$ 1.395,00);
2. População com renda intermediária de três a seis salários mínimos (de R$ 1.395 à R$ 2.790);
3. População com renda superior a seis salários mínimos (de R$ 2.790 a R$ 5.000).
Nesse sentido, a ampliação dos recursos aos programas habitacionais não correspondeu
diretamente ao fortalecimento do SNHIS, pois o PAC Habitação e o MCMV, programas federais
que obtiveram maior aporte financeiro, foram gestados e geridos principalmente entre o Ministério
da Fazenda, Ministério do Planejamento e Orçamento e Casa Civil Federal, deixando de ocorrer o
espaço de diálogo e negociações no âmbito do Ministério das Cidades, através do ConCidades. O
conflito entre os programas ficou mais evidente quando o Governo Federal deu ênfase ao
lançamento do MCMV, preterindo a divulgação do PlanHab, recém finalizado e discutido no
ConCidades, priorizando o papel de protagonista para o setor empresarial na produção habitacional,
configurando assim, o enfraquecimento do esforço de consolidação da política de habitação pelo
poder público nos três níveis governamentais (BONDUKI, 2009; MARICATO, 2009; ROLNIK;
NAKANO, 2009; CARDOSO, 2009).
Neste cenário, vale destacar que o MCMV trazia a possibilidade de práticas inadequadas já
vivenciadas em outras gestões da política de habitação, como a produção em massa de residenciais
habitacionais periféricos, apropriação dos subsídios por camadas de renda mais alta da população, o
boom imobiliário e a consequente valorização e escassez de terras urbanizadas (BONDUKI, 2009;
MARICATO, 2009; ROLNIK; NAKANO, 2009).
O MCMV teve enorme repercussão com sua meta cabalística de 1 milhão de unidades
habitacionais para o enfrentamento do impacto da crise econômica e por isso tem recebido diversas
críticas de acadêmicos e organizações ligadas ao movimento de reforma urbana, pois sua
sistemática, voltada ao setor privado, dispensa o controle social por meio dos espaços instituídos no
FNHIS, muito menos indicam que os programas devam ser dialogados nos conselhos de habitação,
caracterizando um certo conflito entre a concepção do MCMV e do SNHIS (ROLNIK; NAKANO;
2009; CARDOSO, 2009).
Mesmo com as acentuadas críticas, vale destacar que Bonduki (2009, p. 12, grifo do autor),
68
demonstra que o lançamento do MCMV não é totalmente adverso às proposições do PlanHab, pois
o “pacote” habitacional alavanca ainda mais a alocação de recursos na área habitacional, chegando
a alcançar o cenário mais positivo proposto pelo Plano, ou seja, se for mantido o patamar de
recursos por quinze anos, meta do Plano, há a possibilidade de produzir um impacto real no
enfrentamento do déficit habitacional, sendo sem dúvida, a principal novidade otimista do MCMV,
e em parte, pelo Programa assumir algumas diretrizes e princípios estabelecidas pelo Plano.
Em entrevista, nas falas do coordenador do Movimento Nacional de Luta pela Moradia
(MNLM) e do Movimento Nacional das Cidades/PA, este manifesta a compreensão de que o
MCMV tem que ser instituído como uma Política de Governo e não como Política de Estado, já que
tem prazo para ser concluído, até 31 de outubro de 2014. Ressalta que a participação social ocorre
de forma muito limitada, já que é um “Programa privatista que dialoga com o mercado e com a
sociedade civil representada institucionalmente apenas no âmbito do ConCidades, canal de diálogo
que ficou enfraquecido após o lançamento do MCMV”. Mas reconhece que com o Programa:
O Governo Federal liberou vultosos recursos para fazer a habitação. É um dos poucos
programas do mundo que tem recursos subsidiados e age diretamente na faixa 1, dando o
título de proprietário ao beneficiado, agindo de forma includente. Mas o programa tem que
ser institucionalizado como uma Política de Governo e que tenha uma perspectiva de um
planejamento territorial integrado, já que o valor da terra se caracterizou pela mais valia e a
Cohab está engessada nesse processo. Apesar da grande quantidade de recursos, mas são
apenas para investir nos programas habitacionais, e por isso carece de que seja retomado o
PlanHab, como uma política, sendo um retrocesso o MCMV sem o PlanHab, que impede de
fazer o planejamento das cidades, junto com o Sistema Nacional de Desenvolvimento
Urbano, que transversaliza a política como um todo, que vai gerir a gestão das cidades.
(Informação verbal)24
Apesar das críticas e divergências geradas pelo lançamento e atuação do MCMV é
importante ressaltar que há um consenso entre especialistas da área habitacional de que a nova
política habitacional cunhou avanços importantes e que a liberação de vultosos recursos investidos
no setor deve ser entendida como sinal de que a questão habitacional adentrou para a agenda
política do governo (MARICATO, 2009; BONDUKI, 2009; ROLNIK; NAKANO, 2009). Esse
cenário de recursos alocados nos programas habitacionais do Governo Federal demonstra que
cresceram mais de oito vezes, Gráfico 1, com importante ampliação do percentual às faixas da
população com renda até 3 salários mínimos, Gráfico 2, conforme documentos oficiais do governo
federal.
24
Entrevista concedida pelo Coordenador do MNLM e do Movimento Nacional das Cidades/PA em 08 de novembro de
2013.
69
Gráfico 1 - Evolução dos investimentos em Habitação.
Fonte: Ministério das Cidades e Relatório CEF e ABECIP (até 31/12/2009). Retirado de BRASIL (2010b).
Gráfico 2 - Brasil: percentual de atendimento dos programas habitacionais (FGTS, FAR, FDS,
OGU e FAT) por faixa de renda – 2002 a 2009.
Fonte: Ministério das Cidades e Relatório CEF (dados até 31/12/2009). Retirado de BRASIL (2010b).
De acordo com documentos e relatórios oficiais do governo federal no que se refere ao
cenário da nova política habitacional, os gráficos 1 e 2 indicam que o resultado dos recursos
alocados para os segmentos da população, assim como o foco para a população de renda baixa,
demonstra que o déficit habitacional absoluto no Brasil já sofreu redução de 21%, enquanto o
déficit proporcional, que representava 15% do total de domicílios do país em 1991, havia caído para
70
10% do total de domicílios (BRASIL, 2010b).
Cabe destacar que apesar da atuação no MCMV ser protagonizada pelo setor empresarial e
ao poder público restou apenas o papel de coadjuvante, ou seja, de participar por meio de apoio às
empresas privadas, bem como o ConCidades não ter sido consultado quanto à formulação do PAC e
do MCMV, o Conselho conseguiu, posteriormente, tencionar e alcançar algumas mudanças na
sistematização dos programas, alterando o cenário de ator principal do mercado: no MCMV forçou
a inclusão da modalidade dedicada a municípios com menos de 50 mil habitantes, pelo poder
público, e a modalidade destinada a entidades sociais (MCMV-Entidades)25
. Já o PAC 2, lançado
em abril de 2010, se apresenta integrado ao SHNIS, exigindo, inclusive, o atendimento às
determinações da Lei nº 11.124/2005, demonstrando o quanto o Concidades tem demarcado um
espaço importante de negociações (MARICATO, 2009; BONDUKI, 2009; ROLNIK; NAKANO,
2009).
Ressalta-se que os espaços de diálogo com o ConCidades na formulação do MCMV não
cumpriram as regras do SNHIS e do FNHIS. Em entrevista realizada com o Presidente da
Associação dos Moradores do Residencial Abaetetuba, constatou-se que apesar dos espaços de
diálogo terem ocorrido e se fortalecido a partir do momento que tiveram suas reivindicações e
direitos atendidos por meio da Associação dos moradores junto à CEF e Prefeitura, não existiu
participação da comunidade local no Programa. Este fato foi devido a forma hierárquica, do
governo federal para o municipal, sem interferência da sociedade ou comunidade local, além da
ausência da Secretaria e Conselho municipais de habitação e ConCidades:
Dos 500 apartamentos destinados pelo MCMV, 46 foram invadidos por famílias que não
estavam cadastradas pela Prefeitura. Os moradores elegeram um representante para
presidente da associação, foi legalizada com CNPJ, e passamos a reivindicar junto à
Prefeitura e Caixa pela desocupação dessas famílias e outras situações que após a entrega
dos apartamentos pela Caixa, não atendiam o que constavam nos documentos, legislações
do programa. Tanto a Caixa quanto a Prefeitura diziam não ser de sua responsabilidade e
sim da outra a desocupação dessas famílias. Mas estudamos a legislação e nos reunimos
com Caixa e Prefeitura e eles viram que sabíamos o que estávamos falando e mostramos de
forma pacífica que queríamos nossos direitos. A Caixa e Prefeitura ficaram surpresos com a
nossa organização e conhecimento que tínhamos do programa, já que apresentamos um
relatório todo detalhado do que não aceitávamos nos apartamentos e residencial, dentro da
lei. Algumas reivindicações foram aceitas e atendidas e outras ainda estamos aguardando
atendimento. A Caixa e a Prefeitura, principalmente a Caixa, nos parabenizaram e passaram
a nos respeitar enquanto Associação, e passamos a ser exemplo para os outros residenciais
habitacionais do MCMV. Somos convidados a dar palestras sobre as questões do programa,
25
A Lei Federal nº 11.977/2009 que regulamentou o MCMV admitiu algumas modalidades não previstas no desenho
original do Programa, como as destinadas às organizações sociais e aos municípios com menos de 50 mil habitantes
para acesso direto ao poder público, além disso, a mesma Lei instituiu mecanismos facilitadores de regularização
fundiária em assentamentos informais de baixa renda (Lei Federal nº 11.977/2009).
71
como cuidar da casa e sobre cidadania, como fizemos com os moradores do nosso
residencial, ao receber os apartamentos. Hoje tratamos direto com a Caixa nossas
reivindicações, sem ajuda da Prefeitura, o que sabemos que é um grande avanço pra nós.
(Informação verbal)26
As entrevistas realizadas com os representantes do MNLM e do Movimento Nacional das
Cidades/PA e da Associação dos Moradores de Abaetetuba, revelaram que os espaços de discussão
são mínimos para os primeiros, enquanto que para os segundos, fizeram esses espaços de
participação acontecerem, por meio de organização própria, e exercendo seus papéis de cidadãos
que deliberam sobre suas reivindicações. Ambos concordam que não há participação do poder
estadual na ação do MCMV, e esse gap de gestão entre os três níveis de governo ocorre devido o
próprio desenho do programa que dispensa o cumprimento das regras do SNHIS e do FNHIS, bem
como dos espaços de diálogos com o ConCidades.
Ainda assim, as pesquisas de campo revelaram que apesar da mobilização e organização da
comunidade local dos moradores do residencial Abaetetuba ter ocorrido junto ao debate com a CEF
e Prefeitura, não houve participação dos moradores, em virtude da ausência da Secretaria e
Conselhos municipais de habitação e ConCidades. Por isso, é urgente que o MCMV seja
institucionalizado como uma Política de Governo e não como uma Política de Estado, sob a
perspectiva de planejamento territorial integrado para a gestão das cidades, com participação da
sociedade civil e local.
Neste contexto, apesar de não ter ocorrido a participação social da comunidade local no
MCMV em Abaetetuba e sem ação articulada e integrada nas três esferas de governo, é importante
destacar que a iniciativa dos moradores envolvidos nos espaços de discussão, por meio da
Associação dos moradores, Prefeitura e CEF, corroboraram com a prática da gestão social. Segundo
Tenório (2005), o modelo de esfera pública proposto por Habermas seria aquele espaço social na
qual ocorreria a interação dialógica entre sociedade civil e Estado, decidindo sobre as políticas
públicas, mesmo que o espaço possível de comunicação e de deliberação entre os atores envolvidos
ocorra nas relações bilaterais, ou entre os três setores simultaneamente, o que configuraria uma
administração pública ampliada, ou seja, uma gestão social, na qual os protagonistas seriam todos
aqueles participantes do processo decisório. Essa afirmação do autor corrobora quando Gohn
demonstra que a ampliação da esfera pública contribui para a formação de consensos alcançados
argumentativamente, numa gestão social compartilhada, gestada a partir de exercícios públicos
deliberativos (GOHN, 2002, p. 29).
26
Entrevista concedida pelo Presidente da Associação dos Moradores de Abaetetuba em 07 de novembro de 2013.
72
Nas falas das entrevistas realizadas com o presidente da Associação dos Moradores de
Abaetetuba ficou evidente que as necessidades dos moradores atendidas pela Prefeitura e CEF,
corroboraram sim com a interação entre sociedade e Estado, evidenciando a efetivação de espaços
de interação dialógica com a gestão social integrada a uma cidadania deliberativa procedimental, na
qual “a gestão social deve ser praticada como um processo dialógico, em que todos têm direito à
fala”. No entanto, o procedimento da prática da cidadania deliberativa na esfera pública que é a
participação, não ocorreu devido a ausência dos canais de diálogo, como o conselho municipal de
habitação e o modelo hierárquico do PMCMV (TENÓRIO, 2005, p. 121).
Oliveira, Cançado e Pereira (2010), também demonstram que a ideia de esfera pública
habermasiana no contexto de reivindicações dos moradores do residencial Abaetetuba foi
importante para que ocorressem as práticas de experiências participativas que agem em consonância
com as premissas da gestão social. Assim, Gohn (2004) também destaca a importância da esfera
pública em auxilia-nos a entender a importância da sociedade civil, à medida que ela é um dos
atores fundamentais do poder local, adentrando nos espaços públicos, por meio do diálogo com seus
grupos organizados. Mas, as entrevistas revelaram que a ausência da Secretaria e Conselho
municipais de habitação compromete o debate de diálogo entre os moradores do residencial e
estado.
Neste contexto, a presente pesquisa aponta que para contemplar o primeiro objetivo
específico, as ações empreendidas pelo PMCMV não garantem aos municípios a criação dos órgãos
institucionais responsáveis em gerir a habitação social e com envolvimento da sociedade local,
mesmo com a criação da Coordenação municipal de habitação, devido ser um Programa que atua de
forma centralizada do governo federal para local e assim, não garante a participação social local na
construção de políticas públicas por moradias de interesse social.
Desta forma, depreende-se com os resultados da pesquisa de campo que o desenho e
burocracia na gestão do MCMV dificultam o processo de tomada de decisão sob a esfera pública na
qual interagi sociedade e Estado, mesmo que representada pelos moradores do residencial
Abaetetuba.
Nesse cenário, Bonduki (2009) aponta que a elevação do patamar de subsídios obtidos pelo
Programa no setor habitacional é sim um avanço importantíssimo, que precisa ser perenizado, para
garantir a continuidade de uma política realmente social de habitação, com objetivo de construir
políticas públicas que garantam o direito à habitação, que é o que se persegue desde o Projeto
Moradia.
73
Mas para o alcance desse objetivo, o autor destaca que é necessário avançar mais e retomar
o debate e implementação do PlanHab urgentemente, para que não se incorra em uma política
alicerçada na ampliação do acesso ao crédito, associada a formas distintas de desoneração da
indústria da construção civil e com ausência de conexão com as ações de estratégias urbanística ou
fundiária, para não confundir política de habitação com política de geração de empregos na
indústria da construção (ROLNIK; NAKANO, 2009), além da prática da construção dos
empreendimentos habitacionais não provocar segregação espacial e urbana, já que continuam a ser
construídos fora da malha urbana, características das gestões anteriores, que se caracterizaram pela
segregação da população beneficiada (CARDOSO; ARAÚJO; ARAGÃO, 2011) .
Apesar das críticas à gestão do PMCMV, é notável a identificação de avanços com a
implementação e consolidação da nova política de habitação quanto ao atendimento da população,
sobretudo a de baixa renda, localizadas nas diversas regiões brasileiras, além do MCMV ter
avançado no sentido de construir políticas públicas que garantam o direito à habitação, que é o que
se persegue desde o Projeto Moradia.
Mas é preciso avançar mais e retomar urgentemente o debate e implementação do PlanHab,
que atua como um planejamento com horizonte de atuação de quinze anos, articulado e integrado
com as políticas urbanas nas três esferas de governo, sendo o papel de ator protagonista para a
sociedade civil nas relações de diálogo com o Estado, garantindo o bem-estar e o desenvolvimento
da população em cidades cidadãs.
O próximo item abordará os avanços na política habitacional de interesse social no
município de Abaetetuba.
3.2 AVANÇOS NA POLÍTICA HABITACIONAL DE INTERESSE SOCIAL NO MUNICÍPIO
DE ABAETETUBA
O município de Abaetetuba (MAPA 1), encontra-se à 72 km de distância da capital Belém,
localizado à margem direita do rio Maratauíra, um dos afluentes do estuário do Rio Tocantins e
integra a Microrregião de Cametá - Mesorregião do Nordeste Paraense (PPA 2010-2013 da
Prefeitura de Abaetetuba). Compreende uma área territorial de 1.611 km² (TABELA 1), na qual se
concentra uma população para 2013 em 147.267 habitantes (71.630 Homens e 69.470 Mulheres)
(TABELA 1). A população urbana é estimada em 82.998 pessoas distribuídas em 17 bairros em
área de aproximadamente 15 km², enquanto 58.102 residem na área rural, compreendendo a região
do arquipélago (72 ilhas) e região das estradas, Distrito de Beja, 49 colônias agrícolas e 1 vila
74
(IBGE, 2010).
A densidade demográfica do município é de 87,6 habitantes por km², a taxa de crescimento
demográfico atual situa-se em 2,77%, possuindo o Índice de Desenvolvimento Urbano – IDH em
0,628, segundo dados do IBGE 2010. O município foi instalado em 01/01/1939 e pertence ao
Bioma Amazônia (IBGE, 2010).
Mapa 1 - Município de Abaetetuba.
Fonte: Brasil (2010).
Tabela 1 - Dados Demográficos do município de Abaetetuba.
Município
Código do
Município
Gentílico
População
2010
População
estimada
2013
Área de
unidade
territorial
(km²)
Densidade
Demográfica
(hab/km²)
Abaetetuba 1500107 Abaetetubense 141.100 147. 267 1.610,61 87,6
Fonte: IBGE (2010).
Em 2009, quando o governo federal anunciou o lançamento do Programa Minha Casa
Minha – PMCMV, o Estado do Pará passava por um importante processo no que se refere ao seu
panorama histórico de produção e política de habitação social, período este marcado
particularmente pela elaboração e desenvolvimento de seu Plano Estadual de Habitação de Interesse
Social (PEHIS)27
, no qual representantes do governo estadual, de diversos setores locais da
27
A Lei Estadual nº 7.087/2008, de 16 de janeiro de 2008, dispõe sobre o Sistema Estadual de Habitação de Interesse
Social – SEHIS, do Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social – FEHIS, do Conselho Gestor do FNHIS, do
Conselho Estadual das Cidades e do Plano Estadual de Habitação de Interesse Social – PEHIS se deu a partir da
75
sociedade civil, juntamente com políticos, discutiam as principais carências habitacionais de seus
municípios e regiões, como forma de subsidiar a elaboração de um diagnóstico habitacional do
Estado do Pará, para o enfrentamento do déficit habitacional (PARÁ, 2009).
A elaboração do PEHIS se constituía como parte do atendimento às condições determinadas
pelo SNHIS, juntamente com o FNHIS, que visava ampliar a liberação de recursos não onerosos
para o enfrentamento das carências habitacionais, porém, condicionando o repasse desses recursos à
criação de fundos e elaboração de planos de habitação de interesse social estadual e municipal, a
fim de constituir, desta maneira, instrumentos capazes de combater o déficit habitacional
(HOLANDA, 2011).
Neste contexto, com a Lei Estadual nº 7.087/2008, de 16 de janeiro de 2008, o Governo do
Pará cria o Sistema Estadual de Habitação de Interesse Social (SEHIS), que apresenta como órgão
central o Conselho Estadual das Cidades, além do Fundo Estadual de Habitação de Interesse Social
(FEHIS) e o Conselho Gestor deste fundo. As articulações entre os órgãos que constituem o
processo de efetivação do SEHIS podem ser observadas na figura 2 (PARÁ, 2009).
É neste cenário, de construção de uma nova política de habitação a partir de um processo
amplamente participativo, que teve início a elaboração do Plano Estadual de Habitação de Interesse
Social (PEHIS), elaborado integralmente por técnicos do Governo do Pará, com duração de dois
anos, tendo sido aprovado no início de 2010 pelo Conselho Estadual das Cidades. O Plano define
como os recursos do FEHIS deveriam ser aplicados, além da elaboração dos Planos Locais de
Habitação de Interesse Social – PLHIS. Vale destacar também que a Lei nº 303/2010, de 15 de
dezembro de 2010, cria o Fundo Municipal de Habitação de Interesse Social (FMHIS) e instituiu o
Conselho Gestor do FMHIS e o Plano Diretor Participativo de Abaetetuba, que foi instituído pela
Lei nº 222, de 10 de outubro de 2006, no que se refere aos princípios e diretrizes gerais da política
urbana no município (PARÁ, 2009).
realização do Diagnóstico Habitacional do Estado do Pará onde, além de dados secundários, este documento teve
como importante base, informações extraídas de oficinas realizadas junto à atores locais as 12 Regiões de Integração
do território paraense.
76
Figura 2 - Fluxograma do Sistema Estadual de Habitação de Interesse Social.
Fonte: Pará (2009).
Na contra mão de todo esse processo de desenvolvimento institucional do PEHIS, SNHIs e
FNHIS, o MCMV emerge como resposta à crise econômica internacional que assombrava a
economia brasileira, fortemente inspirada na economia chilena, protagonizada pelo setor
empresarial, como forma de mitigar os efeitos por meio da adoção de políticas Keynesianas que
incluíam a manutenção do crédito, o atendimento aos setores mais atingidos pela recessão e a
sustentação dos investimentos públicos, sobretudo na área de infraestrutura, como já vinha sendo
objeto do PAC (CARDOSO et. al, 2011). No âmbito destas medidas, destacou-se o “pacote” de
investimentos lançado para a área de habitação, como uma medida anticíclica adotada para
combater a crise econômica mundial e dinamizar a construção civil (BONDUKI, 2009).
Desta forma, o MCMV ignorou amplamente os princípios e diretrizes estabelecidas pelo
SNHIS e, entre outros impactos, eliminou os repasses de recursos para as ações de provisão
habitacional no âmbito do FNHIS, o qual passou a concentrar recursos somente para ações de
urbanização de assentamentos precários e de desenvolvimento institucional. A partir de então, a
77
política e produção habitacional no Brasil passam a ser orientadas pelos ditames de uma lógica de
mercado, na qual incidem perversamente na ocupação e construção do espaço urbano, assim como
na eficácia de medidas de redução de desigualdades socioespaciais, de modo que o papel do poder
público é de coadjuvante e viabilizador da efetivação dos interesses empresariais, caracterizando
assim, uma forma de intervenção extremamente empreendedorista (CARDOSO; ARAGÃO;
ARAÚJO, 2011).
Importa ressaltar neste cenário, que o governo federal, por meio do Ministério das Cidades,
incentivou os municípios quanto ao investimento de suas capacidades técnica e administrativa para
atuarem na nova política de habitação adequação dos mesmos ao SNHIS e FNHIS, instrumentos
institucionais mais fortes no que tange proporcionar a moradia de interesse social. Nesse sentido,
após a implementação da Lei nº 11.124/05, que rege o Sistema e Fundo, foi notável a proporção de
municípios brasileiros que declararam contar com fundo local e conselho municipal de habitação
de interesse social de forma significativamente (BRASIL, 2012).
Em 2009, têm-se os seguintes resultados: 1) 80% dos municípios brasileiros contavam com
um instrumento para identificação do déficit municipal de moradia, sendo o cadastro a capacidade
administrativa mais disseminada; 2) cerca de 2/3 dos municípios brasileiros contavam com um
órgão para a gestão da política habitacional; c) e aproximadamente 43% contavam com conselho
municipal de habitação e/ou fundo municipal de habitação (BRASIL, 2012).
Assim, o governo federal pretendia induzir a capacitação dos municípios para executar a
política de habitação em conformidade com os princípios de participação, planejamento integrado
e descentralização de ações entre os níveis de governo, como estratégia de indução federal.
Conforme dados de Brasil/BRASIL (2012), em 2009, 66,9% dos municípios declararam possuir
órgão destinado à gestão da política habitacional, comparado ao ano de 2004, que menos da metade
dos municípios declarou possuir algum órgão específico de gestão. Observa-se um crescimento de 25
pontos percentuais na presença deste instrumento de gestão, que indica maior centralidade dessa
política na agenda dos municípios brasileiros. Mas apesar do notável crescimento de alguns
instrumentos de gestão que os municípios passaram a aderir a partir de 2004, alguns municípios
ainda carecem estar preparados para gerenciar programas habitacionais, sejam pelo FNHIS, PAC
ou MCMV e não vislumbram ações de descentralização entre as esferas de governo, conforme
entrevista do Coordenador do MNLM.
78
Baixa capacidade técnica e institucional das administrações locais, sobretudo nas regiões
Norte e Nordeste, enquanto que o papel da COHAB/PA é engessado, não existindo relação
entre os níveis de governo. Os Estados e Municípios não têm estrutura para gestar os
Programas. (Informação verbal)28
Nesse sentido, os três instrumentos institucionais para adesão dos municípios ao
SNHIS e FNHIS da nova política de habitação de interesse social são o Cadastro para
identificação do déficit municipal de moradias; o Órgão de gestão da política
habitacional e o Conselho municipal de habitação, demonstrados através de mapas, com
destaque para os apontamentos quanto aos avanços e desafios na questão habitacional no
município de Abaetetuba, assim como a presença e/ou carência desses instrumentos podem
influenciar na gestão e participação social do MCMV, em especial , pois se sabe que o
Programa tem o objetivo de produzir habitações sociais de forma massiva, mas para isso, é
necessário dar condições estruturais e de capacidades técnicas e administrativas às
prefeituras para gerenciar os programas habitacionais. O instrumento institucional Conselho
municipal de habitação será demonstrado no capítulo quatro.
3.2.1 Cadastro para identificação do déficit municipal de moradias
Os estudos sobre o cadastro para identificação do déficit municipal de moradias se
baseia nos anos de 2004 e 2009 para análise, período compreendido entre o período
anterior da instituição da Lei nº 11.124/05 e, após a implementação e funcionamento do
SNHIS e FNHIS:
28
Entrevista concedida pelo Coordenador do MNLM e Movimento Nacional das Cidades /PA em 08 de novembro de
2013.
79
Fonte: BRASIL/BRASIL, 2012 Fonte: BRASIL/BRASIL, 2012
Os anos de 2004 e 2009 demonstram que as regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste apontam
comportamento similar ao da média brasileira, entre os anos de referência não houve variação
expressiva quanto à proporção de municípios que declararam possuir cadastro. Já os estados das re-
giões Norte e Nordeste apresentaram comportamento diferente da média brasileira, à medida que os
primeiros apresentaram ligeira expansão quanto à proporção de municípios com o instrumento, os da
região Norte sofreram pequena retração.
3.2.2 Órgão de gestão da política habitacional
Tendo a referência dos anos de 2004 e 2009, respectivamente, para análise do avanço
quanto à implementação de municípios e regiões no que se refere possuir órgão de gestão da
política habitacional, observou-se que ocorreu um considerável crescimento, conforme
demonstrado nos mapas 2 e 3:
Mapa 2 - Proporção de municípios com cadastro
ou levantamento de famílias interessadas em
programas habitacionais, 2004.
Mapa 3 - Proporção de municípios com cadastro
ou levantamento de famílias interessadas em
programas habitacionais, 2009.
80
Fonte: BRASIL/BRASIL, 2012 Fonte: BRASIL/BRASIL, 2012
Os anos 2004 e 2009 revelaram que as regiões brasileiras apresentaram expansão da
frequência de municípios que declararam possuir órgão de gestão da política habitacional, exceto a
região Norte, que apresentou queda no indicador. A este cenário, soma-se a realidade do município
de Abaetetuba, que de acordo com a fala de representantes da Prefeitura é importante destacar a
criação da Coordenação de Habitação, criada em 2012, na gestão municipal de Francinete
Carvalho (2010-2013), movimento que acompanhou as determinações do desenho institucional
não só do SNHIS e do FNHIS, como também da atuação do PAC e MCMV em todas as regiões
brasileiras. No ano anterior, a Prefeitura criou a Casa do Cidadão, espaço no qual correram os
cadastros das famílias para atendimento do MCMV, durante o período de um ano.
Anteriormente à criação da Coordenação de Habitação em 2012, bem como da casa do
Cidadão, em 2011, a questão habitacional em Abaetetuba era gerida pela Secretaria Municipal de
Assistência Social. Devido à expansão das ações do governo federal com a instituição da Lei nº
11.124/05 e lançamento do PAC em 2007, e do MCMV em 2009, no que se referem à questão
habitacional, é notável que os municípios progrediram entre os anos de 2004 e 2009. Vale destacar
que, mesmo com os avanços indicados nos mapas 4 e 5, ainda existem municípios que carecem
dessa mesma estrutura organizacional para ter condições de gerenciar e manter os programas
Mapa 5 - Proporção de municípios com órgão
específico para política de habitação – 2009.
Mapa 4 - Proporção de municípios com
órgão específico para política de habitação –
2004.
81
habitacionais, como é o caso do município de Abaetetuba, que carece de uma Secretaria municipal
de habitação e de um conselho municipal de habitação, pois apesar da recente criação da
Coordenação de habitação, as questão pertinentes à deliberação por parte da comunidade e da
Prefeitura ainda são de responsabilidade da Secretaria municipal de Assistência Social, conforme
revelado nas falas de entrevistas realizadas com representantes municipais:
Apesar do município de Abaetetuba ter criado a Coordenação de habitação apenas em
2012, mas já consideramos um grande avanço, porque esta é uma realidade dos municípios
brasileiros, que ainda estão se adaptando às exigências da Lei nº 11.124/05. O Plano Local
de Habitação de Interesse Social - PLHIS ainda está sendo elaborado, até pelo próprio fato
da recente criação da Coordenação de habitação. E ainda não existe o conselho municipal
de habitação, por demandar de criação em lei municipal e criação de fundos para isso. Mais
assim como ocorreu a necessidade de se criar a Coordenação de habitação, futuramente,
também a Prefeitura vai ter a necessidade de instituir a Secretaria e conselho de habitação,
pois além de ser a própria demanda da população, é um processo de amadurecimento por
parte dos municípios. (Informação verbal)29
Esta mesma situação também é retratada por uma técnica da Secretaria municipal
de Meio Ambiente – SEMEIA de Abaetetuba, que fez parte da equipe de coordenação que
participou da 1ª Conferência municipal das Cidades no ano de 2003, e que tinha como um
de seus objetivos a aprovação do Conselho das Cidades – ConCidades nos municípios.
Em relação ao município de Abaetetuba, nas falas de entrevistas realizadas com a técnica
da SEMEIA, o ConCidades de Abaetetuba foi instituído em Lei, porém, ainda não
funciona na prática, conforme relato:
Participamos da 1º Conferência municipal das Cidades em 2003 e foi criado
através de Lei municipal o ConCidades/Abaetetuba. Só que ainda não funciona
na prática porque é alegado que tem que ficar na Secretaria de Obras, só que a
Secretaria não tem pessoal técnico qualificado para receber o Conselho. A
Secretaria de Obras tem um engenheiro e um administrador e para o ConCidades
teria que ter também um Assistente Social e aumentar o quantitativo de pessoal .
A importância do Assistente Social é para saber a real necessidade da
comunidade contemplada com os programas de habitação e fazer a intermediação
entre eles e a Prefeitura. (Informação verbal)30
Neste contexto, observam-se algumas fragilidades estruturais da Prefeitura de
Abaetetuba no que se refere à criação de alguns instrumentos institucionais para garantir
a gestão dos programas de habitação e a participação da sociedade civil nos canais de
29
Entrevista concedida pelo Presidente do Conselho municipal de Assistência Social de Abaetetuba em 30 de outubro de
2013. 30
Entrevista concedida pela Técnica da SEMEIA em 01 de novembro de 2013.
82
diálogo com a política de habitação, sobretudo no MCMV, que dificultam a participação
social local no município, conforme seu desenho institucional e falas de entrevistados já
destacadas. E apesar do ConCidades ter demonstrado que suas reivindicações foram
aceitas no âmbito do MCMV, assim como os moradores da Associação do residencial
Abaetetuba terem conseguido o espaço de negociação junto à CEF e Prefeitura , mas não
ocorreu a participação local dos moradores do residencial Abaetetuba, devido a ausência
do conselho municipal de habitação.
É importante destacar que em 2009, a Prefeitura de Abaetetuba em contato com a
CAIXA, soube que havia a possibilidade pela gestão municipal anterior, da realização de
projetos voltados para construção de casas às famílias de baixa renda por meio do FNHIS.
A partir de então foram executado pelo fundo os empreendimentos habitacionais
Residenciais Abaeteora I e II, com 110 e 120 unidades habitacionais entregues. Em agosto
de 2010, com a inauguração do Espaço Habitacional Casa do Cidadão, com o objetivo de
realizar os cadastros de famílias já cadastradas no CADÚNICO, com renda familiar de até
três salários mínimos, residentes no município, foram entregues os residenciais
Abaetetuba, Angelim, Aquiles e GrenGrover, conforme demonstrados no quadro 10:
Quadro 10 - Quadro Demonstrativo do Cadastro Habitacional do Município de Abaetetuba em Dezembro
de 2012.
Item
Nome do
Residencial
Nome do
Programa
Nº de
Unidades
Nº de
Famílias
Cadastradas
Nº de
Famílias
Beneficiadas
Nº de
Famílias
em
reserva
01 Abaeteora I FNHIS 110 110 110 00
02 Abaeteora II 120 120 120 00
03 Abaetetuba
MCMV
500 650 500 150
04 Angelim 222 289 222 67
05 Aquiles 102 133 102 31
06 GrenGrover 456 593 456 137
TOTAL 1.510 1.895 1.510 385 Fonte: Relatório de Gestão 2012 da Secretaria Municipal de Assistência Social.
Apesar das críticas que o Programa tem recebido de diversos especialistas do setor
habitacional, principalmente no que tange ao enfrentamento do déficit habitacional,
entrevistas realizadas com os atores selecionados revelaram de forma generalizada que o
MCMV atendeu de forma includente a população de baixa renda e alguns entrevistados
concordam que ocorreu um avanço do déficit habitacional nesta faixa.
83
A seguir, é demonstrado o histórico do déficit habitacional total e urbano, que
compreende o período de 2000-2008, particularmente a partir de 2006, quando o FNHIS
passou a operacionalizar os recursos aos municípios no que tange ao atendimento da
população, principalmente da baixa renda.
Tabela 2 - Déficit habitacional total – 2000-2008.
Ano 2000 2005 2006 2007 2008
Pará 489.506 418.007 407.727 368.217 344.662
RMB 115.172 129.843 124.132 109.817 103.942
Brasil 7.222.645 7.931.076 7.921.597 7.354.110 6.816.564
Fonte: IBGE (2010), FJP 2008.
Tabela 3 - Déficit habitacional urbano – 2000-2008.
Ano 2000 2005 2006 2007 2008
Pará 273.386 294.383 297.312 271.720 266.299
RMB 112.811 128.423 122.038 107.928 102.547
Brasil 5.469.851 6.549.341 6.622.695 6.153.298 5.704.369
Fonte: IBGE (2010), FJP 2008.
As tabelas 2 e 3 demonstram que a partir de 2006 à 2007 percebe-se a diminuição
do déficit habitacional31
, ano em que o FNHIS passou a atuar na nova política de
habitação de interesse social, e de 2007 à 2008, o governo federal lançou o PAC. Apesar
de não se ter a demonstração da análise do déficit a partir de 2009, ano de lançamento do
MCMV, mais em entrevistas realizadas, é destacado que o Programa age sim no
enfrentamento do déficit habitacional.
Nesse sentido, os gráficos 3, 4, 5 e 6 demonstram a evolução e distribuição do
déficit habitacional segundo faixas de renda familiar nos anos 2005, 2006, 2007 e 2008.
31
Segundo a FJP, 2008, o déficit habitacional está diretamente relacionado às deficiências do estoque de moradias, que
se encontram sem condições de serem habitadas em razão da precariedade das construções ou do desgaste da
estrutura física (BRASIL/BRASIL, 2008, FJP, 2008.
84
Gráfico 3 - Déficit habitacional 2005.
Fonte: BRASIL (2005), FJP (2005).
No gráfico 3, mais de 90% das famílias que demandam uma nova moradia têm renda
média mensal de até três salários mínimos. Somadas às famílias na faixa de renda imediatamente
superior, entre três e cinco salários mínimos, representam quase a totalidade do déficit
habitacional. Ressalta-se que para esta análise do déficit habitacional está sendo considerado apenas o
segmento urbano da população.
Gráfico 4 - Déficit habitacional 2006.
Fonte: BRASIL (2006), FJP (2006).
O gráfico 4 revela um leve aumento do déficit habitacional na faixa 1, de até três
salários mínimos, de 90,3% para 90,7%, ainda considerado um percentual bastante
elevado, de mais de 90%, das famílias pe r tencentes à fa ixa 1 , segmento mais carente
85
da população no que se re fe re o en fren tamento do dé f i c i t habi t ac ional .
Gráfico 5 - Déficit habitacional 2007.
Fonte: BRASIL (2007), FJP (2007).
Os es tudos da Fundação João P inhei ro – FJP apontam no g rá f ico 5 que a
par t i r de 2007 fo i poss ível obse rvar uma t ímida queda do déf i c i t habi tac iona l
para a fa ixa de renda 1 , se comparado aos anos de 2005 e 2006 , de 90% para
89 ,4%. Esse fa to es tá r e lac ionado com a a tuação dos SNH IS e FNH IS , que
passaram a a tuar a par t i r de 2006 na ques t ão habi t ac ional do país , sob re tudo ,
o inves t imento de recu rso s subs id i ados à p opulação de renda baixa , foco do
S is tema e Fundo de habi t ação de in t e res se soci a l , a l ém do PAC, l ançado em
2007 .
Gráfico 6 - Déficit habitacional 2008.
Fonte: BRASIL (2008), FJP (2008).
86
J á o gráf i co 8 revel a que ocorreu um leve aumento de 89 ,4% par a 89 ,6%
no percentual do déf i c i t habi t ac ional se comparado ao ano ante r ior, mesmo
com os recursos des t inados à população de mais carente por meio da novo
pol í t i ca de habi t ação e a tuação do PAC. Os grá f i cos ac ima des t acados sobre a
evolução do déf i c i t habi t ac ional no pa ís demonst ram que a inda há mui to que
faze r por pa r te do governo federa l quanto ao enf ren tamento da ques t ão
habi t ac ional , a inda mais po rque l eva - se em cons ideração que a população ,
se ja nos n ívei s l ocal , es t adual e f edera l apresentam t axas de c resc imento a
cada ano , s egundo segue na t abela 4 :
Tabela 4 - Infográficos: Evolução Populacional.
Ano Abaetetuba Pará Brasil
1991 99.989 4.950.060 146.825.475
1996 106.430 5.466.141 156.032.944
2000 119.152 6.192.307 169.799.170
2007 132.222 7.065.573 183.987.291
2010 141.100 7.581.051 190.755.799
Fonte: Brasil (2010).
Atualmente, após quatro anos de anunciado o MCMV, já é possível vislumbrar algumas
reverberações positivas e/ou negativas desta política público-privada, seja em escala nacional ou
local, bem como os resultados da nova Política de Habitação, conforme segue no quadro 11.
87
Quadro 11 - Principais Avanços e limites da nova Política de Habitação de Interesse Social, a partir da visão
dos atores entrevistados, segundo número de repostas.
Principais Avanços da nova Política de Habitação
de Interesse Social
Principais Desafios da nova Política de
Habitação de Interesse Social
a) A criação do Ministério das Cidades, do SNHIS, do
FNHIS e do PlanHab constituem um marco na história
da política habitacional voltada ao atendimento da
população, especialmente de até três salários mínimos,
agindo no enfrentando do déficit habitacional;
a) Baixa capacidades técnica e administrativa e de
investimentos pó poder executivo municipal,
como também dos estados;
b) A nova PNH chega em todas as regiões do país e
delegação de responsabilidades às administrações
locais;
b) Programas de habitação nacionais não
reconhecem aspectos da moradia regional/local e
priorizam as moradias das RMs;
c) Com a Nova PNH ocorre a ampliação dos espaços
de participação da sociedade civil;
c) Pouca articulação ou posíveis descontinuidades
das ações dos/entre os três níveis de governo;
d) Incentivo/capacitação para elaboração dos PEHIS e
PLHIS;
d) Dificuldade na execução dos Programas em
decorrência nas sitemáticas ou restrições nas
legislações;
e) Criação do SNH com participação nos três níveis de
governo;
e) Carência do quantitativo do corpo técnico da
CAIXA quanto ao atendimento dos Programas de
habitação, devido a demanda ser muito grande de
beneficiários;
f) Maior publicização de informações e realizações de
seleções públicas;
f) Não identifica delegação de responsabilidades
às administrações locais, devido os municípios
não ter qualificação para atender os Programas.
g) Descentralização das políticas habitacionais, com
destaque para as parcerias entre Prefeituras e Sesc,
para capacitação de pedreiros, marceneiros nas obras
dos Programas;
g) Existem vultosos recursos para investir apenas
em Programas, inexistindo uma Política de
habitação.
Fonte: Entrevistas realizadas com atores-chave selecionados para a fase de pesquisa qualitativa.
Notas: Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas, com posterior sistematização das respostas.
Melhor detalhamento das principais repostas por bloco de atores pode ser observada no quadro 1 do Apêndice A.
Por um lado, dentre os principais avanços apontados por diversos atores entrevistados estão
a possibilidade de atendimento à população de baixa renda, a ampliação de participação da
sociedade na construção e acompanhamento da nova política de habitação, assim como a importante
ampliação dos recursos e diversidade de programas habitacionais federais, e, ainda, a criação de um
sistema nacional de habitação, cuja estrutura é por meio da integração articulada das ações das três
esferas de governo. Representantes da Prefeitura também indicaram como importante o incentivo e
a capacitação para elaboração dos planos locais de habitação e a maior publicização de
informações, inclusive a realização de seleções públicas para o acesso aos programas do Ministério
das Cidades.
88
Por outro lado, figuram como limites ainda a serem superados pela nova política
habitacional a baixa capacidade técnica dos agentes envolvidos, destacando-se a situação dos
municípios no Brasil, que apresentam grandes disparidades regionais, segundo a visão dos
representantes dos órgãos municipais.
Quadro 12 - Principais Avanços e limites do Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, a partir da visão
dos atores entrevistados, segundo número de repostas.
Principais Avanços do PMCMV Principais Desafios do PMCMV
a) Ampliação de vultosos recursos, viabilizando o
atendimento da população, sobretudo, a de baixa
renda, agindo no enfrentando do déficit habitacional;
a) O MCMV tem que ser institucionalizado como
Política de Governo e não como Política de
Estado, que tem prazo para terminar em 2014,
atuando como uma perspectiva de planejamento
territorial;
b) O MCMV é um grande avanço, pois subsidia
fortemente a habitação, por meio da disponibilização
de vultosos recursos e realmente movimenta a
economia;
b) O PlaHanb tem que ser retomado, pois é uma
Política de Governo com horizonte de 15 anos,
atuando no planejamento das cidades;
c) Não ocorre a participação social efetiva no
Programa;
c) O MCMV não consegue dialogar com o
planejamento urbano das cidades, como o Sistema
Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU),
que é transversal à política de habitação,
instrumento que vai gerir a gestão das cidades;
d) Realização do trabalho social para conscientização
dos moradores quanto às novas moradias;
A comunidade não está preparada, qualificada
para receber os empreendimentos habitacionais.
e) Qualidade na construção de alguns
empreendimentos habitacionais;
e) Baixa capacidade técnica e institucional das
administrações locais, sobretudo nas regiões Norte
e Nordeste, não existindo relação entre os níveis
de governo e ausência de estrutura nos Estados e
Municípios para gerir os Programas;
f) Criação em 2012 da Coordenação Municipal de
Habitação de Abaetetuba, pois os projetos
habitacionais eram gestados por uma equipe de
técnicos vinculados à Secretaria de Assistência Social;
f) Não identifica ações de estratégias do MCMV
no município de Abaetetuba, pois a Instrução
Normativa da CAIXA proíbe a construção de
casas de madeira para famílias ribeirinhas,
desconsiderando aspectos da moradia
regional/local;
Fonte: Entrevistas realizadas com atores-chave selecionados para a fase de pesquisa qualitativa.
Notas: Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas, com posterior sistematização das respostas.
Melhor detalhamento das principais repostas por bloco de atores pode ser observada no quadro 1 do Apêndice A.
O quadro 12 aponta os resultados quanto aos avanços e desafios do PMCMV e dentre os
principais avanços destacados por diversos atores entrevistados estão a ampliação de vultosos
89
recursos viabilizando o atendimento da população, principalmente a de baixa renda, agindo no
enfrentando do déficit habitacional desta faixa, não há participação social local de forma efetiva no
Programa, em virtude do desenho hierárquico do Programa e ausência dos órgãos institucionais,
mesmo com a criação em 2012 da Coordenação Municipal de Habitação de Abaetetuba, já que
anteriormente os projetos habitacionais eram gestados por uma equipe de técnicos vinculados à
Secretaria de Assistência Social.
Como limites ainda a serem superados pelo MCMV destaca-se a baixa capacidade técnica
e institucional das administrações locais, a falta de qualificação das comunidades beneficiadas em
receber os residenciais habitacionais, e que o MCMV seja institucionalizado como Política de
Governo e não como Política de Estado, que tem prazo para terminar em 2014, atuando sob uma
perspectiva de planejamento territorial, dialogando com o planejamento urbano das cidades, como o
Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano (SNDU). Assim, é necessário que o PlaHanb seja
retomado urgentemente, pois é uma Política de Governo com horizonte de 15 anos, que vai atuar no
planejamento das cidades, concomitante à ampliação dos recursos subsidiados, chegando a quem
mais precisa e que sejam perenes, para garantir a continuidade de uma política realmente social de
habitação.
Importa destacar que apesar das críticas ao Programa, mais se for mantida a aplicação dos
recursos subsidiados às camadas da população, em especial, a de baixa renda, faixa na qual se
concentra o maior percentual do déficit habitacional, o MCMV adota na prática o cenário mais
positivo proposto pelo PlanHab, já que sua proposta é manter esse patamar de recursos por quinze
anos, o que segundo especialistas do setor habitacional não está acontecendo, uma vez que se trata
de uma Política de Estado, com prazo para terminar em 2014. Desta forma, seria possível produzir
um impacto real no déficit habitacional, e essa é sem dúvida, a principal novidade mais otimista do
Minha Casa Minha Vida.
4 A PARTICIPAÇÃO SOCIAL NOS CONSELHOS GESTORES DE POLÍTICAS
PÚBLICAS
A universalização dos direitos de cidadania, a descentralização, participação e gestão
democrática das políticas públicas marcaram a redefinição da atuação do papel do Estado a partir
das reivindicações da sociedade pelas reformas no país, por meio dos movimentos sociais e
populares desde a década de 60, sobretudo, a partir das décadas de 80 e 90, caracterizadas pelo
processo de redemocratização e reforma da gestão pública, iniciada em 1995 (ROCHA, 2009).
90
Esse novo formato de gestão das políticas públicas foi constituído como resultado do
processo de redesenho institucional e implementado na década de 90, legitimado pela Constituição
Federal de 1988, na qual instituiu a descentralização e participação como eixos centrais do processo
de democratização da gestão pública brasileira nos três níveis de governo (ROCHA, 2009),
proporcionando ao cidadão melhor eficiência na coordenação da economia e dos serviços públicos,
através de dois projetos políticos em desenvolvimento: O modelo gerencial e a vertente societal
(PAULA, 2005).
Nesta perspectiva, os conselhos municipais de políticas públicas também surgem como um
constructo institucional expressivo de reivindicações da democracia e como resultado da Reforma
Sanitária, perseguida desde a década de 70 (SANTOS, 2002). Os conselhos se caracterizam por
serem espaços institucionais de participação social, sob as bases de um arranjo federativo,
associados à Reforma Democrática do Estado, à ideia de controle social sob seu funcionamento e a
orientação dada pela Constituição Cidadã, que por meio desta, o município passa a adquirir um
papel central no processo de gestão das políticas públicas, tendo como princípio a gestão
participativa na elaboração e execução das políticas públicas (KRONEMBERGER et al, 2012).
Desta forma, o estudo das políticas públicas sociais está pautado sob os princípios basilares
do processo de redemocratização, a participação da sociedade e a descentralização político-
administrativa, ou seja, o novo formato das políticas sociais deveria seguir o duplo movimento de
democratização, do nível central em direção ao local e do Estado em direção à sociedade. Assim, a
participação da sociedade civil ocorreu em resposta às reivindicações dos movimentos sociais e
populares da década de 80, enquanto que a descentralização transferiu aos municípios a
responsabilidade e autonomia de elaborar e conduzir as políticas públicas (KRONEMBERGER et
al, 2012).
Neste cenário, Bresser-Pereira (1996) destaca que a reforma da gestão pública foi uma
resposta ao neoliberalismo da economia e a grande crise do estado na década de 80, provocando a
redefinição das funções do Estado e de sua burocracia. Pois esta se constituiu como um dos temas
mais relevantes na agenda contemporânea das políticas públicas na década de 90, pois dentre um de
seus maiores desafios estava a mudança na relação entre Estado e sociedade civil, há décadas
reivindicada pelos movimentos sociais, num mundo que se caracterizava progressivamente
democrático e globalizado (DASSO JÚNIOR, 2002), nos quais a participação e descentralização se
ratificaram no período de trajetórias das transições democráticas (GOHN, 2004).
Assim, o paradigma de gestão gerencial se contrapõe ao modelo burocrático tradicional de
91
gestão até então predominante na administração pública brasileira, em que o primeiro modelo
procura adequar e atender a nova realidade da sociedade, por meio da atuação do estado e das
reivindicações das democracias de massa, já que o poder e funcionalidade das burocracias estatais
vinham sendo constantemente questionados pela sociedade (SANTOS, 2002).
Dentre os princípios que norteavam o modelo de administração gerencial, Bresser-Pereira
destacava: a) a ação estratégica se baseava na ação racional voltada para o êxito; b) a reorientação
dos mecanismos de controle para resultados, ou seja, avançar nos modelos estritamente burocráticos
de controle institucional para um enfoque baseado no alcance dos objetivos e resultados; c) a prática
do controle social para a prestação de contas e avaliação de desempenho das ações do estado para a
sociedade; d) e o cidadão como foco na ação do Estado, que se caracterizava pelo resgate da esfera
pública como espaço de exercício de cidadania e democracia (BRESSER-PEREIRA, 1996).
Neste contexto, despontava a visão de gestão pública alternativa ao gerencialismo que
emergia do ideário político das mobilizações populares contra o regime militar e redemocratização
do país, destacando-se como atores dessa vertente os movimentos sociais, partidos políticos de
esquerda e centro-esquerda e ONGs, que alcançou seu auge nos anos 60, por meio da sociedade
organizada pelo movimento de reformas no país: A abordagem societal. Com a vitória de Luis
Inácio Lula da Silva, gerou-se uma expectativa de que ela se tornasse a marca do governo federal
(PAULA, 2005). Para a autora, o modelo societal também amplia e consolida a articulação entre
sociedade civil e Estado, através dos Conselhos Gestores, Orçamentos Participativos e Fóruns
Temáticos, voltados ao diálogo de questões de interesse público (PAULA, 2005).
Para Tenório (1998), a gestão social contrapõe-se a gestão estratégica, (como prefere
denominar Tenório) por substituir a gestão tecnoburocrática, monológica, por um gerenciamento
mais participativo, dialógico, no qual o processo decisório é exercido por diversos atores sociais. O
ator se baseia no paradigma habermasiano para enfatizar a contraposição da ação estratégica o de
ação comunicativa, por meio da ação racional voltada para o entendimento. Este autor cita que o
conceito de gestão social tem sido empregado para ressaltar a importância das questões sociais para
sistemas-governos, em especial, para a instituição das políticas públicas, assim como dos sistemas-
empresa no gerenciamento de seus negócios.
Apesar das abordagens apontarem um novo modelo de gestão pública, em que ambas
buscavam a ampliação da democracia no país, mas se diferenciavam quanto ao enfoque que davam
às questões sociais. Na ação estratégica, por meio da ação racional, voltada para o êxito, enquanto
que a ação comunicativa, através da ação racional, voltada para o entendimento (TENÓRIO, 1998)
92
Neste contexto, no bojo deste processo de reforma, seja por meio da vertente gerencial ou
pela vertente societal, a participação social vem sendo construída como um dos princípios
organizativos essenciais dos processos de deliberação democrática e cidadã no âmbito local. E para
possibilitar a participação cidadã e das organizações da sociedade civil no processo de planejamento
das políticas públicas foi transformado em modelo de gestão pública local contemporânea
(MILLANI, 2008).
Gohn (2004) aponta em seus estudos sobre a participação da sociedade civil alguns
pressupostos fundamentais como: a) uma sociedade democrática somente é possível através do
caminho da participação dos indivíduos e grupos sociais organizados; e b) não se muda a sociedade
apenas com a participação no plano local, micro, mas é a partir do plano micro que se dá o processo
de mudança e transformação na sociedade.
A autora ressalta que, a participação da sociedade civil na esfera pública, como os
conselhos, não ocorre para substituir o Estado, mas para lutar para que este cumpra seu dever e que
esta participação deve ser ativa, além de ser considerada a experiência de cada cidadão que nela se
insere. Esta aurora critica que a participação social tem importância não por ocupar espaços antes de
atuação dos interesses econômicos do Estado e de seus aparelhos, mas sua importância se faz para
democratizar a gestão da coisa pública, para inverter as prioridades das administrações ao encontro
de políticas que atendam não apenas a questões emergenciais, mas às demandas sociais cotidianas
(GOHN, 2004).
Para Cornwall (2008), a participação social é caracterizada pelo potencial de transformar a
cultura política predominante no Estado, por meio das modificações de identidade nas pessoas que
passam de clientes e beneficiários de políticas públicas para cidadãos com direitos, assim como
amplia e aprofunda o exercício da democracia, seja pela pluralização de espaços e canais que os
cidadãos se expressam, seja criando novas conexões com o Estado.
Desta forma, a importância do protagonismo civil nas políticas sociais se dá por meio da
esfera pública, como conselhos e outras formas institucionalizadas, pois ela é um dos sujeitos
fundamentais do Poder Local, para se compreender como ocorrem essas relações para o
atendimento da sociedade civil (GOHN, 2004), tornando-se um dos princípios organizativos dos
processos de formulação de políticas públicas e de deliberação democrática em escala local
(MILLANI, 2008).
Os conselhos de políticas públicas são considerados construtos institucionais com caráter
inovador, à medida que ocorre o diálogo entre Estado e sociedade e pelo seu caráter plural,
93
participativo e deliberativo nas decisões (TATAGIBA, 2004). Assim, a participação da sociedade
civil ocorre no processo de formulação e gestão das políticas públicas levando-se em consideração
as demandas da população, contribuindo para a constituição dos conselhos gestores de políticas
públicas (COELHO, 2004).
Neste contexto, os conselhos constituem espaços decisórios importantes para a prática da
gestão social, entendida como o processo gerencial dialógico no qual a autoridade decisória é
compartilhada entre os participantes da ação em qualquer sistema social. Assim, o adjetivo social
qualificando o substantivo gestão é compreendido como o espectro privilegiado de relações sociais
no qual todos têm direito à fala, sem nenhum tipo de coação (TENÓRIO, 2008a).
O papel que a participação social exerce nos conselhos gestores vai além da apresentação de
prioridades e reivindicações sociais, pois passa a ter caráter de deliberação na formulação de
políticas públicas e exercer o papel de cogestão, de coresponsabilidade pela apresentação de
propostas e formulação de alternativas que influenciam no desenho institucional da política e no
formato da gestão (SANTOS, 2002). Para Cornwall (2008), a participação da sociedade coloca os
cidadãos comuns e seus representantes em contato direto com quem planeja e administra os
serviços, assim como pode servir para promover novas formas de comunicação, colaboração e
entendimento.
Dessa maneira, os conselhos constituem espaços decisórios importantes para a prática da
gestão social, que segundo Tenório (2008a), é o processo gerencial dialógico no qual a autoridade
decisória é compartilhada entre os participantes da ação em qualquer sistema social. Assim, o
estudo da presente pesquisa tem como responder os seguintes objetivos específicos: a) identificar se
a participação social, via Conselhos Gestores municipais, ocorre na formulação, implementação e
execução das políticas públicas de habitação de interesse social; e b) identificar de que forma as
ações empreendidas pelo MCMV garantem a participação social deliberativa em espaços para a
Gestão Social na construção de políticas públicas por moradias bem localizadas e de interesse
social.
A discussão da gestão social enquanto prática social da participação da sociedade no âmbito
do presente estudo é entendida como a concepção da gestão social não apenas como um campo de
abordagem teórica e de realização de pesquisas, mas sim a gestão social que passa a ser inerente à
construção e ao desenvolvimento de ações e projetos conjuntos com a sociedade
(KRONEMBERGER et al, 2012). A gestão social é compreendida como um processo de tomada de
decisão coletiva, sem coerção, baseada na inteligibilidade da linguagem, no diálogo entre os
94
envolvidos e no entendimento esclarecido como processo, na transparência de informações e ações,
além da emancipação como fim (CANÇADO et al, 2011; TENÓRIO, 2008b).
Neste contexto, apesar das características inovadoras que esses espaços garantem para a
participação da sociedade civil no processo de cogestão com o Estado na condução das políticas
públicas, diversos entraves são apontados para o seu funcionamento como: o predomínio de uma
cultura política clientelista; a preferência do executivo local na condução e finalização das decisões
políticas; a frágil inclusão e rotatividade de novos membros e respectivas entidades como
representantes da sociedade; a falta de capacitação para o exercício do cargo de conselheiro e a
fraca autonomia no funcionamento desses canais (KRONEMBERGER et al, 2012).
Nas falas de entrevistas realizadas com representante do ConCidades/Abaetetuba e
representantes municipais, apontam-se duas importantes fragilidades sobre os conselhos municipais:
o não funcionamento do ConCidades/Abaetetuba e a inexistência do conselho municipal de
habitação em Abaetetuba.
Em 2003, técnicos da Prefeitura de Abaetetuba participaram da 1ª Conferência Municipal
das Cidades. A partir de então, o ConCidades/Abaetetuba foi instituído por meio de legislação
municipal, mas na prática, não funciona no município. Segundo a técnica da Prefeitura, destacou
que o principal entrave para o funcionamento efetivo do conselho é que o mesmo deveria estar
vinculado à Secretaria de Obras, que carece de estrutura técnica e de pessoal para gerir os trabalhos
do ConCidades/Abaetetuba. Atualmente, nesta Secretaria, existem somente dois servidores de nível
superior, um engenheiro e um administrador, além de outros servidores cujo cargo é de nível médio,
mas que é muito pouco para a realização dos trabalhos. Segundo a entrevistada, seria necessário, no
mínimo, um profissional de assistência social, além dos profissionais acima citados.
A técnica enfatizou que para o funcionamento do ConCidades é necessário ser feita uma
estrutura própria ou que sejam dadas as devidas condições estruturais, técnicas e de pessoal para a
Secretaria de Obras para seu funcionamento e atendimento ao cidadão. Diante desse cenário, lhe foi
perguntado como ficaria o papel do ConCidades no município, já que para acessar os recursos para
moradia, a partir da Lei nº 11.124/05, os municípios brasileiros teriam que constituir fundos,
conselhos, PEHIS e o PLHIS e a técnica respondeu:
95
Mesmo ainda não funcionando, vejo uma importância muito grande do ConCidades no
município, pois ele não é responsável somente pela habitação, mas sim pelo ordenamento
territorial como um todo, incluindo as questões urbanas também. Acredito que é uma
questão de tempo o funcionamento do ConCidades, como ocorreu com a criação da
Coordenação de Habitação no município, em 2012, que vejo como um grande avanço para
a habitação. (Informação verbal)32
Já em relação à inexistência do conselho municipal de habitação, as demandas e os trabalhos
acerca da habitação estão centralizados na Secretaria municipal de Assistência Social, sendo o
próprio Conselho de Assistência Social responsável em deliberar as demandas da população. Os
gestores municipais destacaram como avanço, a criação da Coordenação de Habitação, em 2012, já
que as ações sobre moradia também eram de responsabilidade desta Secretaria, assim como
apontaram que futuramente a Prefeitura terá que criar o conselho municipal de habitação, pelo
próprio fato das solicitações tanto da população local quanto do governo federal implicarem em um
setor específico para gerir as questões da habitação no município.
Apesar das fragilidades apontadas nas entrevistas sobre a ausência de criação e de
funcionamento dos conselhos, foi possível constatar após entrevista realizada com o Presidente da
Associação dos Moradores de Abaetetuba, que se organizaram, elegeram um presidente para
representá-los, e ao discutir seus direitos e reivindicações junto à Prefeitura e Caixa de forma
organizada, foram atendidos.
Neste contexto, constata-se a ocorrência da prática da gestão social, mesmo com ausência do
canal de diálogo entre sociedade civil e Estado, o conselho municipal de habitação e o ConCidades,
Observou-se que a prática da gestão social teve relação direta com as solicitações da comunidade
local, por meio das relações dialógicas, participativas e inclusivas (KRONEMBERGER et al, 2012)
entre os moradores da Associação, Caixa e Prefeitura, deliberando ações que foram ao encontro das
reivindicações dos moradores. Mas cabe destacar que apesar da Associação ter sido atendida pela
CEF e Prefeitura, não ocorreu a participação da sociedade local no MCMV de Abaetetuba, em
virtude da ausência dos conselhos municipais.
Vale destacar que apesar de não ter ocorrido a participação da comunidade local no
Programa, ocorreu o controle social por meio da comunidade local beneficiada com o residencial do
MCMV, a partir do momento que os moradores, por meio da Associação, passaram a reivindicar
tanto da Prefeitura quanto da CAIXA, respostas sobre a ocupação ilegal dos moradores que não
tinham sido cadastrados para receber o benefício dos apartamentos pelo MCMV e as distorções
32
Entrevista concedida pela Técnica da Secretaria Municipal de Meio Ambiente – SEMEIA em 01 de novembro de
2013.
96
detectadas pelos moradores quando receberam os apartamentos e residencial, pois o presidente da
Associação ressaltou para os poder público que existiam incompatibilidades em relação ao
residencial, na prática, quando comparado com o que preconiza a Lei sobre o MCMV.
Dentre as incompatibilidades encontradas nos apartamentos e no residencial, o presidente da
Associação destacou:
Reivindicamos à Prefeitura e CAIXA a desocupação dos apartamentos das 46 famílias que
não estavam cadastradas, mas que essas famílias não ficassem desamparadas, que também
fossem atendidas pelos apartamentos, pois precisavam tanto quanto agente e se
enquadravam dentro dos critérios do Programa. Reclamamos que fosse cobrado o
percentual de 5% da parcela do apartamento como está na lei do MCMV e no início nos
cobravam 10%. Os apartamentos foram entregues sem reboco no chão e nas escadas que
dão pros apartamentos e o asfaltamento das ruas do residencial. Essas foram as principais
solicitações, dentre outras. (Informação verbal)33
O presidente destacou que dentre as reivindicações feitas à Caixa, ainda falta fazer o
revestimento das escadas que dão acesso aos apartamentos, bem como o asfaltamento das ruas do
residencial. Apesar das limitações identificadas pelos moradores do residencial Abaetetuba, o
presidente também ressaltou que os próprios moradores lajotaram seus apartamentos e que
conseguiram junto ao poder público local o atendimento da maior parte de suas reivindicações,
além de ter reconhecido que o MCMV age como uma política de inclusão social para a faixa 1, já
que anteriormente as famílias residiam em péssimas condições de moradia e há anos tentavam
comprar sua casa própria. Reconhece também como importante avanço a criação da Coordenação
de Habitação no município, em 2012.
Assim, foi constatada que não ocorreu a participação da comunidade local dos moradores do
residencial Abaetetuba na gestão do MCMV, devido a ausência da esfera pública no município, os
conselhos municipais, o que apresenta atualmente um importante destaque no Programa, já que o
mesmo não admite a participação da sociedade civil no MCMV.
Apesar desta limitação no Programa, é importante ressaltar que o avanço quanto à
participação da comunidade local contemplada pelos empreendimentos do MCMV, destacado nas
falas de entrevistas da Técnica Social da CAIXA:
O governo federal já atende as reivindicações da população pelo MCMV 2, quanto à
necessidade de instalação dos equipamento públicos existirem no escopo do Programa, já
que no MCMV 1 os empreendimentos foram entregues sem os mesmos. (Informação
33
Entrevista concedida pela Presidente da Associação dos Moradores de Abaetetuba em 07 de novembro de 2013.
97
verbal)34
Importa destacar, que apesar da ausência de conselhos nos municípios, como em Abaetetuba,
segue a demonstração da evolução dos conselhos municipais de habitação criados nos municípios
brasileiros entre 2004 e 2009, conforme demonstrados nos mapas 6 e 7:
Fonte: BRASIL/ BRASIL, 2012 Fonte: BRASIL/ BRASIL, 2012
O mapa 6 revela que até 2004, o conselho municipal de habitação era um instrumento de
gestão da política habitacional pouco adotado pelos municípios brasileiros. Neste mesmo ano,
apenas 14% dos municípios declararam a presença de conselho. Mas o período compreendido
entre 2004 e 2009 foi marcado por forte e contínua expansão e em 2009, 42,6% dos municípios
declararam possuir um conselho municipal de habitação, conforme demonstrado no mapa 7.
Vale destacar que existem variações importantes en t re as regiões em re lação à
proporção de municípios com a presença de conselho. O mapa 7 demonstra a elevada proporção de
conselhos nas regiões Sul e Centro-Oeste e o estado do Rio de Janeiro, de forma isolada, enquanto a
incidência nos estados das regiões Norte e Nordeste, com exceção do Acre e Ceará, se manifestam
em menor proporção do que nas outras regiões. Mas apesar das diferenças entre os municípios, os
mapas revelam que, entre 2004 e 2009, houve expressiva expansão dos conselhos municipais em todas
34
Entrevista concedida pela Técnica Social da Caixa Econômica Federal 06 de novembro de 2013.
Mapa 6 - Proporção de municípios com conselho
municipal de habitação – 2004.
Mapa 7 - Proporção de municípios com
conselho municipal de habitação- 2009.
98
as regiões, com crescimento um pouco menos acelerado apenas na região Norte.
Quadro 13 - Principais Avanços e limites dos Conselhos Gestores, a partir da visão dos atores entrevistados,
segundo número de repostas.
Principais Avanços dos
Conselhos Gestores no município
e no PMCMV
Principais Desafios dos
Conselhos Gestores no município
e no PMCMV
a) A Constituição Federal de 1988 instituiu e legitimou
os conselhos gestores e reconheceu a importância da
participação social via conselhos, Fóruns;
a) Ausência do ConCidades/Abaetetuba e de um
conselho municipal de habitação;
b) Reconhece a importância da participação da
sociedade na discussão das políticas públicas por meio
dos Conselhos, como exemplo, o diálogo do processo
democrático dos PLHIS;
b) Inexistência de fiscalização/monitoramento dos
conselhos de habitação;
c) Os Conselhos e Conferências das Cidades garantem
o direito dos cidadãos participarem da gestão da
política habitacional;
c) Inexistência de formação e qualificação de
conselheiros e, em especial, a falta de
conhecimento, aprimoramento da Política de HIS,
visando a construção de conselhos mais atuantes,
responsáveis e qualificados;
d) Reconhece a importância da participação da
sociedade na discussão das políticas públicas por meio
dos Conselhos, como exemplo, o diálogo do processo
democrático dos PLHIS;
d) A sociedade civil não busca os canais legítimos
para manifestação, pois as revindicações ocorrem
de forma isolada, diretamente com a Secretaria
Municipal de Assistência Social;
e) Avanço importante no controle social exercido pela
Associação dos moradores do residencial Abaetetuba,
quando se organizaram para reivindicar os direitos dos
moradores junto à CAIXA e Prefeitura, mesmo não
tendo sido criado o conselho de habitação;
e) As pessoas indicadas para fazer parte dos
Conselhos não sabem seu real papel e falta de
conhecimento;
f) O governo federal já atende às reivindicações da
população contempladas pelo MCMV2, quanto à
necessidade de instalação dos equipamentos públicos
existirem no espoco do programa, já que no MCMV 1,
os empreendimentos foram entregues sem os mesmos.
f) Ainda existem poucos conselhos
institucionalizados nos Estados e Municípios.
Fonte: Entrevistas realizadas com atores-chave selecionados para a fase de pesquisa qualitativa.
Notas: Foram realizadas entrevistas semi-estruturadas, com posterior sistematização das respostas.
Melhor detalhamento das principais repostas por bloco de atores pode ser observada no quadro 2 do Apêndice B.
Por um lado, dentre os principais avanços apontados pelos atores entrevistados estão a
Constituição Federal de 1988 ter instituído e legitimado os conselhos gestores de políticas públicas,
o reconhecimento da ampliação dos espaços de participação da sociedade civil na construção e
acompanhamento das políticas públicas, por meio dos canais de diálogo, como os conselhos. O
presidente da Associação dos moradores de Abaetetuba também indicou como importante avanço o
controle social exercido pela própria Associação, quando se organizaram para reivindicar os direitos
dos moradores junto à CAIXA e Prefeitura, já que ainda não existe o conselho municipal de
habitação.
99
Por outro lado, figuram como limites ainda serem superados a baixa capacidade técnica dos
conselheiros, inexistência do ConCidades/Abaetetuba e do conselho municipal de habitação e de
fiscalização/monitoramento dos conselhos de habitação, além de ressaltar como importante fator de
limitação a representação dos conselhos por pessoas que são indicadas sem estarem envolvidas com
o processo de reivindicação da comunidade, os cidadãos.
Desta forma, foi constatado que em relação ao segundo objetivo específico da presente
pesquisa, não ocorreu a participação social local dos moradores do residencial Abaetetuba no
PMCMV, em virtude de não ter o Conselho e Secretaria municipais de habitação e o ConCidades,
consequência do modelo centralizador e hierárquico do Programa, mesmo os moradores tendo se
organizado por meio da Associação registrada com CNPJ, reivindicando junto à CEF e Prefeitura
seus direitos que não estavam sendo contemplados com o recebimento dos apartamentos no
Programa.
100
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente dissertação desenvolve uma reflexão sobre a prática da Gestão Social no
contexto do Programa Minha Casa Minha Vida – PMCMV, no município de Abaetetuba no Estado
do Pará, a partir da Nova Política Nacional de Habitação de Interesse Social. A partir de 2003, a
nova política vive um marco importante na trajetória do setor habitacional, por meio do novo
arranjo institucional, que após 13 anos de tramitação no Congresso Nacional, se baseou no projeto
de lei popular, aprovando a Lei nº 11. 124/2005, que instituiu o Ministério das Cidades, o SNHIH,
FNHIS e o Conselho das Cidades.
O novo desenho institucional é fruto de conquistas pelos movimentos sociais populares
ligados à reforma urbana que possibilitou ampla participação da sociedade civil no diálogo pela
articulação e integração das políticas urbanas, tendo como principais diferenciais da nova política a
participação e articulação das políticas urbanas integradas. Mas, em 2005, principalmente a partir de
2007, o Governo Federal disponibiliza de forma significativa maior aporte de recursos para o
atendimento ao setor habitacional, por meio do FNHIS, e lança o PAC, que apesar da
disponibilidade de recursos para a área habitacional, a nova PNH e o SNHIS apresentam resultados
diminutos, no que se refere às capacidades técnica e administrativa nos três níveis de governo, além
do Sistema apresentar-se de maneira frágil quanto às estratégias de descentralização e o
gerenciamento dos recursos.
Em 2009, o Governo Federal lança o PMCMV, em resposta à crise econômica e para
dinamizar a construção civil e disponibiliza vultosos recursos aos programas de habitação,
preterindo a divulgação do PlanHab, recém finalizado e discutido no ConCidades. O Programa
prioriza o papel de protagonista para o setor empresarial na produção habitacional, configurando o
enfraquecimento do esforço de consolidação da política de habitação pelo poder público nos três
níveis governamentais e ignora amplamente os princípios e diretrizes estabelecidas pelo SNHIS,
uma vez que PAC e MCMV foram gestados e geridos entre o Ministério da Fazenda, Ministério do
Planejamento e Orçamento e Casa Civil Federal, deixando de ocorrer o espaço de diálogo e
negociações no âmbito do Ministério das Cidades, através do ConCidades.
Neste sentido, responde-se ao problema de pesquisa, demonstrando que a participação social
foi decisiva e um grande diferencial para a implementação e consolidação da política de habitação
pós 2003, uma vez que se destacou como protagonista nas relações de diálogo entre Estado e
sociedade, com articulação integrada nos três níveis de governo. Já em relação à participação social
101
na gestão do PMCMV no município de Abaetetuba, foi constatado que não ocorreu a participação
social dos moradores do residencial Abaetetuba, devido a ausência da Secretaria e Conselho
municipais de habitação e do Concidades, além do Programa atuar de forma hierárquica, com suas
ações de gestão são centralizadas no âmbito do governo federal, com relação direta com o
município, inexistindo relação com a esfera estadual.
Diante dos resultados da pesquisa, apontam-se como avanços da nova PNH, a criação do
Ministério das Cidades, o SNHIS, FNHIS e ConCidades, e como limites, a desarticulação entre os
três níveis de governos, pois o MCMV é um Programa definido de forma hierárquica do Governo
Federal para o municipal, sem relação com o estadual, além das administrações locais não
apresentarem capacidades institucional, técnica e administrativa para ter e gerir os canais legítimos
de negociação entre o nível de governo local com a sociedade.
Já em relação aos resultados do PMCMV no município de Abaetetuba, a participação da
comunidade local não ocorreu, em virtude da ausência da Secretaria e Conselho Municipais de
Habitação e do ConCidades no município, demonstrando na prática, a ausência da esfera pública no
debate por melhores políticas públicas sociais no diálogo entre sociedade e Estado, assim como uma
tendência à centralização das competências e responsabilidades ao Governo Federal.
Os resultados também demonstraram que apesar dos moradores do residencial Abaetetuba,
por meio da Associação, terem se organizado, debatido e negociado junto à CEF e Prefeitura suas
demandas e necessidades sociais ao receberem os apartamentos, não ocorreu a participação social
local no MCMV, devido o desenho do próprio Programa ocorrer de forma hierárquica, do Governo
federal para o municipal, sem espaços de negociação entre sociedade civil ou comunidade local e
Estado, além da ausência de preparo que os municípios não tem para implementar os Programas de
habitação, já que o Governo Federal define as prioridades, montante de recursos alocados, seleções,
regras e operacionalização de acesso aos programas. Aos municípios coube o papel de principal
executor da política e aos estados a integração das ações municipais. A dificuldade apresentada pelo
poder público em implementar a política de habitação só reforça o argumento do Governo Federal
em injetar na iniciativa privada grande parte dos recursos federais, como ocorreu com o MCMV.
Apesar das severas críticas dos especialistas da área e dos entrevistados, o MCMV
apresentou como avanços a grande ampliação de recursos para o setor habitacional, com atuação no
enfrentamento do déficit habitacional para a faixa 1, além de conceder ao beneficiado o título de
proprietário do imóvel. No entanto, apesar do ConCidades ter tido papel de destaque na inclusão
das modalidades dedicada aos municípios com menos de 50 mil habitantes e do MCMV-Entidades
102
no Programa, não há participação da sociedade civil no debate e diálogo por políticas públicas de
inclusão social voltadas ao Programa, tão fortalecida no processo de instituição do Ministério das
Cidades no âmbito da Lei nº 11.124/2005, por meio do ConCidades.
Neste sentido, apesar de ter ocorrido a prática da gestão social no contexto do MCMV em
Abaetetuba, por meio da relação das solicitações da comunidade local do Residencial, através das
relações dialógicas, participativas e inclusivas entre os representantes da Associação, Caixa e
Prefeitura, no qual deliberaram sobre suas ações que foram ao encontro de suas reivindicações, não
foi constatada a prática da participação social local no PMCMV em Abaetetuba, devido a ausência
do órgão institucional local, o que corrobora para que as condições estruturais e de capacidades
técnicas e administrativas às prefeituras atuem de forma bastante diminuta no
gerenciamento dos programas habitacionais, diante do enfrentamento crônico do déficit
habitacional .
Neste cenário, é importante ressaltar a retomada do PlanHanb pelo Governo Federal, como
Política de Governo que reconhece o planejamento com horizonte de 15 anos e atua no
planejamento das cidades, numa perspectiva de planejamento territorial, passando a dialogar com o
planejamento urbano das cidades, como o Sistema Nacional de Desenvolvimento Urbano, que é
transversal à política de habitação, instrumento que vai gerir a gestão das cidades, além de voltar a
ter de forma atuante a participação da sociedade civil como protagonista nas relações entre estado e
sociedade, assim como o fortalecimento dos espaços de discussão entre o SNHIS, FNHIS,
ConCidades nos três níveis de governo.
Esse é o grande desafio para o PMCMV, manter e se consolidar, pois além dos vultosos
investimentos chegarem a quem mais precisa que sejam perenizados para garantir a continuidade de
uma política pública social de habitação à população de baixa renda, com participação da sociedade
civil e local.
103
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112
APÊNDICE A
Quadro 1 - Avanços e Limites da nova Política de Habitação de Interesse Social e do PMCMV, a partir da
visão dos atores entrevistados, segundo número de respostas.
Bloco de
atores
Principais Avanços da nova Política
de Habitação de Interesse Social e do
PMCMV
Principais Limites da nova Política de
Habitação de Interesse Social e do
PMCMV
Representantes de
Órgãos Municipais de
Abaetetuba
a) A nova Política de Habitação, por
meio do Ministério das Cidades, cria o
SNH com participação nos três níveis
de governo e atende todas as regiões,
principalmente as administrações
locais;
b) Avanços quanto à disponibilidade
de recursos, principalmente para o
PMCMV, que viabilizou o
atendimento às camadas de baixa
renda, ampliando, sobretudo, o volume
das obras na área habitacional;
c) Com a delegação de
responsabilidades às administrações
locais, destaca-se a possibilidade do
município participar diretamente do
processo, por meio da autonomia que
lhes é conferida;
d) Criação em 2012 da Coordenação de
Habitação de Abaetetuba;
e) Com a nova PNH orientada para a
construção de moradias à população de
baixa renda, identifica o enfrentando
do déficit habitacional, antiga
reivindicação do Movimento de
Reforma Urbana;
f) Com o FNHIS era mais válido o
atendimento pela casa própria, pois a
mesma era dada ao beneficiário, por
meio de subsídios diretos.
a) Avalia o PMCMV como um
Programa do Governo Federal pronto,
pois não se adapta à realidade do
município, sem conhecer os aspectos da
moradia regional;
b) O MCMV não atende toda a
população, como a comunidade da área
rural dos ribeirinhos (zona rural das
ilhas) no município de Abaetetuba;
c) Mesmo com a descentralização, o
município não tem estrutura própria
para acompanhar o Programa, sendo que
o Governo Federal não fornece as
condições necessárias para os
municípios atuarem no MCMV;
d) Inexistência do Conselho municipal
de habitação em Abaetetuba, pois a
demanda habitacional está vinculada à
Secretaria de Assistência Social;
e) O MCMV é um programa de cunho
político e partidário, sem critérios
definidos de acordo com as
especificidades dos municípios;
f) No MCMV a casa é vendida ao
beneficiário;
g) O PMCMV é estabelecido do
Governo federal para o municipal, sem
interferência do estadual.
Representante do
ConCidades/Abaetetuba
a) Com a Lei nº 11.124/05 os
municípios criaram seus fundos e
conselhos;
b) Criação da Coordenação de
Habitação no município;
c) Reconhece a redução do déficit
habitacional no MCMV à faixa 1;
d) Avalia de forma válida o MCMV,
pois age com inclusão social, mesmo
sem atender a real necessidade das
famílias beneficiadas.
a) Não identifica de forma clara as
responsabilidades definidas dos
governos federal e municipal no
MCMV;
b) Não identifica relação de gestão entre
os governos estadual e prefeitura, já que
a relação dos municípios é diretamente
com o governo federal;
c) Interesse em fomentar a economia e o
mercado de construção civil;
d) Excesso de burocracia da CAIXA
dificulta o processo de atendimento do
MCMV;
e) As responsabilidades entre CAIXA e
113
municípios devem ser melhores
definidas;
f) Ao mesmo tempo em que inclui
socialmente, segrega a comunidade
local, devido à distância com a malha
urbana;
g) Essa segregação social faz com que o
beneficiado alugue o imóvel para
terceiros.
Representante do
Governo Federal
(CAIXA)
a) A criação do Ministério das Cidades
contribuiu para o atendimento da
moradia às populações menos
assistidas, sobretudo, as populações
rurais, por meio da Política Nacional
de Habitação Rural (PNHR);
b) Identifica com a delegação de
atribuições, o fortalecimento do
pertencimento local, pois se passa a
conhecer a demanda local, que é mais
próxima da realidade local;
c) A criação do Ministério das Cidades
representa um esforço do Governo
Federal para integrar as políticas
urbanas e construir uma Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano,
com destaque para o MCMV2, que no
escopo do Programa existem as
demandas básicas de atendimento
como escola, saneamento, que não
existia no MCMV 1 e ocorreu de
forma planejada, com atendimento de
esgoto, iluminação pública,
equipamentos públicos e infraestrutura
definidos;
d) Destaca a qualidade de construção
de alguns empreendimentos
habitacionais do MCMV;
e) Identifica a importância do trabalho
social realizado pela CAIXA nas
etapas do antes, durante e depois dos
empreendimentos habitacionais do
MCMV;
f) O governo federal já atende às
reivindicações da população
contempladas pelo MCMV, quanto à
instalação necessidade dos
equipamentos públicos existirem no
espoco do programa, já que no MCMV
1 os empreendimentos foram entregues
sem os mesmos;
g) Avanço do MCMV construir casas
com dignidade e a CAIXA realiza o
a) Carência de quantitativo do corpo
técnico da CAIXA quanto ao
atendimento do Programa devido a
demanda ser muito grande dos
beneficiários;
b) Dificuldade em capacitar o corpo
técnico da CAIXA para atuar no
MCMV, devido o grande atendimento
da demanda de beneficiários do
Programa;
c) Críticas ao PMCMV por não atender
a população beneficiada dentro da
malha urbana consolidada da cidade, já
que muitos empreendimentos são
construídos longe dos centros urbanos;
d) Pouca qualidade em alguns
empreendimentos habitacionais do
MCMV;
e) A relação entre os governos federal,
estadual e municipal quanto ao MCMV
ocorre de forma hierárquica;
f) A comunidade não está preparada,
qualificada para receber os
empreendimentos.
114
trabalho social, por meio de palestras,
oficinas, para conscientizar os novos
moradores a zelar pelo imóvel para
conseguirem se manter no mesmo;
h) Construção de três
empreendimentos habitacionais de uma
única vez no município de Abaetetuba;
Representante do
Governo Estadual
(COHAB)
a) Avalia de forma positiva o MCMV
por atender as populações de baixa
renda, ofertando moradia digna e atuar
de forma mais pulverizada;
b) Avalia de forma positiva a
descentralização das políticas
habitacionais, destacando as parcerias
entre Prefeituras e Sesc para capacitar
pedreiros, marceneiros nas obras dos
Programas, como do MCMV;
c) O MCMV constrói casas com
dignidade, proporcionando melhores
condições de vida às populações
contempladas.
a) Reconhece que o MCMV sofreu
muitas críticas após o lançamento, mas
que atendeu a população mais humilde;
b) Não identifica delegação de
responsabilidades às administrações
locais, devido os municípios não terem
qualificação para atender os Programas.
Representante do
Movimento Social 1
(Coordenador do
Movimento Nacional de
Luta pela Moradia
(MNLM) e do
Movimento Nacional
das Cidades)
a) A criação do Ministério das
Cidades, do SNHIS, do FNHIS e do
PlanHab constituem um marco na
história da política habitacional voltada
ao atendimento da população de até
três salários mínimos;
b) O MCMV é um grande avanço, pois
subsidia fortemente a habitação, por
meio da disponibilização de vultosos
recursos e realmente movimenta a
economia;
c) Identifica avanços na
descentralização de atribuições no que
se refere à liberação de vultosos
recursos para fazer a habitação;
a) O PMCMV é uma medida anticíclica
adotada para combater a crise
econômica mundial e dinamizar a
construção civil e não para diminuir o
déficit habitacional;
b) O MNLM defende a Política de
habitação e não o Programa;
c) O Programa não é uma Política de
Governo e sim uma Política de Estado,
que tem prazo para terminar, 2014;
d) Grande desafio de que o Programa
seja institucionalizado como Política de
Governo e atue com uma perspectiva de
planejamento territorial, já que o valor
da terra caracterizou-se pelo valor da
mais valia;
e) Reconhece a grande importância de
retomar o PlaHanb, que é uma Política
de Governo com horizonte de 15 anos,
atuando no planejamento das cidades,
f) Há vultosos recursos para investir
apenas em Programas, inexistindo uma
Política de habitação;
g) Os Estados e Municípios não têm
estrutura para gestar os Programas;
h) Baixa capacidade técnica e
institucional das administrações locais,
sobretudo nas regiões Norte e Nordeste,
enquanto que o papel da COHAB/PA é
engessado, não existindo relação entre
os níveis de governo;
115
i) O MCMV não consegue dialogar com
o planejamento urbano das cidades,
como o Sistema Nacional de
Desenvolvimento, que é transversal à
Política de Habitação, instrumento que
vai gerir a gestão das cidades;
j) Não identifica ações de estratégias do
MCMV no município de Abaetetuba,
pois a Instrução Normativa da CAIXA
proíbe a construção de casas de madeira
para famílias ribeirinhas.
Representante do
Movimento Social 2
(Presidente da
Associação dos
Moradores do
Residencial
Abaetetuba)
a) Avalia a nova PNH de forma
positiva;
b) Inicialmente os moradores pagavam
10% da parcela da residência do
MCMC, mas reivindicaram que o
pagamento fosse de 5%, conforme
preconizado em Lei e foi concedido,
como resultado da organização que
tiveram em reivindicar seus direitos;
c) Realizam trabalho social, por meio
de palestras, oficinas, para
conscientizar os novos moradores a
zelar pelo imóvel para conseguirem se
manter no mesmo.
a) Não concorda com o critério de
distribuição das residências nos
municípios pelo MCMV, que ocorre por
meio de sorteio pelas Prefeituras, mas as
famílias já estão selecionadas para
receber o imóvel;
b) Não identifica ações de estratégias do
governo federal em atender os
municípios;
c) Criticou a atuação da Caixa e
Prefeitura quanto à indefinição do papel
e responsabilidades junto aos
moradores, quando reivindicaram
soluções para desocupação dos
invasores e outras questões pertinentes
ao residencial. Fonte: Da autora (2013).
116
APÊNDICE B
Quadro 2 - Avanços e Limites do Programa Minha Casa Minha Vida - PMCMV, a partir da visão dos atores
entrevistados, segundo número de respostas.
Bloco de
Atores
Principais Avanços apontados sobre
a Participação Social a partir dos
conselhos de habitação
Principais Limites apontados sobre a
Participação Social a partir dos
conselhos de habitação
Representantes de
Órgãos Municipais de
Abaetetuba
a) Reconhece ser bastante forte e
importante a participação da sociedade
na discussão das políticas públicas por
meio dos Conselhos, como exemplo, o
diálogo do processo democrático dos
PLHIS.
b) Identifica como maior avanço sobre
a participação social na gestão da
habitação, quando surgiu o Movimento
Social pela Moradia Digna, em
manifestação às ocupações irregulares
dos residencial habitacionais do
MCMV, ocorrendo o diálogo com os
representantes do movimento e os
invasores.
c) Identifica a perspectiva de fortalecer
a realidade do Programa local e busca
informações mais próximas da
realidade local para a execução das
políticas públicas de habitação.
d) Reconhece a participação social no
MCMV rural em que foram garantidos
espaços de participação da comunidade
local que já viviam na comunidade e
conheciam sua realidade e participaram
do processo de desenvolvimento do
Programa.
e) Avanços quanto à participação e
controle social nas políticas públicas
por ter sido legitimada na Constituição
Federal de 1988.
f) Reconhece a Comissão de
Acompanhamento de Obra (CAO)
como controle da gestão municipal,
composta pelos próprios beneficiários.
a) Inexistência de fiscalização,
monitoramento dos Conselhos nas
políticas de habitação;
b) Inexistência de formação e
qualificação de Conselheiros e,
especialmente, a falta de conhecimento,
aprimoramento da Política de HIS,
visando a construção de conselhos mais
atuantes, responsáveis e qualificados;
c) Identifica a participação social de
forma limitada no MCMV, pois não faz
parte do processo de desenvolvimento
do Programa, apenas no ato de entrega
as comunidades beneficiadas que
passam a ter contato com o Programa;
d) Reconhece a inexistência de
conhecimento das políticas públicas de
habitação pela sociedade, na qual cada
setor da Prefeitura de Abaetetuba age de
forma isolada, por deter o seu próprio
conhecimento;
e) Espaços de participação e controle
social para o diálogo com o MCMV não
são identificados no município, pois os
critérios são definidos pela CAIXA.
Como exemplos são os estudos dos
impactos ambientais e residuais após
construção dos empreendimentos
habitacionais em Abaetetuba que não
foram feitos pelo Programa antes da
construção;
f) A sociedade civil não busca os canais
legítimos para manifestação, pois as
revindicações ocorrem de forma isolada,
diretamente com a Secretaria Municipal
de Assistência Social.
Representante do
ConCidades/Abaetetuba
a) Identifica nas Conferências das
Cidades, audiências públicas espaços
de participação;
b) O ConCidades/Abaetetuba foi
criado através de lei municipal.
a) O ConCidades/Abaetetuba não
funciona na prática no município;
b) Reconhece a grande importância de
funcionamento do
ConCidades/Abaetetuba por ser
responsável não somente pela habitação,
mas pelo ordenamento territorial como
um todo, como as questões urbanas.
117
Representante do
Governo Federal
(CAIXA)
a) A participação da sociedade passou
a ter voz e reivindicar o que realmente
é importante para suas necessidades
nas políticas públicas;
b) No MCMV2 existe o Centro
Comunitário que serve de referência
física para representar o trabalho
técnico desenvolvido pela CAIXA à
comunidade;
c) A constituição de espaços de
construção participativa, por meio dos
Conselhos, se legitimou com a
Constituição Federal de 1988;
d) Reconhece a grande importância da
participação social via conselhos,
fóruns;
e) Os conselhos e as conferências das
Cidades garantem o direito dos
cidadãos participarem da gestão da
política habitacional, por meio dos
conselhos, que são instituídos
legalmente;
f) Os movimentos sociais estão sendo
mais ouvidos, dependendo do seu nível
de organização;
g) O MCMV contribui para a inclusão
social, quando comparado aos
programas anteriores do governo
federal;
h) A sociabilidade entre os moradores
provoca a mudança de comportamento,
aprimoramento e cultura, sobretudo
nos residenciais construídos
verticalmente, por haver a gestão de
condomínios;
i) Identifica que todo e qualquer espaço
de debate é importante para a
sociedade, além dos canais de diálogo
existentes em lei;
j) Destacou que os representantes de
Associações de moradores do
município de Abaetetuba são bastante
politizados e esclarecidos quanto aos
seus direitos de cidadãos e
beneficiários do MCMV.
a) Falta de envolvimento e participação
de grande parte da sociedade no
processo, como discussões dos planos
gestores, fóruns de participação,
esvaziando os espaços de participação;
b) Necessidade de maior preparação da
sociedade para o debate democrático,
criando uma cultura de participação;
c) Capacitar a sociedade para fazer parte
das políticas públicas;
d) As pessoas indicadas para fazer parte
dos conselhos não sabem seu real papel,
além da falta de conhecimento;
e) Capacitar, orientar a sociedade e as
pessoas que fazem parte do processo de
reivindicações junto aos canais de
diálogo quanto ao seu papel;
f) Dúvidas se a participação do cidadão
está sendo efetivada, pois depende de
cada um querer ou não participar do
processo;
g) Reconhece que a população tem que
ser politizada, ficando o controle nas
mãos de poucos, que já fazem parte do
processo e sabem seus direitos.
a) No MCMV ocorre a eleição
democrática da Comissão de
Acompanhamento de Obra (CAO) para
acompanhamento das etapas de
execução do empreendimento
habitacional;
b) Avanços dos movimentos sociais,
a) Não identifica limitações quanto à
participação social nas políticas de
habitação.
118
Representante do
Governo Estadual
(COHAB)
como o MNLM, é muito presente nas
reivindicações pela moradia;
c) Ocorre o controle social, por meio
da supervisão de aplicação dos
recursos, participam da concepção,
diretrizes das políticas e do projeto
social.
Representante do
Movimento Social 1
(Coordenador do
Movimento Nacional de
Luta pela Moradia
(MNLM) e do
Movimento Nacional
das Cidades)
a) Reconhece a partir da CF de 1988 a
institucionalidade e legitimidade dos
movimentos sociais, conselhos
municipal, estadual e o ConCidades;
b) Reconhece a gestão participativa da
sociedade por meio dos conselhos,
como o conselho de fundos, o
ConCidades, a partir do momento que
apresenta seus projetos habitacionais
ao Estado e mercado;
c) Reconhece que os conselhos e as
Conferências das Cidades garantem o
direito do cidadão participar da gestão
habitacional de forma limitada, já que
atuam de forma setorizada;
d) O MCMV é um dos poucos
Programas no mundo que tem recursos
subsidiados e age diretamente na faixa
1, concedendo o título de propriedade
do imóvel, atuando de forma
includente;
e) Reconhece a importância
fundamental de a sociedade civil
debater a elaboração e implementação
das políticas públicas de habitação, por
meio dos conselhos, e não por
Programas por parte do Governo
Federal;
f) Identifica que todo e qualquer
espaço de debate é importante para a
sociedade, além dos canais de diálogo
existentes na lei.
a) A participação social é limitada, já
que é um Programa privatista que
dialoga com o mercado e a sociedade
civil é representada institucionalmente
apenas no BRASIL;
b) Existem poucos conselhos
institucionalizados nos Estados e
Municípios;
c) Os conselheiros representam as
entidades, porém, indicam qualquer
representante para atuar na discussão da
política habitacional, que não está
inserido no processo;
d) Maior desafio enfrentado pelos
conselhos é a questão estrutural, falta de
um princípio de gestão democrática
como política de gestão, pois os
governos ainda os concebem apenas
como uma questão legal, mas sem
implementá-los na prática;
e) Os movimentos sociais atuam de
forma limitada no controle social do
Programa, pois os conselhos não tem o
controle orçamentário, destacando a
burocracia que ainda é muito disfarçada
pelo atendimento de balcão;
g) Não identifica que os conselhos de
habitação estejam funcionando.
a) Reconhece a participação social
enquanto sociedade organizada para
reivindicar seus direitos;
b) Identifica espaços de participação da
sociedade para o diálogo com a política
habitacional, a partir do momento que
se organizaram para reivindicar as
ocupações irregulares de 46
apartamentos, os moradores
legitimaram a Associação, elegeram
um Presidente para representá-los e
passaram a ser referência para as outras
Associações, além de terem passado a
a) Não identifica dificuldades de
participação da sociedade, pois
exemplifica se organizaram dentro da
Lei e agiram para reivindicar tanto os
anseios da Associação quanto do Poder
Público, obtendo êxito;
b) Não concorda que no formato atual o
MCMV atenda as famílias da faixa 1,
por não haver fiscalização dos governos
federal e municipal nos residenciais,
pois existe o marido e a mulher da
mesma famílias que são contemplados
com a casa e uma dos imóveis é vendido
119
Representante do
Movimento Social 2
(Presidente da
Associação dos
Moradores do
Residencial
Abaetetuba)
atuar de forma direta com a CAIXA,
COSANPA, não dependendo mais do
canal de diálogo com a Prefeitura;
c) Reconhece que a Prefeitura abriu
espaço para as entidades participarem
do processo de indicação de seus
membros para representação
municipal, mas está Associação não
participou porque ainda não era
registrada com CNPJ;
d) Reconhece que o MCMV age como
uma política de inclusão social para a
faixa 1, já que anteriormente as
famílias residiam em péssimas
condições e há anos tentavam comprar
sua casa própria;
e) Avanço importante na criação da
coordenação de habitação em 2013 no
município;
f) Avanço importante no controle
social exercido pela Associação,
quando se organizaram para reivindicar
os direitos dos moradores junto à
CAIXA e Prefeitura.
ou alugado para terceiros, deixando de
beneficiar realmente a família que não
tem imóvel para morar ou vive em
péssimas condições;
c) Não existe o conselho de habitação
no município de Abaetetuba e por isso
não se sentem representados;
d) A coordenação de habitação age de
forma centralizada, não atendendo em
parte as reivindicações dos moradores,
mas por outro lado, já cedeu em outras
demandas;
e) Não respondeu quanto aos desafios
enfrentados pelos conselhos, por não ter
a visão de outros conselhos e por não
estar inserido nos mesmos.
Fonte: Da autora (2013).
Para todos os entrevistados
1. A nova Política de Habitação (PNH) foi instituída a partir de 2003, por meio da criação do
Ministério das Cidades e objetiva prover a Habitação de Interesse Social (HIS). Qual sua
avaliação sobre essa nova gestão de habitação do governo federal?
2. Os governos federal e estadual repassam atribuições e responsabilidades às administrações
locais. Quais avanços e limites você identifica?
3. A nova PNH é fruto de um processo participativo e democrático, que reconhece a
participação da sociedade nas políticas públicas como direito dos cidadãos. Quais avanços e
limites você identifica?
4. A nova PNH caracteriza-se como um novo paradigma de gestão na questão do
enfrentamento habitacional, pois traz em seu bojo a inclusão social, gestão participativa e
democrática dos Conselhos Gestores. Voçê identifica espaços de participação social para o
diálogo com a política de habitação?
5. Com a Constituição de 1988 e do novo Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social –
SNHIS, a partir de 2005, o princípio da participação ficou estabelecido. Quais avanços e
limites você identifica na criação de conselhos, como espaços participativos para o diálogo
com a política habitacional?
120
APÊNDICE C
ROTEIRO DE ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DOS CONSELHOS DE HABITAÇÃO
1. Cargo que ocupa dentro do Conselho? Número de membros? Periodicidade de reuniões?
2. Você acredita que os Conselhos e as Conferências das Cidades têm garantido o direito do
cidadão a participar da Gestão da habitação? Por quê?
3. Qual o nível de importância do Conselho de habitação para garantir a participação popular
nas decisões do Governo?
4. Como você avalia a participação da sociedade civil no dia a dia do Conselho?
5. Como você avalia a participação dos trabalhadores no dia a dia do Conselho?
6. Como você avalia a participação do governo no dia a dia do Conselho?
7. Quais os maiores desafios enfrentados pelos Conselhos?
8. Qual sua avaliação sobre os avanços e limites dos movimentos sociais no processo de
controle, monitoramento da implementação do PMCMV no município de Abaetetuba?
9. Em sua opinião há necessidade de se criar outros espaços para garantir maior participação da
sociedade na formulação e controle das políticas públicas de habitação?
121
APÊNDICE D
ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DA PREFEITURA DE ABAETETUBA
1. Você considera que a política habitacional do governo federal contribuiu para a execução da
política habitacional de seu município? Se positivo, de que forma?
2. Como a Prefeitura conseguiu acessar recursos para investir na área habitacional do
município? Onde buscou informações?
3. Quais as dificuldades e os problemas enfrentados para acessar os recursos?
4. Que avanços e limites você identifica em relação à descentralização da nova Política
Nacional de Habitação, ou seja, o repasse de atribuições de gestão da política do governo
federal e estadual para o municipal?
5. Você identifica estratégias que os Governos Federal e Estadual vêm adotando para estimular
os Municípios a implementar a política de Habitação Social?
6. Dos empreendimentos habitacionais para o município de Abaetetuba, quantos foram
executados? Caso a obra esteja parada de algum residencial, qual a situação? Caso esteja
em andamento, a Prefeitura teve algum apoio externo para sua execução?
7. Quais as principais dificuldades, limitações, que a Prefeitura enfrentou para implementar a
política de HIS e o PMCMV? E qual a importância de atuar na HIS?
8. Você acredita que os Conselhos e as Conferências das Cidades têm garantido o direito do
cidadão a participar da Gestão da habitação? Por quê?
9. Qual o nível de importância do Conselho de habitação para garantir a participação social nas
decisões do Governo?
10. Qual sua avaliação na relação entre Prefeitura e governo do Estado quanto à implementação
do PMCMV no município de Abaetetuba?
122
APÊNDICE E
ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DA COHAB-PA
1. Quais avanços e limites você identifica com o PMCMV, instalado a partir de 2009, pelo
governo federal?
2. Qual o nível de importância do Conselho de habitação para garantir a participação social nas
decisões do Governo?
3. Você acredita que os Conselhos e as Conferências das Cidades têm garantido o direito do
cidadão a participar da Gestão da habitação? Por quê?
4. Qual sua avaliação na relação entre Prefeitura e governo do Estado quanto à implementação
do PMCMV no município de Abaetetuba?
5. Qual sua avaliação sobre os avanços e limites dos movimentos sociais no processo de
controle, monitoramento da implementação do PMCMV em Abaetetuba?
6. O objetivo do PMCMV é construir casas ou construir casas com cidadania e dignidade às
famílias com renda até 3 SMs?
7. Quais seus impactos sobre a sociabilidade entre os moradores dos residenciais?
8. Qual sua avaliação sobre a implementação do PMCMV no município de Abaetetuba? Você
acha que no formato atual ele atende às necessidades das famílias de 0 a 3 SMs?
9. O PMCMV age como uma política de inclusão social e de participação social para o
enfrentamento do déficit habitacional no município ou provoca a segregação social?
123
APÊNDICE F
ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTES DOS MOVIMENTOS SOCIAIS
1. Quais avanços e limites você identifica com o PMCMV, instalado a partir de 2009, pelo
governo federal?
2. Você acredita que os Conselhos e as Conferências das Cidades têm garantido o direito do
cidadão a participar da Gestão da habitação? Por quê?
3. O PMCMV age como uma política de inclusão social e de participação social para o
enfrentamento do déficit habitacional no município ou provoca a segregação social?
4. Qual sua avaliação sobre a implementação do PMCMV no município de Abaetetuba? Você
acha que no formato atual ele atende às necessidades das famílias de 0 a 3 SMs?
5. Você identifica algum tipo de estratégia adotada pelos governos federal e estadual para
estimular a implementação da política habitacional de forma diferenciada, levando-se em
conta a diversidade dos municípios, seja por porte populacional, ou mesmo outro tipo?
Quais?
6. Qual o nível de importância do Conselho de habitação para garantir a participação popular
nas decisões do Governo?
7. Como você avalia o papel do Conselho Gestor na questão habitacional?
8. Os representantes dos movimentos sociais sentem-se representados pelo Conselho de
habitação?
9. Quais os maiores desafios enfrentados pelos Conselhos?
10. Qual sua avaliação sobre os avanços e limites dos movimentos sociais no processo de
controle, monitoramento da implementação do PMCMV no município de Abaetetuba?
124
APÊNDICE G
ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DA CAIXA EXCONÔMICA FEDERAL
1. Quais avanços e limites você identifica com o PMCMV, instalado a partir de 2009, pelo
governo federal?
2. Qual o nível de importância do Conselho de habitação para garantir a participação social nas
decisões do Governo?
3. Você acredita que os Conselhos e as Conferências das Cidades têm garantido o direito do
cidadão a participar da Gestão da habitação? Por quê?
4. Qual sua avaliação na relação entre os Governos Federal, Estadual e Municipal quanto à
implementação do PMCMV nos municípios?
5. Qual sua avaliação sobre os avanços e limites dos movimentos sociais no processo de
controle, monitoramento da implementação do PMCMV?
6. O objetivo do PMCMV é construir casas ou construir casas com cidadania e dignidade às
famílias com renda até 3 SMs?
7. Quais seus impactos sobre a sociabilidade entre os moradores dos residenciais?
8. Qual sua avaliação sobre a implementação do PMCMV no município de Abaetetuba? Você
acha que no formato atual ele atende às necessidades das famílias de 0 a 3 SMs?
9. O PMCMV age como uma política de inclusão social e de participação social para o
enfrentamento do déficit habitacional no município ou provoca a segregação social?
10. Em sua opinião há necessidade de se criar outros espaços para garantir maior participação da
sociedade na formulação e controle das políticas públicas de habitação?
125
APÊNDICE H
ROTEIRO DA ENTREVISTA COM REPRESENTANTE DO CONCIDADES/ABAETETUBA
1. Quais avanços e limites você identifica com o PMCMV, instalado a partir de 2009, pelo
governo federal?
2. Qual o nível de importância do Conselho de habitação para garantir a participação social nas
decisões do Governo?
3. Você acredita que os Conselhos e as Conferências das Cidades têm garantido o direito do
cidadão a participar da Gestão da habitação? Por quê?
4. Qual sua avaliação na relação entre Prefeitura e governo do Estado quanto à implementação
do PMCMV no município de Abaetetuba?
5. Qual sua avaliação sobre os avanços e limites dos movimentos sociais no processo de
controle, monitoramento da implementação do PMCMV em Abaetetuba?
6. O objetivo do PMCMV é construir casas ou construir casas com cidadania e dignidade às
famílias com renda até 3 SMs?
7. Qual sua avaliação sobre a implementação do PMCMV no município de Abaetetuba? Você
acha que no formato atual ele atende às necessidades das famílias de 0 a 3 SMs?
8. O PMCMV age como uma política de inclusão social e de participação social para o
enfrentamento do déficit habitacional no município ou provoca a segregação social?
9. Em sua opinião há necessidade de se criar outros espaços para garantir maior participação da
sociedade na formulação e controle das políticas públicas de habitação?
