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Agricultura, Meio Ambiente e Recursos Hídricos

Capítulo 6

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O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL COMO ALTERNATIVA PARA TRATAMENTO DOS RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS NA REGIÃO DO MÉDIO IVAÍ: UMA ANÁLISE A PARTIR DA PERCEPÇÃO DOS

ATORES CENTRAIS

Élio Boing - SESPMaurício Frederico - IAPBenilson Borinelli - UEL

INTRODUÇÃO

a preocupação do homem com a preservação do meio ambiente é recente. Na antiguidade, vivia-se em pequenos bandos que migravam para explorar os recursos naturais e satisfazer as suas necessidades básicas. Estes recursos eram abundantes, e o consumo da pequena população não ameaçava a sua degradação. Com o passar dos tempos e consequente aumento da população, foi necessário que o homem se fixasse em determinados locais, normalmente às margens de grandes rios, e passasse a produzir alimentos, pois somente a exploração não seria suficiente para fazer frente à crescente necessidade. No século XX a atenção para com o ambiente e os recursos naturais ganhou relevância. a explosão populacional, a produção agrícola em alta escala e a migração do homem do campo para as cidades, causou sérios problemas de ordem ambiental.

o meio ambiente ecologicamente sustentável passou a ser discutido. Sustentabilidade, segundo Fiorentin, (2002, p. 14) consiste no “uso dos recursos renováveis de forma qualitativamente adequada e em quantidades compatíveis com a capacidade de renovação e em soluções políticas e economicamente viáveis na satisfação das necessidades do viver”. a preocupação ambiental reflete-se em nossa legislação, conforme se pode observar na Constituição Federal, art. 225, que dedica um capítulo ao tema e estabelece que “todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao poder público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações.” (BRaSIl, 2001, p.102) a busca de se construir uma sociedade mais justa, sustentável e ecologicamente correta tem por objetivo viabilizar uma qualidade de vida adequada às gerações futuras e corrigir a relação entre o homem e a natureza.

a consciência ambiental tem reflexos positivos na redução da produção de resíduos industriais e domésticos. a população tem aderido a práticas corretas e exigido que as empresas e entidades respeitem a natureza. No entanto, há muito que se avançar nesta seara. É preciso fortalecer as ações ambientais que ainda não fazem parte da cultura de muitos lares e pátio de empresas. observa-se que grande parte dos resíduos ainda não tem destinação adequada, sendo comum a ausência de preocupação com a contaminação do ar, água ou solo. Segundo o IBGE, (2002, p.50) 63,6% dos Municípios brasileiros utilizam “lixões”, depósitos irregulares a céu aberto para destinação dos resíduos sólidos urbanos.

o desrespeito ao ambiente tem gerado problemas ambientais, com consequências diretas à qualidade de vida do ser humano. o efeito estufa, as mudanças climáticas e a proliferação de doenças constituem efeitos visíveis e graves. o depósito irregular dos resíduos sólidos urbanos contamina solo, lençóis freáticos e ar, sendo um vetor de doenças e outros males que afetam o ser humano. além disso, proporciona a atividade dos “catadores de lixo”, os



quais reviram o que foi descartado na busca de materiais que possam ser reaproveitados ou de alimentos que possam saciar a fome de suas famílias.

Na região compreendida pelos Municípios paranaenses de Ivaiporã, Jardim alegre, lidianópolis e arapuã, denominada neste estudo como região do “Médio Ivaí”, a realidade não é diferente. o tratamento dado aos resíduos sólidos nesses Municípios é, em geral, insatisfatório com diversas implicações negativas para a saúde da população, para o meio ambiente e para a relação com os órgãos de controle ambiental.

a modalidade de consórcios vem sendo apresentada como uma alternativa cooperativa entre entes federados para a solução de problemas públicos de vários tipos, destacando-se como uma forma coletiva de ação, com menores custos financeiros e que pode proporcionar um adequado tratamento dos resíduos sólidos municipais. Contudo, a sua implementação e satisfatório funcionamento dependem do atendimento de requisitos relacionados à viabilidade econômica, técnica, ambiental e política. Neste trabalho, é realizada uma avaliação prévia da questão a partir da opinião dos atores centrais dos Municípios da região do Médio Ivaí acerca dos aspectos que envolvem a constituição de um consórcio intermunicipal para a administração de um aterro sanitário. Especificamente, investigamos: o grau de conhecimento a respeito do problema dos resíduos sólidos urbanos nos Municípios e na região, o grau de gravidade atribuído à situação e as soluções preferidas; os principais fatores favoráveis e restritivos à criação de um consórcio na região; e as condições de cooperação e competição entre os Municípios para a criação do consórcio.

Com isso espera-se contribuir para a análise de alternativas institucionais inovadoras e, em especial, na gestão local e regional de resíduos sólidos, incentivando dessa forma a multiplicação de experiências desse tipo. Mais diretamente será possível o desenvolvimento de metodologias a serem aplicadas para a implementação de sistemas que permitam a cooperação entre entes federativos. No plano empírico, o processo e os resultados da pesquisa podem resultar na implementação de medidas que levem à redução de problemas decorrentes da inadequada destinação do lixo, melhorando o grau de consciência sobre o problema e suas possíveis alternativas e a qualidade de vida na região do Médio Ivaí.

Este artigo está dividido em cinco partes. além desta introdução, na parte seguinte apresentam-se alguns conceitos centrais a respeito do papel do Estado e da política pública, do federalismo, descentralização e cooperação entre os entes federativos e, como exemplo disso, a figura do consórcio público. Nos itens três e quatro são expostos, respectivamente, alguns dados da situação dos resíduos sólidos na região do Médio Ivaí e os aspectos metodológicos da pesquisa de campo. por fim, no item cinco, os resultados da pesquisa de campo são apresentados e discutidos.

1 POLÍTICA PÚBLICA E CONSÓRCIOS

1.1 ESTADO E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

o Estado surgiu da necessidade de o ser humano regular a vida em sociedade. a partir do momento em que o homem deixou a vida nômade e passou a constituir grupamentos, apareceu a necessidade de que esta vida social passasse a ser regulada por um ente que representaria a vontade coletiva. o Estado foi concebido para aliviar tensões e conflitos e regular a vida em sociedade de forma que a vontade coletiva prevaleça sobre interesses individuais.

o conceito de Estado é dinâmico e experimenta uma evolução ao longo dos tempos. “a própria denominação de estado, com a exata significação que lhe atribui o direito moderno, foi desconhecida até o limiar da Idade Média. Foi Maquiavel quem introduziu a expressão, definitivamente, na literatura científica.” (MaluF 1995, p.19) para Bastos, (1995, p.10) o Estado constitui uma



“organização política sob a qual vive o homem moderno. Ela caracteriza-se por ser a resultante de um povo vivendo sobre um território delimitado e governado por leis que se fundam num poder não sobrepujado por nenhum outro externamente e supremo internamente.”

Constitui-se no organizador da vida em sociedade e o responsável direto por diversas atividades destinadas a garantir a convivência pacífica, bem como assume o papel de prestador de serviços de caráter geral, beneficiando toda a coletividade de acordo com o interesse público. para o desempenho desta atividade utiliza-se de políticas públicas, caracterizadas como programas de ação governamental com a finalidade de coordenar os recursos para a realização de sua missão. Neste sentido, as políticas públicas estão presentes em todas as instâncias governamentais, seja local, regional ou nacional, bem como nos diversos setores da administração pública.

o Estado formula e implementa políticas públicas com o objetivo de cumprir a sua missão em defesa da coletividade e do interesse público. para a administração pública moderna não basta implementá-las; é necessário avaliar a sua efetividade e eficiência, valendo-se de métodos já experimentados. a avaliação de políticas públicas constitui-se em uma ferramenta de gestão, por meio da qual se mede a viabilidade de um projeto, adaptando-o à realidade e redefinindo as suas bases. Constitui-se também em um método de se prestar contas ao corpo social das ações de governo.

Não existe um conceito preciso para avaliação, uma vez que o termo é empregado “por uma variedade de disciplinas, tais como economia, política, administração e sociologia. além disso, a avaliação serve a uma ampla gama de necessidades, discussões, clientes, instituições e praticantes.” (CuNHa, 2009, p.6)

É consenso que a avaliação de políticas públicas tem importância para a administração pública gerencial, constituindo-se em instrumento fundamental no desenvolvimento das ações governamentais. É equívoco pensar que a avaliação resume-se a um estudo de caso, levada a efeito após a implementação da política pública com o objetivo de encontrar eventuais problemas e não repeti-los no futuro. Não serve apenas para identificar desvios em programas governamentais, pois “qualquer programa possui etapas ou processos passíveis de aperfeiçoamento ou mesmo de ampliação, tendo em vista sua natureza cíclica - formulação, implementação e resultados - que o torna um processo dinâmico e inacabado, sujeito à complementaridade ou à renovação.” (CaValCaNtI, 2009, p.4) trata-se de ferramenta mais ampla e dinâmica servindo, também, para estabelecer a viabilidade de um projeto antes de sua implementação ou mesmo para acompanhar o desenvolvimento de políticas públicas.

apesar de sua inegável importância para as ações governamentais, a avaliação ainda não está difundida na administração direta e indireta, com poucos exemplos de adesão. algumas iniciativas se colocam na vanguarda e indicam que esta prática poderá ocupar lugar de destaque, até mesmo em pequenos Municípios. Neste sentido, o “Governo Federal brasileiro tem realizado a avaliação sistemática de seus programas. Esta avaliação tem ênfase na eficácia e eficiência dos programas expressos nos planos plurianuais.” (CuNHa, 2009, p.2)

a avaliação pode ser classificada sob diversos enfoques, possuindo uma literatura bastante ampla e complementar. (CaValCaNtI, 2009) para fins desta pesquisa, interessa destacar o tipo de avaliação ex ante. Esse tipo de avaliação é realizado antes da implementação de um programa, tendo por objetivo avaliar a viabilidade do projeto. Esta viabilidade é considerada em todos os seus aspectos, seja ela econômica, política, ambiental, ou de outro tipo. Consiste na “avaliação das propostas de intervenção nos problemas, no que se refere à: pertinência ao problema; consistência interna das suas operações/ações; suficiência das ações para superar as causas críticas; confiabilidade.” (GaRCIa, 2001, p.60) o presente trabalho se enquadra neste tipo de avaliação, ou seja: tem por objetivo buscar elementos que permitam uma avaliação adequada quanto à possibilidade de se implantar um consórcio intermunicipal para a gestão de aterro sanitário.



1.2 FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÃO E COOPERAÇÃO

a partir de sua independência, o Brasil constitui-se em um Estado unitário com todo o poder centralizado nas mãos do imperador. Somente no ano de 1889, com a proclamação da República, o país adotou o regime federativo. a federação se caracteriza por ser um ente soberano, ao qual estão vinculados outros entes dotados de poder autônomo, porém dependentes. o termo federação deriva do latim “foederatio, de foederare (unir, ligar por aliança); é empregado na técnica do Direito público, como a união indissoluvelmente instituída por Estados independentes ou da mesma nacionalidade para a formação de uma só entidade soberana.” (SIlVa, 1999, p.352)

Na década de 80 a Federação brasileira começa a ganhar novos contornos. o Estado passa por uma profunda reforma administrativa, deixando de lado o modelo centralizador de poder na união, característico da época da ditadura militar, passando a conceder mais responsabilidades aos outros entes federados. (RoCHa; FaRIa, 1999, p.76) Na década seguinte, sob influência das ideias neoliberais de Estado mínimo, ocorre uma onda de privatizações de empresas públicas e concessões de serviços a empresas privadas.

Em razão destes fatos, grande parte dos serviços públicos passa a ser descentralizado aos governos subnacionais ou prestado pela iniciativa privada através de concessões ou permissões. os Municípios passaram a ter um papel muito importante nesta nova formatação da Federação, uma vez que, sob o argumento de que o cidadão está mais próximo deste do que dos outros entes federados, há um acréscimo substancial de sua responsabilidade, fortalecendo-os como gestores de políticas públicas.

os governos locais têm buscado alternativas para superar as dificuldades financeiras, estruturais e técnicas através de uma cooperação horizontal com os Municípios limítrofes. assim, surgem os consórcios intermunicipais, os quais buscam equacionar os problemas comuns, minimizando as dificuldades e prestando um serviço público de melhor qualidade.

Desta forma, a descentralização provocada pelo nosso sistema federativo exige uma postura cooperativa, seja vertical, envolvendo entes federados diferentes, seja no plano horizontal, envolvendo entes da mesma espécie. o modelo competitivo dominante vem cedendo espaço para o cooperativo, uma vez que a dimensão territorial de nosso país exige soluções dos problemas de forma regional, atendo-se às peculiaridades de cada local. a figura do consórcio intermunicipal é um bom exemplo disso.

1.3 CONSÓRCIOS PÚBLICOS

o processo de coleta, destinação e tratamento de resíduos sólidos, exige uma série de providências e pessoal técnico especializado. o custo operacional é alto e grande parte dos Municípios brasileiros não dispõem de recursos suficientes para implementar as medidas exigidas. tem-se buscado alternativas para que este serviço público seja prestado de forma adequada, e a cooperação horizontal está se difundindo como um meio eficaz. a cooperação se manifesta principalmente através dos consórcios intermunicipais e dos convênios de cooperação para a gestão associada de serviços públicos. a palavra consórcio é derivada do latim consortium, de consors designando aquele que participa, compartilha. para a economia constitui-se na associação de interesses promovida por empresas, sendo que estas se conservam independentes. (SIlVa, 1999, p.208)

a Constituição Federal, em seu art. 241, refere-se a convênios de cooperação para a gestão associada de serviços públicos. Convênios de cooperação entre entes federados constituem-se no “pacto firmado exclusivamente por entes da Federação, com o objetivo de autorizar a gestão associada de serviços públicos, desde que ratificado ou previamente disciplinado por lei editada por cada um deles.” (BRaSIl, 2007)



Consórcio público, a partir da edição da lei 11.705/05, passou a ser entendido como o acordo firmado entre entes da Federação no sentido de prestar serviços públicos na forma cooperativa. o conceito legal está disciplinado pelo Decreto 6.017: (BRaSIl, 2007)

pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na forma da lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive à realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins econômicos.

Surge a principal diferença entre convênios de cooperação e consórcios públicos, uma vez que para a formação destes é necessária a constituição de uma pessoa jurídica, enquanto para aqueles, esta formalidade é dispensada. porém, vários consórcios foram criados antes da edição da lei de Consórcios públicos sem a constituição de pessoa jurídica, surgindo a discussão sobre a natureza jurídica que estes consórcios assumem a partir da edição da nova lei que regulamenta os consórcios públicos. a orientação mais aceita e de que existem três espécies de acordos de cooperação para prestar serviços públicos: convênios administrativos, consórcios públicos e, a figura sui generis, consórcios administrativos despersonalizados, firmados antes da edição da lei 11.107/2005. (CaRValHo FIlHo, 2009, p. 9)

o conceito de gestão associada, que é a finalidade do consórcio público e dos convênios de cooperação, é estabelecido pelo Decreto 6.017/2007 (BRaSIl, 2007) como o exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não, da prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

o consórcio intermunicipal para tratamento de resíduos sólidos urbanos possibilita que os Municípios somem esforços na busca de soluções para problemas comuns e na obtenção dos recursos financeiros. promove-se uma integração maior entre os Municípios participantes, permitindo a expansão do acordo no que se refere à coleta, reciclagem e educação ambiental. permite, também, um planejamento integrado entre os Municípios participantes e a adoção de tecnologias sustentáveis. (SIlVEIRa, pHIlIppI, 2008, p. 219)

a capacidade de captar recursos poderia ser potencializada por representar um grupo de Municípios, pois existe uma tendência de tratamento prioritário por parte das fontes de recursos em relação aos pedidos isolados. Há um ganho de escala com a realização de ações inacessíveis a uma única prefeitura e, consequente aumento na capacidade de realização de políticas públicas, bem como de poder de diálogo, pressão e negociação dos Municípios. (SIlVEIRa, 2008, p. 116) além disso, percebe-se que o governo do Estado do paraná tem incentivado a prática de soluções cooperadas, colaborando com incentivos financeiros e disponibilizando a estrutura estatal para prestar apoio técnico na implantação e desenvolvimento do consórcio. (paRaNá, 2007)

o consórcio pode levar à especialização na prestação do serviço público. uma pessoa jurídica é constituída para este fim, extinguindo-se a prática recorrente de se alocar pessoal despreparado e descompromissado com a questão do lixo urbano, profissionalizando a atividade. proporcionaria uma estabilidade na prestação do serviço, pois o consórcio representaria a vontade de todos os participantes, dificultando ações individuais tendentes a esvaziar os recursos e a consequente depósito inadequado dos resíduos decorrentes da atividade humana.

No plano ambiental, de forma empírica, a formação do consórcio intermunicipal para destinação de resíduos sólidos na região do Médio Ivaí poderia representar importante vantagem. o lixo produzido passaria a ser tratado de forma ambientalmente sustentável, possibilitando uma adequada destinação, evitando danos à natureza. No entanto, este



benefício poderia ser adquirido de forma individual, bastando cada Município construir e operar um aterro sanitário para o depósito dos resíduos produzidos pela sua população.

No mesmo sentido, o consórcio possibilitaria uma redução do impacto ambiental pelo uso de uma única área, enquanto que as soluções individuais impactariam quatro áreas distintas. outro aspecto está na seleção do local para construção do aterro não estando sujeito aos limites municipais, ou seja, abre-se a possibilidade de escolha de um local ambientalmente adequado, reduzindo a contaminação do solo e de lençóis freáticos.

Economicamente, a solução coletiva pode ser uma alternativa vantajosa para os Municípios do Médio Ivaí. os custos operacionais com a implantação, manutenção, pessoal técnico e equipamentos de um aterro sanitário são altos e podem inviabilizar a correta destinação dos resíduos sólidos. assim, existe a possibilidade de um aterro tornar-se um “lixão”, uma vez que a diferença entre ambos encontra-se no procedimento de depósito do lixo, pois um aterro sanitário construído de acordo com as especificações técnicas pode se tornar um “lixão” caso não seja operado de forma adequada.

o consórcio intermunicipal pode ser uma alternativa vantajosa, uma vez que existem indicativos de redução de custos em razão do rateio de despesas de manutenção e operacionalização do aterro sanitário, isto, se comparado com as soluções isoladas de cada Município. a experiência de consórcios já existente tem demonstrado resultados positivos na redução de despesas, conforme se observa no CItRESu (Consórcio Intermunicipal de tratamento de Resíduos Sólidos urbanos) em que o Município gaúcho de três passos destinava R$ 240.000,00 (duzentos e quarenta mil reais) à empresa coletora de resíduos anualmente, hoje o montante é suficiente para financiar campanhas de sensibilização, a coleta de resíduos e a sua cota no rateio de despesas do Consórcio. (CalDaS, 2009, p. 11) além disso, a atividade de reaproveitamento e reciclagem pode gerar recursos extras com a sua comercialização.

Neste sentido, o estudo de Ribeiro Filho, Galvão e Ceballos (2009, p.9) da solução consorciada na destinação dos resíduos sólidos para os Municípios que compõem a região de João pessoa, Estado de pernambuco, considerando todas as variáveis e arranjos possíveis, concluiu que “o consórcio global é a forma mais econômica de implantação de um sistema completo de destinação final de resíduos sólidos, havendo significativa redução de custos para os municípios”.

assim, os consórcios intermunicipais para a administração de aterros sanitários seriam ambientalmente mais viáveis, pois proporcionam que a área escolhida seja a mais adequada pelas características físicas e não por limites virtuais impostos pela abrangência do poder municipal. Do ponto de vista econômico os consórcios também tendem a ser vantajosos por proporcionarem um custo unitário menor para os resíduos ali dispostos devido à economia de escala. (CotRIM; REICHERt, 2009, p.6)

Contudo, como qualquer política pública inovadora, a adoção de consórcios intermunicipais para a gestão de resíduos sólidos urbanos deve superar um conjunto de desafios presentes no contexto da administração pública municipal e intermunicipal no Brasil. São os mais importantes desafios: a carência de recursos materiais, tecnológicos, humanos e orçamentários; as disputas político-partidárias dentro dos Municípios, entre estes e entre os Municípios e o governo do Estado; a pouca tradição de cooperação administrativa e institucional vertical e horizontal entre os entes federativos.

Na sequência, procura-se aprofundar essa discussão com os dados coletados junto aos Municípios que compõem a região do Médio Ivaí. Conforme já foi dito, o objetivo da pesquisa é identificar como os atores centrais desses Municípios avaliam a adoção de um consórcio intermunicipal para solucionar o problema da gestão dos resíduos sólidos na região.



2 A REGIÃO DO MÉDIO IVAÍ E OS RESÍDUOS SÓLIDOS URBANOS

a realidade dos Municípios brasileiros na destinação dos resíduos sólidos urbanos, apesar de sensível melhora nos últimos anos, encontra-se distante do que é estabelecido pela Constituição Federal. a pesquisa nacional de saneamento básico, realizada pelo IBGE no ano de 2000, constatou que 63,6% dos Municípios brasileiros utilizam-se de “lixões” para o depósito de resíduos sólidos. No entanto, mais de 69% do lixo produzido tem destinação adequada em aterros sanitários ou controlados. (IBGE, 2002) Esta aparente incoerência se explica porque a incidência de pequenos Municípios sem aterros sanitários é grande, sendo que os grandes produtores de lixo, Municípios médios e grandes, normalmente destinam corretamente o lixo produzido.

a produção total de resíduos na região do Médio Ivaí e a população urbana podem ser resumidas na tabela 1.

TABELA 1– Produção diária de resíduos sólidos urbanos nos municípios do Médio Ivaí

FoNtE: Iap – pGRSu dos Municípios do Médio Ivaí – 2009.

o Instituto ambiental do paraná - Iap - realiza inspeções regulares e tem constatado irregularidades no depósito de RSu e na operacionalização dos aterros sanitários dos Municípios da região do Médio Ivaí. um indicador relevante disso é que nenhum Município da região possui licença ambiental que permita a exploração de áreas destinadas ao depósito de resíduos sólidos. portanto, a busca de alternativas para a resolução desse problema é de extrema importância tanto do ponto de vista ambiental quanto do ponto de vista legal.

3 METODOLOGIA

Este trabalho busca ampliar o nível de informações sobre o assunto e avaliar as condições para a implementação de uma política pública. Neste sentido, trata-se de uma pesquisa exploratória e pode ser classificada como ex ante, uma vez que objetiva avaliar as condições favoráveis e contrárias para formação de um consórcio intermunicipal na região denominada Médio Ivaí.

para captar os dados necessários à conclusão do trabalho, utilizou-se como instrumento uma pesquisa de campo, procurando coletar os dados a partir das pessoas que exercem influência na tomada de decisões e que possam levar à construção do entendimento para a implementação da política pública proposta.

a pesquisa de campo se formaliza dentro de aspectos qualitativos e quantitativos. ao aplicar entrevistas aos principais atores, os prefeitos municipais, valoriza-se a dimensão subjetiva, buscando respostas pessoais e não, gerais, características presentes na pesquisa qualitativa. por outro lado, ao eleger questionário na coleta de dados para todos os atores,



privilegia-se o aspecto objetivo, concreto e observável do fenômeno, mensurável pela quantificação dos resultados, características estas, presentes na pesquisa quantitativa.

a pesquisa pode ser classificada também como survey (levantamento), ou seja: busca-se coletar dados para que se constituam fonte de informações. o método adotado possibilita a mensuração das percepções levantadas pela pesquisa, possibilitando caracterizar uma situação, grupo ou indivíduo e verificar a frequência com que algo ocorre ou está ligado a alguma coisa. (SElltIZ, 1975, p. 13)

a coleta de dados foi direcionada aos atores centrais, definidos no trabalho como representantes dos poderes legislativos e executivos, bem como dos secretários municipais do meio ambiente e dos presidentes das associações comerciais. Esta definição foi adotada em razão da influência que estes atores possuem para a implementação do consórcio intermunicipal, conforme o descrito na tabela 2.

TABELA 2 – Público alvo da pesquisa por municípios

FoNtE: autores.

a pesquisa quantitativa foi desenvolvida por meio de um questionário, organizado a partir das variáveis e dos indicadores e aplicado a todos os atores. os dados foram coletados entre 13 e 17 de abril de 2009. a pesquisa qualitativa foi desenvolvida por meio de entrevistas semiestruturadas com os prefeitos dos Municípios da região. optou-se por esta prática metodológica em razão de estes atores desenvolverem um papel central na implementação de políticas públicas, sem o apoio dos quais, dificilmente seria possível a formação de um consórcio intermunicipal. tendo como referência os objetivos específicos, os dados coletados foram analisados a partir da tabulação dos questionários e da análise de conteúdo das entrevistas com os prefeitos, conforme se verifica na próxima seção.

4 RESULTADOS E DISCUSSÃO

os resultados da pesquisa de campo serão apresentados e discutidos segundo a ordem dos objetivos específicos expostos anteriormente, ou seja: o grau de conhecimento a respeito do problema dos resíduos sólidos urbanos; o grau de gravidade atribuído à situação e as soluções preferidas; os principais fatores favoráveis e restritivos à criação de um consórcio na região; e as condições de cooperação e competição entre os Municípios para a criação do consórcio.

4.1 CONHECIMENTO A RESPEITO DO PROBLEMA DO LIXO

Inicialmente, cumpre ressaltar que o conhecimento dos temas apresentados é o empírico, ou seja: é caracterizado pelo senso comum adquirido através das experiências vivenciadas



no cotidiano dos entrevistados. Neste sentido, foi questionado ao público-alvo se possuem informações do problema dos resíduos sólidos no seu Município, bem como do funcionamento de um consórcio intermunicipal, obtendo os resultados descritos no gráfico 1.

GRÁfICO 1 – Conhecimento sobre os RSU do Município e de Consórcio Público

FoNtE: Dados da pesquisa.

apurou-se que 93% dos atores centrais possuem informações do problema da destinação dos resíduos sólidos urbanos em seu Município. Este conhecimento, provavelmente, deve-se à cobrança por parte dos órgãos ambientais e do Ministério público, bem como, à repercussão na mídia local que exige a construção de aterros sanitários e outras políticas públicas para o setor. Esta consciência pode, também, ser resultado da proximidade dos atores com o problema, uma vez que os Municípios estudados não são de grande porte, situação esta que facilita um contato maior com demandas desta natureza.

os resultados apontam que 75% dos entrevistados dispõem de informações de como funciona um consórcio público intermunicipal. o resultado pode ser decorrente da experiência vivenciada pelos entrevistados com o consórcio intermunicipal para a saúde em funcionamento entre os Municípios da região do Médio Ivaí e outros, próximos. Ressalte--se que este conhecimento pode ser superficial, traduzindo-se em uma ideia geral sobre a cooperação, mesmo porque a lei que disciplina os consórcios públicos é recente e estabeleceu substanciais inovações.

Este grau de conhecimento tende a aumentar, alcançando os indivíduos que demonstraram estar alheios ao conceito do que seja consórcio público, isto porque, dentre os cargos eletivos para os poderes executivos e legislativos, ocorreu uma renovação de mais da metade das cadeiras, e os novos vereadores e prefeitos assumiram as funções no mês de janeiro de 2009, possuindo pouco mais de dois meses de mandato na data da captação dos dados. Com o passar do tempo certamente adquirirão as informações ainda estranhas ao seu cotidiano.

o conhecimento do problema facilita a tarefa de conscientização dos atores centrais sobre a necessidade de providências para a destinação correta dos resíduos sólidos urbanos. assim, a constituição de um consórcio que busque a cooperação pode requerer intervenções pontuais que esclareçam os benefícios e limitações da atuação conjunta, visando reduzir o desconhecimento de um quarto dos entrevistados.



4.2 PRIORIDADE E SERIEDADE DO PROBLEMA DO LIXO

o grau de prioridade atribuído pelos entrevistados na tomada de decisões para corrigir o problema é um aspecto relevante, uma vez que revela o nível de conscientização e indica se medidas serão tomadas rapidamente. a seriedade com que o problema deve ser enfrentado também constitui um fator importante, pois revela o quanto o problema afeta a sociedade, auxiliando na tomada de decisões. assim, a pesquisa procurou medir o grau de prioridade e seriedade atribuído pelos atores centrais à questão do lixo em seu Município, coletando-se os dados, conforme o gráfico 2.

GRÁfICO 2 – Grau de Seriedade e Prioridade do problema da destinação dos RSU


observa-se que 97,7% dos entrevistados consideram que a boa gestão dos resíduos sólidos deve ser prioridade, quase a totalidade dos entrevistados. No entanto, esta conscientização não garante a adoção de medidas imediatas, é preciso traduzi-la em ações concretas. Esta prioridade deve ser de fato, conforme afirma o prefeito municipal de Ivaiporã que “às vezes estamos à frente da administração municipal, cheio de problemas, tem 300 (trezentas) prioridades, e a questão dos resíduos sólidos é uma prioridade absoluta, é uma questão de saúde pública, e é por isso que estamos procurando resolver”. (Cyro Fernandes Correia Júnior, Ivaiporã, 14/04/2009)

Dos entrevistados, 64% consideraram a destinação irregular de resíduos sólidos urbanos como crítica ou séria, ou seja, um grau de seriedade alto, e 34% consideram como grau médio.

o fato de uma parte considerável dos atores centrais não estar convencida de que o problema é sério, pode ser explicado pelo que fora levantado na presente pesquisa. a destinação dada ao lixo pelo Município de arapuã se aproxima do que é exigido pela legislação. assim, o grau de seriedade atribuído ao problema pelos entrevistados deste Município não é muito expressivo, uma vez que a forma de tratamento está minimizando as consequências que podem decorrer de uma destinação completamente inadequada. podem ser necessárias intervenções pontuais capazes de esclarecer as consequências para a saúde pública e para as gerações futuras da destinação inadequada, mesmo que as providências adotadas se aproximem do ideal.

Desta forma, observa-se que existe uma consciência de que os problemas apresentados são sérios e de que a boa gestão dos resíduos sólidos urbanos deve ser buscada de forma



prioritária. provavelmente, existem possibilidades de que propostas de políticas públicas para o setor possam ser aceitas e desenvolvidas pelos Municípios do Médio Ivaí.

5.3 ALTERNATIVAS DE SOLUÇÃO DO PROBLEMA DO LIXO

a atividade de destinação dos resíduos sólidos urbanos não é simples, pois envolve uma série de providências que devem ser adotadas em conjunto. para se destiná-los corretamente, não basta construir aterros sanitários e operá-los de forma adequada. Exige-se um esforço maior que reduza o volume de resíduos destinados ao aterro sanitário, passando por programas que diminuam a quantidade produzida pelas pessoas, através de um melhor aproveitamento dos resíduos nas residências, separação, coleta seletiva e reciclagem. assim, procurou-se captar o que pensam os atores centrais sobre as iniciativas capazes de trazer resultados positivos para a resolução do problema, sendo levantadas três providências principais que podem ser implementadas, conforme se observa nos dados a seguir.

GRÁfICO 3 - Alternativas para a solução do problema da destinação dos RSU


aproximadamente 75% dos entrevistados indicaram a necessidade de conscientização e comprometimento da população. a educação ambiental desempenha um papel central no tratamento da questão dos resíduos sólidos urbanos. Esta conscientização se alcança através de campanhas educativas que devem ser simples, amplas e capazes de mudar comportamentos, utilizando-se dos meios de comunicação, do processo educativo formal e de trabalho de campo envolvendo a sociedade organizada. a participação se conquista a partir do processo de conscientização, o qual gera mudança de comportamentos e torna as pessoas mais comprometidas com as políticas públicas.

Nenhuma iniciativa que envolva a questão ambiental alcançará os objetivos se não tiver o apoio e o comprometimento da sociedade. possuir um aterro sanitário adequado e operacionalizado dentro do que prescreve a técnica não é garantia de resultados positivos. a coleta somente alcança aquilo que as pessoas colocam na lixeira. É necessário fomentar a prática de reciclagem e reaproveitamento, reduzindo o volume destinado ao aterro sanitário, prolongando a sua vida útil e reduzindo os impactos gerados à natureza.

a parceria com outros Municípios aparece com 63% da opinião dos entrevistados. o modelo competitivo dominante vem sendo substituído por modelos cooperativos, uma



exigência da nova formatação da República. percebe-se a existência do convencimento de que a cooperação entre Municípios vizinhos é uma alternativa viável para resolver os problemas de destinação dos resíduos sólidos urbanos. Esta conscientização provavelmente decorre da experiência já existente na área da saúde, em que os Municípios da região reuniram-se em um consórcio público. Contribui também para este entendimento o aspecto econômico, uma vez que dificilmente um Município conseguiria reunir recursos suficientes para gerenciar um aterro sanitário em conformidade com a legislação em vigor, conforme se observa na entrevista com o prefeito Municipal de arapuã: “já temos o aterro sanitário, mais claro que sempre necessitamos de máquinas para melhorar o nosso aterro sanitário, por exemplo, para aterrar o lixo [...] tem muito problema e sozinho o município não tem condições.” (Deodato Matias, arapuã, 16/04/2009)

Existe a percepção de que o poder público não está preparado tecnicamente para operar um aterro sanitário. Dos entrevistados 61% afirmaram que deve existir uma maior capacitação e determinação do setor público municipal, sendo provável a necessidade capacitação de pessoal para desempenhar a atividade. a rotatividade de pessoal ou a desqualificação técnica para operar com a atividade de coleta e destinação final pode comprometer todo o processo. o investimento em equipamentos e construção de aterros sanitários não produzirá efeitos se não estiver sendo conduzido por pessoas que detenham o conhecimento das práticas adequadas.

Desta forma, a parceria com Municípios poderia ser materializada através da formação de um consórcio intermunicipal. Este consórcio poderia desenvolver campanhas educativas voltadas à população, proporcionando a profissionalização do processo de coleta e destinação final dos resíduos sólidos, através da capacitação de seus agentes.

4.4 O CONSÓRCIO INTERMUNICIPAL COMO SOLUÇÃO DO PROBLEMA DO LIXO

os dados coletados e expostos nos gráficos anteriores demonstram que a proposta de formação de um consórcio público possui condições de ser aprovada. assim, perguntou-se aos atores centrais sobre a possibilidade de resolução do problema em conjunto com outros Municípios e se o consórcio intermunicipal seria uma alternativa viável, obtendo-se os dados exibidos no gráfico 4.

GRÁfICO 4 - Aceitabilidade da solução consorciada para destinação dos RSU




Há evidências que existe disposição positiva para a implementação de consórcio público na região do Médio Ivaí, uma vez que 91% dos entrevistados acreditam ser possível a solução do problema em conjunto com os Municípios da região, e 95% afirmam que o consórcio intermunicipal é uma solução viável.

os prefeitos municipais são favoráveis à constituição de um consórcio, conforme se pode sintetizar nas palavras do prefeito Municipal de Ivaiporã: “sou amplamente favorável. Se pudesse escolher nesse mandato antes de construir o nosso aterro, eu indicaria desde já a constituição de um consórcio, tanto é que já estive conversando sobre este assunto com o prefeito de Jardim alegre [...].” (Entrevista, Cyro Fernandes Correia Júnior, Ivaiporã, 14/04/2009)

os dados captados permitem afirmar ser possível a elaboração do protocolo de intenções e a sua discussão no âmbito dos Municípios que compõem a região do Médio Ivaí, com o objetivo de se implementar um consórcio intermunicipal para tratamento dos resíduos sólidos urbanos.

4.5 FATORES FAVORÁVEIS

Existem situações que, se estiverem presentes, facilitam a formação de um consórcio intermunicipal. o objetivo da pesquisa é identificá-los e verificar quais os entrevistados consideram mais importantes no momento em que estiverem analisando uma proposta de consórcio público. Neste sentido, elencaram-se itens para que fossem assinalados se concordavam que poderiam facilitar a constituição de um consórcio público, obtendo como resultado o retratado no gráfico 5.

GRÁfICO 5 - fatores que favorecem a constituição de um consórcio.


a conscientização da população foi apontada por 83,6% dos entrevistados. Isto se deve, provavelmente, ao fato de que a sua ausência pode inviabilizar qualquer iniciativa pelo falta de apoio a medidas que consumiriam parte do orçamento municipal para resolver problemas que desconhece. Neste sentido, “[...] qualquer resistência que tivéssemos poderia ser superada com um trabalho de conscientização, de sensibilização e de convencimento mesmo porque explicando para a população [...] as vantagens, não vejo quem pudesse se opor a algo assim.” (Cyro Fernandes Correia Júnior, prefeito Municipal de Ivaiporã, Ivaiporã, 14/04/2009)



Há elementos que indicam a existência desta conscientização, uma vez que a mídia local tem destinado espaço considerável à questão, motivada pela situação precária dos atuais depósitos existentes, combinada com atuação mais rigorosa dos órgãos públicos, principalmente por parte do Ministério público que tem exigido dos órgãos ambientais e das prefeituras uma solução definitiva ao problema. outra situação que leva a esta hipótese é o fato de que a coleta está sendo realizada de forma inadequada, utilizando-se de caminhões basculantes que não oferecem condições de higiene e segurança aos trabalhadores e à população.

o apoio de órgãos públicos figura entre os aspectos que favorecem a constituição do consórcio intermunicipal, sendo apontado por 79,5% dos entrevistados. Existe uma disposição do Governo do Estado do paraná em participar e incentivar a constituição de consórcios intermunicipais de gestão de resíduos sólidos urbanos. (paRaNá, 2007) os órgãos estaduais incentivam as soluções cooperadas fornecendo apoio técnico e auxiliando no processo de formação de consórcios. assim, este apoio pode estar presente na região do Médio Ivaí, sendo necessário iniciar as discussões e buscar a colaboração do governo e dos órgãos públicos.

a tradição cooperativa entre os Municípios foi assinalada como fator favorável por 68,2% dos entrevistados. Na região do Médio Ivaí existe em funcionamento um consórcio intermunicipal de saúde, o qual está colhendo resultados que agradam os Municípios participantes. assim, este fato pode influenciar positivamente na disposição dos Municípios firmarem acordo para gerenciamento cooperativo dos resíduos sólidos urbanos.

Entre os atores centrais, 65,9% entendem que um fator favorável seria a capacidade dos representantes políticos locais de colocar o problema dos resíduos sólidos urbanos acima dos interesses partidários e eleitorais. para que exista uma cooperação efetiva entre Municípios é preciso esquecer as diferenças de configuração partidária e focar apenas em aspectos técnicos. a conscientização de que a questão ambiental é importante e deve superar aspectos políticos, pode conduzir a soluções eficientes e menos onerosas que as obtidas de forma individual.

o prefeito Municipal de arapuã, ao ser questionado se as diferenças político-partidárias poderiam ser um limite na criação de um consórcio intermunicipal, afirmou: “olha! acredito que sim, tem muitas opiniões. De repente precisa conversar. precisa ser trabalhado a consciência de todos os prefeitos e chegar ao consórcio.” (Deodato Matias, arapuã, 16/04/2009) Compartilha deste entendimento o prefeito Municipal de Jardim alegre. por outro lado, os prefeitos de Ivaiporã e lidianópolis entendem que estas questões pouca influência exercem, podendo ser sintetizadas no pensamento de Marcos Sobreira: “acredito que o meio ambiente é soberano a tudo isso e não há problemas em relação a isto.” (prefeito Municipal de lidianópolis, 16/04/2009)

4.6 COOPERAÇÃO/COMPETIÇÃO ENTRE OS MUNICÍPIOS DO MÉDIO IVAÍ

Municípios que possuem limites próximos mantêm relações constantes. No que se refere a políticas públicas a relação entre dois ou mais Municípios se manifesta sob duas formas: o modelo competitivo e o modelo cooperativo. para cumprir com os objetivos do trabalho, foi avaliada qual a relação predominante entre os Municípios do Médio Ivaí na percepção dos atores centrais, coletando-se os dados descritos no gráfico 6.



GRÁfICO 6 - Relação predominante entre os Municípios do Médio Ivaí


o resultado estampa a ideia da convivência entre as formas cooperativa e competitiva, apesar de que a maioria entende que existe uma predisposição cooperativa. a pesquisa retrata a existência de ambos os modelos nos Municípios do Médio Ivaí. a convivência é natural, uma vez que “a cooperação não anula a competição e que a vigência de um modelo competitivo não significa a impossibilidade de cooperação. as relações intragovernamentais envolvem, inevitavelmente, uma combinação de ambas as dinâmicas.” (RoCHa, FaRIa, 2004, p.82)

a futura divulgação de dados técnicos acentuando os fatores positivos e as vantagens das soluções cooperativas, como o consórcio, poderá aumentar a adesão a um modelo de gestão cooperativo, sobretudo entre aqueles atores que possuem um papel central na formação de um consórcio.

um último aspecto a ser apresentado neste item refere-se ao problema da localização do aterro sanitário. a localização do aterro sanitário pode ser decisiva para a aprovação do consórcio, sendo necessário saber até que ponto influencia as decisões dos atores centrais. as opções oferecidas a esse questionamento, cujas respostas encontram-se no gráfico 7, foram: sim, pois o aterro não pode ser no meu Município; não, desde que o local do aterro seja definido com base em critérios técnicos; e não, desde que houvesse compensações ao Município onde se localizar o aterro.

GRÁfICO 7 - Influência da localização do aterro sanitário no Médio Ivaí




a maioria dos entrevistados entende que o local do aterro sanitário deve ser definido com base em critérios técnicos, ou seja: verificando as condições de menor agressão ao meio ambiente, bem como a distância a ser percorrida para o transporte dos resíduos sólidos por todos os Municípios que comporão o consórcio.

assim, a localização do aterro sanitário pode ser discutida posteriormente à formação do consórcio, definindo-se o local através de um estudo pormenorizado que poderá ser realizado pelo quadro de pessoal que irá compor o consórcio intermunicipal. Esta providência é interessante, uma vez que a discussão antecipada poderia criar barreiras e dificultaria a aprovação da medida cooperativa.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Constatou-se na pesquisa que quase a totalidade dos atores centrais (prefeitos, vereadores, presidentes de associações comerciais e secretários municipais de meio ambiente) possui o conhecimento de que os seus Municípios destinam incorretamente os resíduos sólidos urbanos. a maioria considera a situação grave e séria, demandando, portanto, ações corretivas imediatas.

o funcionamento de um consórcio intermunicipal é conhecido por mais da metade dos entrevistados, sendo que há indícios da presença dos fatores que podem colaborar com a implementação da solução cooperada nos municípios do Médio Ivaí. os fatores restritivos, por sua vez, foram identificados e se estiverem presentes, poderão ser transformados em favoráveis com a adoção de providências a serem definidas para cada situação específica.

a formação de um consórcio intermunicipal para o tratamento e destinação dos resíduos sólidos na região do Médio Ivaí encontra respaldo por parte dos atores centrais, os quais entendem que a solução cooperada é mais viável do que a competição. Ressalte-se que estes atores centrais possuem influência direta no processo de implementação de um consórcio, pois cabem aos representantes dos poderes executivos a iniciativa da medida e aos representantes dos poderes legislativos a discussão, aprimoramento e a autorização, mediante lei, para que o consórcio seja constituído, bem como, à sociedade organizada o acompanhamento, apoio e cobrança de soluções.

No entanto, apesar das condições favoráveis, é necessário ainda avaliar a receptividade do projeto junto à comunidade. Isso se torna relevante porque o apoio popular é indispensável para a implantação e legitimação do consórcio. primeiramente porque programas governamentais para a área ambiental, principalmente para a questão do lixo, carecem de uma mudança de comportamento geral, fato este que estará prejudicado caso a população não compreenda a importância do assunto e as consequências do descaso. Em segundo lugar, porque a medida necessita de aprovação política, seja do prefeito municipal ou dos vereadores, os quais poderão ser influenciados pelas suas bases eleitorais. No entanto, este processo de esclarecimento e convencimento pode ser realizado dentro da etapa de discussão do protocolo de intenções, através de audiências públicas e reunião com setores mais resistentes à medida.

Ficou evidenciada a disposição cooperativa entre os Municípios pesquisados, facilitando o processo de convencimento dos poderes políticos das vantagens oferecidas pelo modelo a ser implementado. Constatou-se que os atores centrais entendem que estão presentes a cooperação e a competição nas relações entre os Municípios que integram o Médio Ivaí, com prevalência do modelo cooperativo. a competição não anula necessariamente a cooperação. ambos estão presentes, e a prevalência da cooperação reflete a necessidade criada pelo novo modelo republicano que levou à descentralização de serviços. os Municípios buscam arranjos para suportar as novas atribuições, ou seja: para prestarem um serviço público de qualidade, unem forças. Este fenômeno é observável principalmente em Municípios médios e pequenos que convivem com ausência de recursos e deficiências estruturais que dificilmente poderiam



permitir a prestação de um serviço de qualidade sem comprometer outras áreas não menos importantes. Desta forma, é razoável que a pesquisa apontasse para a prevalência do modelo cooperativo entre os Municípios do Médio Ivaí, uma vez que são Municípios pequenos e médios, os quais convivem com a ausência de recursos e veem na parceria uma saída para cumprirem a sua missão.

a prioridade com que o assunto deve ser tratado ainda se constitui em um fato a ser analisado, pois existe um prévio entendimento de que a questão deve figurar entre as mais importantes, no entanto outras questões têm influenciado, e os recursos direcionados a outras áreas que possuem um apelo maior na hora da decisão do governo. portanto, devem-se considerar, na análise da disposição dos atores para criar um consórcio, outros fatores políticos e culturais que não puderam ser captados nesta pesquisa. Como a experiência tem demonstrado, evidências de vantagens econômicas, técnicas e ambientais, embora necessárias, podem não ser suficientes para sustentar a implementação de novas políticas públicas.

atualmente não existe, na visão dos atores centrais, pessoal técnico capacitado para realizar o trabalho de gerenciamento dos resíduos sólidos urbanos. o consórcio intermunicipal poderia ser uma solução para esta questão, pois as pessoas estarão trabalhando diretamente com o assunto, acumulando experiências e realizando cursos de capacitação para prestar um serviço profissional e eficiente, evitando a constante substituição de pessoal.

a pesquisa não esgota o tema em discussão, pois este não era o objetivo do trabalho. Como pesquisa exploratória e inédita, buscou-se desencadear uma discussão sobre a necessidade e alternativas de políticas públicas de maior eficiência na gestão de resíduos sólidos, como propor elementos que possam servir de ponto de partida a outras investigações que confirmem e ampliem as tendências identificadas. Esse é o caso de levantamentos sobre a viabilidade técnica, econômica e ambiental do consórcio e de programas educacionais que enfatizem a mudança de hábitos e valores em relação ao tratamento e à produção de resíduos sólidos, a necessidade de reduzir o consumismo e o desperdício, e a valorização do espaço público e do meio ambiente.

o essencial é que não cesse o debate sobre o tema e que esta contribuição sirva de combustível para alimentar ideias que venham a solucionar o problema, que é urgente. o adiamento de decisões pode trazer consequências irreversíveis ao meio ambiente e à saúde pública.

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Agricultura, Meio Ambiente e Recursos Hídricos · própria denominação de estado, com a exata significação que lhe atribui o direito moderno, foi desconhecida até o limiar da