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Accountability Horizontal no Brasil: uma Análise do programa de fiscalização dos Sorteios Públicos no Estado da Bahia
Autoria: Luiza Reis Teixeira, Rui Mesquita Cordeiro
Resumo
A questão do controle é uma dimensão crucial de uma ordem democrática e envolve diferentes níveis de representação política e de delegação de funções e poderes. Nesse trabalho aprofunda-se a discussão teórica sobre as potencialidades do controle horizontal, ou accountability horizontal. O objetivo do trabalho é analisar, o órgão de controle interno do governo federal brasileiro, a Controladoria Geral da União, e a fiscalização realizada nos municípios brasileiros. O trabalho apresenta uma análise comparativa das constatações encontradas nos relatórios de fiscalização aos municípios baianos, nos sorteios realizados nos anos de 2005 e 2010.
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Introdução
Governar é uma atividade complexa que envolve pelo menos quatro elementos: dirigir, planejar, organizar e controlar. Disfunções em qualquer desses quatro componentes constitui uma limitação da capacidade de governar e afeta qualitativamente a relação com os governados. O elemento controle é um aspecto fundamental da vida do Estado e da sociedade, e não deve ser confundido com opressão, pois, em geral, representa uma tentativa de garantia de realização de expectativas em relação a ações executadas (MARTINS, 1988).
A questão do controle é uma dimensão crucial de uma ordem democrática e envolve diferentes níveis e arranjos institucionais de representação política e de delegação de funções e poderes. O controle é uma das exigências normativas associadas ao funcionamento da democracia representativa e de sua burocracia pública. Tanto os políticos eleitos, como os dirigentes indicados para a alta administração, assim como, os burocratas de carreira, devem estar sujeitos a mecanismos de verificação e controle de suas ações (ARANTES et alli, 2010).
Falar em controle remete a um dos três princípios basilares da democracia: 1. O governo deve emanar da vontade popular; 2. Os governantes devem prestar contas ao povo, responsabilizando-se perante ele, pelos atos ou omissões no exercício do poder; 3. O Estado deve ser regido por regras que delimitem seu campo de atuação em prol da defesa de direitos básicos dos cidadãos, tanto individuais como coletivos. Para dar concretude aos princípios da democracia, é necessário o estabelecimento de regras de funcionamento e instituições políticas que devem dar conta de colocar as regras em prática (ARANTES et alli, 2010; ABRUCIO e LOUREIRO, 2004).
Existem dois tipos de controle, os controles verticais, e os horizontais. Entre os controles verticais, podemos citar o próprio processo eleitoral regular, que por sua vez, é o início de todo o processo democrático. Contudo, o momento da eleição, muitas vezes, leva a decisões que acabam não se constituindo num julgamento da capacidade do político. Outra forma de controle vertical é o Controle Social, feito pela sociedade, por meio de conselhos de usuários dos serviços públicos, conferências, Orçamento Participativo, etc. (ARANTES et alli, 2010).
Já os controles horizontais, em que pretendemos nos aprofundar neste trabalho, referem-se ao controle exercido pelo Estado sobre o Estado ou intragovernamental, assim como, o controle parlamentar, que são os controles mútuos entre os Poderes, CPIs, arguição e aprovação de altos dirigentes públicos, fiscalização orçamentária e do desempenho dos órgãos de governo, audiências públicas etc. Podemos citar também, o controle judicial, o controle Administrativo-Procedimental, feito pelo Tribunal de Contas e/ou Auditoria Financeira, o controle do Desempenho dos Programas Governamentais (ARANTES et alli, 2010).
Ao analisar a accountability horizontal no Brasil, em específico a fiscalização empreendida pela Controladoria Geral da União (CGU), buscamos entender o que emerge dessas auditorias e como este órgão pode contribuir para melhoria do desempenho da gestão pública no país. Pretende-se, então, apresentar uma tentativa de compreensão do real sentido dessas fiscalizações, e, se a sua realização, ano após ano, empreende mudanças no que se refere à implementação dos programas do governo federal nos municípios.
Nesse trabalho pretendemos aprofundar a discussão teórica sobre as potencialidades do controle horizontal, também chamado na literatura de accountability horizontal. O objetivo do trabalho é analisar, em específico, o órgão de controle interno do governo federal brasileiro, a CGU, e a fiscalização realizada nos municípios brasileiros no que se refere a execução de programas do governo federal. O trabalho apresenta uma análise comparativa das constatações encontradas nos relatórios de fiscalização aos municípios baianos, nos sorteios
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realizados nos anos de 2005 e 2010. Pretendemos analisar comparativamente a natureza das constatações de irregularidades que surgem dessas auditorias. Por fim, pretendemos apresentar uma reflexão sobre as reais potencialidades de melhorias para a gestão dos municípios, a partir dessa fiscalização empreendida pela CGU.
Controle, Accountability e Accountability Horizontal
Segundo Martins (1988), controle é o processo de se assegurar que as atividades realizadas serão aquelas previamente planejadas. Para o autor, controlar significa monitorar o desempenho através da coleta de informações, para, com elas, realimentar os tomadores de decisão, comparando os resultados alcançados com planejamento inicial, e, consequentemente, agindo frente a eventuais discrepâncias. Um dos seus objetivos é apontar falhas e erros frente a coisas, pessoas e atos, para que se possa corrigi-los, gerando aprendizado organizacional e evitando reincidências.
No ambiente democrático moderno, o controle do Estado sobre si mesmo é um dos fatores centrais da transparência e da democracia, juntamente com o controle da sociedade sobre si mesma, o controle da sociedade sobre o Estado e do controle do Estado sobre a sociedade (MARTINS, 1988). Neste caminho, relações de confiança devem ser observadas e construídas. Segundo Moisés (2010), confiança é um dos capitais centrais da governança, um facilitador e um legitimador de decisões e medidas feitas pelo Estado, sendo ela fundamental para o bom funcionamento das instituições. Da mesma forma, o fator desconfiança também é motriz de controle na busca do fomento da própria confiança, sendo então uma das forças políticas dentro das novas democracias, em busca de mais coerência de suas instituições (MOISÉS, 2010).
Segundo Olivieri (2006) o tema do controle político da burocracia tem sido tratado pela literatura neo-institucional recente com a denominação de accountabillity democrática. Bovens (2005) destaca que a accountability pública é a marca da governança democrática moderna. Para o autor a democracia fica apenas no papel quando os que estão no poder não têm responsividade (não são accountable) sobre seus atos e omissões, políticas e gastos. Nessa concepção a accountability pública é vista como um complemento da gestão pública.
Carneiro (2004) cita Andréas Schedler para distinguir as duas conotações básicas que o termo accountability assume:
“a) a capacidade de resposta dos governos (answerability), ou seja, a obrigação dos oficiais públicos informarem e explicarem seus atos e b) a capacidade (enforcement) das agências de accountability (accounting agencies) de impor sanções e perda de poder para aqueles que violaram os deveres públicos. A noção de accountability, é basicamente, bidimensional: envolve capacidade de resposta e capacidade de punição (answerability e enforcement).” (SCHEDLER 1999, apud CARNEIRO 2004, p. 2).
De acordo com Olivieri (2006), os pressupostos da literatura sobre accountability democrática são: as instituições são centrais na criação e manutenção de regimes democráticos, e as eleições não são mecanismos suficientes para garantir a accountability. O’Donnel (1998) distinguiu duas formas de accountability, a vertical, representada pelo processo eleitoral, e a horizontal, representada pela capacidade de fiscalização e poder de sanção das agências estatais. Dentro dessa perspectiva, Abrucio e Loureiro (2004) ampliam a noção de accountability considerando as suas diferentes formas: o processo eleitoral, o controle institucional durante o mandato e as regras estatais intertemporais. Para cada forma, existem diferentes, instrumentos, tais como o sistema eleitoral, o controle administrativo-instrumental, e mecanismos de restrições orçamentárias, entre outros. Por fim, os autores
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destacam as condições necessárias para a existência das diferentes formas de acountability, como os direitos políticos básicos de associação, de votar e ser votado, a transparência e a fidedignidade das informações públicas, entre outras condições, relacionadas aos princípios democráticos. As três formas de accountability ocorrem com maior ou menor grau de incidência nos países democráticos, a depender de suas condições sociais, econômicas e políticas.
Nesse trabalho, nos voltamos para a análise da accountability horizontal, ou como definem Abrucio e Loureiro (2004), o controle institucional durante o mandato. Segundo Olivieri (2006, p. 1), a principal característica da accountability horizontal é “a capacidade do governo de dirigir os esforços da burocracia no sentido desejado pelos governantes eleitos”, ou seja, a capacidade do próprio governo de se controlar e se fiscalizar para alcançar as metas e os planos feitos pelos governantes. Por sua vez, O’Donnell (1998) é um dos autores que podem ser usados como referência para se compreender a questão institucional nas novas democracias. Para o autor, é fundamental entender a ausência ou fragilidade da accountability horizontal nos países que se tornaram democracias políticas ou poliarquias recentemente. Vale ressaltar que o conceito de poliarquia é entendido a partir dos atributos estabelecidos por Dahl (1989), isto é: a) autoridades eleitas; b) eleições livres e justas; c) sufrágio inclusivo; d) direito de se candidatar aos cargos eletivos; e) liberdade de expressão; f) informação alternativa; e g) liberdade associativa.
O’Donnell (1998) ressalta que as poliarquias são sínteses complexas de quatro elementos: a democracia, o liberalismo, o republicanismo e o Estado, e destaca que a forma como esses elementos se combinam caracteriza os regimes políticos. A origem histórica das poliarquias está primeiramente na Inglaterra, seguida por França e Estados Unidos. Fora desses países de origem, observa-se a constituição de uma proposta transplantada à imagem do império aos quais, formalmente ou informalmente, os países pertenciam. A expectativa inicial de que essas constituições e instituições transplantadas seriam uma garantia de modernidade política foi frustrada na prática.
A existência de uma estrutura administrativa eficiente e profissional é condição básica para o bom funcionamento da accountability horizontal. O’Donnell (1998) destaca a necessidade de existência de agências estatais com direito e poder legal, dispostas e capacitadas para realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais, ou mesmo o impeachment contra ações ou omissões de agentes ou agências do Estado. Alguns fatores são apontados para o fortalecimento da accountability horizontal, como a existência de uma oposição forte e representativa que passe a exercer um papel importante nas agências de controle; uma rede de agências independente, mas complementares e coordenadas entre si, além de altamente profissionalizadas; um judiciário independente do Congresso e do Executivo e altamente profissional (O’DONNEL, 1998).
Esses fatores dificilmente são identificados nos países da América Latina, onde, desde o século XIX, há na uma concepção oligárquica da política, em que há a superposição dos poderes pessoal, social e político, que passam a ser vistos como parte de uma única realidade. As tradicionais práticas políticas de personalismo e clientelismo inibiram o desenvolvimento de partidos de oposição independentes para desenvolver um controle público efetivo (TEIXEIRA, 2010).
Ao analisar a cultura política na sociedade latino-americana Gohn (2002) destaca que a existência de uma linha evolutiva histórica formada por um passado colonial-imperial, seguida da república dos coronéis, e, por fim, com a presença de líderes populistas, levou ao desenvolvimento de uma relação naturalizada de dominação expressa em termos de clientelismo e paternalismo entre os cidadãos e o Estado. Como essa relação passa a ser a
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norma geral, é vista como natural pela própria população, que não carrega consigo uma postura que exija uma responsividade por parte dos governantes, e por sua vez, um bom funcionamento da accountability horizontal (GOHN, 2002).
Para Campos (1990), aspectos políticos e culturais da sociedade brasileira limitam o contexto histórico da expansão das fronteiras do controle junto à administração pública brasileira. Para a autora, o debate histórico necessita de uma maior responsabilidade administrativa e uma maior participação política. Estes fatores influenciam parte da tradução conceitual de accountability no Brasil:
“há uma relação de causalidade entre desenvolvimento político e a competente vigilância do serviço público. Assim, quanto menos amadurecida a sociedade, menos provável que se preocupe com a accountability do serviço público.” (CAMPOS, 1990, p. 48).
No entanto, vale ressaltar as tentativas de aumento da efetividade do controle administrativo com a Constituição Brasileira de 1988, que implementou uma mudança significativa no papel do Ministério Público, ao lhe conferir ampla atribuição (abrangendo, inclusive, a defesa dos direitos difusos e das minorias não organizadas) com facilidade de poder ser acionado pela população.
Para analisar o funcionamento da accountability horizontal no Brasil, alguns questionamentos teóricos são norteadores para a investigação empírica empreendida: como o controle interno influencia a gestão pública? É possível melhorar a qualidade da gestão por meio das ações de accountability horizontal? As agências estatais são bem sucedidas na função de supervisionar e sancionar os agentes públicos? Quais as relações estabelecidas entre as agências estatais e a sociedade? A sociedade se apropria das informações produzidas pelas agencias estatais?
Do Controle Externo ao Interno: A Controladoria Geral da União e sua trajetória no Brasil
Segundo Coelho (1958), a evolução do sistema de controle sobre a administração pública no Brasil tem início ainda na colônia, com a transferência dos poderes do Real Erário de Lisboa (ou Tesouro Geral da Coroa Portuguesa) para o então chamado Erário Régio sediado no Rio de Janeiro, a partir de 1808. Com a independência do Brasil em 1822, o Erário Régio passou a se chamar Tesouro Público, e, posteriormente, Tribunal do Tesouro Nacional, segundo a Constituição Brasileira de 1824. Com a consolidação do sistema republicano no Brasil, entre 1889 e 1891, o sistema de controle avançou para a criação do Tribunal de Contas (TC), que seguia o modelo francês-belga de controle, com objetivo de liquidar as contas da receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao Congresso, conforme a Constituição Brasileira de 1891.
O Tribunal de Contas (TC) ficou, desde então, concebido como um órgão de assessoria técnica do Poder Legislativo, em sua atividade de controle das contas públicas do Poder Executivo. Desta forma, ainda que se tratasse de controle horizontal entre os poderes federativos, é possível notar o caráter de controle externo que o TC sempre possuiu frente ao Poder Executivo no Brasil.
A Constituição de 1988 veio a explicitar, em seus artigos 70 e 74, a necessidade de haver não apenas um controle externo sobre as contas do Poder Executivo, como o já exercido pelo Poder Legislativo, através dos Tribunais de Contas, mas também a necessidade de controles internos em cada poder. Um Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal (SCI-PEF) vem, desde então, se estabelecendo e evoluindo gradativamente.
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Desde então, várias Secretarias de Controle Interno (CISET) foram criadas, até que, em abril de 2001, a Controladoria-Geral da União (CGU) foi criada, como órgão unificado interno do Poder Executivo, vinculado diretamente à Presidência da República. Seu papel foi de implantar um sistema de controle interno do Executivo, atuando independentemente do controle externo do Tribunal de Contas da União. A CGU tem como propósito assuntos referente à defesa do patrimônio público e ao desenvolvimento da transparência da gestão, por meio das atividades de controle interno, auditoria pública, correção, prevenção e combate à corrupção e ouvidoria (CGU, 2006). Atualmente, no âmbito do Poder Executivo Federal, apenas a Secretaria Geral da Presidência da República e o Ministério das Relações Exteriores mantém suas CISET, enquanto todos os demais órgãos do governo federal sofrem controle interno da própria CGU.
A mesma Constituição Federal de 1988 também abriu espaço, no Brasil, para o controle social, exercido pela sociedade sobre o governo, através de conselhos de controle e de participação civil, vinculados aos vários ministérios e órgãos de governo estaduais e municipais.
A criação recente da CGU no quadro institucional do país, prestes a completar uma década de existência, é considerada uma inovação institucional no processo de controle dos governantes na democracia brasileira por várias razões. Entre elas, podemos citar que a criação da CGU reorganizou o controle interno da Administração Pública Federal, centralizando-o em um órgão com status ministerial. Outra razão é que a criação da CGU consolidou a ampliação das atividades de controle interno para a promoção da qualidade da gestão, indo além, portanto, do clássico controle da legalidade, tornando-se a “agência anticorrupção do Brasil”. Entre as razões, ainda podemos citar que a CGU passou a atuar como órgão indutor e fortalecedor do controle social, ou seja, da participação da sociedade civil no controle da administração pública, oferecendo formação técnica de conselheiros gestores de políticas públicas organização de conferências sobre controle social (LOUREIRO, 2012).
Loureiro (2012) considera que a implementação da CGU se deu de forma incremental, uma vez que foi assumindo funções e status diferentes ao longo do tempo. Entre 1994 e 2000, ainda antes do próprio surgimento da CGU, constituiu-se pela reorganização do controle interno e sua ampliação para o monitoramento das políticas públicas. Em 2001, foi criada a Corregedoria Geral da União, que absorveu as atividades de controle interno no ano seguinte, por meio da incorporação da SFC. Em maio de 2003, a CGU (com o nome de Controladoria) ligou-se à Presidência da República, com status de ministério e atribuições que envolvem a defesa do patrimônio público, o controle interno, a auditoria pública, a correição, a prevenção e o combate à corrupção, as atividades de ouvidorias e o incremento da transparência da gestão no âmbito da Administração Pública Federal (LOUREIRO, 2012).
O Programa de Sorteios Públicos da CGU
O Programa de Sorteio Públicos da CGU foi criado, em abril 2003, em substituição ao já existente Programa de Fiscalização nos Municípios, com objetivo de tornar a fiscalização já realizada pelos analistas da CGU nos municípios, um exemplo de promoção de transparência da gestão pública e de combate à corrupção (LOUREIRO, 2012). O programa usa o mesmo sistema de sorteios da Caixa Econômica Federal, para definir quais municípios, e que áreas setoriais, devem ser fiscalizadas no uso dos recursos federais. Até 2003, a fiscalização nos municípios se restringia a alguns programas escolhidos em função de sua relevância orçamentária, e os municípios eram selecionados com base em critérios estatísticos. A
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publicação dos relatórios no site da CGU foi outra mudança implementada no programa, a partir de 2003, pois, até então, os relatórios eram divulgados, mas sem a identificação dos municípios fiscalizados.
A implantação do Programa de Fiscalização contou com grande resistência por parte dos gestores públicos, que alegavam que a CGU não tinha competência para fiscalizar municípios, e a publicação dos relatórios configurava “lesão moral e política” aos prefeitos. Contudo, o STJ decidiu, unanimemente, contra os municípios e a favor da continuidade do programa.
Atualmente, a execução do programa se faz em fases. Inicialmente, é feito o mapeamento das políticas públicas; em seguida, a hierarquização dos programas de governo, e a priorização de ações de governo para acompanhamento, o que permite, ao controle interno, mapear as políticas públicas e estabelecer, a partir de critérios de materialidade, relevância e risco, um ranking dos programas de governo de forma a priorizar as atividades a serem desenvolvidas. Após o detalhamento da abordagem de avaliação, as verificações in loco são realizadas, e ocorre a consolidação e a análise das verificações, viabilizando a elaboração e a apresentação, aos gestores federais, de relatórios de acompanhamento que contêm recomendações discutidas em conjunto com os responsáveis pela execução das ações de governo avaliadas. Por fim, inicia-se o ciclo de monitoramento das providências adotadas (CGU, 2012).
A cada sorteio, são definidos 60 municípios. Em cada uma dessas unidades, os auditores examinam contas e documentos e fazem inspeção pessoal e física das obras e serviços em realização, mas privilegiam, sobretudo, o contato com a população, diretamente ou através dos conselhos comunitários e outras entidades organizadas, como forma de estimular os cidadãos a participarem do controle da aplicação dos recursos oriundos dos tributos que lhes são cobrados. Fazem parte do sorteio municípios com até 500 mil habitantes (CGU, 2012).
Em 2009, a CGU deu continuidade ao Programa de Fiscalização em Pequenos e Médios Municípios a partir de Sorteios Públicos, tendo chegado ao total de 1.811 municípios fiscalizados, correspondendo a 32,55% do total de municípios brasileiros, e englobando recursos públicos federais da ordem de aproximadamente R$ 13,8 bilhões. No exercício de 2009, foi realizado o 2° Sorteio Especial, que fiscalizou 60 municípios beneficiados com recursos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), envolvendo recursos no montante de R$ 306 milhões (CGU, 2012).
Os relatórios contendo os resultados dos sorteios são encaminhados aos Ministérios gestores das políticas públicas, possibilitando a adoção de providências para a correção de desvios verificados, bem como, subsidiando a avaliação dos programas de governo e a implementação de melhorias eventualmente identificadas como necessárias (CGU, 2012).
O Programa de Sorteios, instituído em 2003, deu origem a diversas frentes de trabalho na CGU. A partir da maior divulgação dos trabalhos, foi possível estimular o controle social dos recursos públicos. Foram desenvolvidas, também, ações de capacitação, tanto dos organismos de controle social, quanto dos gestores municipais, envolvidos com a gestão de recursos públicos transferidos pelo Governo Federal. É possível observar que, a maior visibilidade da atuação da CGU, fez com que outros órgãos de defesa do Estado percebessem a necessidade de ações integradas visando a prevenção e o combate da corrupção (CGU, 2012).
Estendido, em 2004, à fiscalização da aplicação de recursos federais pelos Estados, foram realizadas até 2008, 8 edições do Sorteio de Estados, resultando em 77 fiscalizações
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conduzidas pela CGU, que contemplaram recursos da ordem de R$ 8,2 bilhões. A partir de 2007, as capitais e os grandes municípios (com mais de 500 mil habitantes) passaram a ser objeto de um programa contínuo de fiscalização, tendo sido realizadas, a partir de então, 1.079 fiscalizações, garantindo uma cobertura de 100% dos municípios não abrangidos pelo Sorteio de Municípios. A CGU atuou em 20 municípios com população acima de 500 mil habitantes e ainda em todas as 27 capitais brasileiras (CGU, 2012).
Atualmente, em 2013, o programa se encontra no 37° sorteio de municípios, realizado em outubro de 2012. Já o sorteio de estados encontra-se na 8ª edição, muito embora o último sorteio tenha sido em outubro de 2008. O sorteio especial de fiscalização de obras do PAC teve duas edições apenas, em 2008 e 2009 (CGU, 2012).
Análise dos Relatórios do Programa de Sorteio do Estado da Bahia
Com o objetivo de chegar a algumas conclusões acerca dos questionamentos iniciais a respeito das potencialidades da accountability horizontal desenvolvemos uma análise comparativa das constatações encontradas nos relatórios de fiscalização aos municípios do estado da Bahia, nos sorteios realizados nos anos de 2005 e 2010. A natureza da análise empreendida é qualitativa, uma vez que se busca uma interpretação dos dados coletados a partir dos relatórios de fiscalização de municípios da CGU. Estabelecemos uma comparação entre as constatações de irregularidades registradas nos relatórios das auditorias, com objetivo de entender se a realização deste tipo de fiscalização consegue promover uma melhoria na gestão pública, no que se refere à execução de políticas públicas do governo federal.
A coleta de dados foi realizada em dois momentos. Primeiramente, partimos do trabalho de Sacramento (2006), que teve como objetivo central identificar a cultura política que predomina nos municípios baianos, por meio da análise das sínteses dos relatórios de fiscalização dos municípios baianos, realizadas no ano de 2005 pela CGU, disponíveis no site institucional. O segundo momento da coleta de dados foi realizada em 2012, por meio da consulta ao relatórios dos 14 municípios fiscalizados no estado da Bahia, em 2010. Por meio da análise dos relatórios foi possível tabular as constatações encontradas e fazer um cruzamento com as informações de 2005.
Em sua pesquisa, Sacramento (2006) utilizou a análise de conteúdo para responder ao questionamento de qual seria o tipo de cultura política evidenciada nas práticas verificadas na utilização dos recursos transferidos pela União pelos municípios baianos. Para a sua coleta de dados, a autora utilizou as sínteses dos relatórios dos sorteios realizados no ano de 2005, em que ocorreu do 15° sorteio ao 19° sorteio. Contudo, a autora faz a ressalva de que não foi possível utilizar os dados do 19° sorteio, pois não estavam disponibilizados no site, até a data de fechamento do artigo em 29/07/2006. O quadro 1 aponta os municípios sorteados em 2005.
Quadro 1 – Municípios fiscalizados no estado da Bahia por sorteio em 2005 SORTEIO DATA MUNICÍPIOS SORTEADOS
15º Sorteio 14/04/2005 Boquira, Casa Nova, Guanambi, Santa Luzia e Uauá 16º Sorteio 09/06/2005 Boninal, Catolândia, Medeiros Neto, Teodoro Sampaio e Vereda 17º Sorteio 16/08/2005 Coribe, Ibipeba, Piripa, Sebastião Laranjeiras e Serrinha 18º Sorteio 27/09/2005 Água Fria, Caldeirão Grande, Itacaré, Muquém do São Francisco e São Gabriel 19º Sorteio 07/11/2005 Camacã, Capela do Alto Alegre, Ibiquera, Rodelas e Santa Bárbara
Fonte: Elaboração própria, a partir de CGU, 2012.
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A autora fez uma análise das constatações encontradas nos relatórios do ano de 2005, e as classificou em alguns tipos, aos quais ilustrou com trechos dos relatórios. A análise dos resultados da fiscalização de 2005 estão resumidas e exemplificadas no Quadro 2:
Quadro 2 – Análise dos resultados das fiscalizações da CGU em 2005 CONSTATAÇÃO EXEMPLOS
O processo de licitação para compra de materiais e/ou contratação de serviços é o principal mecanismo de desvio do dinheiro público. Em todos os municípios fiscalizados foram relatadas situações envolvendo práticas que demonstram tal desvio. Exemplos: Simulação de processo, fraudes e favorecimento de empresas.
Com base na análise dos processos licitatórios dos exercícios de 2002, 2003 e 2004, constatou-se que a prefeitura de Serrinha simulou nove licitações para construção e reforma em dezenas de escolas. (síntese da fiscalização do município de Serrinha, 17º sorteio). Nas licitações, a prefeitura convidava sempre empresas diferentes, visando dar uma aparência de legalidade e de ampla competição dos certames, fato inverídico, conforme constatado pela equipe de fiscalização da CGU. Todas as licitações foram fraudadas, já que as participações das empresas eram apenas para compor o processo. (síntese da fiscalização do município de Guanambi, 15º sorteio) Simulação de licitações com favorecimento a estabelecimentos comerciais em certames gerenciados por familiares do ex-prefeito: a análise dos processos licitatórios realizados no período de 2003 a 2004 mostra que todos os certames foram simulados e as contratações direcionadas sempre aos mesmos estabelecimentos comerciais, segregados somente em função da natureza da despesa executada. (síntese da fiscalização do município de Catolândia, 16º sorteio)
Os recursos vinculados a diversos programas sociais, tais como, PETI (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil), PDDE (Programa Dinheiro Direto na Escola), PNAE (Programa Nacional de Alimentação Escolar) e PAB (Programa de Atenção Básica (são constantemente objetos de fraudes e / ou não comprovação da aplicação.
Ausência de licitação na compra de produtos e pagamento de despesas sem comprovação no exercício de 2004, para a manutenção das unidades de jornada ampliada do PETI. (síntese da fiscalização do município de Serrinha, 17º sorteio). Em resposta a uma solicitação da equipe de fiscalização requerendo os documentos que comprovassem a aplicação dos recursos do PDDE em 2004, a atual administração informou que os comprovantes não foram encontrados na prefeitura. (síntese da fiscalização do município de Caldeirão Grande, 18º sorteio) Ausência dos processos administrativos que respaldaram as contratações realizadas com recursos do Programa de Atenção Básica (PAB), do exercício de 2004. . (síntese da fiscalização do município de Santa Luzia, 15º sorteio)
Utilização dos recursos do FUNDEF. Estes recursos têm sido alvos de inúmeras fraudes, desvio de finalidade e gastos sem licitação e/ou comprovação:
O Ministério da Educação, por meio do Fundef, repassou ao município R$ 16 milhões, entre 2003 e março de 2005, para aplicação no ensino fundamental. Em 2003 e 2004, a prefeitura quitou prestações de CDC (Crédito Direto ao Consumidor) do Banco do Brasil, feito em nomes de particulares, com recursos do Fundef. As despesas indevidas são de R$ 478,7 mil. (síntese da fiscalização do município de Casa Nova, 15º sorteio). No penúltimo dia da gestão do ex-prefeito houve um saque na conta do Fundef no valor de R$ 10 mil. A nota fiscal que respalda o saque é da empresa Elia Pereira dos Santos - ME, para fornecimento de papel de ofício e cadernos. A ex-secretária Municipal de Educação e diretoras das escolas municipais da zona rural afirmaram que esse material nunca chegou ao almoxarifado da Secretaria ou nas escolas. (síntese da fiscalização do município de Vereda, 16º sorteio) Constatou-se que nos processos de pagamento referentes a obras de construção ou reforma de escolas foram utilizadas cinco notas fiscais da empresa G & S Transportes Ltda., irregularmente constituída, no valor de R$ 418,7 mil. Constatou-se, durante inspeção em escolas construídas na zona rural, que as obras foram executadas por moradores da própria localidade. (síntese da fiscalização do município de Serrinha, 17º sorteio).
Falta de transparência e prestação de contas dos
Constatou-se a ausência de divulgação pelo poder público municipal através de publicações e afixação em locais públicos da relação de beneficiários do Programa
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atos da administração pública também são comuns nos municípios baianos fiscalizados.
Bolsa Família, contrariando disposição do Decreto Federal nº 5.209/2004. (síntese da fiscalização do município de Itacaré, 18º sorteio). A prestação de contas do convênio nº 2318/00, para construção de um Centro de Geração de Renda, no valor de R$ 86,8 mil, ainda não foi entregue ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, apesar do seu prazo ter se expirado em abril de 2002. (síntese da fiscalização do município de Medeiros neto, 17º sorteio). Em 2004, o Ministério do Trabalho destinou R$ 1,1 milhão ao município: foram solicitados o Plano de Ação, Relatórios de Acompanhamento Físico do cumprimento das metas pelo Município, recibos do recebimento da bolsa pelos beneficiários e comprovantes dos controles de freqüências, relativos à comprovação da aplicação dos recursos do PETI no exercício de 2004, mas o município deixou de apresentá-los, alegando se tratar de documentos de gestão municipal anterior que não foram encontrados. (síntese da fiscalização do município de Serrinha, 17º sorteio).
Prática de nepotismo e clientelismo em todos os municípios fiscalizados, sem exceção.
Constatou-se que houve simulação na compra de medicamentos com recursos do Programa Farmácia Básica. Os medicamentos teriam sido adquiridos na Farmácia Oliveira, de propriedade do cunhado do prefeito. Entretanto, nunca foram entregues na farmácia da prefeitura. (síntese da fiscalização do município de Ibipeba, 17º sorteio). Constatou-se que os serviços de reparos e manutenção mecânica dos veículos utilizados no transporte de alunos são feitos na empresa Auto Mecânica Guarany, de propriedade do sogro do ex-prefeito (gestão 2001 – 2004). (síntese da fiscalização do município de Boninal, 16º sorteio). Cópia microfilmada da frente e de verso do cheque, solicitada ao Banco do Brasil, revelou que a real beneficiária do pagamento foi a empresa Mariano Comercial de Petróleo Ltda., um posto de combustível de propriedade do primo do então Secretário Municipal de Transporte e membro da Comissão de Licitação, Marcio Cesare Rodrigues Mariano. (síntese da fiscalização do município de Muquém do São Francisco, 18º sorteio).
Nos municípios a atuação dos Conselhos é bastante deficiente.
Nesse exercício, os conselheiros não se reuniram nenhuma vez por mês, conforme prevê o regimento interno. (síntese da fiscalização do município de Água Fria, 18º sorteio). Durante reunião com o Conselho de Acompanhamento e Controle Social do Fundef - CACS, os conselheiros afirmaram que foi o prefeito quem fez a nomeação dos membros. Não houve, portanto, representação efetiva das categorias. O Conselho não vem fiscalizando e acompanhando a execução do Fundef no município. (síntese da fiscalização do município de Ibipeba, 17º sorteio). Até a fiscalização da CGU (maio de 2005), o Conselho não havia se reunido, e seus membros não sabem das suas atribuições legais. De 2002 a 2004, não foi encontrado qualquer registro sobre a atuação do Conselho, conforme declaração da prefeitura. (síntese da fiscalização do município de Casa Nova, 15º sorteio).
Nos municípios o patrimônio público frequentemente é utilizado como se fosse privado.
Em 2003 e 2004, a prefeitura quitou prestações de CDC (Crédito Direto ao Consumidor) do Banco do Brasil, feito em nomes de particulares, com recursos do Fundef. (síntese da fiscalização do município de Casa Nova, 15º sorteio). O Ministério da Integração Nacional repassou ao município R$ 717,4 mil para a construção de seis barragens. Os fiscais constataram que as barragens foram construídas em terrenos particulares [...] Este fato vem dificultando a utilização das barragens pelos moradores das regiões. Apenas os proprietários dos terrenos utilizam as barragens. (síntese da fiscalização do município de Coribe, 17º sorteio).
Fonte: Elaboração própria, a partir de Sacramento, 2006.
Em 2010, foram realizados apenas 3 sorteios, tendo sido fiscalizados apenas 14 municípios, 11 a menos que os 25 fiscalizados, em 2005. O Quadro 3 apresenta a relação dos municípios baianos por sorteio de 2010:
Quadro 3 – Municípios fiscalizados no estado da Bahia por sorteio em 2010
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SORTEIO DATA MUNICÍPIOS SORTEADOS 31º Sorteio 01/03/2010 Cachoeira, Itaparica, Palmas de Monte Alto, Pojuca e São Gabriel 32º Sorteio 10/05/2010 Arataca, Heliópolis, Iuiu e Uibaí 33º Sorteio 26/07/2010 Anajé, Coaraci, Contendas do Sincorá, Ibicaraí e Nazaré
Fonte: Elaboração própria, a partir de CGU, 2012.
Em 2005, a CGU disponibilizou sínteses dos relatórios de fiscalização para a imprensa, que foram utilizadas por Sacramento (2006) para realizar sua análise. Em 2010, não foram encontradas as sínteses dos relatórios de fiscalização, e as análises foram feitas a partir da íntegra dos relatórios. Para realizar a análise de 2010, primeiramente, desenvolvemos algumas contabilizações das constatações encontradas por município, por ministério e por programas, apresentadas no Gráfico 1 e nas Tabelas 1, 2 e 3, a seguir:
Gráfico 1 – Quantidade de constatações por município fiscalizado, em 2010, no estado da Bahia
Fonte: Elaboração própria, a partir de CGU, 2012.
Tabela 1 – Quantidade de constatações por ministério, em 2010, no estado da Bahia Ministério N. Const. MINISTERIO DA EDUCACAO 320 MINISTERIO DA SAUDE 255 MINISTERIO DO DESENV. SOCIAL E COMBATE A FOME
232
MINISTERIO DAS CIDADES 44 MINISTERIO DAS COMUNICACOES 40 MINISTERIO DA INTEGRAÇÃO NACIONAL 26 MINISTERIO DA CULTURA 4 MINISTERIO DO TURISMO 4 MINISTERIO DO DESENVOLVIMENTO AGRARIO 3 CONTROLADORIA-GERAL DA UNIAO 1 MINISTERIO DA PREVIDENCIA SOCIAL 1 MINISTERIO DO ESPORTE 1
Fonte: Elaboração própria, a partir de CGU, 2012.
Tabela 2 – Quantidade de constatações por programas, em 2010, no estado da Bahia Programas N. Const. BRASIL ESCOLARIZADO 281
020406080
100120
11898
77 76 70 66 64 63 57 57 55 51 43 36
Constatações
12
ASSISTÊNCIA FARMACÊUTICA E INSUMOS ESTRATÉGICOS 119 GESTÃO DA POLÍTICA DE DESENVOLVIMENTO SOCIAL E COMBATE À FOME
86
ATENÇÃO BÁSICA EM SAÚDE 84 ACESSO À ALIMENTAÇÃO 55 ERRADICAÇÃO DO TRABALHO INFANTIL 32 PROTEÇÃO SOCIAL BÁSICA 29 GESTAO DA POLITICA DE DESENVOLVIMENTO URBANO 28 INCLUSÃO DIGITAL 26 ESTATÍSTICAS E AVALIAÇÕES EDUCACIONAIS 24 VIGILÂNCIA, PREVENÇÃO E CONTROLE DE DOENÇAS E AGRAVOS 22 PREVIDÊNCIA SOCIAL BÁSICA 19 QUALIDADE DOS SERVIÇOS DE TELECOMUNICAÇÕES 14 QUALIDADE E EFICIENCIA DO SUS 14 PREVENCAO E PREPARACAO PARA EMERGENCIAS E DESASTRES 11 SANEAMENTO BASICO 9 OPERAÇÕES ESPECIAIS: FINANCIAMENTOS COM RETORNO 8 TRANSFERÊNCIA DE RENDA COM CONDICIONALIDADES - BOLSA FAMÍLIA
8
APOIO AO DESENVOLVIMENTO URBANO DE MUNICIPIOS DE PEQUENO
7
HABITACAO DE INTERESSE SOCIAL 7 SERVIÇOS URBANOS DE ÁGUA E ESGOTO 7 DESENVOLVIMENTO DA REGIAO NORDESTE 6 QUALIDADE NA ESCOLA 6 DESENVOLVIMENTO DO ENSINO FUNDAMENTAL 5 MUSEU MEMORIA E CIDADANIA 4 NACIONAL DE INCLUSÃO DE JOVENS - PROJOVEM 4 TURISMO NO BRASIL: UMA VIAGEM PARA TODOS 4 DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL DE TERRITÓRIOS RURAIS 3 VALORIZACAO E FORMACAO DE PROFESSORES E TRABALHADORES DA EDU
3
URBANIZACAO, REGULARIZACAO E INTEGRACAO DE ASSENTAMENTOS PRE
2
DESENVOLVIMENTO DA EDUCACAO ESPECIAL 1 ESPORTE E LAZER NA CIDADE 1 GESTÃO DE REC. FEDERAIS PELO MINICÍPIOS E CONTROLE SOCIAL 1 RESPOSTA AOS DESASTRES E RECONSTRUÇÃO 1
Fonte: Elaboração própria, a partir de CGU, 2012.
Essa primeira análise da distribuição das constatações nos municípios, por ministério e por programas, subsidiou a análise seguinte, referente à natureza das constatações. Para tanto, partimos das constatações encontradas em 2005 e olhamos as ocorrências nos relatórios dos municípios fiscalizados em 2010. O Quadro 4 apresenta de forma sintética alguns exemplos das constatações encontradas em 2010, também ocorridas em 2005. Embora o quadro não represente a totalidade das 931 constatações, é possível notar similaridades entre os dois períodos analisados, uma vez que, encontramos exemplos para todas as constatações levantadas por Sacramento (2006).
Quadro 4 – Análise das constatações das fiscalizações da CGU em 2010 CONSTATAÇÃO EXEMPLOS
O processo de licitação para Utilização de modalidade de licitação inadequada (Anangé).
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compra de materiais e/ou contratação de serviços é o principal mecanismo de desvio do dinheiro público. Em todos os municípios fiscalizados foram relatadas situações envolvendo práticas que demonstram tal desvio. Exemplos: Simulação de processo, fraudes e favorecimento de empresas.
Ausência de concorrência em licitação para aquisição de materiais de construção. Impossibilidade de confirmação da obtenção da proposta mais vantajosa para a Administração. (Coaraci). Peças de veículos sendo adquiridas em desconformidade com a licitação realizada. (Coaraci) Irregularidades em licitação para contratação de serviços de reformas em escolas municipais (Contendas do Sincorá). Compra de merenda a preço superior ao contratado em licitação, acarretando prejuízo de R$ 5.239,08 (Ibicaraí). Proposta menos vantajosa vence licitação (Itaparica). Licitação com evidências de favorecimento a empresas (Palmas do Monte Alto). Irregularidades na licitação para contratação de serviços de transporte escolar (São Gabriel). Dispensas de licitação fundamentadas em alegações insustentáveis (Uibai).
Os recursos vinculados a diversos programas sociais, tais como, PETI (Programa de Erradicação do Trabalho Infantil), PDDE (Programa Dinheiro Direto na Escola), PNAE (Programa Nacional de Alimentação Escolar) e PAB (Programa de Atenção Básica) são constantemente objetos de fraudes e / ou não comprovação da aplicação.
Licitações forjadas, simulações de competição e favorecimento a estabelecimentos em contratações realizadas com recursos do FUNDEB no exercício 2008 (Pojuca). Licitações forjadas, simulações de competição e favorecimento a estabelecimentos em contratações realizadas com recursos do PNAE no exercício 2008 (São Gabriel). Falta de identificação da origem dos recursos do PNAE (Nazaré). Indícios de desvios dos alimentos adquiridos com recursos do PNAE (Nazaré). Irregularidade na Prestação de Contas do PDDE (Anagé). Despesas inelegíveis com recursos do PNAE (Ubai).
Utilização dos recursos do FUNDEFi. Estes recursos têm sido alvos de inúmeras fraudes, desvio de finalidade e gastos sem licitação e/ou comprovação:
Atraso no pagamento de servidores remunerados com recursos do FUNDEB (Anagé) Falta de critérios objetivos na contratação de pessoal, por meio de OSCIP, com recursos do FUNDEB (Cachoeira). Repasse de recursos do FUNDEB para terceiros sem previsão legal (Cachoeira). Débitos indevidos de tarifas bancárias e despesas financeiras nas contas específicas do FUNDEB (Ibicaraí). Pagamento por serviços não realizados de reformas de escolas com recursos do FUNDEB (Contendas do Sincorá)
Falta de transparência e prestação de contas dos atos da administração pública também são comuns nos municípios baianos fiscalizados.
Formalização de processos licitatórios sem projeto básico e sem transparência, e execução do respectivo objeto sem observância à norma legal (Cachoeira). A Prefeitura Municipal não notificou os partidos políticos e outrasentidades acerca da liberação dos recursos federais (Nazaré). Sonegação de informações ao controle interno (Contendas do Sincorá). Falta de comprovação documental de débitos realizados na conta do FUNDEB no montante de R$ 864.640,26 (Itaparica).
Prática de nepotismo e clientelismo em todos os municípios fiscalizados, sem exceção.
Indício de pagamento indevido de R$ 11.118,79 de despesas com combustível para veículos que não pertencem à Secretaria de Educação (Itaparica). Direcionamento de contratações para empresas de um mesmo grupo familiar (Nazaré).
Nos municípios a atuação dos Conselhos é bastante deficiente.
Atuação deficiente do Conselho de Alimentação Escolar (Nazaré). Prefeitura não disponibiliza a estrutura necessária para o funcionamento do Conselho de acompanhamento do Fundeb (Nazaré). Conselho de Alimentação Escolar não exerce as suas atribuições (Ubaí). Conselho Municipal com existência meramente formal, sem reuniões periódicas e/ou discussão de temas relativos relacionados à educação básica (Ubaí)
Nos municípios o patrimônio público frequentemente é
Licitação para aquisição de materiais com sinais claros de montagem para favorecimento a empresas (Palmas de Monte Alto).
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utilizado como se fosse privado. Licitações forjadas, simulações de competição e favorecimento a estabelecimentos em contratações realizadas com recursos do PNAE no exercício 2008 (São Gabriel).
Fonte: Elaboração própria, a partir de CGU, 2012.
Por mais que a análise realizada em 2005 não apresente a quantidade total de constatações encontradas pela fiscalização da CGU e sua distribuição entre ministérios e programas, ao analisar a natureza das constatações, podemos perceber, entre os dois períodos, uma repetição das práticas políticas de falta de transparência, simulação de processos licitatórios, falta de apoio para o funcionamento do controle social, por meio dos conselhos, entre outros. É possível afirmar, portanto, a partir da análise das sínteses e dos relatórios de fiscalização da CGU, que não houve uma melhoria na execução das políticas públicas federais, uma vez que os mesmos tipos de constatações de irregularidades que ocorriam em 2005, se repetem em 2010. No que se refere à sociedade, não vemos grandes repercussões relacionadas, aos resultados negativos apresentados pelos municípios, seja pela imprensa, ou pela sociedade civil organizada. O programa de sorteios, que já existe há 10 anos não tem tido tanta visibilidade, como as ações de estímulo a transparência e ao controle social, assim como, as ações de combate à corrupção.
Conclusão
A análise dos relatórios de fiscalização dos municípios baianos sorteados nos anos de 2005 e 2010 nos leva a crer que pouca mudança ocorreu no que se refere à implementação dos programas do governo federal nesse período. Por mais que os relatórios de fiscalização estejam publicados na internet, com livre acesso, não vemos repercussão na sociedade, ou mesmo na mídia destas irregularidades. Por mais que nem todos os casos apresentem indício de desvio de dinheiro, mas sim de uma falta de capacidade técnica para cumprir as devidas regulamentações, as ações de prevenção a essas irregularidades não tem se mostrado efetivas.
Voltamos então ao nosso questionamento inicial de entender como a CGU pode contribuir para melhoria do desempenho da gestão pública no país. Em seu site institucional, há o relato de que, a partir do programa de fiscalização, o órgão implementou ações de capacitação para os organismos de controle social e para os gestores municipais, envolvidos com a gestão de recursos públicos transferidos pelo Governo Federal. Contudo, acreditamos que se faz necessário um amplo programa de capacitação de gestores públicos no país, assim como dos conselhos gestores de políticas públicas.
É importante lembrar que o Brasil conta com 5.565 municípios de regiões com grande diversidade social e econômica. E ainda que a maior parte dos recursos estão centralizados na União que distribui para os municípios. Portanto, a maior parte das políticas sociais são operadas nos municípios e pelos seus gestores públicos, que na maior parte dos casos não receberam uma formação específica para desempenhar sua função. Essa realidade é ainda pior quando nos referimos aos conselhos, pois são compostos por pessoas, que além de não terem uma formação específica, não trabalham, na maioria das vezes, diretamente com a administração pública.
Por mais que a CGU tenha ampliado bastante sua atuação nos últimos anos, deixando de ser apenas uma agência de controle interno, para desenvolver atividades de promoção da transparência pública, estimulo ao controle social e combate à corrupção, é importante que o controle interno tenha um impacto maior na gestão pública. Como argumenta O’Donnel (1998) para que a accountability horizontal funcione é importante que as agências estatais
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consigam realizar ações como sanções legais, ou mesmo o impeachment contra ações ou omissões de agentes ou agências do Estado. Não fica claro quais as sanções que a CGU tem realizado a partir das constatações de irregularidades.
No que se refere à sociedade, é importante lembrar da reflexão apresentada por Campos (1990) de que quanto menos amadurecida a sociedade, menos deve se preocupar com a accountability do serviço público. A relação patrimonial com a administração pública, enraizada na sociedade brasileira, leva a uma postura de não responsividade por parte do poder público, e de não cobrança por parte da sociedade. A falta de uma continuidade democrática também contribui para que não tenha havido tempo suficiente de assimilação dos ideais democráticos por toda a sociedade.
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