ADM 02 - A Administração Pública.pdf

DIREITO ADMINISTRATIVO

02 A Administrao

Pblica

Introduo Noes Gerais Administrao Pblica: todo o aparelhamento do Estado preordenado realizao de seus servios, visando satisfao das necessidades coletivas. Personalidade Jurdica Pblica: As pessoas jurdicas pblicas tm por finalidade a satisfao dos interesses pblicos, ou seja, interesses que so do Estado ou de entidades por ele constitudas ou reconhecidas. Elas se dividem em polticas e administrativas.

! Pessoas Jurdicas Pblicas Polticas: So a Unio, os Estados e os Municpios. Tm o poder normativo, poder de legislar. Pessoas Jurdicas Pblicas Administrativas: So as autarquias. So as unidades servientes e instrumentais que tm por finalidade, administrar. As Fundaes, conforme a Constituio e entendimento do STF passaram a serem consideradas pessoas jurdicas de direito pblico, sendo espcie do gnero autarquia (fundaes autrquicas).

Pessoas Jurdicas Privadas Colaboradoras com o Estado: Existem tambm as pessoas jurdicas privadas que colaboram com o Estado, denominadas por alguns de entes paraestatais (funcionam ao lado do Estado) e se classificam em dois grandes ramos: as sociedades de economia mista e as denominadas empresas pblicas. Entidade, rgo e Agentes: As pessoas jurdicas pblicas ou privadas so denominadas entidades; rgo elemento despersonalizado incumbido da realizao da funo da entidade a que pertence, atravs de seus agentes.

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ENTIDADES PBLICAS

Entidades Estatais A Unio, os Estados e os Municpios

Entidades Autrquicas Autarquias.

Entidades Fundacionais Fundaes.

Entidades Paraestatais So as empresas pblicas e sociedades de economia mista.

Entidades Paraestatais de Cooperao

Existem entes em situao peculiar, que colaboram com o Estado mas que no se enquadram exatamente na administrao direta ou indireta (ex.: os servios sociais autnomos: SENAI, SESC; os conselhos profissionais: CREA, OAB; e as empresas controladas pelo poder pblico, sem serem contudo, empresas pblicas ou sociedades de economia mista).

rgos Pblicos Conceito: Os rgos pblicos so divises das entidades estatais, ou centros especializados de competncia, institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa jurdica a que pertencem (ex.: Ministrio do Trabalho ou o Ministrio da Fazenda). Autonomia: Em princpio, os rgos pblicos no tm personalidade jurdica prpria. Os atos que praticam so atribudos ou imputados entidade estatal a que pertencem. Contudo, podem os rgos pblicos ter representao prpria, por seus procuradores, bem como ingressar em juzo, na defesa de suas prerrogativas, contra outros rgos pblicos. Classificao dos rgos Pblicos:

a) quanto estrutura: simples ou compostos; b) quanto atuao funcional: singulares ou colegiados; c) quanto posio estatal: independentes, autnomos, superiores e subalternos.

Agentes Pblicos Conceito: Agentes pblicos so todas as pessoas, vinculadas ou no ao Estado, que prestam servio ao mesmo, de forma permanente ou ocasional. Podem eles serem divididos em: 1) Agentes Polticos: So os que ocupam os cargos principais na estrutura constitucional, em situao de representar a vontade poltica do Estado. So agentes polticos: os chefes do executivo, seus ministros e secretrios, deputados, senadores, vereadores, magistrados, membros do Ministrio Pblico, membros do Tribunal de Contas e os representantes diplomticos.


2) Agentes Administrativos: So todos aqueles que se vinculam ao Estado ou s suas entidades autrquicas, fundacionais e paraestatais investidos a ttulo de emprego. Representam a grande massa dos prestadores de servio Administrao, so os servidores pblicos (civis e militares) e os servidores temporrios. 3) Agentes por Colaborao ou Delegados: So particulares que colaboram com o poder pblico voluntria ou compulsoriamente, ou tambm por delegao. Nessa categoria encontram-se os concessionrios e permissionrios de obras e servios pblicos; os serventurios de ofcios ou cartrios no estatizados, os leiloeiros, os tradutores e intrpretes pblicos, alm de outros. 4) Agentes Honorficos: So cidados convocados, designados ou nomeados para prestar transitoriamente, determinados servios ao Estado, em razo de sua condio cvica, honorabilidade ou de sua notria capacidade funcional, mas sem qualquer vnculo empregatcio ou estatutrio e, normalmente sem remunerao (exercem o mnus pblico). So os jurados, mesrios eleitorais, comissrio de menores e outros dessa natureza. 5) Agentes Credenciados: So os que recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do Poder Pblico Credenciante.

A Atividade Administrativa Noes Gerais Conceito: Atividade que o Estado desenvolve, por meio de seus rgos, para a consecuo do interesse pblico. Natureza: A natureza da administrao pblica a de um mnus pblico para que a exerce, isto , a de um encargo de defesa, conservao e aprimoramento dos bens, servios e interesses da coletividade. Fins: Os fins da Administrao Pblica resumem-se no bem comum da coletividade administrada.


Poder-dever do Administrador: A administrao, em regra, tem no s o poder, mas tambm o dever de agir, dentro de sua competncia, de acordo com o determinado em lei. Regime Jurdico da Administrao Pblica Regime Jurdico Privado e Pblico: A Administrao Pblica pode submeter-se a regime de jurdico de direito privado ou a regime jurdico de direito pblico. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista e as suas subsidirias que explorem atividade econmica, por exemplo, se sujeitam ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quantos aos direitos e obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias. importante salientar que, quando a Administrao emprega modelos privatsticos, nunca integral a sua submisso ao direito privado (possui privilgios como: o juzo privativo, a prescrio qinqenal, o processo especial de execuo e a impenhorabilidade de seus bens; e sempre se submete restries concernentes competncia, finalidade, motivo, forma, procedimento e publicidade). Regime Jurdico Administrativo: A expresso regime jurdico administrativo reservada to-somente para abranger o conjunto de traos, de conotaes, que tipificam o Direito Administrativo. Baseia-se nas prerrogativas e sujeies da Administrao Pblica. Muitas dessas prerrogativas e restries so expressas sob a forma de princpios que informam o direito pblico e, em especial, o Direito Administrativo. Princpios da Administrao Pblica 1) Legalidade (art. 37 da Constituio Federal): Este princpio, juntamente com o controle da Administrao pelo Poder Judicirio, nasceu com o Estado de Direito. Segundo o princpio da legalidade, a Administrao Pblica s pode fazer o que a lei permite. O administrador no pode agir, nem deixar de agir, seno de acordo com a lei, na forma determinada. No direito administrativo, o conceito de legalidade contm em si no s a lei, mas tambm, o interesse pblico e a moralidade. 2) Impessoalidade (art. 37 da Constituio Federal): Este princpio atualmente possibilita duas interpretaes distintas: a primeira significa dizer que a Administrao no pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que sempre o interesse pblico que tem que nortear o seu comportamento. A administrao deve servir a todos, sem preferncias ou averses pessoais ou partidrias. No segundo sentido, o princpio significa, segundo Jos Afonso da Silva, que os atos e provimentos administrativos so imputveis no ao funcionrio que os pratica, mas ao rgo ou entidade administrativa da Administrao Pblica, de sorte que ele o autor institucional do ato. O mrito dos atos pertence Administrao, e no s autoridades que os executam. A publicidade dos rgos pblicos deve ser impessoal, no podendo conter nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal (art. 37, 1o, da CF).


3) Moralidade (art. 37 da Constituio Federal): Alguns autores entendem que o conceito de moral administrativa vago e impreciso ou que acaba por ser absorvido pelo prprio conceito de legalidade, mas no entanto, antiga a distino entre Moral e Direito, ambos representados por crculos concntricos, sendo o maior correspondente moral e, o menor, ao direito. Assim, no se identifica com a legalidade (porque a lei pode ser imoral e a moral pode ultrapassar o mbito da lei) e produz efeitos jurdicos, porque acarreta a invalidade do ato, que pode ser decretada pela prpria Administrao ou pelo Poder Judicirio. A apreciao judicial da imoralidade ficou consagrada pelo dispositivo concernente ao popular (art. 5, LXXIII, da Constituio Federal) e implicitamente pelos artigos 15, V, 37, 4, e 85, V, este ltimo considerando a improbidade administrativa como crime de responsabilidade.

" Trata-se no da moral comum, mas da moral administrativa, ou tica profissional, que consiste no conjunto de princpios morais que se devem observar no exerccio de uma profisso. Para anular um ato administrativo, o Judicirio pode examinar no s a legalidade estrita, mas tambm a moralidade do ato, bem como a sua conformidade com o interesse pblico.

" A Lei de Improbidade trouxe hipteses que a improbidade depende de prova e outras em que se presume. Presume-se atos de improbidade: a) venda de bem pblico abaixo do valor de mercado; b) compra de bens acima do valor de mercado (superfaturamento).

4) Publicidade (art. 37 da Constituio Federal): Os atos pblicos devem ter divulgao oficial, como requisito de sua eficcia, salvo as excees previstas em lei. Entre as excees esto a segurana nacional (art. 5o, XXVIII, da CF), certas investigaes policiais (art. 20 do CPP), processos cveis em segredo de justia (art. 155 do CPC) etc. 5) Eficincia (art. 37 da Constituio Federal): o dever da boa administrao imposto a todo agente pblico com o objetivo de realizar suas atribuies com presteza, perfeio e rendimento funcional. 6) Finalidade: A administrao deve agir com a finalidade de atender ao interesse pblico visado pela lei. Regra bsica da administrao o atendimento ao interesse pblico. O ato administrativo no tem legalidade se o administrador agiu no interesse prprio, e no no interesse pblico, ainda que obedecida formalmente a letra da lei. O interesse que deve ser atendido o chamado interesse pblico primrio, referente ao bem-estar coletivo, da sociedade como um todo, que nem sempre coincide com o interesse pblico secundrio, referente a rgos estatais ou governantes do momento. O interesse pblico prevalece sobre o interesse individual, respeitadas as garantias constitucionais e pagas as indenizaes devidas, quando for o caso.

" Caso o administrador no atenda a este princpio, dar-se- o desvio de finalidade, que uma forma de abuso do poder, acarretando a nulidade do ato. 7) Indisponibilidade: A administrao no pode transigir, ou deixar de aplicar a lei, seno nos casos expressamente permitidos. Nem dispor de bens, verbas ou interesses fora dos estritos limites legais.


8) Continuidade: Os servios pblicos no podem parar, devendo manter-se sempre em funcionamento, dentro das formas e perodos prprios de prestao. No deveria haver greve sem limites no servio pblico. Mas o assunto ainda aguarda regulamentao por lei complementar, como manda o art. 37, VII, da CF. Para o militar h proibio expressa de greve (art. 42, 5o, da CF).

" O particular contratado para executar servio pblico no pode interromper a obra sob a alegao de no ter sido pago. Em relao administrao no vigora a exceptio non adimpleti contractus (art. 1092 do CC). Contudo, o art. 78, da Lei de Licitaes e Contratos permite a suspenso dos servios no caso de atraso de pagamento por mais de 90 dias, salvo se houver calamidade pblica, perturbao da ordem ou guerra.

9) Probidade: Os atos da Administrao Pblica devero estarem revestidos de probidade. 10) Prestao de Contas: O dever de prestar contas decorrncia natural da Administrao como encargo de gesto de bens e interesses alheios. O Uso e Abuso do Poder Uso do Poder: O uso do poder prerrogativa da autoridade. Mas o poder h que ser usado normalmente, sem abuso. Usar normalmente do poder empreg-lo segundo as normas legais, a moral da instituio, a finalidade do ato e as exigncias do interesse pblico. Abusar do poder empreg-lo fora da lei, sem utilidade pblica. Abuso do Poder: O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuies ou se desvia das finalidades administrativas. Portanto o gnero abuso de poder ou abuso de autoridade reparte-se em duas espcies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade. Excesso de Poder: O excesso de poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, vai alm do permitido e exorbita no uso de suas faculdades administrativas. Excede, portanto, sua competncia legal e, com isso, invalida o ato, porque ningum pode agir em nome da Administrao fora do que a lei lhe permite. O excesso de poder torna o ato arbitrrio, ilcito e nulo. Desvio de Finalidade: O desvio de finalidade ou de poder verifica-se quando a autoridade, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigidos pelo interesse pblico. Forma do Abuso: O abuso do poder tanto pode revestir a forma comissiva como a omissiva, porque ambas so capazes de afrontar a lei e causar leso a direito individual do administrado.


Remdios: Para seu combate o constituinte armou-nos com o mandado de segurana, cabvel contra ato de qualquer autoridade, e assegurou a toda pessoa o direito de representao contra abusos de autoridade, complementando esse sistema de proteo contra os excessos de poder com a Lei de Abuso de Autoridade, que pune criminalmente seus autores.

A Administrao Direta e Indireta Noes Gerais Administrao Direta e Indireta: A administrao pode ser:

a) direta: a que se exerce pelos prprios rgos do Estado; b) indireta: a que se exerce por entidades interpostas - pessoas jurdicas, pblicas ou privadas,

que agem em nome do Estado, desempenhando servios pblicos.

! incorreto falar-se em Administrao direta e indireta em relao aos outros dois Poderes, o Legislativo e o Judicirio. Administrao Indireta: Tambm denominada administrao descentralizada: conjunto de entidades dotadas de personalidade jurdica prpria, que prestam servios pblicos ou servios de interesse pblico. As entidades da administrao indireta, com suas notas fundamentais esto arroladas no Decreto-Lei 200/67 (reforma administrativa federal), com alteraes posteriores. Compem a administrao indireta as:

a) autarquias; b) empresas pblicas; c) sociedades de economia mista; d) fundaes governamentais

! Descentralizao e Desconcentrao: A descentralizao difere da desconcentrao. Na descentralizao a entidade pblica transfere servios para outra entidade autnoma, enquanto que na desconcentrao a entidade pblica distribui o servio entre seus prprios departamentos ou rgos subalternos.

" H outras formas de descentralizao que no se enquadram na administrao indireta, tais como as concessionrias, as permissionrias e as autorizatrias de servios pblicos.


Responsabilidade: O poder pblico que criou as entidades da administrao indireta responde subsidiariamente pelas obrigaes patrimoniais destas, no caso de extino ou de insuficincia de bens. Autonomia: Os rgos da administrao indireta so autnomos, sujeitando-se, contudo, superviso do Ministrio respectivo (ou Secretaria), atravs de uma srie de medidas, como indicao ou nomeao dos dirigentes da entidade, aprovao de suas contas e outros, no significando contudo que estejam hierarquicamente subordinados administrao direta. Autarquias Conceito: Entidades dotadas de personalidade jurdica pblica, com capacidade de auto administrao, criadas por lei, para realizar atividades tpicas da administrao (ex.: a Universidade de So Paulo, Hospital das Clnicas). Patrimnio: So dotadas de patrimnio e receita prpria. Princpio da Especialidade: O princpio da especialidade aplica-se mais s autarquias. No podem elas ter outras funes alm daquelas para as quais foram criadas, salvo alterao legal posterior. Regime Jurdico: As autarquias tm regimes pblicos, idnticos aos das entidades da administrao direta quanto aos atos (so administrativos), contratos (administrativos em grande parte) e pessoal (possibilidade de quadro de servidores efetivos). Controle: Incide controle administrativo e controle financeiro do Tribunal de Contas. Fundaes Governamentais Conceito: As fundaes pblicas so entidades, criadas por lei, com funo de realizar atividades no lucrativas e atpicas do Poder Pblico, mas de interesse coletivo, como a educao, cultura e pesquisa (ex.: Fundao Pe. Anchieta, Fundao de Amparo Pesquisa). Personalidade Jurdica: Predomina hoje na doutrina o entendimento quase unnime de que as fundaes criadas pelo poder pblico so uma espcie de autarquia - autarquias fundacionais - com personalidade jurdica, portanto de direito pblico, apesar dos termos da lei. Patrimnio: Exclusivo pblico.


Regime Jurdico: Pessoal regido por legislao trabalhista; contratos no so administrativos, mas sujeitos licitao: atos dos dirigentes no so atos administrativos, mas a estes se equiparam para efeito de mandado de segurana e ao popular. Controle: Controle administrativo da administrao direta, controle do Conselho de Curadores, do Ministrio Pblico (consideradas pessoas jurdicas pblicas, no incide o controle do Ministrio Pblico) e do Tribunal de Contas. Empresas Pblicas Conceito: So pessoas jurdicas de Direito Privado criadas por lei especfica, com capital exclusivamente pblico, para realizar atividades econmicas de interesse da Administrao instituidora nos moldes da iniciativa particular, podendo revestir qualquer forma e organizao empresarial (ex.: Embratel, EBTC).

" Empresa estatal e empresa pblica so sinnimas, ou seja, pertencem ao poder pblico Patrimnio: O patrimnio da empresa pblica, embora pblico por origem, pode ser utilizado, onerado ou alienado na forma regulamentar ou estatutria, independentemente de autorizao legislativa especial, porque tal autorizao est implcita na lei instituidora da entidade. O seu patrimnio, bens e rendas, serve para garantir emprstimos e obrigaes resultantes de suas atividades sujeitando-se a execuo pelos dbitos da empresa. Regime Jurdico: Regem-se pelas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias. Seu pessoal no tecnicamente funcionrio, s para efeitos penais e para fins de cumulao de cargos, para os demais efeitos sero simplesmente empregados regidos pela legislao trabalhista, previdenciria e acidentria comum, competindo Justia do Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas atividades funcionais. Os atos dos dirigentes no so atos administrativos, equiparam-se a atos de autoridade para efeito de mandado de segurana e ao popular, os contratos no so administrativos, mas a licitao obrigatria. Controle: O controle administrativo pela administrao direta e controle financeiro pelo Tribunal de Contas.


Sociedades de Economia Mista Conceito: As sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de Direito Privado, criadas por lei, com participao do Poder Pblico e de particulares no seu capital e na sua administrao, para a realizao de atividade econmica ou servio de interesse coletivo outorgado ou delegado pelo Estado (ex.: Petrobrs). Forma: A forma usual da sociedade de economia mista tem sido a de sociedade annima, no importando, porm, que o Estado seja scio majoritrio ou minoritrio, mas sim que a administrao seja conferida por lei ou conveno ao Poder Pblico. Patrimnio: O patrimnio formado com bens pblicos e subscries particulares. No est ela sujeita a falncia, mas seus bens so penhorveis e executveis e a entidade pblica que a instituiu responde, subsidiariamente, pelas suas obrigaes. Regime Jurdico: Regem-se pelas normas aplicveis s empresas privadas, inclusive quanto s obrigaes trabalhistas e tributrias. Seu pessoal no tecnicamente funcionrio, s para efeitos penais e para fins de cumulao de cargos, para os demais efeitos sero simplesmente empregados regidos pela legislao trabalhista, previdenciria e acidentria comum, competindo Justia do Trabalho dirimir os litgios resultantes de suas atividades funcionais.


Questes de Concursos

01 - (Magistratura/RS 2000) Tomando por tema a Administrao Pblica, considere as assertivas abaixo. I A Unio e as autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico interno; a primeira, direta, e as segundas, indiretas. II Os Municpios do pessoas jurdicas pblicas criadas por lei estadual. III Em nome dos princpios da igualdade e do interesse pblico, que norteiam toda Administrao Pblica , o Municpio pode desapropriar bens do Estado. Quais so corretas?

( ) a) Apenas I ( ) b) Apenas II ( ) c) Apenas III ( ) d) Apenas I e II ( ) e) I, II e III

02 - (Ministrio Pblico/SP 82) As entidades paraestatais diferenciam-se das entidades autrquicas,

pois ( ) a) as paraestatais so criadas por lei especfica e as autarquias independem de lei. ( ) b) as paraestatais possuem patrimnio prprio, ao contrrio das autarquias, que no o

possuem. ( ) c) as paraestatais no so sujeitas licitao para compras, servios, obras e alienao de

seus bens, mas as autarquias se submetem aos processos licitatrios. ( ) d) as paraestatais exercem funes pblicas tpicas, ao passo que as autarquias exercem

funes pblicas atpicas. ( ) e) as paraestatais dependem do registro de seu estatuto para adquirir personalidade, ao

contrrio da autarquia, que adquire personalidade com a lei que a institui.

03 - (Ministrio Pblico/MG 40) Assinale a alternativa incorreta: ( ) a) As empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado; ( ) b) As sociedades de economia mista podem ser criadas e organizadas para a prestao e

explorao de servios pblicos; ( ) c) Os servidores das sociedades de economia mista se submetem ao regime trabalhista

comum; ( ) d) Os servidores das empresas pblicas, embora sujeitos aprovao em concurso

pblico para ingresso nos quadros da entidade, no adquirem estabilidade; ( ) e) As empresas pblicas podem adotar qualquer forma societria dentre as em direito

admitidas, e o seu capital composto de recursos pblicos e particulares.

04 - (Magistratura/SP - 173) Os Tribunais de Contas ( ) a) integram o Poder Judicirio. ( ) b) so rgos auxiliares dos Legislativos e colaboradores dos Executivos. ( ) c) podem ser criados nas capitais de Estados que deles no dispem. ( ) d) revestem-se de natureza autrquica.


Gabarito

01.D 02.E 03.E 04.B

Bibliografia

Direito Administrativo Brasileiro Hely Lopes Meirelles

Direito Administrativo

Maria Sylvia Zanella Di Pietro


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