Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM Laboratrio de Administrao Municipal LAM ABSTENO E INTERESSE PESSOAL DO VEREADOR AGOSTO / 2008 ABSTENO E INTERESSE PESSOAL DO VEREADOR Instituto Brasileiro de Administrao Municipal IBAM Largo IBAM no 1 Humait 22271-070 Rio de Janeiro RJ Tel.: (21) 2536-9797 Fax: (21) 2266-4395 E-mail: ibam@ibam.org.br Web: www.ibam.org.br permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte Trabalho elaborado por: Gustavo da Costa Ferreira M. dos Santos Assessor Jurdico do IBAM O Laboratrio de Administrao Municipal - LAM a unidade do IBAM que tem como misso oferecer aos Governos locais instrumentos da gesto pblica medianteassistnciatcnicadistncia.Entreostrabalhosoferecidospelo LAM,destacam-semodelosdeatosnormativosedemaisdocumentosque apoiemasAdministraesMunicipaisaviabilizaraorganizaoeo funcionamento dos seus servios. Criadoem1958,oLAM,ncleoresponsvelpelaproduodeidiase solues aos anseios das comunidades locais, ao longo de sua existncia, vem utilizandodiferentesmetodologiasdetrabalho,sempreemsintoniacomas transformaes jurdico-institucionais enfrentadas pelo pas. O desenvolvimento de produtos pelo LAM resulta do apoio sistemtico que as Prefeituras,CmarasMunicipaisedemaisentidadesassociadasdoao Instituto, atravs de suas contribuies anuais.

Laboratrio de Administrao Municipal LAM2 SUMRIO I INTRODUO.4 II - INTERESSE PRIVADO E INTERESSE PBLICO.5 A) INTERESSE DIRETO E INDIRETO.5 B) DEVER DE ABSTENO DO VEREADOR.6 C) INTERESSES PRIVADOS QUE NO ENSEJAM DEVER DE ABSTENO.8 D) INTERESSES PRIVADOS QUE ENSEJAM DEVER DE ABSTENO.10 III DEVER DE PARTICIPAO E ABSTENO DE VOTO.12 IV - DIFERENA ENTRE ABSTENO E VOTO NULO.15 V PROCEDIMENTOS DE VOTAO E A MANIFESTAO DA VONTADE DO PARLAMENTAR.16 A) PROCEDIMENTO SECRETO.16 B) PROCEDIMENTOS SIMBLICO E NOMINAL.16 C) PROCEDIMENTO ELETRNICO.18 VI ABSTENO E QUORUM.19 VII EXEMPLOS PRTICOS.24 A) LEIS DE EFEITOS CONCRETOS.24 B) RAZES DE FORO NTIMO.25 C) RESPONSABILIZAO POLITICO-ADMINISTRATIVA DOS VEREADORES.26 D) LEIS TRIBUTRIAS.26 E) LEIS AMBIENTAIS.28 F) LEIS URBANSTICAS.29 G) REGIME JURDICO DOS SERVIDORES.30 H) LEIS QUE FIXAM A REMUNERAO DOS VEREADORES.31 I) LEIS QUE FIXAM A REMUNERAO DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E SECRETRIOS MUNICIPAIS.31 VIII CONCLUSO.32 BIBLIOGRAFIA35 Laboratrio de Administrao Municipal LAM3 I INTRODUO. Aticanoexercciodaatividadeparlamentarassuntoqueestna ordem do dia. Se, por um lado, h flagrantes e notrios abusos perpetrados por algunsdosnossosrepresentantesnoPoderLegislativo,porvezeshexcessos quando da avaliao e retaliao de condutas aceitveis do ponto de vista tico e jurdico por parte das instncias fiscalizatrias estatais e pela imprensa. ACmaradeVereadoresrgoaoqualincumbemdecises polticasdamaiorrelevncia,derepercussesprofundas,extensaseafetas vidadetodososcidados,razoporqueosEdisestopermanentemente sujeitosacrticaseavaliaesquantosuaatuao.Muitasvezes,tnuee sutilafronteiraentreaprobidadeeaincorreo,devendooparlamentarestar atentoaoslimitesdesuaatuaoesformasdeimpediroquestionamentode suas atitudes quando do exerccio do elevado mnus pblico que lhe atribudo. Nopresenteartigo,abordaremosumimportanteepolmicotema relacionadodiretamenteticaeaodecoroparlamentar:aabstenode participaoemdeliberaonocasodehaverinteresseparticularemseu resultado. Afinal, o que constitui um interesse particular que seja apto a impedir a participaodoEdilnasdeliberaes?Arelevncia da questo mais evidente quandoseobservaqueoimpedimentoparticipaonasdeliberaes cerceamentodeumdireitoconstitucionalmenteasseguradoaoVereador,que somentepodesertolhidonapresenaderelevanterazojurdicaigualmente tutelada pela Constituio. Emprimeirolugar,tentaremosestatuir,emtese,parmetrosparao estabelecimentodequalmodalidadedeinteresseprivadodoVereadorseria contrriaaoatendimentodointeressepblicoprimrioedobemcomumeque, porcontadisso,obstariasuaparticipao na deliberao da Cmara. Conforme demonstraremosnopresentetrabalho,muitasvezesaconcretizaodo interessepblicoocorre,justamente,quandosoatendidosalgunsinteresses privados legtimos dos cidados. Perscrutaremos,tambm,questesprocedimentaisrelevantese complexas,taiscomoasformasdemanifestaodevontadedoVereador quando das deliberaes parlamentares, conseqncias da absteno no clculo doquorumesuasrepercussesnoresultadodasvotaesocorridasnombito do Poder Legislativo. Porfim,tentaremoslistar,demaneiraexemplificativa,algumas situaesprticascomasquaispodemsedepararosVereadoresemsua atividade na Cmara, de modo a facilitar o trabalho da Mesa Diretora. Laboratrio de Administrao Municipal LAM4 II - INTERESSE PRIVADO E INTERESSE PBLICO. A) INTERESSE DIRETO E INDIRETO. EmtodoprojetodeleisujeitodeliberaodaCmara,podemos distinguirdoistiposdeinteresse:interesseimediatooudireto,consistentena necessidade de regulamentao de determinada matria; e o interesse mediato ouindireto,oqualrepresentaasaspiraes,desgnios,entendimentose convicesdiferentesqueexistemnasociedadeacercadamelhorsoluo legislativaacercadeumassunto.Nessesentido,fundamentalaliodeJos Afonso da Silva: Anecessidadederegulamentaolegislativadequalquer matria determinada pelo imperativo de disciplinar os interesses relativos a ela;nohouvesselutasdeinteressessobredeterminadamatria,tambm no haveria necessidade de regulament-la atravs de lei. (...). Porasevquematriaeinteressenoseconfundemea distinotemobjetivosprticosnaformaodalei.Ento,numalei encontramosaregulamentaodamatriaearegulamentaodos interessesvinculadosaela.(...)Masissonoslevaria,dequalquerforma,a umaulteriordiferenciaoentreinteressedireto,constitudopelamatria regulamentada,einteresseindireto,representadaporumaparticular modalidadedeauferimento;valedizer:diretamente,regulamenta-secerta matria, mas por meio dessa regulamentao indiretamente, pois o que sequerregulamentarosinteressesqueelasuscita:protegendouns juridicamente e, juridicamente, repelindo outros.1 Parailustrarosignificadodasduasdiferentesmodalidadesde interessediretoeindiretopodemoscitaradeliberaolegislativaacercada prestaodeserviosdetelecomunicaesnopas.Emfacedo desenvolvimentodosmeiosdecomunicao,dosurgimentodenovas tecnologias e da necessidade de regulamentao estatal sobre a matria, no h dvidaacercadaexistnciadeuminteressediretoouimediatonaediode normas legais sobre o assunto. No entanto poca da edio do marco legal das telecomunicaes,emmeadosdadcadade90,havianoCongressoNacional gruposquerepresentavamaspiraesmuitodiferentesdicotmicas,at quanto forma de prestao destes servios: alguns defendiam que os servios deveriamserprestadosdiretamentepeloEstado;outros,quedeveriamser privatizadoseprestadosporparticulares,mediantefiscalizaodeagncia reguladora.Observa-se,portanto,queestasdiferentesacepeseopes legislativasrepresentaminteressesindiretosoumediatos,balizadospor diferentesideologiasedesgniosdiversosrelacionadosmatriasubmetida deliberao legislativa.

1 SILVA, Jos Afonso da. Princpios do processo de formao das leis no direito constitucional. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1964, p. 142-143 Laboratrio de Administrao Municipal LAM5 B) DEVER DE ABSTENO DO VEREADOR. Pertinenteanalisar,portanto,aobrigatoriedadedeabstenodo Vereadorcasohajainteresseparticularseunaaprovaooureprovaode determinadadeliberao.Emborasejaadmitidaaexistnciadeinteresses diversos,multifrioseplurais,legitimamenterepresentadospelosparlamentares na atividade legiferante, no so todos eles passveis de serem chancelados pelo Vereadorpormeiodeseuvoto.Maisumavez,valemo-nosdaliodeJos Afonso da Silva: Oatodeiniciativalegislativasepecomoatoquecontmno sapropostadedisciplinar,mediantelei,emsentidotcnico,umadada matria,mastambmapropostaderegulamentaraquelesinteresses particulares que o titular do poder de iniciativa sustenta em relao matria indicada. Acrescentamos, em harmonia com o que deixamos expresso mais atrs,queadisciplinao,oumelhor,anecessidadededisciplinar juridicamenteosinteressescontrastantesemtornodecertamatriaque predeterminaaregulamentaodamatriamesma.Numregime autenticamentedemocrticoosinteressesaprotegerjuridicamentena regulamentaodequalquermatriahodeser,necessariamente,os dacoletividade,osquelevemaodesfrutamentodobemcomum,do bem estar coletivo.2 (grifo nosso) Ora,oart.1daConstituiodaRepblicaexpressaocarter democrticodonossoEstadodeDireito.Aabstenodeparlamentaremcaso deinteresseparticularquenotenhafulcronoatendimentoaobemcomume aos interesses da coletividade decorre, tambm, do art. 37, caput da CRFB, que elevaosprincpiosdaImpessoalidadeedaMoralidadeaorientadoresda atividade do Estado e que tm aplicabilidade imediata e no dependem de norma infraconstitucionalparaaproduodeseusefeitostpicos.Engana-sequem achaquetaisprincpiosdevemserobservadossomentequandodaatividade estatal executiva, de cunho administrativo tambm so princpios orientadores da atividade legislativa. Nesse sentido, j se posicionou reiteradamente o STF: Oprincpiodamoralidadeadministrativaenquantovalor constitucional revestido de carter tico-jurdico condiciona a legitimidade eavalidadedosatosestatais.Aatividadeestatal,qualquerquesejao domnioinstitucionaldesuaincidncia,estnecessariamente subordinada observncia de parmetros tico-jurdicos que se refletem na consagraoconstitucionaldoprincpiodamoralidadeadministrativa.Esse postuladofundamental,queregeaatuaodoPoderPblico,confere substncia e d expresso a uma pauta de valores ticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado."3 (grifo nosso) O interesse pblico deve orientar, sempre, a atividade legislativa, no podendooVereadoragiremseuprprionome.Afinal,oparlamentar

2 Ibid., p. 145 3 ADI 2.661-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 5-6-02, DJ de 23-8-02 Laboratrio de Administrao Municipal LAM6 representante dos interesses da populao e, no, de seus prprios interesses. Nesse sentido, ensina Hely Lopes Meirelles: A atribuio precpua do vereador a apresentao de projetos deatosnormativosCmara,comaconseqenteparticipaonasua discusso e votao. Como membro do Poder Legislativo local, tem o direito departicipardetodososseustrabalhosesesses,devotareservotado paraoscargosdaMesaedeintegrarascomissesnaformaregimental, sem o qu no poder desempenhar plenamente a representao popular de queestinvestido.Casosh,porm,emque,porconsideraesdeordem moralou de interesse particular nos assuntos em discusso, dever abster-sedeinterviredevotarnosassuntosemdiscusso,deverabster-sede intervir e votar nas deliberaes, justificando-se perante o plenrio.4 Ademais, o art. 55, 1, estabelece: Art. 55. Omissis. (...) 1.incompatvelcomodecoroparlamentar,almdoscasos definidos no regimento interno, o abuso das prerrogativas asseguradas a membro do Congresso Nacional ou a percepo de vantagens indevidas. (grifo nosso) Ora,quandooVereadorestinvestidoemseumandato,detendoa prerrogativa de deliberar na formao da lei que expresso da vontade geral constituiabusodesuasprerrogativas,ensejadoradaviolaoaodecoro parlamentar(art.55,1daCRFB),quesuaatuaoocorranosentidode privilegiaruminteresseparticularemdetrimentodointeressedapopulao.A formao da lei atividade estatal que importa um dever genrico de obedincia detodaapopulaoslimitaesporelaimpostas.Seria,evidentemente, contrrioaosobjetivosdoEstadodeDireitoquefossecerceadaaliberdadede todaapopulaoemnomedointeressepessoaldaquelequefoiincumbidode legislar. Ainda mais quando temos em conta o fato de nossa ordem constitucional serorientadapeloprincpiorepublicano,comobemasseveraDiogode Figueiredo Moreira Neto: OPasestconstitudocomoumarepblica,conceito originalmenteopostoaodemonarquia,derivadodavozlatinarespublica, traduzidolivrementecomocoisacomum,(...)comoumregimepolticoem quesedefineumespaopblico,distintodoprivado,noqualso identificados e caracterizados certos interesses, tambm ditos pblicos, que transcendemosinteressesindividuaisecoletivosdosmembrosda sociedadee,porisso,passamatersuasatisfaosubmetidas

4 MEIRELLES. Direito Municipal Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 619 Laboratrio de Administrao Municipal LAM7 decises, normativas e concretas, de agentes tambm pblicos.5 (grifo nosso) Corolriodoquefoiexpostoque,havendointeresseparticulardo Vereador na matria posta em votao, deve se abster de votar. Nesse sentido, posiciona-se Mayr Godoy: Nenhum Vereador presente sesso pode se escusar de votar, a no ser que se declare impedido por razes justificadoras. Se o Vereador tiver interesse na matria em votao, fica impedido de votar sob pena de nulidade do voto 6 (grifo nosso) Da,conseqncialgicaqueoEdil,casotenhainteresse particularnaaprovao,terodeverdeseabster.Devehavercautela, entretanto,nocerceamentodaprerrogativadoparlamentardeparticipardas deliberaesdaCmara.Emboranoexistadireitoabsolutoeimune imposiodelimiteslegtimos,aefetivaparticipaonasdecisespolticasde competnciadoPoderLegislativoprerrogativaconstitucionalconferidaaos Vereadores,quenolhespodeserretiradasemquehajarelevantes fundamentos,quetambmdevemtersupedneoconstitucional.Afinal,o cerceamentodeumaprerrogativaconstitucionalemparticular,ado parlamentarlegitimamenteeleitopelopovoparaarepresentaodeseus interessessomentepodeocorrerquandohajaconflitocomumprincpiode equivalente hierarquia. C) INTERESSES PRIVADOS QUE NO ENSEJAM DEVER DE ABSTENO. Emquasetodavotao,dealgummodo,mesmoqueindiretamente, haveralguminteressedoparlamentar.Casosejavotada,porexemplo,leique limiteohorriodefuncionamentodetodososbaresdomunicpio,nohaveria sentidoalgumemsesustentarqueumVereadortenhainteresseparticularem sua aprovao e deva, portanto, abster-se, porque sua residncia fica ao lado de umestabelecimentodotipo,quepermaneceabertoatelevadashoraseo incomoda incomoda a ele, mas atrapalha, tambm, a todos os outros vizinhos, que no so parlamentares. Tambm no se poderia dizer que, pelo simples fato deseroEdilempresrioatuanteemdeterminadoramodeatividade,teria interesse pessoal em uma lei que porventura viesse a beneficiar de algum modo suaatividadeeconmicatalentendimentopoderia,inclusive,viraser frontalmentecontrrioaointeressepblico,casofosseareferidaatividade importanteparaaeconomiadoMunicpio.Nessesentido,defundamental importncia a lio de Celso Antnio Bandeira de Mello: Ao se pensar em interesse pblico, pensa-se, habitualmente, em umacategoriacontrapostadeinteresseprivado,individual,isto,ao

5 MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense, 2001, p. 78 6 GODOY, Mayr. A Lei Municipal. So Paulo: Jos Bushatsky Editor, 1974, p.65 Laboratrio de Administrao Municipal LAM8 interessepessoaldecadaum.Acerta-seemdizerqueseconstituino interesse do todo, ou seja, do prprio conjunto social, assim como acerta-se tambm em sublinhar que no se confunde com a somatria dos interesses individuais,peculiaresdecadaqual.Dizeristo,entretanto,dizermuito pouco para compreender-se verdadeiramente o que interesse pblico.7 Evidentemente,muitasvezeshumalinhatnueeumafronteira nebulosa entre o que seja uma norma que privilegie exclusivamente o interesse pessoal do Vereador e a norma que atenda ao interesse pblico. Afinal, se fosse fcilsaberquenormasatendemaointeressepblico,todasasdeliberaes seriamunnimesenohaveriadiscussesacercadasdecisespolticasa serem tomadas no momento de elaborao das leis. Antesdeparlamentar,oVereador,tambm,umcidadoe,quando uma lei atende ao interesse pblico, atende, via de regra, a seu interesse pessoal decidado.Dizerquenopodervotarquandoaaprovaodadeliberao simplesmente benefici-lo de alguma forma uma verdadeira excrescncia, pois, acontrariosensu,osparlamentaressomentepoderiamvotarnasdeliberaes cujaaprovaolhescausassealgumprejuzo.Semdvida,apopulaoespera do parlamentar que, no exerccio de sua sublime funo pblica, tenha gestos de elevada nobreza e honestidade e, tambm, capacidade tal de abstrao a ponto deobservarqueseuprejuzopessoalpodeconfigurarbenefciodamaioria afinal,ocorreamidequeointeressepbliconoseconfundacominteresse unnime.Omaiscomum,contudo,quenamaiorpartedasvezeshaja interseoentreointeressepessoaldoVereadoreointeressegeralda populao e, nestes casos, no ser legtimo impedimento sua participao na deliberao.Maisumavez,nosvalemosdasconsideraesdeCelsoAntnio Bandeira de Mello: Poderhaveruminteressepblicoquesejadiscordantedo interessedecadaumdosmembrosdasociedade?Evidentemente,no. Seriainconcebveluminteressedotodoquefosse,aomesmotempo, contrrioaointeressedecadaumadaspartesqueocompem.Deveras, corresponderia ao mais cabal contra-senso que o bom para todos fosse omaldecadaum,isto,queointeressedetodosfosseoanti-interesse de cada um.8 Uma concepo de interesse pblico desvinculada daqueles legtimos interessesdoscidadospodelevaraumagrandedistoro:aconfusoentre interesse pblico a segurana, a justia e o bem estar (interesses primrios) emdetrimentodointeressedoEstado,enquantopessoajurdicadedireito pblico (interesses secundrios). Nossa Constituio reconhece que podem, em determinadassituaes,constitureminteressescolidentes,umavezque reconheceatodocidadoodireitoaopopular;ereconheceaoEstadoo direito de se defender, por meio de sua advocacia pblica.

7 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo: Malheiros, 2001, p. 57 8 Ibid. p. 57 Laboratrio de Administrao Municipal LAM9 Por conta da defesa do interesse pblico como se fosse a anttese da proteoaosinteresseslegtimosdosindivduos,surgiucorrenteque verdadeiramente sustentava a insubsistncia do vetusto princpio da supremacia dointeressepblicosobreoprivado9,denunciandoseuvisautoritrio,oqual remonta aos perodos de governos absolutistas e totalitrios. Nessa corrente, foi pioneira a exposio de Humberto vila, segundo quem o referido princpio no pode ser entendido como norma-princpio, seja sob o prisma conceitual, seja sob onormativo,nemtampoucopodesercompreendidocomoumpostulado normativo.10NesteentendimentoGustavoBinenbojm11apoiou-se,tendocomo principalcrticaoestabelecimento,apriori,dasupremaciadeumvalor,oque seriaincompatvelcomaprpriadefiniodeumanorma-princpio:fluidae passveldeponderaoecontextualizao.Portanto,aimposio,pormeiode um princpio jurdico, de um valor supremo seria um verdadeiro paradoxo, posto que incompatvel com a prpria concepo do que seja um princpio.12

D) INTERESSES PRIVADOS QUE ENSEJAM DEVER DE ABSTENO. Observamos,contudo,quemesmooscrticosmaisferrenhosdo princpiodasupremaciadointeressepblico,comoocasodoProcuradorda RepblicaDanielSarmento,insurgem-secontraaidiadequeopoderpblico poderiaprestar-seaoatendimentodeinteressesprivadosdeseusagentes, defendendo a existncia de um princpio de tutela do interesse pblico: Diantedestequadro,parece-nosinadequadofalarem supremacia do interesse pblico sobre o particular, mesmo em casos em que o ltimo no se qualifique como direito fundamental. prefervel, sob todos osaspectos,cogitardeumprincpiodetuteladointeressepblico, paraexplicarofatodequeaAdministraonodeveperseguiros interessesprivadosdosgovernantes,massimospertencentes sociedade,nostermosemquedefinidospelaordemjurdica(princpioda juricidade).13 (grifo nosso) NoobjetodenossoestudohiptesesemqueoVereadordeve abster-sedevotarporterinteresseprivadonadeliberaodaCmara devemosconsideraraexistnciadepossvelinteressepblicocontrapostoao interesseprivadodoEdil,massemcometerabusosquevenhamatolherseus direitosfundamentaisemparticular,odireitopolticopositivoquelhe conferido com a assuno do mandato.

9 cf. SARMENTO, Daniel (org.) Interesses pblicos versus interesses privados: desconstruindo o princpio da supremacia do interesse pblico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006 10 apud. BINENBOJM, Gustavo. Da supremacia do interesse pblico ao dever de proporcionalidade: um novo paradigma para o direito administrativo. In: Revista de Direito Administrativo, n. 239. Rio de Janeiro: Renovar, 2005, p. 14 11 Ibid. 12 Ibid, p. 29 13 SARMENTO, op. cit. p. 114 Laboratrio de Administrao Municipal LAM10 Taisobservaesnosomerasdigressesfilosficassemefeitos concretos:fundamentalqueseasobservesempre,demodoanotolher injustamenteaprerrogativamaisnobredoVereador,decorrentededireito poltico constitucional a de deliberar no parlamento que lhe foi conferida pelo escrutniopopular.Casomalcaracterizadoointeressepessoalaptoaobstara suaparticipaonaatividadelegislativa,haveriaensejointervenodoPoder Judicirio,casoprovocadopeloparlamentarcujadeliberaonotenhasido permitidacomfundamentoinconstitucional.Paraqueconfigureverdadeiro interesseparticularqueobrigueoVereadorabsteno,deveconsistirem manifestoprivilgioparticularesomentenestahipteseocorrer impedimento. Ointeressepessoalqueimpeaaparticipaodoparlamentarna deliberaodevetercartersubjetivo,ouseja,relativodiretamenteasua pessoa e, no, a de classe, gnero ou categoria de cidados de que faa parte. ConformealiodeJosAfonsodaSilva,avontadedosparlamentares representa,legitimamente,interessesindiretos/mediatosnaregulamentao dematriaspeloPoderLegislativo.Jnosanos50,oadvogadomineiroC. MartinsdaSilvaassimseposicionou,aocomentardispositivodaLeiOrgnica dosMunicpiosdaqueleEstado(Art.71,VdaLein.28/1947)quepreviaa obrigatoriedade de absteno do parlamentar em caso de interesse particular: Oempregodoadjetivoparticular,paradeterminaro interesse,naclusuladoinciso,restringeevidentementeo impedimentoaoscasosdeconveninciaprpria,direta, ostensivaoumanifesta.SeaCmaranoderpeloimpedimento, cabeaoVereadorinteressadodeclina-lo,declarando-sesuspeitoe, portanto, impedido.14 Mesmo que se persista a sustentar a tese de que Vereador no possa votarquandopossasebeneficiardoresultadodadeliberao,nosepode olvidar,comojesclarecido,quepode,tambm,terinteresseprivadonasua no-aprovao,porquedelalheadviriamprejuzos.Umparlamentarsujeitoa tais preceitos ticos ver-se-ia, sempre, em situao kafkiana: deveria abster-se devotarquandoaaprovaolheacarretassebenefcios,etambmquandolhe importasseprejuzos.Constata-se,portanto,verdadeiroparadoxoemtomarao pdaletraaregradaobrigatoriedadedeabstenoemcasodeinteresse pessoal do Vereador, a acarretar um dever de absteno quase que em todas as ocasies.

14 SILVA, C. Martins. Direito Pblico Municipal e Administrao dos Municpios. Belo Horizonte: Edies Mantiqueira, 1952, p. 306 Laboratrio de Administrao Municipal LAM11 III DEVER DE PARTICIPAO E ABSTENO DE VOTO. Emmuitasocasies,oRegimentoInternonodetermina expressamentesepossvelouproibidoqueoVereadorseabstenhadevotar. Noentanto,aparticipaodosEdisnasdeliberaesquecompetemaoPoder Legislativotem,comobemensinaHelyLopesMeirelles,carterdplicede direito-dever.direitoindividualresultantedesuainvestiduranomandato; deverpblicoparacomacoletividadequeoelegeucomorepresentanteeque, porissomesmo,oqueratuanteemdefesadosinteressescoletivos15.Logo, mesmonaomissodoRegimentoInterno,invivelaabstenosemjusto motivo. Neste sentido, entende o Juiz de Direito mineiro Jair Eduardo Santana: Navotao,oVereadorpresentenopoderseescusarda prticadorespectivoato,devendoseabster,porm,quandotiverinteresse pessoalnadeliberao,sobpenadenulidadedesta,casooseuvotoseja decisivo.16 Noentanto,algunsRegimentosInternosdecasasparlamentares permitemaabstenofacultativamente.Comoexemplo,podemoscitaro Regimento da prpria Cmara dos Deputados, que em seu art. 180, 2 dispe: Art. 180. A votao completa o turno regimental da discusso. (...) 2ODeputadopoderescusar-sedetomarpartenavotao, registrando simplesmente "absteno". Em sentido oposto, aponta em nosso entender, acertadamente , o Regimento do Senado Federal, que em seu art. 306 estabelece: Art.306.NenhumSenadorpresentesessopoder escusar-sedevotar,salvoquandosetratardeassuntoemquetenha interessepessoal,devendodeclararoimpedimentoantesdavotaoesendoasuapresenacomputada para efeitode quorum. Na esteira da lio de Hely Lopes Meirelles, entendemos que o direito a se abster no se coaduna com a responsabilidade que o exerccio do mandato confere aos parlamentares. Nas deliberaes acerca de matria de competncia daCmaraexistemapenasduasopes:aaprovaoeareprovao.A abstenocoloca-seentreessasduaspossibilidadeseadmiti-lainduz concluso equivocada de que participao efetiva pode concretizar-se em nada. Quandoapopulaoelegeseusrepresentantes,desejaquetomem partidonasdiscusseseposioquantoaosassuntossobreosquaislhe

15 MEIRELLES, Op. Cit., p. 619 16 SANTANA, Jair Eduardo. Roteiro prtico do Vereador. Belo Horizonte: Del Rey, 1995, p. 89 Laboratrio de Administrao Municipal LAM12 incumbemdecidir;noesperaquefiquememcimadomuro,ouquelavemas mosquandodemandadosaseposicionar. Muito menos admite que interesses escusosqueobriguemoparlamentaranosepronunciaracercade determinadasmatriassobrepujemoseupoder-deverdedecidiracercados caminhosqueoMunicpiodeveseguir.Nestesentido,apossibilidadede abstenofavorece,porbvio,ofisiologismo,asmumunhaspolticasea tecnocracia,vezquedazoapactoseacordosmultifriosqueimpeamo Vereador de exercer o seu mandato por inteiro, a ponto de, por exemplo, abster-se para a ningum desagradar. No somos ingnuos a ponto de desconhecer o fato de que dilogos, pactos e acordos so inerentes prpria atividade poltica. Oquenopodeseradmitidoqueelesatrapalhemeembaracemaatividade legislativa. Umexemplodeconseqnciadesastrosadeinterpretaodiversa seriaapossibilidadedelideranaspartidriasorientaremasrespectivas bancadasaseabsterem,comonicopropsitodeobstruireilidirobom andamento dos trabalhos do Poder Legislativo. Sem dvida, a Mesa deve dispor depodercoercitivoparaimpediratitudesantidemocrticaseanti-republicanas comotais,queimportamindubitveisprejuzosparatodaapopulao.Afinal,o povodependedoregularfuncionamentodasinstituiesestatais,queno podem restar sujeitas ao arbtrio dos agentes polticos e ao imprio de interesses polticosmenores.Nessesentido,oRegimentodevedarMesacondiesde obrigarosparlamentaresatomarpartidonasdeliberaes,instruindo-osase manifestarafavoroucontrariamentenasdeliberaessujeitasaanlisedo plenrio. Nesta esteira, o IBAM j se posicionou contrariamente ampliao de hipteses,pormeiodeemendaaoRegimento,emquehajapossibilidadede absteno por parte parlamentar: No caso em anlise, pretende-se ampliar as normas regimentais quepermitemaabstenodovotoparlamentar.Ocorreque,apesardessa matriaserafetaaoRegimentoInterno,entendemosqueaspossibilidades doVereadorabster-sedevotarasmatriaslevadasaPlenriodevemser restritas. Lembre-se que a regra a discusso e votao dos projetos pelos parlamentares,aabstenodovototemcarterexcepcional;demodoque, sustentamos que a norma regimental que prev absteno do voto, apenas, nocasodoVereadorpossuirinteressepessoalnavotaodoprojeto,no deve ser alterada a fim de que novas situaes permissivas sejam previstas. As demais normas procedimentais a respeito do requerimento de absteno, doseucmputoparafinsdequorum,etcsoaquelasprevistasno RegimentoInterno,quenodevemtercarterampliativo,masexcepcional, aocontrriodevem,sempre,observaroprincpiorepresentativodoqual deflui a obrigao do Vereador de votar.17 Entendemos,portanto,queosRegimentosInternosdasCmaras Municipaisnopodemadmitiraabstenocomosendoumalivrefaculdadeou

17 IBAM: P/1165/05 Laboratrio de Administrao Municipal LAM13 opodoVereador.OEdilsomentepoderescusar-sedevotarquandohouver interessepessoalourelevanterazodeordemmoralqueimpeasua participao na deliberao. Caber ao prprio parlamentar, em primeiro lugar, a anlise da necessidade de se abster, a qual dever ser justificada, sem prejuzo dojuzoderazoabilidadeeproporcionalidadeaserfeito,obrigatoriamente,pela MesadaCmara,arespeitodasrazesapresentadaspeloVereador.Havendo dvidaoudiscussoarespeitodaamplitudedaobrigatoriedadedeabsteno, deveroPresidentedaCmarasuscitarprecedenteregimentalparaanlisedo plenrio, uma vez que cabe ao plenrio a ltima palavra sobre a interpretao do Regimento Interno. Laboratrio de Administrao Municipal LAM14 IV - DIFERENA ENTRE ABSTENO E VOTO NULO. importantediferenciaraabstenodovotonulo.Aabstenoa renncia ao exerccio do direito de votar. Quando o Vereador se abstm de votar, abre mo de uma prerrogativa inerente ao seu mandato. J quanto ao Vereador queprofereumvotonulo,nosepodedizerqueseabsteve,umavezqueno deixa de participar do processo deliberativo. O voto nulo, em verdade, quando h nele vcio formal ou material insanvel que lhe retire a validade. Cumpreressalvar,porm,queofatodeservedadaaabstenona maioriadashiptesesnobastanteparasechegarconclusodequeum Vereador no possa deixar de manifestar sua opinio nas deliberaes. Afinal, o Regimentopoderia,emtese,estabelecerafaculdadeparaosparlamentaresde anularemovotoquandodoprocedimentodevotaonestecaso,haveria participaodoEdilnoprocessodeliberativo,masseuvotonopoderiaser computado para efeitos de aprovao ou reprovao da deliberao, por ter vcio que lhe retire a validade. Contudo, por conta da forma como habitualmente so organizados os procedimentosdeliberativosconseqncialgicadocarterpblicodeque revestidaaatividadedoPoderLegislativooVereadornotemaopode anularovoto.Comocedio,osprocedimentosdevotaopodemser smblicos,nominaisousecretos18.Conformeobservaremosnoprximoitem, somente no procedimento secreto , habitualmente, possvel anulao do voto.

18 MEIRELLES. Op. cit. p. 664 Laboratrio de Administrao Municipal LAM15 VPROCEDIMENTOSDEVOTAOEAMANIFESTAODA VONTADE DO PARLAMENTAR. A) PROCEDIMENTO SECRETO. Emrazodapublicidadeedatransparnciacaractersticasdas instituies republicanas, os procedimentos secretos de votao na Cmara dos Vereadoressoexceesesomentepodemocorrerquandoosigilotenha fundamento de relevncia que justifique a no observncia da publicidade que inerente atividade estatal. Vejamos a lio de Mayr Godoy: Apublicidadedodebateedavotaolevaaconsideraes maiores. J se entendeu que certas matrias deveriam ficar no segredo das paredesparlamentarescomomeiodegarantiraseguranadolegislador. Muito se viu contra e a favor a essa prtica; todavia, na ao legislativa, so rarssimasasmatriasquepodemadmitiradiscussoeaaprovao cobertaspelosigilo.Aforaashomenagensdependentesdeatolegislativo queaquiealioparlamentopresta,nosepodepinaroutrotipode propositura que pudesse tramitar em segredo sem que a comunidade tivesse aoportunidadedemanifestarseuagradooudesagrado,antecipandoa eficcia normativa. Nos casos de homenagens, a publicidade do debate e da votao,secontrrios,trariadissaboresaohomenageado,evidente,no queridos no instante da iniciativa da a justificao do sigilo.19 Asvotaessecretas,emgeral,do-sepormeiodecdulasno identificadas em envelopes indevassveis. Por uma questo meramente lgica, possvelqueoVereadornomanifestesuavontadenessasocasies,umavez que,casodeixeacdulaembranco,ounodeixenelaclaraasuaorientao, estenopodersercomputadoparafinsdeaprovaooudesaprovaoda deliberao.Nestashipteses,comoacdulanofornecenenhuminstrumento paraaidentificaodoparlamentar,noserpossvelsaberquemfoio responsvelpelanulidade.Pode-seobservarclaramenteoquefoiaqui explanado no Modelo de Regimento Interno do IBAM: Art.316.Paraavotaosecretacomusodecdula,far-se-a chamadadosVereadoresporordemalfabtica,sendoadmitidosavotaros que comparecerem antes de encerrada a votao. (...) 3.Nasvotaessecretascomusodecdulanoser admitida, em hiptese alguma, a retificao de voto, considerando-se nulo o voto que no atender a qualquer das exigncias regimentais. B) PROCEDIMENTOS SIMBLICO E NOMINAL.

19 GODOY, Mayr. Tcnica Constituinte e Tcnica Legislativa. So Paulo: Leud, 1987, p. 79 Laboratrio de Administrao Municipal LAM16 Jnasvotaessimblicasenominais,oEdil,viaderegra, compelido a manifestar expressamente sua orientao. Vejamos, mais uma vez, a lio de Mayr Godoy: Chama-se votao simblica a que se opera mediante a simples contagem dos que se levantaram no instante que a matria foi posta a votos aregraadequeosfavorveispermanecemsentados,e,seos parlamentaresempnosuperamametadedospresentes,d-sea aprovao.20 A votao simblica um procedimento muito simples, em que no h verificaoindividualdosvotos.OsVereadores,pormeiodegestosfsicos(ou selevantando,ouerguendoumbrao),manifestamasuavontade expressamente em plenrio, no que so observados pelo Presidente ou por outra pessoaqualqueraqueoRegimentoatribuaestafunoadecontabilizarse houvequrumparaaprovao.Observa-seque,emqualquerdashipteses,o Vereador no tem alternativa: ou permanece sentado, ou se levanta; ou mantm obraoabaixado,ouoergue.Logo,dequalquermodo,notemaopode anular o voto de forma alguma. O mesmo ocorre nas votaes nominais21. Seno vejamos: A votao nominal se faz pela chamada dos parlamentares para que se pronunciem a favor ou contra a matria. A secretaria anota os votos e a presidncia proclama o resultado. Consoanteaformacomoconduzidaavotaonominal,observa-se que no h como o Vereador manifestar-se de outro modo que no a favor ou contra. Vejamos o que dispe o Modelo de Regimento Interno do IBAM: Art.312.NoscasosprevistosnesteRegimentoInterno,ao submeterqualquermatriaavotaonominal,oPresidenteconvidaros Vereadoresaresponderemsimouno,conformesejamfavorveisou contrrios, a medida que forem sendo chamados. QuandooVereadorencontrar-seimpedidoemrazodaexistncia de interesse privado direto e subjetivo, no poder votar. Nesta hiptese, no h uma faculdade de absteno, mas verdadeirodever de se abster, sob pena denulidadedovotoproferido.Noscasosdasdeliberaessimblicasou nominaisorganizadasdeacordocomoprocedimentoaquiexposto,dever manifestar-se pela ordem, na forma do Regimento Interno, para que sua vontade no seja computada para fins de aprovao ou reprovao da proposio.

20 Ibid. p. 75 21Existem,tambm,Cmarasemquehequipamentoeletrnicopararegistrodosvotos.Nestescasos,o equipamento deve identificar o autor do voto, e, para todos os efeitos, trata-se, por conta disso, de votao nominal.Laboratrio de Administrao Municipal LAM17 C) PROCEDIMENTO ELETRNICO. Cumpre,noentanto,fazerderradeiraobservao.Emfacedo desenvolvimento das novas tecnologias, existem diversas Casas Legislativas que aderiram ao sistema eletrnico de cmputo de votos. No podemos enquadr-lo comexatidoemnenhumdosprocedimentosaquiaduzidos,mascertoque esterecursoaliaasvantagensdasvotaessimblicasenominais notadamenteaceleridadedasprimeirascomapossibilidadedeidentificao exata dos votantes das segundas. NaCmaradosDeputados,porexemplo,aqualintegram513 parlamentares, sem dvida sua adoo um grande avano. Por outro lado, em virtudedoart.180,2doRegimentoInternodaquelaCasa,paraqueo Deputadoseabstenha,bastapremiroboto,semqualquernecessidadede justificativa ou motivao, o que, conforme j afirmamos, entendemos ser ilegal. Outroproblema,jocorridonoSenadoFederalemepisdiodeplorvelda polticabrasileira,avulnerabilidadedopaineleletrnicoafraudes, especialmenteemvotaessecretas,nasquaisoparlamentarnotemcomo saber como votaram seus pares. Caso a Cmara Municipal deseje instituir o procedimento eletrnico de votao,oquemedidamuitolouvvel,deverdiligenciarparaevitarqualquer possibilidadedefraude.Almdisso,nopoderpermitirqueaabstenoseja umalivreopodoEdil,talcomoocorrenaCmaradosDeputados.Dever, portanto,adotarsistemaquesomenteadmitaposicionamentocontraea favor, sendo a absteno somente admitida pela Mesa nos casos em que seja legtima,ouseja,emquehajainteressepessoaldoEdilabstmioourelevante razo de ordem moral que o impea de participar de determinada matria sujeita a deliberao.Laboratrio de Administrao Municipal LAM18 VI ABSTENO E QUORUM. importanteesclarecerasrepercussesdaabstenonoquese refere ao quorum para realizao da sesso com poder deliberativo. Quorum a quantidade mnima de parlamentares na Cmara para a realizao de atividades edeliberaesdacompetnciadoPoderLegislativo.Existemexignciasde quorumdiferentesparacadasituao,asquaissoestabelecidasna Constituio, na Lei Orgnica ou no Regimento Interno. Da, podemos diferenciar oquorumdeinstalaoouaberturadoquorumdedeliberao,bemcomodo quorum de aprovao essencial, para o deslinde da matria, deixar bem clara a diferena entre quorumde deliberao equorum de aprovao. O quorum de deliberao onmerodeparlamentaresnecessriosparaquesepossainiciardeliberao/votaodedeterminadamatria.Joquorumdeaprovaoo nmerodevotosnecessriosparaaprovaodoobjetodadeliberao.O quorumdeinstalao/abertura,porsuavez,onmerodeparlamentares necessriosparaoinciodostrabalhosdoPoderLegislativo,incluindoas discussessemcarterdeliberativo.,emgeral,estabelecidonosRegimentos Internos como sendo de um tero (1/3). Emrazodoprincpiodemocrtico(art.1,CRFB),viaderegraas deliberaesdoPoderLegislativosotomadaspormaioria.Portanto,parafins declculodoquorumnecessriotomadadedecisesdoplenrioergos colegiadosdaCmaraMunicipal,fundamentalqueseentendaasdiferentes acepesdoconceitodemaioria,notadamenteasdemaioriaabsoluta,relativa ou simples e qualificada: - maioria absoluta compreende mais da metade do nmero total de membrosdaCmara,considerando-seospresenteseausentes.Paraoseu clculo,deve-seobservaronmerototaldeVereadores,incluindooPresidente da Mesa, e dividi-lo por 2 (dois). A maioria absoluta representa o primeiro nmero inteiro superior metade. Logo, em uma Cmara composta de 11 parlamentares, incluindo o Presidente, a maioria absoluta de 6 (seis), j que 11 / 2 = 5,5, e 6 (seis) o primeiro nmero inteiro superior a 5,5 (cinco inteiros e cinco dcimos). Comoexemplodaaplicaodoclculodamaioriaabsoluta,podemoscitaro quorum de deliberao obrigatrio do Poder Legislativo (art. 47, CRFB), ou seja, aregrageralacercadonmeromnimodeVereadoresquedevemestar presentesparaquesepossadecidiracercadeumamatria,noexemplo retromencionadoseriade6Vereadores,correspondente,nocaso,maioria absolutadosmembrosdoLegislativo.Tambmesteoquorumdeaprovao paraacassaodemandatodeparlamentar,ouseja,onmerodevotos necessrios para tal procedimento (art. 55, 2 da CRFB). - maioria relativa ou simples a maioria simples calcula-se a partir do nmero de Vereadores presentes sesso. A forma de clculo parecida com a maioriaabsoluta,masdesconsideram-seosVereadoresausentes.Logo,em Laboratrio de Administrao Municipal LAM19 uma Cmara composta por 11 (onze) Vereadores, numa sesso em que estejam presentes8(oito)parlamentares,toma-seonmero8edivide-sepor2.A maioriarelativa,nestecaso,consisteem5,jque8/2=4,e5(cinco)o primeironmerointeirosuperiora4(quatro).Amaioriarelativaaregrageral para o quorum de aprovao nas deliberaes da Cmara, ou seja, o nmero de votos necessrios para que se aprove deliberao sujeita a anlise da Cmara. - maioria qualificada aquela que compreende proporo superior maioriaabsolutaestabelecidaemrelaoaototaldemembrosdaCmara, sendo a mais comum a de 2/3 (dois teros). Quando da aplicao da proporo necessriaparaaprovaoobtm-senmerointeiro,estesuficienteparaa aprovao,umavezqueseexigemdoisteros,apenas,e,no,maisdedois teros.Logo,emCmaracompostapor12(doze)parlamentares,amaioria qualificadadedoisterosde8(oito)Vereadores.Noentanto,casoda aplicaodoclculodapropororesultenmeronointeiro,deve-sebuscaro primeiro nmero inteiro superior proporo exigida, a exemplo do que ocorre na maioriaabsolutaequalificada.Logo,emCmaracompostapor19(dezenove) Edis,obtm-seonmero12,666...,etem-secommaioriaqualificadadedois teros o nmero 13 (treze). No se pode considerar alcanado o quorum caso se obtenhaapenas12(doze)votos,jqueinferioraplicaodafraode2/3 (doisteros)dototaldeparlamentaresdaCasa,que,noexemplodado,de 12,666....Comoexemplodeaplicaodoquorumdeaprovaodemaioria qualificada,temosasdeliberaesacercademodificaesnaLeiOrgnicado Municpio (art. 29, CRFB), que devem ser tomadas, sempre, 2/3 (dois teros) do total de membros da Cmara de Vereadores. ApresenadoVereadorqueseabstmentranacontagemdototal dospresentes,masofatoque,emborapresente,novotou,poisseabster significa no votar. Ou seja, a absteno no acarreta deixe de ser considerada a presenadoVereadorparafinsdeaberturadasesso(quorumde instalao/abertura)ouparadeliberao(quorumdedeliberao),masfazcom quenosejacomputadovotoparafinsdeaprovaodamatria(quorumde aprovao).MayrGodoy,comargcia,observaapossibilidadedehaver problemas relacionados existncia de abstenes, principalmente em Cmaras deMunicpiospequenos,nasquaisovotodoparlamentartemumpesomuito grande: Outra circunstncia contradia na vida parlamentar que perturba oclculodoquorum,notadamentenasCmarasmenores,adecorrente da declarao de impedimento por alguns vereadores na votao de matria queexijamaioriaabsolutaoumaioriaqualificada.Oclculodoquorum decorredonmerodecomponentesenodosquevotam;assim, declarando-seimpedidodevotarporserparteinteressadanamatria,o vereadorpodeacarretaroquepretendia.Emboratecnicamenteseu impedimentosejaimposiolegal,ou,nocasocontrrio,quandodcausa, pela sua absteno forada, por esse expediente consegue a rejeio do que Laboratrio de Administrao Municipal LAM20 pretendiaporrazoqueoquorumnosereduzcomessevotono computado.22 (grifo nosso) Observa-se, portanto, que quando o Vereador tem interesse em que a matrianosejaaprovada,aobrigatoriedadedeabstenonoseprestariaa tutelaraisenoeaindependncianecessrianaatividadelegiferante,caso permanecesseidnticooclculodoquorumdeaprovao.Aocontrrio:a abstenoacabariatendoidnticosefeitosdovotoemsentidocontrrioao projeto submetido deliberao. A situao pode tornar-se crtica quando vrios Vereadores de uma mesma Casa tiverem interesse particular dessa natureza: se foremamaiorpartedosparlamentarespresentesnasesso,aabsteno acarretarinarredavelmenteareprovaodamatria.Comoprocedernestas hipteses? Existeentendimentotradicionalquesustentaque,comoaabsteno nosignificavotoafavor,nemcontra,oVereadorabstmiodeveriaser totalmentedesconsideradoparafinsdequorumdeaprovao.Portanto,seria somentecontabilizadoparafinsdequorumdedeliberao,ouseja,quandoda aferiodonmerodeparlamentaresnecessriosparaoinciodavotao. Nesse sentido, a posio de Mayr Godoy: Aabstenonocontadacomovoto,apenasparaintegraro quorum,daporqueumsvotoafavor,nenhumcontraevrias abstenespodemdecidirpelaaprovaoourejeiodedeterminada matria.23

AocomentaraafirmativadeMayrGodoy,JosNilodeCastrofoi lacnico: simplesmentecrueldecidir,dessemodo,portodaa comunidade. Mas teoricamente no est incorreto.24 Nessa mesma linha, Jos Cretella Jr. assim se posiciona: Presentes os congressistas, a deliberao poder ser aprovada, no caso limite, at por um voto a favor contra zero, na hiptese em que todos os outros 33 se abstenham de votar.25 Istosignifica,portanto,que,instaladaasessoepresenteoquorum dedeliberao,osVereadoresqueseabstiveremseriamtotalmente desconsideradosdoclculodoquorumdeaprovao.Dessaforma,sendoa aprovaodedeterminadamatriasujeitaaquiescnciadamaioriasimples, estaseriacalculadaapartirdonmerodevotantes,e,no,apartirda

22 GODOY, Mayr. A Cmara Municipal. Manual do Vereador. So Paulo: Leud, 1989, p. 71-7223 Ibid.. p. 70 24 CASTRO, Jos Nilo de. Direito Municipal Positivo. Belo Horizonte: Del Rey, 2001, p. 173 25 CRETELLA JUNIOR., Jos. Comentrios Constituio de 1988. Rio de Janeiro: Forense, 1992, vol. II, p. 2484 Laboratrio de Administrao Municipal LAM21 quantidade de parlamentares presentes, independentemente de qual houver sido o quorum de instalao e deliberao. Tal soluo completamente razovel, j quedizerqueaabstenonoalteraonmerodevotosnecessriosparaa aprovaodamatriaimportariadizerqueabster-semedidaidnticaavotar no, o que no verdade. Noseconfundaaabstenodecorrentedapresenadeinteresse particularcomaqueladoPresidentedaCmara,que,viaderegra,demodoa preservaraisenoeaindependncianoexercciodadireodaMesa,no votanasdeliberaesdaCasa.Registre-seque,casoseuvotosejaaptoa provocarodesempate,oPresidentepodeexerceroseudireitoprpriode parlamentaraparticipaonasdeliberaesdoPoderLegislativo.Portanto, no vota quando sua absteno no for apta a alterar o resultado da deliberao, masofazquandonecessrio.Deoutrafeita,aabstenodecorrenteda existnciadeinteresseparticularumimperativoconstitucional,umdeverdo qual no pode o Vereador se privar, de modo que, conquanto a manifestao de suavontadepossaalteraroresultadodadeliberao,subsistiroseu impedimentolegaldevotar.Portanto,conquantooPresidentedaCmaradeixe devotar,suapresenacomputadaparaefeitosdeclculodoquorumde aprovao. ComoexemplodeaplicaodoentendimentodeMayrGodoy,Jos CretellaJr.eJosNilodeCastro,umaCmaraformadapor17(dezessete) parlamentares,emqueestejam15(quinze)presentesparadeliberarsobre projeto de lei ordinria, sujeito quorum de aprovao de maioria simples: caso dois Vereadores devam se abster, somente 13 (treze) podero votar dentre os quaisseincluioPresidente,emcasodeempate.Portanto,oquorumde aprovao,aoinvsdesercalculadoapartirdos15(quinze)presentes,ser calculadoapartirdos13potenciaisvotantes,demodoanohaveridentidade entreaabstenoeovotopelanoaprovaodamatria.Portanto,paraa aprovao,seronecessrios7(sete)votos,umavezqueesteoprimeiro nmero inteiro superior metade de 13 (treze).

bvio que a soluo por eles proposta somente pode ser aplicada quando seja a aprovao sujeita a maioria simples. Isto porque nos casos em queaConstituioexigemaioriaabsolutaemaioriaqualificada,asquaisse calculam a partir do total de componentes da Cmara, inclusive os ausentes, impossvelsustentarqueaabstenodiminuiriaoquorumdeaprovao. Afinal, o quorum de aprovao, nesses casos, fixo e estabelecido diretamente na Constituio, ao contrrio do que ocorre quando se exige maioria simples, que casustica e depende do nmero de presentes na sesso. o caso, por exemplo, da derrubada de veto aposto pelo Prefeito (art. 66, 4 da CRFB), para a qual se exige maioria absoluta de votos, assim como o quorumnecessrioparacassaodomandatodeparlamentarporcontade infrao de natureza poltico-administrativa (art. 55, 2 c/c art. 29, caput CRFB). Na mesma Cmara utilizada no exemplo, formada por um total de 17 (dezessete) Laboratrio de Administrao Municipal LAM22 Vereadores,seriaimpossvelsustentarqueamaioriaabsolutaexigidana Constituio pudesse ser diminuda na medida em que houvesse abstenes por parte de alguns dos parlamentares. Como proceder quando houver necessidade de muitos parlamentares seabsteremnashiptesesemqueaConstituioexijamaioriaqualificadaou absoluta, sem que isso acarrete inarredvel reprovao da matria? Ou ainda: h comoseevitarquehajasituaes-limitecomoasqueosilustresjuristasse referiram,emquesomenteumparlamentardecideportodososoutrosque venham a se abster? Aindagaoencontrarespostanafiguradosuplente.Conforme defineJairEduardoSantana,suplenteosubstitutolegaldoVereador empossado,possuindoapenasumaexpectativadevirasuced-lonocursoda legislatura, em decorrncia de hipteses legais26. Podemos inferir, portanto, que nahiptesedeaabstenodeEdiscominteressepessoalnadeliberao prejudicaroregularfuncionamentodaCmara,deveraMesafazera convocaodosrespectivossuplentes,paraqueestesvotemnolugardos titularesdocargoeletivo.Seriaocaso,porexemplo,demaisdametadedos parlamentares,emdeterminadaCmara,seabsteremdevotardeterminada matria. De qualquer forma, imprescindvel que o procedimento a ser seguido pela Mesa nos casos de absteno seja regulado pelo Regimento Interno e que, emcasodeomisso,sejasuscitadoprecedenteregimental,paraasseguraro cumprimento do princpio da Legalidade (art. 5, II e art. 37, caput, CRFB).

26 SANTANA, Jair Eduardo. Tratado Terico e Prtico do Vereador. Belo Horizonte: Del Rey, 1998, p. 48 Laboratrio de Administrao Municipal LAM23 VII EXEMPLOS PRTICOS. impossvelelencartodasashiptesesematriasemquepossa ocorrer,masapresunogeralquedeveprevaleceradequeoparlamentar temodireitodeparticipardetodasasdeliberaes.Havendodvidaacercada existnciadeinteresseparticularimpeditivo, deve prevalecer a presuno geral. Oimpedimentoemrazodeinteresseparticularsomenteseroponvelao Vereadorquandoforsubjetivo,pessoal,particular,manifesto,evidente, inegvel,patente,incontestvelenotrio.Almdisso,deveserinteresse privadopassveldeserauferidopormeiodecritriosobjetivos,demodoano sujeitar o Vereador ao arbtrio e a idiossincrasias da Mesa Diretora. Casoconstatadaapresenadeinteresseprivadonadeliberao,h verdadeirodeverdeabsteno,demodoque,noseabstendooparlamentar devotarvoluntariamente,poderserimpedidopelaMesa.Ressalte-sequeo impedimento aplicvel no somente paraos casos em que se delibere acerca de projeto de lei, mas tambm em projetos de resoluo e de decreto-legislativo em que esteja presente o interesse particular do Edil. Cumpre ressalvar, contudo, queofatodeserparticular,subjetivoepessoalnoimpedequemaisdeum Vereadorestejaimpedidonamesmaocasio.Afinal,uminteressepessoal, mas no necessariamente exclusivo: pode, por exemplo, tratar-se de interesse relativoaumbememcondomniodedoisoumaisEdis,aumaatividade econmicaexercidapordoisoumaisEdis,ouumasituaofuncionaldeque dois ou mais Vereadores compartilhem em concreto. Buscaremos,nestecaptulodotrabalho,elencaralgumassituaes que ensejam o impedimento do Vereador, com base em precedentes do Instituto. A) LEIS DE EFEITOS CONCRETOS. OexemplomaisordinriodedeliberaodecompetnciadaCmara queimportadeverdeabstenoaoVereadorinteressadoconsistenosatos normativosdeefeitosconcretos.Sodeefeitoconcretoasleisquenoso dotadas de generalidade e abstrao. Ou seja, consistem nas leis que tenham destinatriocertoedefinido,equenoobriguem,indiscriminadamente,tantos quantos venham a se situar sob a sua incidncia. Logo, facilmente identificvel odestinatriodiretodocomandocontidonaLei.Casooobjetodeumaleide efeitosconcretossejadeinteresseparticulardoVereador,deverabster-sede votar. Asleisdeefeitosconcretos,emboradevamobservar,emsua formao,asnormasdeprocessolegislativo,soconsideradaspeladoutrina atosadministrativosemsentidomaterial27.Noentanto,tmnaturezajurdicade lei,umavezquepossuemimperatividade(obrigatoriedade)enormatividade (atribuempoderoudeverdefazeroudenofazer).Adiferenaemrelaos

27 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 711 Laboratrio de Administrao Municipal LAM24 leisemsentidomaterialqueaquelaspossuemconcretudeeindividualizao. Podemos citar, como exemplos: -Leisqueautorizemaalienaodebensimveis.Se,por exemplo,houverdeliberaoconsistentenaautorizaodevendadebem pblicoeexistirinteresseclaroeevidentedoEdilnaconcretizaodoreferido contratoporserdesuapropriedadeoudesuafamlia,porexemploele dever se abster de votar. -Leisqueautorizematomadadeemprstimos.Pode, eventualmente,haverinteresseparticulardeEdilnatomadadeemprstimode determinadainstituiofinanceirapeloMunicpio,hipteseemqudever abster-se, de modo a preservar a iseno e a independncia no exerccio de seu mandato. -Leisqueautorizemaconcessodesubveneseauxlios financeiros. Consoante determina o art. 167, VIII c/c art. 26 da LC n. 101/2000, adestinaoderecursos,pormeiodesubvenesouauxliosfinanceiros,para cobrir necessidades de pessoas fsicas ou dficits de pessoas jurdicas deve ser autorizada por meio de lei especfica. Caso exista interesse particular do Edil na concessodetalauxlio,consistente,porexemplo,nofatodeserex-integrante dedeterminadaassociaocivilquesejabeneficiriadesubveno,dever abster-se de votar na deliberao. - Leis que abram crditos oramentrios. Os crditos oramentrios autorizamdespesaspblicas.ExistemcasosemqueoVereadorpodeter interesseparticularnarealizaodedeterminadadespesa,como,porexemplo, na hiptese de subveno conferida a associao civil de que faa parte. Nestes casos,deveabster-sedevotar.Ressalte-seque,casoocrditooramentrio constenocorpodeumprojetodeleioramentriadentreoutrosemqueno tenhainteresseprivado,dever,naformadoRegimentoInterno,pedirqueseja aquelepontovotadoemseparado,paraquepossaparticipardadeliberaodo resto da proposio. B) RAZES DE FORO NTIMO. Ointeresseparticularqueensejaaabstenopodeconsistirem relevante razo de ordem moral, dos que se definem como de conscincia ou de forontimo.Comoexemplos,podemoscitarashiptesesemquedeliberao importebenefciodepessoacontraquemdeterminadoVereadornutragrande hostilidade, ou de pessoa com quem tenha relao de afeio ntima, bem como questesreligiosas,filosficaseassemelhadas,deenvergaduraaptaa, legitimamente,justificaraabsteno.Talpossibilidadedecorrediretamentedo direito inviolabilidade de conscincia e de crena (art. 5, VIII da Constituio), dequenodeixadegozaroVereadormesmonoexercciodomandato,em decorrnciadesuacondiodecidado.Maisumavez,valemo-nosdalio cinqentenria de C. Martins da Silva: Laboratrio de Administrao Municipal LAM25 SeaCmaranoderpeloimpedimento,cabeaoVereador interessado declin-lo, declarando-se suspeito e, portanto, impedido. Mas h situaesemque,emboranoostensivooumanifesto,podeocorrero impedimento,principalmenteoimpedimentodeordemmoral,daordem daqueles que se definem como de conscincia ou de fro ntimo. Indiquem-se,porexemplo,ainimizadecapital,aamizadentima,almdeoutrosque eventualmentesurjam.Ento,seroprprioVereadorojuizdesua existncia,sendo-lhefacultado,assim,adeclaraodesuspeioeoato, conseqente, de abster-se de votar.28 Tal hiptese, a qual configura29 exceo regra geral de participao ativanasdeliberaes,somentepoderocorrerexcepcionalmenteedeverser auferidanocasoconcreto.Nopoderserdeclaradoimpedimentodesta categoriaexofficiopelaMesa,umavezque,emrelaoaobjeesdetal natureza, o prprio Edil o juiz de sua existncia. A justificativa do Vereador, no entanto,estarsujeitaanlisedaMesa,aqual,emboranopossaavaliaro mrito da declarao de impedimento, poder analisar a proporcionalidade e a razoabilidadedosmotivosqueensejamaabsteno,podendosernegada caso haja flagrante tentativa de obstar o bom andamento dos trabalhos do Poder Legislativo. C)RESPONSABILIZAOPOLITICO-ADMINISTRATIVADOS VEREADORES. Nosprocedimentospolitico-administrativosdecassaodemandato dosVereadores,decompetnciadaCmaraMunicipal(art.55,2c/cart.29, caputCRFB),porbvionopoderoVereadoracusadovotarnadeliberao acercadacassaodeseuprpriomandato,devendoabster-sedevotar.Alm disso,emrazodoprincpiododevidoprocessolegal(dueprocessoflaw), invivel que Vereador que tenha feito a denncia vote na referida deliberao, de modo a assegurar a ampla defesa do acusado. D) LEIS TRIBUTRIAS. Asleistributriasoperamefeitosmuitorelevantesnasmaisdiversas esferassociais.Almdasbviasrepercussesnasatividadeseconmicasdo Municpio,tambmafetamavidadocidado.Essencial,portanto,entenderem queocasioointeressedoEdilpodeentraremconfrontocomointeresse pblico, de modo a impedi-lo de deliberar na anlise de projeto de lei referente ao tema. comumqueosVereadoressejamverdadeiros lderes comunitrios, representantesdeassociaesdemoradores,debairrosedelocalidades

28 SILVA, C. Martins. Op. Cit, p. 306 29OutroexemplodeescusadeconscinciareconhecidapelaConstituioadispensadoserviomilitar obrigatrio (art. 5, VIII c/c art. 143, 1), Laboratrio de Administrao Municipal LAM26 especficasdoMunicpio.Aodeliberaracercadeprojetodeleiquealterasseas normas relativas ao IPTU e que viessem a beneficiar esta localidade, estaria este Vereadorimpedidodeparticipar?OVereador,aosereleito,representantede todaapopulaoedevebuscarobemcomum;nopodeterseunobremister reduzidoadvocaciaemnomedeseuseleitoresalgunsdiriam.Ora,o Vereador,justamenteporserrepresentantedetodaapopulao,noexerceo seu mandato com um carimbo representante desta ou daquela associao de moradores,porexemplosegundooqualserobstadasuaatuaoquandoa Edilidadeentenderquehconflitodeinteresses.Ademais,conformej explicitado,talinteressepodeserlegtimo,verdadeiro,sincero,honestoe coincidente,portanto,comointeressepblico,quenosinnimodeinteresse do Estado. Se uma lei tributria acaba por diminuir a arrecadao, contrria ao interessedoErrio,semdvidamaspodeserdointeressepblico,porser maisjustaecoerentecomarealidadelocal.ObstaraparticipaodoVereador porcontadosimplesfatodequeobairroemqueficaasuabaseeleitoralser beneficiadocomaalteraodalegislaodoIPTUumaverdadeira excrescncia, uma vez que se adentra no mrito de um ato poltico do processo legislativo a votao -, o que absolutamente invivel e anti-jurdico. Diferente, contudo, seria a hiptese de o Vereador ser proprietrio de umagrandeterreno,beneficirianicodealteraodalegislaotributria. Nestahiptese,hverdadeirointeressemanifesto,patente,inegvel,notrio, evidenteeexclusivodoVereador,oqualnopodeutilizar-sedesuas prerrogativas conferidas constitucionalmente para lhe dar azo. claro que no se olvidaahipteseemqueexistainjustianoordenamentojurdicodequetenha sido vtima o Vereador. Neste caso, poder usar de sua palavra para convencer seus pares, mas dever se abster de votar, uma vez que est presente interesse particular.. Vereador que exerce atividade econmica. O mesmo raciocnio aplica-senocasodeleitributriaquevenhaaafetardiretamenteatividades econmicas.Ora,osimplesfatodeumVereadorjtersidorepresentantede entidadedeclassequetenhainteressenaalteraodalegislaotributria,ou ser empresrio atuante no ramo afetado pela mudana no basta para que haja obrigatoriedadedeabsteno.Hinteresseparticulardoparlamentar,no entanto,quandosejaele,emrazodecircunstnciaspeculiaresdaquela localidade,onicoouumdosnicosbeneficiriosimediatosdeleiabstratae genrica,decompetnciadaCmara.Voltemos,porexemplo,hiptesedo parlamentar-empresrio:casosejaeleonico,ouumdosnicos empreendedoresdaquelaatividadeeconmicanareadejurisdiodo municpio, sem dvida h, nesta lei genrica, um carter concreto. Poroutrolado,casoprojeto de lei em votao diminua ou aumente a alquota de ISS de determinado servio e tenha sido o Vereador, antes de eleito, ligado ao sindicato patronal da categoria afetada pela alterao, ou seja, mesmo, empresrioatuantenaqueleramodaeconomia,nopodetalfatoserinvocado paraobrig-loaseabster.Afinal,aalquotajencontralimitaesmximase Laboratrio de Administrao Municipal LAM27 mnimasemLeiComplementar,eperfeitamentelegtimoque,noparlamento, exista defesa de interesses de ramos especficos da economia, o que at muito comum,umavezque,porvezes,aimportnciadelesparaobemcomumdo Municpio, ao gerar empregos e provocar a circulao de riquezas, pode justificar um ajuste das alquotas dos tributos. E) LEIS AMBIENTAIS.

O municpio, suplementando a legislao vigente (art. 30, I e II c/c art. 23,IXdaCRFB),noexercciodesuaautonomia(art.18daCRFB/88),pode editarleisemmatriademeioambiente.Muitasvezes,asleisambientais,a despeitodeseremessenciaispreservaodopatrimnioecolgico,vode encontro a interesses econmicos, financeiros e pessoais de muncipes. Quando oVereadorteminteresseparticularafetadoporproposiodematria ambiental, tambm deve se abster de votar. Noentanto,domesmomodoquenosexemplosjexpostos,o interessedevesersubjetivoepessoal,nopodendocorresponderqueleda classeoucategoriadecidadosaquepertence,demodogenrico.Casose excluamdadeliberaotodososVereadoresquetenhaminteressegenricona aprovaodeleiambiental,acabar-se-iapordesconsiderarinteressestambm legtimosdomunicpio,como,porexemplo,odesenvolvimentoeconmico. Ademais,muitasvezesVereadoresquesorepresentantesdesetores econmicos de produo tm importantes contribuies a trazer para a feitura da legislaoambiental,porcontadoconhecimentotcnicoeespecficoarespeito de sua rea de interesse. deseobservarquenalegislaoambiental,especificamente, bastantecomumquehajainteressepessoaldoVereadornanoaprovao. Afinal,leisqueprotegemomeioambienteresguardaminteressesdetodaa coletividade, tendendo a se valer, para tal, de limitaes legitimamente impostas aosparticulares:impedimentodeconstruir,deexercerdeterminadaatividade econmicaemdeterminadolocalesobdeterminadoscondicionamentos,de emitirdeterminadonvelderudoemdeterminadalocalidade,dentreoutras. Assim, deve-se atentar para a possibilidade de existirem limitaes a direitos de algum Vereador, existentes em projetos de lei em matria ambiental, que possam vir a afetar a sua imparcialidade quando da deliberao. Nessas hipteses, e no somente naquelas em que tenha interesse particular em v-lo aprovado, tambm deve se abster de votar. Talsituaopodeocorrernoapenascomumdosparlamentares, mas com vrios dos que componham a Cmara Municipal, notadamente quando compartilhem de um mesmo interesse privado comum. Situao que foi objeto de anlisedoIBAMfoiadeumprojetodeleiemmatriaambientalqueafetava diretamenteaindstriaaucareiradeummunicpio.Dos9(nove)Vereadores que integravam a Cmara, 5 (cinco) prestavam servios diretamente para usinas, sendofrontalmenteafetadospelaaprovaodaproposio.Nestecaso,era Laboratrio de Administrao Municipal LAM28 evidenteque,casonoseabstivessem,acabariamporsatisfazerseuinteresse pessoal:adequeoprojetonofosseaprovado30.Asoluoparaaquesto, como j sinalizado no captulo V do trabalho, a convocao, pela Presidncia, dos respectivos suplentes para votar no lugar dos titulares, de modo a garantir a iseno necessria no procedimento de elaborao da Lei. F) LEIS URBANSTICAS. Omesmoraciocnioatagorautilizadoparadelimitarointeresse pessoal apto a obstar a participao do Vereador no procedimento legislativo de votaoaplica-sequantosnormasurbansticasdecompetnciamunicipal.A este respeito, pertinente a lio de Hely Lopes Meirelles: Asatribuiesmunicipaisnocampourbansticodesdobram-se em dois setores distintos: o da ordenao espacial, que se consubstancia no plano diretor e nas normas de uso, parcelamento e ocupao do solo urbano eurbanizvel,abrangendoozoneamento,oloteamentoeacomposio estticaepaisagsticadacidade;eodecontroledaconstruo,incidindo sobre o traado urbano, os equipamentos sociais, at a edificao particular nosseusrequisitosestruturaisfuncionaiseestticos,expressosnocdigo de obras e normas complementares.31 evidenteque,noexercciodetalcompetncia,possvelqueo Municpiovenhaaeditarnormascontrastantescomointeressepessoalde alguns muncipes. Entretanto, assim como em nosso exemplo a respeito das leis tributrias, no pode ser considerado ilegtimo o seu interesse de cidado que morador de determinado bairro, e mesmo de ex-lder comunitrio que deseja um ordenamentodoespaopblicomaisadequadorealidadedolocaldesuas origens.DefenderqueVereadoremtalsituaodevaseabsterat contraproducente,umavezqueele,maisqueseuspares,ntimoeconhece commaiordetalhearealidadedaquelelocal,asnecessidadeseasaspiraes daquela populao. Diferenteseria,contudo,asituaodeVereadorproprietriode grande empreiteira que almeja lanar edifcio de muitos pavimentos em local em quesomentesepodeconstruircasas:nestahiptese,teriainteresseparticular naaprovaodeleiquealterassealegislaourbansticademodoapermitir estaconstruo.Ouento,hiptesemuitocomum,adeVereadorqueseja proprietriodeempresafabricantededeterminadoequipamentodesegurana predial,quepassariaaserexigidonasconstruescomorequisitopara concessodehabite-se.Nessecaso,emfacedoaumentoexponencialda demandapeloproduto,oquecaracterizaseuinteressedeempresrioatuante neste ramo da economia, deveria abster-se de votar.

30 IBAM: P/1485/07 31 MEIRELLES. Direito Municipal..., p. 537 Laboratrio de Administrao Municipal LAM29 G) REGIME JURDICO DOS SERVIDORES. comumqueVereadoressejam,tambm,servidoresmunicipais. Havendocompatibilidadedehorrios,podematpermanecernoexercciodo cargo(art.38,IIIdaCRFB).Nohavendo,podemselicenciarparaexercer mandatoeletivo,optandopelaremuneraoquelhesaprouver.Situaoquej foi objeto de anlise deste Instituto foi a necessidade de absteno de Vereador que fosse, tambm, servidor pblico do municpio, em caso de votao de projeto deleiquevisasseaalteraodoRegimeJurdicodosServidoresPblicos. Pertinente colacionar o entendimento exarado no parecer 1243/01: precisoqueseentenda,porm,queaabstenoemvirtude dointeressedamatria,dizrespeitosquestespessoais,individuais. Dispe, a respeito, a Resoluo n 17/89 da Cmara Federal: Art.180. Omissis. 6 - Tratando-se de causa prpria ou de assunto em quetenhainteresseindividual,deveroDeputadodar-sepor impedido e fazer a comunicao nesse sentido Mesa, sendo o seu voto considerado em branco, para efeito de quorum. Nocasodaconsulta,oprojetodeleibeneficiaatotalidadedos servidores, de modo a no exigir a absteno de voto do Vereador, j que o projetonodeinteresseindividual,masdeinteressecoletivo.Anota, porm, J. Antunes de Carvalho que a tica comum, que preside as relaes sociaisefamiliaresdaspessoas,hdemerecer-lhe(aoVereador)amais religiosafidelidade...orepresentantedopovohderefletir,nassuas palavras,nosseusatos,noseumododeviverenfim,ocondicionamento desse mesmo povo ao influxo de umas tantas regras morais assentadas na conscinciacoletiva,e por isso havidas como impostergveis (In Direitos e Deveres do Vereador, apud Diogo Lordello de Mello, O Papel do Vereador e a Cmara Municipal, Rio de Janeiro: IBAM,1981, p.120). O comportamento tico que se espera do Vereador impede-o de votarnasmatriasnasquaistenhainteresse,masnahiptesepresenteo interessecoletivo,geral,noindividual.Entretanto,comoovotodo Vereador h de refletir os valores do conjunto da sociedade, de se admitir que haja, no caso, absteno.Como, porm, s de modo indireto o presente projeto de lei pode atender a um interesse particular, o exerccio do voto no configura, em sua inteireza, atentado tica.Cabe argumentar, ainda, que no havendo vedao expressa inserta na LOM ou no Regimento Interno da Cmara, no se pode impedir o voto do Vereador.32 Casodiferenteseria,noentanto,alteraoestatutriaque,embora representassealteraonoregimejurdicocomoumtodo,acarretasseefeitos exclusivos e, portanto, individuais para o Vereador. Suponhamos que a alterao propostavisassemodificaroscritrioseparmetrosparaaquisiododireitoa

32 IBAM: 1243/01 Laboratrio de Administrao Municipal LAM30 umavantagemremuneratriaqueviessea,imediatamente,fazercomque somenteaqueleVereadorpassasseadelafazerjus.Nestahiptese,haveria verdadeirointeresseprivadoqueobstariaoseudireitodedeliberaracercada matria. H) LEIS QUE FIXAM A REMUNERAO DOS VEREADORES. CompeteCmarafixar,pormeiodelei,ossubsdiosdos Vereadores, de uma legislatura para a outra (art. 29, VI, CRFB). Embora exista, sempre,interesseparticularporpartedos Edis em tal deliberao, em razo da faculdadedereeleioquelhesgarantida,aConstituioexigequealeiseja editadanalegislaturaanterior,demodoagarantiraisenoeimparcialidade quando de tal deliberao. I)LEISQUEFIXAMAREMUNERAODOPREFEITO,VICE-PREFEITOE SECRETRIOS MUNICIPAIS. Conformedeterminaoart.29,VdaCRFB,competeaoPoder Legislativofixarossubsdiosdosreferidosagentespolticos,integrantesda estruturadoPoderExecutivo.Hiptesequejfoiobjetodeanlisedeste Instituto,equeocorreamidenosMunicpiosbrasileiros,aquelanaqual existemVereadoresquesoparentesprximosdetaisagentes.Naocasio, tratava-sedeleisobreaqualdeliberaramaesposaeoirmodoPrefeito Municipal,equefixouoseusubsdioemvalorexorbitante.Umavezqueseus votosforamdecisivos,esteInstitutoentendeupelanulidadedasessoque aprovou a aludida lei, pelo qu deveria ser realizada nova deliberao: No caso em apreo, conforme narrado na consulta, questiona-se a participao de dois Vereadores, esposa e irmo do Prefeito, na aprovao daleiquefixouosubsdiodoPrefeitoMunicipal.Defato,ograude parentescopodeserinvocadodemodoasustentaranulidadedavotao, nosmoldesdoart.131doRegimentoInterno,casosedemonstrequeos votosdosdoisVereadoresforamdecisivosparaaaprovaodalei municipal. Nessecaso,deve-secompreenderqueanulidadedoprocesso devotaocontaminaaprprialeimunicipal,demodoqueeladeveser consideradainconstitucionalporofenderosprincpiosconstitucionaisque regem a atuao da Administrao Pblica (art. 37 da CF) e que se aplicam tambm no processo legislativo. No caso em tela, h ofensa ao princpio da moralidade,oqualconferesuporteconstitucionalaoart.131doRegimento Interno da Cmara Municipal consulente.33 Nocasorelatado,ficaclaraapossibilidadedehaverobrigatoriedade deabstenocasohajainteresseprivadoconsistentenavantagem(ou desvantagem) direta concedida, por deliberao, a parente prximo do Vereador.

33 IBAM: P/0303/07 Laboratrio de Administrao Municipal LAM31 VIII CONCLUSO. Por derradeiro, j que se fala em atendimento ao interesse pblico na atividade parlamentar, pertinente a anlise de uma questo corrente no sistema representativocontemporneo.Reconhecendo-sequevivemosemuma sociedadecomplexa,emquecoexistemdiversosgruposcomasmaisvariadas ideologias, convices, crenas e vises de mundo, pertinente saber: afinal, a quemrepresentamosparlamentares?Aopartido?Aobairro?cidade?Aos empresrios? Aos trabalhadores? Falaremuminteressepblicogeraleabstratoparecemuitodifcil, quandoobservamosquecadacandidato,nasuacampanha,atuaemfavorde umacausadiferentedaqueladeseuadversrio.Existemcandidatosquedizem que iro defender os interesses de determinado bairro, de um partido, outros, das mulheres, dos deficientes, dos negros, dos homossexuais, dos trabalhadores, e, at,detimesdefutebol.Comoconciliarissocomumregimedemocrticoe representativo? Quandosurgiuaidiadeummandatorepresentativo,erainvivelo reconhecimentodalegitimidadedestesgrupostodiversos.Noporoutro motivoqueserepudiavaomandatoimperativoouseja,cujotitulardeveria obedeceravontadedeseuseleitores,sobpenadeperdadomandato.O parlamentarrepresentavaavontadegerale,nomomentodesuainvestidura, poderia manifest-la inclusive contrariamente vontade de seus eleitores. O reconhecimento, contudo, da existncia de diferentes ideologias e atdenoesdiversasdeinteressepblicoe,especialmente,aexistncia dos partidos polticos, fez cair por terra a idia desta representao sem qualquer identidade com os governados. A idia de um partido poltico, nos primrdios da democraciarepresentativa,erarepugnante.Entretanto,arealidadedeuma sociedadecomplexaepluralnopodiaprescindirdesuaexistncia.Nesse sentido, assevera Paulo Bonavides: Nohavialugarparaopartidopolticonademocracia,segundo deduziam da doutrina de Rousseau e seus intrpretes mais reputados. Hoje, entende-seprecisamenteocontrrio.Ademocraciaimpossvelsemos partidos polticos. 34 Muitopertinentefazertaisconsideraeshoje,emqueasrecentes decisesdoSTFedoTSEapontamparaaperdadomandatoemcasode infidelidade partidria. Que isto, seno um afrouxamento do dogma do mandato representativo e a recepo da idia de um mandato imperativo? O partido, antes ignoradopelaslegislaesesomentereconhecidopelarealidadesocial,foi sendocadavezmaisregulamentado,atque,reconhecidopelaLeiMaiore tendo a sua disciplina totalmente incrustada ao prprio sistema eleitoral, fez com

34 BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 350 Laboratrio de Administrao Municipal LAM32 queaatuaodoparlamentarestivesse,cadavezmais,sujeitaaochamado funcionamento parlamentar dos partidos. No se pode dizer que o parlamentar deixou de representar a vontade geralparapassararepresentaravontadedopartidotantoquepode,nas deliberaes,votarcontraaquiloquedispuseralideranadopartidonaCasa. Tampouco que deixou de representar a populao como um todo, e passou a ser mandatrio de grupos isolados, com interesses desarraigados do bem comum e dointeressedetodoopovo.Oquesereconhecequeacomposiodo Parlamentodeverepresentar,proporcionalmente,apluralidadedeideologiase visesdemundoencontradasemumasociedadecomplexacomoanossa.E cada partido ou deve ser uma agremiao poltica que congregue pessoas deconcepesideolgicassemelhantes,unidasparaaatuaojuntos instncias poltico-eleitorais. A grande concluso a que se pode chegar com o presente trabalho que no h incompatibilidade entre o atendimento ao interesse pblico e as diferentesideologiasquecompemasociedade,asquaisseencontram representadasnaCmaradeVereadores.Existemideaisdiversose,at, antagnicos defendidos pelos diferentes parlamentares, e isto no incompatvel comademocracia.Muitopelocontrrio:ademocraciaoreconhecimentoda pluralidade de pensamentos e a possibilidade de v-los, todos, representados no PoderLegislativooobjetivomaioraserperseguidoporumregimerealmente democrtico.Apluralidadedeidiasrepresentadasnoparlamentomunicipalj representa, em si e per si, o atendimento a um interesse pblico, portanto. O que no se admite que interesses escusos, desvinculados de uma concepo de justia social e bem estar geral venha a desvirtuar-se em nome de uminteresseprivadogeralmenteeconmicodoEdil.Aabstenodo Vereador,nestescasos,visaresguardar,justamente,queoidealdejustiaque temamaiorpartedasociedadesejaaqueleaplicadonaelaboraodalei.No senega,noentanto,apossibilidadedehaverdiferentesideaisdejustiade acordo com ideologias diversas, mas que seja aquele defendido pela maioria da populao o positivado na lei. Dessemodo,edemaneiraaasseguraraindependnciaea inviolabilidadedoparlamentaremsuaatividadelegislativa,devemossempre cuidarparanotolheroexercciodosdireitospolticospositivosquelheso asseguradosconstitucionalmentecomaassunodomandato,nacondiode representante da populao. Conclumos,portanto,queaabstenodevotodoparlamentardeve serobrigatriaquandosuaparticipaoimporteemprejuzoprpria representaopopular,porhaver,emseufavor,interesseprivadoinegvel, direto e ostensivo. Quando, por outro lado, tal interesse particular for, em anlise mais ampla e abrangente, o interesse de um grupo da populao, ainda que dele oparlamentarfaaparteeconsistirnagarantiadeinteressesprivados Laboratrio de Administrao Municipal LAM33 legtimos,portantonoselhepodeserimpostaobrigaodeabsteno,sob penadehaververdadeiraofensaaoprincpiodemocrticoqueregenosso Estado (art. 1, CRFB).Laboratrio de Administrao Municipal LAM34 BIBLIOGRAFIA AGUIAR,JoaquimCastro.CompetnciaeAutonomiadosMunicpiosnaNova Constituio. Rio de Janeiro: Forense, 1993. _______,JoaquimCastro.ProcessoLegislativoMunicipal.RiodeJaneiro: Forense, 1973. AGUIAR,JoaquimCastroeGONALVES,MarcosFlvioR.OMunicpioeo Processo Legislativo. Rio de Janeiro: IBAM, 2008. ARAJO,MarcosPauloMarques.ModelodeRegimentoInternodaCmara Municipal. 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