A REGULAÇÃO DE ESTAÇÃO RODOVIÁRIA: TEORIAS E EVIDÊNCIAS PARA O CASO GAÚCHO NO PERÍODO 1997 – 2007

Odair Gonçalves (UNISINOS)

Giácomo Balbinoto Neto (PPGE/UFRGS)

RESUMO

O objetivo deste trabalho é analisar a regulação econômica das estações rodoviárias (também conhecidas como terminais rodoviários) do ponto de vista teórico e empírico tomando por base a experiência gaúcha no período de 1997 a 2007.

Palavras-chave: economia da regulação, regulação de transportes, estação rodoviárias,

ABSTRACT

The objective of this work is to analyze the economic regulation of the road stations (also known the road terminals) from the theoretical and empiric point of view taking the base the experience of the state of Rio Grande do Sul in the period from 1997 to 2007.

Key word: economics of regulation; transport regulation; road station.

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1 INTRODUÇÃO

O objetivo deste trabalho é analisar a regulação econômica das estações rodoviárias (também conhecidas como terminais rodoviários) do ponto de vista teórico e empírico tomando por base a experiência gaúcha no período de 1997 a 2007, período de existência da AGERGS (Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Rio Grande do Sul), a qual passa a ser o órgão regulador.

Devemos ter claro que a estrada em muitos países em desenvolvimento, e no Brasil em particular, representa o método dominante de transporte tanto em termos de fretes como de passageiros. Além disso, esse tipo de infra-estrutura possui um longo período de amortização e que, na ausência um preço que cubra os custos de construção e manutenção, a participação do setor privado na construção e operação tende a ser mais limitado do que em outros. Segundo Pereyra (2003, p.2), as estradas possuem determinadas características econômicas que irão determinar o seu tratamento regulatório, contudo elas nem sempre são levadas em conta na elaboração de políticas relativas ao seu provimento. O ponto fundamental a destacar é que as estradas constituem-se num bem público. Assim é oportuno aqui, chamar a atenção para este ponto inicialmente. Contudo a questão tratada aqui será a das estações rodoviárias que se constituem nos pontos de ligação que viabilizam o uso das estradas através do transporte rodoviário através de ônibus.

A importância do estudo dos terminais rodoviários ou estações rodoviárias deve-se ao fato de que elas constituem-se num componente chave do sistema de transporte rodoviário de passageiros do país e contribuem de modo significativo para a acessibilidade e mobilidades dos indivíduos e cargas, aumentando, assim, a eficiência na alocação dos fatores de produção e do bem-estar. Além disso, as estações rodoviárias têm uma importância fundamental no transporte interurbano de passageiros, não podendo, estar dissociada de políticas públicas efetivas com relação ao transporte de passageiros1.

Para Gouveia (1980), por exemplo, os terminais de passageiros ou estações rodoviárias podem ser caracterizados como sendo um elemento de apoio ao sistema de transporte através do qual se processa a interação entre o indivíduo e o sistema de transporte. Tal elemento constitui-se num ponto final de uma viagem ou ainda num ponto intermediário para transferência a outro modal de transporte (aéreo, ferroviário, lacustre; marítimo etc.). Assim, um terminal rodoviário pode ser visto como um ponto destinado ao embarque ou desembarque de passageiros no sistema de transporte.

As estações rodoviárias constituem-se em infra-estruturas vitais ao sistema de transporte na medida em que garantem as interconexões entre a origem e o destino no transporte de pessoas, mercadorias e cargas. Elas consistem de estruturas físicas e operacionais especialmente construídas e localizadas para este fim na qual são realizadas e desenvolvidas atividades que permitem o deslocamento interno e transferência eficiente, eficaz e segura de passageiros, mercadorias e cargas do modal de transporte utilizado até o ponto de destino ou embarque no ônibus rodoviário ou vice-versa2.

As estações rodoviárias (ERs) são empresas complexas e com produtos e serviços diversificados, podendo ser consideradas empresas multi-serviço3. Cada rodoviária deve estar equipada com pista de acesso e saída do terminal onde se encontram os boxes de 1 Confere Soares (2006). 2 Confere Soares (2006). 3 Confere Estache e Rus (2000).

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estacionamento (plataformas) para embarque/desembarque de passageiros que, dependendo do tamanho da rodoviária, poderá ter um ou diversos boxes para estacionamento dos ônibus que por ela transitam um edifício terminal através do qual os passageiros embarcam e onde as encomendas são despachadas, cabines para venda dos bilhetes de passagens do transporte intermunicipal e para o gerenciamento de acesso aos boxes. Some-se a isto outras infra-estaturas complementares a elas como terminais de táxis, ônibus, metrô, estacionamento; e outros serviços necessários aos usuários (bancos, farmácias, refeições; banheiro e etc.) Cada uma destas atividades combinadas buscam servir a uma ampla necessidade dos passageiros e que estão relacionados com o movimento dos agentes econômicos.

No caso do Rio Grande do Sul, as estações rodoviárias disponibilizam também espaços para que as empresas transportadoras do transporte coletivo de passageiros interestadual e internacional possam instalar seus guichês de venda de seus bilhetes de passagens e processar seus serviços. Cada uma destas peças desenvolve as atividades específicas que, uma vez combinadas, permitem a mobilidade adequada aos passageiros e o despacho das encomendas. Não obstante, uma estação rodoviária ou um terminal rodoviário é algo mais do que um ponto de embarque e desembarque de passageiros e despacho de encomendas. É um sistema que serve a uma larga escala de necessidades relacionadas ao movimento das pessoas e de coisas entre uma origem e um destino. Seu desenvolvimento depende basicamente de quatro elementos cruciais: (1) passageiros e pequenas encomendas que circulam através de seus terminais; (2) seu ambiente físico, social e econômico; (3) a natureza das estações rodoviárias como uma unidade produtiva e geradoras de negócios; e (4) os agentes que nela operam principalmente linhas de transporte coletivo de passageiros e de serviços comerciais como lojas e restaurantes bancos e serviços diversos (bancas de revistas, cabeleireiros, etc.).

As ERs também apresentam características de serem empresas nas quais existem indivisibilidades, isto é, é caracterizado por um insumo na produção de um bem ou serviço que previne o seu uso abaixo de um nível mínimo.

As atividades realizadas numa estação rodoviária podem ser classificadas em três grupos distintos: (i) serviços e facilidades operacionais essenciais, (ii) serviços de apoio e (iii) atividades comerciais. Os dois primeiros geralmente são considerados como serviços típicos do transporte de passageiros enquanto que o último como serviços acessórios não ligados ao transporte de passageiros. A tabela 1 apresenta as principais atividades que devem ser desenvolvidas pelas ERs gaúchas.

Os serviços operacionais incluem o sistema de controle de acesso aos boxes pelos ônibus que pela estação transitam a segurança tanto dos passageiros quanto do deslocamento dos veículos, a disponibilização de pistas de acesso e saídas dos boxes e de uma quantidade de boxes para atender a demanda, etc. Estas atividades são essenciais ao funcionamento e representam o núcleo central do negócio da estação rodoviária.

Serviços de apoio compreendem uma grande variedade de atividades. Destaca-se o processamento dos passageiros, da bagagem e do frete através do edifício terminal, como venda de bilhetes de passagem4, emissão de conhecimento de frete de encomendas e disponibilização de espaço para espera e embarque e desembarque dos passageiros.

4 Embora, a receita estabelecida nos atuais contratos de concessão de ER do Estado do Rio Grande do Sul provém da venda de passagem, a venda de passagem configura-se como uma atividade de apoio à operação da estação rodoviária.

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Tabela 1– Atividades das Estações Rodoviárias Gaúchas.

SERVIÇOS OPERACIONAIS SERVIÇOS DE APOIO SERVIÇOS COMERCIAIS - Sinalização interna da estação rodoviária - Banheiros não gratuitos - Lanchonetes e restaurantes - Segurança contra roubos e assaltos na estação rodoviária - Banheiros gratuitos - Bancas de jornal e revista

- Iluminação - Sala de espera - Serviço de táxi - Guichês/balcões para a venda de passagens - Carregadores de Bagagem - Áreas para propaganda comercial

- Acesso à rodoviária (pistas e plataforma com boxes p/estacionamento) - Serviços de Informações - Serviços de Informações aos Turistas

- Depósitos de Bagagens e Encomendas - Bebedouros - Caixas eletrônicos/correios

- Fraldário - Telefones Públicos

- Terminal de embarque - Local para estacionamento de veículos - Venda de passagens e despachos de malas e encomendas

Fonte: adaptado de Betancor e Rendeiro (2000).

Finalmente, os serviços comerciais envolvem uma grande variedade de diferentes atividades que podem ser localizadas num terminal rodoviário ou ao redor dele. As lojas de conveniência, restaurantes e bares, informações turísticas, delegacias, bancos e/ou caixas eletrônicos, casas de câmbio, serviços de aluguel de carro e estacionamento, pontos de táxis, e, em alguns casos serviços de lazer, acomodação de hotel, e facilidades da conferência e de comunicação, são exemplos da miríade das atividades que são incluídas no rol de serviços e facilidades que uma estação rodoviária pode oferecer e disponibilizar aos seus usuários.

As ERs desempenham um importante papel na prestação dos serviços públicos de transporte coletivo rodoviário de passageiros. Com o uso de equipamentos e instalações são centros de embarque, desembarque e espera dos passageiros que se deslocam entre a origem e o destino. Nas estações rodoviárias de grandes cidades do interior e na capital do estado, observa-se grande fluxo de pessoas que se utilizam do serviço para o seu deslocamento cotidiano ou esporádico. Segundo o DAER (2007), em 2006 foram transportadas pelo sistema de transporte de longo curso no RS, em torno de 52 milhões de pessoas.

Rothengatter (2000, p.90) destaca, também, que haveria várias razões pela qual o Estado poderia querer agir como um provedor de infra-estrutura de transportes ou que a mesma ocorresse sob seu estrito controle: (i) a infra-estrutura é usada para serviços públicos, tais como os propósitos militares, comunicação e deslocamentos; (ii) a infra-estrutura de transportes pode ser utilizada com a intenção de estimular o desenvolvimento de regiões remotas e subdesenvolvidas a fim de proporcionar um crescimento econômico e de renda equilibrados entre as regiões econômicas5 e (iii) um planejamento estatal na provisão de infra-estrutura buscando explorar os efeitos de sinergia que podem ser gerados por uma rede de transportes e comunicações estruturada (estradas, hidrovias, aeroportos, portos, por exemplo).

O sistema de Estações Rodoviárias se fundamenta na inter-relação sócio-econômica de três elementos: (1) empresa transportadora, (2) usuário e (3) um ponto de equilíbrio, controle 5 Krugman (1991), Venablen e Gasionek (1998) identificaram externalidades positivas de transportes através de uma melhoria na situação competitiva de regiões remotas na medida em que passaram a atrair ofertantes adicionais para os mercados regionais.

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e troca: a Estação Rodoviária. Este sistema, integrando os três elementos, permite desenvolver e controlar, dentro dos parâmetros das empresas transportadoras e usuários.

As ERs constituem-se, assim, em infra-estruturas vitais ao sistema de transporte de passageiros na medida em que garantem as interconexões entre a origem e o destino de pessoas e cargas. As ERs não devem ser consideradas apenas como uma simples interconexão no sistema de transporte, mas sim como uma atividade econômica que presta serviço para os indivíduos sendo peça fundamental ao sistema de transporte e a sua eficiência.

Para Viscusi, Vernon & Harrington (1998, p.307) - a regulação tem sido definida como uma limitação imposta pelo Estado sobre a discrição que pode ser exercida pelos indivíduos ou organizações, as quais são sustentadas pela ameaça de sansão. A regulação é o uso do poder coercitivo que tem como objetivo restringir as decisões dos agentes econômicos. A regulamentação econômica refere-se às restrições impostas pelo governo sobre as decisões das firmas com relação ao preço, quantidades, entrada e saída do setor.

Por suas vez Kahn (1970, p.3) define a regulação referente ás indústrias de utilidade pública pelas ações dos reguladores, onde o governo prescreve os principais aspectos de sua estrutura e desempenho econômico, do controle da entrada e saída, fixação de preços, prescrição da qualidade, condição dos serviços e a obrigação de servir a todos os consumidores sob condições razoáveis.

Segundo Aragão (2002) a regulação estatal da economia é o conjunto de medidas legislativas, administrativas e convencionais, abstratas ou concretas, pelas quais, o Estado, de maneira restritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, controla ou influencia o comportamento dos agentes econômicos, evitando que lesem os interesses sociais definidos no marco da Constituição e orientando-os em direções socialmente desejáveis.

Krause (2001), restringindo-se a regulação efetuada por agência reguladora, define regulação como o somatório de atos contínuos referentes à prestação dos serviços públicos delegados que se suportam numa relação contratual entre delegante e delegatório, bem como na aproximação de todas as partes envolvidas, buscando o conhecimento, a convivência e a conciliação. Distanciando-se, porém, quando exaurida a mediação, para decidir com absoluta autonomia, isenção e eqüidistância. A regulação não é tão somente um ato econômico ou jurídico. Está no seu cerne o equilíbrio dos contratos, a qualidade dos serviços prestados e a conseqüente satisfação dos usuários.

Neste sentido, destacam-se aspectos econômicos da regulação: controle de preços; controle da quantidade; controle da qualidade; controle da entrada e saída do setor; regulação da qualidade mínima; regulação do nível de investimento; regulação do nível de reinvestimento dos lucros; regulação do nível de pagamento de dividendos; falhas de mercado.

Para Orrico Filho e Santos (1996), os transportes encontram-se entre os setores da atividade econômica que registram mais intensa e continuadamente a presença do Estado. Primeiro como suporte ao desenvolvimento econômico e à integração nacional, a infraestrutura de transportes sempre teve no Estado um importante provedor, freqüentemente o único. Face ao papel que podem desempenhar nas políticas sociais, econômicas e ambientais, os serviços de transporte constituem um campo preferencial para a atuação antitruste e as ações distributivas do Poder Público. Além disso, mercados de transporte sempre foram considerados propensos a apresentarem falhas de mercado. Para a teoria econômica, a justificativa para a regulação de determinados serviços ou atividades reside na

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resolução das falhas de mercado6. Como conseqüência, o setor foi sempre objeto de uma regulamentação complexa e subsetorialmente diversificada.

As estações rodoviárias, como agentes facilitadores e integrantes do sistema transporte, incluem-se dentre os serviços públicos que são delegados pelo Estado a iniciativa privada para ser prestado em regime de monopólio natural e sujeitos a falhas de mercado.

Segundo Pindyck e Rubinfeld (2006), monopólio natural configura-se como a situação onde uma única empresa possui capacidade de produção para todo o mercado com um custo menor ao que existiria caso houvesse várias empresas produzindo neste mercado.

Nos casos de monopólios naturais de serviços públicos há concorrência se dá pela ocasião da licitação onde a empresa concessionária concorre pelo direito de explorar o mercado com exclusividade. Neste caso, a regulação se dá quando da licitação, pela definição de processo licitatório que induza a concorrência pelo mercado e, durante a execução do contrato, na garantia do fiel cumprimento deste pelas partes envolvidas na busca da satisfação das condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas; regulamentando o serviço concedido e fiscalizando permanentemente a sua prestação, estimulando e incentivando o aumento da qualidade, produtividade e competitividade e minimizando as falhas de mercado. Portanto, a regulação dos serviços das ERs deve se dar em pelo menos dois momentos: quando da licitação pela escolha do operador e quando da execução do contrato garantido o fiel cumprimento deste. Desta forma, a discussão que se faz presente neste trabalho é a verificação de qual o tipo de modelo de regulação tarifária é empregado para as estações rodoviárias no Rio Grande do Sul.

O marco regulatório corrente não contém elementos que induzam os atuais operadores das estações rodoviárias a esforços para reduções de custos e busca da qualidade na prestação do serviço, nem tão pouco considera aspectos relativos viabilidade econômica e financeira ou equilíbrio econômico-financeiro da concessão.

Outro problema que afeta a falta de um ambiente eficiente de produção dos serviços públicos delegados é a assimetria de informação7. É comum numa relação que envolve várias partes como num contrato de concessão (Concedente, concessionárias, usuários e agente regulador), como é o caso das ERs, a existência de assimetria da informação. A assimetria da informação pode colocar em vantagem na relação aquele agente que detém a maior quantidade de informações e com maior qualidade. Segundo Willianson (1985) quando há informação assimétrica, a parte mais informada na transação pode explorar a parte menos informada. Este comportamento oportunista, devido à existência de informação assimétrica, leva a falhas de mercado, destruindo muitas propriedades desejáveis dos mercados competitivos. Daí a necessidade de regulação neste mercado. Uma forma de resolver o

6 Entede-se por falha de mercado a incapacidade do mercado, por suas livres forças, em prover uma solução ótima do ponto de vista econômico e social, ou seja, de o mercado fornecer a produção eficiente de um bem ou serviço com preços que reflitam corretamente os benefícios e os custos para toda a sociedade. 7 A assimetria da informação ocorre quando uma das partes na transação conhece ou sabe de um fato material relevante que a outra parte desconhece. Quando há informação assimétrica, a parte mais informada na transação pode explorar a parte menos informada. Havendo assimetria da informação há riscos do principal ficar prejudicado, uma vez que o agente mantêm informação privada antes de ter iniciado a relação contratual e, uma vez iniciado o contrato, o principal não pode observar a ação do agente, ou no mínimo, o principal não pode controlar perfeitamente a ação do agente.O modelo regulatório deve ser estruturado de forma a reduzir a existência da assimetria informacional.

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problema de assimetria de informação e de outros problemas na gestão do contrato de concessão é a criação de incentivos regulatórios8.

A regulação por incentivos pode ser definida como a implementação de regras que encorajam uma firma regulada a alcançar os objetivos desejados, garantindo algum poder, mas não completo para a firma regulada. Cabe, assim, ao poder público determinar, os tipos de serviço, a quantidade, qualidade e preço que deverão ser colocados à disposição da população; o controle do acesso ao mercado, o planejamento da operação e coordenação dos serviços existentes, bem como a definição e o acompanhamento das suas metas de expansão e modernização. Também cabe ao poder público definir mecanismos para a avaliação de desempenho tanto no aspecto da qualidade como do equilíbrio econômico-financeiro, a serem aplicados durante toda a vigência dos contratos garantindo sempre serviços adequados. Com a exigência de licitação, é estimulada a concorrência na prestação dos serviços. A ameaça à entrada de novos concessionários, de forma regulamentada, constitui um dos instrumentos capazes de conduzir o mercado de qualquer serviço público à eficiência e à qualidade na prestação dos serviços. Desta forma, a competição pela licitação acrescida de um modelo regulatório que induza o prestador de serviço à eficiência e a continua melhoria da qualidade são imprescindíveis para o serviço hora em estudo.

Moreira (1991), ao discutir questões relativas à produtividade comentam que em longo prazo, mercados competitivos resultam em ganhos de produtividade que são repassados ao consumidor. O modelo regulatório deve buscar estes objetivos, garantindo um ambiente competitivo mesmo após a aquisição do direito de exclusividade pelo prestador de serviço quando da licitação.

Gathon e Pestieau (1992) exploraram a idéia de que o tipo de ineficiência técnica pode ser, não somente devido às falhas na gerência, mas, também, devido ao ambiente institucional enfrentado pelas empresas. Para eles, além da ineficiência gerencial pode existir a ineficiência regulatória, isto é, a ineficiência gerada pela impossibilidade de as empresas se adaptarem a mudanças percebidas no mercado, devido às normas de prestação de serviços, definidas em contrato.

Para Gomide (2000) referindo-se especificamente ao transporte coletivo de passageiros observa que essas características, aliadas à atual estrutura dos regulamentos, acabam por não induzir os operadores à busca da eficiência, limitando a redução de custos operacionais, a qualidade dos serviços e ganhos de produtividade, que possam ser repassados aos usuários dos serviços.

Diante do exposto procura-se neste trabalho descrever o modelo de regulação atual das estações rodoviárias no Estado do Rio Grande do Sul no período de 1997 a 2007.

Para atender ao objetivo geral deste trabalho de analisar a regulação econômica das estações rodoviárias do ponto de vista teórico e empírico tomando por base a experiência gaúcha no período de 1997 a 2007, definiram-se os seguintes objetivos específicos: identificar as características das estações rodoviárias enquanto serviço público vinculado ao sistema transporte de passageiros e encomendas; identificar as variáveis do sistema que implicam no modelo de regulação; apresentar a experiência regulatória desde a constituição da AGERGS até a presente data; identificar as normas legais que determinam o funcionamento do sistema e que influenciam no modelo regulatório; apresentar modelos de regulação possíveis às estações. 8 Para Sappington (1994) a regulação por incentivos tem se tornado uma prática comum em diversos setores da economia. Confere também Soares (2007, capítulo 4).

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Este estudo torna-se importante pelo fato que as ERs integram o sistema de transporte intermunicipal de passageiros, pois o transporte tem significativa importância na vida das pessoas e na economia de uma região e tem sido alvo de muitas discussões em âmbito nacional9.

Bicalho (1998) afirma que o transporte tem importância social decisiva para as pessoas, pois permite acesso a locais de trabalho, equipamentos sociais, de lazer e de consumo, além de viabilizar o crescimento das cidades pela organização e condicionamento da ocupação dos espaços urbanos e da articulação entre as atividades desenvolvidas em locais diferentes. Além disso, a recuperação da experiência regulatória e a discussão sobre o modelo de regulação para as ERs gaúchas poderá auxiliar a AGERGS quando da revisão e da homologação dos editais de licitação para as novas concessões e renovações das concessões cujos prazos estão para vencer.

Em face da quase total ausência de trabalhos abordando o tema estação rodoviária, espera-se com este trabalho suprir a lacuna na literatura sobre o assunto e, desta forma, contribuir para o entendimento do setor, destacando os aspectos regulatórios fundamentais aplicados as ERs. Este trabalho também se justifica face às semelhanças e diferenças que esta atividade apresenta em relação ao outros serviços públicos que também necessitam de regulação como: aeroportos, estação ferroviária, estações hidroviárias e portos.

Outro ponto importante deste estudo encontra-se no fato de que o mesmo vai ao encontro de uma das maiores discussões atualmente levantadas no cenário nacional acerca das agências reguladoras, instituições que se configuram como novidade no sistema regulatório do Brasil. As agências reguladoras trazem em seu escopo não só o redimensionamento da atividade estatal, mas a busca de um Estado moderno, cujas premissas básicas centram-se na manutenção dos contratos de concessão, aumentando a credibilidade dos políticos, estabelecendo uma distinção entre as atividades de Estado e de Governo. Este novo arcabouço regulatório busca garantir o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos de concessão e à modicidade tarifária10.

Além desta introdução, o artigo conta com mais seções. Na seção dois caracteriza-se as estações rodoviárias enquanto atividades econômica. Na seção três apresenta-se o modelo de exploração de concessão vigente no estado do Rio Grande do Sul. Na seção quatro discute-se a experiência de regulação das estações rodoviárias gaúchas no período 1997 a 2007. Na seção cinco discute-se criticamente o modelo de regulação adotado e por fim, na seção seis apresentamos algumas considerações finais com base no que foi visto nas seções precedentes.

2 AS ESTAÇÕES RODOVIÁRIAS

Nesta seção caracterizamos as estações rodoviárias enquanto atividade econômica.

O deslocamento de pessoas entre cidades propiciou o aparecimento de sistemas de transporte de passageiros. No Brasil, com o advento da indústria automobilística, houve um 9 O estado do Ceará está desenvolvendo um Plano Diretor de Transportes para reformular o seu sistema de transporte. O Estado de São Paulo está em fase de reformulação do seu sistema de transporte após ter elaborado um Plano Diretor de Transportes. O Estado do Mato Grosso do Sul reformulou o seu sistema de transporte após a elaboração de um Plano Diretor. 6 Entende-se como modicidade tarifária o menor custo possível para o usuário do serviço e por equilíbrio econômico-financeiro do contrato como sendo a manutenção da equivalência entre os encargos e sua remuneração conforme contratado.

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desenvolvimento acentuado nas estradas e no sistema de transporte coletivo por ônibus e, em conseqüência, as estações rodoviárias.

A evolução e a regularidade das linhas de transporte rodoviário coletivo de passageiros determinaram à necessidade dos pontos de embarque e desembarque serem mais qualificados, com áreas de vendas de passagens, salas de espera, locais para higiene pessoal do viajante, bancos, casas de câmbio, lanchonetes correio, bancas de jornal e revistas, etc., ou seja, estações rodoviárias com instalações que atendesse tais necessidades conforme já referido na introdução deste trabalho. Até mesmo a implantação de estacionamento para carros particulares de usuários que utilizam o serviço de transporte rodoviário regularmente, como os estudantes e trabalhadores de uma cidade para outra, por exemplo, poderia ser agregado aos serviços comerciais prestados pelas ERs ou junto a elas.

O tamanho, quantidade e qualidade das instalações normalmente variam de acordo com a demanda pelo serviço. A demanda pelos serviços de uma ER depende ou é diretamente influenciada pelo mercado de transporte rodoviário de passageiros, o qual depende das finalidades das viagens (turismo, trabalho, etc). Deste modo, a demanda por serviços de uma ER é considerada uma demanda derivada, sendo a mesma preço inelástica, visto que as ER, de um modo geral não possuem uma competição local e as taxas de serviço representam um custo relativamente baixo. As encomendas que são processadas pelas ERs representam uma proporção pequena em relação ao total de sua receita típica.

A demanda pelo serviço de uma ER é também caracterizada por flutuações significativas, as quais podem ocorrer durante o dia, na semana e /ou por estação. Há casos de demandas diárias com horários com picos diários de demanda, outros casos que enfrentam grandes quantidades de demanda em finais de semana e em muitos casos que acontecem altos picos de demanda em épocas de feriados, datas comemorativas e em períodos de férias. Os pontos de pico de demanda exigem uma maior capacidade de atendimento da ER, mas implicam nos meses de baixa temporada, numa capacidade ociosa. Como regra, a ER deve estar preparada para atender a demanda de horários que são disponibilizados pelas empresas transportadoras e para o processamento e acomodação dos passageiros que buscam o serviço de transporte rodoviário coletivo em suas dependências. A redução na capacidade de atendimento de uma ER e falta de investimentos em modernização dos serviços podem ser traduzidos em congestionamento e atrasos, tanto no embarque como no desembarque, causando prejuízo as firmas e passageiros. Isto implica no aumento de custos e redução da qualidade dos serviços prestados.

As ERs desempenham um importante papel na prestação dos serviços públicos de transporte coletivo rodoviário de passageiros. Com o uso de equipamentos e instalações são centros de embarque, desembarque e espera dos passageiros que se deslocam de um município a outro, ou de um estado a outro ou até mesmo para fora do país via transporte coletivo rodoviário de passageiros. Através das estações rodoviárias as pessoas têm acesso ao serviço de transporte público para o seu deslocamento para atender suas necessidades de emprego, de compras de produtos ou serviços, ou ainda por questões de turismo ou de visitas a familiares. Portanto, a qualidade do serviço das ERs deve ser adequada ao atendimento destas necessidades e deve refletir-se em preços módicos que não dificultem a mobilidade dos usuários do serviço.

No Sistema de Estações Rodoviárias, as passagens são emitidas através do terminal (ER) para todas as empresas transportadoras que nela executam operações de embarque e desembarque, sendo origem, destino e trânsito de passageiros. O sistema assim como está posto evita imobilizações excessivas, tanto de recursos humanos, quanto de recursos materiais, pois uma

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mesma estrutura atende a diversas empresas transportadoras e interliga passageiros com diversas origens e destinos, trazendo economias de escala para o sistema de transporte.

Para a ER cumprir o seu papel de agente que permite a inter-relação sócio-econômica dos agentes envolvidos no sistema precisa prestar um serviço de qualidade não só no processamento do embarque e desembarque de passageiros como também nos serviços associados, atendendo tanto os aspectos normativos legais e exigências contratuais quanto às expectativas dos usuários. Como parte de um sistema de transporte, a ER deve estar adequada às exigências dos demais componentes do sistema e, para assegurar esta condição, é vinculado ao órgão gestor estadual que cuida do sistema de transporte intermunicipal como um todo. Outro ponto que cabe destacar é que as ERs são fonte geradora de empregos diretos e indiretos, uma vez que além das pessoas que exercem as atividades próprias da ER, outros empregos são gerados junto à própria ER ou em locais adjacentes como: lancherias, restaurantes, tabacarias, serviços de beleza, farmácias, hotéis, serviços de táxi, etc. No Estado do Rio Grande do Sul, segundo o Sindicato das Estações Rodoviárias (2007), são gerados 3000 empregos diretos e 9000 empregos indiretos pelo sistema ER.

Considerando toda a complexidade e diversidade de atividades que envolvem as ERs, podem ser classificadas em pelo menos três tipos, atividades estas que proporcionam rendimentos (receitas) que são classificados também como típicos do sistema estação rodoviária e acessórios. Há um relacionamento entre o tamanho da ER e as fontes da geração do rendimento; ERs de grande porte que atendem grandes cidades e grandes volumes de fluxo de passageiros e encomendas tem maiores possibilidades de explorar atividades comerciais e, desta forma, obter maiores rendimentos desta fonte. No contraste, as ERs de menor porte tendem a ser quase inteiramente dependentes dos rendimentos da sua atividade principal, ou seja, da receita da venda de bilhetes de passagens e emissão de conhecimentos de frete de pequenas encomendas. A Tabela 2, apresenta a quantidade de ER no RS por categoria e a população dos municípios onde as mesmas encontram-se instaladas. Pela análise da tabela 1, observa-se uma única ER na categoria especial, representando 0,31% do total das ERs, mas que atende 13,36% da população. No outro extremo, observa-se 64,20% das ERs atendendo 16,28% da população do Estado.

Tabela 2 Relação entre número de Estações Rodoviárias e a população do município.

Fonte: AGERGS

As ERs muito se parecem com os aeroportos na diversidade de produtos e serviços que colocam a disposição dos usuários dos seus serviços: passageiros e empresas transportadoras.

Tipo Quantidade % Quantidade %Especial 1 0,31% 1.359.932 13,36%Primeira 34 10,49% 3.544.625 34,82%Segunda 35 10,80% 1.115.742 10,96%Terceira 46 14,20% 697.739 6,85%Quarta 208 64,20% 1.657.303 16,28%Sem Terminal 1.803.629 17,72%

População Categoria

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Muitas ERs dependem de receitas de outras atividades (comerciais) para alcançar o equilíbrio econômico-financeiro necessário a sua manutenção11.

A capacidade de processamento e acomodação das ERs, tanto para os veículos de transporte quanto para os passageiros, vai garantir o sucesso da ER. Para o bom funcionamento da ER esta precisa dispor de salas de espera para os passageiros que aguardam o seu horário de embarque e para as pessoas que aguardam o desembarque de amigos e parentes, sanitários em condições e acessíveis, serviços de apoio (lojas, restaurantes, lancherias, tabacarias, táxis, etc), boxes de estacionamento para os ônibus e pessoal de atendimento qualificado. Haverá situações em que os horários de pico deverão ser administrados de forma tal a evitar investimentos e custos que inviabilizem o serviço.

A capacidade da ER em atender tanto os serviços típicos da estação rodoviária para embarque e desembarque de passageiros como para os serviços comercias de apoio configura-se como um ponto critico no atendimento aos usuários destes serviços. Os serviços comerciais e outras atividades realizadas no terminal rodoviário requerem, muitas vezes, grandes e adequados espaços físicos. O espaço, o tempo de espera, o conforto experimentado por usuários ou o tratamento fornecido pela equipe de funcionários da ER, são determinantes da qualidade do serviço. Esta capacidade pode ser avaliada considerando duas variáveis importantes: nível do serviço e do volume do serviço. O nível do serviço é ligado à qualidade. A avaliação destes fatores implica, na maioria das vezes, elementos subjetivos.

Os custos das ERs podem ser de duas categorias: aqueles que se relacionam ao edifício terminal e àqueles associados com o acesso e estacionamento dos ônibus. O primeiro grupo depende do fluxo de passageiros no edifício terminal, enquanto que o segundo é determinado pelo número ônibus que transitam pela ER. Na prática, pode-se identificar a existência de economias de escala nas operações da ER, o que significa que enquanto uma ER aumenta o trafego de ônibus em seus boxes de estacionamento e o processamento de passageiros para embarque, o custo por unidade declina. Os custos das ERs são compostos pelo trabalho, pelo capital e por outros custos operacionais. No Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, as ERs são classificadas por categorias em função do porte. Dependendo da categoria em que se enquadra a ER, a exigências do serviço por parte do Poder Concedente aumentam.

As ERs também são responsáveis por externalidades12. Dentre as externalidades que podem ser causadas pelas estações rodoviárias encontram-se: o barulho, a poluição do ar, o congestionamento, a degradação ambiental, desvalorização de imóveis residenciais, a valorização de imóveis comerciais, etc. Betancor e Rendeiro (1999, 2000) relatam, por exemplo, que os problemas causados pelo ruído dos aeroportos refletem em superdesvalorização dos imóveis ao redor destes. De acordo com Walter apud Betancor e Rendeiro (1999), o preço dos imóveis em áreas com ruídos provocados por aeroportos pode ser 30% menor que em áreas em áreas sem ruídos. De acordo com os autores, o tema tem provocado controversas. Para resolver ou diminuir a externalidade provocada pelo ruído, algumas autoridades do aeroporto restringiram o número de operações durante a noite ou mesmo das operações de cargas.

Os usuários das ERs não estão carregando todos os custos gerados pelos serviços que requerem. A poluição e o congestionamento provocadas pelos veículos que transitam pelas ERs são exemplos de externalidades negativas que não podem ser negligenciadas pelo regulador. O

11 Confira a análise de Betancor e Rendeiro (2000, capítulo 3) para o caso da regulação de aeroportos. 12 As externalidades são efeitos negativos ou positivos causados por uma atividade, gerando, respectivamente, custos ou benefícios sobre outrem, mas não internalizados.

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problema neste caso é o da quantificação e valorização desta externalidade. É o caso dos chamados preços hedônicos,

Outra forma de reduzir ou eliminar as externalidades causadas pelas ERs é a redistribuição das linhas para outra ou outras ERs através do redesenho do sistema de transporte. Este novo sistema de transporte, por exemplo, poderia ser a concessão de mercados e não a concessão por linhas. Assim, o novo modelo se caracterizaria pela criação de pólos para concentração e integração de linhas, reduzindo o número de ônibus circulando no sistema e, em conseqüência reduzindo externalidades.

O serviço de controle de estacionamento em reserva de boxes é feito pelas ER de acordo com os horários das linhas e das empresas transportadoras que por ela transitam. Como não há muita variação destes horários esta atividade torna-se bastante simples e previsível.

Tradicionalmente, as ERs e as linhas de transporte rodoviário coletivo de passageiros são considerados como partes integradas e importantes do sistema de transporte. Ambos são considerados serviços públicos. Em muitos casos o bem-estar, os benefícios à sociedade que surgem da operação destes serviços compensariam perdas financeiras eventuais, e justificariam a concessão de subsídios.

3. MODELO DE EXPLORAÇÃO VIGENTE NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

O Estado do Rio Grande do Sul é detentor da capacidade legal de exploração das estações rodoviárias, que lhe são privativas, podendo explorar diretamente ou delegar a particulares, obedecidas às exigências legais. Pode, também, delegar aos municípios. O Governo Estadual tem, geralmente, delegado os serviços a concessionários particulares.

O acesso ao privilégio de explorar a concessão em regime de monopólio13, pois não é permitida a instalação de mais de uma estação rodoviária em cada localidade, exceto na capital do Estado, dá-se através de concorrência pelo mercado, realizada mediante licitação pública. O prazo de concessão é de até 20 anos, prorrogável por igual período desde que os serviços sejam declarados de boa qualidade, a critério do Conselho de Tráfego do DAER.

O concessionário se obriga a fornecer as instalações físicas, construídas para esse fim ou locadas, atendendo as exigências legais e regulamentares do Poder Concedente. Deve, ainda, adaptá-las, no caso de prorrogação do contrato ou sempre que se mostrem inadequadas ao atendimento da demanda. A manutenção ordinária, a restauração, a expansão e a limpeza das instalações físicas são, também, encargos do concessionário. Estas instalações englobam plataformas de embarque e desembarque, salas de espera, guichês para venda de passagens, instalações sanitárias, depósitos de bagagens, bar, restaurante e instalações especiais, com características e dimensões conforme a categoria da rodoviária.

13 Em economia, monopólio é como se denomina uma situação de concorrência imperfeita, em que uma empresa detém o mercado de um determinado produto ou serviço, impondo preços aos que comercializam. Monopólios podem surgir devido a características particulares de mercado, ou devido à regulamentação governamental.

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No Estado do Rio Grande do Sul, segundo DAER (2007), operam 325 Estações Rodoviárias concedidas, sendo uma de categoria especial (ER da capital), 36 de primeira, 36 de segunda, 46 de terceira e 208 de quarta categorias. A receita da ER é que determina em qual categoria esta será enquadrada. ER de Porto Alegre tem sido classificada como de categoria especial.

A Tabela 3 apresenta as categorias segundo a faixa de faturamento de acordo com a Decisão nº 10.647/03 do Conselho de Tráfego do DAER.

Tabela 3 – Classificação das Estações Rodoviárias Gaúchas

Fonte: Decisão nº 10.647/03 do Conselho de Tráfego do DAER

3.1 Classificação das Estações Rodoviárias

De acordo com o Decreto 21.072/1971, as ERs são classificadas em cinco categorias, segundo a receita auferida: Classe Especial, 1ª Categoria, 2ª Categoria, 3ª Categoria e 4ª Categoria. O DAER estabelece os requisitos a cumprir em cada uma destas categorias. Independente da categoria em que se encontra a ER ela deve exercer as seguintes atividades: (i) prestar informações, realizar a estatística de movimento, fiscalizar o cumprimento de horários estabelecidos, informar sobre irregularidades na execução dos serviços das transportadoras, assistir ao usuário; (ii) vender passagens com exclusividade e despachar malas e encomendas referentes a veículos que nela estacionem. Também é direito do concessionário à exploração comercial das instalações de serviços ao passageiro - restaurantes, revistas, farmácia, e outras; (iii) arrecadar taxas de fiscalização e outras e encaminhar às Exatorias Estaduais.

Os requisitos específicos por categoria de ER estão apresentados na tabela 4.

CATEGORIA RENDA BRUTA MENSAL1ª Acima de 11.175,752ª Acima de 4.124,753ª Acima de 1.767,754ª Abaixo de 1.767,75

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Tabela 4 – Requisitos por categoria.

1° categoria: 2° categoria 3° categoria 4° categoria:a) A área mínima da sala de espera será de 150,00m2.

a) A área mínima da sala de espera será de 100,00m2

a) A área mínima da sala de espera será de 60,00m2

a) A área mínima da sala de espera será de 30,00m2

b) Terá forma tal que permita, em seu piso, o traçado de um círculo com diâmetro de oito metros (8,00m)

b) Terá forma tal que permita em seu piso o traçado de um círculo com diâmetro de sete metros (7,00m)

b) Terá forma tal que permita o traçado, em seu piso, de um círculo com diâmetro de cinco metros (5,00m)

b) Terá forma tal que permita, em seu piso, o traçado de um círculo com diâmetro de quatro metros e meio (4,50m).

c) O pé direito mínimo será de quatro metros (4,00m)

a) O pé direito mínimo será de quatro metros (4,00m)

c) O pé direito mínimo será de três metros e meio (3,50m)

c) O pé direito mínimo será de três metros (3,00m).

a) A área mínima da sala de espera será de 20,00m2

a) A área mínima da sala de espera será de 15,00m2

a) A área mínima da sala de espera será de 12,00m2

b) Terá forma tal que permita, em seu piso, o traçado de um círculo com diâmetro de quatro metros (4,00m)

b) Terá forma tal que permita, em seu piso, o traçado de um círculo com diâmetro de três metros (3,00m).

b) Terá forma tal que permita, em seu piso, o traçado de um círculo com diâmetro de três metros (3,00m).

a) Os sanitários feminino terão no mínimo, cinco lavatórios e seis (06) W.C.

a) Os sanitários feminino terão, no mínimo, três (3) lavatórios e quatro (4) W.C.

a) Os sanitários feminino terão no mínimo, dois (2) lavatórios e dois (2) W.C.

a) Os sanitários feminino terão, no mínimo um (1) lavatório e um (1) W.C.

b) Os sanitários masculino deverão ter, no mínimo, cinco (5) lavatórios, cinco (5) W.C e cinco (5) mitórios.

b) Os sanitários masculino deverão ter no mínimo, três (3) lavatórios, três (3) W.C e três (3) mitórios.

b) Os sanitários masculino deverão ter, no mínimo, dois (2) lavatórios, dois (2) W.C e dois (2) mitórios.

b) Os sanitários masculino deverão ter, no mínimo, um (1) lavatório, um (1) W.C e um (1) mitório.

c) Deverá existir instalação sanitária separada para os funcionários, com um mínimo de um (1) lavatório, um (1) W.C e um (1) mitório.

c) Deverá existir instalação sanitários separada para funcionários, com um mínimo de um (1) lavatório, um (1) W.C e um (1) mitório.

a) A área mínima será de 20,00m2 a) A área mínima será de 15,00 m2 a) A área mínima será de 10,00m2 a) A área mínima será de 5,00m2

b) O balcão de ligação com a sala de espera deverá ter um comprimento mínimo de três metros (3,00m).

b) O balcão de ligação com a sala de espera deverá ter um comprimento mínimo de dois metros (2,00m)

b) O balcão de ligação com a sala de espera deverá ter um comprimento mínimo de um metro e meio (1,50m)

b) Poderá funcionar anexo aos guichês de venda de passagens.

Escritório para fiscalização.

As Estações Rodoviárias de 1° categoria deverão possuir uma sala destinada ao Escritório da Fiscalização do DAER.

Bar ou restaurante.

Deverá ter bar ou restaurante anexo, com área mínima de 100,00m2, instalado de acordo com a legislação vigente para esse tipo de estabelecimento.

Deverá ter bar ou restaurante anexo, com área de 70,00m2, instalado de acordo com a legislação vigente para esse tipo de estabelecimento.

Nas Estações Rodoviárias de 3° categoria é permitido ter, anexo, um bar ou restaurante, instalado de acordo com a legislação em vigor para esse tipo de estabelecimento; é permitido a intercomunicação do bar ou restaurante com sala de espera da Estação Rodoviária.

Nas Estações Rodoviárias de 4° categoria é permitido ter, anexo, um bar ou restaurante, instalado de acordo com a legislação em vigor para esse tipo de estabelecimento; é permitido a intercomunicação do bar ou restaurante com sala de espera da Estação Rodoviária.

Diversos. As Estações Rodoviárias de 1° categoria deverão ter gare com plataforma para chegada e saída de veículos, ao completo abrigo das intempéries e independente da via pública, permitindo o estacionamento de tantos veículos quantos forem fixados para cada caso.

Depósito de bagagens e

encomendas.

Sala de espera.

Fraldário.

Instalações Sanitárias.

Fonte: Ato n. º 31.512/99 do DAER.

No levantamento efetuado pelo DAER (1997), para a realização do I Plano Diretor de Transporte Coletivo Rodoviário de Passageiros Intermunicipal de Longo Curso do Estado do Rio Grande do Sul, apontou uma grande quantidade de contratos vencidos. Atualmente o DAER tem promovido licitações para concessão de ERs de acordo com o modelo vigente.

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O mesmo levantamento apontou não haver hierarquia adequada das categorias das ERs, como deveria, pois rodoviárias de categoria inferior vendem mais passagens que outras de uma ou mais categorias acima. Isto se torna um problema, à medida que a fixação das características técnicas e o dimensionamento das rodoviárias é realizado de acordo com a categoria da rodoviária, que é função da receita desta. Como a classificação não corresponde à movimentação de passageiros, mas à receita, pois o valor da passagem está fortemente associado à distância de viagem, a categoria da rodoviária não corresponde à quantidade de passageiros a movimentar no terminal. Entretanto, para o dimensionamento do sistema (estação rodoviária), dos seus subsistemas e da sua operação, o parâmetro básico é a demanda de passageiros e veículos na hora do projeto. Logo, existe uma inadequação do sistema de classificação vigente.

O mesmo fenômeno ocorrido no caso dos passageiros transportados acontece com as partidas de ônibus. Neste particular, existe também uma inadequação estrutural do critério de classificação das estações rodoviárias para fins de dimensionamento físico e operacional das suas plataformas - os limites fixados podem levar a excessos ou faltas de espaço para uma operação adequada.

Segundo o DAER (1997) de acordo com pesquisa realizada quando da elaboração do I Plano Diretor de Transporte Coletivo Rodoviário de Passageiros Intermunicipal de Longo Curso do Estado do Rio Grande do Sul, os usuários não se mostram satisfeitos com os serviços ofertados pelos ERs. Dos entrevistados, 74% acham que são pouco confortáveis ou desconfortáveis. Em síntese, os resultados da pesquisa foram os seguintes (Tabela 5):

Tabela 5 - Nível de conforto (percentual) segundo a Pesquisa do Plano Diretor

Confortáveis Pouco Confortáveis Desconfortáveis

26%

33%

41% Fonte: DAER.

3.2 Receita das Estações Rodoviárias

A receita da ER se origina de dois componentes: (i) comissão percentual, fixa e uniforme para todas as rodoviárias, de 11% sobre o valor manifestado de passagens vendidas e 15% sobre o valor do frete de encomendas embarcadas na rodoviária; e (ii) a receita da exploração comercial das instalações. Verifica-se, portanto que o contrato em questão configura-se como um contrato de risco, pois não há compromisso do Estado com o equilíbrio econômico do contrato, que é de inteira responsabilidade do Concessionário.

De acordo com o levantamento efetuado pelo DAER, já citado neste trabalho, constatou-se que os passageiros embarcados nas estações rodoviárias mais afastadas pagam valores muito mais altos pelo uso das rodoviárias. Essa diferença não resulta de um diferente custo de produção, ou nível de serviço mais elevado, mas tão somente do fato que o regime de remuneração a partir de um percentual fixo sobre o valor da passagem penaliza os usuários

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das linhas mais distantes e dos serviços diferenciados, sem, no entanto, oferecer qualquer contrapartida diferenciada, em termos de serviços de melhor qualidade e conforto.

A viabilidade econômica de uma estação rodoviária, em alguns casos, pode depender das atividades complementares à função transportes, que possam ser instaladas na estação rodoviária, como os serviços comerciais, por exemplo. A forma de remuneração dos serviços prestados pelas ERs no Estado está dissociada da função de produção principal. Não há uma relação de causa e efeito entre os serviços prestados, seus custos e remuneração.

A venda de passagens no transporte intermunicipal de passageiros por ônibus, no Estado do Rio Grande do Sul, por exemplo, é realizada com exclusividade pela ER, à exceção dos passageiros não embarcados nesta, que podem ser vendidas a bordo. O concessionário detém também exclusividade na exploração do terminal no município, pois à exceção da capital do Estado, nas demais cidades não é permitida a existência de mais de uma estação rodoviária, e todas as empresas operadoras deverão utilizar o mesmo terminal. A existência de um único terminal encontra justificativa na facilidade das conexões entre linhas de uma ou mais empresas, beneficiando assim o passageiro.

O serviço prestado pelas ERs no Estado se caracteriza com um serviço público essencial ao deslocamentos das pessoas, seu embarque e desembarque. O modelo vigente apresenta características que, em primeira vista, podem ser mantidas. A secção 3 deste trabalho apresenta a experiência gaúcha na regulação das ERs no período de 1997 a 2007 onde se analisa os resultados do modelo atual.

4 A REGULAÇÃO DAS ESTAÇÕES RODOVIÁRIAS: A EXPERIÊNCIA

O objetivo desta seção é apresentar brevemente a legislação aplicada as ERs gaúchas que devem sem observadas nas atividades regulatórias.

A operação das ERs no Estado se dá mediante concessão14. Portanto, quando o Estado decide conceder a iniciativa privada um determinado serviço público, o deverá fazer mediante licitação. A obrigatoriedade de licitação nas concessões de serviços públicos previstos na CF visa segundo determina o caput do Art. 37 e inciso XXI do mesmo artigo, a obediência aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e assegurar igualdade de condições a todos os concorrentes. Em última análise busca a competição pelo serviço. Complementando, surge a Lei Federal n. º 8.987, datada de 13 de maio de 1995, conhecida como a lei das concessões prescreve o que segue:

As ERs estão inseridas num sistema mais amplo, qual seja, o transporte intermunicipal de passageiros. Neste particular, a Constituição Estadual (CE), ao se referir ao transporte intermunicipal de passageiros, em seu Art. 178 prescreve que o Estado estabelecerá a política de transporte público intermunicipal de passageiros, para a organização, o planejamento e a execução deste serviço, ressalvada à competência federal. A política estabelecida deverá estar

14 14 Segundo prescreve o Art. 175 da Constituição Federal (CF) “Incumbe ao poder público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos”.

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compatibilizada com os objetivos das políticas de desenvolvimento estadual, regional e urbano, e deverá assegurar o acesso da população aos locais de emprego e consumo, de educação e saúde, e de lazer e cultura, bem como outros fins econômicos e sociais essenciais; otimizar os serviços, para a melhoria da qualidade de vida da população; minimizar os níveis de interferência no meio ambiente. Mais, especificamente, a CE, tratando do sistema estadual de transporte intermunicipal de passageiros determina que a lei instituirá o sistema estadual de transporte público intermunicipal de passageiros, que será integrado, além das linhas intermunicipais, pelas estações rodoviárias e pelas linhas de integração que operam entre um e outro Município da região metropolitana e das aglomerações urbanas. A CE determina ainda que a lei disporá obrigatoriamente sobre as condições da concessão, o direito dos usuários, as diretrizes para a política tarifária, os níveis mínimos de qualidade e quantidade dos serviços prestados. Por fim a CE determina que a referida lei deva estabelecer as competências específicas e a forma de gestão dos órgãos de gerenciamento do sistema, bem como os instrumentos de implementação e as formas de participação comunitária.

Embora o Estado do Rio Grande do Sul tenha emitido a Lei nº 11.127 em 09 de fevereiro de 1998, criando o sistema estadual de transporte metropolitano de passageiros, observa-se que ainda não foi editada lei que regulamente o sistema de transporte intermunicipal de passageiros de longo curso fora das regiões metropolitanas, sistema este onde se insere a ER.

A legislação de concessões de serviços públicos no Brasil (Lei Federal nº 8.987 que regulamenta o artigo 175 da Constituição Federal, e se aplica à União, Estados, Distrito Federal e Municípios), estipulou prazo para o término das concessões (embora o Poder Público possa consentir na sua prorrogação) e introduziu critérios econômicos para se identificar o vencedor da licitação (pela menor tarifa, maior oferta em dinheiro ou combinação de ambas), onde o Poder Público fica responsável por manter o equilíbrio econômico-financeiro definido no contrato, bem como homologar reajustes e rever valores de tarifas. Essa lei atribuiu ao Poder Público o dever de assegurar a eficiência e a competitividade nas operações. Assim, ao ser delegada a sua prestação a particulares, o serviço prestado pelas ERs submete-se as regras da CF e da Lei de licitações, ou seja, deve ser submetido ao processo de concessão por meio de licitação nas modalidades previstas em lei, submetendo o prestador a um processo concorrencial para alcançar o direito de explorar o serviço através da licitação (contrato de concessão). Com exceção da capital do Estado, somente é permitida a instalação de um único terminal em cada localidade, sendo que em um centro urbano sua localização é de competência do município. Além disso, as ERs não apenas são pontos obrigatórios de estacionamento dos veículos das linhas intermunicipais para o embarque e desembarque dos passageiros, como também possuem a exclusividade da venda de passagens, despacho de bagagens e encomendas. No entanto, é permitida a venda de passagem dentro dos ônibus aos usuários que embarcarem nos pontos de parada ao longo do trajeto. Desta forma o regime de prestação de serviços das ERs se caracteriza como monopólio.

A Constituição do Rio Grande do Sul, em seu artigo 178, define que o Estado estabelecerá política de transporte público intermunicipal de passageiros, para organização, planejamento e execução desse serviço, ressalvando a competência federal. O artigo 179 dessa Constituição ordenou à lei ordinária instituir o sistema estadual de transporte público intermunicipal de passageiros, integrando, além das linhas intermunicipais, as estações rodoviárias e as linhas de integração que operam entre um e outro município da região metropolitana e das aglomerações urbanas.

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A lei que regulamenta os serviços das ERs no RS é a Lei 6.187, de 08/01/71. Esta lei foi regulamentada pelo Decreto 21.072, de 12/03/71. Este então é o quadro legal que faz parte do marco regulatório das ERs gaúchas.

4.1 Estrutura Institucional

Até 2007 existiam 32515 Estações Rodoviárias atuando no Estado do Rio Grande do Sul, sob concessão, tendo como órgão representante do Poder Concedente e gestor do sistema o Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem (DAER16) e como Órgão Regulador a AGERGS (Agência de Regulação).

Um dos órgãos que constituem o DAER, o Conselho de Tráfego, tem, dentre suas competências, apreciar a qualidade dos serviços prestados pelos concessionários de linhas de transporte coletivo intermunicipal e pelos concessionários e permissionários de agências e estações rodoviárias; aprovar a revisão de tarifas; aprovar o valor das comissões a serem pagas pelos concessionários de linhas de transporte às agências e estações rodoviárias, pela venda de passagens e despachos de bagagens e encomendas; aprovar o estabelecimento de novas linhas e novos horários para o transporte coletivo intermunicipal; decidir sobre a prorrogação das concessões de sua área de competência e sobre a retomada dos serviços, quando e na forma prevista contratualmente; decidir recursos administrativos sobre a aplicação de penalidades legais e contratuais, em sua área de competência; apreciar todos os assuntos referentes ao tráfego intermunicipal e aos serviços das agências e estações rodoviárias. Cabe ao DAER ainda, o papel de determinar políticas públicas em relação ao serviço de concedido de transporte como um todo, incluindo as ERs, estabelecendo o tipo de serviço a ser prestado e a população atendida, bem como a quantidade e qualidade do serviço e quem deverá custeá-lo e financiá-lo a médio e longo prazos, caracterizando típica atividade de governo. Na atividade precípua de concedente, as leis ou as normas emanadas do Conselho de Tráfego teriam a função de contribuir para estas políticas e regulamentar o serviço concedido, cabendo ainda ao órgão Gestor a fiscalização intensiva do serviço.

Em 1997, através da Lei Estadual n. º 10.931, foi criada a Agência Estadual de Regulação dos Serviços Públicos Delegados do Estado do Rio Grande do Sul – AGERGS com o objetivo de assegurar a prestação de serviços adequados, ou seja, aqueles que satisfazem as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade nas suas tarifas; garantir a harmonia entre os interesses dos usuários, concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos e zelar pelo equilíbrio econômico-financeiro dos serviços públicos delegados. Pelo art. 3º da referida lei foi atribuída a AGERGS a competência de regulação de diversos serviços públicos delegados pelo Estado do Rio Grande do Sul, dentre eles o serviço de transportes intermunicipais de passageiros, inclusive suas estações rodoviárias. Deste modo, cabe a AGERGS, como agência de regulação independente e autônoma, a regulação e regulamentação do serviço concedido, voltada para os objetivos regulatórios, a mediação de

15 Fonte: www.daer.rs.gov.br acessado em 28/08/2007. 16 O DAER foi criado pela Lei n.º 750 de 11 de agosto de 1937 e reorganizado pela Lei n.º 11.090 de 22 de janeiro de 1998. Dentre as competências do DAER encontram-se a concessão, permissão e autorização, gerência e planejamento e fiscalização do transporte coletivo intermunicipal, observado o disposto na Lei da AGERGS.

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conflitos entre os usuários e concessionários, entre estes e o Poder Concedente e a fiscalização do serviço, buscando a eficiência produtiva com vistas à modicidade tarifária, ao atendimento da qualidade do serviço e ao justo retorno dos investimentos.

4.2 As atividades regulatórias da AGERGS nos serviços das ERs

No que se refere à regulação dos serviços prestados pelas ERs, as ações da AGERGS no período de 1997 a 2007, têm se concentrado em vistorias regulatórias dos terminais rodoviários visando verificar o cumprimento das exigências normativas de capacidade física e a qualidade das mesmas, segundo a categoria correspondente, de acordo com as normas estabelecidas pelo DAER (Poder Concedente do serviço) e pesquisa de satisfação junto aos usuários.

No ano de 2000, foram realizadas, pela AGERGS, vistorias regulatórias em 46 Estações Rodoviárias (das diversas categorias)17. Até 2003 foram realizadas 112 vistorias em 57 terminais rodoviários diferentes, sendo um especial (da capital), 31 de primeira, 12 de segunda, 3 de terceira e 10 de quarta categoria18. Em 2004, com o apoio de empresa contratada para realizar um diagnóstico das ERs do Estado, foram vistoriadas 313 ERs e elaborado um levantamento cadastral completo da situação das ERs. Na seqüência, apresentam-se os resultados destes trabalhos.

As ERs do Estado estão segmentadas por categoria, de acordo com critérios estabelecidos no parágrafo 1° do artigo 9° do Decreto Estadual n. º 21.072/1971. A Tabela 219 apresenta as categorias segundo a receita bruta.

O Ato n. º 31.512/99 do DAER estabelece as exigências para a ER de acordo com a categoria a qual esta se enquadra. A Tabela n. º 3 apresenta estas exigências as quais tem servido de base para as vistorias da AGERGS.

Em 1999, a AGERGS iniciou as vistorias nas ERs do Estado com ênfase nos terminais de primeira categoria e naqueles localizados no litoral do Estado.

A primeira vistoria feita foi na Estação Rodoviária de Porto Alegre, por esta apresentar maior número de dados e informações, maior complexidade e experiência do concessionário no ramo. Esse estudo foi apresentado ao Conselho Superior da AGERGS em 05 de agosto de 1999, conforme a Ata n. º 184. O objetivo dessas vistorias foi verificar o atendimento a norma do DAER que estabelece a estrutura física da ER, as condições das instalações e a qualidade dos serviços prestados. Assim, foram solicitadas aos concessionários, informações sobre a infra-estrutura disponível, movimento de passageiros e de ônibus no terminal, entre outras. Foi realizada também uma avaliação do estado de conservação das dependências, instalações e equipamentos do terminal. No que se refere à qualidade, foram avaliados itens envolvendo o conforto e a segurança do usuário e os serviços prestados pela ER. A qualidade da prestação do serviço foi verificada através das condições das instalações e da satisfação dos usuários

17 Fonte: Revista da AGERGS - Marco Regulatório n.º 4 18 Fonte: Revista da AGERGS - Marco Regulatório n.º 7 19 A Tabela 2 foi apresentada na secção 2 deste trabalho

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com relação aos quesitos de conforto, segurança, serviços acessórios (telefone, ponto de táxi, entre outros), higiene e limpeza. De acordo com Franceschini (2001), nas vistorias regulatórias realizadas, pode-se destacar que: as Estações Rodoviárias não acompanharam a evolução dos equipamentos existentes na mesma velocidade que os operadores; acentuada ausência do poder concedente, tanto junto ao concessionário quanto junto ao usuário (reclamações, sugestões, etc.); certa prepotência do concessionário para com o usuário (talvez em função do item acima), falta de orientação ao funcionário no trato com o usuário; falta de segurança; falta de conforto (salas de espera inadequadas) e limpeza, principalmente dos banheiros. Destaca-se ainda, a aceitação da AGERGS, por parte das concessionárias, como órgão regulador, o apoio a divulgações e enquetes com o usuário, o atendimento das recomendações propostas (dentro do possível), como limpeza dos banheiros, iluminação, conforto nas salas de espera e sinalização informativa.

Cabe ressaltar que as vistorias regulatórias tem centrado sua atenções na única norma existente para as ERs, o Ato n. º 31.512/99 do DAER. O referido ato exige dimensões mínimas para a sala de espera, depósito de bagagens e encomendas, largura dos guichês de venda de passagens, sanitários, fraldários e restaurantes, conforme a categoria da rodoviária. Porém, não oferece subsídios para o dimensionamento de número de boxes, número de guichês e a área do terminal de forma a oferecer as condições adequadas de conforto e segurança para os usuários.

As tabelas 6 e 7 apresentam alguns resultados obtidos com base nos dados levantados nas vistorias regulatórias realizadas pela AGERGS nas principais Estações Rodoviárias do Estado do RS no período de 2000 a 2003, de acordo com as exigências do DAER.

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Tabela 6 – Não conformidades das estações rodoviárias Exigência do Ato do DAER 2000 2001 2002 2003I - PRÉDIOConstrução de alvenaria 0% 0% 0% 0%Marquise de proteção de intempéries 17% 4% 7% 0%Acesso aos deficientes físicos 47% 38% 60% 38%Gare com plataforma 4% 5% 7% 8%II - VÃOS DE ILUMINAÇÃO E VENTILAÇÃOAberturas para o exterior 0% 0% 0% 0%Iluminação 0% 0% 0% 0%Ventilação 0% 0% 0% 0%Portas de acesso 0% 17% 13% 8%III - COMPARTIMENTOSIII.1 - SALA DE ESPERAPiso 0% 0% 0% 0%Paredes 0% 4% 7% 0%Área 0% 0% 0% 0%Pé direito 0% 4% 0% 0%III.2 - GUICHÊS PARA VENDA DE PASSAGENSComprimento 0% 0% 0% 0%III.3 - FRALDÁRIOPiso 77% 71% 40% 46%Paredes 77% 71% 40% 46%Pé direito 77% 71% 40% 46%Balcão 77% 71% 33% 46%Área 77% 71% 40% 46%III.4 - INSTALAÇÕES SANITÁRIASPé direito 0% 4% 0% 0%Área 0% 4% 0% 0%Piso 3% 4% 0% 0%Paredes 3% 4% 0% 0%Paredes internas 3% 4% 7% 0%Sanitário masculino 0% 0% 13% 0%Sanitário feminino 0% 0% 20% 0%Sanitário para funcionários 13% 19% 7% 8%III.5 - DEPÓSITO DE BAGAGENS E ENCOMENDASSaída 0% 13% 27% 23%Tamanho 0% 13% 20% 23%Área 0% 13% 20% 23%Balcão 0% 13% 27% 38%III.6 - ESCRITÓRIO DE FISCALIZAÇÃO DO DAERExistência obrigatória 8% 7% 7% 8%III.7 - BAR E RESTAURANTEExistência obrigatória 3% 0% 0% 0%Área 7% 0% 0% 0%III.8 - INSTALAÇÕES ESPECIAISBancos e cadeiras da sala de espera 0% 4% 7% 0%Inexistência de stands para venda de mercadorias 0% 4% 0% 8%Quadro de avisos de utilidade pública 23% 13% 7% 0%Sistema de som 16% 27% 13% 15% Fonte: Antunes e Silva (2004)

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Analisando-se as não conformidades apresentadas na Tabela 5 em relação às exigências do Ato do DAER, pode-se afirmar que os terminais rodoviários apresentam-se em bom estado de conservação. No entanto, algumas adequações nos acessos para deficientes físicos e nas instalações que tratam do fraldário precisam ser feitas para alcançar índices adequados de conformidade. O índice de não conformidade no item acesso para deficiente físico foi de 47% em 2000 e 38% em 2003, de 77% e 46% em 2000 e 2003, respectivamente, para fraldário.

O item sanitário para funcionários das ERs analisadas apresenta não conformidade de 13% em 2000 e 19% em 2001. A tabela apresenta ainda 23% dos terminais rodoviários vistoriados com não conformidade no que se refere ao depósito de bagagens e encomendas e, quanto à área e o local de saída dos volumes, 38% dos balcões de atendimento não se enquadravam nas especificações.

Nas instalações especiais, aparecem, com não conformidade, os itens “quadro de aviso de utilidade pública” (23% em 2000 e 0% em 2003) e “sistema de som” (16% em 2000 e 15% em 2003).

Do mesmo estudo, apresentam-se pela Tabela 6, os resultados de acordo com os parâmetros de qualidades AGERGS para os anos de 2000 a 2003.

Tabela 7 – Não conformidade das ERs segundo parâmetros AGERGS – 2000 a 2003.

NÃO CONFORMIDADEPARÂMETROS DE QUALIDADE AGERGS 2000 2001 2002 2003Telefones Públicos 0% 4% 7% 8%Serviços de informações 0% 29% 53% 54%Segurança 10% 48% 53% 46%Limpeza e higiene dos sanitários 7% 13% 20% 8%Limpeza e higiene da área de circulação 0% 0% 0% 0%Conforto da área de espera 0% 0% 0% 0%Sinalização indicativa interna 7% 13% 20% 0%Sinalização indicativa externa 13% 5% 13% 8%Separação da área de embarque/desembarque 20% 71% 100% 92%Marquise de proteção no ponto de táxi 38% 42% 47% 46%Fluxo/Tempo de atendimento normal 0% 0% 0% 8%

Fonte: Antunes e Silva (2004)

Pelos parâmetros de qualidade estabelecidos pela AGERGS, percebe-se que os itens de serviços de informações, segurança (em termos de presença de policiamento ou vigilância particular no local) e limpeza e higiene dos sanitários com elevados índices de não conformidade. A segurança aparece com não conformidade de 10% em 2000 e 46% em 2001, bem como a limpeza dos sanitários com 7% em 2000 e 8% em 2003.

Com valores elevados de não conformidade observa-se a falta de separação das áreas de embarque e desembarque e marquise de proteção contra intempéries no ponto de táxi.

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Dando continuidade às atividades regulatórias, em 2004, a AGERGS contratou, através de licitação, uma consultoria para auxiliá-la na elaboração de um diagnóstico das 321 ERs existentes no Estado na oportunidade.

Embora, iniciativas anteriores tenham sido empreendidas no sentido de se construir indicadores de qualidade para as ERs do Estado, foi com a realização do Diagnóstico e com base nas experiências acumuladas, que a AGERGS pode efetivar a construção do indicador de qualidade das ERs do Estado relativo à estrutura física, o IEF.

Em 2006 foram construídos os Indicadores de Estrutura Física - IEF das ERs do litoral norte. Estão em construção os IEFs das ERs da região da serra gaúcha e das ERs classificadas como de primeira categoria e a segunda remessa do IEF das ERs do litoral norte, visando acompanhar a evolução dos mesmos comparativamente aos de 2006. Até o final de 2007 espera-se concluir estes indicadores.

No aspecto da modicidade tarifária e equilíbrio econômico-financeiro da concessão, a atuação da AGERGS tem se limitado a revisar ou homologar as tarifas do transporte, as quais incluem o percentual da comissão das ERs e impactam nas suas receitas, uma vez que os atuais contratos de concessão das ERs configuram-se como contratos onde o risco é totalmente assumido pelo concessionário, sem responsabilidade por parte do Estado com o equilíbrio econômico-financeiro do contrato e nem com a modicidade das tarifas. Também se destacam ações individualizadas e localizadas efetivadas pela AGERGS na sua função de regulação das ERs tais como: atendimento de reclamações dos usuários via ouvidoria e encaminhamento para resolução do problema; atendimento a demandas do Ministério Público.

Embora a concentração das atividades regulatórias da AGERGS tem sido na realização de vistorias regulatórias, outra atividade que tem apresentado resultados são as pesquisas anuais de opinião sobre a qualidade dos serviços efetuada junto aos usuários voluntários cadastrados20 na AGERGS e as pesquisas de opinião periódicas realizadas junto ao público usuário das ERs.

O resultado destas pesquisas é divulgado as empresas concessionárias e ao público em geral e encaminhadas ao DAER para que este tome conhecimento dos problemas e adote as ações para melhorar o serviço, quando necessário. O Gráfico nº 1 apresenta o índice para os serviços prestados pelas ERs segundo a dimensão-conceito.

20 O Cadastro de Usuários Voluntários está regulamentado pela Lei 11.075, de 06 de janeiros de 1998, que instituiu o código Estadual de Qualidade dos Serviços Públicos. É facultado a todo cidadão maior de idade residente no Rio Grande do Sul.

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Gráfico n. º 1 - Índice para os serviços prestados pelas Ers

segundo a dimensão-conceito.

Fonte: AGERGS

Da mesma forma, a tabela 8 apresenta a síntese do resultado da avaliação dos atributos por categoria de estação rodoviária.

63,47

56,66

71,10

68,75

71,42

66,46

50

55

60

65

70

Índi

ce

Tangibilidade Segurança Confiabilidade Prestabilidade Empatia TotalDimensão

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Tabela 8- Síntese do resultado da avaliação dos atributos por categoria de estação rodoviária – ano de 2006

Especial Primeira Segunda Terceira QuartaQuantidade de guichês/balcões para a venda de passagens

Tempo de espera nos guichês/balcões para a venda de passagensSimpatia e cordialidade dos funcionários dos guichês/balcões de venda de passagens

Horário de funcionamento dos guichês/ balcões de venda de passagensConservação do prédioConforto em geral da estaçãoLocalização da estação rodoviáriaAcesso à rodoviáriaIluminação da estação rodoviáriaSinalização interna da estação rodoviária

Local para estacionamento de veículos

Simpatia e cordialidade do funcionários do balcão de informaçõesSimpatia e cordialidade do serviço de informações por telefoneSegurança contra roubos e assaltos na estação rodoviáriaHigiene e limpeza dos banheiros gratuitosHigiene e limpeza da estação rodoviária em geralServiço de encomendasQuantidade de telefones públicos

Caixas eletrônicos/agência dos correiosServiço de táxiLanchonetes e restaurantesBancas de jornal e revista

Tv´s para quem espera/Som ambienteQuantidade de passagens oferecidasQuantidade de locais para sentar enquanto aguarda o ônibusSatisfação geral com a estação rodoviária

ATRIBUTOCATEGORIA DA ESTAÇÃO RODOVIÁRIA

TOTAL

Fonte: AGERGS (2006)

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As marcações em azul indicam que pelo menos 75% dos respondentes estão satisfeitos, enquanto que as marcações em amarelo indicam que entre 60% e 75% de respondentes satisfeitos. Já as marcações em vermelho demonstram que menos de 60% estão satisfeitos.

A pesquisa abordou também a questão do preço do serviço, buscando verificar a relação entre preço e qualidade, segundo a visão do usuário. Os resultados mostram que 56,1% dos usuários consideram-no justo, mas 41,1% acham o preço caro, e apenas 1,6% considera a taxa21 barata. Os resultados encontram-se na Tabela 9.

Tabela 9 Distribuição dos entrevistados conforme a avaliação da taxa de utilização

AVALIAÇÃO DA TAXA DE UTILIZAÇÃO RESPONDENTES PERCENTUAL

Cara 890 41,1

Justa 1216 56,1

Barata 35 1,6

Não sabe/não responderam 25 1,2

TOTAL 2166 100,0 Fonte: AGERGS (2006)

Para aqueles que consideraram a relação taxa/qualidade cara, foi feita uma nova pergunta para captar seu motivo, cujos resultados encontram-se na Tabela10. Desses, 46,0% acham que o preço deveria ser diminuído, estando satisfeitos com a qualidade do serviço, por outro lado, 54,0% consideram a taxa cara porque acreditam que a qualidade do serviço deveria ser maior.

Tabela 10 Distribuição dos entrevistados conforme procedimento de ajuste do valor da taxa

PROCEDIMENTO DE AJUSTE RESPONDENT

ES PERCENTUAL

Diminuir o preço e manter a qualidade 409 46,0

Manter o preço e aumentar a qualidade 481 54,0

TOTAL 890 100,0 Fonte: AGERGS (2006)

21 A taxa de serviço da ER está representada por um percentual de 11% sobre o valor da passagem

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Um aspecto importante que se tem observado pela experiência acumulada, é que as práticas vigentes de comercialização de passagens pelas ERs, não atendem as expectativas dos usuários e dos operadores de transporte. Dentre as deficiências observadas destacam-se: falta ou insuficiência de informações ao público sobre serviços disponíveis em outras estações rodoviárias, conexões, preços de passagens e horários de partida e chegada; não há disponibilidade de venda de passagens de ida e volta ou de conexões; reduzido nível de automação.

Quanto à estrutura regulatória, existe um conflito de competências, pelo menos no entendimento das partes envolvidas (Órgão Gestor, Agência Reguladora e Concessionárias), entre órgão gestor e agência de regulação. Este conflito de competência se estende ao transporte intermunicipal de passageiros como um todo e não só no que tange a regulação dos serviços prestados pelas ERs.

O fato é que as concessões do serviço de transporte de passageiros (inclusive as ERs) são muito mais antigas que as Agências de Regulação22, razão pela qual os serviços de transporte de passageiros encontram-se com uma boa base de regulamentação, quer advindas de leis quer advindas de atos normativos de Conselhos de Transporte ou ainda dos órgãos gestores. Surgem assim, discussões sobre qual é o papel de Poder Concedente (e do Órgão Gestor) do serviço de transporte de passageiros e qual é o papel que caberia as Agências de Regulação nesta área. No caso da AGERGS, por exemplo, dependendo da interpretação que se dá à lei criadora encontram-se conflitos entre a função que a Agência deveria exercer com a função dos órgãos gestores (representantes do Poder Concedente).

Este novo ator (a Agência de Regulação), que tem entre seus objetivos: (i) harmonizar os interesses entre usuários, concessionários e o Poder Concedente; (ii) buscar a modicidade tarifária; (iii) e manter o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos, e que se apresenta como uma entidade autônoma e independente, eqüidistante do Poder Concedente, das concessionárias e dos usuários, no intuito de cumprir com seus objetivos regulatórios, muitas vezes toma decisões regulatórias que divergem das ações do Órgão Gestor. Estas divergências acabam provocando conflitos entre os atores envolvidos no processo, pois antes da existência da Agência de Regulação a última palavra em matéria regulatória era sempre do órgão Gestor.

22 Dentre as diversas Agências de Regulação que surgiram no Brasil na última década, muitas têm como atribuição executar a regulação dos serviços de transporte público de passageiros. No âmbito federal surgiu a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), já os estados federados constituíram suas próprias Agências que atuam em diversas áreas de regulação, entre elas o transporte público de passageiros.

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5 MODELOS DE REGULAÇÃO

Como visto na seção anterior, as atividades exercidas pelas ERs no Estado do Rio Grande do Sul são prestadas em regime de exclusividade, pois em cada município só é permitida a instalação de uma única ER, podendo ser considerada como uma atividade típica de monopólio em relação à qualidade e quantidade dos serviços oferecidos aos usuários do sistema.

No que se refere aos preços praticados, a ER não tem poder sobre sua definição, uma vez que a sua receita depende de uma comissão sobre os bilhetes de passagem por ela emitidos para as linhas do transporte intermunicipal que dela partem.

Algumas medidas regulatórias devem ser estabelecidas para controlar o poder de monopólio que as ERs podem explorar na quantidade e qualidade dos serviços oferecidos e também, no sentido de estabelecer uma relação entre função de produção e receita, pois, no modelo atual, a forma de remuneração dos serviços prestados pelas ERs no Estado está dissociada da função de produção. Não há uma relação de causa e efeito entre os serviços prestados, seus custos e a sua remuneração, uma vez que as ERs recebem um percentual sobre o valor das passagens por ela emitidas. Emissão de bilhetes de passagens para viagens mais longas com valor mais elevado de tarifa proporciona ganhos maiores que a emissão de passagens para viagens mais curtas. Tanto num caso como no outro o esforço despendido para a prestação de serviço é o mesmo.

A pergunta principal que deve ser respondida é se os regulamentos limitam o poder do monopólio no sentido de melhorar a eficiência da ER e como o regulamento influenciaria o equilíbrio entre a eficiência produtiva e alocativa? As atividades da ER poderiam ser exploradas com o poder do monopólio, devidamente regulamentadas e reguladas. Já as atividades comerciais realizadas numa ER, tal como lojas, restaurantes, tabacarias, hotel, serviços de banco, etc. a competição é desejável.

Segundo Cunha Filho (1998), a rigidez dos regulamentos dos serviços de transporte, a falta de agilidade no atendimento de novas demandas e a inexistência de uma visão mercadológica no setor, são algumas deficiências atuais que precisam ser sanadas, visto que são fatores potenciais para o surgimento do transporte informal. Surgindo o transporte informal, o transporte irregular fica enfraquecido e perde competitividade podendo colocar em risco todo o sistema.

A competitividade e a concorrência no setor de rodoviárias devem ser buscadas, via licitação competitiva (leilão de Demsetz), por controle de entrada no mercado, e não com várias empresas explorando este serviço, o que o tornaria custoso e inviável. Não só na hora de definir os critérios para a licitação como na gestão e regulação do contrato de concessão o modelo regulatório deve estar claramente definido. Tal modelo deve levar em consideração os princípios básicos da regulação; garantir o equilíbrio financeiro do contrato e buscar a modicidade tarifária sem esquecer a adequação do serviço. O processo de controle de entrada se daria via franchise bidding (leilão de Demsetz).

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O trabalho de Demsetz (1968) consiste na proposição inicial do modelo de franchise bidding, caracterizando a concorrência pelo mercado como um mecanismo capaz de minimizar os problemas alocativos incorridos em monopólio natural. Souza Junior (2004: p. 70), ao analisar o sistema de franchise bidding proposto por Demsetz, afirma que:

o mecanismo consistiria no estabelecimento da concorrência pelo mercado ao invés da tradicional competição realizada dentro dos próprios mercados, tendo-se em vista a impossibilidade dessa modalidade no caso dos monopólios naturais. O método de concorrência for the field indicado consiste em um mecanismo de leilão cujo critério corresponde à escolha do melhor conjunto preço-qualidade ofertado.

Para Posner (1972), o mérito do mecanismo de franchise bidding seria induzir o monopolista a praticar preços concorrenciais em prejuízo à divisão de lucros ou serviços com o concedente, e, estritamente em conformidade com o interesse dos usuários. Ainda no que se refere aos leilões, Souza Junior (2004: p. 152) afirma que:

O conhecimento preciso dos custos realmente incorridos pelo ente regulado consiste no maior desafio imposto ao órgão regulador, o que caracteriza a igualdade entre custo e receita marginal uma tarefa de difícil aplicabilidade prática, tornando-se interessante à utilização do franchise bidding na fase pré-contratual, independentemente do nível e do formato regulatório a ser posteriormente empregado.

Para Souza Júnior (2004) mesmo em situações onde seja possível a adoção exclusiva do leilão de Demsetz, o aparato técnico necessário ao sucesso do mesmo exige uma infra-estrutura institucional semelhante ao desenho de uma agência reguladora. O autor faz referência inclusive às próprias alternativas propostas por Demsetz para a minimização das incertezas a que estão expostos os contratos de longo prazo. Assim, Demsetz (1968) propõem a constituição de instrumentos essencialmente regulatórios, tais como: (i) a disponibilidade de experts na formatação das concessões; (ii) a previsibilidade de cláusulas revisionais; (iii) a contratação de auditorias contábeis e serviços de consultoria. Já Williamson (1985) destaca que os investimentos em indústrias de infra-estrutura demandam grandes volumes de custos afundados (sunk cost) e um grau elevado de especialização dos ativos investidos, isto é, os ativos não podem facilmente ser transferidos para outras atividades. Estas indústrias apresentam importantes economias de escala e um elevado interesse político porque envolvem um grande número de consumidores, partes interessadas, e eleitores. Em função dos investimentos serem afundados e politicamente sensíveis, os políticos podem agir oportunisticamente exigindo novas metas ou impondo custos extras às firmas reguladas, depois que os investimentos já foram feitos. Pelo fato dos ativos não serem facilmente transferíveis para atividades alternativas, tais como estações rodoviárias de grande e médio porte, os investidores não estão preparados para este novo ambiente e novas circunstâncias impostas pelo comportamento oportunista dos políticos, resultando em retornos mais baixos ao investimento ou, simplesmente, ocorrendo expropriações de capital. Diante do risco de expropriação administrativa provocada pelos governos futuros, às firmas são desanimadas de

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participar no processo de privatização em mercados novos, diminuem suas ofertas em disputas por concessão, ou atrasam a modernização tecnológica em mercados existentes.

Para Correa et al. (2006) os governos têm que resolver o problema de credibilidade relativo ao compromisso de garantir o direito de propriedade no longo prazo. Delegando poderes às agências reguladoras independentes, o executivo assegura aos investidores privados que não poderá intervir arbitrariamente no mercado (contrato) e expropriar rendimentos depois que os investimentos são afundados (diminuindo os retornos sobre os investimentos ou provocando expropriações administrativas dos investidores após a privatização com tarifas mais baixas). Deste modo, a delegação de poderes à agência de regulação independente é uma solução para um problema intertemporal: abandonando interesses de curto prazo, os atores políticos podem minimizar o risco de expropriação (risco regulatório) e seus efeitos nos custos e na disponibilidade do capital privado, assim beneficiando-se a longo prazo. A estabilidade das regras e a credibilidade são ingredientes chaves deste ambiente. O grau de delegação reflete o grau a que o executivo e o poder legislativo, ou ambos procuram amarrar suas mãos a fim de adquirir a credibilidade.23

Para Levy e Spiller (1994) afora as instituições regulatórias, a matriz institucional de um país - as relações executivo–legislativo, o processo judicial de resolução de disputas, a capacidade organizacional - é um elemento central da questão da credibilidade, pois a combinação de grandes investimentos em ativos duráveis e específicos e a forte politização em torno dos serviços de utilidade pública implica que tais serviços estão particularmente expostos a uma expropriação administrativa de suas quase-rendas via fixação de tarifas abaixo do custo médio de longo prazo e de outros requerimentos. Segundo eles, as formas das instituições legislativas e executivas de um país influenciam a natureza dos problemas regulatórios. Portanto, a questão crucial que se coloca é em que medida a estrutura e a organização destas instituições impõe restrições sobre a ação governamental (limitam o comportamento oportunista do governo). A idéia fundamental dos autores é que as instituições políticas e sociais não afetam somente a capacidade de restringir as ações administrativas, mas também tem um impacto independente sobre o tipo de regulação que pode ser implementado e, portanto, sobre o comprometimento e a flexibilidade regulatória.

Outro ponto que merece destaque diz respeito ao estabelecimento de uma atividade regulatória adequada24. Entretanto isto depende da estrutura institucional subjacente ao país, que está relacionada à existência de agências regulatórias independentes e financeiramente autônomas, as quais permitam a resolução de conflitos que são inerentes à atividade regulatória, através de mecanismos que incentivem a distribuição eficiente dos riscos e que ao mesmo tempo garantam o equilíbrio econômico-financeiro da concessionária25, além de um judiciário eficiente e de uma burocracia competente e treinada.

Estache, Romero e Strong (2000, p. 267-268) destacam que, no estabelecimento do acordo de concessão rodoviária deveriam ser levados em conta vários aspectos importantes: (i) a definição do contexto legal; (ii) a experiência administrativa; (iii) os custos estimados do projeto; (iv) as regras de avaliação dos ativos; (v) o conteúdo econômico dos documentos técnicos; (v) os vários tipos de garantias; (vi) a identificação dos vários tipos de riscos e sua 23 Conferir Pereira et. AL (2003). 24 Conferir Pinto e Giambiagi (2000, p. 7). 25 O equilíbrio econômico financeiro da concessão pode ser definido como sendo o ponto em que a Taxa Interna de retorno (TIR) observada é igual àquela estabelecida, quando apresentada a Proposta de Tarifa pela licitante vencedora (concessionária). Esse equilíbrio, de um modo geral, quando ameaçado, pode ser restabelecido através da adequação ou da revisão de tarifa.

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distribuição entre as partes; (vii) o estabelecimento de direitos e obrigações; (viii) as regras de penalidade; (ix) o regime regulatório; (x) a informação que o operador irá requerer prover ao regulador; (xi) as condições de aceitação; (xii) as limitações da competição; (xiii) os direitos de acesso a outras partes; (xiv) a designação de término do contrato; (xv) as regras de negociação; (xvi) resolução de disputas.

Para Estache e Rus (2000, p.48-49), a efetividade da regulação iria depender em

grande parte da extensão da claridade e das responsabilidades atribuídas aos agentes envolvidos no processo regulatório em seus vários aspectos. Deste modo, a clara definição das várias questões envolvidas não geraria conflitos e incerteza jurídicas que levaram incerteza ao processo regulatório. A tabela 11 fornece um resumo da divisão do trabalho sugerida como indicador.

Tabela 11 – Divisão do Trabalho entre o Regulador e o Governo Características Governo Regulador Outras entidades Estrutura legal e política setorial x Planejamento x Mecanismo de privatização x Impostos e subsídios x Concessões e leilões x Precificação x Controle e penalidades x Regulação Técnica x Padrões de qualidade x x Regulação ambiental x x Segurança x x Saúde x x Política Antitruste x x Fonte: Estache e Rus (2000, p.48).

Observa-se assim, que o problema encontrado não é a questão do mercado versus o Estado, mas dos mecanismos institucionais específicos que podem trazer incentivos e informação aos agentes econômicos privados, e o Estado, que os leve a se comportar de forma socialmente racional.

As relações entre as instituições e os indivíduos ou grupo de indivíduos são efetivadas em termos de contrato. Qualquer transação econômica que não seja “à vista” - podem ser representadas como contratos entre duas partes, que implicam em um contexto intertemporal. Essa intertemporalidade abre a possibilidade de não cumprimento de promessas ou contratos. As instituições cumprem o papel essencial de garantir tais contratos, conferindo credibilidade às relações sociais em uma economia de mercado.

Os contratos, especialmente os de longo prazo como são na maioria das vezes os contratos de concessão, quase sempre são incompletos, ou seja, não possibilita a estipulação de uma ampla gama de contingências futuras que podem vir a afetar a interação entre as partes. Surge assim, a possibilidade da exploração oportunista de mudanças nessa interação. Para Melo (2000) o oportunismo descreve à discrepância entre o comportamento dos indivíduos ex ante e ex post numa situação contratual.

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O comportamento oportunista pode ser tanto das firmas contratadas quanto do governo. Para evitar comportamentos oportunistas exige-se uma estrutura regulatória com credibilidade. A credibilidade regulatória leva a redução de custo e ampliação da capacidade de atrair investimentos. É necessário que se tenha um ambiente regulatório que garanta os contratos e estabeleça uma ambiente legal estável para que seja possível a atração de investimentos para a economia. Assim, deve-se ter claro que as mudanças operadas no papel do Estado, que tomaram forma de processos de privatização de serviços de infraestrutura, devem sempre ser acompanhadas da criação de um marco regulatório claro e transparente que promova a concorrência, em virtude da presença de componentes de monopólio natural na organização industrial das atividades de serviços públicos. 6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

O objetivo deste trabalho foi analisar a regulação econômica das estações rodoviárias

(também conhecidas como terminais rodoviários) do ponto de vista teórico e empírico tomando por base a experiência gaúcha no período de 1997 a 2007.

O exame da questão da regulação das concessões dos serviços de estação rodoviária no

Estado do Rio Grande do Sul, em especial na experiência acumulada desde 1997, ano de criação da AGERGS, demonstra que, tanto os investimentos em infra-estrutura como o ressarcimento dos custos operacional do concessionário foi sustentados pelas receitas operacionais.

A ação do Estado no que se refere à remuneração do concessionário limitou-se a fixar

as tarifas do setor através de uma comissão percentual fixa e idêntica, incidente sobre o valor das passagens e das encomendas. O modelo atual também estabelece uma classificação das estações rodoviária em função do faturamento das mesmas, ou seja, quanto maior é o faturamento maior são as exigências em termos de instalações. As ERs operam o serviço em regime de monopólio, uma vez que em cada município só é permitida a instalação de uma ER.

O principal problema é que, este modelo de classificação e de remuneração não guarda

relação com a função de produção, ou seja, está desvinculada do movimento de passageiros, função principal da ER. O resultado desta prática pode resultar em desequilíbrios no atendimento da qualidade do serviço, aliás, como se observa nas atividades regulatórias efetuadas pela AGERGS e pelo DAER, que apontam para um nível de qualidade dos serviços, em muitos casos, inadequado. Além de configurar-se como um modelo de contrato onde todo o risco é assumido pelo concessionário, não apresenta para o usuário a relação custo benefício pelo serviço prestado, uma vez que imputa maiores preços para as viagens mais longas, sendo que o serviço recebido é o mesmo que o de uma viagem mais curta. Como visto, trata-se de um sistema de concessão de serviço público em regime monopolista que apresenta deficiências em seu modelo que pode estar causando prejuízos aos usuários, aos concessionários e ao Estado, uma vez que não está sendo praticado de forma a satisfazer as qualidades exigidas.

O modelo regulatório deve ser aperfeiçoado, introduzindo mecanismos de incentivos às firmas reguladas de forma a atingir os objetivos do sistema e buscar uma relação de custo-benefício mais equilibrada para o usuário e para a sociedade como um todo.

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O fortalecimento das instituições regulatórias também se torna fundamental, em especial da agência reguladora, tornando-a cada vez mais independente e autônoma com vistas ao aumento da governança e da credibilidade regulatória.

Em relação ao atual modelo de concessão e regulação, algumas recomendações ser apresentadas, tais como: (i) adotar novos critérios de classificação das estações rodoviárias, considerando, por exemplo, o volume de passageiros transportados e não a receita como o critério atual; (ii) criar um novo sistema de remuneração que leve em consideração o equilíbrio econômico – financeiro do contrato de concessão e a função de produção (processamento de passageiros), e a contraprestação do serviço em relação ao valor pago pelo usuário, podendo ser, a exemplo dos aeroportos, uma taxa de embarque que compreenda pelo menos os fatores apontados; (iii) criar mecanismos regulatórios, do tipo incentivos regulatórios como defende Sappington (1994). A regulação por incentivos é aquela funciona com implementação de regras que encorajam uma firma regulada a alcançar os objetivos desejados, garantindo algum poder, mas não completo para a firma regulada. Segundo Berg (2000) é importante levar em consideração três elementos básicos para a regulação por incentivos: (i) o uso de prêmios e penalidades induzem o regulado à melhoria do seu desempenho; (ii) a necessidade de participação do regulado na fixação das metas que serão estabelecidas, ou seja, as metas são definidas conjuntamente e não unilateralmente ditadas pelo regulador; (iii) a decisão de como atingir as metas é tomada pelo regulado. As ações específicas não são ditadas pelo regulador, o que permite ao regulado utilizar suas informações internas e a experiência dos seus administradores e de seu corpo técnico de modo a estabelecer procedimentos apropriados que conduzam à melhora do seu desempenho; (iv) introduzir instrumentos que reduzam a assimetria de informações, implantando, por exemplo, uma contabilidade regulatória e outros sistemas de informações que permitam de forma sistemática medir a qualidade dos serviços; (v) promover estudos de viabilidade econômica para as novas concessões.

O presente estudo não teve o objetivo de esgotar o assunto cabendo outras pesquisas em relação às estações rodoviárias como uma análise aprofundada da pesquisa de satisfação junto aos usuários dos serviços realizada pela AGERGS em 2006, o acompanhamento dos indicadores de qualidade que estão em desenvolvimento, modelos de estudo de viabilidade econômica e financeira para as próximas concessões e modelos de remuneração dos serviços.

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