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Administração Pública para o Desenvolvimento: Superando a Primazia da Eficiência para o Alcance de um Desenvolvimento Multidimensional

Autoria: Vanessa Brulon

Resumo: O presente ensaio tem como objetivo discutir de que forma a administração pública ao repensar seus critérios de desempenho pode obter avanços substantivos no alcance de um desenvolvimento multidimensional. A partir das reflexões teóricas apresentadas, aponta que, quando enfatiza critérios econômicos de desempenho, como a eficiência e a eficácia, a administração pública acaba por trazer avanços que também ficam restritos à dimensão econômica da noção de desenvolvimento. Defende-se, assim, que ela se guie igualmente por critérios sociais, políticos e culturais, como a efetividade e a relevância, para que se obtenham avanços nas múltiplas dimensões que compõe a noção de desenvolvimento.

 

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1. Introdução Principalmente a partir da década de 1950, a administração pública passa a assumir a missão de levar a nação ao desenvolvimento (KEINERT, 1994). Entretanto, a concepção de desenvolvimento que se pretende alcançar foi sofrendo alterações ao longo dos anos. A partir de uma perspectiva que assume o desenvolvimento como sinônimo de crescimento econômico, a noção de desenvolvimento foi se complexificando e assumindo novas roupagens.

Seguindo essa trajetória, no início do século XXI, tendo em vista a superação de uma visão puramente econômica do desenvolvimento, tem-se a consolidação de visões multidimensionais do conceito, que ganharam legitimidade principalmente a partir do trabalho de autores como Furtado (1984; 2000) e Sachs (1997; 2005). Para Furtado (1984), por exemplo, além de uma dimensão que diz respeito ao aumento da eficácia do sistema produtivo, o desenvolvimento também contém uma segunda dimensão, de fundamental importância, que diz respeito ao atendimento das necessidades humanas. Também em defesa de uma visão mais ampla do desenvolvimento, Sachs (1997) acrescenta à sua dimensão econômica, as dimensões sociais, políticas, culturais, éticas, ambientais e territoriais. Embora a administração pública tenha perdido sua ênfase no desenvolvimento a partir da década de 1980, diante da forte crise econômica e social, no início do século XXI esta discussão vem sendo retomada, e a administração pública volta a se posicionar como promotora do desenvolvimento. Entretanto, vem se deparando com alguns obstáculos nesse percurso. Um dos principais problemas apontados na literatura diz respeito à ênfase da administração pública em critérios de desempenho de viés econômico, como a eficiência e a eficácia, sem que critérios de âmbito social, como a efetividade, sejam considerados (MOTTA, 1972; MISOCZKY, 2006). Nesse sentido, partindo de uma concepção multidimensional do desenvolvimento, e assumindo a importância da administração pública para que sua consolidação seja possível, o presente ensaio tem como objetivo discutir de que forma a administração pública ao repensar os seus critérios de desempenho pode obter avanços mais substantivos no alcance de um desenvolvimento multidimensional.

2. Administração Pública para o Desenvolvimento As atribuições de âmbito social da administração pública estão presentes em suas

principais definições, apesar de se tratar de um conceito amplo e complexo, não existindo uma definição clara do termo (MATIAS-PEREIRA, 2009). Ainda assim, em uma tentativa de conceituá-la, Matias-Pereira (2009) define a administração pública como “o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas” (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 62). Nesse sentido, Matias-Pereira (2009) defende que o propósito da administração pública é a gestão de bens e interesses da comunidade nos três níveis de governo – municipal, estadual e federal - para o alcance do bem comum.

Indo ao encontro de Matias-Pereira (2009), Hilling (1966) defende que a administração pública compõe um corpo de conhecimento que faz parte dos processos operacionais das funções executivas do governo. Já para Frederickson (1990), a administração pública é resultado de uma junção entre as artes e as ciências governamentais e as artes e as ciências do gerencialismo, trazendo com ela os conceitos de eficiência e economia, que se originam no gerencialismo, bem como o conceito de igualdade social, que vem da teoria governamental. Na visão de Wilson (1966, p. 92) a “administração pública é a execução detalhada e sistemática da lei pública”. Neste sentido, Marx (1968) destaca a capacidade da administração pública de obter resultados através de suas próprias operações.

 

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A administração pública é, assim, diferente do Estado, mas está a ele diretamente ligada. A este respeito, Matias-Pereira (2009, p. 129) explica que o Estado é “um conjunto de instituições criadas, recriadas e ajustadas para administrar conflitos e tensões em um determinado território, ou seja, a noção de conflito e tensão é essencial a esse conceito”. A partir desta definição, o autor defende que o Estado se materializa por meio da administração pública, bem como de instituições, como o Executivo, o Legislativo e o Judiciário, das forças militares, e dos governos subnacionais. Desta forma, a administração pública, assim como as demais instituições citadas, vai “materializar e arbitrar esses conflitos e tensões que são levados para o Estado” (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 129). Gaitan (1989) complementa esta idéia ao afirmar que a administração pública cumpre os fins definidos pelo Estado, constituindo-se como seu pilar fundamental. Na visão do autor, a administração pública é responsável pela execução das decisões do Estado, atuando como “un instrumento que el Estado moviliza para la ejecución práctica de sus programas” (GAITAN, 1989, p. 49). Neste sentido, Gaitan (1989) destaca como finalidade da administração pública a realização de ações que possibilitem o alcance dos objetivos do Estado. Para o autor, os fins da administração pública estão diretamente relacionados com os fins do Estado. Desta forma, quando o Estado atua como um Estado assistencial, há uma supremacia da administração pública, que se torna extremamente ativa, atuando como seu dispositivo de ação (MARX, 1968).

Matias-Pereira (2009) diferencia, ainda, a administração pública do governo. Segundo o autor, a administração pública tem o papel de executar as metas que são orientadas pelo governo. Assim, embora sejam termos que interagem, os dois possuem significados distintos, como mostrou Matias-Pereira (2009). Já para Amato (1971, p. 4), em sentido mais amplo, administração pública e governo confundem-se, constituindo-se como “o conjunto de condutas humanas que determina a contribuição e o exercício da autoridade política”.

Não obstante a falta de consenso no que diz respeito a sua definição, o importante papel assumido pela administração pública é reconhecido na literatura especializada. A relevância da administração pública para o Estado moderno é ressaltada por Ventriss (1989), que destaca Max Weber e Carl Frederich como teóricos que, em seu tempo, já defendiam que o Estado moderno não poderia existir sem um sistema administrativo. Nesse mesmo sentido, Peters e Pierre (2005) defendem enfaticamente a importância da administração pública, e afirmam que esta deve defender os interesses coletivos e que a sua legitimidade depende de sua habilidade em perseguir estes interesses.

Apesar de a administração pública ter sempre uma função social a cumprir, o papel por ela desempenhado em diferentes países sofreu alterações ao longo da história. Matias-Pereira (2009) explica que os objetivos e as estruturas administrativas da administração pública de diferentes países podem variar de acordo com variáveis como o regime político adotado, a formação histórica e as diferenças culturais de cada país. Kuin (1968) complementa esta idéia ao afirmar que as tarefas do governo aumentam de acordo com o aumento da população e dos padrões sociais de um país. Nesse sentido, Lerner e Wanat (1992) defendem que o papel do governo na sociedade é influenciado pela crença da população a respeito do que o governo deveria fazer, bem como pelo que as empresas privadas daquele país não são capazes de fazer. Os autores explicam, ainda, que a visão que a população tem a respeito do papel do governo muda ao longo dos anos, aumentando ou diminuindo suas demandas sociais, e com ela também muda a atuação do governo.

Como as funções assumidas pela administração pública estão voltadas para atender às demandas sociais, o setor público se diferencia do setor privado em muitos aspectos, sendo estas diferenças ressaltadas na literatura especializada. Matias-Pereira (2009), por exemplo, destaca as diferenças entre os setores público e privado, ressaltando que, enquanto o objetivo do último é alcançar o lucro, o objetivo da administração pública é realizar sua função social.

 

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O autor defende, ainda, que a função social da administração pública deve ser realizada com o máximo de qualidade e eficiência na prestação de serviços.

Kuin (1968) também estabelece esta diferença, afirmando que na administração pública os objetivos são mais vagos, e ela está sujeita a pressões mais fortes, tanto interna quanto externamente. Além disso, o autor defende que não é tarefa fácil julgar o desempenho gerencial da administração pública, em comparação com a administração de empresas. Lerner e Wanat (1992) acrescentam, ainda, que a administração pública se distingue porque sofre muitas restrições, dentre as quais os autores citam restrições legais, normas sociais e éticas, ou opinião pública. Para Lerner e Wanat (1992), a administração pública atua em um ambiente muito restritivo, mas a sua atuação ainda assim é possível. Baldwin e Farley (1990) também ressaltam essa distinção e destacam algumas das principais características que diferenciam o setor público do setor privado, tais como fragmentação da autoridade, objetivos políticos, monopólio na provisão de bens e serviços, ou mudança freqüente da liderança. Amato (1971) complementa esta idéia, ressaltando como diferenças entre a administração pública e a privada, principalmente, o fato de que a primeira existe para servir aos interesses gerais da sociedade, e a segunda, aos interesses de um indivíduo ou de um grupo e a detenção de uma autoridade política suprema por parte da administração pública. Outras diferenças importantes são ressaltadas por Gaitan (1989), que destaca, por exemplo, o caráter permanente e contínuo das atividades desempenhadas pelo setor público e a caracterização dos seus fins como benefícios coletivos.

A administração pública destaca-se, assim, por atuar como representante do Estado na busca do bem comum, tido como seu objetivo primeiro. Esta idéia ganha destaque com o pensamento de Rousseaui (2006), que traz à tona a discussão a respeito da função social do Estado, ao defender que cada membro de uma comunidade a ela se entrega no momento de sua formação, estabelecendo um contrato social, a partir do qual é formada a sociedade e, então, o Estado. Para o autor, a ordem social é um direito de todos, mas constitui-se como um direito que advém de convenções, que levam à formação do Estado. O contrato social explicitado por Rousseau (2006) permite que todos se associem para que se mantenham protegidos e protejam seus bens, continuando, ainda assim, livres. Desta forma, por meio do contrato social cada indivíduo deixa-se guiar pela vontade geral, formando uma pessoa pública que o autor identifica como “república” ou “corpo político”. Indo ao encontro de Rousseau (2006), Caldera e Tello (1976) defendem que não se pode negar o fato de que, quando se vive em sociedade, esta se torna responsável por fornecer as condições necessárias para que cada um seja capaz de obter a satisfação de suas necessidades.

Nesse sentido, principalmente a partir da década de 1950, quando o discurso de desenvolvimento ganha força, a administração pública, imbuída de um papel social, toma para si, ou tem a ela atribuída, a missão de levar as nações ao desenvolvimento. Como explicam Vieira e Vieira (2004), a economia do dos Estados-nações sempre teve como pressuposto fundamental o processo de desenvolvimento. Para os autores, “o desenvolvimento não pode ser estimulado fora dos grandes signos nacionais: bandeira, cultura e moeda (VIEIRA e VIEIRA, 2003, p. 54). Ao se propor a reconstruir historicamente o campo da administração pública no Brasil, Keinert (1994) sugere quatro períodos paradigmáticos, que se seguiram ao longo dos anos, marcando as transformações na área. Dentre eles, a autora localiza nos anos de 1946 a 1964 um período denominado de “administração para o desenvolvimento", caracterizado pelo predomínio da ideologia desenvolvimentista, que via na administração pública um ator central para que o sonho de desenvolvimento pudesse se concretizar.

As discussões em torno da temática do desenvolvimento neste período foram marcadas pela ênfase no papel da administração pública, tendo em vistas seus fins sociais. Com o intento de contribuir para essa discussão, Guerreiro Ramos (1966) analisa modelos burocráticos, apresentando suas reflexões a respeito do papel da burocracia na modernização e

 

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no desenvolvimento. Apontando nesta mesma direção, em artigo sobre o tema, em 1972, Motta (1972) destaca os esforços despendidos à época para a formação da disciplina “administração para o desenvolvimento” pelos estudiosos de administração pública. No referido trabalho, o autor enfatiza a importância de o administrador público ser comprometido com os objetivos do desenvolvimento, e chama atenção para a necessidade de mudanças urgentes nesse sentido.

Durante a década de 1980, conforme mostrou Keinert (1994), o modelo de desenvolvimentismo é posto em cheque diante da grande crise econômica e social que assola o país e o mundo. A partir da década de 1990, Keinert (1994) descreve um período marcado pela redução da participação do Estado na economia e de seu papel desenvolvimentista.

No início do século XXI, a lógica desenvolvimentista parece estar sendo retomada, e alguns autores chegam a falar em um novo desenvolvimentismo, em referência à vertente desenvolvimentista da CEPAL, que se consolidou na década de 1960. Bresser-Pereira (2006, p. 12) caracteriza essa retomada do desenvolvimentismo como “um conjunto de propostas de reformas institucionais e de políticas econômicas, por meio das quais as nações de desenvolvimento médio buscam, no início do século XXI, alcançar os países desenvolvidos”. Tal movimento ganha destaque em países latino-americanos, como mostram os trabalhos de Medeiros (2007) e de Cunha, Ferrari e Caldeira (2007), mas também está presente em outros países chamados “em desenvolvimento” ao redor do mundo, como é o caso de países africanos ou asiáticos.

No Brasil, a tendência não tem sido diferente, e principalmente a partir do governo Lula, em 2004, e Dilma, em 2012, a idéia de desenvolvimentismo vem sendo retomada. Segundo Morais e Saad-Filho (2011), a partir de 2006, a política econômica brasileira sofre uma inflexão, com a adoção de medidas claramente correlacionadas com o novo desenvolvimentismo, que tiveram continuidade no governo Dilma. À guisa de exemplos, pode-se citar as declarações recentes da presente Dilma em defesa do fortalecimento do Estado, bem como o apelo da presidente, em rede nacional, para que os bancos baixem as taxas de juros.

Refletindo essa tendência, nas discussões acadêmicas em torno do papel da administração pública, referências a respeito de sua importância para o desenvolvimento voltam a se tornar freqüentes. Martins (2006), por exemplo, retoma a discussão iniciada por Motta (1972) na década de 1970, e afirma que, embora passadas mais de três décadas, essa discussão ainda se faz atual. Segundo Martins (2006), os problemas e soluções levantados por Motta (1972) permanecem, abrindo espaço para uma nova administração para o desenvolvimento, com o resgate da disciplina que se perdeu na década de 1980.

Matias-Pereira (2009) também aponta nessa direção ao ressaltar como um dos principais objetivos das reformas de Estado e da modernização da administração pública, a consolidação de um desenvolvimento sustentável, com justiça social. Ao retratar o cenário atual, o autor afirma que “os impactos das transformações socieconômico-ambientais e políticas no mundo contemporâneo estão afetando e exigindo maior capacidade de resposta do Estado – realizada por meio da Administração Pública – às demandas da sociedade” (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 244).

De fato, a administração pública enfrenta uma série de dificuldades e encara alguns dilemas nas tentativas de desempenhar seu papel, e barreiras para a consolidação do desenvolvimento se impõem. Um problema central apontado na literatura, e que aqui se pretende discutir, diz respeito à ênfase em um viés econômico e em uma lógica de mercado, que desviam a administração pública de questões de âmbito social. A este respeito, Misoczky (2004) denuncia a centralidade da noção de eficiência como um paradigma de mercado que domina a administração pública, e leva à aplicação de cálculos de eficiência de forma indiscriminada, mesmo nos contextos em que eles não são adequados. Motta (1972) também

 

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chama atenção para a ênfase da administração para o desenvolvimento em eficiência e eficácia organizacional, em detrimento da efetividade, critério de viés social. A partir de uma noção de desenvolvimento como um conceito multidimensional, idéia consolidada na literatura que trata do tema, o problema apontado acima torna-se ampliado e merece ser debatido, tendo em vista sua superação.

3. Por um Desenvolvimento Multidimensional

É após a segunda guerra mundial, conforme mostraram Sunkel e Paz (1971), que a idéia de desenvolvimento torna-se popular, trazendo esperança para uma população marcada por desemprego, miséria, e desigualdades econômicas e sociais. Diante da gravidade dos problemas econômicos que foram atravessados nos períodos entre guerras e pós-guerra, consolida-se, nesse primeiro momento, uma vertente que pensa a idéia de desenvolvimento como sinônimo de crescimento econômico e enfatiza os aspectos quantitativos atrelados ao conceito. O desenvolvimento é avaliado, assim, por meio de uma série de indicadores quantitativos, como o Produto Interno Bruto (PIB), a renda nacional ou a renda per capita (OLIVEIRA, 2002). Mas logo se instaura um debate em torno da idéia de um desenvolvimento puramente econômico, tendo em vista o reducionismo que carrega consigo esta concepção. Outras dimensões do desenvolvimento – política, social, cultural, ambiental – passam a ser reivindicadas, complexificando o conceito e dando-lhe outras roupagens. Para Furtado (2000), as reflexões sobre desenvolvimento que se desencadearam neste período foram estimuladas, principalmente, pela tomada de consciência do atraso econômico que predomina na humanidade. É dentro deste contexto que se dá o rápido avanço da teoria do desenvolvimento, com a hegemonia do pensamento de autores europeus, mas também com a contribuição de autores indianos e latino-americanos, com destaque para as pesquisas da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL) (SACHS, 2005).

Ao longo do seu processo de expansão, a teoria do desenvolvimento sofreu importantes transformações. O papel do crescimento econômico para o desenvolvimento, superestimado em um período inicial, passou a ser entendido como um critério necessário, mas longe de ser suficiente (SACHS, 1997). Como explicou Furtado (2000, p. 30), as idéias iniciais de desenvolvimento econômico, entendido como “o aumento do fluxo de bens e serviços mais rápido do que a expansão demográfica”, foram substituídas, com o passar dos anos, por idéias relacionadas a “transformações do conjunto de uma sociedade, às quais um sistema de valores empresta coerência e sentido”. Nesse percurso, a noção de desenvolvimento foi aumentando em complexidade, e à dimensão econômica, foram acrescentadas dimensões sociais, políticas, culturais, éticas, ambientais e territoriais, conforme mostrou Sachs (1997), fazendo do conceito de desenvolvimento algo muito mais amplo do que a simples idéia de crescimento econômico.

Para a consolidação do desenvolvimento como um conceito multidimensional, foi de fundamental importância o trabalho de autores da Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL), organismo criado pela Organização das Nações Unidas, fundadores de uma perspectiva que ficou conhecida como desenvolvimentismo, que teve seu auge principalmente na década de 1950. Importante autor latino-americano e um dos principais representantes do pensamento da CEPAL, Furtado (2000) entende o desenvolvimento em dois sentidos distintos: o primeiro, em relação à evolução de um sistema social de produção, e o segundo relacionado com o grau de satisfação das necessidades humanas. No que diz respeito ao primeiro sentido, a noção de desenvolvimento está atrelada à idéia de que a produtividade do sistema de produção é elevada, na medida em que este se torna mais eficaz com a acumulação e o progresso das técnicas. Já em relação ao segundo sentido atribuído à noção de desenvolvimento, ele diz respeito tanto a aspectos objetivos relacionados à satisfação das

 

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necessidades humanas (alimentação, habitação ou expectativa de vida, por exemplo), como também a um sistema de valores, essencial para que a idéia de necessidade humana não perca a sua nitidez.

Ao definir desenvolvimento a partir de seus dois sentidos, Furtado (2000, p. 22) lembra que “o aumento da eficácia do sistema de produção – comumente apresentada como indicador principal do desenvolvimento – não é condição suficiente para que sejam mais bem satisfeitas as necessidades elementares da população”. Da mesma forma, na visão do autor, a elevação dos padrões de vida e o atendimento das necessidades humanas podem se dar na ausência de um aumento da eficácia do sistema de produção.

A partir de críticas ao estilo de vida capitalista, Furtado (1984) deixa clara a sua visão de que o desenvolvimento econômico é irrealizável e desvia a atenção das necessidades fundamentais da coletividade. Ainda, combate fortemente a generalização dos padrões atuais de consumo dos países ricos e defende a necessidade de uma reflexão sobre a cultura brasileira. Para Furtado (1984), o desenvolvimento futuro deve abrir espaço para a realização das potencialidades da cultura local e reencontro com o gênio criativo dessa cultura. Para tal, é preciso

começar por indagar as relações que existam entre a cultura como sistema de valores e o processo de desenvolvimento das forças produtivas, entre a lógica dos fins, que rege a cultura, e a dos meios, razão instrumental inerente à acumulação (FURTADO, 1984, p. 31).

O autor reforça, assim, a importância da preservação de uma identidade cultural e da liberação das forças criativas da sociedade. Daí a importância do enriquecimento cultural para o processo de desenvolvimento. Nesse sentido, segundo Furtado (1984, p. 105),

as sociedades são consideradas desenvolvidas na medida em que nelas o homem mais cabalmente logra satisfazer suas necessidades, manifestar suas aspirações e exercer seu gênio criador (FURTADO, 1984).

Desta forma, ele defende que, para que haja desenvolvimento, deve haver criatividade no plano político, que só é alcançada com elevada vontade coletiva. Para o autor, “a política de desenvolvimento deve ser posta a serviço do processo de enriquecimento cultural” (FURTADO, 1984, p. 32).

Furtado (1984) ressalta, ainda, a importância de se pensar nos fins substantivos desejados ao se discutir desenvolvimento, sem que se deixe guiar apenas pela lógica dos meios, imposta do exterior. Também em uma tentativa de chamar atenção para a importância dos valores, Guerreiro Ramos (1989) critica a forma como o desenvolvimento se deu na sociedade centrada no mercado, em que há o predomínio de racionalidade instrumental. Para o autor, embora tenha havido uma melhora material da vida humana, houve, por outro lado, a “perda do senso pessoal de auto-orientação” (GUERREIRO RAMOS, 1989, p. 52). O autor lembra, assim, que um grande desenvolvimento técnico e econômico pode corresponder a um baixo desenvolvimento ético, quando desatrelado de valores.

Contemporâneo à CEPAL e próximo em sua perspectiva teórica, o Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) também trouxe importantes contribuições para pensar o desenvolvimento em sua perspectiva multidimensional, buscando fornecer dados que colaborassem para uma compreensão crítica do Brasil. O ISEB tem em Hélio Jaguaribe seu líder fundador e um de seus principais representantes. Ao tratar da temática do desenvolvimento, Jaguaribe (2006) enfatizava o papel do crescimento econômico, mas lembrava que, embora indispensável, era insuficiente para a promoção de um desenvolvimento econômico, social e cultural.

No contexto atual merece destaque o pensamento de Sachs (2005), que defende que o conceito de desenvolvimento deve ser discutido a partir das dimensões que no momento podem ser consideradas as mais pertinentes. Nesse sentido, para o autor, “convém

 

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acompanhar o conceito de desenvolvimento dos três epítetos seguintes: (socialmente) includente, (ambientalmente) sustentável, (economicamente) sustentado” (SACHS, 2005, p. 156). Para Sachs (1997), o desenvolvimento deve ser entendido como desenvolvimento integral, referindo-se a todos os atributos do desenvolvimento, de forma a se ter um modelo conceitual holístico. Sachs (2005) fala em uma cultura do desenvolvimento, que incentiva a participação no debate societal sobre um projeto para o país. Propõe, assim, que se busque um “novo desenvolvimento”, interligado à identidade nacional (SACHS, 2005). Complementando esta idéia, Tomassini (1998) destaca a importância de fatores culturais para inúmeros aspectos do desenvolvimento, como a construção de identidades, os processos de socialização, bem como para a flexibilidade da sociedade.

A multidimensionalidade do conceito de desenvolvimento passa, assim, a ser reivindicada por muitos autores, de tal forma que a idéia de desenvolvimento como sinônimo de crescimento econômico é praticamente superada. Oliveira (2002), por exemplo, defende que o processo de desenvolvimento deve incluir mudanças de ordem econômica, política, mas principalmente humana e social. Loiola e Miguez (2007) consideram a cultura como uma dimensão estratégica para o desenvolvimento, pensando este último como um desenvolvimento humano sustentável, que engloba outras dimensões da vida em sociedade. Já para Coraggio (2006, apud KNOPP, 2008), o desenvolvimento precisa conter componentes econômicos, sociais, culturais e políticos.

4. Desempenho e Desenvolvimento É corrente nos debates a respeito da mensuração de desempenho no setor público, a

defesa dos critérios de eficiência, entendido como a redução dos recursos necessários, ou de eficácia, assumido como o alcance dos objetivos propostos, como aqueles mais relevantes (HATRY, 1999; ARVIDSSON, 1986; DOOREN, BOUCKAERT e HALLIGAN, 2010).

A ênfase nos critérios de eficiência e eficácia é intensificada diante da disseminação de propostas de reforma gerencial da administração pública, que se dá a partir do século XX, impulsionada principalmente pelo movimento da Nova Administração Pública. Esta nova “onda” de reformas foi posta em prática em muitos países do mundo, dentre os quais se inclui o Brasil.

Apesar de apresentar algumas variações nos diferentes países em que foi adotado, o modelo gerencial possui características que podem ser generalizadas, como, por exemplo, o foco em produtividade, a descentralização, a accountability (SECHI, 2009). Inspirada na administração do setor privado (BRESSER-PEREIRA, 2009), a reforma gerencial tem como características marcantes o foco em eficiência (SECHI, 2009; BRESSER-PEREIRA, 2009), e a orientação para o controle de resultados (CLAD, 1999). É nesse sentido que, dentro do contexto de reforma gerencial, os dois critérios de desempenho que se pautam em uma lógica instrumental e econômica acabam sendo reforçados na administração pública.

Entretanto, critérios como o de efetividade ou relevância, que levam em conta questões éticas, como o atendimento das demandas sociais, constituindo-se como critérios substantivos, acabam por ser esquecidos diante da excessiva ênfase dada aos critérios instrumentais. Nas discussões sobre o desempenho da administração pública, também se fazem presentes autores que criticam a centralidade dos critérios de eficiência ou eficácia no setor público (Ex: MOTTA, 1972; MARTINS, 2006; MISOCZKY, 2004).

Misoczky (2004), por exemplo, critica a centralidade da eficiência na administração pública, e explica que, em decorrência do predomínio deste critério, os administradores públicos são levados a aplicar métodos de cálculo de eficiência mesmo em situações em que isso não é apropriado, enxergando-o como inevitável. Já Castro (2006) defende a inviabilidade de um Estado apenas eficiente, sem que o critério de efetividade seja também

 

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considerado. Para Matias-Pereira (2009), as questões de eficácia e eficiência do setor público devem ser consideradas, embora sempre subordinadas ao critério da efetividade.

Merece destaque nesse sentido o trabalho de Benno Sander, que aborda esta questão com profundidade e consistência ao discutir a gestão da educação. Em sua obra Gestão da educação na América Latina, Sander (1995) propõe o seu modelo do paradigma multidimensional com o objetivo de tentar construir um conhecimento interdisciplinar. Em seu modelo, o autor apresenta uma visão mais ampla do desempenho administrativo, que deve ser mensurado por meio de quatro critérios: eficiência, entendido como a capacidade de produzir mais com menos recursos; eficácia, vista como a capacidade de alcançar os objetivos estabelecidos; efetividade, entendido como a capacidade de atender às demandas da sociedade; e relevância, pensado como um critério que mede o desempenho a partir da importância ou da pertinência, em que a ação está orientada para a melhoria do desenvolvimento humano e da qualidade de vida, sendo facilitado por um processo administrativo participativo e democrático. Para o autor, os dois primeiro critérios estão associados à idéia de instrumentalidade, e os dois últimos, à substantividade.

Motta (1972) desde a década de 1970 já apontava a orientação para eficiência e eficácia como um dos problemas centrais para que a administração pública levasse ao desenvolvimento. Martins (2006), ao retomar as reflexões de Motta (1972), defende a atual relevância da questão, e mostra que o problema apontado pelo autor permanece.

Nesse sentido, para o alcance do desenvolvimento, missão que a administração pública assume principalmente a partir da década de 1950 (KEINERT, 1994; MOTTA, 1972), faz-se necessário que a administração pública guie-se por outras lógicas que estejam além da econômica ou instrumental, incorporando também critérios de desempenho que abarquem uma dimensão substantiva. Como destacou Furtado (2000), a eficácia não é condição suficiente para que se garanta o atendimento das necessidades humanas, aspecto que também está contido na noção de desenvolvimento.

As múltiplas dimensões do conceito de desenvolvimento são apresentadas de forma aprofundada na obra de Coraggio (2006, apud KNOPP, 2008). Segundo o autor, os principais componentes do desenvolvimento são: componentes econômicos, que incluem trabalho produtivo, ingresso, ou satisfação das necessidades legítimas; componentes sociais, que englobam a integração em condições de crescente igualdade, efetiva igualdade de oportunidades, justiça social; componentes culturais, como a autoestima, o pertencimento e a identidade histórica, ou os valores de solidariedade e tolerância; e os componentes políticos, que dizem respeito à transparência, legitimidade das representações, participação direta responsável e informada dos cidadãos nas grandes decisões coletivas e na gestão da coisa pública.

Os componentes do desenvolvimento, conforme proposto por Coraggio (2006, apud KNOPP, 2008) podem ser relacionados com os critérios de desempenho propostos por Sander (1995), conforme ilustra a Figura 1 a seguir:

 

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Desempenho

Eficiência Eficácia Efetividade Relevância

Componentes Econômicos

Componentes Sociais

Componentes Culturais e Políticos

Desempenho

Figura 1. Relação entre desenvolvimento e desempenho Fonte: Elaboração própria do autor Conforme a ilustração acima, ao se pautar no critério de eficiência e eficácia, a

administração pública obtém avanços em relação à dimensão econômica do desenvolvimento, que diz respeito, principalmente, ao aumento de produtividade. Entretanto, para o alcance de avanços em relação à dimensão social, fundamental para a noção de desenvolvimento, faz-se imperiosa a consideração do critério de efetividade, que se orienta para o atendimento das demandas sociais. Ainda, para que obtenha avanços substantivos em relação aos componentes culturais e políticos do desenvolvimento, o critério de relevância faz-se fundamental, tendo em vista que este se orienta para a importância das ações desempenhadas pela administração pública perante a sociedade, enfatizando, assim, a necessidade da participação social, de decisões coletivas. Nesse sentido, defende-se aqui a necessidade da adoção de critérios de desempenho substantivos pela administração pública, além dos instrumentais, para que ela se aproxime do alcance das dimensões do desenvolvimento que dizem respeito a aspectos sociais, culturais e políticos, que vão muito além das dimensões econômicas.

5. Conclusão

Partindo de uma concepção multidimensional do desenvolvimento, e tendo em vista a importância da administração pública para que sua consolidação seja possível, o presente ensaio teve como objetivo discutir de que forma a administração pública ao repensar os seus critérios de desempenho pode obter avanços mais substantivos no alcance de um desenvolvimento multidimensional.

A partir das reflexões teóricas aqui apresentadas, pode-se concluir que, quando enfatiza critérios econômicos de desempenho, como a eficiência e a eficácia, a administração pública acaba por trazer avanços que também ficam restritos à dimensão econômica da noção de desenvolvimento. Defende-se, nesse sentido, que a administração pública passe a se guiar igualmente por critérios de âmbito social, político e cultural, como a efetividade e a relevância, conforme propostos por Sander (1995), para que se obtenham avanços nas múltiplas dimensões que compõe a noção de desenvolvimento.

 

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Em um período em que a administração pública volta a reassumir de forma intensa seu papel frente ao desenvolvimento, cabe repensar os critérios de desempenho que a guiam para que seus esforços não sejam em vão. Para que o projeto de desenvolvimento se cumpra em toda a sua plenitude, nenhuma de suas dimensões pode ser negligenciada.

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