ACÓRDÃO TC N.º 364/91 (Limitação de mandatos num executivo municipal)

7/30/2019 ACRDO TC N. 364/91 (Limitao de mandatos num executivo municipal)

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ACRDO N.o 364/91[1]

Processo: n. 367/91.Plenrio

Relator: Conselheiro Tavares da Costa.

Acordam, em plenrio, no Tribunal Constitucional:

I

1.1O Presidente da Repblica requereu, ao abrigo do disposto no artigo 278.,n.os 1 e 3, da Constituio da Repblica e dos artigos 51., n. 1, e 57., n. 1, da Lei n.

28/82, de 15 de Novembro, a apreciao preventiva da constitucionalidade do artigo 2.do Decreto n. 356/V da Assembleia da Repblica, relativo Alterao lei eleitoraldas autarquias locais, recebido na Presidncia da Repblica em 9 do corrente paraefeito de promulgao, o que fez com os fundamentos seguintes:

O disposto no artigo 2. do Decreto da Assembleia da Repblica em apreo, ao darnova redaco aos n.os2 e 3 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 701-B/76, de 29 deSetembro, configura determinadas incapacidades eleitorais passivas para oscidados que exerceram o cargo de presidente da cmara municipal durante trsmandatos consecutivos e para os cidados que renunciem aos cargos de presidente

ou vereador de cmara municipal.Sendo o direito de acesso a cargos pblicos um dos direitos, liberdades e garantias

poder estar a ser violado o disposto nos artigos 18., n.os 2 e 3, e 50., n.os 1 e 3, daConstituio, na medida em que se entenda poderem no estar a ser respeitadosquer os pressupostos materiais de legitimidade constitucional das leis restritivas aoexerccio de direitos liberdades e garantias, quer os limites constitucionais aoestabelecimento de restries no acesso a cargos electivos.

1.2 Para a entidade requerente, trata-se de matria reputada da maior

importncia por dizer respeito representao eleitoral tornando-se necessrio no sverificar de modo inequvoco se as solues adoptadas esto de acordo com a LeiFundamental, mas tambm garantir que as mesmas correspondam lgica daConstituio e vivncia consensual dos valores que lhe esto subjacentes.

A finalizar, requer a apreciao da conformidade constitucional da norma doartigo 2. do Decreto n. 356/V, acima identificado, com o disposto nos artigos 18.,n.os 2 e 3, e 50., n.os 1 e 3, da Constituio da Repblica.

2 De acordo com o disposto nos artigos 54. e 55., n. 3, da Lei n. 28/82, foinotificado o Presidente da Assembleia da Repblica para os efeitos ali consignados, oqual respondeu, limitando-se a oferecer o merecimento dos autos e a juntar um

exemplar do n. 7 doDirio da Assembleia da Repblica, I Srie, de 31 de Outubro de1990, de onde consta o relato da discusso na generalidade, em conjunto, das propostas
http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19910364.html#_edn1http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19910364.html#_edn1http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19910364.html#_edn1http://www.tribunalconstitucional.pt/tc/acordaos/19910364.html#_edn1


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de lei n. 165/V alterao lei eleitoral das autarquias locais e n. 166/V alterao do regime de atribuies das autarquias locais e competncia dos respectivosrgos.

IIA questo

Face ao exposto, verifica-se estar em causa em sede de fiscalizao preventiva, aapreciao da conformidade constitucional da norma do artigo 2. do Decreto n. 356/V,tendo em conta o disposto nas normas dos artigos 18., n.os 2 e 3, e 50., n.os 1 e 3, daConstituio da Repblica (CR).

1 Trata-se de um texto destinado a entrar em vigor no dia imediato ao da suapublicao (artigo 3.) que, no seu artigo 1., visa modificar a redaco dos artigos 5.,22. e 23. do Decreto-Lei n. 701-A/76, de 29 de Setembro, e, no artigo 2., nico quenos interessa considerar, pretende dar nova redaco aos n.os 2 e 3 do artigo 4. do

Decreto-Lei n. 701-B/76, da mesma data, diploma conhecido como Lei Eleitoral dosrgos das Autarquias Locais.

Concretamente, consta deste artigo 2.:

O artigo 4. do Decreto-Lei n. 701-B/76, de 29 de Setembro, passa a ter a seguinteredaco:

Artigo 4.(Inelegibilidades)

1..........................................................................................................

a).........................................................................................................

f) ..

2 So tambm inelegveis para um executivo municipal, durante oquadrinio imediatamente subsequente ao terceiro mandato, os cidados quenesse executivo tenham exercido o cargo de presidente durante trs mandatosconsecutivos.

3Os presidentes e vereadores das cmaras que renunciem ao cargo no podemcandidatar-se nas eleies imediatas nem nas que se realizem no quadrinioimediatamente subsequente renncia.

2 Para o Presidente da Repblica, a entrada em vigor do texto poderdesrespeitar os pressupostos materiais de legitimidade constitucional das leis restritivasao exerccio de direitos, liberdades e garantias e, bem assim, os limites constitucionaisao estabelecimento de restries no acesso a cargos electivos.

E, a propsito, chama colao as j indicadas normas da Lei Fundamental as dos n.os 2 e 3 do artigo 18. e n.os 1 e 3 do artigo 50.

Dispe o primeiro dosartigos:


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1..........................................................................................................2 A lei s pode restringir os direitos, liberdades e garantias nos casosexpressamente previstos na Constituio, devendo as restries limitar-se aonecessrio para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente

protegidos.3 As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias tm de revestircarcter geral e abstracto e no podem ter efeito retroactivo, nem diminuir aextenso e o alcance do contedo essencial dos preceitos constitucionais.

E consta do segundo:

1 Todos os cidados tm o direito de acesso, em condies de igualdade eliberdade, aos cargos pblicos.2..........................................................................................................

3 No acesso a cargos electivos a lei s pode estabelecer as inelegibilidadesnecessrias para garantir a liberdade de escolha dos eleitores e a iseno eindependncia do exerccio dos respectivos cargos.

3A questo de constitucionalidade submetida a este Tribunal, est, assim, muitoesquematicamente traada.

Sublinhe-se, no entanto, que ao Tribunal Constitucional s compete apreciar aquesto em si, pronunciando-se ou no se pronunciando pela inconstitucionalidade danorma, mas, para o efeito, no se encontra necessariamente limitado motivao

jurdica invocada e respectivo enquadramento jus-constitucional, como, de resto, flui do

artigo 51., n. 5, da Lei n. 28/82, de 15 de Novembro.

IIIA fundamentao

1 A existncia de um sistema de inelegibilidades justifica-se seja pelanecessidade, em Estado de direito democrtico, de garantir a dignidade e a genuinidadedo acto eleitoral, seja como meio de proporcionar correco formao da vontade doeleitor, no perturbando a sua liberdade de escolha.

Na rea do exerccio do poder local electivo em que nos movimentamos aaxiologia da inelegibilidade assenta, particularmente, na iseno e independncia de

quem exerce cargos electivos (como se observou no Acrdo n. 533/89, publicadonoDirio da Repblica, II Srie, de 23 de Maro de 1990) e, simultaneamente, naexpresso livre do voto periodicamente exercido e, como tal, servindo para aferir ocomportamento do eleito, sancionando-o se for caso disso.

A inelegibilidade complementa-se com a incompatibilidade e, por via de ambas, oprincpio da universalidade dos direitos fundamentaisacolhido no artigo 12., n. 1,da CRe a homogeneidade tendencial do exerccio desses direitos, so temperados,sempre que redundem em excesso ou inadequao e desproporo, considerando osvalores e os interesses constitucionalmente tutelados.

Por isso se escreveu no Acrdo n. 532/89, publicado no citadoJornal Oficial, IISrie, de 23 de Maro de 1990:


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[] no Estado de direito democrtico o poder local deve reger-se por coordenadaslegais que o dignifiquem e visem assegurar a sua independncia, a essa luz secompreendendo o estabelecimento de uma inelegibilidade como limite negativo aodireito de sufrgio passivo que, em princpio, assiste a todo o cidado maior de 18

anos (artigo 49. da Constituio da Repblica), corolrio daqueloutro segundo oqual todos os cidados tm o direito de tomar parte na vida poltica e na direcodos assuntos pblicos do Pas, directamente ou por intermdio de representanteslivremente eleitos (n. 1 do artigo 48. da Lei Bsica).

2 A inelegibilidade funciona, consequentemente, como uma restrio erestrio de acesso a cargos electivos.

No mbito das autarquias locais e anteriormente 2. Reviso Constitucional, ouseja, quando ainda no existia o actual n. 3 do artigo 50. da CR, reconheceu-se ainsuficincia do texto constitucional (cfr.Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie,n. 69-RC, de 26 de Janeiro de 1989, p. 2099), facto que, confrontado com uma normacomo a do artigo 153. da CR, levou o Tribunal Constitucional, desde cedo, a

persistente elaborao jurisprudencial, conduzindo ao entendimento maioritrio segundoo qual esta ltima norma contm, em si, um princpio geral do direito eleitoral

portugus, deste modo servindo de paradigma a todas as restantes eleies, pese emboraa sua insero sistemtica (eleies para a Assembleia da Repblica).

Neste sentido, entre os mais significativos, citem-se os Acrdos n.os 4/84, 8/84,12/84, 225/85 e 244/85, publicados no citadoDirio, II Srie, de 30 de Abril, 3 de Maioe 8 de Maio de 1984 e de 18 de Fevereiro e 7 de Fevereiro de 1986, respectivamente,sem prejuzo de outras decises que no adoptaram este fio argumentativo, de que exemplo o Acrdo n. 230/85, no mesmoJornal, II Srie, de 1 de Maro de 1986.

De resto, nem sempre se trataria de restrio ao direito mas sim de limites ao seucontedo e extenso, nalguma das suas vertentes ou manifestaes, considerando adimenso institucional do direito de acesso a cargos pblicos, limites que, assim, olegislador estaria autorizado a declarar, concretizar ou a explicitar, sem necessidade,

para tanto, de uma expressa permisso constitucional, para utilizar inciso contido nocitado Acrdo n. 225/85.

No entanto, a partir da 2. Reviso Constitucional, com o aditamento ao artigo 50.da CR de um n. 3, passou a exigir-se ao intrprete diferente leitura.

Volvendo ao Acrdo n. 532/89 e ao direito de sufrgio passivo transcreve-se maisuma passagem do que nesse aresto se ponderou e se tem, aqui e agora, por inteiramentevlido:

Como direito fundamental que , a prpria Constituio n. 2 do artigo 18. adverte s poder a lei restringi-lo nos casos nela expressamente previstos, devendoas restries limitar-se ao necessrio para salvaguardar outros direitos ou interessesconstitucionalmente protegidos.Por outras palavras, probe-se o excesso e exige-se a adequao (meios-fins), tendoem considerao os interesses tutelados.O prprio texto constitucional consagra, de resto, o critrio dos limites admissveis:no n. 3 do artigo 50. afirma-se claramente que, no acesso aos cargos electivos, alei s pode estabelecer as inelegibilidades necessrias para garantir a liberdade deescolha dos eleitoresacautelando-se, desse modo, os riscos inerentes captao


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da benevolncia destese a iseno e independncia do exerccio dos respectivoscargos, sancionando-se, assim, com dignidade constitucional, a densificao do

princpio da vinculao do legislador aos direitos fundamentais mediante aimposio de outros valores que, passando pela necessidade de afirmar o princpio

da legalidade, conformam o poder poltico, no caso o poder local.O n. 3 do artigo 50. aditado pela Lei Constitucional n. 1/89, de 8 de Julho, deuguarida, de certo modo, orientao jurisprudencial esboada por este Tribunal[como atestam os trabalhos preparatrios da Comisso Eventual para a RevisoConstitucional, nomeadamente atravs das intervenes dos deputados JosMagalhes e Antnio Vitorino (cfr.Dirio da Assembleia da Repblica, II Srie,n.os 17-RC e 75-RC, de 15 de Junho de 1988 e 15 de Fevereiro de 1989)] e, cremos,simplificou a conciliao do problema dafora dirigente dos direitos fundamentais,equacionado por Gomes Canotilho: isto , a questo da vincula-o daAdministrao ao princpio da constitucionalidade, representado na eficcia directados preceitos constitucionais consagradores dos direitos fundamentais, e,simultaneamente, ao princpio da legalidade, ou seja, a subordinao daAdministrao lei (cfr. Gomes Canotilho,Direito Constitucional, 4. ed., 2.reimp., Coimbra, Almedina, 1989, p. 463).

3 Atravs do n. 3 do artigo 50. da CR pretendeu o legislador constituinteestabelecer um critrio delimitador de futuras novas causas de inelegibilidade que olegislador pretenda vir a criar como se observou no decurso dos trabalhos da CERC.

E concretizou o seu intento pela adopo dos dois parmetros acolhidos no novopreceito:

a) A necessidade de garantir a liberdade de escolha dos eleitores;b) A necessidade de garantir a iseno e a independncia de exerccio dos

respectivos cargos.

Ora, luz destes parmetros e, bem assim, da natureza excepcional das restriesem matria de direitos, liberdades e garantias, s admissveis na estrita medida previstanos n.os 2 e 3 do artigo 18. da Lei Fundamental, que dever analisar-se se os novoscasos de inelegibilidade que o Decreto n. 356/V intenta criar so, ou no,constitucionalmente conformes.

So eles:

1. Para um (cargo de) executivo municipal inelegvel, durante o quadrinioimediatamente subsequente ao terceiro mandato, o cidado que, nesseexecutivo, tenha exercido o cargo de presidente durante trs mandatosconsecutivos.

2. No caso de renncia ao respectivo cargo, os presidentes e vereadores dascmaras so inelegveis (no podem candidatar-se) para as eleies imediatase as que se realizem no quadrinio imediatamente subsequente renncia.

Podero considerar-se, estes novos casos de inelegibilidade, como desrespeitadores

quer dos pressupostos materiais de legitimidade constitucional das leis restritivas ao


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exerccio de direitos, liberdades e garantias, quer dos limites constitucionais aoestabelecimento de restries no acesso a cargos electivos?

Ou violadores de quaisquer outras normas ou princpios constitucionais?

4 O Decreto n. 356/V teve por fonte a proposta de lei n. 165/V (Dirio da

Assembleia da Repblica,II Srie-A, n. 3, de 19 de Outubro de 1990), aceitando quaseintegralmente o texto sugerido para o artigo 2., e o projecto de lei n. 596/V,apresentado pelo PRD (Dirio, cit.).

O objectivo, no que ao artigo 2. concerne, inequivocamente expresso naexposio de motivos da proposta de lei: a reduo do nmero de mandatosconsecutivos do presidente da cmara, deriva do princpio democrtico, do qualdecorre o imperativo da renovao dos titulares de cargos polticos, quer a nvel desoberania quer a nvel dos rgos do poder local.

E, se bem que a medida adoptada se venha a circunscrever aos presidentes dascmaras (e vereadores, no caso de renncia), acrescenta-se:

A fim de dar cumprimento a este preceito constitucional [est-se a referir aoprincpio democrtico] estabelece-se a inelegibilidade para um quarto mandato doscidados que tenham exercido o cargo de presidente da cmara por trs mandatosconsecutivos.Assim diminui-se o risco de pessoalizao do exerccio do poder e garante-se umamaior transparncia, iseno e independncia na actuao dos titulares dos rgosautrquicos. Fomenta-se, tambm, o aparecimento de alternativas credveisdinamizando o funcionamento das instituies pelo aparecimento de novos quadrose, acima de tudo, garante-se a liberdade de escolha dos eleitores, dando pleno

cumprimento s exigncias do princpio democrtico.

Semelhante a motivao constante do projecto de lei do PRD, onde se chama aateno para a limitao de dois mandatos no caso do Presidente da Repblica esimilitude da extrema personalizao do exerccio das funes do Presidente daRepblica e dos presidentes das cmaras.

Em 25 de Outubro de 1990, a Comisso de Assuntos Constitucionais, Direitos,Liberdades e Garantias da Assembleia da Repblica pronuncia-se sobre a proposta delei n. 165/V, emitindo relatrio e parecer elucidativos.

Na verdade, aps considerar que j o artigo 126. da CRP probe a reeleio doPresidente da Repblica para um terceiro mandato consecutivo, abona-se em J. J.Gomes Canotilho e Vital Moreira ao referirem que o n. 1 do artigo 126. visa evitar a

permanncia demasiado longa no cargo, com os riscos de personalizao do poder,inerentes eleio directa do Presidente da Repblica (cfr. Constituio da Repblica

Portuguesa Anotada, 2. vol., 2. ed., Coimbra, 1985, p. 101), para assim finalizar, nestaparte:

As preocupaes expostas nesta disposio podem, dados os seus fundamentos,colocar-se analogicamente em relao figura do presidente da cmara.

Tambm da discusso, em plenrio e na generalidade, da proposta de lei n. 165/V,

se surpreendem certas linhas-fora na exposio do Ministro do Planeamento e daAdministrao do Territrio e dos oradores seguintes que apoiaram a proposta


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(cfr.Dirio, cit., I Srie, n. 7, de 31 de Outubro de 1990, pp. 173 e segs.; a propostaviria a ser aprovada com votos a favor do PSD e do PRD e votos contra do PS, do PCP,do CDS, de os Verdes e do deputado independente Joo Corregedor da Fonseca Dirio, cit., n. 9, de 9 de Novembro de 1990, p. 269).

So essas linhas-fora, nomeadamente, a necessidade de renovao dos titulares dos

cargos polticos em nome de maior mobilidade dos agentes pblicos autrquicos, aabertura ao dinamismo de novos protagonistas, a defesa de maior eficcia e melhoroperacionalidade dos presidentes das cmaras.

S que, dando-se por suposto que o decurso do tempo afecta o funcionamento e aeficcia do exerccio do poder local, porventura acompanhados de vcios de actuao,caber perguntar se, por seu turno, as restries impostas no afectaro o comandoconstitucional do n. 3 do artigo 50.

5 O princpio democrtico, invocado nos trabalhos preparatrios do texto emanlise, como se registou, um princpio medular da Constituio.

O artigo 2. da CR consagra a Repblica Portuguesa como um Estado de direito

democrtico, baseado na soberania popular, no pluralismo de expresso e organizaopoltica democrtica e no esprito e na garantia da efectivao dos direitos e liberdadesfundamentais.

Repousa, consequentemente, em estruturas do poder que o princpio democrtico,na sua pluridimensionalidade, afeioa, materialmente, quanto aos valoresconstitucionalmente proclamados, e organizatoriamente, quanto titularidade e aoexerccio do poder, acolhendo os mais importantes postulados da teoria democrticarepresentativa rgos representativos, eleies peridicas, pluralismo partidrio,separao de poderes.

Assegura, ainda, estruturas que, no domnio dos direitos fundamentais, permitam oexerccio da democracia mediante a exigncia de garantias de organizao e de

processos com transparncia democrtica (cfr. J. J. Gomes Canotilho,DireitoConstitucional, 4. ed., 2. reimp., Coimbra, 1989, pp. 349 e segs.).

O direito eleitoral tem, neste campo, lugar evidente e dele consta o princpio daperiodicidade do voto.

Ainda aqui o princpio democrtico, na sua dimenso representativa, impe osufrgio peridico e a renovao peridica dos cargos polticos impedindo avitaliciedade de mandatos (cfr. os artigos 116., n. 1, e 121. da CR e GomesCanotilho, ob. cit., p. 355).

Tambm neste ponto o princpio democrtico se articula com o princpio do Estadode direito.

Observa a este respeito, o autor citado (ibidem):

[...]a durao do perodo de exerccio dos cargos deve ser previamente fixada notexto constitucional, proibindo-se qualquer alterao desta delimitao temporal, ano ser nos casos e pelas formas previstas na prpria Constituio (cfr. artigos131./2 e 174./2). A renovao dos cargos traduz-se, em geral, em eleiessimultneas ou sucessivas para os diferentes rgos de soberania. O princpiodemocrtico, articulado com o princpio do Estado de direito, probequalqueralterao ou inverso legal da ordem de eleies. Poder atempo, mudado no tempo constitucionalmente previsto, ,pois, a consequncia

fundamental do princpio da renovao (cfr. artigo 196./6).


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6 Na sua projeco normativa eleitoral, o princpio democrtico exige umainvestidura ad tempus,repelindo o vitalcio e impondo a renovao.

No se v, no entanto, na teorizao do princpio e na respectivapraxis, nas suasdimenses material, organizatria e procedimental, arrimo justificativo do alargamentode inelegibilidades a eventual razoabilidade de algumas das motivaes adiantadas

no abala a necessidade de credencial constitucional para alterao do elenco deinelegibilidades, revelia das excepes previstas no n. 3 do artigo 50. da CR.Poderia, no entanto, defender-se estar a limitao de mandatos prevista no artigo

121. da CRprincpio da renovao e constituir a precipitao de um princpiorepublicano, com expresso universal no domnio do direito eleitoral.

E que, a essa luz, o legislador ordinrio detm certo espao de manobra na criaode inelegibilidades com o que pretenderia assegurar, mais do que a livre escolha doseleitores, essencialmente a iseno e independncia do exerccio dos respectivos cargos.

Poderia, ainda, esboar-se um certo paralelismo seno mesmo parificao entre Presidente da Repblica e presidentes das cmaras para recorrer norma sobrereeligibilidade prevista quanto ao primeiro no artigo 126. da CR e, desse modo,

consider-la aflorao de princpio geral a observar quanto aos segundos ou a estesaplicvel por analogia, como chegou a ser aventado (cfr. relatrio e parecer daComisso de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, inDirio da

Assembleia da Repblica, II Srie-A, n. 6, de 31 de Outubro de 1990, p. 90).Nem uma nem outra das objeces procede.

6.1 Quanto primeira, dado o presidente da cmara no desempenhar a ttulovitalcio o cargo e estar sujeito ao voto de confiana do eleitor, periodicamente exercido

por sufrgio (o princpio da renovao identifica-se, nestes casos, com o da eleioperidica) no de invocar, em abono de tese limitativa, o princpio republicano.

Como observam Gomes Canotilho e Vital Moreira ob. e vol.cit., p. 87 , aproibio de exerccio a ttulo vitalcio de qualquer cargo apenas exige que osrespectivos titulares no sejam designados por toda a vida; no exige que sejamdesignados por tempo determinado (desde que a todo o tempo renovveis), nem probeque os venham a exercer por toda a vida (atravs de sucessivas renovaes da eleio ounomeao, conforme os casos).

A harmonizao da proibio da vitaliciedade com a limitao de mandatos podeser defendida, com boas razes, doutrinalmente (cfr., a propsito, Jorge Miranda, Um

Projecto de Constituio, Braga, 1975, artigo 259., eFunes, rgos e Actos doEstado, Lisboa, 1990, pp. 71 e 72) mas no resiste ao texto constitucional vigente (oque, de resto, est implcito no n. 14 da exposio de motivos do projecto de Cdigo

Eleitoral).E, por seu lado, admitir que o legislador ordinrio possa, em nome de um dosparmetros estabelecidos no artigo 50., n. 3, da CR, criar restries deste tipo nestamatria, contrariaria a ratio essendi desta normanorma geral legitimadora da fixaode inelegibilidades, colmatando uma melindrosa lacuna, na opinio de JosMagalhes (Dicionrio da Reviso Constitucional, 1989, p. 50) e a regra daexcepcionalidade das restries que a jurisprudncia deste Tribunal vem, alis,destacando a este propsito, aps a 2. Reviso Constitucional (cfr., por todos, oAcrdo n. 528/89, na II Srie doDirio da Repblica, de 22 de Maro de 1990).

6.2 Tambm no procede qualquer juzo de similitude entre as figuras do

Presidente da Repblica e do presidente de cmara o que no deixou de estarsubjacente nos trabalhos preparatrios no s no apelo analogia, como j se sublinhou,


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como na motivao invocada pelo PRD no prembulo justificativo do seu projecto delei n. 596/V.

O Presidente da Repblica um rgo de soberania (CR, artigo 113., n. 1), comcompetncia constitucionalmente definida, como tal ligado, necessria e primeiramente soberania como poder prprio e originrio do Estado, possuindo os demais rgos no

soberanos de entidades autnomas, diferenciadas do Estado, ou no, uma qualidade euma consistncia secundria de poder, para seguir Jorge Miranda de perto(cfr.Funes..., pp. 92-93).

competncia do Presidente da Repblica reserva a Lei Fundamental um captuloprprio (Captulo II do Ttulo II da Parte III) constituindo a matria da sua eleioreserva absoluta da competncia legislativa da Assembleia da Repblica [alnea a) doartigo 167. da CR].

Compreende-se, a esta luz, a razo de ser de uma norma como a do artigo 126. daCR: a permanncia demasiado longa no cargo comporta riscos de pessoalizao do

poder, no sistema de eleio directa, e o exerccio da renncia, sem limitaes,proporcionaria uma utilizao abusiva e fraudulenta do respectivo direito (cfr. Gomes

Canotilho e Vital Moreira, ob. cit., 2. vol., p. 101, ao ilustrarem a assero com a figurado homem de palha: renncia do PReleio do homem de palha rennciadesteeleio do antigo PR renunciante).

No h, na verdade, smile possvel entre o Presidente da Repblica, no exercciopersonalizado de um poder poltico atravs de uma magistratura com o suporteinstitucional mais elevado, e um presidente de cmara que, constitucionalmente, o

primeiro candidato da lista mais votada para o municpio autarquia local sendo,por esse facto, o detentor de competncias prpriasas elencadas exaustivamente noartigo 53. do Decreto-Lei n. 100/84, de 29 de Maro, na redaco do artigo nico daLei n. 18/91, de 12 de Junho no rgo executivo colegial do municpio que acmara municipal, responsvel perante a assembleia municipal.

Ou seja, o presidente da cmara no eleito pessoalmente mas to s o primeirocandidato da lista mais votada, sendo uma s a eleio para presidente e para os outrosmembros da cmara; falecendo, renunciando, suspendendo temporariamente as funes, substitudo por quem na lista que encabeava se lhe seguir (artigo 44., n. 1, doDecreto-Lei n. 100/84); no , enfim, rgo municipal, pelo que no exerce qualquermagistratura a esse nvel.

Salienta, a este propsito, Freitas do Amaral, considerando o actual sistemaportugus, ter a assembleia municipal sobre a cmara uma supremacia, umasuperioridade, que confirma a situao de subalternidade em que a cmara se encontra

perante a Assembleia Municipal, facto que, a seu ver, comprova a ideia de que a

cmara depende, efectivamente, da assembleia municipal (cfr. Curso de DireitoAdministrativo, vol. i, Coimbra, 1986, p. 472).Inexiste, por conseguinte, razo para invocar o Presidente da Repblica e a

limitao dos dois mandatos, ditada pela necessidade de acautelar uma extremapersonalizao do exerccio das respectivas funes, transferindo esse instrumentalargumentativo para o mbito dos presidentes de cmara.

Tambm, pelo exposto, a renncia presidncia de um executivo municipal nobriga (necessariamente, pelo menos) com os parmetros acolhidos no n. 3 do artigo50.: a eventualidade de um recurso fraudulento a esta figura uma hiptese a ter emconta que nem por isso justifica uma restrio excepcional ao critrio fixado pela normaconstitucional.

possibilidade de uma renncia abusiva, contrariando os valores de iseno eindependncia que se pretendem acautelar, sempre se poderia contrapor a dignificao


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desses valores caso a renncia se devesse ao reconhecimento de um exerccio no cabalde funes...

Na verdade, a questo no deve ser tratada em termos relativizantes, sob pena dediluio casustica e correspondente enfraquecimento do ncleo essencial do direitofundamental em causa.

Seja como for, o legislador constituinte optou pela defesa de determinados valoresno caso, alm do mais, a iseno e independncia do exerccio dos respectivos cargos e essa inteno axiolgico-normativa condiciona estritamente a liberdade deconformao do legislador ordinrio e s concebvel luz dos princpiosconstitucionais que integram o sistema dos direitos fundamentais.

Ou seja, a unidade sistemtica da Lei Fundamental impe que se parta do sistemapara o problema (e no ao invs), no permitindo que a tenso dialctica porventuracriada d uma resposta ao problema que no passe pelo sistema.

Ao fim e ao cabo, est em jogo o princpio da proporcionalidade, aferido medianteestales de necessidade e adequao, sendo certo que o ncleo essencial de protecomxima dever manter-se intocado e que a realizao ptima de cada um dos valores

em jogo no realizvel em termos matemticos, como se exprime J. C. Vieira deAndrade (Os Direitos Fundamentais na Constituio Portuguesa de 1976, Coimbra,1987, p. 222).

Ora, no s o n. 3 em anlise tributrio, em boa parte, do n. 2, e,consequentemente, da resposta que a este se d, como, na perspectiva jurdico-constitucional, aquela norma representa um desnecessrio e inadequado limite,inadmissvel luz do n. 2 do artigo 18. da CR.

Alis, descendo ao terreno do casustico pese a reserva ao mtodo choca ointrprete, pelo que tem de drstico e desproporcionado, impedir a um presidente decmara renunciante a candidatura a vereador, embora situado na lista respectiva emordem supostamente ao abrigo de chamamento para preencher o cargo.

7O artigo 2. do Decreto viola, por conseguinte, o n. 3 do artigo 50. da CR.E, do mesmo passo, os n.os 2 e 3 do artigo 18.: os fundamentos invocados para

legitimao da medida, sediveis, afinal, no interesse pblico, no sosuficientemente relevantes para o justificar.

A liberdade de actuao do legislador ordinrio poderia ser equacionada eponderada se as inelegibilidades em causa se apresentassem como restriesabsolutamente exigveis, adequadas e proporcionadas salvaguarda daqueleinteresse, concretizado nos valores de iseno e independncia do exercciofuncional dos cargos.

No , manifestamente, o caso, como o demonstram as vlvulas de seguranacontidas nos prprios princpios constitucionais expressamente invocados ouimplicitamente considerados: o democrtico, o do Estado de direito democrtico, orepublicano, o do sufrgio e da eleio peridicos ou o da renovao.


11/12

IVA deciso

Na sequncia do exposto o Tribunal Constitucional decide:

Pronunciar-se pela inconstitucionalidade da norma do artigo 2. do Decreto n.

356/V da Assembleia da Repblica, por violao do disposto nos artigos 18.,n.os 2 e 3, e 50., n. 3, da Constituio da Repblica.

Lisboa, 31 de Julho de 1991.

Alberto Tavares da CostaAntnio Vitorino

Armindo Ribeiro MendesAntero Alves Monteiro Diniz

Maria da Assuno Esteves (parcialmente vencida, nos termos da declarao devoto junta)

Vtor Nunes de Almeida (vencido, nos termos da declarao que junto)Jos Manuel Cardoso da Costa (vencido em parte, conforme declarao de voto

junta).

DECLARAO DE VOTO

Subscrevi o acrdo na sua quase integralidade, mas discordei do entendimentosegundo o qual, nos casos de renncia injustificada ao cargo, a restrio temporria elegibilidade no constitucionalmente admissvel.

Com efeito, a norma geral do artigo 18., n. 2, e a norma especial do artigo 50., n.3, da Constituio, devem ser, como quaisquer outras normas de Direito, interpretadasde acordo com a sua funcionalidade teleolgica e no apenas lgico semntica. Paramais, tratando-se de normas sobre direitos fundamentais que, do ponto de vista daestrutura lgica, apresentam a estrutura de princpios (cfr. Alexy), quer dizer, noimplicando injunes previamente determinadas quanto totalidade dos seus efeitos,mas revelando um amplo espao de conformao e abertura a valores tico-polticosconstitucionalmentereconhecidos, a determinao do seu sentido injuntivo comportaainda mais uma argumentao e ponderao assentes nesses valores.

Neste caso, o legislador, ao no deixar apenas para o juzo poltico a tutela dafiabilidade e correco do desempenho dos cargos polticos no est a estabelecer umarestrio injustificada que afecte o ncleo essencial do direito ou outros valores

constitucionalmente garantidos, mas a mover-se num plano de razoabilidade eproporcionalidade.Maria da Assuno Esteves.

DECLARAO DE VOTO

Fiquei vencido quanto deciso tomada pelo Tribunal na parte referente ao n. 3 doartigo 4. do Decreto-Lei n. 701-B/76, de 29 de Setembro, na redaco que lhe era dada

pelo artigo 2. do Decreto n. 356/V, da Assembleia da Repblica.Com efeito, entendo que os presidentes das cmaras e vereadores que renunciem

aos cargos para que foram legitimamente eleitos, recusando-se a continuar a exercer ummandato a que voluntariamente se propuseram, devem ser impedidos de se proporem a

uma nova candidatura nas eleies que se realizarem imediatamente aps tal renncia eno quadrinio subsequente.


12/12

Admitindo, embora, que de afastar a concepo de que a inelegibilidade pode sercominada como sano para actos que, no plano dos valores constitucionais, surgemcomo censurveis, julgo que para determinadas situaes cuja tipificao sempre seriaobrigatria, a soluosub judice no deveria ser rejeitada.

A experincia comum ensina que situaes existem em relao s quais de pr em

dvida a seriedade dos motivos e, portanto, a autenticidade das candidaturas e em que omanobrismo poltico se sobrepe aos interesses das populaes.Nesses casos a iseno e a independncia do exerccio dos cargos, esto, logo

partida, colocados em riscos gravssimos.Por essa razo, legtimo seria ao legislador acautel-los, como se fazia no diploma

agora declarado inconstitucional.Por estes motivos, e ainda porque entendo que algumas das razes que esto na

base da inelegibilidade do Presidente da Repblica, na sequncia de uma renncia aomandato (artigo 126. da CRP), podem tambm ser convocadas para o caso dos

presidentes das cmaras e vereadores, ressalvadas as devidas propores e diversasituao face aos cargos que um e outros exercem (v. g., a hiptese de renncia sem

limitaes pode proporcionar uma utilizao abusiva e fraudulenta do respectivodireito), no acompanhei, nesta parte, a deciso do Tribunal. Vtor Nunes de

Almeida.

DECLARAO DE VOTO

Embora pudesse no ser de todo em todo insustentvel reconduzir a regra dalimitao dos mandatos, prevista na norma em apreo, ainda a uma ideia deindependncia da funo e portanto,prima facie, ao correspondente segmento don. 3 do artigo 50. da Constituio , o Tribunal considerou, ao fim e ao cabo, no serlegtimo um to largo entendimento deste preceito da lei fundamental. Uma vez que, nocaso, o argumento da independncia no se ligaria, de facto, a qualquercircunstncia exterior prpria funo (e estranha, por isso, prpria lgicaeleitoral), acompanhei, em derradeira anlise, a interpretao estrita (ou mais estrita)que o Tribunal fez, neste ponto, da clusula constitucional sobre inelegibilidades e,consequentemente, votei a inconstitucionalidade da normasub judicio na parte em qued nova redaco ao n. 2 do artigo 4. do Decreto-Lei n. 701-B/76.

J no assim, porm, quanto parte do preceito em que se d nova redaco ao n.3 do mesmo artigo 4. Com efeito, creio que a soluo nele vertida j teria bem maisslido, e suficiente, fundamento no n. 3 do artigo 50. da Constituio justamenteenquanto garantia da iseno e independncia do exerccio do cargo, as quais no se

compadecem, seja com actos de renncia menos reflectidos, ou at fteis, seja mesmo (e bem pior) com a utilizao da renncia com intuitos de puro manobrismo poltico,desfiguradores da seriedade do processo eleitoral. Em consequncia, no votei ainconstitucionalidade da disposio em apreo, nessa parte.Jos Manuel Cardoso daCosta.

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ACÓRDÃO TC N.º 364/91 (Limitação de mandatos num executivo municipal)