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UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE ECONOMIA, ADMINISTRAÇÃO, ATUARIA E CONTABILIDADE
MESTRADO PROFISSIONAL EM CONTROLADORIA
ANA CRISTINA CAVALCANTE MEDEIROS
GESTÃO POR RESULTADOS NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA:A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DO CEARÁ COMPARADA AO
MODELO CANADENSE
Fortaleza - Ceará 2008
ANA CRISTINA CAVALCANTE MEDEIROS
GESTÃO POR RESULTADOS NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA:A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DO CEARÁ COMPARADA AO
MODELO CANADENSE
Orientador: Prof. Dr. Antonio Lisboa Teles da Rosa
Fortaleza - Ceará2008
Dissertação apresentada à Coordenadoria doCurso de Mestrado em Controladoria daUniversidade Federal do Ceará, como requisitoparcial para obtenção do título de Mestre emControladoria.
Ficha catalográfica
M488g Medeiros, Ana Cristina Cavalcante
Gestão por resultados na administração pública:
a experiência do Estado do Ceará comparada com ao modelocanadense. Fortaleza: UFC, 2008.
124p.
Dissertação (mestrado profissional) UFC.
1. Gestão pública. 2. Governo empreendedor. 3. Gestão pública
por resultados - Ceará. I. Título.
CDU 35 (813.1)
ANA CRISTINA CAVALCANTE MEDEIROS
GESTÃO POR RESULTADOS NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA:A EXPERIÊNCIA DO ESTADO DO CEARÁ COMPARADA AO
MODELO CANADENSE
Data de Aprovação: 29/05/2008
BANCA EXAMINADORA:
___________________________________________________Prof. Dr. Antônio Lisboa Teles da Rosa (Orientador)
___________________________________________________Prof.a Dr.a Sandra Maria dos Santos
___________________________________________________Prof.a Dr.a Eveline Barbosa Silva Carvalho
___________________________________________________Prof. Cláudio André Gondim Nogueira (Convidado Especial)
Dissertação apresentada à Coordenadoriado Curso de Mestrado em Controladoria daUniversidade Federal do Ceará, comorequisito parcial para obtenção do título deMestre em Controladoria.
Ao Senhor Deus.
AGRADECIMENTOS
Ao Deus Vivo que me propiciou esta oportunidade.
Ao meu orientador, Prof. Lisboa, pela paciência e confiança que depositou em mim.
À Professora Sandra Santos pela motivação e apoio.
Aos professores da Controladoria pelo conhecimento adquirido.
Ao meu filho, Lucas, pelo amor recebido durante todo o processo.
À minha irmã Virgínia por me ouvir.
A Ruth, aos meus irmãos e irmãs, cunhadas, cunhados e sobrinhos, por torcerem
por mim.
À Tia Rosele por toda a ajuda e carinho.
Ao meu chefe, Marcos Holanda por apostar em mim.
Aos colegas do IPECE por todo o suporte.
A Orília, Danielle e Lani, por suas orações.
À amiga Eveline Barbosa, por mostrar-me capaz de conseguir.
“Aquietai-vos e sabei que Eu sou Deus”Salmo 46:10
RESUMO
O estudo objetiva analisar os elementos que configuram o Modelo da Gestão Cearense comparadoao Modelo da Gestão Canadense. A metodologia utilizada se respaldou em levantamentobibliográfico da literatura sobre Gestão por Resultados (GPR), seguido por uma pesquisa documentaldos modelos do Canadá e do Ceará e por fim entrevistas junto a gestores públicos do Ceará e doCanadá. Verifica-se que, para atingir o desenvolvimento econômico e social sustentável, o Estado doCeará, desde 1987, reformula seu modelo gestor. Mostra-se que, neste processo, o Ceará buscoumelhores práticas da gestão pública, tendo sido o modelo canadense de GPR escolhido, em 2004,como referencial para o desenho do novo modelo. Caracterizam-se e comparam-se os conceitosbásicos de GPR dos dois modelos, cuja análise evidencia que eles convergem no planejamento depolíticas e programas com foco em resultados, no entanto divergem em complexidade e maturidadenos serviços, administração, pessoal, responsabilização, gerência de riscos, estratégia degovernança, performance, aprendizado e valores. Mostra-se que as percepções dos gestorescanadenses e cearenses refletem a cultura na qual estão inseridos e que os conceitos de GPR foramabsorvidos pelos primeiros, mas não totalmente pelos cearenses. Conclui-se que, para se ter padrõesótimos de eficiência, eficácia e efetividade no Estado do Ceará, exige-se a quebra da culturaburocrática, cujo processo de mudança não é fácil nem rápido, e passa pela redefinição de valores,capacitação e avaliação do servidor, maior disseminação de GPR e o envolvimento da população nacobrança e acompanhamento dos resultados de governo.
PALAVRAS-CHAVE: Gestão Pública, Governo Empreendedor, Gestão Pública por Resultados
ABSTRACT
The study has the objective of analyzing the elements of Ceará’s Model in comparison with theCanadian Model. The methodology used was a bibliography survey of the Results-BasedManagement (RBM) literature, followed by a document survey regarding both models as well asinterviews with Canadian and Ceará managers. It presents that since 1987 the State of Ceará hasbeen redesigning its management model in order to reach sustainable economic and socialdevelopment. The study reveals that, in this process, Ceará researched for best practices of publicadministrations, being the RBM Canadian Model chosen as the reference for the design andimplementation of Ceará ‘s new model in 2004. The study characterizes Canadian and Ceará’smodels and does a comparative analysis of the two. Results show that they have the same conceptsof planning policy and program with focus in results but they have differences regarding services, staff,administration, accountability, risk management, strategic governance, performance, learning andvalues. It is demonstrated that perceptions of Canadian and Ceará Managers reflect their culture andthat the RBM concepts had been absorbed by the first ones but not completely by the last ones. Theconclusion is that, excellent standards of efficiency, efficacy and effectiveness, demands the breakageof bureaucratic culture, whose process of changes is not easy or fast, and goes through theredefinition of values, qualification and evaluation of the public employee, a greater dissemination ofRBM, as well as, the involvement of the population in demanding and following government results.
KEY WORDS: Public Management, Enterprising Government, Results-Based Management
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Fluxogramas de Gestão Pública Tradicional e de Resultados..................41
Figura 2 - Síntese do Marco Lógico de GPR.............................................................46
Figura 3 - Sistema de Governo do Canadá...............................................................57
Figura 4 - Ciclo da entrega de Relatórios ao Parlamento..........................................63
Figura 5 - Compromissos do Governo Canadense ...................................................68
Figura 6 - Modelo da Gestão do Canada ..................................................................69
Figura 7 - Composição Organizacional do COGERF ................................................74
Figura 8 - Resultados Estratégicos de Governo 2004 - 2007....................................78
Figura 9 - Matriz de GPR da Secretaria da Educação ..............................................79
Figura 10 - SIOF: Resultados Estratégicos Governamentais. ...................................81
Figura 11 - Painel de Controle dos Resultados de Governo. ....................................82
Figura 12 - Resultados Estratégicos de Governo 2008 - 2011..................................84
Figura 13 - Matriz de GPR da SEINFRA. ..................................................................85
Figura 14 - Modelo da Gestão por Resultados no Ceará ..........................................86
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Formas Históricas de Estado e Sociedade no Brasil...............................23
Quadro 2 - Setores do Estado, Formas de Propriedade e de Administração............26
Quadro 3 - Objetivos, Aspectos e Estratégias para Mudança de Estado..................34
Quadro 4 - Cadeia de Resultados .............................................................................44
Quadro 5 - Estrutura de Monitoramento de Desempenho.........................................46
Quadro 6 - Questionário de entrevista com os gestores públicos cearenses............51
Quadro 7 - Questionário de Entrevista - Governo canadense...................................53
Quadro 8 - Questões Chaves dos Fundamentos do Modelo GPR no Ceará ............77
Quadro 9 - Modelos Ceará e Canadá: Políticas e Programas...................................97
Quadro 10 - Modelos Ceará e Canadá: Pessoas......................................................99
Quadro 11 - Modelos Ceará e Canadá: Serviços focados nos cidadãos ................100
Quadro 12 - Modelos Ceará e Canadá: Gestão do Risco .......................................101
Quadro 13 - Modelos Ceará e Canadá: Administração...........................................101
Quadro 14 - Modelos Ceará e Canadá: Responsabilidade .....................................102
Quadro 15 - Modelos Ceará e Canadá: Governança e Direção Estratégica...........102
Quadro 16 - Modelos Ceará e Canadá: Resultados e Performance .......................103
Quadro 17 - Modelos Ceará e Canadá: Valores dos Serviços Públicos .................104
Quadro 18 - Modelos Ceará e Canadá: Gestão da Aprendizagem.........................104
Quadro 19 - Divergências e Causas entre os Modelos Canadense e Cearense ....106
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 1: Características ................91
Tabela 2 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 2: Desafios ..........................92
Tabela 3 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 3: Benefícios da GPR..........93
Tabela 4 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 4: Consistência....................94
Tabela 5 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 5: Envolvimento Gestores ...94
Tabela 6 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 6: Envolvimento Servidores.94
Tabela 7 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 7: Proposta de Melhorias.....95
Tabela 8 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 8: Participação.....................96
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................14
2 GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADOS (GPR)...............................................172.1 Evolução do Estado Moderno .....................................................................172.2 Evolução do Estado no Brasil .....................................................................232.3 Gestão Empreendedora..............................................................................302.4 Gestão por Resultados ...............................................................................38
3 METODOLOGIA DA PESQUISA .......................................................................473.1 Caracterização da Pesquisa .......................................................................483.2 Delineamento das Fases ............................................................................493.3 Coleta dos Dados........................................................................................493.4 Análise do Conteúdo dos Dados.................................................................53
4 MODELO UTILIZADO NO CANADÁ..................................................................564.1 Canadá - Marco Inicial ................................................................................564.2 Implantação do Modelo de GPR no Canadá...............................................604.3 Caracterização do Modelo do Canadá........................................................65
5 MODELO DE GPR APLICADO NO CEARÁ ......................................................705.1 Ceará: Trajetória em Busca de Resultados ................................................705.2 Implantação do Modelo de GPR no Estado do Ceará ................................735.3 Caracterização do Modelo de GPR Implantado no Ceará ..........................86
6 PERCEPÇÃO DOS GESTORES .......................................................................886.1 Entrevistas com os Gestores Canadenses...............................................896.2 Entrevistas com os Gestores Cearenses..................................................91
7 ANÁLISE COMPARATIVA MODELO DE GPR: CANADÁ E CEARÁ ................977.1 Análise Comparativa dos Modelos Implantados .........................................977.2 Análise Comparativa da Percepção dos Gestores....................................107
REFERÊNCIAS...................................................................................................114
APÊNDICES .......................................................................................................120
14
1 INTRODUÇÃO
O mundo moderno é desafiado com a disseminação de informações cada
vez mais rápidas em termos globais. Isto enseja um nível de conhecimento
disponível ao público que exige mudanças rápidas, permanentes e consistentes nas
organizações. O advento desta nova racionalidade se reflete nas constantes
mudanças que transformam, de maneira nada simples, o universo das organizações
da Administração Pública e privada, bem como das comunidades.
O velho modelo da gestão governamental já não responde às exigências
da sociedade. O cidadão desperta para maior participação na vida política e para
mais cobrança por eficiência, eficácia e efetividade na execução das políticas
públicas.
Os gestores públicos e os governantes são estimulados a adotar atitudes
voltadas para o cidadão concebido como cliente, utilizando-se de critérios mais
claros para a alocação de recursos, buscando maior diálogo com a sociedade e
oferecendo transparência e controle social.
No Brasil, o Governo Federal, com o Projeto de Reforma do Estado,
iniciado em meados dos anos 1990, inicia a busca de experiências internacionais na
gestão pública, com vistas a reunir subsídios para o aperfeiçoamento do modelo
brasileiro de planejamento, orçamento e gestão.
Em parceria com o Banco Mundial (BIRD), o Governo brasileiro estudou
experiências internacionais e foram realizadas missões por técnicos do Ministério do
Planejamento e do Ministério da Fazenda a cinco países - Austrália, Suécia,
Canadá, Reino Unido e Alemanha - ao longo de janeiro e fevereiro de 2002.
No âmbito da discussão de modelos da gestão pública, e analisando as
experiências de vários países em administrar com base em resultados, sobressalta-
se o modelo da Gestão por Resultados (GPR) ou Result-Based Management (RBM)
utilizado no Canadá. Os princípios e o sucesso do modelo sinalizaram ao Governo
do Estado do Ceará sua adoção como referência ou teoria de base, para contribuir
no desenho de um novo modelo da gestão para o Estado do Ceará, com uma
abordagem focada na melhoria de seus resultados.
15
Com o apoio da Canadian International Development Agency (CIDA) 1, o
Governo do Ceará, em 2004, enviou uma missão, com as autoridades da Secretaria
de Planejamento, da Secretaria de Controladoria, do Instituto de Pesquisas e
Estratégias do Estado do Ceará e do Tribunal de Contas do Estado do Ceará, para
estudar o modelo canadense, Result-Based Management (RBM) ou Gestão por
Resultados (GPR), cujo foco é o beneficiário das políticas e ações governamentais,
tendo em vista o cidadão como cliente principal e orientando-se para os resultados
de desenvolvimento e a prestação de contas responsável à sociedade.
Como fruto desta visita ao Canadá, o Governo do Estado do Ceará optou,
em 2004, por implantar o modelo GESTÃO POR RESULTADOS (GPR), utilizando
como referencial teórico o modelo canadense.
Pela relevância da implantação do modelo de GPR no Governo do Estado
do Ceará e pela proximidade e vivência profissional da autora na sua dinâmica,
dentro da Administração Pública, escolheu-se elaborar a dissertação sobre o tema
em foco.
O estímulo investigativo sobre o assunto surgiu com base no seguinte
problema de pesquisa: Quais são os elementos que configuram o modelo da
Gestão Pública por Resultados (GPR) implantado no Estado do Ceará?
Para responder a essa indagação, realizou-se o presente estudo, cujo
principal objetivo consiste em analisar os elementos do modelo de GPR
implantado na Administração Pública do Ceará.
Com o intuito de auxiliar o alcance do objetivo principal, foram concebidos
os seguintes objetivos específicos:
• Caracterizar o modelo de GPR do Canadá, utilizado como referência naimplantação do modelo de GPR no Estado do Ceará.
• Caracterizar o modelo de GPR implantado no Estado do Ceará.
• Identificar as causas das possíveis divergências entre o modelo de referência e omodelo de GPR implantado no Estado do Ceará.
O estudo foi realizado, com suporte de levantamento bibliográfico da
literatura sobre Gestão por Resultado. No segundo momento, fez-se uma pesquisa
1 Agencia Canadense de Desenvolvimento Internacional
16
documental sobre os modelos de GPR canadense e cearense. E em seguida foram
realizadas entrevistas com gestores públicos do Governo do Canadá e do Ceará,
com o objetivo de conhecer melhor seus modelos da gestão.
Esta pesquisa está estruturada em capítulos e seções. Após o Capitulo 1
- Introdução - o Capitulo 2 apresenta o modelo teórico da Gestão por Resultados
(GPR), abordando a evolução dos modelos de Estado no mundo e no Brasil, o
conceito de governo empreendedor e de GPR, dentro do debate entre autores
brasileiros e estrangeiros que discutem o tema.
O Capítulo 3 consigna a metodologia utilizada na elaboração do trabalho.
O Capítulo 4 traz o modelo de GPR utilizado no Canadá, dividindo-se em
três partes: primeiro, o marco inicial, segundo, sua implantação e por fim, sua
caracterização. O Capítulo 5 demonstra a trajetória do Estado do Ceará em busca
de resultados, a implantação do modelo de GPR e sua caracterização.
O Capítulo 6 apresenta os resultados das entrevistas com os gestores
canadenses e da pesquisa com os gestores cearenses.
No Capítulo 7, faz-se uma análise comparativa dos modelos canadense e
cearense, à luz da pesquisa documental e da percepção dos gestores.
O Capítulo 8 destina-se às considerações finais, onde são destacadas as
contribuições do estudo e algumas sugestões para investigações futuras.
17
2 GESTÃO PÚBLICA POR RESULTADOS (GPR)
2.1 Evolução do Estado Moderno
Para se discutir a gestão pública e sua eficiência operacional na busca de
resultados, é importante conhecer a evolução do Estado moderno. O papel do
Estado modificou-se ao longo dos anos e são controversos os muitos debates de
autores sobre sua função e seu modelo ideal.
No Estado absolutista, defendido pelo filosofo inglês Thomas Hobbes
(1588 – 1679), os homens só poderiam viver em paz se fossem submetidos a um
poder absoluto e centralizado, que concentrasse praticamente todos os poderes na
figura do monarca. Como discutem Ferejohn e Pasquino (2001, p. 13), no entanto,
“O principal interesse de Hobbes está em produzir uma justificativa para a
autoridade política em um mundo em que essa autoridade realmente existe.“
O Estado absolutista sobreviveu enquanto beneficiava a ordem
econômica vigente e deu lugar ao Estado liberal, que veio atender a demanda de
uma nova organização das forças e do poder político, na passagem do feudalismo
para o capitalismo.
A chamada Revolução Industrial, que se iniciou na Grã-Bretanha, no
século XVIII, e se estendeu por todo o mundo num processo de mudanças
tecnológicas, afetou o processo produtivo em termos econômicos e sociais,
ensejando, em conseqüência, um choque no modelo de Estado em vigor.
Por outro lado, as doutrinas do pensador e economista escocês Adam
Smith (1723 – 1790) exerceram rápida e intensa influência na burguesia. Vieram ao
encontro dos anseios dos comerciantes, industriais e financistas. Esses, que
estavam fora da estrutura de poder e eram desprezados historicamente pelos
nobres, buscaram acabar com os direitos feudais e com o mercantilismo e foram
responsáveis pela crise do velho regime.
18
Para Smith (1776), citado por Palhano (1981), a iniciativa privada deveria
ser deixada para agir livremente e o Estado deveria intervir o mínimo possível sobre
ela, pois uma “mão invisível” levaria o mercador, somente perseguindo seu interesse
particular de lucro, a promover algo que nunca fez parte do interesse dele: o bem-
estar da sociedade.
A Revolução Francesa (1789), sob a influência do Iluminismo, corrente
filosófica que pregava a importância da razão, é o movimento político que leva ao
fim o Absolutismo e marca o inicio da Idade Contemporânea.
Começa a vigorar a ordem do mercado. O Estado assume os interesses
da burguesia e passa a ter nova forma: o Estado liberal, que seria mais compatível
com a nova ordem econômica. Esse se mantém e se consolida, principalmente, na
Inglaterra, França e Alemanha.
Max Weber (1864 – 1920), intelectual alemão, no seu debate teórico,
argumenta que a burocracia é o estágio final da evolução da organização social, de
uma base de ordem mais tradicional para uma mais racionalista e, portanto,
inevitável. Na medida em que a moderna civilização impõe ao Estado maiores
desafios e complexidades, a sociedade, movida pela racionalidade, chegaria à
burocracia e o Estado, representante dos interesses da população, teria o monopólio
do uso legítimo do poder. Ele vai além, quando diz que “o processo da
burocratização na própria administração estatal é um fenômeno paralelo da
democracia, como se torna evidente na França, América do Norte e na Inglaterra“
(WEBER, 1963, p. 261-262).
No decorrer do século XIX, a educação se dissemina, os trabalhadores
exigem direitos, nascem os sindicatos, a jornada de trabalho é regulamentada e a
sociedade vai se organizando, com a formação de uma classe média mais forte.
O Liberalismo tem fim no inicio do século XX, com a quebra da Bolsa de
Valores de Nova York. A crise de 1929 mostra ao mundo que o capitalismo não era
infalível e que não tinha todas as respostas para proporcionar o crescimento
econômico, as oportunidades de emprego e o bem-estar da sociedade em geral.
19
O marco de uma nova reforma do papel do Estado sucede nos Estados
Unidos, sob o governo do presidente Franklin D. Roosevelt, que lança nos anos de
1933 a 1938 uma série de programas intitulados New Deal, com o intuito de
recuperar e auxiliar a economia e o povo do país prejudicados pela Grande
Depressão. Ao redor do mundo este é o mais longo e pior período de recessão
econômica que continua até a Segunda Guerra Mundial (1939 – 1945).
Por outro lado, a contribuição do referencial teórico do economista inglês,
John Maynard Keynes (1883 - 1946) vem dar um rumo para o novo papel do Estado.
Para Keynes (1936) sem a intervenção do Estado, não se resolveria a crise, e o
capitalismo, apesar de ser um sistema eficiente, precisaria ser aperfeiçoado com a
parceria do Estado, intervindo na economia. Isso porque somente a iniciativa
privada, na busca do interesse individual e do lucro, não era suficiente para garantir
o bem-estar social, em razão de problemas do livre mercado, como a
desproporcionalidade entre a poupança e o investimento e o "estado de ânimo" dos
empresários.
Para Keynes (1936), com o objetivo de fomentar emprego, o Estado
representa os interesses coletivos das camadas mais amplas da sociedade, desde a
mais carente até as classes capitalistas, criando, desde então, um círculo virtuoso
em que o salário vira demanda efetiva do empresário privado, a demanda requer
mais investimento, o investimento enseja emprego, o emprego ocasiona mais
demanda efetiva. Para Marglin (1992, p.21), no entanto, a importância da Teoria
Geral de Keynes (1936) era que a este oferecia uma “justificativa para o Estado
intervencionista regular a demanda agregada.“
No fim da Segunda Guerra Mundial, há um acordo tácito entre os países,
no sentido de que cada dê a sua contribuição, e, em 1944 o acordo de Bretton
Woods é assinado por 44 países ricos, com o objetivo de reconstruir os países
devastados, estabelecendo regras intervencionistas para a economia mundial e
relações comerciais e financeiras entre os países mais industrializados.
Neste momento, é criado o Banco Mundial, uma agência das Nações
Unidas composto do International Bank for Reconstruction and Development, 2 que
2 Banco Internacional de Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD)
20
se propõe fazer investimentos internacionais e do Fundo Monetário Internacional –
FMI, que objetiva a manutenção do bom funcionamento do sistema financeiro
mundial, pelo monitoramento das taxas de câmbio e da balança de pagamento,
provendo assistência técnica e financeira aos países.
Também como resposta para a crise econômica no período seguinte à
segunda Guerra Mundial, muitos países da Europa se direcionaram para o modelo
do Welfare State 3. Nele, o Estado assume a responsabilidade pelo bem-estar de
seus cidadãos e torna-se provedor de bens sociais como saúde, educação,
habitação e transporte. Esse modelo consolida-se a com suporte nas forças
produtivas e pressões de movimentos políticos e sociais organizados pela sociedade
civil. Na verdade, conforme Marglin (1992, p.20), “O legado prático da Depressão
não foi o controle da demanda, mas o compromisso com o Welfare State. “
No período pós-segunda guerra, os países europeus apresentaram rápido
crescimento e o Japão teve o maior progresso de sua história, com a adoção das
metas do acordo de Bretton Woods, das políticas econômicas de Keynes e do Plano
Marshal, programa de recuperação européia, instituído pelos EUA, pais que não foi
devastado pelas guerras e saiu grandemente fortalecido em sua economia.
Por volta dos anos de 1970, porém, o modelo de Estado do Bem-Estar
faliu financeiramente, ante as demandas da sociedade, que levaram a uma
sobrecarga de despesas que, apesar do alto nível de impostos, não eram suficientes
para o tamanho dos gastos públicos.
Diante dessa crise, surge a necessidade de um novo desenho de Estado
que seja mais regulador do que interventor nos setores sociais e na economia: o
Estado neoliberal. Para Pinho (2001) essa doutrina econômica volta aos preceitos
mais puros do liberalismo, que defende o mercado como melhor regulador do que
provedor, sendo, portanto, a atuação estatal mantida a um nível mínimo e muitas de
suas atividades transferidas para a iniciativa privada, mantendo somente aquelas
imprescindíveis.
Nesse contexto, nasce a proposta da New Public Management4, nas
décadas de 1980 e 1990, fortemente imbuída da visão neoinstitucionalista e
propondo ajustamentos e profundas transformações no Estado e na gestão pública. 3 Estado do Bem Estar
21
Exemplos de países com radicais concepções que previam a drástica redução do
Estado e a aplicação maciça de práticas gerenciais privadas no setor público são a
Nova Zelândia, a Austrália, a Grã-Bretanha e os Estados Unidos. Em outra vertente
mais conciliadora da Nova Gestão Pública, encontram-se países como a Suécia, o
Canadá e, numa revisão da fase anterior, a Grã-Bretanha e os Estados Unidos.
Nesses, busca-se uma gestão governamental menos rígida, mais flexível, orientada
para resultados, focada no cidadão e sujeita a crescente controle social (BRASIL,
2003, p.27).
Na opinião de Stiglitz (1998), economista, professor da Columbia
University e Sênior Vice President e Chief Economist do Banco Mundial no período
de 1996 – 1999, a escolha não deve ser se o Estado deve ou não estar envolvido na
economia, mas como deve ser esse envolvimento; ou seja, não se deve ver o
mercado e o Estado como substitutos; o Governo deveria se vê como um
complemento do mercado, assumindo as funções de auxiliar o mercado a funcionar
melhor e também a de corrigir suas falhas. Para o autor, países com economias
bem-sucedidas têm governos que estão envolvidos em amplo espectro de
atividades. Em alguns casos, o Governo tem se provado como efetivo canalizador e
suas ações ajudam a resolver problemas econômicos ou sociais, no entanto, uma
vez que este seu papel termina, ele precisaria sair de cena.
A queda do murro de Berlim em 1989 e o término da Guerra Fria, com a
extinção da União Soviética em 1991, reforçam o Neoliberalismo, que passou a ser
politicamente promovido por líderes como Margaret Thatcher, primeira ministra da
Inglaterra (1979 – 1990), Ronald Reagan, presidente dos Estados Unidos (1981 -
1989) e Helmut Kohl, chanceler da Alemanha (1982 -1989).
Segundo Margaret Thatcher (1987), muitas pessoas agem como se todos
os seus problemas devessem ser resolvidos pelo Estado. Para ela, o Governo não
pode fazer nada a não ser por meio de pessoas e essas devem, primeiramente,
cuidar de si mesmas.
Surpreendentemente, na América Latina, o regime ditatorial do presidente
do Chile, Augusto Pinochet (1974 – 1990), apesar de não adotar o modelo de
Estado neoliberal, no estrito senso, segue um plano de ação proposto por um grupo
4 Nova Gestão Pública
22
de economistas chilenos, que ficaram conhecidos internacionalmente pelo sucesso
das medidas, que possibilitam um considerável avanço econômico no País (Milagre
chileno). Essas eram políticas econômicas do neoliberalismo, que apoiava o
mercado livre, a desregulamentação da economia, o livre acesso do capital
estrangeiro e a privatização, mas ao mesmo tempo, não abandonando o monopólio
do cobre.
O Estado–Nação, com jurisdição em determinado território, encontra-se
em risco dentro do neoliberalismo e das forças incontroláveis do mercado
globalizado, do avanço da tecnologia da comunicação, do barateamento dos
transportes e das comunicações e do advento da Internet. Segundo Pinho (2001),
nesse contexto, cria-se outro arranjo político, com a necessidade de se buscar um
novo arranjo de Estado: o Estado gerencial, um Estado mais compacto, enxuto e
empreendedor que não tolera mais a ineficiência e busca outros parâmetros de
funcionamento e atuação, além da burocracia de Weber, tendo comprometimento
com capacitação e onde a eficiência passa a ser um norte.
Para Bresser-Perreira (1996), a diferença entre uma proposta de reforma
neoliberal e uma socialdemocrática está no fato de que o objetivo da primeira é
retirar o Estado da economia, enquanto que o da segunda é aumentar a governança
do Estado e dar-lhe meios financeiros e administrativos para intervir efetivamente,
sempre que o mercado não coordenar adequadamente a economia.
Expressões como reforma do setor público, nova gestão pública são
usadas por vários países, cujos Estados estão diante das mesmas pressões de
mudanças. Essas tornam muito mais difícil a ação de Governo e são motivadas pela
globalização financeira, integração de mercados, privatizações, terceirizações,
novos valores culturais, insatisfação dos cidadãos, crise fiscal, revolução tecnológica
da informática e das comunicações, ascensão de uma sociedade civil organizada e
pelo crescimento em escala dos problemas sociais e econômicos. Com isto, busca-
se no âmbito estatal mudar os sistemas, estruturas, regras e leis que inibem a
capacidade criativa e emperram a máquina administrativa, fazendo os governos
serem prisioneiros dos meios e não focados em alcançar resultados.
No Brasil essa realidade não é diferente. Na próxima seção, mostra-se,
de forma sintética, a evolução do Estado brasileiro.
23
2.2 Evolução do Estado no Brasil
No caso do Brasil, a evolução do Estado foi moldada pela velha herança
do Estado de Portugal, ou seja, o Patrimonialismo, que, por conseguinte, marca e
molda todo o desenvolvimento do aparelho estatal. Em essência, conforme
Raymundo Faoro (1925 – 2003), historiador, no livro de sua autoria, Os Donos do
Poder, o Estado português simplesmente atravessou o oceano e desembarcou no
Brasil (FAORO, 2001); ou seja, antes mesmo de se ter uma sociedade, o Brasil já
tinha um Estado pronto. E, segundo Pinho (2001, p.35), cria-se “uma sociedade
tributária e evidentemente dependente desse Estado, sem a menor possibilidade de
ser uma sociedade autônoma.”
Para Faoro (2001), a sociedade brasileira, como a portuguesa, foi
tradicionalmente moldada por uma classe patrimonialista ou estamento de altos
funcionários que invariavelmente não agiam dentro de padrões de legalidade e
racionalidade inerentes à burocracia moderna. Para esses, o poder não era uma
função pública, mas sim objeto de apropriação privada.
Conforme Bresser-Pereira (2001), o Brasil teve basicamente três modelos
da gestão de Estado: o Oligárquico - Patrimonial; o Autoritário - Burocrático e o
Democrático – Gerencial, demonstrado no Quadro 1.
Anos referenciais 1821-1930 1930 – 19451964 – 1985;
1946 e 1964 1985 -
Sociedade Mercantil-Senhorial Capitalista Industrial Pós-Industrial
Estado (política) Oligárquico Autoritário Democrático (1985)
Estado (administração) Patrimonial Burocrático Gerencial (1995)
Quadro 1 - Formas Históricas de Estado e Sociedade no BrasilFonte: Bresser-Pereira (2001). Adaptado pela autora
O primeiro dos três modelos do Estado brasileiro é o oligárquico -
patrimonial, vivido no Império e na Primeira República e no seio de uma economia
agrícola mercantil e de uma sociedade de classes mal saída do escravismo. Nele o
Estado se confunde com o monarca, onde prevalecem as práticas de corrupção e
nepotismo e não o foco na cidadania, sendo o Estado altamente concentrador, que
24
se tornou insustentável com o advento da democracia e do capitalismo.
O segundo modelo, o Estado autoritário-burocrático, nasce com o
primeiro governo do Presidente Getúlio Vargas. A Reforma Burocrática de 1936,
busca atender os novos encargos impostos ao Estado pelo sistema produtivo
nacional. Dentro de princípios do modelo burocrático weberiano, como a
impessoalidade, o formalismo, o interesse público, a carreira, a profissionalização e
a hierarquia, começa-se o desafio de criar uma administração pública moderna, mais
sintonizada com os novos tempos e capaz de desempenhar a regulamentação
econômica para o crescimento industrial e o atendimento das demandas sociais
(NOGUEIRA, 1996, p.9).
O Brasil, no entanto, muito marcado por sua origem de Estado poderoso,
limita-se a uma modernização conservadora e imposta de cima para baixo, que,
apesar de resolver alguns problemas básicos do Estado, não respondia às reais
necessidades contraditórias da sociedade e da política brasileiras, pois fazia
concessões ao velho patrimonialismo e a democracia nascente assumia a forma de
clientelismo. É a modernização que Getúlio Vargas fez e a que os militares também
fizeram (PINHO, 2001, p.37).
A reforma burocrática esgotou-se por deixar de ser eficiente e, em 1938, o
primeiro sinal da administração pública gerencial aparece com a criação da primeira
autarquia, com a idéia de que os serviços públicos na “administração indireta”
deveriam ser descentralizados e não obedecer a todos os requisitos burocráticos da
“administração direta” ou central. O Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP), entretanto, tentava implantar uma burocracia clássica no País, tendo como
modelo a França e os Estados Unidos, mas que estava ainda muito distante das
peculiaridades do sistema administrativo brasileiro.
O terceiro modelo de Estado no Brasil, Democrático–Gerencial, nasce
com a reforma desenvolvimentista do Presidente Castello Branco, para combater a
ineficiência da gestão burocrática. Este também se caracteriza pelos princípios da
“impessoalidade, profissionalização e interesse público, mas com outra visão: a da
eficiência, da qualidade do serviço e da participação da sociedade, que não existiam
no anterior (VALENTE, 2001, p.97). Surpreendentemente, na transição democrática,
em 1985, retorna-se ao modelo anterior. Esse retrocesso burocrático foi, em síntese,
25
Uma reação ao clientelismo que dominou o país naqueles anos, mastambém foi uma afirmação de privilégios corporativistas e patrimonialistasincompatíveis com o ethos burocrático. Foi, além disso, uma conseqüênciade uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada,injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional. O resultado foi odesprestígio da administração pública brasileira, não obstante o fato de queesta seja majoritariamente formada por profissionais competentes, honestose dotados de espírito público. (BRESSER-PEREIRA, 2001, p.30)
Em 1995, no primeiro Governo do presidente Fernando Henrique
Cardoso, nasce a Reforma Gerencial no Brasil, num contexto de crise do Estado,
similar ao de outros países da América Latina: desequilíbrios em suas finanças,
deficiências no desempenho de suas funções que mostravam sinais de evidente
esgotamento do modelo de Estado Burocrático vigente. Conforme Cardoso (1996), a
globalização tem modificado o papel estatal e o Brasil, como outros países, buscou
uma redefinição de Estado, onde a ênfase da intervenção governamental é
assegurar condições estruturais de competitividade da economia nacional na escala
global.
Por outro lado, para Bresser-Pereira (2001), na crise do Estado
burocrático não havia proposta para substituir esse modelo, a não ser as idéias
globalistas, as quais afirmavam a perda da relevância dos Estados nacionais e a
submeter-se às regras do mercado globalizado. A solução, portanto,
Não era substituir o Estado pelo mercado, mas reformar e reconstruir oEstado para que este pudesse ser um agente efetivo e eficiente deregulação do mercado e de capacitação das empresas no processocompetitivo internacional. (BRESSER-PEREIRA, 2001, p.21)
Com o Plano de Estabilização Econômica (Plano Real), propõe-se então
um conjunto de reformas prioritárias do qual se destacava a necessidade de
reformar a Administração Pública com revisão do marco legal, proposição de uma
nova arquitetura organizacional com agências reguladoras, executivas e
organizações sociais, com a adoção de instrumentos gerenciais inovadores como os
contratos da gestão, programas de inovação e de qualidade na Administração
Pública, e uma nova política de recursos humanos e de valorização e capacitação
do servidor, que alterou a forma de remuneração dos cargos de confiança, a forma
de recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de Estado, criando também, em
1999, o regime de emprego público, ao lado do regime estatutário, com vistas a
promover uma mudança cultural no setor público.
26
Ainda para Bresser-Pereira (2001), os Estados modernos contam com
quatro setores: o núcleo estratégico, o setor das atividades exclusivas de Estado, os
serviços sociais e científicos não exclusivos e o setor de produção de bens e
serviços para o mercado, conforme descrito no Quadro 2.
FORMA DE PROPRIEDADE FORMA DE
ADMINISTRAÇÃOEstatal Pública
Não-Estatal
Privada Burocrática Gerencial
NÚCLEO ESTRATÉGICOLegislativo, Judiciário, Presidência,Cúpula dos Ministérios
X X X
ATIVIDADES EXCLUSIVASPolícia, Regulamentação Fiscalização,Fomento, Seguridade Social Básica X X
SERVIÇOS NÃO-EXCLUSIVOSUniversidades, Hospitais, Museus,Centros de Pesquisa
Publicização
X
X
PRODUÇÃO PARA O MERCADOEmpresas Estatais
Privatização
X
X
Quadro 2 - Setores do Estado, Formas de Propriedade e de AdministraçãoFonte: Bresser-Pereira (1996, p. 20). Formato adaptado pela autora.
No núcleo estratégico e nas atividades exclusivas do Estado, a
propriedade, por definição, é estatal. No domínio dos serviços sociais e científicos, a
propriedade deverá ser essencialmente pública não estatal, ou seja, organizações
de direito privado, mas com finalidades públicas, sem fins lucrativos. Na produção de
bens e serviços, a propriedade deve ser privada, particularmente nos casos em que
o mercado controla as empresas comerciais.
Para controlar as atividades exclusivas, realizadas por agências, e as não
exclusivas, atribuídas a organizações sociais, o núcleo estratégico utiliza-se do
contrato da gestão. Esses devem ser acordados pelas partes no que diz respeito
aos recursos de pessoal, materiais a serem recebidos, por um lado, e a definição de
metas, indicadores de desempenho e resultados a serem alcançados, por outro
(BRESSER-PEREIRA, 2001, p.24 - 25).
Ao Ministério da Administração e Reforma do Estado, sob comando do
ex-ministro Bresser-Pereira, coube elaborar o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado, com assento em um diagnóstico que apontou os principais problemas da
Administração Pública brasileira nas dimensões institucional-legal, cultural e da
gestão. Para solucioná-los, propôs a implantação do modelo de Administração
Pública Gerencial, com proposta de reforma constitucional, mudança dos valores
27
burocráticos para os gerenciais e de inovação na gestão, com a criação das
agências autônomas, ao nível das atividades exclusivas de Estado e das
organizações sociais no setor público não estatal. Para efetivar essa mudança, o
então Ministro ressalta:
Eu já tinha algumas poucas idéias da nova administração pública (que euchamaria um pouco adiante de “gerencial”) através da leitura do livro deOsborne e Gaebler, Reinventando o Governo. Mas precisava conhecermuito mais a respeito. Para isto viajei para a Inglaterra logo no início dogoverno e comecei a tomar conhecimento da bibliografia que recentementehavia se desenvolvido, principalmente naquele país, a respeito do assunto,sob o título geral de Nova Gestão Pública. O resultado foi elaborar, ainda noprimeiro semestre de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho doEstado e a emenda constitucional da reforma administrativa, tomando comobase as experiências recentes em países da OCDE, principalmente o ReinoUnido, onde se implantava a segunda grande reforma administrativa dahistória do capitalismo: depois da reforma burocrática do século passado, areforma gerencial do final deste século. As novas idéias estavam em plenaformação; surgia no Reino Unido uma nova disciplina, a New PublicManagement, que, embora influenciada por idéias neoliberais, de fato nãopodia ser confundida com as idéias da direita; muitos países social-democratas estavam na Europa envolvidos no processo de reforma e deimplantação de novas práticas administrativas. O Brasil tinha a oportunidadede participar desse movimento de reforma, e constituir-se no primeiro paísem desenvolvimento a fazê-lo. (BRESSER-PEREIRA, 2001, p. 21 -22)
Um organismo governamental, no entanto, por si só, não implanta uma
reforma de Estado e, em 1998, inspirado na experiência chilena, de integração dos
principais instrumentos do gerenciamento governamental - planejamento, orçamento
e gestão -, o governo de Fernando Henrique Cardoso passa a responsabilidade da
implementação do novo modelo gerencial ao Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão (BRESSER-PEREIRA, 1999).
Para o ex-ministro Bresser-Pereira (2001), a implementação da reforma
gerencial no Brasil ainda durará muitos anos, passará por avanços e retrocessos,
enfrentará resistências à mudança, o corporativismo dos velhos burocratas e os
interesses eleitorais dos políticos e dos capitalistas em obter benefícios do Estado.
Com o Plano Plurianual 2000/2003 - Avança Brasil, elaborado com base
em diretrizes estratégicas destinadas a consolidar a estabilidade econômica com
crescimento sustentável, foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual
as ações e os recursos do Governo são organizados de acordo com os objetivos a
serem atingidos. Como elemento central no acompanhamento, foi instituída a figura
do gerente de programa. Além disso, foi intensificado o uso da tecnologia da
28
informação para a melhoria do atendimento ao cidadão, transparência e
modernização da gestão interna com o governo eletrônico, comprasnet, receitanet, e
sistemas corporativos da gestão (MARINI, 2003, p.77).
Esta evolução do papel do Estado brasileiro, para autores como Simon
Schwartzman (1982) ou Marco Aurélio Nogueira (1996), dá se de forma sobreposta,
em que uma não rompe antes de iniciar-se a outra, e estas convivem numa estrutura
híbrida. Enquanto Schwartzman (1982) discute o conceito de neopatrimonialismo no
Brasil, acentuando que o novo se amolda ao velho, Nogueira (1996) afirma que o
racional–legal e o patrimonialista são como duas cabeças de um só corpo que se
comunicam e interpretam-se em clima de recíproca competição e hostilidade. Este
Estado híbrido origina-se com o Governo Vargas e tem seu ápice no Governo
Kubitschek (1956 – 1961), no qual, convive com a estrutura tradicional, mas cria um
sistema paralelo para implementar seu plano “Cinqüenta anos em cinco”.
Bresser-Pereira (1996) confirma a discussão desses autores, quando
ressalta que o objetivo geral da reforma administrativa de 1995 era transitar de uma
administração pública burocrática para a gerencial, mas formulando a última sobre a
primeira, aproveitando suas conquistas, os aspectos positivos que ela contém e ao
mesmo tempo eliminando o que já não serve.
Em síntese, na história do Estado brasileiro, transitou-se do Estado
oligárquico ao Estado democrático, do Estado patrimonial ao Estado gerencial, da
Sociedade senhorial para a Sociedade pós-industrial. As transições nesses três
planos, que “duraram um longo tempo na Europa, foram aqui rápidas, próprias de
um país que salta etapas, mas permanece subdesenvolvido, que se moderniza, mas
permanece atrasado.“ (BRESSER-PEREIRA, 2001, p.2).
O Plano da Gestão do Governo Lula – Gestão Pública para um Brasil de
Todos (BRASIL, 2003) dá ênfase à revitalização da Administração Pública Federal
dentro das seguintes premissas:
• estado como parte essencial da solução, voltado à redução das desigualdades e àpromoção do desenvolvimento;
• cidadão como beneficiário principal, ampliando-se a consciência cidadã;• plano é uma definição de Governo, sendo o presidente da República o seu
empreendedor máximo;• integração do Plano às demais políticas, sendo instrumento de geração de
resultados, flexível, permitindo soluções específicas para as áreas de ação;
29
• envolvimento, mobilização, incentivo e participação dos servidores e demaisagente envolvidos, troca constante de informações, capacitação e motivação;
• soluções de problemas, desde o diagnóstico abrangente, sistemático, permitindomaior racionalidade às decisões estratégicas; e
• pluralismo de instrumentos, ferramentas e metodologias, em função dos problemasidentificados no diagnóstico.
Nele, o Governo Lula constata o “atraso” do Brasil na evolução da Gestão
Pública, e argumenta que:
Os exemplos mais próximos de implementação de transformações nagestão pública na linha da reforma do Estado foram a reforma gerencialpreconizada no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o modelode gestão por resultados proposto pelo PPA 2000-2003, a implementaçãodo aparato regulatório a partir das privatizações e alguns elementos doprocesso de ajuste fiscal, notadamente a Lei de Responsabilidade Fiscal.Estes quatro conjuntos de iniciativas ocorreram, todavia, de formafragmentada: o Plano Diretor era instrumental, não estava acoplado a umaestratégia de desenvolvimento; a estratégia de desenvolvimento, o PPA,não previa um modelo de implementação robusto que levasse em conta acomplexidade dos arranjos organizacionais e a necessidade de transformá-los; e as agências reguladoras se estabeleceram desconsiderando as duasabordagens.…Amalgamar estas dimensões (finalistica, gerencial einstitucional) é o que se pretende com o Plano Gestão Pública para umBrasil para Todos. (BRASIL, 2003, p. 27-28).
Arrimado nesse objetivo, o Governo Lula institui o Programa Nacional da
Gestão Pública e Desburocratização – GESPÚBLICA (BRASIL, 2005), que tem,
conforme Artigo 1º e 2º do Decreto no 5.378 de 23/02/05, “a finalidade de contribuir
para a melhoria da qualidade dos serviços públicos prestados aos cidadãos e para o
aumento da competitividade do País.“ Por meio dele, o Governo busca formular e
implementar medidas de transformações da gestão, necessárias à “promoção dos
resultados preconizados no Plano Plurianual” assim como, à “consolidação da
administração pública profissional voltada ao interesse do cidadão e à aplicação de
instrumentos e abordagens gerenciais”, com o objetivo de:
• eliminar o deficit institucional, visando ao integral atendimento das competênciasconstitucionais do Poder Executivo Federal;
• promover a governança, aumentando a capacidade de formulação,implementação e avaliação das políticas públicas;
• promover a eficiência, por meio de melhor aproveitamento dos recursos,relativamente aos resultados da ação pública;
• assegurar a eficácia e efetividade da ação governamental, promovendo aadequação entre meios, ações, impactos e resultados; e
• promover a gestão democrática, participativa, transparente e ética.
30
Concluindo, percebe-se na história do Estado brasileiro que as demandas
de aprimoramento da gestão do Estado são complexas. Não é mais possível
resolver os problemas com aumentos de impostos e programas administrativos. Sua
incapacidade de assegurar os direitos civis e sociais básicos é marcante e a
desigualdade social e a insegurança assolam a sociedade brasileira. Percebe-se,
porém, que, apesar da existência ainda dominante da injustiça e da violência aos
direitos sociais e civis, tem havido progresso no estabelecimento de um Estado mais
justo, democrático e gerencial. A mídia, cada vez mais com acesso às informações
sobre a gestão pública, transformou-se num instrumento para difusão das boas
práticas e denúncia dos maus exemplos, e os cidadãos brasileiros, aos poucos,
conscientizam–se de que patrimônio público deve e pode ser usado para fins
públicos. O Governo opta, então por, buscar soluções nas práticas de gestão do
mercado de oferecer à sociedade um serviço público com melhor qualidade, mais
barato e melhor controlado. Daí, discute-se na próxima seção, o conceito de Gestão
Empreendedora.
2.3 Gestão Empreendedora
Gerir significa administrar, empreender significa obter resultados. Gestão
empreendedora conota gestão voltada para resultados. Este modelo da gestão
pressupõe organizações enxutas, inovadoras, em permanente evolução, voltadas às
necessidades do cliente, atuando com agilidade, dinamismo, flexibilidade,
transparência, como controle social e em parcerias. Nela, o mais importante é que,
ao desenhar políticas e programas, o Estado esteja voltado para o cidadão. Para isto
é vital o diálogo público que funciona como via de mão dupla, recebendo informação
dos compromissos que estão sendo esperados e informando sobre alocação de
recursos e desempenho destes.
O cidadão em geral quer ter boa prestação de serviço e saber o que está
sendo feito com os tributos que paga. A gestão empreendedora, focada em
resultados, pressupõe que o serviço público seja de qualidade e atenda a padrões
ótimos de eficiência (fazer certo), eficácia (fazer a coisa certa) e efetividade (fazer o
31
que tem de ser feito) no trato do gasto público. Para se verificar se o programa está
sendo implantado dentro do caminho traçado, e se o resultado da ação está sendo
atingido, é preciso que monitoramento e avaliação estejam presentes nos desenhos
das políticas e programas públicos, utilizando-se um bom sistema de informações. É
necessário saber o que está acontecendo para poder prestar contas.
A busca de experiências internacionais de sucesso da gestão pública é
uma das principais tendências da gestão pública contemporânea. Organismos
internacionais, como o Banco Mundial, a Organisation for Economic Co-operation
and Development (OECD) 5, a Canadian International Development Agency (CIDA),
entre outros, disseminam as melhores práticas e articulam o intercâmbio de
experiências institucionais e lições aprendidas visando ao aperfeiçoamento dos
modelos da gestão, tomando como referência aquelas práticas tidas como mais
avançadas. Esse processo, inicialmente utilizado no setor privado pela Xerox
Corporation, passou a ser denominado de benchmarking 6. Atualmente, é usado em
larga escala pelas organizações do setor público, notadamente desde o advento da
reforma gerencial. A aplicação deste novo conhecimento enseja mudanças nos
modelos da gestão dos países, que, por sua vez, dão azo a sinergia e
transformações nas organizações e nas comunidades em geral que passam a ser
mais reivindicativas. A utilização desses modelos, no entanto, deve ser feita com
prudência, como discute Marini (2003, p.59)
As experiências do Reino Unido, da Austrália e da Nova Zelândia, tidascomo referências neste campo, têm sido recomendadas pelos organismosinternacionais e, como conseqüência, vêm impactando as iniciativasrecentes de reforma na América Latina. Naturalmente, o bom sensorecomenda prudência neste esforço de análise comparativa –– cada caso éum caso. Assim, abrir-se para o conhecimento e o intercâmbio deexperiência é sempre saudável –– na melhor das hipóteses, permite oaprendizado com os erros cometidos ––, mas, no momento da decisãosobre a estratégia de reforma a ser adotada, cada país deve levar emconsideração suas próprias peculiaridades e os elementos de seu contextosocial, econômico e cultural.
O Reino Unido, com a ascensão de Margaret Thatcher como primeira
ministra (1979-1990), buscou uma profunda reforma no Estado, motivada pelos altos
custos e baixa eficiência na qualidade dos serviços prestados. Com foco na redução
5 Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
6 Processo de comparar-se com práticas e, experiências de sucesso utilizadas por outra instituição
32
de gastos, foi feito o enxugamento da máquina pública, com privatizações, e o
conceito value for money 7, fazer mais com menos, foi incentivado.
Na experiência da Nova Zelândia, Ruth Richardson, ministra da Fazenda
no período 1990-1993, enfatiza que “o que as pessoas querem é vivenciar as
qualidades do bom governo e da boa política” (MARINI, 2003, p.67), e a reforma do
Estado baseia-se na redução do tamanho da máquina via desregulamentação,
privatizações e modernização das funções essenciais e na adoção de “princípios
universais” como: política monetária austera, responsabilidade fiscal, flexibilidade do
mercado de trabalho, livre iniciativa e competitividade, finanças públicas
administradas com base em um balanço próprio, orçamentação baseado em
resultados, políticas sociais voltadas principalmente para aprimorar os sistemas de
educação, saúde, saneamento etc., reforma tributária de base ampla e baixas
alíquotas, reforma da previdência, mudança para um sistema da gestão de
desempenho, em que os servidores públicos são contratados como profissionais por
meio de contratos de desempenho com prazos fixos.
A Austrália, por sua vez, conseguiu encontrar o equilíbrio entre os
melhores valores tradicionais do modelo burocrático e melhores práticas do New
Public Management, com foco no cidadão, valorização do profissionalismo e
fortalecimento do setor privado. Desde os anos 1980, desencadeiam-se reformas
moderadas buscando ser uma administração mais responsável, com aumento da
eficiência e da eficácia dos serviços, com programa de controle de recursos
orçamentários e uma nova política de recursos humanos que estabeleceu novas
carreiras, criou um Serviço Executivo Superior com altos administradores e trouxe
eqüidade no acesso ao emprego público. E como acrescenta o autor:
Mas a verdadeira marca da experiência australiana foi a institucionalizaçãoda figura das agências de Ombudsmen, mais do que simples ouvidorias,que existem desde os anos 70 e que têm por objetivo aumentar o controlepolítico dos cidadãos sobre as medidas administrativas e burocracia. Apartir das reclamações, essas agências realizam pesquisas, resolvemconflitos e propõem medidas de readequação. (MARINI, 2003, p.68 -69).
Na experiência da França, o Relatório Nora, em 1967, estabeleceu
Contratos de Desempenho para governar as relações entre o Estado e as empresas
públicas dando-lhe um maior controle de suas atividades e, ao mesmo tempo,
7 Valor para o dinheiro público, dentro do conceito de fazer mais com menos
33
trazendo maior autonomia a estas. E ainda:
Duas iniciativas têm sido predominantes no contexto contemporâneo dareforma: a desconcentração, delegação de atribuições aos serviçosdesconcentrados da administração central; e a descentralização,transferência de competências e recursos a administrações locais (funçãoterritorial). A partir dos anos 90, foram instituídos os centros deresponsabilidade, os projetos de serviço, os programas de qualidade, dentroda perspectiva da orientação da gestão por resultados. (MARINI, 2003,p.71).
Nos EUA, o relatório The National Performance Review, em 1993, propôs
a redução significativa da burocratização, liberando as organizações para cumprir as
suas missões, a focalização no consumidor, a delegação de poder aos empregados
e a racionalização. Por outro lado, a lei Government Performance and Results Act
(GRPA) foi aprovada pelo Congresso em 1993, inspirada no modelo da gestão por
resultados e baseada nos princípios de integração de programas e orçamentos, com
ênfase no gerenciamento de custos e provimento de informações gerenciais para
apoio à tomada de decisão, reforma da legislação contábil/financeira e da legislação
tecnológica para a integração de custos, orçamentos e resultados.
O conceito de Estado empreendedor foi lançado de forma impactante nos
EUA por David Osborne, consultor, que participou do programa National
Performance Review do Governo Clinton e escreveu, juntamente com Ted Gaebler,
o livro Reinventando o Governo, que aborda o modo como o espírito empreendedor
pode transformar o setor público, demonstrando que se precisa mudar a forma
tradicional e burocrática como funciona o Governo.
De acordo com Osborne e Gaebler (1995), o Estado deve buscar ser:
• catalisador, promotor e coordenador, não mais de provedor direto;
• articulador de parcerias, promovendo soluções com empresas, organizações nãogovernamentais, sociedade civil e outros níveis e esferas de governo;
• garantor que os serviços públicos sejam bem prestados;
• competitivo, quebrando os monopólios, liberando forças do mercado;
• inspirado em missões que tenham a justificação social (sem ela não se podevislumbrar estratégias);
• orientado para resultados, ligado à noção de desempenho, à qualidade dosserviços, à busca de soluções;
• voltado para servir aos cidadãos-clientes, “compradores” dos serviços públicos;
• empreendedor, que ganha dinheiro com venda de serviços, em vez de só gastá-lo;
34
• descentralizador, que delega autoridade para a tomada de decisões mais próximasdo cliente, propiciando rapidez e agilidade;
• proporcionador de maior participação da sociedade nas decisões governamentais,já que a comunidade é quem mais conhece seus problemas e sabe resolvê-losmelhor do que os burocratas;
• proativo, que antecipa, previne, antes que os problemas aconteçam e não umgoverno “quebra-galho”, que busca soluções, quando os problemas acontecem; e
• orientado para o mercado, que usa mecanismos do mercado para oferecerserviços públicos.
Ainda segundo Osborne e Gaebler (1995), o Governo empreendedor
apresenta a necessidade de reduzir custos, sem ter que aumentar impostos ou
reduzir serviços. Acrescenta que, para o sucesso de uma mudança ou reforma de
governos burocráticos deve-se reescrever o “código genético do Estado”,
modificando seu “DNA”, por meio de cinco estratégias formuladas e observando
aspectos essenciais, descritas no Quadro 3.
Objetivos Básicos Aspectos Essenciais Estratégias
Core Strategy - estratégia da substância, estratégia do propósito
do sistema
Consequence Strategy - estratégia das conseqüências, utilizar
incentivos positivos e negativos, para gerar resultados
Customer Strategy - estratégia do cliente; dar prioridade total
para o cliente - cidadão
Control Strategy – estratégia do controle; deslocar o poder do
alto para a base da organização e, até a comunidade
• Priorizar as
necessidades e
exigências dos
cidadãos
• Otimizar a ação
governamental,
produzir mais a
menor custo.
• Desburocratizar
utilizando meios
eletrônicos
• Maior poder aos
funcionários para
tomada de decisões
• Soberania da
legislação;
• Poder judiciário
independente;
• Transparência de
orçamentos, compras e
contratações
• Boa auditoria
• Combate à corrupção
• Mão-de-obra treinada e
capacitada. Culture Strategy - estratégia da cultura, o redesenho de valores,
normas, hábitos, atitudes e expectativas dos servidores
Quadro 3 - Objetivos, Aspectos e Estratégias para Mudança de Estado Fonte: Osborne, Gaebler (1995).
Para os autores é possível promover uma série de inovações, sem a
utilização dessas cinco estratégias, mas não se conseguiria criar força de mudança
ou capacidade de transformação para uma melhoria continua, efetiva e auto-
sustentável.
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Osborne e Gaebler (1995) separam as áreas de formulação de políticas
públicas - a grande direção estratégica - das áreas de execução. Para eles é preciso
dissociar o “dirigir” do “fazer” e o papel do governo seria “navegar”; prestar serviço é
remar, e o governo não é um bom remador. Portanto, ao governo cabe dar o rumo à
sociedade, definir a política a ser seguida, regular as instituições econômicas e
sociais, mobilizando o enorme poder do processo empreendedor e a força do livre
mercado, incorporando novas tecnologias empresariais ao serviço público para
produzir mais serviços com menores recursos dos contribuintes.
Para Machado (2001, p. 11-12), a essência do governo empreendedor é
Conseguir implementar mudanças com eficiência, eficácia e efetividade. Omodelo da era industrial, que funcionou bem durante muitas décadas, comotodos sabemos, já não funciona mais. Teve, certamente, grande papelempregador, gerou estabilidade, segurança e conseguiu muitas realizações.Entretanto, o mal desse modelo, segundo Osborne, é que os governosforam se fechando em si mesmos, tornaram-se ineficazes, maiscorporativos, se afastaram das demandas dos cidadãos e acabaramficando, no mundo inteiro, como uma entidade à parte, o que acabougerando no cidadão a sensação do “eu aqui, o governo lá”. O cidadão nãotem clareza sobre o que é a coisa pública, não entende a noção depatrimônio público, nem sente que o governo defende o bem público.
Catelli e Santos (2001, p.10), consideram que a eficácia da gestão pública
depende principalmente de:
• gestores competentes e bem intencionados;
• modelo da gestão que aproveite todo o potencial dos gestores;
• sistema da gestão que otimize os esforços do Governo e da Sociedade em seusdiferentes níveis, grupos e segmentos;
• sistema de informações e de comunicações que possibilite o entendimento entreGoverno e Sociedade e a avaliação de resultados, proporcionando a tomada dedecisões transparentes; e
• sistema de controles internos que assegure a legitimidade de todas as ações dosgestores, sem prejuízo de sua eficácia.
Um desafio dentro da visão de Estado empreendedor é o conceito de
cliente-cidadão. Poucas pessoas dentro do setor público falam a palavra cliente e
muitos gestores nem sabem quem são seus clientes e, se sabem, não o tratam
cortesmente. Apesar de a qualidade total haver chegado ao balcão público, os
servidores ainda são mal treinados e rudes.
Para Valente (2001, p.83-84), é preciso fazer-se uma distinção entre os
36
clientes do setor público, principalmente no que se refere à idéia da busca da
satisfação do cliente:Nem todo serviço público pode ser orientado no sentido de ser a garantia dasatisfação do cliente. Um departamento de polícia, o Ministério Público, umaagência reguladora, o Fisco, uma agência de meio ambiente, nenhum delesestá preocupado com a satisfação do cliente. Muito pelo contrário, queremimpor obrigações e até perdas materiais. Um detento não vê com bonsolhos a ação do Estado via polícia e justiça, um contribuinte autuado pelofisco não vê com satisfação a multa que lhe é aplicada, diante das leis emultas do Meio Ambiente, o poluidor e o predador da natureza também nãoficam satisfeitos. É importante então que se faça a diferença do clienteindividual e o cliente que representa a sociedade como um todo, que é paraquem o governo deve manter a segurança, a ordem, a arrecadação deimpostos num nível razoável etc.. Essa distinção é fundamental
É importante ressaltar que o Governo é uma instituição com
especificidades bem diferentes das empresas, e a gestão pública não se confunde
com a gestão privada. Os empresários são movidos pelo lucro, buscam inovar,
capacitar as pessoas para fazerem mais rápido e melhor, repetem as práticas bem-
sucedidas e estão sempre atentos aos seus resultados, pois sabem que, do
contrário, poderão ir à falência e seus administradores obrigados a dar satisfações
aos seus acionistas.
No setor público, por outro lado, o gestor muda de quatro em quatro anos
e sua motivação muitas vezes não é o bem-estar social, mas sua reeleição. Os seus
fracassos não são cobrados, pois a quem os administradores públicos dariam
satisfação de suas falhas ou de não alcançar seus objetivos?
No âmbito temático, a observação seguinte do autor é pertinente:
Diz-se que falar em lucro no serviço público dá arrepio, fere o que há demais sagrado no setor público, entretanto, falar em desperdício não dáarrepio nem fere. O Governo Empreendedor precisa gerar receita paraatender despesas. O país está numa crise fiscal e isso decorre do fato de areceita tributária vir caindo e os gastos públicos virem aumentando, o quegera o déficit público. Como não se admite mais aumentar impostos e oGoverno é cobrado a prestar mais e mais serviços é necessária a busca deoutras soluções. (VALENTE, 2001, p.86).
Drucker (1991, p.52) discute, entretanto, que “existem algumas coisas
que o governo, por sua própria essência, é incapaz de fazer”, visto que a maioria
dos programas governamentais, de países democráticos ou comunistas, desde
1945, não chegam a obter resultados esperados, ou são simplesmente desastrosos,
porquanto, em relação ao papel do Estado,
37
Não estamos diante de um ‘desaparecimento do estado’. Pelo contrário,precisamos de um Governo forte, vigoroso e muito ativo. Mas enfrentamos aescolha entre o Governo extenso e impotente e o Governo que é forte,porém se limita a decidir e a dirigir, deixando o ‘fazer’ para outrem.Precisamos de um Governo que pode e sabe governar. Isto é, não umgoverno que ‘faz’, não um Governo que ‘administra’, mas um Governo quegoverna. (DRUCKER, 1991, p.50).
Por outro lado, as demandas sociais por serviços públicos estão
aumentando, novas necessidades surgem levando a insatisfações, no entanto, os
cidadãos continuam não se posicionando como clientes da Administração Pública,
pouco conscientes ou indiferentes acerca de que seus tributos são os que financiam
aquelas atividades e que eles devem exercer também o papel de cobrar para que
elas sejam voltadas para suas necessidades.
No Brasil, a cobrança do cidadão ao Estado é pouca e, quando existe,
não é tão incisiva e forte quanto para as empresas privadas. Embora se perceba que
a população começa a cobrar mais do que propostas ideológicas nas campanhas
políticas, se esquecem de acompanhar e controlar os gestores eleitos, ou seja,
focam-se no input e não no output, nas entradas e não nas saídas ou resultados que
realmente impactam suas vidas.
O Governo empreendedor, por sua vez, busca dar responsabilidade ao
cidadão e visa a atendê-los como clientes e não aos interesses da burocracia.
Nessa proposta o Estado não pretende controlar a economia ou possuir empresas,
mas sim estimular a ação e a parceria da sociedade sendo catalisador e tendo uma
atitude de controle orientado por missões, metas e objetivos. Ao visar a resultados
que melhor respondam às demandas dos cidadãos como clientes, a gestão pública
necessita avaliações contínuas da sociedade para ajustar suas estratégias, planos e
ações (OSBORNE e GAEBLER, 1995).
Outro ponto importante de mencionar dentro do conceito de Governo
empreendedor é a importância da avaliação de desempenho de programas que vêm
sendo aperfeiçoada em vários países como mecanismo de maior efetividade da
gestão pública. Estes sistemas de avaliação, entretanto, utilizam-se de critérios
físicos e qualitativos dos benefícios e metas das políticas públicas que incorporam
uma inevitável dose de subjetivismo. Como evidenciam Catelli e Santos (2001, p.4):
38
Na avaliação das organizações públicas, é usual que resultados sejamdefinidos por indicadores físicos ou qualitativos. Tais critérios, entretanto,não são isentos de dificuldades. Tais valores, por exemplo, KW/h emortalidade infantil, são muitas vezes de natureza diversa e de difícilcomparação. A aplicação de pesos e ponderações para se apurarem notase ratings deixa largo espaço para arbitrariedades e pressões políticas.Merece um rating maior uma atividade que se destacou na geração debenefícios, mas necessitou de enormes subsídios? É bom ou maudesempenho atender 5.000 famílias carentes a um custo de R$ 50.000,00?
Para solucionar o viés da dificuldade dos métodos de mensuração em
ultrapassar os índices físicos e qualitativos para obter a expressão monetária de um
benefício proporcionado pela atuação pública, os autores propõem a aplicação do
conceito econômico de custo de oportunidade e mensuram a criação do valor na
gestão pública, de uma entidade governamental, do Governo como um todo e o
valor agregado percebido pela sociedade, ou seja, o seu resultado econômico. Este
constitui a mais abrangente expressão e medida da eficácia da moderna gestão
pública com foco em resultados, própria do modelo de Governo empreendedor. Para
isto utiliza-se do Sistema de Gestão Econômica – GECON, que significa
administração baseada em resultados e constitui-se de um modelo da gestão e um
sistema de informações gerenciais que possibilita a tomada de decisões com base
em critérios e princípios de eficácia econômica (CATELLI, 1999, p. 31).
Conclui-se que o Governo empreendedor trouxe uma atitude mais
arrojada para a gestão pública, onde os países buscam redimensionar suas ações,
reinventar suas instituições e re-assinar suas interações com a sociedade, de modo
a refletir o esforço contínuo de aperfeiçoamento, diálogo e incremento na eficácia da
gestão, assim como a avaliação e a legitimação contínua das políticas públicas.
Dentro desse processo, discute-se na próxima seção, o conceito da Gestão por
Resultados, que faz parte da reforma do setor público.
2.4 Gestão por Resultados
Durante os anos de 1980, o Estado moderno enfrentou muitos e
complexos desafios de gerenciamento, como orçamentos deficitários, aumento de
impostos, competitividade internacional, críticas do público à gestão governamental
e dificuldade de atender a clientes cada vez mais exigentes.
39
São controversos os muitos debates quanto à eficiência operacional da
gestão publica. E não é para menos, já que a qualidade dos serviços prestados
fundamentalmente não atende ao cidadão – cliente, mais exigente e cônscio de seus
direitos. Este, por um lado, tem cada vez mais acesso ao conhecimento e às
informações sobre a gestão pública, e, de outra parte, a mídia vêm difundindo as
boas práticas e denunciando os maus exemplos.
Aucoin (1995), Bourgault (2005), Finnegan (2000), Gow (2004), Heeks
(1998), Kettl (2000), Osborne e Gaebler (1995), Schalock (2003) e Ulrich (1999) são
alguns dos vários autores cujas obras estão como referência no site (página na
internet) do Governo canadense e que discutem os temas da gestão por resultados,
prestação de contas, responsabilidade, controladoria e governança, voltados para a
busca de aperfeiçoamento da Administração Pública.
Result-Based Management (RBM) ou Gestão por Resultados (GPR),
segundo Aucoin (1995), veio como resposta a estas questões mediante implantação
de uma nova prática da gestão pública que foca na maior eficiência e eficácia do uso
do recurso público e a maior responsabilização dos gestores públicos nas
prestações de contas do uso dos recursos públicos.
Esse novo modelo gerencial seguido, em diversas graduações, por muitos
países, busca gradualmente romper com as barreiras corporativas e paradigmas
para a criação de uma cultura de desempenho de excelência em todos os níveis da
administração do Estado. Com os limitados recursos públicos disponíveis, os
governos buscam mecanismos ou modelos da gestão por resultados, com o objetivo
de otimização no atendimento das necessidades dos cidadãos. Para tanto, aprende-
se com as experiências internacionais de sucesso e aperfeiçoam-se desenhos,
dando sustentabilidade ao ato de administrar com base em resultados,
independentemente de mudanças dos gestores de alto escalão ou quadro político.
Para Bourgault (2005), o objetivo maior da GPR é aumentar eficiência e
efetividade do gasto dos recursos públicos. Sua característica mais distintiva é que
toda ação é determinada pelos resultados a serem atingidos em vez dos recursos
disponíveis, os processos ou as atividades e pela identificação e cumprimento de
metas específicas medidas por indicadores definidos qualitativa e quantitativamente.
40
Apesar de o Governo australiano ter adotado GPR no inicio dos anos
1980, ele só ficou tema importante para o setor público nos anos 1990, quando
vários países da Organization for Economic Cooperation Development - OECD,
tentando demonstrar value for money ou fazer mais com menos, mudaram seu foco
de entradas, atividades e produtos para resultados. Cresceu, então, o interesse em
indicadores de performance para medir a eficiência e efetividade do serviço público.
Conforme Ulrich (1999), GPR implica a dinâmica de continua
aprendizagem, individual e organizacional. Significa examinar as opções e decidir
com base nas lições aprendidas e no uso de benchmarking, isto é, no que funciona
bem. Envolve também bom planejamento estratégico, decidindo sobre o melhor
caminho para atingir os resultados com os recursos disponíveis, melhorando os
programas, procedimentos e serviços, sendo responsável e prestando contas aos
cidadãos, ao parlamento e aos parceiros.
Para Meier (2003, p. 6), GPR é uma estratégia de gerenciamento que
visa a importantes mudanças no jeito que as organizações operam, com melhoria de
performance e tendo resultados como o principal foco.
A Agência Canadense para o Desenvolvimento Internacional - CIDA
(2000, p. 7) define como “uma abordagem de gestão participativa, baseada em
trabalho de equipe que enfatiza resultados de desenvolvimento em planejamento,
aprendizagem e preparação de relatórios.”
Segundo a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico - OECD (2002), GPR é a estratégia da gestão que foca no desempenho
e alcance de produtos, efeitos e impacto. Já no seu Relatório Anual de 1999, o
Banco Mundial define:
GPR é ao mesmo tempo um sistema de gerência e um sistema de reportarperformance, que julga uma operação por seus resultados ou impactos, nãopor entradas ou por saídas. O efeito desta abordagem é ligar oplanejamento do orçamento com planejamento estratégico das políticas -movendo a instituição de um foco interno de gerência para uma orientaçãoexterna, centrada na realização de resultados. GPR enfatiza a efetividade ea accountability8 do desenvolvimento e suporta a presente mudança dacultura do banco para uma transparência maior, participação, e resultados.
8 É a obrigação de demonstrar que o trabalho foi cumprido dentro das normas acordadas ou de declarar de maneira precisa e
imparcial os resultados obtidos em comparação com o planejado. (OECD, 2002)
41
Gestão por Resultados, portanto, não é uma rotina de trabalho, mas “um
movimento contínuo de construção de uma cultura de Governo onde o que importa
não é o que se faz, mas o que se consegue alcançar.” (ALCÂNTARA, 2006, p. 5).
Para Holanda e Rosa (2004 p. 6 -7),
GPR é um modelo em que o setor público passa a adotar uma posturaempreendedora, voltada para o cidadão como cliente e buscando padrõesótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com ética e transparência. Éuma gestão que busca reduzir custos para a sociedade e compromete oEstado com a satisfação dos cidadãos. É um modelo em que o Governo éum meio e não um fim em si mesmo. Neste modelo, o poder público precisadialogar continuamente com a sociedade e utilizar intensamente osprocedimentos de monitoramento e avaliação, inclusive sob o ponto de vistado cidadão como cliente principal. … É um modelo que se diferencia dagestão pública tradicional, que é mais voltada para o controle interno e paraa conformidade dos custos orçados, onde a burocracia é um fim em simesma e o governo é lento e ineficiente.
Conforme Holanda e Rosa (2004, p.7), o novo modelo é proposto
atentando para uma visão mais abrangente e sistêmica do papel do Governo, dando
ênfase ao objetivo final da ação governamental, ou seja, nos impactos e benefícios
desejados sobre a vida da população e não mais nos aspectos burocráticos e
operacionais da gestão de tradicional, que condicionava os produtos entregues e
fazia do Governo um fim em si mesmo, conforme exemplificado na figura 1.
Figura 1 - Fluxogramas de Gestão Pública Tradicional e de ResultadosFonte: Holanda; Rosa (2004, p.7-8)
Portanto, fornece os princípios de melhor governança, com transparência,
accountability e foco em resultados, assim como a estrutura e as ferramentas
gerenciais para o planejamento estratégico, análise de riscos, monitoramento da
performance e avaliação. Estes conceitos foram difundidos nas conferências das
Nações Unidas, buscando definir prioridades e metas, para o novo milênio, para os
42
países em desenvolvimento, como educação, criança, meio ambiente, direitos
humanos, desenvolvimento social e mulheres. Com a crescente evolução de
sistemas de informação integrado, internet e maior acesso a informações, este
modelo pode ser viabilizado.
De acordo com Rosa et al (2006, p.37-53), esse modelo é aquele em que
o “Governo é um meio e não um fim em si mesmo” e que:
• adota uma atitude empreendedora, proativa;• define de forma clara e objetiva o problema de desenvolvimento a ser tratado;• identifica as necessidades dos beneficiários dos programas e projetos;• define os resultados esperados de modo realista, com análises adequadas;• focaliza nos resultados de seus programas, projetos e atividades;• produz resultados para a sociedade que atendam às demandas dos cidadãos;• prioriza o atendimento ao cidadão como cliente;• melhora o padrão de atendimento ao público;• adota o controle por objetivos, sem negligenciar a qualidade dos processos;• toma iniciativas e tem autonomia gerencial;• busca padrões ótimos de eficiência, eficácia e efetividade;• gerencia recursos públicos com responsabilidade fiscal, ética e transparência;• aperfeiçoa os mecanismos e critérios de alocação e controle de recursos;• da autonomia e responsabilidades aos gestores;• monitora o progresso, usando indicadores de desempenho apropriados;• identifica e gerencia os riscos;• aumenta o conhecimento mediante as lições aprendidas;• incorpora o aprendizado ao processo de tomada de decisão;• aprimora permanentemente os seus processos;• elabora relatórios sobre os resultados e os recursos utilizados;• cria eficientes mecanismos de informação gerencial;• reduz custos e o tempo dos processos;• realiza a mensuração dos resultados;• utiliza intensamente os procedimentos de monitoramento e avaliação; e• dialoga continuamente com a sociedade.
Conforme a Agência Canadense para o Desenvolvimento Internacional -
CIDA (2000, p.15), anteriormente, costumava-se fazer confusão entre atividades e
produtos. Atividades, porém, são ações que devem ser levadas a cabo no escopo do
projeto. Produtos são os resultados de curto prazo oriundos das atividades
concluídas. As atividades devem ser determinadas com base nos resultados que se
deseja obter a curto, médio e longo prazo. “É importante que o projeto não seja
dirigido por atividades, mas sim por resultados.” (CIDA, 2000, p.16)
43
Os termos utilizados na GPR têm conceitos específicos e a OECD (2002)
os sintetizou numa lista e os publicou para clarificar, refinar e homogeneizar a
linguagem e melhorar o entendimento e o diálogo entre todos os organismos
mundiais. Abaixo transcrevem-se alguns destes conceitos:
• entradas (input) - insumos ou recursos financeiros, humanos e material utilizadopara o desenvolvimento da atividade;
• atividade: ação efetuada ou trabalho feito que mobiliza os recursos para produzirum especifico produto;
• saídas (output) - produto ou serviço que resulta de uma atividade; pode incluirmudanças resultantes de atividades relevantes para o alcance de outcomes. É umresultado de curto prazo;
• conseqüência (outcome) - efeito previsto de curto ou médio prazo de umaatividade do produto ou serviço. é um resultado de médio prazo;
• impacto - efeito ou resultado de longo prazo, positivo ou negativo, primário ousecundário, produzido por atividade direta ou indiretamente, pretendida ou não; e
• resultados - produto, efeito ou impacto, pretendido ou não, positivo ou negativo, deuma atividade. Refletem uma modificação ou transformação esperada, que sepode descrever ou medir, derivada de uma relação de causa e efeito.
Meier (2003, p. 6) esclarece que, enquanto a OECD define “resultados”
como output, outcome ou impact de uma atividade, GPR é geralmente considerada
como orientada para outcomes. E, para o autor, GPR consiste em gerir com o foco
numa modificação que envolve a aprendizagem na prática e o ajuste das estratégias
e atividades do projeto para melhor alcançar os resultados previstos.
Baseado nas definições da OECD (2002), pode-se concluir que os inputs
são necessários para a realização de atividades de forma a produzir produtos
(outputs) que, por sua vez, ensejam efeito de médio prazo (outcomes) que levam a
impactos ou resultados de longo prazo. Este encadeamento de eventos é chamando
de cadeia de resultados (Quadro 4), uma seqüência causal para estimular o alcance
de um objetivo desejado, iniciando-se com os insumos, passando pelas atividades e
produtos, culminando com o efeito de médio prazo (outcomes), impactos de longo
prazo e a retroalimentação (feed back) (MEIER, 2003, p. 7).
44
Cadeia de ResultadosCOMO O QUE QUAIS POR QUE
deveria ser implementado? produzir? os resultados esperados? deveria fazer?
Entradas Atividades Produtos
Resultados de
Curto Prazo
Resultados de
Médio Prazo
Impactos de
Longo Prazo
Quadro 4 - Cadeia de ResultadosFonte: Meier (2003, p. 7) – Traduzido pela Autora.
Para Meier (2003, p. 7-9), os princípios básicos para implementação de
GPR no Setor Público são:
• parcerias de stakeholders9 envolvidos nas atividades;
• accountability pelo desenvolvimento de resultados;
• aprendizagem organizacional, canalizando informações para melhora dasdecisões, com continuo monitoramento da performance, avaliação e auditoria;
• transparência, clareza de propósitos, metodologias e discussão de performancedas lições aprendidas e ajustes necessários;
• simplicidade, que é o centro de uma implementação de GPR com sucesso,mantendo poucos resultados e indicadores para continuo; e
• flexibilidade e aplicação interativa para fazer face a diferentes circunstâncias esituações.
O processo de determinação e metodologia de seleção dos resultados
dentro dessa abordagem deve ser o mais participativo possível. Essa participação
deve ser larga e contar com a contribuição de todas as principais partes
interessadas, tendo um nível amplo e eficaz de comunicação entre elas, para uma
determinação correta dos resultados esperados. Esses últimos serão influenciados,
portanto, pelo contexto socioeconômico, pela participação e capacidade das partes
interessadas e recursos disponíveis (CIDA, 2000, p.18).
Para a Agência Canadense para o Desenvolvimento Internacional - CIDA
(2000), a chave de seu sucesso é envolver os stakeholders por todo o ciclo,
definindo expectativas realísticas, monitorando o progresso, informando a
performance e integrando as lições aprendidas às decisões gerenciais, já que
A experiência demonstra que a participação melhora a qualidade, eficácia esustentabilidade de ações de desenvolvimento. Na gestão por resultados écrítico a garantia de que as ações de desenvolvimento reflitam asnecessidades, prioridades e visão das partes interessadas envolvidas noprojeto. (CIDA, 2000, p.7)
9 Grupos de agentes afetados por terem interesse no projeto ou instituição
45
Por outro lado, é fundamental que as pessoas, organizações, programas
ou projetos sejam capazes de avaliar se seus esforços estão ou não alcançando os
resultados previstos. Para isto, é necessária a determinação de indicadores que
ajudarão a medir se os resultados estão ou não sendo alcançados. O dado de base
de referência é o ponto inicial com base na qual se pode medir as mudanças.
Segundo CIDA (2000, p.12-32), a seleção de resultados e indicadores
não é exata, devendo-se levar em consideração:
• abrangência dos grupos afetados ou beneficiados pelos resultados,
• grau de risco de execução e a duração do programa/projeto;
• formação de consenso para se chegar a resultados e indicadores comuns;
• compreensão do contexto socioeconômico, político, de gênero e cultural;
• base de dados de referência, que é a linha base a partir da qual se medem asmudanças ou o progresso em relação a essa linha divisória;
• equilíbrio entre os indicadores quantitativos e qualitativos para garantir a validadedas conclusões; e
• determinação de onde serão coletadas as informações (fonte) e como serão estascoletadas (métodos de coleta de dados).
O indicador é um parâmetro, número, fato, opinião, medida ou percepção
que ajuda a medir o progresso com vistas à consecução dos resultados, no plano de
produtos, efeitos e impacto. Portanto, o indicador deve estar diretamente relacionado
aos resultados e pode ser quantitativo, ou qualitativo - julgamento ou percepção das
pessoas sobre uma determinada situação ou assunto - e sua importância se dá na
medida em que (CIDA, 2000, p.28)
• proporciona condições para planejamento e execução eficaz do programa;
• ajuda a melhorar o desempenho do projeto e o impacto de desenvolvimento;
• avalia a qualidade e mede níveis de realização dos programas e projetos; e
• fornece informações para a alocação de recursos e tomada de decisões.
Para planejar-se sistematicamente a coleta de informações relevantes
para o monitoramento e a preparação de relatórios, utiliza-se uma planilha de
acompanhamento da consecução dos resultados, conforme Quadro 5, que contém
os resultados a serem alcançados a curto, médio e longo prazo; os indicadores que
ajudam a medir o progresso em direção à consecução dos resultados; as fontes de
informações onde os dados são obtidos; os métodos e técnicas de coleta de dados
46
que serão utilizados para medir os resultados - questionários, atestados, grupos de
discussão etc.; a freqüência com que a informação será coletada; e a
responsabilidade pelo trabalho e pela coleta das informações.
Quadro 5 - Estrutura de Monitoramento de Desempenho Fonte: CIDA (2000, p.32)
Para Holanda e Rosa (2004), o arcabouço lógico do Modelo Cearense de
GPR, sintetizado na figura 2, passa pelas etapas de planejamento, implementação,
monitoramento e avaliação, iniciando com a identificação do problema, definindo
metas, insumos, atividades, produtos e selecionando os resultados e impactos que
se quer alcançar, produzindo eficiência, eficácia e efetividade em todo o processo.
Figura 2 - Síntese do Marco Lógico de GPRFonte: Holanda; Rosa (2004, p. 16). Adaptado.
No capítulo seguinte, apresenta-se a metodologia utilizada na pesquisa.
47
3 METODOLOGIA DA PESQUISA
A ciência se desenvolveu, inicialmente, pelo grande desejo do homem de
conhecer e entender os fenômenos, e se desenvolveu pela necessidade de ter-se
um método de conhecimento mais controlado, “seguro”, e "digno de confiança.”
Portanto, o objetivo final da ciência é “a tentativa sistemática de expressar em
pensamento as estruturas e modos de agir das coisas que existem e agem
independente do pensamento”. (BHASKAR, 1975, p.250 apud MAY, 2004, p. 47).
Kerlinger (1980, p.327-334) discute sobre a influência da pesquisa
cientifica na prática e conclui que o resultado das pesquisas fornece apoio às
decisões e resoluções de problemas e a fonte mais importante da influência sobre a
prática é a teoria. Para May (2004. p. 47), a pesquisa funciona, então, para produzir
evidências empíricas a fim de testar ou refutar teorias.
Metodologia é um termo que significa maneiras diferente de fazer as
coisas ou, conforme definição do dicionário Houaiss e Villar (2004 p.494) é “um
conjunto de métodos, princípios e regras empregados por uma atividade ou
disciplina.” Para Kerlinger (1980, p.335-336), a metodologia inclui maneiras de
formular problemas e hipóteses, métodos de observação e coleta de dados,
mensuração de variáveis e técnicas de análise de dados. Para Fachin (2001, p.27),
a pesquisa cientifica deve ser desenvolvida sob procedimentos metodológicos
associado às ações de conhecer, agir e fazer, de modo que a compreensão de um
fenômeno aconteça de forma adequada, coerente e válida.
Considerando os aspectos ressaltados pelos autores aqui referenciados,
o objetivo deste capítulo é apresentar as características do processo metodológico
utilizado para a realização da pesquisa relatada nesta dissertação, Nesse sentido,
passa-se nas seções seguintes à caracterização da pesquisa, em termos de
natureza, objetivo e abordagem, o delineamento das suas fases, informações sobre
a coleta, forma de aplicação e tratamento dos mesmos.
48
3.1 Caracterização da Pesquisa
Para caracterizar a pesquisa, utiliza-se a estrutura classificatória de
Beuren (2004) quanto à sua natureza - qualitativa ou quantitativa; quanto ao objetivo
- exploratória, descritiva ou explicativa; e por ultimo, quanto aos procedimentos ou
forma de condução da pesquisa e obtenção dos dados - estudo de caso,
levantamento ou survey, pesquisa bibliográfica, experimental, documental ou
participante.
Quanto à natureza, dentro do conceito de Richardson (1999, p.70-79), o
método quantitativo “utiliza-se do emprego de quantificação” tanto na coleta como no
tratamento dos dados por meio de técnicas estatísticas, enquanto o qualitativo “não
emprega um instrumental estatístico, como base do processo de análise de um
problema.” O desenvolvimento da pesquisa, portanto, ocorre pela abordagem do
método qualitativo, já que este está adequado ao propósito do estudo em questão e
“justifica-se, (o método qualitativo) sobretudo por ser uma forma adequada para
entender a natureza de um fenômeno social”. (RICHARDSON, 1999, p.79)
Quanto ao objetivo, no âmbito conceitual de Trivinos (1987, p.109-114),
os estudos se classificam como: exploratórios, que permitem ao pesquisador
aumentar seu conhecimento sobre determinado problema; descritivo, que descreve,
identifica, relata, compara os fatos ou fenômenos de determinada realidade;
experimentais que consistem em experimentações que modificam as condições
determinantes de um fato ou fenômeno e observam-se e interpretam-se as
mudanças ocorridas. Sob este enfoque, o estudo desenvolvido nesta dissertação é
descritivo, porquanto se buscou uma série de informações sobre GPR, para se
entender o fenômeno ou a realidade do caso do Estado do Ceará.
Quanto à forma de condução e obtenção dos dados, classifica-se como
pesquisa bibliográfica, documental e estudo de caso, já que, para procurar
responder à questão expressa no projeto, iniciou-se com uma revisão bibliográfica
das teorias e conceitos do tema Gestão por Resultados, pois, conforme Trivinos
(1987, p.99), “a revisão da literatura permite familiarizar-se, em profundidade, com o
assunto que interessa”. Realizou-se também uma pesquisa documental do modelo
49
de GPR de referência do Canadá e do modelo do Ceará. Por fim a pesquisa foi
classificada como estudo de caso, visto que se trata da experiência do Estado do
Ceará. Segundo Yin (2001, p.19), utiliza-se o estudo de caso em muitas situações,
entre elas, pesquisa em Administração Pública e, nesse sentido, é uma estratégia ou
uma forma de fazer pesquisa empírica que investiga fenômenos contemporâneos
em um contexto de vida real; e ainda, a essência ou tendência deste é tentar
esclarecer decisões, ou seja: “o motivo pelo qual foram tomadas, como foram
implementadas e com quais resultados. “(YIN, 2001, p. 31).
3.2 Delineamento das Fases
Após a caracterização da pesquisa e com base nos objetivos aqui
traçados, elaborou-se um plano de ação cujas fases estão delineadas a seguir.
a) Estudo exploratório do referencial teórico.b) Revisão bibliográfica do referencial teórico.c) Coleta de dados.d) Tabulação dos dados.e) Análise dos resultados.
As fases a e b nortearam a discussão dos temas inclusos na pesquisa e
resultaram no capítulo 2. As próximas seções apresentarão a metodologia das fases
c, d e e, que foram utilizadas para a elaboração dos capítulos de 4 a 7.
3.3 Coleta dos Dados
Considerando os objetivos deste estudo, escolheu-se a estratégia de
estudo de caso para a coleta de evidências. Conforme Yin (2001, p. 105), a coleta
de dados para estudos de caso pode se basear em várias fontes de evidências “mas
que convergem em relação ao mesmo conjunto de fatos ou descobertas”.
Foram coletados, então, vários tipos de dados e informações em campo,
tanto documental como impressões de pessoas envolvidas, sobre o modelo de GPR,
50
no caso do Estado do Ceará como no caso do Canadá, de modo a entender a
dinâmica desses no contexto em que ocorrem e “captar o fenômeno em estudo a
partir das perspectivas das pessoas nele envolvidas, considerando todos os pontos
de vista relevantes.” (GODOY, 1995, p.21).
Nas lições de Yin (2001, p.105), as fontes importantes de coleta
de evidências são seis: documentação, registro em arquivos, entrevistas,
observação direta, observação participativa e artefatos físicos. Portanto, foram
utilizados utilizamos as seguintes fontes de coleta de dados:
a) documentação do Governo cearense;b) registros em arquivo do Governo cearense;c) observação participativa no Governo cearense.d) entrevistas com gestores setoriais do Governo cearense;e) documentação do Governo canadense;f) entrevistas com servidores de órgãos canadenses; eg) observação direta no Governo canadense;
As primeiras fontes de informações foram os documentos e registros em
arquivos disponíveis para acesso no Governo do Estado do Ceará. Em adição, como
participante do grupo dos gestores do Governo cearense e colaboradora do Instituto
de Pesquisa e Estratégias Econômicas do Estado do Ceará, responsável pelo
suporte na áreas de planejamento e na elaboração do Relatório de Desempenho
Anual do Instituto, dentro dos critérios de GPR, pôde-se realizar uma observação
participativa, do modelo implantado no Governo Cearense. Esta fonte de evidência é
aquela em que o observador não é apenas um espectador do fato que está sendo
estudado, mas “ele se coloca na posição e ao nível dos outros elementos humanos
que compõem o fenômeno observado.“ (RICHARDSON, 1999, p.261).
Fontes ricas de dados, também, foram as entrevistas com os gestores
das instituições do Governo do Estado do Ceará. Foram estabelecidas como
universo da pesquisa de campo as 28 entidades, constituídas de 23 secretarias e 5
instituições a elas vinculadas. Dentre essas, a amostra representativa, para a
realização da pesquisa sobre a implantação de GPR, ficou definida como aqueles
gestores públicos diretamente envolvidos no processo, ou seja, os coordenadores
de planejamento das secretarias de Governo, que foram expostos ao treinamento
sobre GPR, por parte do grupo do IPECE/SEPLAN, e seriam os que iriam divulgar e
implantar, em suas secretarias, os conceitos recebidos; os responsáveis pelo
treinamento de GPR, que, no caso, tinham o conhecimento teórico do assunto e a
51
incumbência de repassá-lo aos gestores do Estado e, finalmente, os responsáveis
pela feitura do modelo, que eram os agentes de mudança de todo o processo.
A escolha desse grupo foi proposital e justifica-se pelo fato de essas
pessoas serem aquelas com o maior conhecimento do assunto e serem, em última
instância, os multiplicadores dos conceitos de GPR e responsáveis pela efetiva
implantação do novo modelo da gestão no Estado. É reconhecido o fato de que a
seleção dessa amostra, aparentemente, embutiu um risco, visto que os gestores
públicos não necessariamente teriam interesse em dar respostas realistas, já que
elas faziam parte do processo, e havia a possibilidade de não admitirem a existência
de falhas. Concluiu-se, no entanto, que este era o grupo mais viável de pesquisa,
visto que a implantação do modelo de GPR no Ceará estava em seus primórdios e
sabia-se, por observação direta, que, no momento, outros grupos-alvo, como os
servidores em geral ou o cliente, no caso o cidadão cearense, não poderiam ainda
contribuir efetivamente, a respeito do assunto.
Foram, então, mantidos entrevistas por meio de contatos telefônicos com
representantes desses 28 órgãos para obter informações sobre suas atividades
dentro do modelo cearense de GPR, verificando-se, portanto, a possibilidade de
receber mais informações detalhadas sobre alguns tópicos, sob a forma de um
questionário enviado eletronicamente.
As questões do quadro 6 foram estruturadas de forma aberta, visando
obter, dentro da visão dos usuários de GPR, os elementos básicos do modelo do
Ceará, ou seja, sua caracterização, participação, mudanças ocorridas, benefícios,
envolvimento dos gestores / servidores e limitações percebidas.
Questionário sobre o Modelo da Gestão Por Resultados implantado no Governo do Estado do Ceará1 Como o senhor / senhora identifica e caracteriza o modelo de Gestão por Resultados do Ceará?
2 Qual a sua participação ou contribuição para a implantação do modelo de GPR no Ceará?
3 Em sua opinião, quais os principais desafios enfrentados para implantação do GPR no Ceará?
4 O que o modelo de GPR modificou na gestão do seu órgão? E no Estado do Ceará?
5 Quais os principais benefícios deste modelo para o seu órgão? E no Estado do Ceará?
6 Em sua opinião, a implantação do modelo de GPR segue um padrão de consistência que se propagava / esperava?
7 Em sua opinião, qual o envolvimento dos gestores públicos atuais com o modelo de GPR?
8 Em sua opinião, qual o conhecimento dos servidores estaduais sobre o modelo de GPR?
9 O que você modificaria ou acrescentaria ao modelo de GPR em implantação?
10 Outros comentários ou sugestões sobre o modelo de GPR?
Quadro 6 - Questionário de entrevista com os gestores públicos cearensesFonte: Elaboração própria
52
Como resultado desses contatos, observou-se dificuldade no
fornecimento das informações por parte dos gestores. A razão desse
comportamento se deu basicamente em decorrência de três fatores informados
pelos gestores: falta de tempo ou disponibilidade para responder ao questionário,
não se achava apto a fornecer as informações e ou se encontrava ausente / férias.
Dos questionários enviados a todos os coordenadores de planejamento,
responsáveis pelo treinamento e pela formulação e divulgação do modelo, no total
de 38, foram obtidos 15 retornos. Apesar do percentual de 40%, as informações dos
gestores foram bastante válidas e enriquecedoras para o trabalho de pesquisa e
possibilitaram maior compreensão da experiência GPR no Estado do Ceará.
Sobre o modelo do Canadá, a primeira fonte de coleta de dados foi uma
pesquisa documental. A coleta desses documentos se deu, principalmente, quando
em visita àquele país, em agosto de 2007.
Outra fonte inestimável de informações sobre o modelo canadense foram
entrevistas realizadas com os seguintes gestores:
• Treasury Board of Canada (TBC): Jeff Jorgesen, Sênior Analyst – Centre ofExcellence for Evaluation – Expediture Management Sector;
• Canadian International Development Agency (CIDA): Kim Bowlin, PerformanceOfficer – Performance and Knowledge Management Branch;
• Canada School of Public Service (CSPS); François Gagnon, Director of theStrategic Change Group.
A escolha desses órgãos decorreu do fato de serem chaves para a
compreensão do modelo e terem feito parte da agenda da missão do Governo
cearense em 2004. Para obtenção dessas entrevistas, contatou-se inicialmente a
pessoa pertencente ao Governo canadense, que organizou a missão, no escritório
da CIDA, no Brasil (Recife). Ela foi instrumental em contatar os órgãos sobre a
solicitação de entrevistas e forneceu os respectivos emails para a marcação dos
encontros. E por solicitação do Governo canadense, foram informadas, via email, ao
Treasury Board of Canada, na pessoa de Rafika Amira, Director of Policy
Implementation and Capacity Building – Centre of Excellence for Evaluation,
Expediture Management Sector as questões, descritas no quadro 7:
53
Questionário sobre o Modelo da Gestão por Resultados utilizado no Governo do Canadá1 Qual é o papel do Treasury Board no Canada e sua responsabilidade em referência a GPR?
2 Como é o processo de definição dos programas dentro das matrizes de GPR?
3 Como é o sistema de monitoramento?
4 Como é o processo de avaliação?
5 O processo tem sido efetivo para os canadenses?
6 Como têm GPR beneficiado os canadenses?
7 Os Canadenses sabem que o setor público busca resultados?
8 Como GPR têm mudado a cultura do serviço público?
9 GPR têm contribuído para a redução de gastos nos programas? Tem se usado melhor os recursos?
10 Quais são os principais benefícios e limitações de GPR?
Quadro 7 - Questionário de Entrevista - Governo canadenseFonte: Elaboração própria
As entrevistas foram não estruturadas, porém guiadas pelo temas em
questão, explorados durante o percurso da entrevista, sendo as perguntas feitas
durante a interação. Segundo Richardson (1999, p. 208-209), a entrevista não
estruturada visa a obter do entrevistado o que ele considera os “aspectos mais
relevantes” de determinado caso em estudo.
Utilizou-se também, como fonte de informações, a observação, que é “um
aspecto imprescindível em qualquer processo de pesquisa cientifica”.
(RICHARDSON, 1999, p.260). A observação direta ou assistemática, quando “a
tarefa de observar é mais livre” (RICHARDSON, 1999, p.261), do Governo
canadense ocorreu durante 15 anos de vivência do modelo pela autora na qualidade
de cidadã, cujas experiências vividas adicionaram valor e entendimento às demais
informações coletadas.
3.4 Análise do Conteúdo dos Dados
Os dados colhidos por meio das fontes, descritas na seção anterior
tiveram seu conteúdo analisados e foram utilizados para a elaboração dos capítulos
de 4 a 7. As informações obtidas pela pesquisa documental do Governo canadense
juntamente com a observação direta desse Governo, como cidadã, deu origem à
consecução do capitulo 4. A pesquisa documental e os registros em arquivo do
Governo cearense, juntamente com a observação participativa da autora, como
gestora pública do Estado do Ceará, possibilitaram a consecução do capitulo 5. As
informações obtidas nas entrevistas com os gestores dos três órgãos públicos do
54
Canadá foram ratificadas pelos documentos e materiais recebidos, tabulados, de
acordo com os temas do questionário apresentado na seção anterior, e resultaram
na formulação de 6.1. Já o conteúdo colhido nas entrevistas aos gestores das
secretarias de Governo do Ceará, por meio da aplicação dos questionários, foi
inicialmente tabulado, tendo seu conteúdo sido analisado, servindo de base à
elaboração de 6.2.
Para facilitar a comparação entre modelos, no conteúdo da seção 7.2,
aglutinaram-se os dados e informações correlatos, obtidos da pesquisa documental
e observação participativa, utilizando-se os mesmos temas do modelo canadense
(CANADÁ, 2003), (IPECE, 2007), descritos a seguir:
• Políticas e programas• Pessoas• Serviços focados nos cidadãos• Gestão do risco• Administração• Responsabilização• Governança e direção estratégica• Resultados e performance• Valores dos serviços públicos• Gestão da aprendizagem, da inovação e da mudança
Já o processo de análise do conteúdo das respostas apresentadas pelos
gestores cearenses e canadenses tomou como base o referencial de Bardin (2000),
seguindo-se as três etapas referentes ao método da análise do conteúdo:
• Pré-análise - nesta etapa, organizaram-se os questionários a serem analisados eforam retomados os objetivos iniciais da pesquisa;
• análise do material - fez-se um estudo aprofundado das respostas coletadas,realizando também os processos de codificação, categorização e classificação dasinformações provenientes dos questionários; e
• tratamento dos resultados - foram estabelecidas relações entre o que foiapresentado, a realidade que foi vivenciada no Governo, observação e experiênciaprofissional, e passou-se a uma interpretação das conexões de idéias resultandonos elementos apresentados.
A pré-análise do conteúdo dos dados iniciou-se com a codificação, para
cada um dos entrevistados, com uma letra (A, B, C etc.), objetivando preservar-lhes
as identidades. Uma vez feita a pré-análise dos elementos, foi necessária a análise
profunda do conteúdo, classificando-os ou codificando-os. Segundo Holsti (1969,
p.94) citado em Richardson (1999, p.233) a codificação é um processo pelo qual os
55
dados em bruto são sistematicamente transformados em informações significativas,
e agrupados em unidades que permitem uma descrição exata da característica
relevante do conteúdo. Foram buscadas as convergências das respostas, utilizando-
se o agrupamento das falas por categoria temática e classificando-as em
agrupamentos análogos em temas e subtemas. A operação de classificação dos
elementos, seguindo determinados critérios, denomina-se categorização, que é, de
acordo Richardson (1999), entre as técnicas de análise de conteúdo, a mais utilizada
e eficaz, sempre que se aplique a conteúdos diretos e simples, ou seja:
Consiste em isolar temas de um texto e extrair as partes utilizáveis, deacordo com o problema pesquisado, para permitir sua comparação comoutros textos escolhidos da mesma maneira. Geralmente, escolhem-se doistipos de tema: - principais e secundários. O primeiro define o conteúdo daparte analisada de um texto e o segundo especifica diversos aspectosincluídos no primeiro. (P. 243).
Após a categorização por temas, passou-se para a elaboração de
quadros sumários e tabelas, constantes nos capítulos 6 e 7, elementos que
demonstraram os aspectos relevantes de cada tema analisado e que emergiram das
respostas dos entrevistados. Com base nos temas, foi feita a quantificação da
freqüência dos elementos comuns e, conforme Richardson (1999, p.237), “O
tratamento mais utilizado é a freqüência de cada elemento, a quantidade de vezes
que aparece os elementos em determinado documento.“ Por fim, o tratamento dos
resultados passou por várias etapas de análise de seu conteúdo e resultou nas
conclusões sobre a caracterização dos modelos em estudo, das percepções dos
gestores, suas comparações e considerações finais.
No capítulo seguinte apresentam-se as experiências do Canadá com o
modelo da Gestão por Resultados, utilizado como referência na formulação do
modelo de GPR aplicado no caso do Estado do Ceará.
56
4 MODELO UTILIZADO NO CANADÁ
4.1 Canadá - Marco Inicial
O Canadá é um Estado da América do Norte, constituído de dez
províncias e três territórios que tem como forma de Governo uma monarquia
parlamentarista, cujo chefe de Estado é a Rainha Elizabeth II do Reino Unido,
representada pelo Governador-Geral, mas sem quaisquer poderes políticos.
Seu sistema político é demonstrado na figura 3, sendo uma democracia
parlamentar cujo Poder Executivo é dirigido por um primeiro ministro, que
atualmente é Stephen Haper e cujo Poder Legislativo é exercido pelo Parlamento,
composto pela Câmara dos Deputados — com membros diretamente escolhidos
pela população — e pelo Senado, cujos componentes são eleitos pelo Governador-
Geral, a conselho do primeiro ministro.
Como esclarece Forsey (2005, p. 26 - 28),
No Canadá, o chefe de Estado pode, em circunstâncias excepcionais,proteger o Parlamento e as pessoas contra um primeiro ministro ouministros que podem esquecer que "Ministro" significa "servo", e podemtentar tornar-se mestres. … Nosso sistema canadense é muito diferente.Ninguém é eleito por um período determinado. Enquanto o Governo podemanter o apoio de uma maioria na Câmara dos Comuns, pode passarqualquer legislação. … Se ele perde o seu apoio majoritário na Câmara dosComuns, ele deve ou abrir caminho para um governo de outro partido ouchamar uma nova eleição.
Esse país tem um sistema judiciário forte e independente, com poderes
reforçados pela Constituição de 1982 e pelo Charter of Rights and Freedoms
(Charter) 10. Possui agências independentes de controle e a mais importante é o
Office of the Auditor General11, que liderou as reformas administrativas no País.
(GOW, 2004, p.9).
10 Declaração de Direitos e Liberdade11 Escritório do Auditor Geral
57
Figura 3 - Sistema de Governo do Canadá Fonte: Forsey (2005, p. 35)
Aucoin et al (1996, p.8) explicam que, no Canadá, o Governo é
responsável perante a Câmara dos Comuns para o exercício dos poderes do
Governo e governa apenas enquanto tiver a confiança da maioria dos
deputados eleitos - daí a expressão "Governo Responsável”:
Para muitos, talvez mesmo a maioria dos canadenses, o termo "GovernoResponsável" pode significar nada mais do que uma descrição de umGoverno que age responsavelmente. De fato, no Canadá "governoresponsável" tem um significado muito preciso e constitucional; significa queo Governo do Primeiro Ministro e do Gabinete deve sempre ter a confiançada maioria dos deputados da Câmara dos Comuns. Esta é uma regra basedo nosso sistema democrático, a partir do qual derivam todos os outros.
O Canadá é um país de baixa densidade populacional, com 33 milhões de
habitantes (2007) distribuídos em uma área de aproximadamente nove milhões de
quilômetros quadrados em razão do ao seu clima adverso, a maior parte de sua
população vive numa faixa de aproximadamente 150 quilômetros de largura ao norte
da fronteira sul do Canadá com os Estados Unidos, que se estende desde o oceano
Atlântico até o oceano Pacífico.
O Canadá é uma nação bilíngüe, onde são falados o inglês e o francês
por todo o sistema federal de governo, e multicultural. O Governo adotou
58
oficialmente a política de multiculturalismo em 1971. Por ter uma taxa de fertilidade
baixa, o país depende da imigração para manter e aumentar a sua população, que,
do total, 19,8% (Censo 2006) são provenientes do estrangeiro. E ainda:
Historicamente, o Canadá é uma nação fundada pelos britânicos e osfranceses. No entanto, já é uma grande amálgama de muitos povos. Elestêm direitos e necessidades comuns, bem como as suas própriasexigências específicas dentro da lei. Como país, temos crescido mais ricos,mas temos pago um preço em termos de poluição ambiental. Temosadquirido certa medida de segurança para os idosos e doentes, mas apobreza ainda esta conosco. Assim como as disparidades regionais. Estestodos são os problemas do Governo, e, portanto, seus problemas. Todoseles dizem respeito a milhões de pessoas e são, por isso, difíceis deresolver. Parlamento e partidos, não têm soluções imediatas, mas têm umobjetivo comum. É o de se aproximar de você, (cidadão) para determinar asua real vontade, e se esforçar para dar-lhe forma e linhas de ação. Esse éo trabalho que você escolheu para eles, e que pode ser feito no final só coma sua ajuda. Quando você se interessa por sua comunidade, quando formauma opinião em política, quando você vota, você é parte do Governo.(FORSEY, 2005, p. 50).
O Canadá, colonizado por franceses e ingleses no inicio do século XV,
obteve sua independência do Reino Unido em 1867, mediante a união de três
colônias britânicas. Em 1931, por meio dos termos do Estatuto de Westminster,
(1926 e 1931), o País adquiriu soberania, mas somente em 1982 todo e qualquer
poder e direito que o Reino Unido ainda possuía sobre o país foram removidos com
a assinatura do Canada Act. Conforme Forsey (2005, p. 8),
Os pais da Confederação foram confrontados com a tarefa de reunir ascomunidades dispersas ao longo das imensas distâncias. Não só essascomunidades eram separadas por barreiras naturais, mas também divididopor profundas divergências de interesse econômico, língua, religião, direitoe educação. Para todos estes problemas, só poderiam encontrar-se umaresposta: federalismo. British North America Act de 1867 foi o instrumentoque trouxe a nova nação em existência. Em 1926, a Conferência Imperialreconheceu o Canadá como "comunidade autônoma, em nada subordinadoao Reino Unido em qualquer aspecto dos seus assuntos internos ouexternos. "Isso deu origem a sensação de que deveríamos ser capazes dealterar a nossa constituição, sem ter intervenção formal do Parlamentobritânico. Tentativas de fazer isto começaram em 1927. Finalmente, (em1982), após mais de meio século de conferências e negociações entre oGoverno federal e as províncias foi removido o último vestígio doParlamento britânico do poder sobre nosso país.
Desde após a II Guerra Mundial, o desemprego no Canadá permaneceu
substancialmente alto e, nem o Governo federal ou as províncias tinham uma
solução para o problema. Conforme Kroeger (1996, p.12), a premissa de qualquer
rede de segurança social no País é a de que todos tenham emprego remunerado, já
que, quando uma grande proporção do povo é dependente de programas sociais, o
59
custo para o Estado torna-se demasiado grande e insuportável, ou seja, o emprego
é a chave para o bem-estar social.
No final da II Guerra Mundial, o pensamento político foi dominado por três
grandes fatores: devastadora experiência da depressão e uma determinação no
sentido de assegurar que nunca fosse repetida; a extraordinária conquista industrial
alcançada pelo Governo na gestão do esforço de guerra e na colaboração com o
setor privado; e os conceitos da economia keynesiana, que proporcionou uma base
teórica para um papel mais ativo do governo na gestão da economia. Segundo
Kroeger (1996, p.3),No Canadá, estes fatores foram reforçados pela nossa história de um paísem que a geografia e a economia continental têm desafiado, com sucesso,por uma sucessão de ações governamentais desde a época daConfederação. O final da década de 1970 mostrou que a economiaKeynesiana não tinha respostas para taxas de dois dígitos de desempregoquando combinado com a inflação e as taxas de juros que erram tambémem dois dígitos. No entanto, a persistência de uma elevada taxa dedesemprego deixou o Governo aberto a críticas, se tentasse reduzir osgastos, e o financiamento do déficit tornou-se uma prática rotineira.
A partir de 1970, com redução nas receitas e aumento significativo dos
gastos governamentais, o orçamento passou a ensejar deficits crescentes e a
economia canadense entrou em recessão que perdurou por quase vinte anos.
A erosão na capacidade do Governo de lidar com as questões sociais e
econômicas acentuaram-se, principalmente, pela característica histórica das
Províncias contarem com a intervenção do Estado e transferência de recursos para
manter a rede de programas sociais, considerados como fundamental para a
identidade canadense. A visão estabelecida no Canadá, durante a década de 1980,
era de um governo intervencionista em grande escala e, em termos políticos, os
governos eleitos neste período viam os gastos não apenas como desejáveis pelo
eleitorado, mas imperativos (KROEGER, 1996, p.8).
Por mais de duas décadas, as conseqüências desta abordagem foramenfraquecer o Governo nada mais do que poderia ter sido feito por forçasexternas. Em 1975-76 as taxas de serviço da dívida foram de US $ 4bilhões, ou 12 por cento do total das despesas orçamentais. Com efeito, oGoverno canadense durante as duas últimas décadas têm despendido tantodinheiro emprestado na prevenção de acontecer coisas ruins que não tem osuficiente para cumprir as responsabilidades fundamentais de um Governo.Além disso, são tão atormentados pelos problemas do déficit e da dívidaacumulada, que têm pouco tempo para se concentrar nas questõesimportantes, tendo em vista o século vinte e um. (KROEGER, 1996, p.9).
60
A incapacidade de resolver o problema do desemprego, recorrente desde
o fim da Segunda Guerra Mundial, e a dificuldade de lidar com os vários problemas
sociais e econômicos, levaram o Canadá, em 1993, a ter o maior deficit do grupo de
países G7. Na próxima seção, mostra-se como, em razão do crescente deficit, a
reforma da gestão pública aconteceu no Canadá.
4.2 Implantação do Modelo de GPR no Canadá
A partir de 1993, o Governo canadense, que, como outros governos do
mundo, tinha na sua história a prática da gestão voltada para os processos,
recursos, atividades e produtos, adotou medidas visando à racionalização e à
modernização de muitos aspectos da Administração Pública, dando maior relevância
e efetividade aos programas do Governo, de acordo com valores de justiça social,
políticas redistributivas, serviço público profissional e não partidário.
A maior mudança de rumo de Governo veio em fevereiro de 1995, com
apresentação de um orçamento com o mais profundo dos cortes nas despesas
desde a Guerra, revisão de programas do Governo, acompanhada por uma nova
doutrina de governo mais reduzido - cortando gastos, passando várias funções para
o setor privado e para organismos não governamentais (KROEGER, 1996, p. 8-19).
Há momentos no progresso de um povo quando grandes desafios devemser enfrentados, escolhas fundamentais feitas - um novo curso feito nomapa. Para o Canadá, este é um desses momentos. Nossa capacidade deresolução, nossos valores, nossa maneira de vida, como Canadenses, estásendo testada. A escolha é clara. Podemos fazer o trajeto, já utilizado, demudança mínima, de resistência e de uma liderança perdida ou podemosdefinir uma nova estrada, de reforma, renovação e esperança restaurada.Hoje, nós fizemos nossa escolha. Hoje, nós agimos. (CANADA, 1995, p.3).
O ministro das Finanças do governo do primeiro ministro Jean Chrétien
(1993 – 2003), Paul Martin, lança em 1995, na sua apresentação do Orçamento
(Budget in Brief), duas iniciativas primordiais nas mudanças do modelo da gestão do
Governo canadense: Getting Government Right12 e Program Review13. (CANADÀ,
1995). A mensagem do Governo, neste documento, era clara:
12 Acertando o Governo13 Revisão de Programas
61
Se nossa finalidade for começar a melhorar a Economia - e é - então amelhor coisa que nós podemos fazer é começar a acertar os gastos doGoverno - e este orçamento faz isto. Este governo quer que os Canadensespossam julgá-lo não por sua retórica, mas por seus resultados, não por maispromessas, mas pelo real progresso realizado. (CANADA, 1995, p. 8 - 9).
Na primeira iniciativa, Getting Government Right, o novo orçamento trazia
redução das despesas, seguindo certos princípios conforme expressa o Governo:
Os canadenses querem que seu Governo gaste o dinheiro e façaeconomias de maneira que lhes faça sentido e reflita seus valores. Parafazer isso é essencial que nosso esforço esteja guiado por claros princípios.O Governo deve colocar sua própria casa em ordem primeiramente e focarem cortar despesa - não em aumentar impostos. As prioridades do paísdevem refletir as necessidades do povo. Os Canadenses necessitam umplano econômico que promova trabalhos e crescimento. O terceiro princípioé frugalidade - cada dólar conta. Finalmente, nós devemos ser justos - entreregiões e entre os indivíduos Canadenses. (CANADA, 1995, p. 3).
Na segunda iniciativa, Program Review, todos os programas dos vários
departamentos foram revistos para assegurar que os recursos fossem aplicados nas
áreas prioritárias, onde o Governo tivesse possibilidade de fornecer melhor os
serviços, com custo beneficio maior. Nesta revisão, os programas passaram por seis
testes: - Serve ao interesse público? - Necessita do envolvimento do Governo? - É
papel do Estado? - Está no contexto de parcerias com o setor privado? - Pode
aumentar eficiência? - Pode diminuir custos? (CANADÀ, 1995).
Como reafirma Gow (2004,12-13):
Grandes cortes foram feitos nas transferências para as províncias, nospagamentos de welfare e farm allowance, e no seguro desemprego quereduziu o número de desempregados elegíveis de 83% em 1989 para 42%em 1997. … O extraordinário na Revisão dos Programas é o nível que osservidores tiveram que responder pela real necessidade do gasto e comoeste poderia indicar benéficos sociais. “Este programa/serviço éfundamental? Este serviço prove um bem público? Ele é candidato paracancelamento? Se não qual o nível de financiamento necessário agora?
Ainda em 1995, o Governo entrega seu relatório anual ao Parlamento,
renomeado-o para Managing for Results14, comprometendo-se com a Gestão por
Resultados, numa busca de melhoria do serviço público:
Em 1995 o Governo de Canadá comprometeu-se a executar Gestão porResultados em todos os departamentos e agências federais. Gerir porresultados envolve uma mudança fundamental em perspectiva. Significaque os gerentes devem coletar e usar a informação de desempenho parafortalecer o processo de decisão, aprender, melhorar os programas eassegurar accountability aos canadenses. (CANADA, 2000, p. 3)
14 Gerenciando para Resultados
62
Consoante com Meier (2003, 3-6), a implantação de GPR no Canadá tem
sido uma “evolução não uma revolução.” O foco do setor público canadense evoluiu
consideravelmente desde gerenciar orçamento, atividades e processos para, hoje,
buscar resultados. Historicamente, nos anos de 1960, ele tinha a ênfase no
planejamento financeiro, na contabilidade de custos e no controle de inputs
(recursos humanos, financeiros etc.). Nos anos 1970, avançou para o programa de
gerenciamento por atividades e o programa de gerenciamento por objetivos, já nos
anos 1980 começou a absorver os conceitos do New Public Management.
Esta nova tendência espalhou para os governos, inclusive para o Governo
canadense, a preocupação com o cidadão como cliente, o padrão de qualidade e a
melhora na entrega dos serviços ao publico. Nos anos 1980, as reformas
governamentais canadenses foram geralmente moderadas e trouxeram mudanças
de redução do tamanho da máquina administrativa e uma revolução de inovação e
tecnologia nos anos 1990.
A partir dos anos 1990, o foco da gestão é voltado para resultados. Em
1996, 32 departamentos e agências federais tinham identificado key-results15 a
serem comprometidos, ou seja, resultados esperados a serem alcançados no médio
e longo prazo para todos os programas e foram importantes para melhorar as
informações para o Parlamento e o público e a base para a implantação de GPR.
Em 1997, a House of Commons16 adotou a proposta do Governo de todos
os departamentos e agências de entregar os dois relatórios anuais, a seguir
descritos, além do Relatório de Desempenho do Canadá, como parte do Processo e
Orçamento (Estimates Process), mostrado na figura 4:
• Report on Plans and Priorities (RPP) - documento principal de planejamento paraum período de três anos, entregue na primavera, contendo a missão dodepartamento, os planos, prioridades e estratégias para atingir as açõesplanejadas.
• Departmental Performance Report (DPR) - documento contendo a performance dodepartamento, os resultados alcançados e como as atividades do órgãocontribuíram para os compromissos maiores de Governo, entregue no outonoreferente ao ano fiscal anterior (abril a março).
15 Resultados Estratégicos16 Câmara dos Deputados
63
Figura 4 - Ciclo da entrega de Relatórios ao ParlamentoFonte: Canadá (2000 c, p. 6). Traduzido pela autora
Conforme o Governo canadense (CANADÁ, 2000 c, p. 3), no fim dos anos
1990, outras duas iniciativas foram introduzidas para dar suporte ao foco em
resultados e otimizar a capacidade dos departamentos:
• Modern Comptrollership 17 - reconhece que um estilo único de gerenciamento(one-size-fits-all) não mais funciona e promove um ambiente de trabalho queequilibra inovação, criatividade e bom senso nas decisões com claros preceitos deaccountability, custo – benefício, sistemas de controle e avaliação de riscos, dentrodos valores do setor público, buscando resultados.
• Financial Information Strategy 18 - inclui a implementação de modernos sistemas deinformação financeira que possibilita aos gestores públicos acesso a informaçõesatualizadas e confiáveis para avaliar sua performance e ao Parlamento e aoscanadenses acesso aos custos dos programas.
Em junho de 1997, outro importante passo para o aprimoramento do
serviço público, dentro de Gestão por Resultados, foi a designação, do Treasury
Board of Canada19 como o comitê gestor do Governo canadense, com o mandato de
trabalhar com os vários departamentos e agências governamentais, disciplinar e 17 Moderna Controladoria18 Estratégia de informação Financeira
64
guiá-los a elaborar planos estratégicos e prestar contas de seus resultados, para a
melhoria de suas práticas gerenciais. (CANADÁ, 2000 a, p.18)
O Treasury Board of Canada é um comitê, que tem um presidente eleito e
é composto pelos líderes do Governo no Senado e na House of Commons, ministro
da Fazenda e ministro das Finanças, e que possuem as seguintes responsabilidades
de administração do Governo: gestão das finanças, pessoal, patrimônio, informação,
tecnologia, regulamentos, accountability, ética, controladoria. Atua como o
empregador do Governo e sua missão é garantir que o Governo é bem
administrado, responsável e que os recursos sejam alocados para atingir resultados.
Em março de 2000, já com a base GPR instituída, o Treasury Board of
Canada entrega ao Parlamento um documento que fornece clara diretriz e formato
de modelo para guiar os gestores do serviço público: Results for Canadians: A
Management Framework for the Government of Canadá.20 Esse, documento, junto
com 83 relatórios de desempenho setorial, forneceu a mais detalhada informação do
que os canadenses recebem por seus impostos.
Um grande resultado que o Canadá conseguiu atingir foi a recuperação
da economia do País, anulando um deficit acumulado de CN$42 bilhões de dólares
e pagar CN$36 bilhões de dólares de empréstimo nacional em cinco anos. O
Produto Interno Bruto do País foi de CN$1,450 trilhão de dólares (2006), enquanto a
renda per capita nacional é de CN$44 mil dólares (2006). O superávit do Governo
canadense foi de CN$ 3,5 bilhões de dólares (2005/2006) e o crescimento médio do
PIB, no período 1994–2004, foi de 3.4% (2004), possuindo a melhor performance
econômica dos países da G8. Em 2006, a economia tinha acumulado CN$16.7
trilhão em ativos e CN$11.6 trilhão em passivo com um Patrimônio Líquido de
CN$5.1 trilhão de dólares (2006), um crescimento de quase 35% desde 2002.
(CANADÁ, 2007)
A seguir, para conclusão deste capítulo, apresenta-se a caracterização do
modelo da gestão canadense.
19 Comitê do Tesouro do Canada20 Resultados para os Canadenses: um modelo de Gestão para o Governo do Canadá
65
4.3 Caracterização do Modelo do Canadá
Dentro de suas peculiaridades, história e cultura, o Canadá criou um
modelo para a gestão pública, quando comparado com o da Grã-Bretanha, Austrália
ou Nova Zelândia. O "Modelo Canadense" procura o equilíbrio entre as virtudes da
tradicional burocracia, por um lado, e o espírito empresarial e da inovação, por outro.
Este modelo de Administração Pública tem reputação invejável em todo o mundo
pela sua qualidade, competência e autonomia.
A cultura do serviço público canadense é pragmática e os níveis de
corrupção muito baixos. Os gestores são interessados em participar na governança
e aceitam o risco de responder por ela. Dentro de seu poder, os servidores são
cuidadosos e preocupados com a segurança.
Para Lindquist (2006), o serviço público canadense é distinto e pode ser
incluído entre o grupo de países que perseguem reformas estruturais modestas,
dentro da agenda de reforma do New Public Management, tal como a melhora do
serviço, incentivando a inovação e o monitorando da performance. Alguns elementos
característicos do Modelo Canadense, que o faz original, são o serviço voltado para
o cliente, uso de governo eletrônico, a aprendizagem continua, o sistema de mérito,
o profissionalismo, o bom relacionamento com o Governo, accountability e bons
sistemas de informação. Além disso, o serviço público canadense é líder em “dar
suporte a países que estão expandindo seu próprio serviço público e tem a
reputação de escutar as necessidades locais e fornecer consultoria adequada
àquela realidade em vez de promover certos modelos.” (LINDQUIST, 2006, p. 71)
Jocelyne Bourgon, Clerk of the Privy Council and Secretary to the Cabinet21relata, em 1998, no quinto relatório do serviço público ao Primeiro Ministro:
A história da reforma do setor público no Canadá merece ser dita. É umahistória sobre democracia e o papel do Governo na sociedade moderna. É ahistória de parceria entre o servidor público e os governos eleitos. É ahistória sobre a importância de do setor público desempenhando bem numasociedade global. (CANADÁ, 1998, p. 7).
21 Chefe do Conselho Privado e Secretario do Gabinete do Primeiro Ministro
66
Jocelyne Bourgon foi a primeira a definir o Modelo Canadense e liderou
sua reforma a partir de 1994, de forma calma e competente, no sentido de realinhar
o papel do Governo, reduzindo-o, modernizando-o e fortalecendo sua capacidade,
baseado nos seguintes pontos (CANADÁ, 1998, p.7):
• Crença que a importância de um governo atuando na vida da sociedade,não necessariamente menos, mas de forma adequada;
• A reforma começa pelo exame do papel do Governo, como líder ecatalisador, trabalhando com parceria com o setor privado e asorganizações;
• Formulação de políticas públicas e implementação não são princípiosseparados, os dois são essenciais para uma boa performance pública;
• Serviço público não partidário e com boa performance;• Liderança dos servidores eleitos e nomeados.
Segundo Gow (2004, p.7), modelo é a simplificação de um sistema e
ajuda organizar, explicar, entender e prever o comportamento do sistema que ele
representa. Administração Pública é expressão mais ampla do que reforma da
Administração Pública ou da Gestão Pública.
Um modelo de Administração Pública tem que levar em conta o modo de
operação do serviço público, incluindo os modelos de reforma e as relações entre o
serviço público e os principais agentes de seu ambiente: primeiro, as outras
instituições envolvidas nos assuntos públicos, o Governo, o Parlamento e o
Judiciário; segundo, os principais agentes externos ao aparato do Estado, os
partidos políticos, os vários grupos interessados e a mídia; terceiro, o público ou
cidadãos e sua atitude e expectativas diante do Governo em geral e ao serviço
público em particular.
Gow (2004) faz um paralelo das características básicas do modelo
weberiano burocrático anterior com o novo Modelo Canadense de Administração
Pública: quanto ao nível de permanência, apesar de, no novo Modelo, haver uma
força motivadora de mudança usando a criatividade e a inovação, existe o
reconhecimento de preservar a memória da Instituição e uma carreira pública que
tenta melhorar e produzir uma geração de lideres de qualidade.
A hierarquia ainda é um sistema respeitado e o acesso à informação tem
reduzido o nível de confidencialidade (secrecy), mas servidores não podem informar
nada que não seja autorizado, e existe um nível satisfatório de accountability.
Objetividade e imparcialidade são ainda qualidades requeridas de um profissional do
67
serviço público, mas foram adicionadas as parcerias e a preocupação com as
minorias. Finalmente, a racionalidade ainda é parte fundamental do novo modelo,
porém com ênfases na obtenção de resultados e foco no cliente.
Ainda para o Gow (2004, p.21), o Modelo Canadense tem as seguintes
características:
• Forte controle político do partido em gestão, que tem estado presentes emtoda sua história, amenizado pelo Federalismo, o Charter of Rights andFreedoms (Charter), o parlamento e a opinião pública;
• Forte sistema legal reforçado pelo (Charter), Corte e as Agênciasindependentes;
• Autônomo, profissional que tem demonstrado querer e poder trabalharcom governos de diferentes partidos políticos e tendências ideológicas,que tem instalado uma cultura de aprendizado como o melhor caminhopara a sobrevivência e contribuição;
• Tradição de pragmatismo e moderação que tem evoluído e aceito reduçãoda máquina administrativa e incorporado a nova forma de gestão (newpublic management) sem ser radical para uma ou outra;
• Tolerância por ambigüidade, representado por um Governo querepresenta os mais diferentes grupos de cidadãos, como por exemplo, osdos territórios nórdicos e dos índios.
Lindquist (2006) sugere as seguintes particularidades do Modelo
Canadense:• serviço público não partidário, profissional, com poucos exemplos de
corrupção, e cuja liderança é recrutada dentro de seu quadro;• esforço na melhora da entrega de serviço ao cidadão, especialmente
utilizando a internet;• reforma pragmática e evolutiva do setor público, conduzida por um
corporate comitê que envolve ministros e executivos;• compromisso com trabalho em grupo e com a instituição;• compromisso forte com a aprendizagem, relacionando o treinamento,
desenvolvimento e potencialidades dos servidores, tendo o suporte daescola institucional: Canada School of Public Service;
• iniciativas para melhora das políticas públicas, pesquisa, e uma reputaçãode dar suporte e cultivar rede de informação internacional, mantendo-seinformado das reformas do setor público.
E, como reforça Gow (2004, p. 22), o Modelo Canadense é híbrido entre o
burocrático e o gerencial, que o autor espera ser mantido ainda por muito tempo,
pois talvez seja o ideal para a realidade do Canadá, apesar de que, para o autor, a
certeza é que a Administração Pública Canadense estará sempre evoluindo. O autor
relata também:
68
Previamente, nós tivemos a administração colonial, a administraçãopartidária que veio com o conceito de Governo Responsável, aadministração burocrática, por cinqüenta anos após 1918, e então umcrescimento híbrido onde os servidores tiveram que reconciliar as virtudesda burocracia de imparcialidade, probidade e legalidade com os valoresgerenciais de eficiência, eficácia, flexibilidade e inovação. Nós paramos bemperto de levar o modelo gerencial ao extremo de tratar a administraçãopública como nada mais do que um empresa privada, mas adotamosbastantes desta visão para criar situações de confusão e de ambigüidade.No entanto, há soluções para alguns destes dilemas nas práticas de outrospaíses (Inglaterra, Suécia). Nós temos um difícil país para governar e aconstante busca do caminho do meio, talvez reflita sabedoria, em facedestas realidades. (GOW, 2004, 22)
No documento, Results for Canadians: A Management Framework for the
Government of Canadá, o Governo consolida todas as novas idéias introduzidas na
gestão pública canadense, avança no seu comprometimento com resultados, a
mensuração e a informação deles e reafirma que o foco principal da gestão pública é
servir os canadenses e prover os serviços que são importantes para eles. Define-se,
ainda, ter compromisso com uma gestão de excelência (Figura 5) em quatro áreas
criticas (CANADA, 2000 a, p.5):
Figura 5 - Compromissos do Governo CanadenseFonte: Results for Canadians (CANADÁ, 2000 a, p.5)
• foco no cidadão, usando a internet e a tecnologia da informação para fornecer“one-stop access” para os serviços do governo;
• adotar um conjunto de valores nas quatro áreas – democracia, ética,profissionalismo e pessoas;
• gestão por resultados, fornecendo informação atualizada dos resultados atingidospelos programas e serviços, aprendendo com a experiência e construindo aconfiança do publico; e
• garantir o gasto responsável dentro de uma perspectiva de “value for money” emtodo Governo.
69
A partir daí, o Canadá resume e divulga (Figura 6) o seu modelo da
gestão:
Figura 6 - Modelo da Gestão do CanadaFonte: Canadá (2003, p.3). Tradução: IPECE.
Para finalizar, utilizando-se os mesmos temas da figura 6, são
sintetizados no Apêndice 1 as características básicas do Modelo de GPR do
Canadá: suas políticas, programas, pessoas e serviços focados no cidadão,
administração com responsabilidade e minimizando riscos, dentro de uma estratégia
de governança focada em resultados e em performance, que busca o aprendizado
continuo e incorpora as lições apreendidas em suas decisões, seguindo um padrão
de valores éticos, democráticos e profissionais.
O Modelo Canadense delineado neste capítulo responde ao primeiro
objetivo específico desta pesquisa, ou seja: Caracterizar o modelo do Canadá
utilizado como referência da implantação do modelo de GPR no Estado do Ceará.
No capitulo seguinte, apresenta-se o modelo de GPR implantado no
Estado do Ceará.
GovernançaeDirecãoEstratégica
As condiçõesessenciais –coerênciainterna, disciplinacorporativa ealinhamento comos resultados –estão prontospara prover umdirecionamentoestratégicoefetivo, para darsuporte aoministro ou aoparlamento, epara gerarresultados.
Valores dos Serviços PúblicosAtravés de suas ações, os chefes dos departamentos reforçam continuamente a importância dos valores ea ética dos serviços públicos ao entregar resultados aos canadenses (por exemplo, valores democráticos,profissionais, éticos e pessoais)
Gestão da Aprendizagem, da Inovação e da MudançaO departamento gere através de inovações e transformações contínuas, promove o aprendizadoorganizacional, valoriza o conhecimento corporativo, e aprende com suas experiências.
ResultadosePerformance
Informaçõesrelevantes sobreos resultados(interno, serviçoou programa)são reunidas eutilizadas para atomada dedecisões nodepartamento ea sua divulgaçãoé equilibrada,transparente ede fácilentendimento
Políticas e ProgramasA capacidade analítica e depesquisa dos departamentosé desenvolvida e sustentadapara garantir opções depolíticas, desenho deprogramas e conselhos dealta qualidade aos ministros.
Gestão do RiscoA equipe executiva defineclaramente o contexto e aspráticas corporativas paragerir proativamente os riscosorganizacionais eestratégicos.
PessoasO departamento tem aspessoas, o ambiente detrabalho e o foco naconstrução de capacidades eda liderança para assegurar oseu sucesso e um futuroconfiante para o serviçopúblico no Canadá
AdministraçãoO regime de controle dodepartamento(ativos,dinheiro, pessoas, serviços,etc.) é integrado e efetivo, eos seus princípios básicossão claros para toda aequipe.
Serviços focados noscidadãos
Os serviços são focados noscidadãos, as políticas eprogramas são desenvolvidas“de fora para dentro”, e asparcerias são encorajadas eefetivamente administradas.
ResponsabilizaçãoResponsabilidades pelosresultados são claramentedesignadas e consistentescom os recursos, e asdelegações são apropriadasàs capacidades.
70
5 MODELO DE GPR APLICADO NO CEARÁ
5.1 Ceará: Trajetória em Busca de Resultados
O Ceará, Estado da República Federativa do Brasil, pais com regime
político democrático e presidencial, ocupa uma área de 148,8 mil km², equivalente a
1,7% do território nacional, e, em 2006 possuía uma população de 8.2 milhões de
habitantes, representando 15,9% da população do Nordeste e 4,4% da população
do Brasil (IPECE, 2008, p. 62). O Produto Interno Bruto do Estado de R$ 40,9
bilhões (2005) é o 12o do País e a renda per capita de R$ 5.054 representa 43% da
renda per capita brasileira (R$ 11.658). No período 2002–2005 a economia cearense
teve crescimento de 9,3%, ou uma taxa média anual de 3,1%, chegando próximo
das taxas brasileiras de 10,0%, no acumulado, e 3,2% ao ano (IPECE, 2008, p.139).
Os vários governos do Estado do Ceará têm lidado com vários desafios:
desequilíbrio fiscal, deficits orçamentários, baixo nível de educação popular, índices
de mortalidade infantil inaceitáveis, infra-estrutura inadequada e, o mais gritante de
todos, a pobreza e a desigualdade social. Dados de 2006 mostram que 54,6% da
população está abaixo do nível de pobreza, ou seja, recebendo menos do que meio
salário mínimo, e que 3,9% da população se apropriam de quase a metade da renda
gerada no Estado. Os 50% mais pobres detêm apenas 15,6% da renda, enquanto os
10% mais ricos possuem 43,8% (IPECE, 2007, p.74-76).
Além disso, o desenvolvimento do Ceará encontra fortes limitações de
ordem natural, impostas pela irregularidade de chuvas e qualidade de seu solo, visto
que 93% de todo território encontram-se na região semi-árida nordestina, sendo a
vegetação predominante, em 62,9% deste, a caatinga (IPECE 2008, p. 17).
Historicamente o Estado do Ceará foi marcado por vícios políticos e
práticas de administração clientelistas que trouxeram ao longo dos anos
deterioração dos serviços públicos e paralisação dos investimentos. No final do
governo Gonzaga Mota (1983 -1987), o Estado apresentava despesas de 44%
71
maiores do que as receitas, dívidas de curto prazo (US$ 372 milhões) iguais a 54%
da Receita Líquida, gastos com pessoal 40%, maiores que a receita de ICMS e
representando 87% da Receita Corrente Líquida, crise de credibilidade, com atrasos
sistemáticos no pagamento da dívida pública, do funcionalismo e dos fornecedores
(CEARÁ, 2006 b).
O Projeto de Mudanças, plano de governo marcante para o Estado, veio
no ano de 1987, com a eleição de Tasso Jereissati para governador (1987 – 1991) e
com a ruptura do coronelismo, clientelismo e da estrutura política, econômica e
administrativa arcaica. No seu Governo, a administração pública distanciou-se das
antigas lideranças oligárquicas e aproximou-se de empresários e técnicos sem
filiação partidária (FARIAS 1997).
O ano de 1987 inaugura uma nova fase na política e na administração doestado do Ceará, a qual, partindo da constatação de que grande parte dapopulação cearense continuava marginalizada e alheia ao progresso,colocou como objetivo básico o rompimento do círculo vicioso da pobrezano estado. (VASCONCELOS et al, 1999, p.7).
De 1987 a 1990 o Governo do Estado promoveu uma série de reformas,
modificando o modo do gerenciamento para maior eficiência do setor público, com
iniciativas de ajuste e austeridade fiscal, que possibilitaram o saneamento das
contas públicas, recobro da credibilidade interna e externa, retorno da capacidade
de investimento que preparou o Ceará para um novo ciclo de desenvolvimento.
Nosso lema, não foi outro: mudar o Estado para que se tornasse viávelproceder à transformação de nosso quadro social adverso. Nenhumprogresso seria possível, em nosso caso, se à coisa pública nãorecuperasse o seu verdadeiro papel, ou seja, o de universalizar, para todapopulação, os serviços da Educação, Saúde, do saneamento básico, dasegurança, etc., e o de realizar, ao mesmo tempo, apoio e indução aoprocesso de desenvolvimento econômico e social.... Foi uma constante emnosso Governo o esforço em prol de uma máquina administrativareformada, com intuito de dotar o serviço público de uma estrutura moderna,compatível com os níveis de eficiência e eficácia que a empresa pública tempor dever e é capaz de oferecer. (CEARÁ, 1991, p.7–8).
No período de 1991 a 1994, sob Plano de Governo Geração Ceará
Melhor, do governador Ciro Gomes, o Estado foi marcado por uma continuidade
política e administrativa. As principais iniciativas, entre outras, foram as negociações
com agentes multilaterais para o financiamento dos projetos estruturantes e adoção
de uma política ativa de atração de investimentos.
72
Nos últimos oito anos, o Ceará vem mudando. O reajuste realizado nascontas públicas permitiu criar capacidade de investimento com recursospróprios e recuperar a infra-estrutura social e econômica, assim como dotaro Governo de condições efetivas para o exercício de políticas indutoras dodesenvolvimento. O Estado resgatou a confiança dos cidadãos e acesso afontes de financiamento no pais e exterior. O Governo Ciro Gomes manteveo equilíbrio financeiro do Estado, deu continuidade à recuperação da infra-estrutura física e iniciou novos programas de importância fundamental parao desenvolvimento econômico e social. (CEARÁ, 1995, p. 2–3).
Tasso Jereissati, no período de 1995 - 1998, sob o Plano de Governo
Avançando nas Mudanças e no período 1999 – 2002, com o Plano de Governo
Consolidando o Novo Ceará, manteve os avanços na reforma do Estado dentro de
um espírito empreendedor, baseado em princípios de sustentabilidade do
desenvolvimento, visão de longo prazo, parceria, descentralização e aprimoramento
da qualidade do serviço público, mantendo o equilíbrio fiscal, o crescimento
econômico e o investimento em infra-estrutura.
Muito nos temos esforçado por uma gestão renovada, marcada porresponsável administração fiscal – financeira permeando o econômico e osocial. Com efeito, ao longo da década de 1990, o Ceará apresentou fasede destacado crescimento econômico, melhoria considerável nosindicadores sociais, Saúde, Renda, Educação e Condições de Moradia,resultado dos esforços conjuntos dos Cearenses, dos setores produtivos edos governos de todos os níveis. (CEARÁ, 2002, p. 5).
Apesar do considerável avanço no campo econômico ocorrido no período
de 1987 a 2002, este crescimento econômico não significou melhoria substancial na
qualidade de vida da maioria dos cearenses, existindo um descompasso em relação
às questões sociais no Estado, e, como anota o Banco Mundial (2003, p. 15 – 17),
Historicamente, o Ceará tem sido vitima de um ciclo vicioso que reforça asdeficiências estruturais, que eram conseqüências de um modelo desigual dedesenvolvimento a longo prazo.... Quatro déficit históricos flagelaram oCeará: a capacitação e Saúde das pessoas, alta desigualdade nadistribuição dos ativos e do emprego, vulnerabilidade ao clima e a outroschoques externos, além de estruturas institucionais desiguais.
Por fim, toda a medida dos governos desde 1987, no sentido de tornar o
Estado eficaz na utilização dos recursos públicos e na prestação de serviços efetiva,
convergiu para a busca de uma metodologia que norteasse a ação governamental
para resultados, dentro de princípios de eficiência22, eficácia23 e efetividade24, cuja
implantação é apresentada a seguir.
22 Relação entre recursos e produtos.
73
5.2 Implantação do Modelo de GPR no Estado do Ceará
O início da implantação de GPR no Estado do Ceará ocorreu no Plano de
Governo de 2003 - 2006, denominado Ceará Cidadania, Crescimento com Inclusão
Social, do Governador Lúcio Alcântara, documento contendo as prioridades do
Governo, ou seja, os objetivos comprometidos com a população, divididos em quatro
eixos de atuação: Ceará Empreendedor (políticas de desenvolvimento econômico),
Ceará Vida Melhor (políticas de desenvolvimento social), Ceará Integração (políticas
de desenvolvimento regional), Ceará à Serviço do Cidadão (políticas de
fortalecimento da governança). O plano enfatizou metas de inclusão social, pois,
segundo o Governador, não obstante o Ceará ter sido conduzido à condição de
Estado que muito avançou, “nossa sociedade é pobre e desigual”. (CEARÁ, 2003,
p.12).
Conforme Rosa et al (2006), em 2003, um dos grandes desafios impostos
ao Governo do Estado foi como recuperar a capacidade de investimento público
para atender aos compromissos assumidos durante a campanha eleitoral, já que,
Naquele momento o Governo Estadual sentia os efeitos de uma forterestrição orçamentária, motivada pelos pesados compromissos da dívida,pela recessão econômica que se abeirava e reduzia a capacidade dearrecadação e pela redução drástica das transferências de recursosfederais para financiar projetos estruturantes já contratados. (ROSA et al,2006, p.37)
Perguntava-se como racionalizar o recurso público, fazendo mais com
menos, atendendo melhor ao povo cearense, preservando os gastos sociais, sem
atrasar o pagamento das amortizações e dos juros da dívida pública,
potencializando, assim, os resultados das ações governamentais.
A resposta do Governo veio, em primeiro lugar, no sentido de tomar
medidas para o equilíbrio fiscal com a elaboração de estratégias, de um lado para, a
elevação das receitas próprias e, de outro para a redução ainda mais das despesas
correntes, garantindo o cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal. (HOLANDA
et al, 2006, p. 26-32).
23 Grau de alcance dos objetivos num determinado tempo.24 Relação entre objetivos e benefícios.
74
Em segundo lugar, foi necessária a promoção de um choque da gestão
que buscou a reorganização e a modernização da estrutura administrativa, por meio
da Lei nº. 13.297 de 07 de março de 2003 (DOE, 2003, p.1-2) onde, entre outras
medidas, foi criada a Secretaria da Controladoria – SECON com o objetivo de
racionalizar e controlar a aplicação dos recursos públicos dando maior eficiência às
atividades de controle interno. No Decreto 27.117, de 27 de junho de 2003 (DOE,
2003, p.8), o Governo institui o novo modelo da gestão centrado nos eixos de
atuação, com o objetivo de desenvolvimento econômico e social, com
descentralização, de modo a potencializar os resultados esperados.
Este novo modelo da gestão é refinado no Decreto nº 27.524, de 09 de
agosto de 2004, com a instituição do Comitê de Gestão por Resultados e Gestão
Fiscal–COGERF, que entre outros aspectos, buscou sedimentar o Modelo da
Gestão por Resultados e elevar a eficiência, a eficácia e a efetividade da
Administração Estadual. Esse comitê, composto dos secretários de cinco secretarias
de Estado (Figura 7), integrantes-chave no processo decisório das políticas públicas,
passou a deliberar mensalmente com o propósito de assessorar o Governo, na
definição de medidas e diretrizes, com o objetivo de (DOE, 2004, p.1-2)
• Garantir o equilíbrio financeiro sustentável do Tesouro Estadual e ocumprimento de metas físicas e de resultado primário estabelecidas;
• Consolidar o Modelo de Gestão por Resultados;• Elevar a eficiência, a eficácia e a efetividade da administração estadual;• Garantir o cumprimento das disposições constantes da Lei de
Responsabilidade Fiscal;• Contribuir para a preservação dos interesses contidos nas políticas
públicas do Estado.
Figura 7 - Composição Organizacional do COGERF Fonte: Rosa et al (2006, p.56).
G TF
75
Em terceiro lugar, o Governo buscou recursos via operação de credito,
pois “mesmo estando com suas despesas correntes sob controle, a situação era
agravada pelo cronograma de amortizações do serviço de sua dívida, fortemente
concentrado nos cinco anos seguintes.” (HOLANDA et al, 2006, p.117). O Ceará
possuía, no entanto, um nível de endividamento confortável, dentro dos limites da
Lei de Responsabilidade Fiscal, e pôde obter o aval da Secretaria do Tesouro
Nacional para contratar, em 2005, junto ao Banco Mundial, a Operação SWAP25-
Ceará, um empréstimo de US$149 milhões, por doze anos, com carência de cinco
anos, desembolsado no período de 2005-2007, e, conforme Holanda et al (2006,
p.118),
Ao contrário do que muitos pensam a operação (SWAP) não é umrefinanciamento de dívida ou troca de ativos financeiros. Ela é umaoperação em que o Banco Mundial, na sua essência, empresta recursos,não em troca de obras físicas ou políticas de governo, e sim em troca deresultados que impactem diretamente a qualidade de vida da população. Ouseja, o Estado e o Banco decidem o que querem alcançar. A partir daí oprimeiro tem autonomia no uso dos recursos repassados pelo segundo.
O desenho desta operação inédita de crédito, elaborado pelos técnicos do
Banco e do Estado, desembolsou os recursos diretamente na conta do Tesouro,
sem estar, como era de praxe em outras operações, o seu uso amarrado a um
determinado produto ou programa, mas mediante o cumprimento de indicadores
acordados entre as partes, dando ao Estado maior flexibilidade financeira. Como
esclarecem Holanda et al (2006), o Ceará teve de “pensar “resultados para atender
às metas de desembolso, que incluíam cinco componentes, desde a preservação do
equilíbrio fiscal, com compromisso de superávits crescentes, alcance de dezesseis
indicadores econômicos e sociais, gastos mínimos em nove programas prioritários,
manutenção da carteira dos outros três empréstimos com o Banco, de forma
satisfatória e, por último, a Assistência técnica na implantação de uma política da
Gestão por Resultados.
Foi na implementação que o SWAP – Ceará mostrou sua grande virtude.Visto que colocou os resultados como foco central e condicionante dosrecursos a serem desembolsados, ela se transformou no instrumentodecisivo de disseminação da “cultura” por resultados e do próprio modelo deGestão por resultados do Governo. (HOLANDA et al, 2006, p.121).
25 Setor Wide Approach
76
Em termos das finanças públicas do Estado, conforme a Secretaria da
Fazenda (CEARÁ, 2006 a, p.11), graças ao esforço e à disciplina fiscal praticada, o
deficit ocorrido ao final de 2003 e 2004 foi revertido e o resultado nominal passou a
ser positivo, a partir de 2005, atingindo R$219 milhões e um resultado primário de
R$ 584 milhões.
A proposta de um modelo de Gestão Pública por Resultados – GPR para
o Estado do Ceará, por sua vez, partiu em primeiro lugar da conscientização dos
governantes de que, tendo em vista as mudanças e transformações por que a
sociedade cearense passou nas últimas duas décadas, o antigo modelo da gestão já
não mais atendia e precisava-se buscar novas formas de governar com critérios
mais claros para a alocação de recursos, maior transparência e controle social.
Em segundo lugar, os recursos escassos de um Estado pobre, o deficit e
os limites fiscais sinalizavam que as ações governamentais não poderiam se dá ao
luxo de seus programas governamentais financiarem processos, mas sim os
resultados e impactos necessários de cada ação, otimizando assim o recurso
público e liberando-o para a inclusão social dos mais pobres.
Em terceiro lugar, conforme já comentado, nos últimos anos, no Brasil e
no mundo a maior participação dos cidadãos na vida socio-política trouxe maiores
cobrança por um melhor uso dos recursos arrecadados pelo Governo, motivando
governantes a adotar uma atitude voltada para o cidadão como cliente, com padrões
de entrega de serviços com qualidade e agilidade. E, portanto, com vistas a
melhorar a eficiência da gestão pública, o Governo do Ceará buscou informações
sobre as boas práticas internacionais da gestão pública. Essas experiências
internacionais, principalmente a canadense, serviram de referência para os técnicos
do Governo do Estado, estudarem, analisaram e, adaptando os conhecimentos
adquiridos à realidade cearense, proporem um novo modelo de gestão, cujo foco
principal das ações governamentais é o resultado para a sociedade, ganhando
importância o monitoramento e a avaliação de políticas, programas e projetos,
ensejando aprendizado, de forma a priorizar o cidadão como beneficiário central de
tais ações.
Basicamente, no que concerne à implantação de GPR, o Governo
sintetizou sua importância nas respostas de perguntas-chave, conforme Quadro 8:
77
Questões Chaves dos Fundamentos do Modelo GPR no Estado do Ceará
O que é? Modelo em que o setor público passa a adotar uma posição empreendedora, voltada para o cidadão como
cliente e buscando padrões ótimos de eficiência, eficácia e efetividade, com ética e transparência.
Por quê? Estado pobre, forte restrição orçamentária, não se pode financiar processos, mas resultados. GPR fornece
opção de reduzir custos para a sociedade e compromete o Estado com a satisfação dos cidadãos.
Para quê? Para permitir o monitoramento e a avaliação dos programas e das políticas do Governo. Para justificar o papel
do Governo na sociedade. Para promover a integração entre os programas de Governo.
Para
quem?
Para os pobres e a sociedade em geral, tendo suas necessidades como foco. Para os funcionários públicos
que estarão aptos a mostrar resultados. Para os gestores públicos que terão maior controle do gasto e para os
políticos como instrumento de informação e transparência da coisa pública.
Onde? Deve ser implementada em todas as instituições públicas, sem exceções.
Como? Com o comprometimento do topo: Governador. Utilizando experiências testadas como modelos a serem
seguidos. Começa de forma simples e internamente com um pequeno grupo de representantes do Estado.
Não comprando as “caixas pretas” de consultores. Tentando engajar as Secretarias no processo, mostrando
que GPR representa oportunidades e não ameaça. Sendo paciente e persistente.
Quadro 8 - Questões Chaves dos Fundamentos do Modelo GPR no CearáFonte: Rosa et al (2006, p.38-42). Elaboração própria.
De maneira simplificada, o ciclo do modelo de GPR adotado no Ceará
resumiu-se em três etapas básicas: planejamento, implementação e monitoramento
e avaliação.
A etapa do planejamento foi a fase que teve duas instâncias. A primeira
foi a definição dos Resultados Estratégicos de Governo, estabelecimento de metas e
de seus indicadores, por eixo de atuação do Plano de Governo, conforme Figura 8.
Nessa fase, após muita discussão, foram definidos os principais
Resultados de Governo e tais resultados representam os “compromissos maiores
que o Governo assume com a população a partir dos quais, ele, o Governo, poderá
ser cobrado“ (ROSA et al, 2006, p.67) e 39 indicadores cujo acompanhamento de
sua evolução “sinaliza se as políticas governamentais implementadas estão gerando
resultados desejáveis, caso contrario, pode adotar medidas corretivas de tais ações
desenvolvidas pelos programas de Governo.” (ROSA et al, 2006, p.61).
78
Figura 8 - Resultados Estratégicos de Governo 2004 - 2007Fonte: Rosa et al (2006, p.61 – 62).
A segunda instância ocorreu a partir de 2005, quando os planos
estratégicos setoriais foram elaborados para alcançar os resultados de Governo:
O desenvolvimento do Plano Estratégico de cada secretaria passou a terfoco nos resultados e impactos que os programas poderiam causar asociedade cearense, e não mais direcionados totalmente para a elaboraçãode produtos como acontecia na gestão tradicional. (ROSA et al, 2006, p.63)
79
Esse foi um processo participativo envolvendo todas as secretarias,
contando com o compromisso de seus secretários e a participação dos
representantes das áreas de planejamento, juntamente com técnicos da SEPLAN e
IPECE, na discussão e revisão de cada plano, dentro de um cronograma de
atividades, definindo-se resultados, metas e indicadores, dentro de uma “Matriz de
GPR”, como o exemplo da SEDUC, na Figura 9, e conforme Rosa et al (2006, p.64):
Cumprido o cronograma de atividades, todas as secretarias passaram acontar com sua matriz de GPR ou matriz de resultados estratégicos, ondese determinou que resultado, ou quais Resultados de Governo a devidasecretaria iria subsidiar, com os seus resultados estratégicos e com osdevidos indicadores, informando suas linhas de base e valores, definindoquais os programas que levariam a tais resultados, com seus respectivosprodutos, indicadores de produto, e, finalmente, estabelecendo de formaconsistente as metas a serem atingidas para 2055 e 2006.
Figura 9 - Matriz de GPR da Secretaria da Educação Fonte: Rosa et al (2006, p.65)
Esse exercício envolveu também a racionalização de programas,
agregando, eliminando e reduzindo o número de programas de 370 para 117,
GOVERNO
Resultados Estratégicos
Resultados Estratégicos
Setoriais
Indicadores de Resultado Linha de Base Programas
Prioritários Produtos Indicadores de Produto Metas 2006
Oferta escolar ampliada
N.º de vagas ampliadas 33.000
Escolas construídas
N.º de escolas construídas 26
Servidores qualificados
N. º de Servidores qualificados 4.808
Professores qualificados
N. º de Professores qualificados
15.452
Aluno Beneficiado N. º de Alunos Beneficiados 401.490
Escolas Reformadas
N. º de Escolas Reformadas 369
Alunos Atendidos c/ merenda escolar
N. º de Alunos Atendidos c/
merenda escolar271.825
Alunos atendidos c/ transporte escolar
N. º de Alunos atendidos c/
transporte escolar85.769
Escolas Avaliadas N. º de Escolas Avaliadas 3.344
EIXO 2- Ceará Vida Melhor
SECRETARIA DA EDUCAÇÃO BÁSICA
Taxa de desempenho dos alunos do Ceará disseminados no SAEB e SPAECE
2003/2001 Português
4ª serie: 4,8% 8ª série: 0,6% 3ª série: 3,4%
Mat. 4ª serie: 3,8% 8ª série: 0,8% 3ª série: 1,7%
Planejamento e Coordenação das
Políticas Educacionais
Escolas com sistema gerencial
implantados
Alunos avaliados no SAEB e SPAECE
N. º de Alunos avaliados no SAEB
e SPAECE
188.186 (SPAECE)
Padrões Básicos de Funcionamento das
escolas
686
Alunos alfabetizados
N. º de alunos alfabetizados 157.000
N. º de Escolas com sistema
gerencial implantados
Taxa de rendimento escolar e de transição do fluxo escolar no
Ensino Fundamental e
Médio
2003 - Ens. Fund. (1) 74,6% (2) 11,7% (3) 13,7%
Ens. Médio (1) 71,7% (2) 9,2%
(3) 19,1% 2004 - Ens. Fund.
(1) 78% (2)12,5% (3)9,5%
Ens. Médio (1) 71,2% (2) 8,1%
(3) 20,7%
Garantia da Qualidade da Escola com Foco na Aprendizagem do Aluno
Educação de Qualidade
Taxa de crescimento da
matrícula do Ensino Médio
2003/2002 – 15,7%
2004/2003 – 6,6%
2005/2004 - 8,5%
Universalização Progressiva do Ensino Médio na Zona Rural e
Urbana
Taxa de analfabetismo da população de 15
anos e mais
2001 – 26,5% 2004 - 19,5% 2003 - 22,7% 2005 - 16,7%
Apoio ao Desenvolvimento da Educação Infantil,
Especial, Indígena e de Jovens e Adultos
80
segundo critérios estabelecidos, priorizando aqueles “programas que pudessem
contribuir de modo efetivo para o avanço dos indicadores setoriais“ (ROSA et al,
2006, p.64) e dentro de um novo modo de fazer, modificando seu foco de produtos
para resultados, ou seja, a contribuição ou benefício duradouro que o Estado se
comprometeu a fazer pelo povo cearense.
Mudança de cultura, no entanto, leva tempo, porém a quebra de
paradigmas institucionais e pessoais pode ser efetivada por meio do conhecimento
de algo novo que demonstre valor. Em 2005, 2006 e 2007, o IPECE realizou cursos
de capacitação de todos os servidores diretamente ligados às áreas de
planejamento de cada secretaria estadual e órgãos afins, num total aproximado de
500 pessoas. Essas foram expostas aos conceitos de GPR e seu marco lógico. A
linguagem de resultados foi sendo nivelada dentro desses grupos e, apesar das
dificuldades encontradas, a mensagem foi repassada a todas as secretarias. Este
processo possibilitou “a absorção e aceitação de novos padrões nas interações
humanas e nos processos administrativos de planejamento e de gestão por
resultados, respeitando-se as tradições sociais e individuais das pessoas e das
organizações.” (ROSA et al, 2006, p.57).
A segunda etapa do processo foi, a partir de 2005, da implementação ou
execução dos planos estratégicos, deveras importante, visto que, uma vez alocados
os recursos, o gestor público tem um prazo definido em cada projeto para alcançar
os produtos pretendidos que, por sua vez, determinam os resultados e os impactos.
Foi também o “momento de avaliar a quantidade e a qualidade dos recursos, bem
como a estrutura gerencial, tendo em vista conduzir o processo de realização do
produto da forma mais eficiente e eficaz.” (HOLANDA; ROSA, 2004, p. 8)
No âmbito dos recursos previstos, o Orçamento, Plano Plurianual, Plano
Operativo e instrumentos gerencias do Governo foram revistos, repassados para a
nova óptica, focando as ações nos principais objetivos do Plano de Governo.
O Governo aprimorou os sistemas de informação para um acesso à
informação de modo ágil e eficiente e, dentro dos conceitos de GPR, foram
incorporados no Sistema de Acompanhamento de Programas – SIAP e no Sistema
Integrado de Orçamento Financeiro - SIOF, conforme exemplifica a Figura 10
(resultado de Governo, indicadores, metas e indicadores de cada programa).
81
Figura 10 - SIOF: Resultados Estratégicos Governamentais. Fonte: Rosa et al (2006, p.73)
A terceira etapa constituiu-se em Monitoramento e Avaliação, atividades
distintas e cujo escopo deve ser concebido na ideação da política pública. Segundo
Holanda e Rosa (2004, p.14), elas são “um conjunto de atividades que gera o
aprendizado para a melhoria atual e futura de critérios de alocação de recursos.” A
razão destas atividades é o acompanhamento, pelo gestor, das metas, resultados e
impactos alcançados e aferição dos resultados e impactos decorrentes da
implementação dos programas e projetos. Apesar das atividades de monitoramento
e avaliação estarem vinculadas, o primeiro acompanha o cronograma das
realizações dos produtos e serviços, dentro do previsto nos programas de governo,
estabelecendo se estão sendo processados de acordo com o planejado, de maneira
que decisões oportunas possam ser tomadas para corrigir as distorções. Enquanto
isso, a avaliação é um processo que tenta determinar, tão sistemática e
objetivamente quanto possível, a relevância, a eficiência, a eficácia, a
sustentabilidade e a efetividade do programa, à luz de objetivos específicos,
buscando acompanhar também as mudanças ocorridas nas condições de vida dos
beneficiários dos programas.
Em termos de monitoramento, o Governo do Estado do Ceará iniciou esta
atividade em 2005, num âmbito de aperfeiçoamento, aprendizagem e evolução, que
se encontra ainda em seus primórdios. Inicialmente, para cada indicador estratégico
82
de Governo, foi atribuída uma sinalização conforme o desempenho apresentado.
Dado o comportamento desses indicadores nos primeiros anos da gestão do
Governador Lúcio Alcântara, esses foram avaliados e, a partir daí, o desempenho
apresentado recebeu uma nota, utilizando-se o seguinte critério: i) positivo, recebeu
sinal verde; ii) mediano, recebeu sinal laranja; e iii) negativo, recebeu sinal vermelho,
conforme mostra a figura 11.
Figura 11 - Painel de Controle dos Resultados de Governo. Fonte: Rosa et al, (2006, p.69)
O Relatório de Performance da Setorial (RPS) e o Relatório de
Performance Global (RPG), do Governo, são instrumentos-chave dentro dessa
etapa. O Relatório de Performance é um documento onde cada Secretaria faz a
auto-avaliação dos programas e apresenta o seu desempenho ao longo do ano,
servindo como prestação de contas do uso dos recursos públicos com
responsabilidade e transparência à população. Contribui também para a
disseminação da cultura de performance a todos os servidores públicos, na medida
em que o desempenho das atividades do órgão é avaliado, registradas e
posteriormente disponibilizadas ao público, por meio do site (página na internet). As
setoriais, porém, no geral, com exceção de algumas, falharam em absorver e
incorporar este instrumento da gestão.
A partir de 2006, no entanto, o Governo incorporou a “cultura” de GPR na
Mensagem à Assembléia. Outro avanço no sentido de acompanhamento da
INDICADORES EIXO 1 Sinalização
1. PIB Total (estimativa em milhões - preço de mercado)
2. PIB PER CAPITA (estimativa - preço de mercado)
3. Taxa de Crescimento PIB total 4. Taxa de Crescimento da Agropecuária 5. Taxa de Crescimento da Indústria 6. Taxa de Crescimento dos Serviços7. ICMS (milhões - preços correntes)
8. ICMS (milhões - preços constantes)
9. Fluxo de Comércio - Exp. + Imp. (US$ Bilhão) 10. Grau de diversificação da pauta de exportações
11. Nº de novos empregos criados (formais)12. Índice de qualidade do emprego 13. Dívida / PIB x 100 14. Dívida Consolidada Líquida / RLR 15.Dívida / RCL
INDICADORES EIXO 3 Sinalização
1. Relação (PIB Interior / PIB RMF) 2. Emprego Interior / Emprego RMF3. ICMS interior / ICMS RMF
4. Índice de concentração dos PIBs municipais (Herfindahl)
5. Índice de concentração - ICMS municipal (Herfindahl)
6. IPS Global
INDICADORES EIXO 4 Sinalização
1 Número de atendimentos ao Cidadão 2. Consultas ao Portal do Governo do Ceará 3. Produtividade do Gasto Público: Despesa Custeio de Manutenção (fonte tesouro) / Despesa Total Governo 4. Produtividade do Gasto Público: PIB Setor Priv / Despesa total Governo 5. Receita própria / PIB (%)6. Superávit primário (estimativa em milhões)
INDICADORES EIXO 2 Sinalização
1. Taxa de mortalidade Infantil (por 1.000 nascidos)
2. Taxa de internação por AVC (por 10.000, todas as idades)
3. Taxa de internação por doença diarréica aguda (menores de 5
anos, por 1.000)
4. Nota do SAEB/ESPAECE5. Taxa de escolarização no ensino médio (15 a 17 anos, líquida)
6. Taxa de analfabetismo (15 anos ou mais)
7. Taxa de mortalidade por causas externas (por 100.000 hab)
8. Proporção de Domicílios com água adequada9. Proporção de Domicílios com acesso a rede coletora de esgoto10. Consumo residencial de energia elétrica (Mwh)
11. Número de Consumidores Residenciais12. Índice de GINI
83
performance dos órgãos foi a inclusão obrigatória, pela SECON, a partir de 2006, de
um capítulo de análise do Desempenho da Gestão por Resultados, nos relatórios de
prestações de contas anuais ao Tribunal de Contas do Estado. Apesar de ser um
processo de mudança de cultura que envolve tempo e muita paciência, o RPS
continua na pauta para implantação pelo Governo, especialmente com o
direcionamento do Banco Mundial nesse sentido, por meio da Operação SWAP.
Por outro lado, algumas atividades de avaliação do desempenho
institucional e individual têm sido feitas como parte da nova política salarial
implantada em alguns órgãos, a partir de 2005, como a SEPLAG, SECON, SEFAZ e
IPECE, cujos servidores assinam acordos de desempenho e, baseados no
cumprimento de suas metas recebem uma comissão que chega até 40% de seus
rendimentos, como forma de incentivar o foco no resultado. A avaliação de
desempenho é um instrumento para compensar a boa performance.
A atividade de Avaliação de Programas ainda não é uma realidade no
Estado do Ceará. Muito se discute e aprende a respeito, e verifica-se que existe uma
tendência dentro do Governo de se chegar a sua implementação. Os desafios,
todavia, são muitos, a começar, como expresso aqui, na radical mudança de cultura,
que exige, acima de tudo, a firme decisão política de se expor perante a sociedade
em relação aos seus acertos e desacertos na elaboração e execução de políticas
públicas.
Em 2007, o Governo Cid Gomes assume o Estado com o Plano de
Governo O grande Salto que o Ceará Merece e, por meio da Lei nº 13.875, de 07 de
fevereiro de 2007, define seu modelo de governar:
Gestão por Resultados como administração voltada para o cidadão,centrada notadamente nas áreas finalísticas, objetivando padrões ótimos deeficiência, eficácia e efetividade, contínua e sistematicamente avaliada ereordenada às necessidades sociais, fornecendo concretos mecanismos deinformação gerencial. (DOE, 2007, p.3).
Conforme o Governador Cid Gomes (CEARÁ, 2007, p. 74), este modelo
visa à concretização de uma “gestão pública empreendedora, inovadora, ética,
transparente e voltada para resultados.” E, com a elaboração do PPA 2008 - 20011,
em 2007, os Resultados Estratégicos de Governo foram definidos, dentro dos três
“eixos” ou idéias forças, demonstrados na figura 12.
84
Figura 12 - Resultados Estratégicos de Governo 2008 - 2011Fonte: SEPLAG
Foram também discutidas e elaboradas, para o período 2008–2011, as
matrizes de GPR, de todas as secretarias e vinculadas, conforme mostrado como
exemplo, na figura 13, a Secretaria da Infra Estrutura - SEINFRA.
85
Figura 13 - Matriz de GPR da SEINFRA.Fonte: SEPLAG
Por outro lado, em busca de uma gestão ética eficiente e participativa, o
Governo inovou em 2007, com a adoção de medidas para estreitar as relações
Governo/Sociedade:
Neste âmbito, ganhou relevância a implantação do Governo Intinerânte,cujo objetivo é aproximar o centro das decisões políticas do executivo àsdemandas da população, compartilhando esforços, consensos eresponsabilidades. (CEARÁ, 2008, p. 14).
Para concluir esse capítulo, apresenta-se, a seguir, a caracterização do
modelo de GPR cearense.
86
5.3 Caracterização do Modelo de GPR Implantado no Ceará
Para facilitar a comparação do modelo de gestão Cearense com o modelo
canadense, à luz da pesquisa documental, faz-se a caracterização do modelo de
GPR do Ceará, que se encontra de forma sumária no Apêndice 2, dentro dos temas:
• Políticas e programas,• Pessoas,• Serviços focados nos cidadãos,• Gestão do risco,• Administração,• Responsabilização,• Governança e direção estratégica,• Resultados e performance,• Valores dos serviços públicos,• Gestão da aprendizagem, da inovação e da mudança
Para Rosa et al (2006, p.67) o modelo da Gestão por Resultados do
Ceará funciona como um grande guarda-chuva, conforme representado na figura 12:
Figura 14 - Modelo da Gestão por Resultados no Ceará Fonte: ROSA et al (2006, p.67)
39 Indicadores
GPRPLANO DE GOVERNO
RESULTADOS ESTRATÉGICOS DE GOVERNO
RESULTADOS ESTRATÉGICOS SETORIAIS
PROGRAMAS SETORIAIS
143Indicadores
82Programas
PRODUTOS SETORIAIS 291Indicadores
PLANO OPERATIVO(AÇÕES, ATIVIDADES, PROJETOS, PRODUTOS OPERATIVOS)
Indicadores do SWAP
dese
nho
implem
entação
39 Indicadores
GPRGPRPLANO DE GOVERNO
RESULTADOS ESTRATÉGICOS DE GOVERNO
RESULTADOS ESTRATÉGICOS SETORIAIS
PROGRAMAS SETORIAIS
143Indicadores
82Programas
PRODUTOS SETORIAIS 291Indicadores
PLANO OPERATIVO(AÇÕES, ATIVIDADES, PROJETOS, PRODUTOS OPERATIVOS)
Indicadores do SWAP
dese
nho
dese
nho
implem
entaçãoim
plementação
87
Este modelo abriga, organiza e dá consistência às diversas ações e
programas do Governo, iniciando com o Plano de Governo, definindo os resultados
estratégicos que se propõe alcançar, passando à elaboração dos planos
estratégicos setoriais, definindo os resultados setoriais, no contexto das prioridades
governamentais, os programas e produtos a serem executados no âmbito de um
Plano Operativo.
Por sua vez, a execução dos programas, como também do orçamento,
são acompanhados, monitorados e avaliados sistematicamente, visando a corrigir
erros e desvios que possam surgir durante o andamento do processo.
Enfim, a figura facilita a visualização desse modelo, como um instrumento
valioso de como o Governo pode se tornar eficiente, eficaz e efetivo.
É importante notar, no entanto, que a Gestão por Resultados não é um
fim em si mesma. No Ceará, GPR é um meio utilizado com a finalidade resolver
problemas, corrigir rumos, elaborar novas políticas públicas e ensejar aprendizado.
Por fim, o modelo cearense de GPR, delineado neste capítulo, responde
ao segundo objetivo específico desta pesquisa, ou seja: Caracterizar o modelo de
GPR implantado no Estado do Ceará.
No próximo capítulo, apresentam-se a informações obtidas nas
entrevistas com os gestores públicos do Canadá e do Estado do Ceará.
88
6 PERCEPÇÃO DOS GESTORES
No modelo de GPR, a Administração pública, com suas pessoas,
processos, tecnologia e atividades, passa a incorporar um contexto sistêmico, no
seu dia-a-dia, adequando sua visão de futuro, missão e valores. Nele, prima-se
pelos resultados e busca-se, gradualmente, romper com as barreiras corporativas e
políticas, quebrando paradigmas existentes e, como anotam Holanda e Rosa (2004,
p.19), a implementação da GPR “exige a transposição de desafios tais como:
transformar a cultura organizacional para tornar-se orientada para resultados, para
aceitar a responsabilização e para lidar com a avaliação de resultados.”
Portanto, para a criação de uma cultura de desempenho de excelência,
na qual o gestor público atua com maior celeridade, flexibilidade, ética e
transparência, em todos os níveis da administração, dando sustentabilidade ao gerir
resultados, independentemente de mudanças no quadro político do Governo,
necessita-se de ampla socialização do conhecimento. Esta disseminação de
informação, não só às áreas envolvidas, mas também ao público em geral, é de
relevância fundamental, na gradual formação de uma nova cultura da gestão por
resultados na Administração Pública, que começa na compreensão, pelos gestores,
dos benefícios do novo modelo, para o servidor público e o cidadão.
Por outro lado, é necessário o comprometimento dos gestores públicos,
nos níveis estratégico, tático e operacional, dentro da Administração Pública, na
busca da melhoria da satisfação dos clientes nos serviços prestados e da otimização
dos recursos públicos. O comportamento, a motivação, a resistência às mudanças, e
a ação e reação de gestores públicos em relação ao modelo de GPR, no entanto,
estão diretamente ligados à percepção e compreensão dos benefícios deste modelo
para a sociedade em geral, assim como para eles como indivíduos. E como ressalta
Robbins (2002, p. 117-149), “o mundo como é percebido é o mundo importante para
o comportamento.” Desta forma, ocorre a importância nesta pesquisa, da obtenção
do percebimento dos gestores e daí, passamos a apresentar os resultados das
entrevistas aos gestores do Canadá e da pesquisa da percepção dos gestores
públicos cearenses acerca do modelo de GPR implantado no Ceará.
89
6.1 Entrevistas com os Gestores Canadenses
Nos três órgãos canadenses visitados, foi observado, em todas as
entrevistas com os gestores, a seriedade, o profissionalismo, a pontualidade, o
conhecimento sobre o tema em foco, a disposição em contribuir e, principalmente, o
preparo para a reunião. Todos eles sabiam exatamente o porquê da entrevista, visto
que foi requerida por email a agenda, e percebia-se que haviam se preparado para a
reunião, tendo inclusive documentos e informações prontos e organizados por tema,
para serem entregues. Verificou-se, ainda, durante as reuniões, a objetividade nas
falas, sem perda de tempo, e dirigidas à agenda em questão, e, após a finalização
do encontro, este terminava no horário previsto.
Algo que se observou desde a entrada nos prédios governamentais foi a
segurança, o formalismo, a organização e, apesar de alguns serem bem antigos,
são ambientes limpos, bonitos e elegantes. Existe um ar de austeridade, mas, ao
mesmo tempo, uma atmosfera de bem-estar, passado principalmente pela cortesia
das recepcionistas e pela educação e presteza dos entrevistados.
Notou-se, também, tanto nas salas das recepções destes órgãos, como
no Parlamento e em outros prédios do Governo visitados, a disseminação da
comunicação institucional Results for Canadians, com sinalização em murais e
panfletos disponibilizados aos cidadãos.
Observou-se, nas falas dos entrevistados, o fato de que os conceitos de
GPR são conhecidos e sua aplicação faz parte do seu dia-a-dia. Inferiu-se, desses
contatos, a noção de que a percepção desses, do modelo de GPR canadense, é
positiva e homogênea, ou seja, reflete o que está publicado nos documentos e no
site (página na internet) do Governo do Canadá. Isto mostra também que a cultura
de resultados está bem inserida na Administração Pública e que esta é enfatizada
por seus servidores.
Pela linguagem verbal e não verbal utilizada pelos gestores, apreendeu-
se que parecem comprometidos com a visão de resultados em suas posições sobre
a importância e os benefícios de GPR para o Canadá e seus cidadãos. Nota-se, na
interação com esses gestores, que eles possuem uma atitude de pride (orgulho)
pelo que fazem, e que os servidores canadenses gostam do que fazem e este
90
sentimento é espelhado na frase de Nicole Côté, Manager of Aboriginal Affairs at
Environment Canada in British Columbia, “Quando você trabalha para o serviço
público, você realmente sente que você está fazendo a diferença para o seu país.”
(CANADÁ, p.23, 2008 a).
Verificou-se que os três órgãos visitados têm papéis fundamentais na
preservação da Gestão por Resultados:
• Treasury Board of Canada (TBC): Jeff Jorgesen, Sênior Analyst – Centre ofExcellence for Evaluation – Expediture Management Sector;
• Canada School of Public Service (CSPS); François Gagnon, Director of theStrategic Change Group;
• Canadian International Development Agency (CIDA): Kim Bowlin, PerformanceOfficer – Performance and Knowledge Management Branch.
Apreendeu-se que o TBC atua como gestor da Administração Pública
canadense e implementa a regulamentação e procedimentos de GPR, fazendo
supervisão de todo processo; já a Escola Canadense de Serviço Público desenvolve
capacitação e treinamentos para aprimorar o conhecimento, aptidões e atitudes de
seus servidores e, por fim, a Agência de Desenvolvimento Internacional multiplica os
conceitos de GPR, não só internamente, mas em seus projetos, em outros países.
Apresenta-se, no Apêndice 3, o sumário do resultado das entrevistas,
baseado no questionário, que categorizou os seguintes temas:
• Papel do Treasury Board no Canadá e responsabilidade em referência a GPR• Processo de definição dos programas dentro das matrizes de GPR• Sistema de monitoramento• Processo de avaliação• Efetividade do processo de GPR para os Canadenses• Beneficio do GPR para os Canadenses• Contribuição do GPR para redução de gastos e melhor uso dos recursos• Principais benefícios e limitações de GPR
A seguir, apresenta-se o resultado das informações obtidas nas
entrevistas com os gestores públicos do Estado do Ceará.
91
6.2 Entrevistas com os Gestores Cearenses
Baseado na análise do conteúdo da pesquisa com os gestores do Estado
do Ceará, apresenta-se, nas tabelas de 1 a 8, o sumário do resultado das
entrevistas, categorizado nos seguintes temas:
• Características do modelo de GPR• Desafios enfrentados para implantação do GPR• Benefícios da GPR na gestão• Execução consistente com o modelo• Envolvimento / comprometimento dos Gestores e Servidores• Propostas de melhorias no modelo de GPR• Participação ou contribuição para a implantação do modelo de GPR
Conforme o sumário dos resultados apresentados na Tabela 1, verifica-se
que, na percepção dos gestores, GPR significa:
• Lógica de resultados• Planejamento, metas, indicadores e acompanhamento• Foco no cidadão• Flexibilidade, adaptabilidade• Eficiência• Facilidade e inovação
Tabela 1 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 1: Características
Tema 1: Características do modelo de GPR %Lógica de resultados 32Planejamento, metas. indicadores e acompanhamento 25Foco no cidadão 14Flexibilidade, adaptabilidade, 11Eficiência 11Facilidade e inovação 7Total de observações 100
Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.
Nota-se pelo percentual de 32% que, na percepção dos gestores, a
principal característica do modelo é a busca de resultados. Segue-se que é um
modelo a utilizar técnicas de planejamento com estabelecimento de metas, controle
e acompanhamento por meio de indicadores (25%).
92
É relevante também a percepção representativa do foco no cidadão
(14%), ao demonstrar que o modelo transmitiu o conceito de que ele (o cidadão) é,
em última instância, “a razão maior do Estado.” (HOLANDA et al, 2006, p. 15).
Nota-se que os gestores inferiram o modelo como caracterizado por
flexibilidade, adaptabilidade (11%), eficiência (11%) facilidade e inovação (7%), que,
como visto anteriormente, são conceitos básicos de GPR.
Os desafios percebidos pelos gestores na implantação do modelo de
GPR no Estado do Ceará, segundo os resultados apresentados na tabela 2,
demonstram que o maior deles foi romper com a cultura existente (28%).
Tabela 2 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 2: Desafios
Tema 2: Desafios enfrentados para implantação do GPR %Cultura burocrática 28Consistência nos instrumentos gerenciais 22Capacidade técnica dos servidores 22Atitude negativa do servidor 17Fazer mais com menos 5.5Transparência 5.5Total de observações 100
Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.
Outro desafio percebido foi a identificação de certa inconsistência entre
instrumentos de planejamento e gestão (22%). Este problema, que demonstra ser
realidade ainda hoje, cuja solução ora providenciada pelo Governo Cid Gomes, por
meio da Empresa de Tecnologia do Estado do Ceará, que esta desenvolvendo um
sistema, integrando os vários instrumentos de planejamento e gestão, chamado de
Sistema Governamental de Gestão por Resultados–S2GPR, com previsão de ser
implantado em 2009-2010.
Por outro lado, a percepção dos gestores revela a capacidade técnica
(22%) dos servidores públicos e sua atitude (17%) como outra área desafiadora,
para o Governo, na tentativa de dar sustentabilidade a um modelo empreendedor e
inovador como o GPR.
Por fim, recursos escassos ou fazer mais com menos, pela percepção
obtida (5.5%), é um fator limitante para o modelo, fato condizente com a realidade
histórica que, no Ceará (pois este sempre tem sido um fator limitante para qualquer
modelo), e, neste caso, não é diferente. Dentro do mesmo nível de percepção
93
(5,5%) encontra-se o desafio da tarefa do Governo de ser transparente com o
emprego dos recursos públicos.
Neste tema, infere-se dos resultados da Tabela 3 que os benefícios
percebidos pelos gestores do modelo de GPR no Estado do Ceará são vários:
Tabela 3 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 3: Benefícios da GPR
Tema 3: Benefícios da GPR na gestão %Programas e ações voltadas a resultados 14Modernização e inovação 12Monitoramento e avaliação 12Aumento da eficiência na gestão 11Mudança de cultura tradicional 10Metas e indicadores para execução das ações 10Foco na população como cliente 10Racionalização e produtividade 8Otimização do recurso público 7Aprendizagem e retro alimentação 5Valorização do servidor 1Total de observações 100
Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.
Pela freqüência observada, três blocos de representatividade dos
benefícios do modelo: o primeiro engloba Ações voltadas a resultados (14%),
seguidas pelos benefícios de Modernização e inovação (12%) e Monitoramento e
avaliação (12%).
O segundo bloco reuniu os benefícios de Aumento da eficiência na gestão
(11%), Mudança de cultura tradicional (10%), Metas e indicadores para execução
das ações (10%), e Foco na população como cliente (10%).
O terceiro bloco de benefícios observados são a Racionalização e
produtividade (8%) que o modelo propicia, a possibilidade de efetivar a Otimização
do recurso público (7%), as atividades de Aprendizagem e retroalimentação (5%)
embutidas nele e a Valorização do servidor (1%).
Todas estas percepções mostram-se coerentes com o desenho do
modelo de GPR e sua lógica de que o “Estado é mero meio de promoção do bem
estar dos cidadãos.” (HOLANDA et al, 2006, p. 15).
As respostas dos gestores mostram, conforme tabela 4, o fato de eles
terem observado que houve consistência na execução da GPR, de acordo com o
94
que o modelo se propunha (54%), sendo que 13% das observações consideram que
este superou as expectativas. 33% das observações, no entanto, referem que o
modelo pode melhorar.
Tabela 4 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 4: Consistência
Tema 4: Execução consistente com o modelo %Consistente 54Pode melhorar 33Superou as expectativas 13Total de observações 100
Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.
As observações da Tabela 5 e 6 demonstram as opiniões dos gestores
entrevistados quanto ao envolvimento e/ou comprometimento dos gestores e
servidores públicos no processo de GPR. Para esses, enquanto os gestores
públicos, em geral, foram percebidos como comprometidos (90%), houve também
uma sensibilidade (10%) quanto ao envolvimento ser baixo. Em relação aos
servidores, 95% das observações os viram com um envolvimento fraco e só aqueles
diretamente ligados ao planejamento e à gestão de programas estariam envolvidos
(5%).
Tabela 5 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 5: Envolvimento Gestores
Tema 5: Comprometimento / Envolvimento dos Gestores %Sim, gestores envolvidos 90Não, baixo envolvimento dos gestores 10Total de observações 100
Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.
Tabela 6 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 6: Envolvimento Servidores
Tema 6: Comprometimento / Envolvimento dos Servidores %Não, baixo envolvimento dos servidores 95Sim, servidores envolvidos 5Total de observações 100
Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.
As observações dos gestores sobre o que poderia melhorar no modelo
cearense de GPR são várias, conforme apresentado na Tabela 7.
95
Tabela 7 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 7: Proposta de Melhorias
Tema 7: Propostas de melhorias no modelo de GPR %Divulgação do modelo a sociedade 19Maior divulgação do modelo aos servidores 16Maior capacitação do servidor 14Melhoria continua no processo de GPR 14Melhoria na estrutura, processos e sistemas 11Melhoria na cobrança de resultados e accountability 11Melhorar comunicação entre setoriais 5Parcerias e difusão do conhecimento 5Medidas de sustentabilidade do modelo 5Total de observações 100
Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.
Percebe-se que a melhor divulgação do modelo é um dos maiores
percentuais de observações dos gestores, que engloba tanto Divulgação do modelo
à sociedade (19%) como Maior divulgação do modelo aos servidores (16%).
Maior capacitação do servidor (14%) e Melhoria continua no processo de
GPR (14%) são duas propostas com representatividade entre as observações dos
gestores, demonstrando que eles perceberam que a GPR tem foco na
aprendizagem e aperfeiçoamento contínuo.
Melhoria na estrutura, processos e sistemas (11%) e Melhoria na
cobrança de resultados e accountability (11%) são sugestões com o mesmo nível de
representatividade e que incorporam a essência da Gestão por Resultados, já que
ele “exige do governo um permanente aprimoramento de seus processos e a
focalização nos resultados de seus programas, projetos e atividades, prestando
contas do mesmo à sociedade. (ROSA, 2006, p. 38).
Numa representatividade menor, as propostas de Melhorar comunicação
entre setoriais (5%) e Parcerias e difusão do conhecimento (5%) demonstram
preocupação dos gestores entrevistados com a intersetoriaridade do trabalho no
Governo e mais além entre o Governo e a iniciativa privada, em prol de um objetivo
comum: o bem-estar de todos.
Por fim, a sugestão de Sustentabilidade do modelo (5%) revela a
expectativa dos gestores de que GPR não seja simplesmente mais uma expressão
criada pela Administração Pública, mas um modelo a ser mantido, já que, como visto
anteriormente, esse foi escolhido por viabilizar resultados, e, no caso do Ceará, o
resultado requerido, em última instância, é de um Estado desenvolvido com inclusão
social.
96
A Tabela 8 reflete a composição dos respondentes da pesquisa.
Tabela 8 - Resultados da pesquisa de campo – Tema 8: Participação
Tema 8: Participação ou contribuição para a implantação do modelo de GPR %Execução do modelo 53Divulgação do modelo 27Criação e construção do modelo 20Total de observações 100
Fonte: Pesquisa com Gestores Públicos Cearenses. Elaboração Própria.
Percebe-se que 80% destes estavam envolvidos nos processos de GPR,
propriamente dito, sendo que 53% deles realizavam atividades relacionadas com
sua execução, enquanto 27 % destes gestores tinham como responsabilidade a
disseminação do modelo. Os restantes 20% dos respondestes se envolveram com
as atividades de pensar, criar e decidir sobre o desenho e coordenar o processo de
implantação do modelo.
Verifica-se que a composição dos respondestes perpassa diferentes
níveis de atribuições e responsabilidades, que se mostram muito interessantes, pelo
diferenciado ponto de perspectiva de encarar o modelo implantado, e, ainda assim,
forem obtidas observações convergentes entre si.
Conclui-se que, sob a perspectiva dos gestores entrevistados, as
respostas aqui transcritas e analisadas são contribuições importantes, com vistas à
compreensão do modelo de GPR no Estado do Ceará.
O foco do capitulo seguinte será apresentar uma análise comparativa
entre os dois modelos caracterizados anteriormente.
97
7 ANÁLISE COMPARATIVA MODELO DE GPR: CANADÁ E CEARÁ
No presente capítulo, é apresentada na primeira seção (7.1) a análise
comparativa dos modelos de GPR utilizado no Canadá com o implantado no Estado
do Ceará, observando-se a seqüência dos temas ou elementos básicos, obtidos das
fontes referenciadas no capitulo 3. Na seção seguinte (7.2), traça-se um paralelo
entre os resultados das pesquisas dos gestores públicos cearenses e canadenses,
observando a seqüência de questões dispostas no instrumento de pesquisa do
Estado do Ceará, caracterizado no capítulo 3.
7.1 Análise Comparativa dos Modelos Implantados
Procede-se com uma análise comparativa dos modelos, à luz da pesquisa
documental, utilizando os mesmos temas (Quadros 9 a 19) que comporam o
Apêndice 1 - Características Básicas do Modelo de GPR do Canadá e Apêndice 2 -
Características Básicas do Modelo de GPR Implantado no Estado do Ceará.
Conforme se pode depreender no Quadro 9 - Políticas e Programas -
existe certa convergência entre as características deste tópico nos dois modelos.
Quadro 9 - Modelos Ceará e Canadá: Políticas e ProgramasFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
Políticas e ProgramasModelo do Estado do Ceará
• Racionalização das políticas públicas, programas de acordo com o plano de governo• Estabelecimento de metas claras para o objetivo a ser alcançado• Planejamento utiliza matriz de fácil visualização dos programas, ações e projetos• Monitoramento das metas usando indicadores de desempenho• Orçamento Participativo para definição do PPA.• Melhoria na gestão dos programas e na execução físico - financeiro dos projetos
Modelo do Canadá• Programas consistentes com as políticas e prioridades do Governo.• Desenvolve plano para alcançar metas, monitora e informa progresso.• Integridade dos programas observados e acompanhados com monitoramento ativo.• Políticas e programas são desenvolvidos “de fora para dentro”.• Capacidade analítica e de pesquisa dos departamentos é desenvolvida e sustentada para
garantir opções de políticas, desenho de programas e conselhos de alta qualidade.
98
Em ambos os Modelos, cearense e canadense, há o planejamento dos
programas em consonância com o Plano de Governo e suas prioridades, buscando-
se participação de “fora” ou da população. Por outro lado, a implementação de
políticas dentro do GPR segue as mesmas etapas, que sejam de planejamento,
implementação, monitoramento e informação.
No Canada estas etapas são coordenadas pelo Treasury Board of
Canada e seguem The Management, Resources and Results Structure Policy,
implementada sistematicamente dentro do Expediture Management Information
System - EMIS. A fase de planejamento inicia-se com a elaboração ou revisão do
documento Programs Activity Architecture - PAA, de acordo com os resultados
estratégicos do órgão e do Governo, que é incorporado ao Report on Plans and
Priorities - RPP, entregue ao Parlamento até 31 de março. A implementação dos
programas é monitorada, resultando na elaboração do documento Departamental
Performance Report – DPR, entregue ao Parlamento até o final de outubro.
No Ceará, estas etapas são coordenadas pela Secretaria de
Planejamento e Gestão – SEPLAG e passam pelo Planejamento Estratégico com a
elaboração ou revisão da Matriz de GPR, que informa todos os programas e
produtos da setorial, também relacionando com seus resultados estratégicos, e de
Governo, utilizando-se de metas e indicadores. Estes programas, inclusos no Plano
Plurianual – PPA, na respectiva Lei Orçamentária Anual – LOA e conforme
determinações da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO, são implementados e
acompanhados, utilizando-se do Sistema de Acompanhamento de Programas –
SIAP. Por fim, a informação dos resultados de governo é relatada no documento
Mensagem à Assembléia Legislativa, em fevereiro de cada ano.
As divergências encontradas neste tópico são basicamente duas:
primeiro, na maneira e na intensidade da participação popular no processo de
elaboração e acompanhamento das políticas e programas. No Ceará, existe a
prática de fóruns de debates do Planejamento Participativo do PPA, sendo que a
participação da população no processo ainda é limitada. Observa-se, na história do
Canadá, que a essa participação já é parte da cultura Canadense. A segunda
diferença é a maturidade do processo de planejamento de políticas públicas com
foco de resultados que no Ceará, ainda está se iniciando, enquanto no Canadá sua
prática está consolidada.
99
Em relação ao tópico Pessoas, constata-se pelo Quadro 10 que, no
Governo do Canadá, as pessoas, capacitação e ambiente de trabalho propício são
vitais para assegurar o sucesso do serviço público. Como acrescenta Lucienne
Robillard, Presidente do Treasury Board of Canada em 2000,
Viver estes compromissos (Results for Canadians) requer que osempregados do serviço público em todos os níveis e em todas as regiõescoloquem os interesses dos Canadenses em primeiro lugar e quedemonstrem atenção diária aos valores e aos resultados. Os empregadossão críticos para a melhoria. Eles devem ser apoiados por uma cultura detrabalho que valorize a aprendizagem, a inovação, a inclusão, a diversidade,a gestão do risco e o continuo aperfeiçoamento – permitindo-lhes fazer amelhor contribuição ao Canadá. Este ambiente requer gestores eempregados que aplicam os valores e standards de responsabilizaçãopública em seu trabalho. Este ambiente deve favorecer que os serviçossejam prestados baseados nas necessidades dos Canadenses e não naburocracia. E deve reconhecer que sucesso requer um nível de excelênciaatingido por meio um grupo de empregados públicos bem treinados ealtamente motivados. (CANADA, 2000 a, p.6).
Já no Ceará,
Implementar efetivamente o modelo de Gestão por Resultados em toda aestrutura administrativa do Estado do Ceará não foi uma tarefa das maisfáceis de realizar. Muitos obstáculos tiveram de ser enfrentados etranspostos para que tal modelo começasse a funcionar de modo desejável.Uma das grandes dificuldades pela qual passou a equipe técnicaencarregada da implementação da GPR no Estado foi promover a mudançade cultura administrativa e de processos já materializados na consciênciados servidores públicos. (ROSA et al, 2006, p. 57).
Quadro 10 - Modelos Ceará e Canadá: PessoasFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
PessoasModelo do Estado do Ceará
• Gestor público mais voltado para resultados• Maior valorização do Servidor com implementação e revisão de Cargos e Carreiras• Aumento na remuneração dos servidores baseada em desempenho e titulação• Capacitação técnica dos gestores em GPR
Modelo do Canadá• O departamento tem as pessoas, o ambiente de trabalho e o foco na construção de
capacidades e da liderança para assegurar o seu sucesso e um futuro confiante para oserviço público no Canadá.
• Gestão de recursos humanos deve assegurar as pessoas certas na posição certa, dando odevido suporte a estas para atingir resultados.
• Liderança deve propiciar um ambiente de trabalho de confiança, reconhecendo o valor dobom trabalho, ativamente promovendo a inclusão e a diversidade, encorajando a colaboraçãoe a comunicação aberta, suportando as iniciativas e parcerias para o bem dos canadenses.
• Os lideres do serviço público devem estar aptos a operar efetivamente em seu ambiente, darseu suporte às pessoas, prover oportunidades de eles fazerem contribuições, aprenderem einovarem, falando as duas línguas e aceitando riscos e celebrando resultados no trabalho.
• Líderes e servidores devem trabalhar construindo juntos um ambiente de trabalho exemplar.
100
Apesar de o Ceará está convergindo para um modelo em que os recursos
humanos são geridos, capacitados e remunerados para alcançar resultados,
percebe-se um desafio ainda grande na mudança da cultura de “processos para
resultados”, na limitada capacitação de servidores e gestores e na falta da criação
conjunta de um “ambiente de trabalho exemplar”, onde todos possam “fazer
contribuições, aprenderem, inovarem” e “celebrar resultados.
Em relação ao tópico Serviços focados nos cidadãos, Quadro 11,
analisando-se o Modelo Canadense, percebe-se que neste é claro a prioritização do
Cidadão como fator determinante do tipo de serviços escolhidos. Além disso, o
Governo abre vários canais de comunicação, utilizando-se da internet para facilitar o
acesso do cidadão a estes serviços, assim como postos de serviços e utilização de
correio, dentro de uma visão de atendimento one stop, que funciona, e onde o
cliente é respeitado, ouvido, respondido e atendido com cortesia, ordem e
celeridade.
Quadro 11 - Modelos Ceará e Canadá: Serviços focados nos cidadãos Fonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
O Ceará, por sua vez, ainda está num processo de modificação do seu
foco para o cidadão como cliente. Para que haja incremento do foco no cidadão, por
parte da gestão pública, instrumentos-chave são: a divulgação do próprio modelo
implantado, seus objetivos e benefícios para a sociedade; transparência e
accountability à população em geral. Para acontecer um maior controle social, que
por sua vez, realimenta o processo de manter-se o foco no cidadão, é necessária
também maior publicidade dos resultados de Governo ao Cidadão por meio da
mídia. A população cearense, por sua vez, tem traços culturais de acomodação e
esta falta de preocupação pode ser entendida como o de não conhecer seu papel,
portanto, não se organizando e se posicionando como efetivo cliente da
Administração Pública.
Serviços focados nos cidadãosModelo do Estado do Ceará
• O cidadão começa a ser foco dos programas• Identificam-se as necessidades dos beneficiários dos programas e projetos• Melhora-se o padrão de atendimento ao público
Modelo do Canadá• Serviços projetados nas necessidades dos cidadãos e fácil acesso• Serviços acessíveis e integrados em um só lugar, via internet, telefone ou correio• Parcerias são encorajadas e efetivamente administradas como soluções para o cliente• Servidores servem aos interesses dos cidadãos como contribuintes e clientes• Servidores tratam cidadãos de forma justa, com eqüidade, protegendo seus interesses
101
Nota-se, em relação ao fator Gestão do Risco, que, no modelo
Canadense, Quadro 12, o risco é bem avaliado e controlado (CANADÁ, 2004, p.3).
Em contrapartida, no modelo do Estado do Ceará, observa-se que a gestão do risco
é algo que ainda não foi implementado.
Quadro 12 - Modelos Ceará e Canadá: Gestão do RiscoFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
Em relação à Administração, nota-se pelo exposto no Quadro 13, que o
Modelo Canadense tem foco de controle integrado, realizando due diligence com
efetividade. Os recursos e processos são meios para obtenção de resultados e seu
stewardship garante sua otimização. No caso do Ceará, verifica-se uma tendência
de administrar melhor os recursos, e ressalta-se a utilização, para aquisições, dos
sistemas de pregão eletrônico, registro de preços e contratos corporativos, que
trazem economia ao Estado.
Quadro 13 - Modelos Ceará e Canadá: AdministraçãoFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
No Modelo Canadense vê-se a importância da accountability do recurso
público por parte do gestor, traduzida como Responsabilização, no Quadro 14. Já no
Modelo Cearense começou a existir maior preocupação com este conceito,
principalmente com a criação da Secretaria da Controladoria em 2003; que nasceu
dentro do modelo de GPR e integrou o modelo da gestão por resultados à prestação
de contas anuais dos gestores públicos, junto ao Tribunal de Contas do Estado.
Observa-se, porém, ser necessário ainda definir claramente a responsabilização dos
agentes públicos e a efetiva conseqüência de má gestão dos recursos.
Gestão do RiscoModelo do Estado do Ceará
• Produtividade e potencialmente menos riscosModelo do Canadá
• A equipe executiva define claramente o contexto e as práticas corporativas para gerirproativamente os riscos organizacionais e estratégicos.
• Efetivamente gerenciar os riscos e estabelecer o ambiente apropriado de controle.• Avalia integridade da base de programas, identificando riscos e estratégias para minimizá-los.
AdministraçãoModelo do Estado do Ceará
• Aprimoramento dos processos de compras com economia para o Estado• Melhor uso dos recursos (materiais e humanos), utilizando de maneira mais eficiente• Gerencia recursos públicos com responsabilidade fiscal, ética e transparência
Modelo do Canadá• O regime de controle do departamento (ativos, dinheiro, pessoas, serviços, etc.) é integrado
e efetivo, e os seus princípios básicos são claros para toda a equipe.• Due diligence e stewardship dos recursos públicos em todos os departamentos e agências.
102
Quadro 14 - Modelos Ceará e Canadá: ResponsabilidadeFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
Governança e Direção Estratégica para resultados é essência do Modelo
da Gestão Canadense, conforme evidenciado no Quadro 15. Por outro lado, o Ceará
vem se aprimorando em pensar estrategicamente, começando por seu Plano de
Governo e definindo seus Resultados Estratégicos.
• Incremento na governança: tem-se maior objetividade no exercício da gestão• Foco e diretriz bem definidos: Resultados de Governo• Adota comportamento empreendedor, proativo• Utiliza instrumentos eficientes de informação gerencial
Quadro 15 - Modelos Ceará e Canadá: Governança e Direção EstratégicaFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
Em relação à Resultados e Performance, sintetizado no Quadro 16, o
conceito de administrar para obter resultados, realizando monitoramento, avaliando
e informando sistematicamente sobre performance, é inerente ao Modelo
Canadense da gestão e tem invertido a lógica predominante no Ceará.
ResponsabilizaçãoModelo do Estado do Ceará
• Fazer mais com menos; otimização do recurso público• Utiliza a transparência como mecanismo de incentivar o controle social• Enxugamento de custos operacionais e otimização do orçamento• Melhoria nos processos de controle interno
Modelo do Canadá• Responsabilidades pelos resultados são claramente designadas e consistentes com os
recursos, e as delegações são apropriadas às capacidades• Mantém o custo beneficio do programa, otimização dos recursos e redução de custos• Compromisso com o continuo exame das despesas para assegurar um gasto responsável
em termos de resultados e valor para o dólar do contribuinte• Monitoramento da gestão e do controle das despesas públicas de todos os programas,
assegurando a tomada, imediata de ação efetiva para remediar qualquer ineficiência• Visão integrada do gasto necessária para acessar a integridade de programas e para dar
suporte racional às prioridades e obter o melhor valor para o contribuinte• Gasto responsável e sábio no que tem significado para os canadenses, reaplicando recursos
e reestruturando programas em resposta a mudanças de necessidades e prioridades• O programa deve terminar onde termina sua necessidade e, para isto, os órgãos precisam
produzir informação dos custos e resultados requeridos para a tomada de decisão eficaz• Informa performance financeira e não financeira, custos e resultados previstos e realizados• Propostas de gastos em programas devem estar baseadas na política e suportar a missão e
os objetivos do órgão e as melhores práticas de Controladoria moderna.
Governança e Direção EstratégicaModelo do Estado do Ceará
Modelo do Canadá• As condições essenciais – coerência interna, disciplina corporativa e alinhamento com os
resultados – estão prontos para prover um direcionamento estratégico efetivo, para darsuporte ao ministro ou ao Parlamento, e para gerar resultados
• Informação dos gastos e resultados devem garantir tomada de decisões de investimentoracional com determinação de prioridades do Governo de forma integrada de todos órgãos
• Investimentos ou parcerias para desenvolver programas devem melhorar a performance, aprodutividade, ou prover melhor serviço para os canadenses
103
Quadro 16 - Modelos Ceará e Canadá: Resultados e PerformanceFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
Este modelo, basicamente, quer respostas para as questões de quais os
resultados que estão sendo conseguidos para o povo canadense com os recursos
públicos e qual o desempenho dos programas e departamentos que os estão
viabilizando.
Em relação ao item, Valores do Serviço Público, apresentados no Quadro
17, afere-se que no Modelo Canadense se transmite a todos, o que é esperado em
termos de conduta de seus servidores, reforçando o respeito ao profissionalismo, à
ética (integridade, confiança e honestidade), ao exercício da democracia e aos
valores pessoais, como coragem, decência, responsabilidade, humanidade, respeito,
civilidade, justiça, entre outros; buscando-se a excelência, transparência e
responsabilidade em tudo o que é feito.
No Ceará, a principio, aplicam-se alguns desses mesmos valores, no
entanto, o modelo diverge por não haver uma veiculação nem promoção maior de
tais valores dentro do serviço público e para a população.
Resultados e PerformanceModelo do Estado do Ceará
• Mudança no planejamento e na gestão pública para obtenção de resultados• Inverte a lógica predominante e transforma os programas em meio e não fim• Define os resultados esperados de modo realista• Focalizam nos resultados de seus programas, projetos e atividades
Modelo do Canadá• Informações relevantes sobre os resultados (interno, serviço ou programa) são reunidas e
utilizadas para tomada de decisões, sua divulgação é transparente e de fácil entendimento• Mede o nível de satisfação do cliente para aprimorar serviço• Foco em Resultados: monitoramento e avaliação dos resultados são pré-requisito para a
entrega de programas, serviços e políticas que os canadenses merecem• Definir claramente os resultados a serem atingidos, executando o programa ou o serviço,
medindo e avaliando a performance, fazendo ajustes para melhorar eficiência eefetividade e informando a performance de um modo que faz sentido aos canadenses
• Permite os departamentos servirem os canadenses melhor, distinguindo os pontospositivos e negativos do programa e provendo orientação naquilo que funciona e nãofunciona.
• Informação sobre performance correta e a tempo é a base para a responsabilização dosgestores no alcance de resultados
• Departamento monitora, avalia e informa os aspectos-chave dos programas e suaperformance, o que permite uma análise realista, com os pontos bons e maus
• Ciclo produtivo de planejamento, monitoramento, avaliação e informação de resultadospara os cidadãos, por meio dos ministros e Parlamento, que dá suporte à cultura deaprendizagem e ajustamento continuo
104
Quadro 17 - Modelos Ceará e Canadá: Valores dos Serviços PúblicosFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
Em relação ao item Gestão da Aprendizagem, da Inovação e da
Mudança, conforme Quadro 18, estes conceitos estão fortemente arraigados, como
parte integrante do Modelo Canadense da Gestão. Já no Ceará, a gestão da
aprendizagem, da inovação e da mudança é algo ainda incipiente e precisa evoluir.
• Modernização e inovação, incorporando ferramentas da gestão da iniciativa privada• Treinamentos sobre o novo modelo com objetivo de quebrar paradigmas• Rompimento gradual da cultura burocrática
Quadro 18 - Modelos Ceará e Canadá: Gestão da AprendizagemFonte: Pesquisa Gestores Cearenses e Treasury Board of Canada. Elaboração da autora.
Para finalizar em relação ao Modelo Canadense, este é um modelo
maduro que tem características próprias da cultura desse País e busca a contínua
renovação, mantendo seus princípios básicos. Este processo de amadurecimento e
sentimento de evolução é evidenciado nos textos abaixo, que datam, entre eles,
numa diferença de oito anos, mas sintetizam o modelo de Administração do Canadá:
Valores dos Serviços PúblicosModelo do Estado do Ceará
• Responsabilidade fiscal, ética e transparênciaModelo do Canadá
• Os chefes dos departamentos reforçam continuamente a importância dos valores e da éticados serviços públicos ao entregar resultados aos canadenses (por exemplo, valoresdemocráticos, profissionais, éticos e pessoais)
• Valores são uma linha-base para as políticas, sistemas, servidores, parlamentares e cidadãosa que se devem ajustar. Exige-se transparência e responsabilidade em tudo o que é feito
• Respeito por democracia reconhece que a autoridade eleitas são responsáveis junto aoParlamento e ao povo canadense
• Profissionalismo é um valor que exige dos servidores compromisso com uma alta qualidadede trabalho no desenho, na execução dos serviços e no continuo aperfeiçoamento dosprogramas e serviços aos canadenses
• Valores éticos (integridade, confiança e honestidade) e procurar sempre o bem comum sãovitais para boa governança e democracia
• Valores pessoais como coragem, decência, responsabilidade, humanidade, respeito,civilidade, justiça e cuidado.
Gestão da Aprendizagem, da Inovação e da MudançaModelo do Estado do Ceará
Modelo do Canadá• Departamento gere através de inovações e transformações contínuas, promove aprendizado
organizacional, valoriza o conhecimento corporativo e aprende com suas experiências• Encoraja o aprendizado e lidera por meio da participação, comunicação aberta e respeito
pela diversidade• Divulgar as melhores práticas é essencial para a decisão das políticas e investimentos• Conhecimento adquirido por meio das análises dos programas fornece melhor entendimento
do que funciona melhor no futuro
105
Os programas e serviços do Governo do Canadá são focados no cidadão ebeneficiara-se da melhoria contínua e do uso de práticas de gerênciamodernas. A estrutura e a agenda do Modelo esboçado dentro dessedocumento não é nenhum reparo rápido. Continuo esforço será requerido. Enão podemos ver nenhum fim nas mudanças induzidas globalmente, queafetam a sociedade Canadense, e conseqüentemente, não tem um pontofinal para as adaptações que os gestores Canadenses devem fazer paraservir bem aos Canadenses. Esse modelo de gestão é ao mesmo temposustentável e adaptável (CANADA, 2000 a, p.35).
Com o Management Accountability Framework (modelo de gestão eresponsabilização) implantado, nós acreditamos que temos um modelo comuma fundação conceitual forte para gerenciar performance e accountability.No entanto, garantir excelência no serviço público para as próximasgerações requer muito mais. Estamos somente no começo do que serãoanos de renovação sustentável desta administração. Definiremos ano, apósano compromissos tangíveis e os alcançaremos.... Finalmente querocongratular aos servidores públicos que diariamente provêem,consistentemente, um bom serviço aos milhões de Canadenses, e realizamrealmente algo incrível. (CANADA, 2008, p.16-22).
No caso do Ceará verifica-se que, na pesquisa documental e observação
direta da autora, o Estado vem sendo reconstruído, desde 1987, para uma gestão
mais efetiva da Administração Pública, assim como, no meio da sociedade, uma
consciência interna de cidadania, encontra-se em elaboração. Este processo, no
entanto, como aconteceu em outros Estados, leva tempo e no Ceará esse tempo
parece ainda maior. Analisando e comparando os modelos em questão, infere-se
que isto decorre, possivelmente, dos paradigmas e valores limitantes da cultura,
como “o jeitinho brasileiro”, o “tirar vantagem em tudo”, o interesse do indivíduo
sobre o coletivo, a acomodação, entre outros, que são muito antigos e arraigados na
história e sua quebra leva tempo e persistência. E, como clarifica Meier (2003, p. 7),
Quanto maior a diferença entre a cultura existente e uma cultura orientada aresultado, mais o esforço requerido. Por exemplo, precisa-se de umprograma bem planejado e com muitos recursos que financie a mudança deuma organização que tenha uma cultura de estrutura hierárquica e controlepara uma organização que use aprendizagem e informação de desempenhopara as decisões. A primeira requer que os gestores públicos conheçam alei e procedimentos enquanto a segunda requer que estes diagnostiquemproblemas, desenhe soluções e desenvolva processos de implementaçãoflexíveis. Mudança organizacional dessa magnitude é difícil e toma tempo,mas é necessária no sentido de criar o ambiente propicio para a efetivaimplementação de GPR.
Resumem-se no Quadro 19 as inferências obtidas na análise comparativa
realizada nesta seção, das principais divergências e suas possíveis causas, do
Modelo Cearense em relação ao seu modelo de referência.
106
Itens Analisados Principais Divergências Possíveis Causas
Políticas eProgramas
Processo efetivo deacompanhamento de Programas
Falta sistemática de monitoramento e avaliação. Falta dedivulgação ampla a população.
Pessoas Capacitação Técnica, motivação eremuneração
Falta de maior capacitação dos servidores. de política de RHconsistentes com o modelo. Falta divulgação ampla de GPR
Serviços focadosnos cidadãos
Qualidade do atendimento efacilidade de acesso aos serviços
Falta de publicidade do modelo e dos resultados direto apopulação e aos servidores. Falta de capacitação. Mínimautilização de “governo eletrônico”
Administração Due diligence e stewardship não sãoevidentes ou consistentes
Cultura de processos, burocracia, difícil de mudar.Estabilidade do servidor x estimulo, baixa remuneração.Pouca capacitação dos gestores administrativos financeiros.
Gestão do Risco Cultura de gestão do risco insipiente. Falta de maturidade do conceito.Responsabilização Grau de transparência e
AccountabilityProcesso de responsabilização esta no inicio com a inclusãodas prestações de contas no site.
Governança eDireção Estratégica
Grau de participação dos gestoresno processo de planejamentoestratégico e tomada de decisões
Processo de quebra de paradigmas do modelo burocrático ecentralizador leva tempo e paciência
Resultados ePerformance
Foco em resultados limitado aosgestores. Relatório de performancenão uma prática.
Falta capacitação a todos os servidores sobre o novo modelo.Falta implementação sistemática do Relatório de performance.Falta de divulgação ampla.
Valores dosServiços Públicos
Ênfase e publicidade dos valores doserviço público
Falta de divulgação dos valores que regem o serviço público
Gestão daAprendizagem, daInovação e
Utilização do conhecimento paratomada de decisões, aprendizagem,inovação e mudanças.
Falta de capacitação dos gestores e servidores. Falta dedivulgação ampla e multiplicação do conhecimento acumulado
Quadro 19 - Divergências e Causas entre os Modelos Canadense e CearenseFonte: Analise da autora. Elaboração Própria.
Conclui-se que, à luz da pesquisa documental e guardando-se as grandes
diferenças culturais, uma das divergências maiores entre o modelo de GPR
implantado no Ceará e o modelo canadense é a sua publicidade junto aos
servidores e dos resultados diretos à população. E, conforme identificado, ainda
existe uma cultura do modelo burocrático, centralizador e de processos, adicionada
à estabilidade do servidor e sua baixa remuneração, que não é nenhum estímulo
para performance. Junta-se a estas, outras causas, como a falta no Ceará de:
• sistemática de monitoramento e avaliação;• maior capacitação dos gestores e servidores;• política de RH consistentes com o modelo;• relatório de performance implementado e sua divulgação à sociedade;• maior divulgação dos valores do serviço público aos servidores e à sociedade;• divulgação ampla e multiplicação do conhecimento acumulado; e• maior utilização do “Governo eletrônico”.
Por fim, falta maturidade no Modelo Cearense, visto que sua implantação
só tem três anos e passou por uma mudança de Governo em 2007, sendo alvo dos
ajustes normais de uma nova gestão. Apesar disso, GPR continua como prioridade
no Governo e o processo de responsabilização está no inicio, com a inclusão das
prestações de contas no site de cada órgão a partir de julho 2008.
Na próxima seção, procede-se com uma análise comparativa da
percepção dos gestores do Estado do Ceará e do Canadá.
107
7.2 Análise Comparativa da Percepção dos Gestores
Traça-se a seguir um paralelo entre as percepções nas pesquisas dos
gestores públicos cearenses e canadenses, observando os seguintes pontos
comuns nas questões dispostas nas entrevistas apresentadas no capitulo 6:
• características do modelo de GPR;• benefícios da GPR na gestão;• desafios enfrentados para implantação do GPR; e• propostas de melhorias no modelo de GPR.
Em relação às características do modelo de GPR, conforme observado
pelos gestores no Ceará, houve uma percepção de que, do ponto de vista da
concepção teórica, o Modelo Estadual foi razoavelmente estruturado, uma vez que
procurou envolver não apenas todo o ciclo da gestão pública (planejamento,
orçamentação, execução, monitoramento e avaliação), como também inverteu a
lógica do processo tradicional, partindo-se, agora, da definição do impacto que se
pretende alcançar, em termos de resultado, com a implementação de ações
governamentais, para, em seguida, definir produtos, metas, estratégia, instrumentos
e indicadores a elas vinculados. Com GPR reduziu-se o número de programas e
produtos que precisavam ser acompanhados, canalizando esforços para aqueles
mais prioritários e consistentes com o Plano de Governo, que foi transformado na
peça principal norteadora do planejamento das políticas públicas.
Segundo eles, a concepção de GPR está presente, em certa medida, em
instrumentos de planejamento, tais como, PPA, Orçamento Anual, Planos
Estratégicos e Operacionais, e em produtos específicos, como o Sistema de Metas
Sociais, os incentivos por meio de prêmios relacionados a resultados obtidos, como
o Prêmio Ceará Vida Melhor e o Prêmio para Educação. O modelo se encontra,
ainda, em fase de maturação, seja por não permear todo o processo de trabalho no
ambiente interno de cada um dos responsáveis pela ação governamental, seja por
falta de melhor consistência entre as diversas variáveis (impacto produto
procedimento problema) e informações existentes nos diversos sistemas (PPA,
LOA, Plano Operativo).
108
Já para os gestores canadenses, em relação ao modelo de GPR, verifica-
se que este já faz parte da própria cultura da Administração Publica e que o
Treasury Board of Canada tem papel relevante de garantir a sustentabilidade do
modelo para atingir resultados. Na entrevista com um gestor deste órgão, ele
informou que entrou no serviço público há quinze anos e observou-se que, ao ser
questionado sobre as características de GPR, sua percepção era de que o modelo
coincidia com o próprio Governo, ou seja, praticamente toda sua vida profissional ele
passou vivenciando seus conceitos e sua prática. Observou-se ainda que, dentro de
suas responsabilidades, trabalhando no Centre of Excellence for Evaluation –
Expediture Management Sector, ele tinha contato com os vários departamentos e
agências governamentais, na análise da adequação e consistência de seus
instrumentos de planejamento e implementação e monitoramento de programas com
os procedimentos do Management, Resources and Results Structure Policy. Este
requisita a elaboração anual do Program Activity Arquiteture, inventário dos
programas, chegando até as subatividades, com base nos resultados estratégicos
do Governo, e os resultados do órgão, definidos no Result-based Management and
Accountability Framework, que dá o escopo do programa, resultados esperados e
plano de monitoramento e avaliação.
Quanto aos benefícios do modelo de GPR cearense, verifica-se que a
percepção dos gestores do Ceará é a de que esse modelo trouxe um ganho para o
serviço público, com a redução de programas, eliminação de horas desperdiçadas
com atividades nem sempre úteis do ponto de vista dos resultados a serem obtidos.
Agregam-se, também, novos patamares de eficiência e economia, com melhor
proveito no uso dos recursos (materiais e humanos) com a racionalização dos
gastos públicos, novo sistema de compras e incremento na governança com
instrumentos de acompanhamento e monitoramento de Resultados de Governo.
Outro beneficio é a ação da Secretaria da Controladoria, que a partir do modelo,
incorporou na execução de suas atividades de auditorias nos vários órgãos do
Governo os aspectos relacionados à prática de gestão por resultados que, embora
em estágio inicial, vem contribuindo para elevar a eficácia e efetividade da ação do
controle interno no Ceará. O principal benefício percebido pelos gestores foi, no
entanto, que o modelo de GPR propiciou uma metodologia de a ação governamental
combater os problemas sociais e econômicos e promover as condições necessárias
109
ao processo de desenvolvimento do Estado do Ceará com justiça social, uma vez
que associa aquelas ações aos impactos e resultados desejados.
Verifica-se que a percepção dos gestores entrevistados no Canadá é de
que o modelo da gestão tem como o principal benefício o foco de atingir resultados
significativos, em termos sociais, econômicos e ambientais para o cidadão
canadense. Percebeu-se na entrevista com os gestores da CIDA que o
monitoramento, avaliação, aprendizado, mudanças, performance, transparência e
accountability são conceitos utilizados na prática do dia-a-dia. GPR é um circulo
virtuoso, que integra estratégia, pessoas, recursos, processos, que planeja,
implementa, monitora, informa, onde se aprende e se reajusta o novo planejamento,
com o intuito de aperfeiçoar a tomada de decisões.
Em termos de limitações do modelo de GPR, na percepção observada
dos Gestores Cearenses, o principal desafio é romper com a cultura organizacional
tradicional do corpo técnico do Estado. Para eles, o novo e as mudanças não foram
bem recebidas pelos servidores em geral, no entanto, percebe-se que a importância
do Modelo de Gestão por Resultados foi razoavelmente apropriada pelos dirigentes
e gestores públicos, uma vez que foram realizados diversos encontros e reuniões
com o objetivo de introduzir os conceitos do modelo. Na visão dos gestores públicos
cearenses, entretanto, o sucesso do modelo depende da incorporação desta
compreensão no ambiente de trabalho dos órgãos, a partir da mudança de cultura
administrativa. Isto, segundo eles, envolve a capacitação profissional em todos os
níveis da organização, a disponibilização de instrumentos de trabalho adequados, a
consistência das informações registradas nos sistemas corporativos, dentre outros.
Isto porque, apesar de todo o trabalho a disseminação que foi realizada (cursos,
seminários e etc), grande parte dos servidores sabe que este modelo existe dentro
do Estado, mas não o conhece efetivamente, e, sendo assim, as pessoas não o
praticam como deviam.
No Canadá, na percepção dos gestores entrevistados, o maior desafio
encontra-se na função de avaliar os programas, que necessita ser aprimorada no
tempo que leva, na consistência das competências dos avaliadores, em ter-se
standard mais claro sobre a qualidade e uso das avaliações e de um maior número
de programas cobertos, com maior periodicidade de avaliação.
110
Na percepção dos gestores do Estado do Ceará, uma proposta de
melhorias para o modelo seria a ampliação da discussão e da divulgação do modelo
da gestão, para promover uma maior conscientização dos servidores e da
Sociedade a este respeito. Outra proposta seria maior capacitação do servidor,
comunicação entre setoriais, difusão do conhecimento, parcerias com ONGS e
agentes privados e melhoria na estrutura, nos processos, nos sistemas
governamentais, na cobrança de resultados e na accountability. Por fim, eles
propõem o estabelecimento de mecanismos de sustentabilidade do modelo, para
evitar que, um governante unilateralmente, decida reverter o processo e retornar ao
modelo anterior.
No Canadá, aprendizagem, inovação e mudança, na percepção dos
gestores, já fazem parte do modelo, no entanto, em entrevista com um gestor da
Escola de Administração Pública do Canadá, verifica-se que, ao perseguir
excelência na prestação de seu serviço, e considerando as pessoas o maior ativo
neste processo, vê-se a escola com um papel fundamental: de assegurar que os
servidores públicos sejam excelentes profissionais, capacitando-os com os skills
(habilidades) necessárias para servir bem aos canadenses. E, neste sentido, eles
buscam a melhoria continua do modelo. Outra proposta de melhoria percebida diz
respeito à função de avaliação, que, apesar de fazer parte integrante de todo
desenho de programa, necessita ser aprimorada no tempo que leva sua execução,
na consistência das competências dos avaliadores e na falta de pessoal treinado e
de standards mais claros sobre a qualidade e uso das avaliações.
Portanto, a comparação dos Modelos Canadense e Cearense e das
percepções dos gestores, delineada neste capitulo, responde ao terceiro objetivo
específico desta pesquisa, ou seja, identificar as causas das possíveis divergências
entre o modelo de referência e o modelo de GPR implantado no Estado do Ceará.
No próximo capítulo, são apresentadas as considerações finais, incluindo
a indicação de possibilidades para realização de outras pesquisas sobre esse tema.
111
8 CONCLUSÃO
Para atender ao principal objetivo, que consistiu em analisar os elementos
do modelo de GPR implantado na Administração Pública do Ceará, foi feita no
decorrer dos capítulos desta dissertação a caracterização do Modelo de Referência
Canadense e do Modelo Cearense, uma análise comparativa dos dois, à luz da
pesquisa documental e da percepção dos gestores, identificando, por fim, as causas
das possíveis divergências entre os dois modelos.
Ao longo do estudo, verificou-se que a crise fiscal brasileira dos anos
1980 evidenciou a questão da governabilidade do Estado e a urgência de reformas
administrativas. O Estado Gerencial ou empreendedor implementado no Brasil, a
partir de 1995, buscou transformá-lo. Os conceitos da gestão pública por resultados,
de forma paulatina, vem se consolidando no Brasil, e tem também sido incorporados
nas unidades federativas como Minas Gerais, São Paulo e Ceará.
Depreende-se que, no caso do Ceará, assim como nas demais
sociedades modernas, a sociedade cearense também passa por evolução. Desde
1987, com o término do ciclo dos governos dos “coronéis”, o setor público iniciou a
busca de algo novo, iniciando a modernização da gestão pública, que reconhece a
necessidade de transformação do perfil socioeconômico do Estado, redução da
pobreza e inserção do Ceará na economia globalizada.
A execução bem-sucedida de GPR em outros países, especialmente no
Canadá, chamou a atenção dos técnicos do Ceará, que o escolheram como modelo,
referência a ser seguido. Mesmo sendo o modelo de um pais com características
culturais tão diversas, teve o seu desenho adaptado às particularidades locais, na
conquista de uma prática da gestão focada em resultados.
O estudo mostra que o modelo de GPR é uma realidade no Estado do
Ceará, implantado em 2005, no Governo Lúcio Alcântara, com prosseguimento no
Governo Cid Gomes mostrando a importância dos conceitos e a possibilidade de
sua sustentabilidade. Verifica-se que sua implantação traz benefícios ao Ceará,
sendo o maior impacto, até esse ponto, no planejamento dos programas focos em
112
resultados, em contrapartida a produtos, passando a ter maior efetividade na
execução das políticas públicas.
O resultado da análise comparativa dos dois modelos mostrou que os
conceitos básicos do Modelo de GPR Cearense são parecidas com o Modelo
Canadense, no entanto, existem várias divergências entre eles, tendo-se verificado
que dois são os fatores limitantes no caso do Ceará: as peculiaridades e desafios de
sua cultura, que é bastante diversa do Modelo de referência e o pouco tempo de
maturação do modelo, em comparação a um padrão já maduro, como o canadense.
Conclui-se que algumas das causas destas divergências decorem de a
atividade da disseminação do Modelo Cearense aos servidores públicos ainda ser
limitada, assim como a publicidade do modelo a população é incipiente. Considera-
se que o Relatório de Desempenho da Gestão, como um capítulo-parte do processo
de prestação de contas ao Tribunal de Contas do Ceará, utilizando conceitos de
GPR, tem contribuído para a disseminação da cultura de resultados aos gestores
públicos. A elaboração do Relatório de Desempenho Setorial, todavia, como parte
do monitoramento, retroalimentação e aprendizagem não está totalmente
implantada. Outra causa das divergências verificada é a capacitação dos servidores,
que ainda é insuficiente, ante os novos desafios de GPR, decorrentes de como lidar
mais efetivamente com a coisa pública.
Conclui-se da pesquisa, com os gestores cearenses, que, na sua
percepção, os conceitos básicos de GPR de planejamento, com foco em resultados
para o bem-estar do cidadão, otimizando a gestão dos recursos públicos, foram
razoavelmente absorvidos pelos gestores, mas não plenamente por todo o corpo de
servidores. Neste sentido, o Estado convive com as dificuldades inerentes a todo
“choque da gestão”: resistência a mudança, desafios na quebra de paradigmas da
cultura burocrática e do ritmo da região.
Sabe-se que, para se ter resultados diferentes, é preciso se fazer
diferente. Portanto, considera-se um exemplo de mudança necessária a modificação
na atitude dos servidores, no sentido de assumirem a responsabilidade pessoal de
pensar e fazer a mudança. De outra maneira, tratar-se-á de uma verdadeira prova
de loucura continuar a fazer as mesmas coisas e almejar resultados diferentes.
113
Na pesquisa com os Gestores no Canadá, observou-se que eles
conhecem os conceitos de GPR e suas informações refletem um modelo
consolidado, amplamente divulgado pelo Governo, nesses treze anos de GPR,
internamente, para seus servidores, e externamente, para a população em geral.
Em termos de limitações do modelo GPR, verifica-se que existe a
necessidade de alerta, pela Administração Pública, de, ao utilizar mecanismos da
iniciativa privada, não se desviar da essência do seu papel de Estado. Outro cuidado
é não privilegiar GPR como fim, ao ponto de negligenciar as atividades-meio e os
processos, uma vez que é, por meio deles, que se racionaliza o uso de recursos e
se pode alcançar melhores resultados. Além disso, os próprios implementadores das
políticas públicas, ao passar por um processo de aprendizado, poderão ser mais
eficientes e isto, por sua vez, poderá reverter em melhores resultados para a
Administração. Outra limitação a ser superada é a possibilidade de descontinuidade
do processo de implantação do modelo de GPR, fato comum da Gestão Pública,
haja vista que, ao mudar os governantes, mudam-se algumas orientações. No caso
particular do Ceará, surge o projeto da Escola da Gestão Pública do Ceará, que
passaria a ser instrumento de viabilização do aprendizado técnico e disseminação
da cultura voltada para GPR que consolidaria sua permanência.
Finaliza-se, considerando que, para se ter os padrões ótimos de
eficiência, eficácia e efetividade no Estado do Ceará, exige-se ainda um processo de
mudanças, que não é fácil nem rápido. Precisa-se repensar os valores do setor
público, numa discussão ampla, capacitar e avaliar o servidor e promover a
divulgação do modelo e o envolvimento da população na cobrança e
acompanhamentos dos resultados de governo.
Como sugestão para pesquisas futuras, acredita-se que seria relevante
obter a percepção do cidadão cearense em relação ao novo modelo e
posteriormente pesquisar sobre seu impacto para o bem-estar da população, ou,
ainda, os efeitos dessa nova abordagem para a maior efetividade do trabalho do
servidor. Outro tema interessante é a importância da Secretaria de Controladoria na
consolidação de GPR no Ceará. Não obstante, espera-se que este trabalho possa
contribuir para elevação do nível de produção acadêmica sobre o tema de
Administração Pública, na perspectiva de gestão pública focada nos resultados.
114
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120
APÊNDICES
Apêndice 1 - Características Básicas do Modelo de GPR do Canadá
Políticas e Programas• Programas consistentes com as políticas e prioridades do Governo• Desenvolve planos para alcançar metas, monitora e informa progresso• Integridade dos programas observados e acompanhados com monitoramento ativo• Políticas e programas são desenvolvidas “de fora para dentro”• Capacidade analítica e de pesquisa dos departamentos é desenvolvida e sustentada para
garantir opções de políticas, desenho de programas e conselhos de alta qualidadePessoas
• O departamento tem as pessoas, o ambiente de trabalho e o foco na construção de capacidadese da liderança para assegurar o seu sucesso e um futuro confiante para o serviço público noCanadá.
• Gestão de recursos humanos deve assegurar as pessoas certas na posição certa, dando odevido suporte a estas para atingir resultados
• Liderança deve propiciar um ambiente de trabalho de confiança, reconhecendo o valor do bomtrabalho, ativamente promovendo a inclusão e a diversidade, encorajando a colaboração e acomunicação aberta, suportando as iniciativas e parcerias para o bem dos canadenses
• Os lideres do serviço público devem estar aptos a operar efetivamente em seu ambiente, dar seusuporte às pessoas, prover oportunidades de eles fazerem contribuições, aprenderem e inovarem,falando as duas línguas e aceitando riscos e celebrando resultados no trabalho
• Líderes e servidores trabalham juntos construindo juntos um ambiente de trabalho exemplarServiços focados nos cidadãos
• Serviços projetados nas necessidades dos cidadão e fácil acesso• Serviços acessíveis e integrados em um só lugar, via internet, telefone ou correio• Parcerias são encorajadas e efetivamente administradas como soluções para o cliente• Servidores servem aos interesses dos cidadãos como contribuintes e clientes• Servidores tratam cidadãos de forma justa, com eqüidade protegendo seus interesses
Gestão do Risco• A equipe executiva define claramente o contexto e as práticas corporativas para gerir
proativamente os riscos organizacionais e estratégicos• Efetivamente gerenciar os riscos e estabelecer o ambiente apropriado de controle• Avalia integridade da base de programas, identificando riscos e estratégias para minimizá-los
Administração• O regime de controle do departamento (ativos, dinheiro, pessoas, serviços, etc.) é integrado e
efetivo, e os seus princípios básicos são claros para toda a equipe• Due diligence e stewardship dos recursos públicos em todos os departamentos e agências
Responsabilização• Responsabilidade pelo resultado são claramente designadas e consistentes com os recursos, e as delegações são apropriadas às capacidades• Mantém o custo beneficio do programa, otimização dos recursos e redução de custos• Compromisso com o continuo exame das despesas para assegurar um gasto responsável em
termos de resultados e valor para o dólar do contribuinte• Monitoramento da gestão e do controle das despesas públicas de todos os programas,
assegurando imediata tomada de ação efetiva para remediar qualquer ineficiência• Visão integrada do gasto necessária para acessar a integridade de programas e para dar suporte
racional às prioridades e obter o melhor valor para o contribuinte• Gasto responsável e sábio no que tem significado para os Canadenses, realocando recursos e
reestruturando programas em resposta a mudanças de necessidades e prioridades• O programa deve terminar onde termina sua necessidade e, para isto, os departamentos e
agencias precisam produzir informação dos custos dos programa e resultados requeridos para atomada de decisão eficaz
• Deve-se ter Informações da performance financeira and não financeira para relacionar custoscom os resultados previstos e realizados
• Propostas de gastos em programas devem estar baseadas na política e suportar a missão e osobjetivos do departamento e as melhores práticas de Controladoria moderna
121
Apêndice 1 - Características Básicas do Modelo de GPR do Canadá
Resultados e Performance• Informações relevantes sobre os resultados (interno, serviço ou programa) são reunidas e• Mede o nível de satisfação do cliente para aprimorar serviço• Foco em Resultados: monitoramento e avaliação dos resultados são pré-requisito para a
entrega de programas, serviços e políticas que os canadenses merecem• Gestão por resultados requer atenção do começo ao fim de uma iniciativa, significa definir
claramente os resultados a serem atingidos, executando o programa ou o serviço, medindoe avaliando a performance, fazendo ajustes para melhorar eficiência e efetividade einformando a performance de um modo que faz sentido aos canadenses
• Gestão por resultados permite os departamentos servirem os canadenses melhor,distinguindo os pontos positivos e negativos do programa e provendo orientação naquiloque funciona e não funciona
• Informação sobre performance correta e a tempo é a base para a responsabilização dosgestores no alcance de resultados
• Departamento monitora, avalia e informa nos aspectos-chave dos programas e suaperformance, o que permite uma análise realista, com os pontos bons e maus
• Ciclo produtivo de planejamento, monitoramento, avaliação e informação de resultadospara os cidadãos, por meio dos ministros e Parlamento, que dar suporte à cultura deaprendizagem e ajustamento continuo
Valores dos Serviços Públicos• Os chefes dos departamentos reforçam continuamente a importância dos valores e da ética
dos serviços públicos ao entregar resultados aos canadenses (por exemplo, valoresdemocráticos, profissionais, éticos e pessoais)
• Valores são uma linha-base para políticas, sistemas, servidores, parlamentares e cidadãosa que devem se ajustar. Exige-se transparência e responsabilidade em tudo que é feito.
• Respeito por democracia reconhece que a autoridade eleitas são responsáveis junto aoParlamento e ao povo canadense
• Profissionalismo é um valor que exige dos servidores compromisso com uma alta qualidadede trabalho no desenho, na execução dos serviços e no continuo aperfeiçoamento dosprogramas e serviços aos canadense
• Valores éticos (integridade, confiança e honestidade) e procurar sempre o bem comum sãovitais para boa governança e democracia
• Valores pessoais como coragem, decência, responsabilidade, humanidade, respeito,civilidade, justiça e cuidado
Gestão da Aprendizagem, da Inovação e da Mudança• Departamento gere através de inovações e transformações contínuas, promove aprendizado
organizacional, valoriza o conhecimento corporativo e aprende com suas experiências• Encoraja o aprendizado e lidera por meio da participação, comunicação aberta e respeito
pela diversidade• Divulgar as melhores praticas é essencial para a decisão das políticas e investimentos• Conhecimento adquirido por meio das análises dos programas fornece melhor
entendimento do que funciona melhor no futuroFonte: Treasury Board of Canada
Governança e Direção Estratégica• As condições essenciais – coerência interna, disciplina corporativa e alinhamento com os• resultados – estão prontos para prover um direcionamento estratégico efetivo, para dar
suporte ao ministro ou ao Parlamento, e para gerar resultados• Informação dos gastos e resultados devem garantir tomada de decisões de investimento
racional com determinação de prioridades do Governo de forma integrada de todos osdepartamentos
• Investimentos ou parcerias para desenvolver programas devem melhorar a performance, aprodutividade, ou prover melhor serviço para os canadenses
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Apêndice 2 - Características Básicas do Modelo de GPR do Ceará.
Serviços focados nos cidadãos• O cidadão começa a ser foco de elaboração de política públicas• Identificam-se as necessidades dos beneficiários dos programas e projetos• Melhora-se o padrão de atendimento ao público
Gestão do Risco• Maior produtividade e qualidade, potencialmente menos riscos
Administração• Aprimoramento dos processos de compras com economia para o Estado• Melhor uso dos recursos (materiais e humanos), utilizando de maneira mais eficiente• Gerencia recursos públicos com responsabilidade fiscal, ética e transparência• Aperfeiçoa os mecanismos e critérios de alocação e controle de recursos
Responsabilização• Faz mais com menos; otimização do recurso público• Utiliza a transparência como mecanismo de incentivar o controle social• Enxugamento de custos operacionais e otimização do orçamento• Melhoria nos processos de controle interno
Governança e Direção Estratégica• Incremento na governança: tem-se maior objetividade no exercício da gestão• Foco e diretriz bem definidos: Resultados de Governo• Adota comportamento empreendedor, proativo• Utiliza instrumentos eficientes de informação gerencial
Resultados e Performance• Mudança no planejamento e na gestão pública para obtenção de resultados• Inverte a lógica predominante e transforma os programas em meio e não fim• Define os resultados esperados de modo realista• Focaliza nos resultados de seus programas, projetos e atividades
Valores dos Serviços Públicos• Responsabilidade fiscal, ética e transparência
Gestão da Aprendizagem, da Inovação e da Mudança• Modernização e inovação, incorporando ferramentas da gestão da iniciativa privada• Treinamentos sobre o novo modelo com objetivo de quebrar paradigmas• Rompimento gradual da cultura burocrática
Fonte: Pesquisa Documental, Registro em Arquivo e Observação Participativa. Elaboração Própria
Políticas e Programas• Racionalização das políticas públicas, programas de acordo com o plano de governo• Estabelecimento de metas claras para o objetivo a ser alcançado• Planejamento utiliza matriz de fácil visualização dos programas, ações e projetos• Monitoramento das metas usando indicadores de desempenho• Orçamento Participativo para definição do PPA.• Melhoria na gestão dos programas e na execução físico - financeiro dos projetos
Pessoas• Gestor público mais voltado para resultados• Valorização do servidor com implementação de Cargos e Carreiras• Aumento na remuneração dos servidores baseada em desempenho e titulação• Capacitação técnica dos gestores
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Apêndice 3 - Sumário da pesquisa aos Gestores Canadenses
Questionário sobre o Modelo de Gestão por Resultados utilizado no Governo do Canadá1 Qual é o papel do Treasury Board of Canada (TBC) e sua responsabilidade em referência a GPR?
Seu papel é de atuar como o empregador do governo e sua missão é garantir que o governo é
bem administrado, responsável e que os recursos são alocados para atingir resultados. Sua
responsabilidade é trabalhar com os vários departamentos e agências governamentais, disciplinar
e guia-los na elaboração dos planos estratégicos e prestação de contas de seus resultados e na
melhoria de suas práticas gerenciais.
2 Como é o processo de definição dos programas dentro das matrizes de GPR?
O processo de definição de programas começa com elaboração pelo órgão em questão seguindo
procedimentos do Management, Resources and Results Structure Policy que requisita a
elaboração anual do Program Activity Arquiteture que tem como base os resultados estratégicos
do Governo, e os resultados do órgão, que defini seus programas, os produtos, as atividades, os
indicadores, a fonte de dados, as metas e recursos, e do Result-based Management and
Accountability Framework que dá o escopo do programa, resultados esperados e plano de
monitoramento e avaliação. Após as devidas aprovações, tudo é informado ao TBC pelo
Expediture Management Information System que verifica consistência alinhamento com os
resultados de Governo, faz ajustes e submete a aprovação do Parlamento (Main Estimatives).
Para gerenciar seus programas, basicamente o Governo quer saber: O que eles são; como estão
alinhados com os Resultados de Governo; quanto custa e quais resultados irão atingir.
3 Como é o sistema de monitoramento?
Inicia-se com a definição do programa e o plano de como este será monitorado. Os programas são
acompanhados pelo sistema Expediture Management Information System. Anualmente é
elaborado o Plan and Priorities Report e o Department Performance Report e o Canada’s
Performance dentro dos procedimentos definidos pelo TBC. O Office of the Auditor General
também produz relatórios de auditoria de performance dos departamentos e os informa
diretamente ao Parlamento. Os Ministros dos órgãos anualmente defendem sua performance
perante o Public Accounts Committee no Parlamento. A transferência de recursos ao programa
depende da aprovação desses no Parlamento. Todos os contratos, orçamentos e transferências
são publicados no site do Governo.
4 Como é o processo de avaliação?
5 O processo tem sido efetivo para os Canadenses?
Sim, com as iniciativas do Managing for Results a partir de 1995 e Results for Canadians o
Canadá conseguiu a recuperação da economia do país, anulando um déficit acumulado de CN
$42 bilhões de dólares, para otimizar seus recursos, cortou gastos com programas desnecessários
dentro de critérios do Program Review que priorizava o Cidadão buscando o melhor retorno pelo
dólar gasto. Diminuiu sua taxa de desemprego e o Canada Performance Report 2006-07 conclui
que a economia Canadense é uma das mais fortes e saudáveis do G8.
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6 Como têm GPR beneficiado os Canadenses?
Com GPR, o custo dos programas devem estar ligados a resultados para os canadenses. E o
Governo deve saber de forma sistemática o que se estar gastando e que resultados são atingidos
com este gasto. Tendo como uma constante em suas políticas e programas o alinhamento do foco
dos gastos públicos em resultados, que possa garantir valor pelo imposto pago.
7 Os Canadenses sabem que o setor público busca resultados?
Os canadenses esperam muito do setor público e com toda razão. Eles esperam que o Governo
implemente políticas e programas que levem em conta as prioridades do Cidadão, que estes
programas sejam efetivados de forma transparente e responsável e que sejam bem gerenciados e
acima de tudo ele querem ter saber que estão recebendo o melhor valor pelo seu imposto pago. O
conceito de resultado, que é ligado, portanto ao de value-for-money, é divulgado no site do
Governo. em suas comunicações, ações e prestação de contas ao Parlamento e sociedade.
8 Como GPR têm mudado a cultura do serviço público?
Com o compromisso de quatro pontos: o foco no cidadão, monitorando, avaliando e informando
suas atividades aos mesmos; sendo guiados por valores democráticos, profissionais e éticos;
focando o trabalho de seus órgãos em atingir resultados e informando-os de forma simples ao
Governo e aos Canadenses; garantindo um gasto responsável utilizando sistemática de avaliar
novas propostas, realizando due diligence e gerenciando corretamente os recursos públicos.
9 GPR têm contribuído para a redução de gastos nos programas? Tem se usado melhor os recursos?
As dificuldades financeiras passadas no inicio dos anos de 1990 ensinou ao Governo lições de
tomar sábias e disciplinadas decisões em relação ao gasto dos recursos públicos. O Governo se
comprometeu com os conceitos de GPR, em continuamente examinar seus gastos, buscando
resultados, monitorando-os, avaliando-os, corrigindo deficiências e realimentando as decisões.
10 Quais são os principais benefícios e limitações de GPR?
O principal benefício de GPR é seu foco em atingir resultados integrando estratégia, pessoas,
recursos, processos, dentro de um círculo virtuoso, que planeja, implementa, monitora, avalia
desempenho, prover aprendizado e mudanças, divulgando performance. aprendendo e
reajustando o novo planejamento, com o intuito de aperfeiçoar a tomada de decisões,
transparência e accountability. Os desafios coloca-se a função de avaliar que necessita ser
aprimorada para ser melhor usada no processo de decisões: diminuir o tempo de elaboração,
maior consistência das competências dos avaliadores, treinar maior numero de pessoal na função
de avaliadores, ter um standard mais claro da qualidade e uso das avaliações.
