Agua, Sostenibilidad y DerechoAgua sustntabilidad y derecho

ISBN: 978-85-7696-147-5

ORGANIZADORES

Andrs Molina Gimnez Flvio Ahmed

Joaqun Melgarejo Moreno Marcelo Buzaglo Dantas

Paulo Mrcio Cruz

GUA, SUSTENTABILIDADE E DIREITO ( BRASIL - ESPANHA )

COLABORADORES

Marcelo Buzaglo Dantas

Guilherme Berger Schmitt

Andrs Molina Gimnez

Joaqun Melgarejo Moreno

Vicente Jos Richart Daz

Arturo Trapote Jaume

Amparo Melin Navarro

Teresa Mara Navarro Caballero

Jos Miguel Andreu Rodes

Denise Schmitt Siqueira Garcia

Celso Antonio Pacheco Fiorillo

Renata Marques Ferreira

Samir Jorge Murad

Joo Theotonio Mendes de Almeida Jr

Maria Cludia S. Antunes de Souza

Greyce Kelly Antunes de Souza

Flvio Ahmed

ISBN: 978-85-7696-147-5

ORGANIZADORES

Andrs Molina Gimnez Flvio Ahmed

Joaqun Melgarejo Moreno Marcelo Buzaglo Dantas

Paulo Mrcio Cruz

AGUA, SOSTENIBILIDAD Y DERECHO ( BRASIL - ESPAA )

COLABORADORES



Andrs Molina Gimnez










Samir Jorge Murad




Flvio Ahmed

Reitor Dr. Mrio Csar dos Santos

Vice-Reitora de Graduao

Cssia Ferri

Vice-Reitor de Ps-Graduao, Pesquisa, Extenso e Cultura

Valdir Cechinel Filho

Vice-Reitor de Planejamento e Desenvolvimento Institucional

Carlos Alberto Tomelin

Procurador Geral da Fundao UNIVALI Vilson Sandrini Filho

Diretor Administrativo da Fundao UNIVALI

Renato Osvaldo Bretzke

Organizadores Dr. Andrs Molina Gimnez

Dr. Flvio Ahmed Dr. Joaqun Melgarejo Moreno

Dr. Marcelo Buzaglo Dantas Dr. Paulo Mrcio Cruz

Colaboradores

Marcelo Buzaglo Dantas Guilherme Berger Schmitt Andrs Molina Gimnez

Joaqun Melgarejo Moreno Vicente Jos Richart Daz

Arturo Trapote Jaume Amparo Melin Navarro

Teresa Mara Navarro Caballero Jos Miguel Andreu Rodes

Denise Schmitt Siqueira Garcia Celso Antonio Pacheco Fiorillo

Renata Marques Ferreira Samir Jorge Murad

Joo Theotonio Mendes de Almeida Jr Maria Cludia S. Antunes de Souza

Greyce Kelly Antunes de Souza Flvio Ahmed

Diagramao/Reviso

Alexandre Zarske de Mello Heloise Siqueira Garcia

Rafaela Borgo Koch

Capa Alexandre Zarske de Mello

Ana Melgarejo Lpez

Comit Editorial E-books/PPCJ

Presidente Dr. Alexandre Morais da Rosa

Diretor Executivo

Alexandre Zarske de Mello

Membros Dr. Clovis Demarchi

MSc. Jos Everton da Silva Dr. Liton Lanes Pilau Sobrinho

Dr. Srgio Ricardo Fernandes de Aquino

Crditos Este e-book foi possvel por conta da

Editora da UNIVALI e a Comisso Organizadora E-books/PPCJ composta pelos Professores Doutores: Paulo Mrcio Cruz e Alexandre

Morais da Rosa e pelo Editor Executivo Alexandre Zarske de Mello

Endereo

Rua Uruguai n 458 - Centro - CEP: 88302-202, Itaja - SC Brasil - Bloco D1 Sala 427,

Telefone: (47) 3341-7880

SUMRIO

APRESENTAO ................................................................................................................................ VIII

AGRADECIMIENTOS ............................................................................................................................. X

OS DESAFIOS DA SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS: O PAPEL DO DIREITO E DO PODER PBLICO NO BRASIL E NA ESPANHA ......................................................... 11



INSTRUMENTOS DE CONTROL DE LA CONTAMINACIN AGRARIA EN LAS AGUAS SUBTERRNEAS DESDE UNA PERSPECTIVA DE DERECHO COMPARADO ..................................................................... 30

Andrs Molina Gimnez


LA SOBREEXPLOTACIN DE ACUFEROS EN EL VINALOP. ANTECEDENTES Y ALTERNATIVAS ........ 41


NUEVOS RETOS EN SANEAMIENTO, DEPURACIN Y CONTROL DE LOS VERTIDOS INDUSTRIALES. ANLISIS COMPARADO DE NECESIDADES Y RECURSOS EN BRASIL Y ESPAA .................................. 53


LAS FUENTES DIFUSAS DE CONTAMINACIN AGRARIA: RESULTADOS DE LA CONTAMINACIN POR NITRATOS EN LA CUENCA DEL SEGURA ............................................................................................. 66



LA PROTECCIN DE LAS AGUAS SUBTERNEAS. LA CONTAMINACIN AGRCOLA Y OTROS IMPACTOS .......................................................................................................................................... 79


A POLUIO DA GUA PELA ATIVIDADE PORTURIA: ANLISE DAS FORMAS DE POLUIO, DA REGULAMENTAO EXISTENTE E PROPOSTA DE MELHORIAS .......................................................... 93


A TUTELA JURDICA DAS GUAS NO NOVO CDIGO CIVIL BRASILEIRO (LEI n. 10.406/2002) EM FACE DO DIREITO AMBIENTAL CONSTITUCIONAL ........................................................................... 113



OS INSTRUMENTOS DA LEI DA POLTICA NACIONAL DE RECURSOS HDRICOS ............................... 124

Samir Jorge Murad

REGULAO DA GUA NO BRASIL E EM ALGUNS MODELOS ESTRANGEIROS ................................ 134


POLUENTES EMERGENTES: IMPACTOS AMBIENTAIS, ECONMICOS E SOCIAIS COMO UMA AMEAA A QUALIDADE DA GUA E A EFETIVAO DA SUSTENTABILIDADE ................................. 149



TUTELA JURDICA DA GUA E A POLUIO DOS RECURSOS HDRICOS NO DIREITO AMBIENTAL BRASILEIRO ....................................................................................................................................... 163

Flvio Ahmed

VIII

APRESENTAO

O trabalho que ora se apresenta em grande medida fruto das discusses havidas por

ocasio da I Jornada Hispano Brasilea, realizada no Saln de Grados da Universidade de Alicante,

no dia de 9 de abril de 2014.

O referido evento, por sua vez, fruto de uma relao pessoal e profissional iniciada por

dois dos coordenadores da obra quando ambos viviam com suas famlias na pequena cidade de

White Plains, Estado de Nova York (EUA), realizando estudos na Pace University School of Law, sob

a orientao do Prof. David Cassuto. Andrs Molina cursava Ps Doutorado e Marcelo Dantas fazia

parte do seu Doutorado (sanduche) naquela respeitada instituio americana quando se

conheceram e comearam uma slida parceria acadmica, que se desenvolveu muito graas ao

fato de as Faculdades de Direito a que pertencem (Universidad de Alicante e UNIVALI) serem

parceiras de longa data e terem celebrado convnio que permite aos alunos do Mestrado de

ambas as instituies obterem dupla titulao.

Em um primeiro encontro ocorrido por ocasio de uma visita para palestras de Marcelo a

Alicante, em dezembro de 2012, decidiu-se pela realizao do evento, que acabou sendo

delineado alguns meses depois, em Itaja, onde Andrs esteve para a realizao de bancas de

Mestrado de dupla titulao.

Somaram-se ao Comit Organizador do evento os Professores Joaquin Melgarejo, Daniel

Prats (esses da UA) e Flvio Ahmed (OAB/RJ).

O evento contou ainda com a participao dos seguintes professores brasileiros e

espanhis: Antonio Aledo Tur (Universidad de Alicante); Gabriel Real Ferrer (Universidad de

Alicante); Celso Antonio Pacheco Fiorillo (FMU); Arturo Trapote Jaume (Universidad de Alicante);

Miguel ngel Benito Lpez (Hidraqua y SEDEAGUA-ICALI); Teresa Navarro Caballero (Secretaria del

INUAMA); Amparo Melin Navarro (Universidad Miguel Hernndez); Jos Miguel Andreu Rodes

(Universidad de Alicante); Vicente Richart (Junta Central de Usuarios del Trasvase Jcar Vinalop);

Aloisio Pereira Neto (Universidade Estcio de S).

A obra que ora se apresenta, realizada graas ao empenho e objetividade de Paulo

Mrcio Cruz, fruto, como dito, desta histrica Jornada. Contempla artigos daqueles que fizeram

intervenes no evento, alm de contribuies de Professores e alunos do Programa de Ps

Graduao em Cincia Jurdica da UNIVALI, a saber: Marcelo Buzaglo Dantas; Guilherme Berger

IX

Schmitt; Andrs Molina Gimnez; Joaqun Melgarejo Moreno; Vicente Jos Richart Daz; Arturo

Trapote Jaume; Amparo Melin Navarro; Teresa Mara Navarro Caballero; Jos Miguel Andreu

Rodes; Denise Schmitt Siqueira Garcia; Celso Antonio Pacheco Fiorillo; Renata Marques Ferreira;

Samir Jorge Murad; Joo Theotonio Mendes de Almeida Jr; Maria Cludia S. Antunes de Souza e

Greyce Kelly Antunes de Souza.

Talvez o maior legado que a I Jornada Hispano Brasilea tenha deixado seja, alm do

conjunto de belos artigos que ora se apresenta, a certeza de que o evento ter seguimento nos

anos vindouros. De fato, j est marcada para 28 de maio de 2015 a 2a edio deste que tem tudo

para se tornar um evento fixo no calendrio das duas instituies e dos dois pases que o

promove.

Os coordenadores

X

AGRADECIMIENTOS

El presente libro, editado por la Universidade do Vale do Itaja, es el resultado de las

ponencias realizadas en el marco de la I Jornada Hispano Brasilea sobre sostenibilidad del agua y

garanta de suministro, celebrada en la Universidad de Alicante (Espaa) en abril de 2014, y

organizada por el Instituto Universitario del Agua y de las Ciencias Ambientales de la citada

Universidad bajo la direccin del profesor Dr. Andrs Molina.

Dicho evento fue posible gracias a la colaboracin de diversas entidades brasileas y

espaolas. La Organizacin desea hacer constar su expreso agradecimiento a la Universidad de

Alicante, y en particular, al Vicerrectorado de Investigacin, dirigido por Amparo Navarro, as

como al Decanato de la Facultad de Derecho, en la persona de su Decano: Pedro Femena.

Por otra parte, el evento recibi el apoyo de diversos organismos pblicos, en concreto, de

la Generalitat Valenciana, que cofinanci la actividad y el Ministerio de Economa y

Competitividad, bajo el proyecto de investigacin: Calidad de los acuferos e impacto de fuentes

agrarias (DER2011-27765).

Las Instituciones brasileas que participaron en la Jornada, a quienes se expresa un sincero

reconocimiento, fueron: UNIVALI, FMU, OAB/RJ, OAB/SP.

Los textos editados son el resultado de las presentaciones de sus autores, que

posteriormente fueron revisados para su publicacin.

Esta obra dedicada a nossas mulheres, Yahima e Gabriela, e a nossas filhas, Sandra,

Isabela e Lusa.

Andrs Molina Gimenez Marcelo Buzaglo Dantas

11

OS DESAFIOS DA SUSTENTABILIDADE AMBIENTAL NA GESTO DOS RECURSOS

HDRICOS: O PAPEL DO DIREITO E DO PODER PBLICO NO BRASIL E NA ESPANHA

Marcelo Buzaglo Dantas1

Guilherme Berger Schmitt2

INTRODUO

Desde cedo somos familiarizados com as diversas caractersticas que rodeiam um dos

elementos mais abundantes da superfcie do nosso planeta: a gua. Aprendemos, ainda quando

crianas, resguardando algumas peculiaridades, que esse elemento congela a 0 C e, em outro

extremo, encontra seu ponto de ebulio ao atingir 100 C. Da mesma forma, convivemos

diariamente com informaes que nos apresentam a sua notria frmula qumica H2O, que

reconhecida mesmo por aqueles que no possuem afinidade ou aptido com matrias qumicas.

No se encontram no estudo comum desse elemento, portanto, significativos percalos ou

divergncias tericas. No obstante, o estudo da gua nunca deixou de nos fascinar.3 E esse

fascnio no de difcil explicao, uma vez que esse elemento que at ento s pode ser

encontrado em forma lquida estvel no nosso planeta foi essencial ao nosso desenvolvimento,

sendo ainda hoje indispensvel nossa existncia.

Poltica e economicamente, em suas formaes mais volumosas, a gua teve fundamental

importncia no cenrio do desenvolvimento das comunidades ao longo da histria. Os corpos

dgua, martimos ou pluviais, serviram - e ainda servem -, por exemplo, como vias de transporte

frequentes, auxiliando na expanso poltica e comercial de diversos Estados. Os processos de

industrializao e a expanso da agricultura tambm se encontraram intimamente ligados ao

1 Advogado. Mestre e Doutor em Direitos Difusos e Coletivos pela PUC-SP. Visiting Scholar do Environmental Law Program da Pace

University School of Law (White Plains/NY). Ps-Doutorando em Direito Ambiental, Transnacionalidade e Sustentabilidade pela UNIVALI/SC (Bolsista CAPES). Professor dos Cursos de Ps-Graduao em Direito Ambiental da PUC-SP, PUC-RJ, UNISINOS, UNIVALI e CESUSC.

2 Advogado. Ps-Graduando em Licenciamento Ambiental pelo CESUSC. Mestre em Cincia Jurdica pela Faculdade de Direito da

Universidade de Coimbra.

3 O envio e os recentes desdobramentos da misso da sonda espacial Rosseta que tem como um dos seus objetivos descobrir a

origem do elemento em nosso planeta, por exemplo, demonstram ainda hoje o a crescente curiosidade humana sobre o elemento responsvel pela manuteno da nossa existncia.

12

elemento, motivo pelo qual a gua principalmente a doce - pode ser caracterizada como um

recurso ao desenvolvimento humano. No sem razo que as maiores sociedades e culturas da

histria se desenvolveram nas proximidades geogrficas dos principais corpos hdricos mundiais.

No h dvida, porm, que grande parte do nosso fascnio sobre o elemento deriva

diretamente da sua essencialidade existncia da diversidade biolgica do nosso planeta, ou

melhor, da sua estreita ligao com a nossa prpria existncia, uma vez que inexistem quaisquer

formas de vida conhecidas que consigam sobreviver ou se desenvolver sem este fundamental

elemento.

por isto que a maneira como esse bem essencial vem sendo utilizado atualmente pode,

por vezes, ser assustadora, pois esse elemento ainda hoje vem sendo largamente empregado com

fins desenvolvimentistas, uma vez que 94% da gua doce utilizada encontra emprego nos setores

da agricultura e da indstria, enquanto somente 6% aproveitada a fim de suprir as necessidades

fisiolgicas humanas. 4 Ora, no devemos negar a utilizao deste recurso aos fins de

desenvolvimento da sociedade humana, porm no podemos analisar tais dados sem apontar um

grande paradoxo, uma vez que menos de um dcimo desse bem utilizado para garantir a

essncia e a existncia da sociedade per se, isto , do prprio ser humano.

Permitindo-nos ficar alheios, por ora, s querelas da correta aplicao desse bem, no h

dvida de que a sua importncia inegvel, seja para o desenvolvimento econmico das

sociedades, seja para a nossa prpria existncia. Paulo de Bessa Antunes j observou, porm, em

infeliz verdade, que essa afirmao, conquanto seja absolutamente bvia e elementar, no

capaz, por si s, de sensibilizar e levar pessoas e comunidades proteo ou preservao desse

bem essencial.5 por isso que o Direito e o Poder Pblico Estatal vm empregando cada vez mais

os seus esforos no sentido de preservar esse elemento to fundamental nossa existncia. Por

exemplo, em recente deciso, a Corte Suprema da Argentina afirmou a importncia do acesso de

todos agua, caracterizando o elemento como um bem coletivo (indispensvel vida digna e

efetivao de outros direitos fundamentais, inclusive). Assim, para garantir o seu efetivo acesso, o

Tribunal incentivou a utilizao de vias processuais cleres quando o tema estiver sub judice, a fim

de evitar a frustrao de diversos direitos fundamentais.6

4 Cf. ALLAIS, Catherine. O estado do planeta em alguns nmeros, p. 250.

5 Direito Ambiental, p. 888.

6 O assunto foi tema principal no processo K. 42.XLIX, em que Corte teve que se manifestar sobre a importncia do acesso gua

13

A aplicao dos remdios ambientais tradicionais, a exemplo do princpio do poluidor e do

usurio pagador, porm, no parecem ter sido suficientes para amenizar a falta de sensibilidade

ambiental humana (que no parece estar circunscrita, todavia, aos problemas relacionados aos

recursos hdricos).7 Atualmente, o legislativo e o executivo buscam, portanto, remediar esse

problema com a instituio de diversas polticas pblicas que visem ao incentivo positivo

manuteno do meio ambiente saudvel e equilibrado.8 inegvel, entretanto, que a necessidade

de se incentivar a proteo de um bem essencial nossa prpria existncia pode causar certa

estranheza.

No que tange especificamente ao bem aqui estudado, embora isso no se justifique, a

indiferena humana pode derivar da falsa sensao da abundncia desses recursos hdricos, uma

vez que eles cobrem mais de 70% da superfcie terrestre. Essa sensao, porm, no deve ser

difundida, pois da totalidade da gua presente no nosso planeta, somente 2.5% representa fontes

potvel em um caso em que nveis prejudiciais de arsnico foram detectados na gua de uma regio inteira da Provncia de Buenos Aires. Em suma, sob apreciao meticulosa dos Ministros Lorenzetti, Highton, Fayt e Maqueda, duas questes mereceram especial destaque no pronunciamento do Tribunal: (i) a natureza coletiva do direito gua e, consequentemente, o tipo de processo mais eficiente para fazer valer esse direito; e (ii) a importncia da proteo conferida no ordenamento jurdico nacional e internacional para o acesso gua potvel. Sobre o primeiro questionamento, a Corte se manifestou afirmando que o acesso gua deve ser caracterizado como direito de todos, pois o bem faz parte do meio ambiente coletivo, afirmando que os juzes devem procurar solues processuais que utilizem as vias mais cleres para evitar a frustrao desse direito fundamental, bem como de outros que dependam dele. Em consequncia, o Tribunal declarou que os processos no deveriam ser tratados como um procedimento nico derivado do acmulo de processos individuais, mas sim como um processo derivado de um direito coletivo. Sobre o segundo ponto, invocando tratados internacionais e os prprios mandamentos do Direito Internacional, a Corte asseverou que a gua um recurso natural limitado e um bem pblico essencial para a vida e a sade, relembrando que diversos pases haviam se comprometido (nas ocasies da realizao da Cpula do Milnio das Naes Unidas e na Cimeira Mundial sobre o Desenvolvimento Sustentvel) de reduzir para metade, at 2015, a proporo de pessoas sem acesso a gua potvel e sem saneamento bsico. A fim de garantir esses direitos, portanto, a Corte concluiu que, ao menos no caso sob apreo, o processo coletivo seria aquele com melhores condies de assegurar a efetiva garantia deste direito humano. Ademais, at que o problema concreto seja resolvido, o Tribunal confirmou liminar que ordena o fornecimento de gua potvel para os indivduos e para as instituies educacionais e de caridade, a fim de atender as necessidades bsicas de consumo e higiene pessoal daqueles presentes na regio do conflito sub judice. Para mais informaes, veja-se, CSJ 42/2013 (49-K), Recurso de Hecho, Kersich, Juan Gabriel y otros c/ Aguas Bonaerenses S.A. y otros s/ amparo. Corte Suprema de Justicia de la Nacin, 2 de dezembro de 2014.

7 incontestvel que os instrumentos de comando e controle, to enaltecidos por muitos, no tiveram o condo de diminuir os

efeitos da degradao do meio ambiente. No fosse assim, o Cdigo Florestal anterior, aliado a uma srie de outras normas legais (Sistema Nacional de Unidades de Conservao, Lei da Mata Atlntica, etc.) teria sido responsvel pela reduo do desmatamento. No foi, contudo, o que aconteceu. Veja-se, a este respeito, DANTAS, Marcelo Buzaglo. A crise da gua e as perspectivas futuras. Gazeta do Paran, p. 7, 20 de dez. de 2014.

8 Est claro que j se tornou necessrio o estabelecimento de novos paradigmas, um tempo em que se passe a investir

intensamente na valorizao e na recompensa daqueles que realizam servios ambientais. uma inverso total daquilo que sempre se praticou no Brasil. Em vez de poluidor-pagador, passa-se para a tnica do protetor-recebedor. Podemos citar, a ttulo exemplificativo, a tentativa de implementao das polticas pblicas que visam os programas de REDD+ e de Pagamentos por Servios Ambientais (PSA), que se apresentam como alternativas positivas proteo ambiental. Com relao proteo aos recursos hdricos, por exemplo, o Estado do Rio de Janeiro recentemente editou lei autorizando a implementao do Programa de Consumo Responsvel de gua tratada. Este programa permite, por exemplo, que o Poder Executivo do Estado do Rio de Janeiro celebre convnios com as concessionrias e empresas prestadoras dos servios de guas e esgotos a fim de que sejam concedidos percentuais de descontos para o consumidor individual que comprovadamente tiver obtido reduo significativa no consumo de gua tratada. Cf. Lei (RJ) 6879/2014 (Publicada em 03/09/2014). Cfr., sobre o assunto, DANTAS, Marcelo Buzaglo, A crise da gua e as perspectivas futuras., p. 7.

14

de gua doce (e dentro desta pequena porcentagem, mais de 70% se encontram congeladas).9

Basta analisarmos o panorama geral deste elemento na Terra, comparando-o taxa de

crescimento populacional, por conseguinte, para percebermos a real situao perante a qual nos

encontramos.

Ademais, alm dos problemas quantitativos, isto , da sua escassez, os recursos hdricos

mundiais se encontram extremamente mal distribudos. Um cidado europeu, por exemplo,

consome uma quantidade de gua setenta vezes maior do que um cidado gans, enquanto um

cidado norte americano consome trezentas vezes mais do que o ltimo.10 Certamente, os nveis

atuais de uso da gua doce no podero ser mantidos se a populao humana atingir - como

esperado a casa dos 10 bilhes de habitantes entre 2050 e 2100.11 O cenrio tende a piorar, pois

se estima que os pases com maiores dificuldades de acesso agua so aqueles que devem

apresentar maior crescimento populacional futuro.

Alm dos graves problemas de quantidade e de distribuio, a vertente qualitativa tambm

deve ser englobada na anlise do conjunto dos problemas atrelados ao bem fundamental ora

estudado. Os resultados da crescente poluio dos corpos dgua - que podem levar, at mesmo,

ao envenenamento dos seres humanos12 - despertaram a cincia para o fato de que estes recursos

no tm capacidade ilimitada de absoro e atenuao dos impactos causados pelos agentes

poluentes.13

Por estas razes, no parecem improvveis aqueles argumentos que afirmam que, a

exemplo do petrleo, a gua pode ser o principal motivo das futuras grandes guerras. Certamente,

enquanto os diversos conflitos internos j so bem conhecidos, alguns autores chegam a asseverar

que a guerra hdrica internacional j uma realidade, inclusive.14 No por menos que outros

autores reconhecem que a proteo dos cursos dgua que banham mais de um Estado, por

exemplo, deve ser vista sob um prisma mais amplo, devendo receber ateno e proteo de

9 Nesse sentido, alguns autores afirmam que os diferentes nveis de consumo de gua podem refletir a estrutura e as distores

sociais de determinadas localidades. Veja-se, sobre este ponto, UNEP. Vital Water Graphics: An overview of the State of the worlds fresh and marine waters, p. 5;.

10 Cf. ALLAIS, Catherine. O estado do planeta em alguns nmeros, p. 250.

11 Cf. ANDREEV, Kirill; KANTOROV, Vladimra; BONGAARTS, John. Demographic Components of Future Population Growth, p. 1.

12 Nos pases em desenvolvimento, por exemplo, mais de 80% das doenas raras e mais de 1/3 da taxa de mortalidade se devem ingesto de gua contaminada. Veja-se, sobre este ponto, ALLAIS, Catherine. O estado do planeta em alguns nmeros, p. 250.

13 Cf. SILVA, Amrico Lus Martins da. Direito do meio ambiente e dos recursos naturais, p. 386.

14 Veja-se, sobre este ponto, FARIAS, Talden Queiroz. Direito gua e sustentabilidade hdrica, p. 1;.

15

normas internacionais.15 No sem razo, igualmente, que inmeros so os j existentes tratados

e convenes internacionais que foram elaborados com vistas proteo, distribuio e acesso de

todos a esse recurso to essencial nossa existncia.

2. O PANORAMA DOS RECURSOS HDRICOS NO BRASIL

Embora a gravidade do cenrio dos recursos hdricos seja clara, notadamente em mbito

global, a sensao de segurana e inesgotabilidade desse bem, ainda que falsa, parece se propagar

com maior facilidade em territrio nacional, pois somos detentores de cerca de 15% da gua doce

existente no mundo. O territrio brasileiro apresenta bacias hidrogrficas de enorme relevncia, a

exemplo do Amazonas, do Tocantins, do So Francisco, do Paran, do Paraguai e do Uruguai,

possuindo a maior rede hidrogrfica do mundo, com extensas reservas subterrneas. Recentes

descobertas apontam, por exemplo, a presena de um oceano subterrneo de gua doce na

Amaznia.16 Essa reserva, tambm conhecida como Aqufero da Amaznia, apresenta um volume

3,5 vezes maior do que o Aqufero Guarani, que sempre se apresentou como a principal reserva

subterrnea de gua doce do mundo. No de causar completa estranheza, por conseguinte, a

errnea adjetivao deste bem como inesgotvel, especialmente em nosso territrio, razo pela

qual a populao brasileira nunca se preocupou com o correto uso da gua, no atribuindo a

devida importncia problemtica.17

Nossa despreocupao, porm, infundada. Embora o territrio brasileiro apresente

vastas reservas de gua doce, presenciamos, nas suas devidas propores, uma rplica da m

distribuio apresentada no cenrio internacional.18 Enquanto o rio Amazonas apresenta suas

cheias na poro Norte do territrio brasileiro, no muito longe dali, a regio Nordeste do pas

frequentemente castigada pelas secas. inegvel, portanto, que os problemas hdricos tambm

so alarmantes no territrio brasileiro, mostrando ser fundamental compatibilizar o crescimento

15

A ttulo exemplificativo, vejam-se, inter alia, CASSESE, Antonio. International Law, p. 378 e ss.; MACHADO, Paulo Affonso Leme, Direito dos cursos de gua internacionais, p. 38 e ss.; e GUERRA, Sidney. Curso de Direito Internacional Pblico, p. 548 e ss.

16 Cf. ALISSON, Elton. Amaznia tem oceano subterrneo.

17 Veja-se, neste sentido, Vladimir Passos de Freitas. guas: consideraes gerais, p. 17.

18 Segundo informaes levantadas pelos Ministrios do Meio Ambiente e da Educao, mais de 73% da gua doce disponvel no pas encontra-se na bacia Amaznica, que habitada por menos de 5% da populao. Assim, apenas 27% dos recursos hdricos brasileiros esto disponveis para as demais regies, onde residem 95% da populao do pas. A distribuio e a qualidade destes recursos hdricos tambm ficam a desejar. No Nordeste a falta de gua apresenta-se como um srio problema ao desenvolvimento da regio. No Sudeste a gua abundante, porm de pssima qualidade. Cf., sobre este ponto, BRASIL. Consumo sustentvel: manual de educao, p. 28-29.

16

econmico e social com a preservao do meio ambiente, em especial dos recursos hdricos.

Ainda importante salientar, em brevssima sntese, que o territrio brasileiro passa

atualmente por uma crise de abastecimento de gua que, enquanto recurso, reflete diretamente

no setor energtico. Isto porque, no Brasil, a maior parte da energia advm da produo derivada

das usinas hidreltricas, que dependem, por sua vez, de um bom abastecimento dos corpos dgua

- apresentando um nexo direto entre os recursos hdricos e a matriz energtica brasileira.19 Essa

crise energtica, sem dvida, ajudou a evidenciar um problema que, conforme dissemos, estava

sendo encarado pelo poder pblico, at ento, sob o prisma da indiferena. No seramos

exagerados se afirmssemos que, sem o devido cuidado, a crise da gua pode ser iminente na

totalidade do territrio brasileiro, uma vez que por muito tempo a sua explorao se deu de

maneira desorganizada e sem quaisquer preocupaes com a sustentabilidade ambiental.

3. A SUSTENTBILIDADE AMBIENTAL DOS RECURSOS HDRICOS

Embora os cenrios hdricos internacional e nacional possam ser, de certa forma, um pouco

assustadores (pintura que por vezes se faz necessria a fim de provocar respostas positivas), no

se pode ignorar o fato de que, conforme asseveramos acima, a gua pode ser caracterizada como

um recurso. Assim, sob pena de parecer bvia ou repetitiva a afirmao a seguir, devemos

esclarecer que, ao aceitarmos os corpos dgua como recursos, na acepo literal da palavra,

obrigamo-nos permisso da sua utilizao como tal. Isto , mesmo diante de um cenrio que por

vezes causa preocupao, devido sua classificao como bem natural e pblico, devemos aceitar

a caracterizao dos recursos hdricos como instrumentos que devem ser utilizados com vistas ao

desenvolvimento socioeconmico estatal.

Podemos afirmar, sem especificidade matria aqui estudada, porm, que a Carta Magna

brasileira afirma, em seus primeiros artigos, que a Repblica Federativa do Brasil deve se pautar

pelos princpios do desenvolvimento econmico e da livre iniciativa, buscando assegurar, assim,

como um dos seus princpios fundamentais, o desenvolvimento nacional (art. 1o, IV e 3o, II).

Nesta mesma esteira interpretativa, o Ttulo VII da referida norma garante que a ordem

19

A estreita ligao dos recursos hdricos com a gerao de energia no se apresenta como uma preocupao indita ou exclusiva ao territrio brasileiro. O ltimo relatrio emitido pelo rgo UN Water, rgo da Organizao das Naes Unidas responsvel pela apresentao dos relatrios que versam acerca dos recursos hdricos mundiais, abordou exatamente o nexo estabelecido entre os corpos dgua e matriz energtica. Cf. CONNOR, Richard; WINPENNY, James. The water-energy nexus, p. 12.

17

econmica ptria dever assegurar a todos existncia digna conforme os ditames da justia

social. Devemos ressaltar, porm, que nos incisos do art. 170, so elencados os princpios que

devem ser observados no exerccio da atividade econmica, dentre os quais se destaca a defesa

do meio ambiente [...] mediante tratamento diferenciado conforme o impacto ambiental dos

produtos e servios e de seus processos de elaborao e prestao (VI).

Podemos afirmar, portanto, quando aplicamos o teor destes artigos interpretao do

tema aqui exposto, que a utilizao dos corpos dgua como recursos ao desenvolvimento

nacional deve ser incentivada, levando-se em considerao, entretanto, a defesa do meio

ambiente e a manuteno do bem natural utilizado. Assim, faz-se de suma importncia esclarecer

que esses princpios, estabelecidos pelos j citados artigos da Carta Magna ptria, no so de

maneira alguma excludentes, mas, muito ao contrrio, devem ser considerados como partes

integrantes e necessrias formao de um conceito ainda mais importante e necessrio na

atualidade: o conceito de desenvolvimento sustentvel.

Essa interpretao, todavia, no indita, tampouco exclusiva nossa Constituio. No

prprio sistema normativo, por exemplo, em 1981, a Lei n. 6.938/81 j havia estabelecido, neste

mesmo diapaso, que a Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA) deveria se pautar pela

necessidade de compactuar o desenvolvimento econmico-social com a preservao da qualidade

do meio ambiente e do equilbrio ecolgico (art. 4o, I). No de se estranhar, portanto, que o

prprio texto constitucional, ulterior lei da PNMA e publicado em uma poca em que o tema j

havia sido consagrado internacionalmente, tenha procurado harmonizar a proteo do meio

ambiente com o crescimento econmico, de maneira que, pode-se afirmar, acolheu

expressamente o princpio do desenvolvimento sustentvel.

A expresso do desenvolvimento sustentvel, que data de 1983, foi definida, no mbito

da Comisso Mundial Sobre Meio Ambiente20, como sendo aquele desenvolvimento que atende

s necessidades do presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras

satisfazerem as suas.21 A publicao, que foi traduzida em diversas lnguas (Our common future,

em ingls, e Notre avenir tous, em francs), foi acolhida com entusiasmo no s por

organizaes ambientalistas, mas tambm por diversas agncias internacionais e governos, desde

20

Que, poca, acabou conhecida pelo nome de sua presidente, a Primeira-Ministra da Noruega e Ministra do Meio Ambiente daquele pas, Gro Harlem Brundtland.

21 Cf. o prembulo do relatrio A/42/180 da Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e desenvolvimento, tambm conhecido como Relatrio Brundtland.

18

os mais ricos at os mais pobres. No h dvidas, portanto, de que, no s possvel

compatibilizar o crescimento econmico e social com a preservao do meio ambiente, mas sim

que isto fundamental.

De fato, devemos concordar com o autor Lus Paulo Sirvinskas quando este afirma que o

crescimento econmico depende essencialmente da extrao dos recursos naturais que

movimentam a economia. Continua o autor, ademais, em importante trecho, o asseverarque o

Brasil precisa crescer, pois sem crescimento haver estagnao, empobrecimento geral e,

consequentemente, diminuio na qualidade de vida em todos os nveis. Este crescimento, porm,

sem dvida alguma, deve ocorrer de maneira planejada e sustentvel.22 A jurisprudncia parece

seguir a mesma linha interpretativa da doutrina, pois, como bem assinalou o Supremo Tribunal

Federal, o meio ambiente no incompatvel com projetos de desenvolvimento econmico e

social que cuidem de preserv-lo como patrimnio da humanidade. Com isso, pode-se afirmar que

o meio ambiente pode ser palco para a promoo do homem todo e de todos os homens.23

Ressaltamos, porm, que, a fim de harmonizar esses princpios, parece-nos de fundamental

importncia que cada Estado passe a assegurar a utilizao dos seus corpos dgua como recursos

que devem ser protegidos e regularizados. A gesto e a proteo pblica destes recursos,

portanto, deve ser empregada a fim de garantir um sistema de utilizao eficiente, capaz de

garantir a manuteno da quantidade, qualidade e distribuio desses recursos. O Estado

brasileiro, felizmente, como detentor de uma larga poro das reservas de gua doce do mundo,

percebeu a importncia de aliar a utilizao destes recursos com a sua devida manuteno e

manejo sustentvel.

4. O PAPEL DO DIREITO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS BRASILEIROS

A gua, como observamos, fundamental para o desenvolvimento das sociedades e para a

manuteno da vida na Terra. Como matria de direito, a sua importncia no poderia ser

diferente. O regime aplicvel aos recursos hdricos , por exemplo, aquele que demonstra com

maior clareza as peculiaridades do Direito Ambiental. Segundo bem observam os diversos

doutrinadores da temtica, as guas podem estar submetidas aos mais variados regimes jurdicos,

22

Tutela constitucional do meio ambiente, p. 185.

23 Cf. o Agravo Regimental na Medida Cautelar na Ao Cvel Originria n. 876-0, da Bahia, Rel. Min. Carlos Alberto Menezes Direito, in DJe de 31/7/08.

19

sejam de Direito Pblico ou Privado.24 Parece ser unvoco o entendimento, porm, de que as suas

diferentes classificaes no obstam o entendimento de que esse elemento sempre ser

merecedores de tutela jurdica especial. Essas diversas facetas jurdicas podem ser observadas, por

exemplo, na paulatina evoluo das normas brasileiras relacionadas ao tema sobre o qual nos

debruamos, uma vez que os recursos hdricos brasileiros, ao longo da formao do arcabouo

jurdico atual, foram submetidos a um variado leque de regimes jurdicos.

O tema encontrou respaldo, por exemplo, nas Constituies de 1934, 1937, 1946, 1967 e

1969, bem como no Cdigo Civil de 1916 e no Decreto n. 24.643, de 10 de julho de 1934 - que foi o

primeiro diploma a regular especificamente a proteo da qualidade das guas brasileiras, sendo

conhecido igualmente como o Cdigo das guas.25 No h dvida, porm, que, conquanto tenham

encontrado guarida nos mais variados dispositivos normativos brasileiros, o marco constitucional

histrico da proteo jurdica dos recursos hdricos se deu com a promulgao da Constituio

Federal de 1988. Isto porque, a Carta Magna ptria, embora tenha aprofundado e esclarecido o

tratamento desse elemento como bem de valor econmico, deixou de tratar a gua como um bem

privado ou privatizvel, passando a regular este elemento, pelo contrrio, como um bem pblico e

natural.

O artigo 20, inciso III, da CF/88, determinou que so bens da Unio, por exemplo, os lagos,

rios e quaisquer correntes de gua que localizem em terrenos de seu domnio ou que banhem

mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro

ou dele provenham. O mesmo dispositivo afirma, ainda, que os corpos dgua que se encontrem

em terrenos marginais e as praias fluviais tambm devem ser considerados como bens da Unio. O

rol destes bens, isto , dos recursos hdricos pertencentes Unio, ainda pode ser completado a

partir da leitura dos incisos IV, V, VI, VII e VIII do mesmo artigo.

O artigo 176, por seu lado, estabelecendo os princpios gerais da atividade econmica,

reitera o teor das Constituies passadas, afirmando que os potenciais de explorao ou

aproveitamento da energia hidrulica constituem propriedade distinta da daquela do solo, sendo

pertencentes Unio.26 Diferentemente da competncia legislativa sobre as guas27, que

24

Vejam-se acerca das classificaes jurdicas do elemento, inter alia, FIORILLO, Celso Antonio Pacheco. Curso de Direito Ambiental Brasileiro, p. 290 e ss; e MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito Ambiental Brasileiro, p. 465 e ss.

25 Para um panorama geral da evoluo normativa das guas doces no ordenamento jurdico, veja-se, inter alia, GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de guas: disciplina jurdica das guas doces, p. 65-105.

26 Com expressa ressalva, porm, no pargrafo 4 do mesmo dispositivo, pois no depende de autorizao ou concesso o

20

exclusiva da Unio, a dominialidade destes recursos est bem dividida, pois a CF/88 tambm

estabeleceu, no artigo 26, por exemplo, que as guas superficiais ou subterrneas, fluentes,

emergentes e em depsito, pertencem aos Estados.28

Muito embora o texto constitucional apresente dispositivos que possam permitir a defesa e

a manuteno do meio ambiente equilibrado, devido importncia do bem ora estudado, o

ordenamento jurdico brasileiro buscou abrigar os seus recursos hdricos da melhor maneira

possvel, especialmente devido falta de densificao legislativa dos dispositivos constitucionais,

apresentando, porquanto, os maiores avanos pragmticos na matria com a edio e paulatina

implementao de polticas nacionais relacionadas com o tema.29 No podemos deixar de

ressaltar, porm, que a inteno de reformar o sistema de gesto de recursos hdricos brasileiros

tambm pode ser vista sob um prisma poltico, pois os setores tcnicos do Governo Federal, em

grande parte localizados no Ministrio de Minas e Energia, contriburam para que a Unio

estabelecesse uma Poltica Nacional de Recursos Hdricos dentre as diretrizes estabelecidas no III

Plano Nacional de Desenvolvimento para os exerccios de 1980 a 1985.30

Por conseguinte, alm da previso jurdica da proteo das guas nos dispositivos

constitucionais, devemos apontar ainda, com especial destaque, a Lei n. 9.433/97, que instituiu a

Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH) e o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hdricos. A PNRH, que entre as duas merece maior destaque, nada mais do que a materializao

do interesse brasileiro de assegurar a sustentabilidade dos recursos hdricos naturais.31

Os fundamentos desta poltica, que se traduzem nos princpios basilares da PNRH, esto

elencados no artigo 1 da referida lei, que declaram, essencialmente, que: (I) a gua um bem de

domnio pblico; (II) a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico; (III) em

aproveitamento de energia renovvel de capacidade reduzida.

27 Segundo artigo 22 da CF/88 compete privativamente Unio legislar sobre: guas, energia, informtica, telecomunicaes e radiodifuso. Ressalte-se, porm, que o pargrafo nico desse mesmo artigo prev a estabelece a possibilidade de autorizao, por meio de lei complementar federal, para que os Estados possam legislar sobre as questes apontadas naquele mesmo artigo. Ademais, faz-se mister salientar que, segundo os artigos 23 e 24, ambos da CF/88, compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar de maneira comum e concorrente sobre o combate e controle da poluio e meio ambiente. Para tanto, por certo, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero legislar, porm, sempre de maneira supletiva. O reconhecimento dessa necessidade fez com que a maioria dos Estados inserissem nas suas Constituies consideraes especficas sobre a matria, reservando, por vezes, captulos inteiros proteo dos recursos hdricos. Sobre este ltimo ponto, veja-se COSTA, Tailson Pires; PERIN, Ana Carolina Da Motta. A gesto dos recursos hdricos no Brasil, p. 355.

28 Ressalvadas, conforme o texto do dispositivo, as decorrentes de obras da Unio. Cf., neste sentido, o artigo 26 da CF/88.

29 Sobre este ponto veja-se MILAR, dis, Direito Ambiental, p. 881-885.

30 Cf. COSTA, Tailson Pires; PERIN, Ana Carolina Da Motta. A gesto dos recursos hdricos no Brasil, p. 356.

31 Cf. SILVA, Amrico Lus Martins da. Direito do meio ambiente e dos recursos naturais, p. 442.

21

situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo humano e a

dessedentao de animais; (IV) a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso

mltiplo das guas; (V) a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica

Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos

Hdricos; e (VI) a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao

do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.

Estes fundamentos, porm, dependem de instrumentos que devem ser capazes de

materializar tais princpios. Deste modo, a PNRH dever, a fim de garantir a sua exequibilidade,

garantir: (I) a instituio de Planos de Recursos Hdricos; (II) o devido enquadramento dos corpos

de gua em classes, segundo os usos preponderantes da gua; (III) a outorga dos direitos de uso

de recursos hdricos; (IV) cobrana pelo uso de recursos hdricos; (V) a compensao a municpios;

e (VI) a instituio de um Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos.32

So diversas, sem dvida, as normas e as polticas aplicveis ao regime jurdico das guas,

que, porm, por questes metodolgicas, no podem ser aqui esmiuadas. No obstante, no

podemos deixar de apontar, ainda, as polticas e os regimes institudos pela Agncia Nacional de

guas (a quem cabe, por exemplo, disciplinar a implementao, a operacionalizao, o controle e

a avaliao dos instrumentos de gesto criados pela PNRH), pelo Conselho Nacional de Recursos

Hdricos (ao qual cabe, por exemplo, a promoo e articulao dos planejamentos nacional,

regional e estadual dos recursos hdricos e do setor dos usurios) e pelos diversos Comits de

Bacias Hidrogrficas. No teriam cabimento, porm, estas polticas e normas, sem os devidos

instrumentos processuais ou extraprocessuais, capazes de permitir a tutela destes recursos. Ora

bem, podemos afirmar, com segurana, que so inmeros os instrumentos processuais capazes de

suprir essa necessidade, a exemplo da ao civil pblica (Lei n. 7.347/1985 e Lei n. 8.078/90), ao

popular (Lei n. 4.717/1965), ao direta de inconstitucionalidade de lei ou ato normativo,

mandado de injuno, mandado de segurana coletivo (Lei n. 12.016/2009), ao penal pblica,

bem como so diversos os instrumentos extraprocessuais, tais como o Termo de Ajustamento de

Conduta - TAC, os inquritos civil e policial, audincias pblicas, recomendaes, entre outros.

32

Para uma viso mais aprofundada destes pontos, veja-se, inter alia SILVA, Amrico Lus Martins da. Direito do meio ambiente e dos recursos naturais, p. 448 e ss.; GRANZIERA, Maria Luiza Machado. Direito de guas: disciplina jurdica das guas doces, p. 113 e ss.; e MILAR, dis. Direito do Ambiente, p. 899 e ss.

22

5. O PAPEL DO PODER PBLICO BRASILEIRO NA GESTO DOS RECURSOS HDRICOS

inegvel, porm, mesmo com vasta normatizao e disponibilidade dos instrumentos que

podem assegurar o cumprimento e a segurana do ordenamento jurdico ambiental, que alguns

dos problemas relacionados aos recursos hdricos no podem ser devidamente solucionados

apenas por meio dos instrumentos legislativos. O grande problema da distribuio dos recursos

hdricos no territrio brasileiro um destes exemplos. Neste diapaso, o poder pblico, por vezes,

deve assumir outros papis na gesto das guas.

Cabe relembrar aqui, que apresentamos, como exemplo da m distribuio dos recursos

hdricos brasileiros, o caso da regio Nordeste, que possui 28% da populao brasileira e, por

outro lado, apenas 3% da disponibilidade destes recursos. Este um perfeito reflexo da

necessidade de ao por parte da gesto pblica, pois a legislao existente no tem capacidade

de resoluo de um problema desta natureza. Neste sentido, o Governo Federal brasileiro

apresentou o Projeto de Integrao do Rio So Francisco, que busca garantir o abastecimento

hdrico de mais de 390 municpios no Nordeste Setentrional - regio que frequentemente

atingida pela estiagem -, assegurando, assim, a oferta de gua para mais de 12 milhes de

habitantes da regio.

Esta obra, que figura entre as 50 maiores construes de infraestrutura em execuo no

mundo, ter capacidade, quando pronta, de beneficiar mais de 10 bacias hdricas brasileiras que,

atualmente, apresentam uma capacidade hdrica per capita inferior quela considerada como

ideal pela Organizao das Naes Unidas.33 O projeto, que vinha sendo discutido h dcadas,

sendo alvo de grandes polmicas, atualmente se encontra com mais de 62% da sua obra

concluda, com previso de entrega para 2015.34

Certamente, este projeto pode ser considerado como a mais importante ao nacional no

mbito da poltica de recursos hdricos, tendo por objetivo a garantia de gua para o

desenvolvimento socioeconmico dos Estados brasileiros mais vulnerveis s secas (Cear,

Paraba, Rio Grande do Norte e Pernambuco). Conforme explicitamos, o desenvolvimento das

cidades est intimamente ligado presena e oferta deste fundamental bem.35 Ademais, ao

33

Informaes obtidas junto ao site do Ministrio da Integrao Nacional. Disponvel em . Acesso em 06 de set. de 2014.

34 Informaes obtidas junto ao site do Ministrio da Integrao Nacional. Disponvel em

. Acesso em 06 de set. de 2014.

35 Para mais informaes acerca dos benefcios especficos de cada rea, veja-se, o site do Ministrio da Integrao Nacional.

23

mesmo tempo em que garante o abastecimento por longo prazo de grandes centros urbanos da

regio (Fortaleza, Juazeiro do Norte, Crato, Mossor, Campina Grande, Caruaru, Joo Pessoa) e de

centenas de pequenas e mdias cidades inseridas na regio semirida, o projeto pretende

beneficiar, igualmente, reas que j apresentam um razovel potencial econmico.

Ambientalmente, o projeto est bem encaminhado, pois este contempla aproximadamente 38

aes socioambientais, como o resgate de bens arqueolgicos e o monitoramento da fauna e

flora. O investimento nestas atividades de quase R$ 1 bilho.

Outrossim, destaca-se o projeto Produtor de gua, iniciativa da ANA Agncia Nacional de

guas que tem como objetivo a reduo da eroso e assoreamento dos mananciais nas reas

rurais. O programa, de adeso voluntria, prev o apoio tcnico e financeiro execuo de aes

de conservao da gua e do solo, como, por exemplo, a construo de terraos e bacias de

infiltrao, a readequao de estradas vicinais, a recuperao e proteo de nascentes, o

reflorestamento de reas de proteo permanente e reserva legal, o saneamento ambiental, etc.

Prev tambm o pagamento de incentivos (ou uma espcie de compensao financeira) aos

produtores rurais que, comprovadamente contribuam para a proteo e recuperao de

mananciais, gerando benefcios para a bacia e a populao.

inegvel, embora apresentem diversas querelas, que so comuns em projetos dessa

natureza, que essas iniciativas tomadas pela gesto do poder pblico devam ter continuidade. O

acesso gua deve ser garantido e equilibrado em todo o territrio nacional. Neste sentido, por

certo, estas iniciativas podem suprir a incapacidade normativa de materializar o grau de proteo

ambiental desejado pelos legisladores brasileiros.

6. OS RECURSOS HDRICOS E A SUA GESTO NA ESPANHA

Em conformidade com alguns pontos apresentados na gesto hdrica brasileira, podemos

afirmar que a gesto da gua na Espanha tem funcionado como parte fundamental da poltica de

desenvolvimento econmico do pas, j que, como vimos, uma boa gesto dos recursos hdricos

nacionais pode refletir positivamente em vrios outros setores, notadamente na agroindstria e

na produo de energia eltrica. Infelizmente, porm, embora o Estado espanhol apresente uma

boa gesto dos seus recursos hdricos, o pas tambm parece apresentar coincidncia com alguns

dos pontos negativos presenciados em nosso territrio, pois fatores como secas, poluio dos

24

recursos hdricos e superexplorao dos aquferos tambm so l vivenciados. Cabe, igualmente

gesto pblica espanhola e ao seu regime jurdico, a regulao destes importantes bens, a fim de

garantir a sua manuteno e sustentabilidade.

a) Marco Legal Internacional

Adotada em 23 de Outubro de 2000 pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho da Europa, a

Diretiva 2000/60/CE estabeleceu um quadro de ao comunitria no domnio da poltica da gua.

Esta nova diretiva, denominada Diretiva Marco da gua (DMA), foi responsvel pela introduo de

uma nova perspectiva sobre a poltica da gua para os Estados-Membros da Unio Europeia (UE).

Sem dvida, dentre todos os diplomas europeus relativos ao meio ambiente, este pode ser

considerado como o mais ambicioso de todos. Tanto a sua abordagem conjunta das guas

interiores superficiais e subterrneas, das guas de transio e costeiras, quanto seus objetivos -

que so baseados na obteno de um bom estado das guas, protegendo os ecossistemas que

dependem dele - representam uma mudana radical na legislao europeia at ento em vigor.

A diretiva estabelece a bacia hidrogrfica como unidade de gesto dos recursos hdricos.

Esta unidade deve ser definida principalmente em funo dos limites naturais das bacias e devem

predominar sobre a existncia de outras possveis divises administrativas. Ademais, a diretiva

estabelece novidades fundamentais no campo de regulamentao da EU, assim como a

necessidade da implementao de planos hidrolgicos e de anlises econmicas da utilizao da

gua. Assim, devido s suas diversas novidades, os Estados-Membros tiveram um perodo de 3

anos para transpor as orientaes da Diretiva aos seus sistemas jurdicos internos, prazo que se

iniciou com a publicao final do texto do referido diploma, isto , a partir de 22 de dezembro de

2000.

A implementao legal da DMA para a legislao nacional espanhola foi realizada em 30 de

dezembro de 2003, por meio do artigo 129 da Lei 62/2003. Esse dispositivo, que trata sobre a

ordem fiscal, administrativa e social, foi responsvel por modificar o texto da Lei de guas,

aprovado pelo Real Decreto Legislativo 1/2001 de 20 de Julho. A alterao veio a concretizar a

existncia dos organismos de bacia, incluindo a superviso de guas interiores, costeiras e de

transio.

b) Marco Legal Nacional

A Lei de guas de 1985, com a atual regulamentao dada pelo Real Decreto Legislativo

25

1/2001, traz e apresenta entre seus princpios (I) um novo conceito natureza pblica das guas,

(II) um planejamento hidrolgico e (III) a organizao das bacias. Deste modo, primeiramente, uma

das novas contribuies da Lei fica a cargo do estabelecimento do conceito de que todas as guas

interiores de superfcie e subterrneas so parte integrante do domnio pblico hidrulico. Assim,

os indivduos s podem adquirir o direito de uso, no a propriedade da gua, uma vez que a sua

aquisio e uso dependem de autorizao administrativa prvia. Na prtica, todavia, importante

ressaltar que esse extraordinrio poder que foi conferido Administrao Pblica no foi

acompanhado de uma alocao adequada de recursos humanos e materiais, o que explica a atual

realidade apresentada em territrio espanhol: a falta de controle de milhares de poos ilegais e a

superexplorao dos aquferos.

Em segundo lugar, a lei estabeleceu o Planejamento Hidrolgico como importante

ferramenta de especfica ordenao da gesto da gua nas bacias hidrogrficas. importante

ressaltar que os planos de gesto no so simples programas de obras, mas sim instrumentos de

natureza legislativa que acomodam as disposies gerais do direito s condies especficas de

cada bacia. Novamente, porm, na prtica, embora esses planos se apresentem como peas-chave

para a aplicao da lei, o seu desenvolvimento tem sido lento, com grandes atrasos na sua

aprovao. Ainda com relao s bacias e a sua gesto, podemos apontar o terceiro princpio

introduzido pela j referida lei: a organizao das bacias. A organizao das bacias ficou a cargo de

organismos, ou entidades, responsveis pela elaborao dos planos hidrolgicos de gesto de

bacias intra e intercomunitrias. Essas entidades so, por conseguinte, autoridades especializadas

e descentralizadas que participam do planejamento e gesto dos recursos hdricos espanhis.

c) Quadro institucional

No pas ibrico, o Ministrio do Meio Ambiente e Meio Rural e Marinho a autoridade

nacional responsvel pela gesto dos recursos hdricos, executando esta funo atravs da Direo

Geral da gua. Esta ltima, por conseguinte, responsvel: (I) pelo desenvolvimento do Plano

Hidrolgico Nacional e pela regulamentao e coordenao dos j citados Planos de Bacia; (II) pelo

sistema de informao de recursos hdricos; (III) pela coordenao dos planos de emergncia; (IV)

pela inspeo e controle da segurana das infraestruturas hdricas; (V) pelo estabelecimento de

critrios para a conservao da gua; e (VI) pelo incentivo e promoo de atividades de

tratamento e reutilizao da gua tratada e, em geral, todas as medidas para promover a

conservao da gua.

26

Afora o j citado rgo, ainda podemos apontar o Conselho Nacional da gua, na sua forma

prevista na Lei de 1985, como rgo consultivo superior com funes de planejamento hdrico na

Espanha. As suas funes consistem, primordialmente, na apresentao e elaborao de relatrios

obrigatrios sobre o projeto de Plano Hidrolgico Nacional e dos Planos Hidrolgicos das Bacias.

Enfim, podemos apontar os j citados Organismos de Bacia, que se apresentam como a mais alta

autoridade na gesto dos recursos hdricos no mbito das bacias hidrogrficas, sendo responsveis

pela administrao do domnio hidrulico pblico, incluindo a alocao de recursos.

Deste modo, fica claro que a Administrao Pblica, por meio destes entes, compreendidos

entre o prprio Estado ou Administrao Regional e Administrao Local, responsvel pelo

fomento das atividades econmicas ligadas gua e promoo pblica das mesmas. Os

Municpios, por conseguinte, tm um papel importante na prestao de servios para os usurios

finais, tais como as relativas ao abastecimento de gua, saneamento e tratamento. No podemos

deixar de apontar, entretanto, a crescente tendncia de se transferir a titularidade destes servios

ao setor privado, nomeadamente por meio de concesses administrativas, restando

Administrao Pblica a sua faceta reguladora.

Deste modo, o setor privado tambm exerce um papel importante na gesto dos recursos

hdricos em relao ao usurio final. Nesta vertente, as comunidades de usurios e

concessionrios com direitos exclusivos para usar o recurso se apresentam como as duas

principais instituies que configuram a participao do setor privado nesta rea. Assim, a gesto

da qualidade da gua realizada pela administrao estadual, local ou central, dependendo da

caracterizao da localidade, ou seja, dependendo se a seo se caracteriza como intra ou

intercomunitria. No h dvida, portanto, de que esta trama de competncias representa um

enorme desafio coordenao das diferentes atividades relacionadas aos recursos hdricos.

d) Plano Hidrolgico Nacional

O Plano Nacional da gua uma ferramenta para a gesto e reequilbrio hdrico orientado

ao uso sustentvel da gua e recuperao ambiental do domnio pblico e entorno afetado. No

se destina, porm, promoo do uso da gua ou ao aumento da oferta e demanda hdricas, mas

sim correo dos problemas existentes no abastecimento da populao e nas diversas atividades

econmicas. O Plano Hidrolgico Nacional, aprovado em 2001, sob o governo de Jos Mara Aznar

(Partido Popular), previa a transferncia de 1050 milhes de metros cbicos de gua do rio Ebro

para a costa do Mediterrneo. Este plano teve grande oposio popular, especialmente das

27

regies da Catalunha e de Arago.

Por outro lado, o governo de Jos Luis Rodrguez Zapatero (PSOE) aprovou o Programa

AGUA (Aes de Gesto e Uso da gua), que prope abastecer a regio oriental da Espanha

atravs da construo de usinas de dessalinizao, eliminando a necessidade de transferncia de

gua do rio Ebro. Essa poltica, porm, tambm apresentou larga rejeio popular, desta vez,

todavia, por parte das comunidades das provncias orientais. No obstante a sua rejeio,

importante ressaltar que o programa AGUA deu nfase participao popular e das comunidades

autnomas na gesto da gua realizada nas bacias hidrogrficas.

e) Organismos de Bacia (organismos de cuenca)

A partir de 1926 a gesto da gua na Espanha se descentralizou adaptando-se

territorialmente ao nvel das bacias hidrogrficas. Assim, para gerenciar os recursos hdricos

espanhois, foram criadas administraes especializadas, chamadas de organismos de cuenca

(bacia, em portugus). Inicialmente, estas agncias, criadas em 1926, tinham como sua funo

principal a construo da infraestrutura utilizada pelos recursos hdricos. Mas, nas ltimas

dcadas, o seu papel mudou para a proteo e a promoo do uso sustentvel da gua, uma

tendncia que foi reforada com a implementao da Diretiva - Quadro da gua da Unio

Europeia, de 2000.

A competncia sobre as questes que envolvem as bacias hdricas exercida diretamente

por meio das Confederaes Hidrogrficas (Conselhos Estaduais de gua), nomeadamente se a

bacia correspondente se estende ao longo de vrias comunidades autnomas (bacias

interregionais). Atualmente, o territrio espanhol pode ser dividido em nove Confederaes

Hidrogrficas: Norte, Duero, Tajo, Guadiana, Guadalquivir, Sur, Segura, Ebro e Jcar, abrangendo

cerca de 85 % do territrio espanhol. No caso das bacias intracomunitrias, por seu lado, plenos

poderes foram transferidos para a Comunidade Autnoma correspondente, que os exerce atravs

de organizaes especficas. O Real Decreto 125 de 2007 acrescentou novos limites aos j

existentes, sendo um total de sete: Galiza-Costa, Pas Basco, Catalunha, Andaluzia Atlntica,

Andaluzia Mediterrnea, Ilhas Baleares e Ilhas Canrias.

As confederaes hidrogrficas so entidades de direito pblico com personalidade jurdica

prpria, distinta da do Estado, com autonomia funcional plena, adstritas, para fins administrativos,

ao Ministrio do Meio Ambiente e Meio Rural e Marinho ou os ministrios correspondentes nas

28

Comunidades Autnomas. De acordo com a Lei de 1985, as funes das confederaes so:

preparao, acompanhamento e reviso do Plano de Gesto da Bacia Hidrogrfica, gesto e

controle das guas, outorgando autorizaes e concesses e monitorando a conformidade das

mesmas, concepo, construo e operao de obras realizadas com recursos prprios e das que

sejam encomendadas pelo Estado ou outros entes territoriais, e qualquer outra funo que emane

de acordo da confederao com outras entidades pblicas ou privadas.

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UNEP. Vital Water Graphics: An overview of the State of the worlds fresh and marine waters. 2

ed. 2008. Disponvel em: . Acesso em 28 de

ago. 2014.

30

INSTRUMENTOS DE CONTROL DE LA CONTAMINACIN AGRARIA EN LAS AGUAS

SUBTERRNEAS DESDE UNA PERSPECTIVA DE DERECHO COMPARADO

Andrs Molina Gimnez1

Joaqun Melgarejo Moreno2

INTRODUCCIN

El deterioro de la calidad de las aguas se asocia normalmente a los problemas de

contaminacin industrial y urbana. Todos los ordenamientos desarrollados dan respuesta a estas

cuestiones fijando parmetros de calidad de los efluentes, exigencia de calidad en las masas de

agua, imponiendo la aplicacin de las mejores tecnologas disponibles, etc. Todo ello est

diseado fundamentalmente para las fuentes de contaminacin directa, para el vertido directo al

medio hdrico.

Los sistemas jurdicos han desarrollado en los ltimos aos instrumentos adecuados para

abordar estos problemas. La sujecin de los vertidos directos a autorizacin, as como la

repercusin financiera subsiguiente en base a la aplicacin de tasas por el vertido calculadas en

funcin de la carga contaminante del efluente han tenido buenos resultados. Puede decirse que

los vertidos directos estn adecuadamente regulados y monitorizados, al menos los esquemas

legales dan respuesta efectiva a los mismos. Otra cosa es la aplicacin efectiva de las medidas

expuestas, la pervivencia de vertidos ilegales, vertidos que exceden los trminos autorizados, la

lenta respuesta sancionadora y las dificultades para aplicar medidas de ltimo recurso que puedan

llevar a la clausura de la actividad y la prdida de rendimientos econmicos y puestos de trabajo.

Con todo, lo cierto es que se ha avanzado significativamente en este campo.

Cuestin bien distinta es el conjunto de lo que llamamos vertidos difusos o vertidos de

fuente difusa. Estos, que son ms variados de lo que parece (irrigacin agrcola, erosin de

1 Profesor titular de Derecho Administrativo. Universidad de Alicante. Secretario del Instituto Universitario del Agua y de las

Ciencias Ambientales de la Universidad de Alicante. Ex Letrado Asesor del Sindic de Greuges de la Comunidad Valenciana (Ombudsman Regional). Visiting scholar en las Universidades de Harvard, Pace Law School, y Padova.

2 Catedrtico de Anlisis Econmico Aplicado. Universidad de Alicante. Director del Instituto Universitario del Agua y de las Ciencias

Ambientales de la Universidad de Alicante. Miembro de la Mesa del Agua de la Diputacin Provincial de Alicante. Director del Instituto de Estudios Econmicos de la Provincia de Alicante (INECA).

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suelos, etc), no tienen una respuesta adecuada en la mayora de los sistemas jurdicos

comparados. Es cierto que la Unin Europea dispone de un importante arsenal normativo para

atajar estas prcticas; ya en el a 1991 aprob la denominada Directiva Nitratos, que aborda

especficamente esta cuestin mediante la imposicin de obligaciones tales com la declaracin de

zonas sensibles, la aplicacin de programas de medidas y los cdigos de buenas prcticas agrarias.

Aos despus, la Directiva Marco de 2000 reafirma tales previsiones y avanza en el terreno

de la planificacin y de los principios, recogiendo el objetivo general del buen estado ecolgico de

todas las masas de agua, incluidas las subterrneas. Todava buena parte de sus previsiones estn

en desarrollo, incluida la readaptacin de la planificacin hidrolgica, y no parece que en 2015

vayan a cumplirse los objetivos de calidad planteados de manera totalmente satisfactoria.

Finalmente, en 2005 se aprob una importante directiva sobre la proteccin especfica de las

aguas subterrneas, que no cabe duda proporciona un marco adicional para limitar la

contaminacin por nitratos y fosfatos.

El problema, no obstante, persiste por la inaccin de los Estados en ciertos mbitos, y en

particular, en el control de las prcticas agrcolas y ganaderas inadecuadas. No es tanto la falta de

legislacin en este terreno, sino su baja o incluso en ocasiones nula aplicacin.

Si nos vamos a los Estados Unidos, la situacin no es ni mucho menos ms halagea. El

desconcierto competencial es mximo en esta materia, teniendo en cuenta que Washington

carece de competencias significativas en materia agraria y en la proteccin de la calidad de las

aguas subterrneas. Esto dibuja un esquema muy poco homogneo en el que cada Estado regula

la cuestin como le parece, muy mediatizados adems por los importantes lobbies agrcolas. La

estrategia federal en este campo se ha basado en la subsidiacin de actividades, con poco msculo

financiero y prcticamente nula capacidad de imposicin de obligaciones. La detraccin de esos

escasos fondos aparece como nica medida coercitiva. Algunos interesantes ejemplos de

cooperacin, sin embargo, han aparecido en algunos mbitos, e instrumentos novedosos van

apareciendo como factores complementarios de control de estas fuentes de contaminacin difusa.

Es el caso de los mercados de cuotas de contaminacin entre vertedores directos y difusos, cuyo

desarrollo no obstante es todava embrionario.

Sobre todas estas cuestiones se profundiza en este trabajo con el nimo de activar la

reflexin sobre este problema no resuelto que es hoy causa de degradacin de muchas masas de

agua e incluso de problemas sanitarios de abastecimiento humano.

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1. EL CONTROL DE LA CONTAMINACIN DIFUSA EN LOS ESTADOS UNIDOS.

Mientras que el control de la contaminacin directa de las aguas superficiales y por

extensin de las subterrneas es efectivo y homogneo en los Estados Unidos, al tratarse de una

competencia federal estrictamente aplicada por la EPA, el control de la contaminacin difusa

procedente de la agricultura (nitratos y fosfatos) puede reputarse insuficiente. El hecho de que las

prcticas agrarias sean controladas casi en exclusiva por cada Estado, junto a que las descargas de

nitratos y fosfatos no estn sujetas a autorizacin alguna, aboca el control de estas fuentes de

contaminacin al prctico fracaso. De hecho, la literatura cientfica no duda en afirmar que el

principal problema pendiente en aquel pas en materia de calidad de las aguas es precisamente la

contaminacin tanto de superficiales y subterrneas procedente de la agricultura.

Es importante destacar que los vertidos directos estn sujetos a una autorizacin especfica

NPDES,3 y al igual que en Espaa, dicha autorizacin se articula sobre la base de las mejores

tcnicas disponibles as como determinados objetivos de calidad en el medio receptor. Adems,

cada cuenca dispone de TMDLs,4 es decir, un nivel mximo de receptividad de contaminantes

sobre el que se definen las diferentes autorizaciones. Con ello se logra monitorizar los efluentes de

industrias y saneamientos urbanos de manera integral, planificada y efectiva.

Frente a ello, la contaminacin difusa apenas es regulada en la legislacin de aguas federal.

Salvo algunas referencias indirectas, todo se confa a la legislacin de los Estados, mucho ms

mediatizados por los poderosos lobbies agrcolas estadounidenses. La intervencin federal se

limita a disear medidas de apoyo financiero a los Estados para financiar programas, en gran

medida voluntarios, de reduccin de los vertidos difusos. La nica sancin en caso de inaplicacin

es la retirada de fondos, lo que sin embargo a menudo no se lleva a efecto por temas polticos.

No es desde luego un panorama destacable el que acabo de exponer, no obstante, algunos

aspectos si que merecen una especial atencin. Es el caso de la implementacin progresiva en

algunas zonas de programas de cesin de cuotas de contaminacin que pueden contribuir a

mejorar el balance ambiental de las cuencas. El modelo se basa en la idea de que a algunos

vertedores les resulta ms caro que a otros alcanzar los estndares de contaminacin exigidos por

la ley (en referencia obviamente a vertedores directos). Por ello, algunos pueden estar interesados

3 National Pollutant Discharge Elimination System (NPDES)

4 Total Maximum Daily Load (TMDL)

33

en incrementar la calidad de su efluente incluso por encima de los requisitos legales si el marco

legislativo les permite obtener con ello un crdito comercializable a terceros en situacin inversa.

Un crdito que por otra parte puede hacerse efectivo o depositarse en un banco pblico en el

regulador con el objeto de poder hacerlo efectivo cuando haya demanda.

Este esquema se ha aplicado no slo para transferencias entre agentes de vertidos directos,

sino tambin entre estos y vertedores difusos, es decir, explotaciones agrarias. En este caso, lo

que se plantea es incentivar al agricultor a que aplique mejoras en su explotacin de manera que

alcance un nivel de descargas inferior al fijado por la Administracin para el tipo de cultivo y

localizacin geogrfica correspondiente. Siendo as, el agricultor ms responsable obtiene un

crdito que puede ceder a vertedores directos que no puedan alcanzar los niveles de calidad de su

efluente que se exigen o que pueden hacerlo a costes muy elevados.

2. EL MODELO EUROPEO Y ESPAOL

Frente al modelo expuesto, basado en buena medida en el apoyo financiero o en

instrumentos de mercado, el modelo europeo y su resultante en Espaa se inclina claramente por

la intervencin. De acuerdo con la Directiva 91/676/CEE del Consejo de 12 de diciembre de 1991

relativa a la proteccin de las aguas contra la contaminacin producida por nitratos utilizados en la

agricultura, y la correspondiente legislacin espaola, de carcter fundamentalmente autonmico,

las CCAA deben designar zonas vulnerables a la contaminacin por nitratos. En tales zonas, los

agricultores estn obligados a seguir unos programas de medidas que determinan cmo han de

definirse las prcticas agrarias para disminuir la contaminacin de las masas de agua.

Junto a tales programas, que son vinculantes en esas zonas, la legislacin contempla otro

tipo de medidas potencialmente efectivas aunque no vinculantes. Se trata de los cdigos de

prcticas agrarias as como las campaas de formacin y sensibilizacin.

Aunque la Directiva nitratos cuenta ya con un amplio recorrido, sus resultados no son

ptimos. Nuevos impulsos en este campo se observan tanto en la Directiva 2000/60/CE del

Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco

comunitario de actuacin en el mbito de la poltica de aguas, y su proyeccin efectiva en los

nuevos instrumentos de planificacin hidrlgica, como en la ms reciente Directiva sobre aguas

subterrneas. Sin embargo, la planificacin est todava pendiente, pese a que la Comunidad

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Europea ya abri un procedimiento de infraccin, y no se espera la aprobacin de los nuevos

planes en un breve espacio de tiempo.

Por otra parte, la Directiva 2006/118/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de

diciembre de 2006, relativa a la proteccin de las aguas subterrneas contra la contaminacin y el

deterioro, introduce medidas adicionales de inters, cuyos efectos estn por ver. Los Estados

miembros deben establecer un valor umbral para cada contaminante detectado en sus aguas

subterrneas consideradas de riesgo. Estos valores umbral deben presentarse en los planes de

gestin de las demarcaciones hidrogrficas. Los Estados deben as mismo elaborar un programa de

vigilancia para detectar cualquier tendencia al aumento significativa y sostenida de las

concentraciones de contaminantes, y deben trabajar para invertir su tendencia. El programa de

medidas de cada demarcacin hidrogrfica, elaborado en virtud de la Directiva marco sobre la

poltica de aguas, debe incluir la prevencin de los vertidos indirectos de todos los contaminantes.

3. INSTRUMENTOS MS DESTACADOS DE CONTROL DE LA CONTAMINACIN DIFUSA EN ESPAA

-Instrumentos comunes en la legislacin de Aguas.

El TJCE excluy del concepto de vertido la contaminacin procedente de fuentes difusas, ya

que a su juicio, slo los vertidos imputables a una fuente identificable y atribuibles a un acto

humano especfico y determinado pueden considerarse incluidos en el concepto de vertido de la

Directiva 76/464/CEE.5 Ello hace, por tanto, que el vertido difuso procedente de la agricultura

quede exento de la autorizacin de vertido.

Ello no significa, sin embargo, que la legislacin general de aguas, y por ende las

Confederaciones hidrogrficas, deban quedar al margen de estas prcticas. Es la planificacin

hidrolgica y los programas de medidas adjuntos a dicha planificacin, mediante la imposicin de

criterios estrictos de calidad para las masas de agua, la que puede ayudar a disciplinar estas

prcticas.

-Instrumentos especficos en la legislacin sobre aguas subterrneas.

Tras la Directiva sobre Aguas subterrneas, el Real Decreto-ley 17/2012, de 4 de mayo, de

medidas urgentes en materia de medio ambiente, ha introducido en la ley de aguas algunas

5 Sentencia TJCE 29 septiembre 1999, Nederhoff, asunto C-232/97, Rec. 199, pgina I-6385.

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previsiones que pueden afectar decisivamente a los vertidos difusos. Para empezar, se atribuye a

las Juntas de Gobierno de las Confederaciones la facultad de declarar las masas de agua

subterrnea en riesgo de no alcanzar el buen estado cuantitativo o qumico, as como definir las

medidas para corregir las tendencias que pongan en peligro el buen estado mediante la

aprobacin del programa de actuacin para la recuperacin. Esa intervencin se podr realizar al

margen de lo que otras Administraciones estn realizando con los mismos fines.

Por otra parte, para las masas de agua subterrnea en riesgo de no alcanzar el buen estado

cuantitativo o qumico la Junta puede obligar a la constitucin de una Comunidad de usuarios si no

la hubiere, o encomendar sus funciones con carcter temporal a una entidad representativa de

todos los intereses concurrentes. Se aprobar as mismo un programa de actuacin para la

recuperacin del buen estado de la masa de agua, que se incluir en el programa de medidas del

plan hidrolgico de cuenca. Mientras tanto, la Junta podr ordenar cualesquiera medidas de

proteccin de la calidad del agua subterrnea que sean necesarias como medida cautelar. Adems

de imponer permetros de proteccin si es necesario, las Administraciones competentes quedan

autorizadas para establecer los oportunos mecanismos para repercutir los costes de los servicios

relacionados con la gestin del agua, incluyendo los costes ambientales y del recurso, en los

diferentes usuarios finales.

-Instrumentos especficos en la legislacin sobre nitratos.

La Directiva Nitratos fue traspuesta en Espaa por Real Decreto 261/1996, de 16 de

febrero, sobre protecci6n de las aguas contra la contaminacin producida por los nitratos

procedentes de fuentes agrarias. A partir de aqu son las CCAA las que deben designar las zonas

vulnerables, aprobar los programas de medidas, de carcter vinculante en dichas zonas, as como

los cdigos de buenas prcticas agrarias, cuya aplicacin es voluntaria.

La normativa, sin embargo, no incorpora respuesta sancionadora alguna. El Real Decreto

Estatal se limita a imponer la elaboracin de un informe de seguimiento as como programas de

muestreo de la calidad de las aguas. Ambos pueden ser realizados tanto por las Confederaciones

hidrogrficas como por las CCAA. Adems, el Ministerio competente debe elaborar cada cuatro

aos un informe de situacin para evaluar la efectividad de las medidas y cdigos de buenas

prcticas.

Por ello, las eventuales respuestas sancionadoras habr que buscarlas en su caso en la

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legislacin de aguas (normativa general) as como sectorial autonmica ambiental, lo que dificulta

seriamente su aplicacin al definirse los tipos sancionadores potencialmente aplicables de manera

genrica e inespecfica.

-Finalmente, la utilizacin como fertilizante de los residuos agrarios tampoco tiene el

tratamiento adecuado en la legislacin de residuos.

A modo de conclusin, asistimos a una pluralidad de normativas y Administraciones

implicadas en la cuestin, lo que probablemente limitar la eficacia de las medidas a adoptar salvo

que exista una coordinacin adecuada.

4. EFICACIA DE LA REGULACIN EN ESPAA

No disponemos de un estudio global sobre la eficacia de las medidas expuestas en la

proteccin de las masas de agua afectadas por nitratos y fosfatos. Algunos datos, sin embargo,

dan signos de alarma.

Segn el Libro blanco del agua, en Espaa el contenido de nitratos de las aguas

subterrneas y superficiales ha ido paulatinamente en aumento, y son numerosas las zonas con

contenidos en nitratos que superan el nivel de potabilidad de 50 mg/l establecido en las directivas

de calidad de las aguas de consumo humano.6 Ya indicaba dicho documento que las las previsiones

del RD 261/1996 de proteccin de las aguas contra la contaminacin producida por los nitratos

procedentes de fuentes agrarias, que transpone la directiva 91/676/CEE, resultaban insuficientes.

En muchas ocasiones se reducen a la aplicacin de planes de gestin y al cumplimiento de cdigos

de buenas prcticas por las granjas ganaderas y las explotaciones agrcolas que usan los purines

como fertilizantes. La eficacia del RD 261/1996 depende del nmero de zonas vulnerables que

designen.7 Sin embargo, muchos lugares que podran ser calificados como vulnerables no lo han

sido dado que la valoracin del riesgo no siempre responde a criterios amplios y realistas; por el

contrario, suelen ser bastante restrictivos.

En el ao 2004 el Defensor del Pueblo de la Comunidad Valenciana realiz una

investigacin, que tuvo continuidad y seguimiento en 2005, sobre las actuaciones realizadas en

6 Directiva 80/778/CEE y Directiva 98/83/CE del Consejo, de 3 de noviembre de 1998, relativa a la calidad de las aguas destinadas al

consumo humano

7 En esas zonas se prohbe la utilizacin de algunos tipos de fertilizantes, se determina la capacidad necesaria de los tanques de

almacenamiento de estircol y se limitan las cantidades mximas de estircol que pueden aplicarse al terreno.

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esta materia en dos municipios de la Comunidad Valenciana insertos en reas agrcolas y con

problemas de contaminacin por nitratos en las aguas potables de La Eliana y Riba Roja del Turia.

El resultado de la investigacin fue desolador. Ninguna de las Administraciones investigadas

(Confederacin hidrogrfica, Generalitat Valenciana y los respectivos Ayuntamientos) haban

puesto en marcha acciones dirigidas a resolver la problemtica, ni en origen (control de las

prcticas agrarias) ni en destino (mejora con tratamientos terciarios de los caudales de suministro

urbano). Ms all de proclamas de buenas intenciones y propuestas de mejora de la calidad, que

en ningn caso se enfocaban a reducir la contaminacin, sino a mezclar las aguas con recursos de

otra procedencia (desde el Turia), ningn compromiso efectivo pudo alcanzarse.

El defensor del pueblo de Espaa no es por otra parte ajeno a esta sensibilidad. En su

informe especial de fecha 9/3/2010 pona de manifiesto lo siguiente: la aplicacin rigurosa del

principio de prevencin en la autorizacin de fertilizantes, plaguicidas y sustancias peligrosas; el

control eficaz de su uso; las buenas prcticas; as como programas de medidas ms ambiciosos de

reduccin o descontaminacin en algunos casos. Las confederaciones hidrogrficas junto con las

administraciones autonmicas, deben establecer controles peridicos sobre las aguas superficiales

y subterrneas y programas de medidas. Ambas administraciones han de intentar identificar y

localizar las fuentes contaminantes; y aplicar en la medida de lo posible programas de limpieza,

descontaminacin y recuperacin, dotados de medios humanos y financieros. Es evidente que esta

tarea presenta grandes dificultades. El suelo no siempre es recuperable y es sabido que resulta muy

costosa la eliminacin de compuestos orgnicos, plaguicidas, nutrientes y metales pesados

presentes en el agua.8

CONCLUSIONES

Se observa cierta confusin en cuanto a la aplicacin de medidas de control de la

contaminacin difusa. Tanto la legislacin de aguas, como la especfica en materia de nitratos, as

como otras sectoriales como la de residuos o la de control de calidad de las aguas potables,

resultan aplicables. Y con ello, la Administracin estatal, autonmica y local. Ello muestra un

8

Defensor del Pueblo de Espaa Agua y ordenacin del territorio (2010). Disponible en: http://www.defensordelpueblo.es/es/Documentacion/Publicaciones/monografico/contenido_1291295819848.html ltima visita el 10 de febrero de 2013.

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panorama excesivamente heterogneo en el que las responsabilidades se difuminan.

Tras las Directivas nitratos, marco y de aguas subterrneas, as como sus respectivas

trasposiciones en Espaa, y teniendo en cuenta que las CCAA en general han designados las zonas

vulnerables con mejor o peor fortuna, podemos concluir en que nos encontramos un marco

regulador extenso y complejo, en el que probablemente falta una asignacin ms concreta de

responsabilidades. Adems, la respuesta sancionadora es incierta, dado que los instrumentos

citados no contemplan medidas sancionadoras adecuadas.

Si el marco normativo es mejorable, todava lo es mucho ms la aplicacin efectiva de las

medidas de control de la contaminacin en este campo.

Documents

Agua, Sostenibilidad y DerechoAgua sustntabilidad y derecho