Analise Da Eficiencia Na Gestao de Transportes

Universidade Federal de Santa Catarina

Programa de Ps-graduao em Engenharia de Produo

ANLISE DE EFICINCIA NA GESTO DO

TRANSPORTE URBANO POR NIBUS EM

MUNICPIOS BRASILEIROS

Ana Maria Volkmer de Azambuja

Tese apresentada ao Programa de Ps-

Graduao em Engenharia de Produo da

Universidade Federal de Santa Catarina como

requisito parcial para obteno do ttulo de doutor

em Engenharia de Produo

Florianpolis

2002

ii ANLISE DE EFICINCIA NA GESTO DO TRANSPORTE URBANO POR NIBUS EM

MUNICPIOS BRASILEIROS

Esta tese foi julgada e aprovada para a obteno do ttulo de Doutor em Engenharia de Produo no Programa de Ps-Graduao em

Engenharia de Produo da Universidade Federal de Santa Catarina

Florianpolis, 24 de maio de 2002.

Prof. Ricardo Miranda Barcia, Ph.D.

Coordenador do Curso

BANCA EXAMINADORA

____________________________

Antnio Galvo Novaes, Dr.

Orientador

____________________________

Leonardo Melgarejo, Dr.

____________________________

Luiz Afonso dos Santos Senna, PhD.

____________________________

Miriam Buss Gonalves, Dra.

____________________________

Rutsnei Schmitz, Dr.

____________________________

Srgio Fernando Mayerle, Dr.

iii

Aos meus pais e irmos, pelo carinho e

confiana que sempre depositaram

Ao meu marido, pelo apoio e compreenso

Ao meu filho Guilherme que, ainda no

ventre materno, j divide as ansiedades

e alegrias deste momento

iv

Agradecimentos

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior, CAPES

Ao Curso de Ps Graduao em Engenharia de Produo da Universidade Federal de

Santa Catarina

Ao Prof. Antnio Galvo Novaes, que estimulou o desenvolvimento deste estudo,

fornecendo material, disponibilidade para discusso do tema e constante

acompanhamento

Ao Prof. Leonardo Melgarejo, pela dedicao e amizade, tornando possvel a realizao

deste estudo

A ANTP Associao Nacional de Transportes Pblicos, que disponibilizou,

antecipadamente, os ltimos Anurios

Aos diversos rgos gestores de transporte, que colaboraram fornecendo informaes

importantes

A todos os amigos que, direta ou indiretamente, participaram desta etapa e

contriburam com sua compreenso

v

Sumrio Lista de Figuras.............................................................................................. p. x Lista de Quadros............................................................................................ p. xii Lista de Tabelas............................................................................................. p. xiii Lista de Redues......................................................................................... p. xvii

Resumo.......................................................................................................... p. xxii

Abstract.......................................................................................................... p. xxiv

1 INTRODUO........................................................................................... p. 1

1.1 Um Breve Histrico da Evoluo do Transporte Urbano de Passageiros

no Brasil..........................................................................................................

p. 1

1.2 Justificativa............................................................................................... p. 4

1.3 Objetivos................................................................................................... p. 9

1.4 Contribuio deste Estudo....................................................................... p. 10

1.5 Estrutura do Trabalho............................................................................... p. 10

2 O PROBLEMA OBJETO DA PESQUISA.................................................... p. 12

2.1 Introduo................................................................................................. p. 12

2.2 Situao Atual do Transporte Urbano...................................................... p. 14

2.3 Principais Eventos que marcaram Mudanas no Transporte por

nibus nos ltimos anos................................................................................

p. 17

2.4 A Importncia do Poder Pblico no Gerenciamento do Setor de

Transporte por nibus....................................................................................

p. 21

2.4.1 A Gesto e Regulamentao do Transporte Pblico por nibus.......... p. 24

3 ANLISE DA REGULAMENTAO DO TRANSPORTE COLETIVO

POR NIBUS EM ALGUNS MUNICPIOS BRASILEIROS...........................

p. 32

3.1 Caractersticas dos Municpios quanto Regulamentao do

Transporte Coletivo por nibus......................................................................

p. 32

4 CONCEITOS DE PRODUTIVIDADE E EFICINCIA................................. p. 50

4.1 Produtividade............................................................................................ p. 50

vi

4.1.1 Fator de Produtividade Total................................................................. p. 53

4.2 Eficincia.................................................................................................. p. 58

4.2.1 Tcnicas para Obteno de Medidas de Eficincia.............................. p. 69

5 TCNICAS PARAMTRICAS PARA MEDIR EFICINCIA....................... p. 71

5.1 Funes de Produo.............................................................................. p. 72

5.1.1 Variaes na Escala.............................................................................. p. 73

5.1.2 Modelos de Funo de Produo.......................................................... p. 77

5.1.2.1 Modelos de Fronteira de Produo Determinsticos.......................... p. 77

5.1.2.1.1 Funo de Produo Cobb-Douglas............................................... p. 81

5.1.2.1.2 Funo de Produo Translog........................................................ p. 82

5.1.2.2 Modelos de Fronteira de Produo Estocstica................................. p. 85

5.1.2.2.1 Vantagens e Desvantagens do Mtodo de Fronteira

Estocstica.....................................................................................................

p. 90

5.1.3 Estudos realizados estimando Funes de Produo em

Transporte......................................................................................................

p. 92

5.2 Funes de Custo.................................................................................... p. 94

5.2.1 Propriedades das Funes de Custo.................................................... p. 98

5.2.2 Modelos de Fronteira de Custo de uma nica Equao....................... p. 100

5.2.2.1 Modelos de Custo em Operao de Transporte de nibus............... p. 101

5.2.2.2 Funes de Custo Translog............................................................... p. 105

5.2.3 Modelos de Fronteira de Custo Estocstica.......................................... p. 109

5.2.4 Estudos realizados estimando Funes de Custo................................ p. 110

5.3. A Dualidade e a Propriedade de Simetria entre as Funes de

Produo e de Custo......................................................................................

p. 120

5.3.1 A Dualidade........................................................................................... p. 120

5.3.2 Simetria................................................................................................. p. 124

5.4 Alguns Comentrios sobre as Funes de Produo e Custo................. p. 124

6 TCNICAS NO-PARAMTRICAS PARA MEDIR INEFICINCIA............ p. 127

6.1 Um Breve Histrico sobre a Anlise Envoltria de Dados....................... p. 127

6.2 Definio de Anlise Envoltria de Dados............................................... p. 129

vii

6.2.1 Usos da Tcnica AED........................................................................... p. 132

6.3 Decomposio da Eficincia Tcnica Total sob a tica da Anlise

Envoltria de Dados (AED)......................................................................

p. 133

6.3.1 Eficincia Tcnica Pura ........................................................................ p. 134

6.3.2 Eficincia de Escala.............................................................................. p. 135

6.3.3 Eficincia de Congestionamento........................................................... p. 139

6.4 Modelos AED Bsicos.............................................................................. p. 141

6.4.1 Modelo Aditivo....................................................................................... p. 143

6.4.2 Modelo Multiplicativo............................................................................. p. 148

6.4.3 Modelos Orientados.............................................................................. p. 151

6.4.3.1 Orientao para Insumo..................................................................... p. 153

6.4.3.2 Orientao para Produto.................................................................... p. 155

6.5 Unidades de Medida................................................................................. p. 159

6.6 Identificao de prticas de operao eficientes...................................... p. 160

6.7 Algumas Limitaes e Possveis Problemas na Aplicao do Mtodo

AED................................................................................................................

p. 168

6.8 Alguns estudos realizados utilizando Modelos AED................................ p. 170

6.9 Alguns estudos realizados comparando Modelos AED com Anlise de

Regresso......................................................................................................

p. 172

6.10 Principais Caractersticas dos Mtodos utilizados para medir

Eficincia........................................................................................................

p. 173

7 PRODUTIVIDADE E EFICINCIA NO TRANSPORTE URBANO.............. p. 179

7.1 Principais Fatores Responsveis pelo Declnio da Produtividade e

Eficincia no Setor Transporte.......................................................................

p. 179

7.1.1 Subsdio................................................................................................. p. 180

7.1.2 Forma de Propriedade........................................................................... p. 184

7.1.3 Regulamentao................................................................................... p. 185

7.1.4 Formas de Remunerao...................................................................... p. 187

7.2 As Diferentes Vises de Qualidade no Transporte Pblico...................... p. 191

7.3 Avaliao da Performance em Empresas de Transporte Pblico............ p. 193

viii

7.3.1 Alguns Indicadores de Eficincia em Transporte.................................. p. 197

8 METODOLOGIA......................................................................................... p. 200

8.1 Anlise sobre os Mtodos descritos para medir Eficincia...................... p. 200

8.2 Base de Dados......................................................................................... p. 204

8.3 Consideraes Metodolgicas................................................................. p. 207

8.4 Aplicao da Metodologia........................................................................ p. 208

8.4.1 Anlise de Inconsistncia dos Dados.................................................... p. 210

8.4.2 Anlise Estatstica dos Dados............................................................... p. 210

8.4.3 Anlise de Eficincia entre os Municpios, para o Ano de 1998............ p. 211

8.4.4 Restringindo os Pesos das Variveis.................................................... p. 213

8.4.5 Comparao das Performances (Graus de Ineficincia) apresentadas

pelos Municpios, entre os Anos de 1997 e 1998 e entre 1998 e 2000.........

p. 214

9 MODELAGEM E ANLISE DOS RESULTADOS ALCANADOS A

PARTIR DO MODELO...................................................................................

p. 215

9.1 Variveis Analisadas................................................................................ p. 215

9.2 Base de Dados......................................................................................... p. 217

9.3 Anlise de Eficincia para os Anos de 1998 e 2000................................ p. 219

9.3.1 Impondo Restries nos Pesos atribudos pelos Municpios s

variveis selecionadas para compor o modelo analtico................................

p. 237

9.4 Anlise de Eficincia para os Municpios pertencentes ao Grupo 2........ p. 256

9.5 Comparao de Eficincias para os Anos de 1997, 1998 e 2000............ p. 267

10 COMPARAO ENTRE OS RESULTADOS OBTIDOS ATRAVS DO

MODELO DE EFICINCIA COM AS REGULAMENTAES EXISTENTES

EM ALGUNS MUNICPIOS BRASILEIROS...................................................

p. 277

10.1 Municpios Brasileiros Analisados.......................................................... p. 277

10.2 Avaliao quanto Regulamentao dos Municpios Eficientes e

Ineficientes.....................................................................................................

p. 280

11 CONCLUSES......................................................................................... p. 286

11.1 Limitaes do Estudo............................................................................. p. 290

11.2 Recomendaes para a Administrao Pblica..................................... p. 291

ix

11.3 Recomendaes para Estudos Futuros................................................ p. 293

12 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS.......................................................... p. 294

ANEXOS.................................................................................................... p. 315

ANEXO 1: Bases de Dados utilizadas dos Anurios ANTP dos Transportes

Urbanos..........................................................................................................

p. 315

ANEXO 2: Notas Explicativas dos termos utilizados nos Anurios

ANTP..............................................................................................................

p. 324

ANEXO 3: Algumas Notas Explicativas sobre Procedimentos Analticos

utilizados pelo Software IDEAS nas Avaliaes de Eficincia.......................

p. 328

APNDICE: Processo de Estimao do Modelo de Eficincia de Gesto do

Transporte Urbano por nibus pelos Municpios .........................................

p. 341

x

Lista de Figuras Figura 1: A Fronteira de Produo e a Eficincia Tcnica......................... p. 60 Figura 2: Medidas de Eficincia Tcnica de Debreu-Farrell....................... p. 62 Figura 3: Produtividade, Eficincia Tcnica e Economias de Escala......... p. 63 Figura 4: Isoquantas representando diferentes Nveis de Produo.......... p. 64 Figura 5: Ilustrao de Eficincia Alocativa................................................ p. 65 Figura 6: Mudanas em Eficincia Alocativa.............................................. p. 67 Figura 7: Funo de Produo para Dois Insumos e Um Produto............. p. 72 Figura 8: Retornos de Escala Constantes.................................................. p. 73 Figura 9: Retornos Crescentes de Escala.................................................. p. 74 Figura 10: Retornos Decrescentes de Escala............................................ p. 74 Figura 11: Elasticidades de Substituio e Formas da Isoquanta.............. p. 77 Figura 12: A Funo de Produo de Fronteira Estocstica da

Funo Cobb-Douglas................................................................................

p. 87 Figura 13: Eficincia Tcnica Total............................................................. p. 134 Figura 14: Eficincia de Escala.................................................................. p. 135 Figura 15: Retornos de Escala atravs dos pesos dos insumos e

produtos......................................................................................................

p. 137 Figura 16: Retornos de Escala atravs do intercepto do hiperplano

suportante...................................................................................................

p. 138 Figura 17: Representao de Congestionamento...................................... p. 140 Figura 18: Superfcie Envoltria para o Modelo Aditivo para as

Unidades.....................................................................................................

p. 147 Figura 19: Faceta definindo o Hiperplano para o Modelo Aditivo............... p. 147 Figura 20: Superfcie Envoltria Cobb-Douglas......................................... p. 149 Figura 21: Superfcie Envoltria para o Modelo BCC orientado para

Insumo........................................................................................................

p. 154

xi

Figura 22: Superfcie Envoltria para o Modelo BCC orientado

para Produto...............................................................................................

p. 157 Figura 23: Superfcie Envoltria para o Modelo CCR orientado

para Insumo................................................................................................

p. 157 Figura 24: Hiperplano Suportante para o Modelo CCR orientado

para Produto...............................................................................................

p. 158 Figura 25: Relao entre PASSANO e TOTONIB dos municpios,

informados no Anurio ANTP dos Transportes Urbanos

1998............................................................................................................

p. 218 Figura 26: Relao entre PASSANO e TOTONIB dos municpios

includos no Anurio ANTP dos Transportes Urbanos - 1998,

retirando os "outliers" (So Paulo e Rio de Janeiro)..................................

p. 219

xii

Lista de Quadros

Quadro 1: Comparao entre os diversos Mtodos utilizados para medir

Eficincia......................................................................................................

p. 174

Quadro 2: Variveis analisadas com suas respectivas abreviaturas e

definies.....................................................................................................

p. 216

Quadro 3: Grupos de Municpios formados pela Anlise de Agrupamento. p. 228

Quadro 4: Municpios Eficientes para os anos de 1998 e 2000................... p. 231

Quadro 5: Municpios Eficientes para os anos de 1998 e 2000, impondo

restries nos pesos....................................................................................

p. 241

Quadro 6: Retornos de Escala para os municpios analisados para os

anos de 1997, 1998 e 2000.........................................................................

p. 273

xiii

Lista de Tabelas

Tabela 1: Problemas de Programao Linear, Primal e Dual, para o

Modelo Aditivo com Retornos de Escala Variveis e

Constantes.................................................................................................

p. 144


Modelo Multiplicativo com Retornos de Escala Variveis e

Constantes.................................................................................................

p. 148


Modelo com orientao para Insumo com Retornos de Escala

Variveis e Constantes...............................................................................

p. 153


Modelo com Orientao para Produto com Retornos de

Escala Variveis e Constantes...................................................................

p. 156

Tabela 5: Matriz de Eficincia Cruzada - "n" unidades.............................. p. 161

Tabela 6: Intervalo de Pesos atribudos s variveis do Modelo de

Eficincia para os anos de 1998 e 2000, e os respectivos Municpios

que atriburam maior peso a cada varivel................................................

p. 222

Tabela 7: Escores de Eficincia para os municpios analisados para os

anos de 1998 e 2000..................................................................................

p. 223

Tabela 8: Estatsticas Descritivas das variveis includas no modelo de

eficincia para os anos de 1998 e 2000 ....................................................

p. 227

Tabela 9: Estatsticas Descritivas dos trs Grupos de Municpios............. p. 229

Tabela 10: Municpios Referncias para os Benchmarkings dos

municpios ineficientes...............................................................................

p. 232

Tabela 11: N de vezes que cada municpio eficiente aparece como

referncia para os municpios ineficientes.................................................

p. 236

xiv


Eficincia e os respectivos Municpios que atriburam maior peso a cada

varivel, aps a imposio de restries nos pesos..................................

p. 238

Tabela 13: Escores de Eficincia para os municpios analisados nos

anos de 1998 e 2000, para o Modelo de Eficincia com Restries nos

Pesos..........................................................................................................

p. 239

Tabela 14: Referncias Principais para os Municpios Ineficientes, aps

a imposio de restries nos pesos ........................................................

p. 242

Tabela 15: Nmero de vezes que cada municpio eficiente aparece

como referncia para os municpios ineficientes, aps a

restrio nos pesos....................................................................................

p. 246

Tabela 16: Fontes e quantias de ineficincias para cada municpio

ineficiente, em 1998...................................................................................

p. 250

Tabela 17: Fontes e quantias de ineficincias para cada municpio

ineficiente, em 2000...................................................................................

p. 253

Tabela 18: Escores de Eficincia para os municpios pertencentes ao

Grupo 2, para os anos de 1998 e 2000......................................................

p.256


Eficincia pelo Grupo 2 e os respectivos Municpios que atriburam

maior peso a cada varivel, para os anos de 1998 e 2000........................

p. 259

Tabela 20: Municpios do Grupo 2 que servem de referncias para os

municpios ineficientes, para os anos de 1998 e 2000...............................

p. 260

Tabela 21: Nmero de vezes que cada municpio eficiente pertencente

ao Grupo 2, aparece como referncia para os municpios ineficientes,

para os anos de 1998 e 2000.....................................................................

p. 263

Tabela 22: Escores de Eficincia para os municpios pertencentes ao

Grupo 2, para os anos de 1998 e 2000, impondo restries nos pesos....

p. 264

Tabela 23: Comparao dos Escores de Eficincia para 43 municpios

analisados para os anos de 1997 e 1998...................................................

p. 268

xv

Tabela 24: Comparao dos Escores de Eficincia para 40 municpios

analisados para os anos de 1998 e 2000...................................................

p. 270

Tabela 25: Base de Dados Referente ao Anurio ANTP dos Transportes

Urbanos 1998..........................................................................................

p. 315

Tabela 26: Base de Dados Referente ao Anurio ANTP dos

Transportes Urbanos 1997......................................................................

p. 318

Tabela 27: Base de Dados Referente ao Anurio ANTP dos Transportes

Urbanos 2000..........................................................................................

p. 320

Tabela 28: Renda Familiar per Capita Mdia Mensal por Municpio

1991............................................................................................................

p. 321

Tabela 29: Correlaes Altas e Significativas entre a Varivel N de

Passageiros transportados por Ano e as demais variveis (nvel de

significncia de 5%)....................................................................................

p. 341

Tabela 30: Primeiro ndice de Eficincia (EF1).......................................... p. 342

Tabela 31: Correlaes altas e significativas entre EF1 e as demais

variveis (nvel de significncia de 5%)...................................................... p. 346

Tabela 32: Escores de Eficincia (EF2) para os 84 municpios

analisados..................................................................................................

p. 347

Tabela 33: Correlaes altas e significativas entre o ndice de Eficincia

EF2 e as demais variveis (nvel de significncia de 5%)..........................

p. 350

Tabela 34: Escores de Eficincia para os 82 municpios analisados......... p. 351



p. 354




p. 358




p. 361

xvi


Tabela 41: Eficincia Mdia calculada para cada ndice de Eficincia

para os 51 municpios................................................................................

p. 364

Tabela 42: Intervalo de Pesos atribudos s variveis............................... p. 368

Tabela 43: Escores de Eficincia para os 66 municpios analisados para

o Modelo de Eficincia EF7........................................................................

p. 368

Tabela 44: Intervalo de Pesos atribudos s variveis do Modelo EF7...... p. 371



p. 372




p. 375


xvii

Lista de Redues

Abreviaturas

ex.: exemplo

Siglas AED Anlise Envoltria de Dados

ANTP Associao Nacional dos Transportes Pblicos

BHTRANS - Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte S/A

BCC Banker, Charnes e Cooper

CCR Charnes, Cooper e Rhodes

CM custo mdio

CMarg custo marginal

CCTC - Companhia Campineira de Transporte Coletivo

CT custo total

DTU Departamento de Transportes Urbanos de Braslia

EBTU Empresa Brasileira de Transportes Urbanos

EC eficincia de custo

EF Ineficincia tcnica pura

EFC Ineficincia de Congestionamento

EFS Ineficincia de escala

EFT Ineficincia tcnica total

EMDEC - Empresa Municipal de Desenvolvimento de Campinas S/A

EMS Efficiency Measurement System

EMTU Empresas Metropolitanas de Transportes Urbanos

FDTU Fundo de Desenvolvimento dos Transportes urbanos

FPP Fator de Produtividade Parcial

xviii

FPT Fator de Produtividade Total

GEIPOT Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes

IBGE Instituo Brasileiro de Geografia e Estatstica

IDEAS Integrated Data Envelopment Analysis System

IDO - ndice de Desempenho Operacional

IPK ndice Passageiro por Quilmetro

IPPUC - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba

KMSERANO Quilometragem em Servio por Ano

N LINHAS - nmero total de linhas existentes para o transporte urbano por nibus

de passageiros no municpio

NTU Associao Nacional das Empresas de Transporte Urbano

PASSANO - N de Passageiros transportados por ano

PM - produto marginal derivado do trabalho

REC Retornos de Escala Constantes

RECR Retornos de Escala Crescentes

RED Retornos de Escala Decrescentes

RENC Retornos de Escala No Constantes

REV Retornos de Escala Variveis

SETRANSP - Secretaria de Transportes de Campinas

SIMAV - Sistema de Monitorao Automtica de Veculos

STU Superintendncia de Transportes Urbanos

TMST - taxa marginal de substituio tcnica

TOTFUNCI - nmero total de funcionrios que trabalham nas empresas

prestadoras de servio de transporte urbano por nibus,

TOTONIB - N total de nibus existentes no municpio.

UTD Unidade de Tomada de Deciso

Smbolos

a parmetro da funo de produo translog ou uma funo de custo

xix

A parmetro da funo de produo Cobb-Douglas

b parmetro da funo de produo translog

C funo de custo

d relao entre o maior e o menor peso encontrado para o produto r

D despesa, ou seja, as quantidades de insumos utilizadas multiplicadas pelos

seus respectivos preos

e excesso de insumo

er erro na funo de produo

Ei elasticidade de produo parcial do i-simo insumo

EPr - elasticidade de preo

EPT - elasticidade de produo total

ETj eficincia tcnica orientada para produto do produtor i

( ,ixf ) - funo de produo I insumos da funo de produo Cobb-Douglas

LI Limite Inferior do intervalo de limites de pesos

LS limite superior do intervalo de limites de pesos

L(y) tecnologia de produo representada pelo conjunto de insumos

m nmero de insumos

n nmero de unidades de tomada de deciso

P pontos que representam as unidades

P(x) tecnologia da produo representada pelo conjunto de produtos

Q produto na funo de produo Cobb-Douglas

r nmero de produtos

RE - retornos de escala

s folga de produtos

Sk - parcela dos custos totais do insumo k

x insumos

X vetor de insumos

x insumos fixos

y produto

yr produto r

xx

Y vetor de produtos

Z funo de produo

w preo de insumo

- parmetro da funo de produo Cobb-Douglas ou funo de custo translog.

- vetor de parmetros da tecnologia de produo ou de custo

- parmetro da funo de custo translog

- discrepncia total entre o ponto observado e um ponto projetado

- parmetros da funo de custo translog 'e - reduo residual adicional individual de insumos

's - aumento residual adicional individual de produtos

- valor infinitesimal dos modelos AED no-arquimedianos

ii ,rs - importncia atribuda pelo decisor aos diferentes produtos em relao

quele insumo tomado como referncia para a determinao dos limites

- reduo proporcional de insumos

- propores das quantidades de insumos e produtos das unidades de referncia

que devem ser utilizados pelas unidades ineficientes

- multiplicador de Lagrange

l - multiplicador virtual do hiperplano suportante

(C) elasticidade de custo

j erro randmico

l - multiplicador virtual do hiperplano suportante ou peso atribudo varivel

produto

- valor mdio do peso r;

rr ,rs - importncia atribuda pelo decisor aos diferentes produtos, em relao

quele produto tomado como referncia para a determinao dos limites

- parmetro da funo de custo translog

- elasticidade de substituio entre insumo 2v - varincia da varivel randmica

- reduo proporcional de insumos;

- aumento proporcional de produtos

xxi

j (ou ETj) componente de ineficincia tcnica

- aumento proporcional de produtos

- multiplicador virtual do hiperplano suportante

0 - intercepto do hiperplano suportante

xxii

Resumo

AZAMBUJA, Ana Maria Volkmer de. Anlise de Eficincia na Gesto do Transporte Urbano por nibus em Municpios Brasileiros. Florianpolis, 2002. 385f. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) Programa de Ps-

Graduao em Engenharia de Produo, UFSC, 2002.

Este estudo um conjunto de procedimentos que tem como objetivo medir

a eficincia na gesto do transporte pblico por nibus, em municpios brasileiros,

e subsidiar, assim, a Administrao Pblica na tomada de decises. Para tanto,

foram avaliados os principais mtodos utilizados para medir eficincia,

identificando aquele mais adequado para a soluo do problema.

Aps a avaliao terica dos aspectos positivos e negativos de mtodos

utilizados para medir eficincia, definiu-se a Anlise Envoltria de Dados como o

que melhor se aplica ao estudo aqui desenvolvido. A Anlise Envoltria de Dados

(AED) uma tcnica que permite que se trabalhe com mltiplos produtos, sem

exigir informaes sobre os preos dos insumos e produtos e hipteses baseadas

em minimizao de custos. Com essa tcnica foi possvel a construo de um

modelo para analisar a eficincia dos sistemas de transporte coletivo por nibus

em diversos municpios, a partir de variveis disponveis nos Anurios ANTP dos

Transportes Urbanos. Com isso, se identificaram alguns municpios como

exemplos de boas prticas na prestao de servios de transporte coletivo, que

servem de referncia para aqueles ineficientes.

Comparando os resultados obtidos atravs do modelo desenvolvido com as

regulamentaes existentes em diversos municpios brasileiros, pode-se

comprovar a consistncia do modelo. Percebeu-se que aqueles municpios que

realizaram licitaes recentes, contemplando as novas Leis de Concesses e

xxiii

Licitaes, para a concesso ou permisso de seus servios de transporte

coletivo, por nibus, quando no se mostram eficientes, possuem escores de

eficincia altos, isto , esto prximos da fronteira eficiente.

Atravs da utilizao de processos licitrios pode-se forar as empresas

operadoras a adotarem estratgias de reduo de custos e de aumento na

qualidade dos servios, incluindo-se, nessas licitaes, medidas de eficincia para

avaliao de desempenho, com repasse desses ganhos para a sociedade. Assim,

recomenda-se a utilizao, por parte dos rgos gestores, de avaliaes de

eficincia como instrumento para monitoramento e estmulo da performance dos

operadores, apresentando-se a tcnica AED adequada a esta finalidade.

Palavras-chave: AED, transporte coletivo, eficincia.

xxiv

Abstract AZAMBUJA, Ana Maria Volkmer de. Anlise de Eficincia na Gesto do Transporte Urbano por nibus em Municpios Brasileiros. Florianpolis, 2002. 385f. Tese (Doutorado em Engenharia de Produo) Programa de Ps-

Graduao em Engenharia de Produo, UFSC, 2002.

This study is a set of procedures that aims to measure the efficiency in the

management of public transportation by bus in brazilian cities, and then support the

Public Administration to arrive at solutions. For this, the main methods used to

measure efficiency were evaluated identifying the one that was more suitable to

solve the problem.

After the theorical evaluation of the positive and negative aspects of

methods used to measure inefficiency, the Data Envelopment Analysis was chosen

as the most suitable for this study. The Data Envelopment Analysis (DEA) is a

technique that allows working with multiple outputs, doesnt demand information

about the prices of inputs and outputs and doesnt support the hypothesis of costs

reducing either. With this technique it was possible to develop a model to analyse

the efficiency of the systems of public transportation by bus in several cities, from

variables available in the Public Transportation Year Books (ANTP dos

Transportes Pblicos). Is was also possible to identify some cities as examples of

good practice in the public transportation service which serve as reference to the

inneficiency ones.

Comparing the results obtained through the model developed with the

existing regulations in several brazilian cities we can confirm the consistence of the

model. As a result of this analysis we can realize that most cities that performed

recent biddings following the Concession and Bidding Laws for the concession or

xxv

permission of their public transportation services by bus showed efficiency or have

high efficiency scores, that is, they are near the efficiency frontier.

Throughout biddings we may force the companies to adopt policies to

reduce costs and increase the quality of services, and these biddings should

include efficiency measures for performance evaluation aiming good results for

society. Therefore it is recommendable the use of efficiency evaluation by the

public administration as an instrument to monitor and stimulate the performance of

the bus companies. The technique DEA showed to be the most suitable for this

target.

Key-words: DEA, Public Transportation, Efficiency.

1

1 INTRODUO

1.1 Um Breve Histrico da Evoluo do Transporte Urbano de

Passageiros no Brasil

Segundo Brasileiro (1996), at 1955 os transportes urbanos de

passageiros no Brasil eram compostos por transportistas modestos

(mecnicos, motoristas de veculos intermunicipais, proprietrios de postos de

combustveis ou policiais) que, nas horas vagas, operavam um veculo de

pequeno porte: nibus (12 a 40 lugares), micronibus (12 lugares), pick-ups,

caminhonetes, furges e kombis.

A partir de 1955, os prefeitos de cada municpio assumiram a

responsabilidade da organizao dos transportes coletivos, at ento a cargo

dos governadores de cada estado do Brasil. Isso ocorreu devido a dois

motivos. Primeiro porque nas cidades se priorizavam a construo da rede

viria para facilitar a circulao de automveis, ficando o transporte coletivo em

segundo plano nas preocupaes do Estado Federal. O segundo motivo foi

devido s primeiras eleies municipais ocorridas em 1955 nas capitais

brasileiras, tornando-se plano de campanha dos candidatos, a reorganizao

dos transportes coletivos. Alm disso, a constituio de 1946 estabeleceu

autonomia municipal, passando o transporte coletivo a ser considerado um

servio de interesse comum, posto sob a responsabilidade dos prefeitos de

cada municpio.

O primeiro tipo de contrato realizado entre prefeitura e proprietrios de

transporte foi do tipo permisso a ttulo precrio1, por linha de nibus, para que

operassem o servio.

1 Segundo Brasileiro (1996), o direito administrativo brasileiro define a permisso como um ato unilateral da municipalidade que concede uma permisso a um particular atravs de um simples decreto. O prefeito no necessita de autorizao da Cmara de Vereadores, nem realizar uma licitao. No entanto, a permisso pode ser retirada em qualquer momento sem indenizao ao permissionrio.

2

Este tipo de contrato se adequava realidade da poltica institucional da

poca. Primeiro porque os municpios no possuam recursos financeiros nem

materiais suficientes para impor s operadoras normas mais rgidas e eficazes.

Tambm porque estes contratos se baseavam, na maioria das vezes, em

critrios polticos, em funo de amizades, de parentesco ou de favores

eleitorais. Seu carter flexvel permitia que os poderes pblicos adequassem a

oferta de transporte coletivo s variaes de demanda.

A partir da, tornou-se incompatvel a organizao, urbanizao e uso do

solo das cidades com a manuteno de uma oferta dispersa de transporte e

sem nenhum controle por parte dos poderes pblicos municipais. Assim, em

diversas cidades, foram postos em prtica, regulamentos proibindo a circulao

de veculos de pequeno porte nas reas centrais, e os proprietrios foram

pressionados para se agruparem em empresas de nibus, passando os

mesmos por um processo de profissionalizao, onde foram separadas as

atividades de administrao, operao e manuteno. Como os municpios no

dispunham de recursos humanos e financeiros para coordenar e regular uma

oferta de transportes que funcionava de forma deficiente, na segunda metade

dos anos 70, ocorreu uma centralizao na esfera federal. Para tanto, foram

criadas as regies metropolitanas, a Empresa Brasileira de Transportes

Urbanos - EBTU, o Fundo de Desenvolvimento dos Transportes Urbanos -

FDTU, as Empresas Metropolitanas de Transportes Urbanos - EMTUs e as

Superintendncias de Transportes Urbanos - STUs. Como a organizao da

oferta de transportes coletivos, baseada na pequena propriedade, se mostrava

incompatvel com o crescimento urbano acelerado (instalao de fbricas de

automveis e indstrias de autopeas e carrocerias de nibus e populaes

habitando as periferias das grandes cidades), com a crise energtica e com as

presses crescentes dos movimentos de usurios por melhores transportes,

sua transformao respondeu, ento, a convergncia de interesses, para os

vrios atores do transporte urbano:

- O Estado Federal interveio no setor, pois precisava re-equilibrar a matriz

energtica do pas e resolver os problemas reivindicados pelos usurios.

3

- As grandes empresas fabricantes de chassis e de carrocerias

precisavam de um mercado para seus produtos.

- As pequenas empresas de nibus necessitavam de subsdios e de

segurana para investir.

- Os poderes pblicos municipais, sem condies financeiras, outorgavam

ao Estado a gesto dos transportes pblicos urbanos.

Assim, a poltica federal do perodo de 1976/84 foi orientada para a

reorganizao do setor privado de nibus, propondo para isso: a racionalizao

dos itinerrios, dos pontos de parada e terminais; o reagrupamento dos

proprietrios individuais em empresas de transportes (estabelecendo uma frota

mnima para a empresa continuar operando); a adoo de subsdios para a

renovao da frota de nibus; e uma poltica de formao de recursos

humanos com a criao de organismos de tutela eficientes. Isso fez com que o

setor privado investisse na renovao e ampliao das frotas. Ainda, foram

definidos novos tipos de contratos, chamados de "permisso condicionada",

onde os poderes pblicos municipais definiam um prazo, que variava de cinco

a sete anos, para as empresas operarem em monoplio, contemplando no

mais linhas isoladas, mas sim setores de operao definidos pelas cidades.

Nesses contratos, tambm constavam parmetros e indicadores operacionais

que deveriam ser cumpridos pelas empresas, obrigando-as a recrutarem

pessoal tcnico de nvel superior, reforando o processo de modernizao

gerencial (Brasileiro, 1996; Vera, 1999).

Na segunda metade dos anos 80, ocorreu um processo de

desengajamento do Estado Federal em relao organizao e financiamento

dos transportes coletivos urbanos (um exemplo foi a extino da EBTU em

1991) (Brasileiro, 1996; Siqueira, 1998). Ainda, percebeu-se um processo de

fortalecimento do setor privado de nibus urbanos, que se manifestou, por

exemplo, atravs da criao, em 1987, da Associao Nacional das Empresas

de Transporte Urbano - NTU.

Hoje, a tutela sobre os transportes coletivos retornou ao controle dos

municpios. Isto se deve em parte pela Constituio de 1987, que coloca o

4 transporte como um problema local, que deve ser gerido pelo municpio.

Tambm, com o retorno s eleies diretas dos prefeitos em 1985, os

transportes readquiriram um lugar de destaque nos programas de governo

municipais (como nos anos 50) e os prefeitos tendem a no abdicarem do

exerccio de tutela sobre um servio essencial para a populao.

Assim, esse processo de modernizao empresarial, nas empresas

privadas de nibus urbanos no Brasil, resultado da convergncia de vrios

fatores: a forma especfica de produo do servio de transporte, as

caractersticas culturais e sociolgicas do perfil dos primeiros transportistas, e o

modo particular de desenvolvimento econmico e urbano bem como das

relaes entre os setores pblico e privado, na gesto dos transportes coletivos

(Brasileiro, 1996).

1.2 Justificativa As atividades do setor tercirio nas cidades tm tido, cada vez mais, papel

preponderante na gerao de empregos, provocando um aumento crescente

na necessidade de deslocamentos. Para o bom funcionamento dos servios e

do comrcio essencial, portanto, a garantia da circulao urbana. Entretanto,

o que se observa, o crescente congestionamento do trnsito nas vias

pblicas. Assim, comea a difundir-se a demanda por melhorias do transporte

pblico, acompanhadas de simultnea racionalizao do trnsito (Belda, 1997).

Nas cidades brasileiras com mais de 100.000 habitantes, ocorrem em

torno de 90 milhes de viagens motorizadas por dia. Destas viagens, o

GEIPOT (Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes vinculada ao

Ministrio dos Transportes) estima que 56% so deslocamentos por nibus,

cerca de 5,5% por trens e metrs, 32,1% por carros particulares, restando 6,4%

para outros modos de transporte. A taxa de mobilidade (viagens/pessoa/dia)

calculada por este rgo, nas regies metropolitanas, de 1,3

viagens/pessoa/dia. Nas demais capitais, que no possuem regies

metropolitanas, 1,5 viagens/pessoa/dia e nas cidades de porte mdio, de 1,8

5 viagens/pessoa/dia, proporcionando uma mdia nacional de 1,4

viagens/pessoa/dia. A expectativa de acrscimo na taxa de mobilidade para o

ano 2000, em relao dcada de 80 de aproximadamente 28,5% (Campos

e Szasz, 1996).

O setor de transporte pblico de passageiros exerce papel fundamental

de integrao do tecido urbano, afetando diretamente a produtividade das

demais atividades econmicas, em funo da sua prpria qualidade e

produtividade. Assim, a qualidade do servio prestado deve ser melhorada, j

que existe uma ligao intrnseca entre o transporte coletivo urbano e a

qualidade de vida de seus usurios (Fernandes e Bodmer, 1995). Neste

sentido, observa-se que a qualidade dos transportes pblicos por nibus, no

Brasil, apesar dos significativos avanos ocorridos nas ltimas dcadas, ainda

deixa a desejar. Travassos (2000), identifica os seguintes aspectos como

principais avanos observados neste perodo, nas diversas reas:

- Quanto Tecnologia dos Veculos: a modernizao de equipamentos, a

reduo da idade mdia da frota e avanos nos procedimentos de manuteno,

assegurando menores ndices de quebras e, assim, menos interrupes das

viagens.

- Quanto Infra-estrutura Viria: a modernizao de abrigos, a construo de

terminais de integrao e a implementao de faixas e vias exclusivas para o

nibus que, embora ainda insuficientes para assegurar-lhes a devida fluidez no

trfego, j permite alguma prioridade em determinados segmentos virios; a

implantao de sistemas tronco-alimentados e de integraes com outros

modais, que possibilitam maior acessibilidade e mobilidade para os usurios,

com ganhos significativos em termos de dispndios de tempo e dinheiro.

- Quanto aos Instrumentos de Gesto utilizados pelo Poder Pblico: embora

heterogneos, a fiscalizao e os controles aplicados aos coletivos urbanos

das cidades brasileiras, se apresentam em vrias delas, com mecanismos

gerenciais modernos e eficazes, que tm sido, inclusive, tomados como modelo

6 para outros pases latino-americanos. Houve importantes avanos nas

regulamentaes dos sistemas e nos instrumentos de controle da demanda e

das operaes (que vem sendo regidos pelas Leis de Licitaes (Lei 8666/93)

e de Concesses (Lei 8987/95)), onde as rotinas de cadastros, vistorias e

fiscalizao comeam a ser associadas implantao de equipamentos

informatizados, a exemplo de sensores e catracas eletrnicas. Os rgos

gestores tambm vm realizando trabalho intensivo junto s comunidades,

recebendo e avaliando as reivindicaes dos usurios, transferindo

informaes sobre os condicionantes e as limitaes do sistema e,

principalmente, permitindo que o cidado identifique os responsveis por este

servio pblico, fato que no ocorria nos anos 60 e 70. De uma forma geral,

pode-se afirmar que, mesmo naquelas cidades onde os instrumentos de gesto

so precrios ou embrionrios, existem aes que marcam a presena do

poder pblico e apontam para melhorias do setor. Assim, como conseqncia

do controle de demanda, estabelece-se processo de monitoramento da receita

auferida pelas empresas operadoras. Em decorrncia, obteve-se o

aperfeioamento das planilhas de custos, com definio de ndices e

parmetros operacionais mais prximos da realidade, ensejando que as

melhorias introduzidas nos servios no se refletissem em tarifas abusivas. Em

que pese esses avanos, percebe-se que as tarifas vm apresentando, ao

longo dos anos, reajustes superiores inflao.

- Quanto s Empresas Operadoras: boa parte delas j abandonou o modelo

tradicional de gesto familiar, partindo para estruturas e procedimentos

gerenciais modernos e profissionalizados. A contribuio dos rgos gestores,

tem se mostrado importante neste sentido, embora tais mudanas ainda sejam

discretas e incipientes e, em termos nacionais, os modelos arcaicos de gesto

empresarial, ainda se mostrem predominantes.

Apesar de todos esses avanos, a sociedade brasileira ainda cultiva uma

imagem bastante negativa do setor. Dentre os aspectos que influenciam a

manuteno desta realidade, segundo Travassos (2000), destacam-se:

7 - O Culto ao automvel: a ampla publicidade em torno dos automveis,

enaltecendo seu desempenho, conforto e status, faz com que todo indivduo

tenha como objetivo possuir um veculo privado, e s utilize o transporte

coletivo "quando no h outra alternativa".

- A Postura da Mdia: a imprensa destaca, quase exclusivamente, as

deficincias e os problemas do setor, passando a idia de que os problemas

constituem a regra, quando na realidade, tratam-se das excees.

- Os Polticos e campanhas eleitorais: as campanhas eleitorais desmerecem os

transportes por nibus. Mesmo com as pesquisas de opinio indicando que

outros servios pblicos so mais precrios, os transportes urbanos, por suas

caractersticas de essencialidade, pela alta freqncia de uso e grande

exposio ao pblico cliente, permitem ampla e fcil explorao de cunho

poltico.

- A Contribuio de alguns tcnicos e urbanistas: a idia de que os nibus

poluem, incomodam, provocam intruso acstica e visual, degradando as reas

lindeiras aos seus percursos, fazendo com que uma srie de restries sejam

criadas, essas intervenes, erroneamente, praticamente s beneficiam o

transporte privado. Nas reas centrais, com freqncia, v-se creditada aos

nibus a responsabilidade pelas suas degradaes, em abordagens que

ignoram o elevado percentual da rea urbana destinada aos veculos privados,

tanto para circulao como para estacionamentos.

Segundo Kerstens (1996) as companhias de transporte urbano

correspondem parte principal da rede de transporte em qualquer economia.

Elas fornecem servios para passageiros dentro de cidades e aglomeraes, e

operam, principalmente, atravs de nibus, bondes e metrs.

Em muitos pases, os servios de transporte urbano so fornecidos por

companhias pblicas, privadas ou mistas, em um ambiente altamente regulado.

8

De uma forma geral, constata-se que componentes importantes da

infraestrutura de transporte correspondem a bens pblicos. Ainda assim, o

estado se v, freqentemente, instado a intervir porque percebe a existncia de

vrias falhas no mercado. A principal dentre estas se refere falta de

competio efetiva, com surgimento de oligoplios ou mesmo monoplios,

naturais ou parciais, fruto de arranjos devido diferenciao de custos e ao

declnio da participao modal.

Associado inicialmente a nveis de servios, e a variveis econmicas do

sistema, a qualidade, durante duas dcadas, expressou somente os anseios

das operadoras do sistema de transporte pblico e seus rgos gerenciadores.

A partir da dcada de 90, entretanto, a qualidade destes servios passou a

agregar tambm parmetros definidos pela viso do usurio, incluindo os

desejos e as necessidades da sociedade. Ao mesmo tempo, as empresas

operadoras do transporte pblico vm reorganizando suas estruturas

administrativas, buscando maior qualidade em seus processos e

estabelecendo mecanismo para reduo de seus custos operacionais. As

concesses realizadas pelos rgos gestores, tambm vm passando por

mudanas, que permitem extrapolar a avaliao da qualidade centrada,

originalmente, em ndices operacionais, para sistemas amplos que incluem

remunerao por desempenho operacional, qualidade e satisfao do usurio

(Bertozzi e Lima Jr., 1998).

A perda de qualidade de vida ocorrida nas grandes cidades tambm deve

ser mencionada na anlise dos transportes coletivos. Dentre suas causas,

destaca-se a escassez de projetos de urbanizao que considerem o uso

adequado do solo e os deslocamentos dos habitantes e suas mercadorias

(Pires, 1998).

Com a sano presidencial de 23 de setembro de 1997 e a entrada em

vigor, em 21 de janeiro de 1998, do novo Cdigo de Trnsito Brasileiro2, os

organismos municipais passam a vivenciar uma nova fase. Nesta, cabe a eles

a responsabilidade plena sobre todo o processo de construo e administrao

2 Este Cdigo tem como objetivo a reduo de acidentes, a melhoria da circulao e da qualidade de vida urbana (Pires, 1998).

9 dos problemas de circulao, em suas cidades. O municpio, j incumbido do

planejamento e da fiscalizao de seus planos diretores (orientadores da

construo de suas cidades) e dos transportes pblicos, passou, desde ento,

a administrar o seu trnsito.

A inexistncia de um sistema permanente de monitoramento e controle de

desempenho das empresas operadoras, por parte do poder concedente, tende,

em geral, a fazer com que estas tambm no dediquem grande esforo na

avaliao de seu prprio desempenho. Faltam, sobretudo, ndices que

mensurem o grau de eficincia e que sirvam de instrumento para tomadas de

deciso e controle gerencial. Ademais, como fator agravante desta situao, o

sistema de clculo tarifrio preconizado pelo GEIPOT, permite que os efeitos

da ineficincia sejam, em grande parte, transferidos para a tarifa paga pelos

usurios, o que funciona como desestmulo modernizao do sistema como

um todo (Fensterseifer, 1986).

Deve-se buscar novas formas de relacionamento entre os rgos

gestores e as empresas operadoras de nibus, pois, mesmo considerando que

eles tm, s vezes, interesses divergentes (pela prpria natureza das suas

misses e objetivos), no necessariamente precisam ser entidades

antagnicas em litgio permanente. importante considerar que a maior parte

das aes conduzidas por gestores e operadores do transporte coletivo urbano

dever ser desenvolvida em parceria, pois os interesses so comuns e

convergentes (Travassos, 2000).

1.3 Objetivos

O objetivo deste estudo contribuir para a gesto do transporte pblico

por nibus, medindo as eficincias existentes nesse setor, que desestimulam a

sua modernizao.

Para tanto sero avaliados os mtodos mais utilizados para medir

eficincia, identificando e criticando aspectos positivos e negativos dos

mesmos e definindo o mais adequado.

10

A partir da definio do mtodo, pretende-se aplic-lo para medir a

eficincia de diversos municpios brasileiros na gesto de seu transporte

pblico por nibus, nos ltimos anos, e gerar recomendaes para futuros

processos de regulamentaes que possam ser desenvolvidos pelos mesmos.

1.4 Contribuio deste Estudo

Com a anlise de diversos municpios brasileiros quanto sua eventual

eficincia na prestao de servios de transporte coletivo por nibus, pode-se

identificar padres na forma de concesses ou permisses, examinando como

os servios so licitados, e auxiliando, assim, aqueles municpios ineficientes

na reviso de seus contratos com as empresas operadoras, no intuito de

oferecer servios mais adequados s necessidades de seus usurios.

1.5 Estrutura do Trabalho

No Captulo 2 detalhado o problema objeto da pesquisa.

O Captulo 3 comenta sobre a forma de regulamentaes existentes em

alguns municpios brasileiros.

Os Captulos 4, 5 e 6, apresentam uma reviso dos conceitos de

produtividade e eficincia, detalhando os mtodos mais freqentemente

utilizados para medi-las. Os Captulos 5 e 6, tambm destacam as principais

diferenas entre os mtodos utilizados para medir a eficincia.

No captulo 7, so explorados os conceitos de produtividade e eficincia

relativamente questo do transporte urbano por nibus.

A metodologia utilizada desenvolvida no Captulo 8, onde justificada a

escolha de determinado mtodo para a anlise do problema de gesto do

transporte pblico por nibus.

No Captulo 9, so apresentados os principais resultados encontrados a

partir da definio do modelo de eficincia. No Captulo 10 so comparados os

11 escores de eficincia obtidos a partir do modelo desenvolvido com as

regulamentaes existentes no transporte coletivo por nibus em alguns dos

municpios brasileiros.

No Captulo 11 so destacadas as principais concluses desse estudo.

12 2 O PROBLEMA OBJETO DA PESQUISA

2.1 Introduo

Segundo Bicalho (1998), o transporte tem importncia social decisiva

porque permite que as pessoas acessem locais de trabalho, equipamentos

sociais e de lazer, e oportunidades de consumo, principalmente nas cidades de

porte mdio e grande, onde maior a dependncia da populao dos meios de

transporte coletivo. Segundo o mesmo autor, o transporte coletivo no menos

importante sob o ponto de vista econmico, pois viabiliza o crescimento das

cidades, organizando e condicionando a ocupao dos espaos urbanos e o

uso do solo atravs da articulao entre as atividades desenvolvidas em

diferentes locais. Trata-se, portanto, de servio pblico essencial, que deve

atender a necessidades sociais e dar suporte a atividades econmicas, e que,

na maioria dos casos, explorado pelo setor privado. Como o setor privado

tende a priorizar os aspectos comerciais do transporte, nem sempre oferece

servios adequados, em termos de qualidade e de custo, para a maioria da

populao. Em sendo freqentes, estes casos exigem interveno estatal para

sua organizao, atravs de regulamentao.

No Brasil, historicamente, o Estado intervinha apenas para garantir a

formao de um mercado fechado para os seus operadores, fortalecendo o

setor, poltica e economicamente. Assim, viabilizou-se expanso de servios de

transporte pblico de baixa qualidade, com tarifas muito altas para os seus

usurios. Preocupados com seus prprios interesses, em boa parte dos casos

os operadores descuidaram das repercusses sobre os aspectos de interesse

pblico. Como o transporte coletivo interage com o ambiente urbano, a

interveno estatal se evidenciou necessria, como forma para equilibrar os

interesses conflitantes, e garantir possibilidades de vivncia urbana em bases

mais humanas, justas e funcionais (Bicalho, 1998).

Alguns dos problemas (Bicalho, 1998; Editorial da Associao Nacional

dos Transportes Pblicos - ANTP, 1998) que interferem nas operaes de

13 transporte por nibus, e justificam aquelas intervenes, se referem infra-

estrutura urbana. Entre eles, tm-se:

- As condies do sistema virio, as distncias percorridas, a existncia

de grandes vazios urbanos e mesmo a m distribuio espacial das

atividades econmicas, que afetam diretamente o desempenho das

operaes de transporte, interferindo no custo e afetando a qualidade

dos servios.

- Os congestionamentos, que alm de aumentarem o tempo de viagem e

reduzirem a produtividade das atividades urbanas, contribuem para a

deteriorao ambiental (causada pelo uso inadequado do espao virio

pelos automveis) e para o crescimento dos custos (provocando impacto

direto sobre tarifas e indireto sobre os custos sociais, demandando

crescente necessidade de investimentos em infra-estrutura, horas de

produo perdidas, etc), diminuindo a atratividade do sistema.

- A reduo nos investimentos, necessrios ao transporte pblico, levando

a quedas no nvel e sustentabilidade do servio.

Com isso, o transporte pblico vem perdendo prestgio junto opinio pblica,

classe poltica, s entidades civis e aos prprios cidados que dele

dependem. Assim, fundamental identificar elementos, modelos e prticas

gerenciais consistentes, que permitam reverter esta situao, demonstrando a

condio nica do transporte pblico, como estruturador do desenvolvimento

urbano que se deseja para o Brasil.

A melhoria da qualidade dos servios, isto , a garantia de um espao

adequado para o transporte pblico deve expressar-se em todas as reas,

destacando-se os aspectos tecnolgicos (veculos), gerenciais (capacitao

dos operadores), de atendimento (cobertura fsica e temporal), de integrao, e

de informao ao usurio (Associao Nacional dos Transportes Pblicos -

ANTP, 1998).

14 2.2 Situao Atual do Transporte Urbano

Vrios so os autores que discutem a situao atual do transporte urbano

no Brasil. Entre eles esto: Associao Nacional dos Transportes Pblicos -

ANTP (1998), Cedano (1999), Junqueira & Pinto (1999) e Pereira et al. (1999).

Os aspectos mais relevantes, naquelas anlises, so:

- M qualidade, baixa confiabilidade, pouca flexibilidade e ineficincia do

transporte pblico urbano.

- Congestionamentos crnicos, com impactos negativos para a vida social e

econmica das cidades.

- Altos ndices de acidentes de trnsito.

- Parcela da populao sem condies econmicas de acesso ao transporte

pblico motorizado.

- Tarifas elevadas, comparativamente baixa qualidade do servio oferecido

e capacidade e/ou disposio de pagamento da populao.

- Queda da produtividade das empresas operadoras de transporte

regulamentado por nibus.

- Dificuldades impostas circulao de pedestres e de ciclistas.

- Irracionalidade nos deslocamentos urbanos, causada pelo fraco

ordenamento dos sistemas de nibus, com sobreposio de linhas e

desequilbrio espacial do atendimento populao.

- Inexistncia de programas de estmulo utilizao de tecnologias mais

limpas.

- Violao de direitos pblicos e privados, em reas residenciais e de uso

coletivo, e destruio do patrimnio histrico e arquitetnico.

- Custos operacionais do transporte pblico urbano, afetados por alteraes

de ordem poltica determinadas a nvel federal, com impacto sobre os

preos dos insumos.

- Atuao restrita do Governo Federal no transporte urbano.

- Disponibilidade limitada de recursos pblicos para os investimentos

necessrios.

15 - Baixa atratividade financeira, comparativamente a outros setores da

economia.

- Inexistncia de programas e linhas de financiamento para a expanso e

melhoria dos sistemas virios.

- Reduzida participao privada nos investimentos necessrios para o setor,

pois as empresas privadas ainda esto fortemente vinculadas a ganhos

elevados, comuns nos perodos inflacionrios.

- Falta de poltica pblica urbana.

- Predominncia e incentivo, pelo Governo Federal, do transporte individual.

- Transferncia de parcelas da demanda do transporte pblico regular para

outras opes de transporte, em destaque para os automveis,

deslocamentos a p e outras formas de transporte informal.

Com a implantao do Novo Cdigo Nacional de Trnsito, a partir de

1998, problemas de congestionamentos, acidentes, e aspectos que dizem

respeito circulao em geral (de pedestres, ciclistas e veculos), vm sendo

enfrentados pelos rgos municipais que, ainda de forma incipiente, vm

obtendo resultados positivos.

Por outro lado, fatores que exigem a interveno Federal, como:

alteraes de preos de insumos, inexistncia de programas e linhas de

financiamento para melhorias do sistema virio, bem como predominncia do

transporte individual devido a incentivos para instalao de novas montadoras,

no sero diretamente abordados neste trabalho, que se limitar a examinar,

somente, aspectos da gesto local. Em outras palavras, questes relacionadas

ao Governo Federal somente sero comentadas quando identificadas em

algum padro de gerenciamento local por parte dos municpios avaliados.

Os aspectos sociais como: parcela da populao sem condies

econmicas de acesso ao transporte pblico e destruio do patrimnio

histrico e arquitetnico, tambm no sero investigados neste estudo, por se

tratarem de questes que exigem projetos especficos.

Neste estudo, focaliza-se a qualidade e a eficincia do transporte pblico,

examinando aspectos como tarifas elevadas, queda da produtividade das

16 empresas operadoras regulamentadas de transporte por nibus, problemas de

sobreposio de linhas e desequilbrio espacial do atendimento, medindo a

eficincia dos diversos municpios na gesto do seu transporte pblico por

nibus. Assim, sero identificados municpios que serviro de benchmarking

para os demais, destacando padres utilizados pelos mesmos, como forma de

alcanar a excelncia. Esses padres dizem respeito regulamentao de

seus sistemas, incluindo alternativas de soluo para problemas de

sobreposio de linhas, atendimento de todas as reas do municpio e oferta

mnima de servio por parte das empresas operadoras, entre outros.

Quanto s tendncias que se configuram para o futuro do transporte

coletivo urbano, Brasileiro (1996) cita trs aspectos:

- A redefinio de perfil dos deslocamentos e da mobilidade urbana (marcha

a p, crescimento das cidades perifricas, desconcentrao das atividades

econmicas, hegemonia do setor tercirio), com suas implicaes sobre a

estrutura da oferta de transportes (crescimento do setor "informal",

redefinio da rede viria de transportes).

- A crise de financiamento para operaes de transporte coletivo, atualmente

minimizada pelo artifcio do vale-transporte, cuja possibilidade de ampliao

parece esgotada.

- O processo de modernizao gerencial do setor privado no atinge,

simultaneamente, todas as empresas, exigindo estudos localizados acerca

do perfil do setor privado, em funo da heterogeneidade das dinmicas

econmicas e das polticas locais.

Dentro desse quadro, o transporte pblico por nibus vem sendo marcado

pelo crescente descrdito da populao. O enfrentamento pela gesto exige

propostas, apoiadas em anlise das mudanas observadas no padro de

mobilidade urbana.

17

Pode-se perceber que o Poder Pblico desempenha papel fundamental

para o desenvolvimento das empresas operadoras de transporte urbano, pois

define normativas de desenvolvimento urbano, regulamenta a oferta de

transportes, estabelece formas de remunerao e tipos servios que devem ser

oferecidos populao. Apesar disso, o Poder Pblico sofre presses por parte

das empresas operadoras, no que concerne a aumentos de tarifa, freqncia

de servios, atendimento de certas linhas, etc, que podem levar a distores na

oferta dos servios comunidade. Da a importncia de verificar como o Poder

Pblico vem exercendo o seu papel de mediador, entre os interesses das

empresas operadoras de transporte pblico, os usurios do sistema e a

populao em geral. A identificao de modelos e prticas eficientes resulta

instrumental, neste sentido.

Apesar dos vrios problemas enfrentados pelo transporte pblico urbano,

com relao a sua perda de confiabilidade e qualidade, importante destacar

as principais mudanas ocorridas no setor, nestes ltimos anos.

2.3 Principais Eventos que marcaram Mudanas no Transporte por nibus nos ltimos anos

Entre os principais eventos que marcaram os ltimos anos, referente ao

transporte coletivo por nibus, pode-se destacar (Pereira et al., 1999):

- O Estabelecimento do Cdigo Brasileiro de Trnsito: vigorando desde

22/01/98, atribuiu novas competncias aos municpios, obrigando os rgos de

gerncia a se reestruturarem institucionalmente e a qualificarem seu quadro de

pessoal, de forma a exercer novas funes. A reduo no nmero de acidentes

de trnsito j observada em vrios municpios que o controlam, revela ser este

um dos eventos com maior potencial de mudana qualitativa no futuro prximo.

Em paralelo com as melhores condies de circulao, a maior aproximao

do poder pblico aos problemas das operadoras e seu usurios dever

melhorar a segurana da circulao nas reas urbanas.

18 - Privatizaes e Concesses: as leis de licitaes (Lei 8.666/93) e de

concesses (Lei 8987/95) s se consolidaram a partir de 1997. Novas formas

de explorao dos servios por nibus, licitaes onerosas ou no onerosas

por linhas, por lotes, por reas de explorao, com outros servios acoplados,

etc, esto sendo utilizadas pelos diversos municpios que iniciaram o processo.

Embora existam vrios municpios optando por regularizar as permisses, com

respaldo na legislao local, existe uma tendncia cada vez maior de

realizao de licitaes das linhas, tanto para apoiar a racionalizao dos

sistemas quanto para aumentar a arrecadao ou apoiar os investimentos

realizados no setor, pelos municpios.

- Corredores de Transporte: a implantao de corredores para o transporte

pblico de passageiros, com sistemas integrados, e a utilizao de bilhetagem

eletrnica, ainda tem pouca expresso nas cidades brasileiras. Porm, esta

realidade deve ser intensificada nos prximos anos. Apesar de suas exigncias

de gesto acarretarem um custo operacional maior para os sistemas

integrados, estes instrumentos permitiro maior acessibilidade da populao a

oportunidades de melhoria da qualidade de vida urbana. Alm disso, este tipo

de integrao vem se mostrando potencializador da competitividade do sistema

de transporte pblico.

- Transporte Informal: o crescimento do transporte informal foi notvel nos

ltimos dois anos, levando os governos a repensar as formas de atender,

reorganizar e regulamentar o transporte coletivo urbano. O transporte informal

vem se desenvolvendo nas brechas do sistema formal, aproveitando-se de

suas debilidades com respeito ao atendimento das demandas. Isso se d, em

parte, devido baixa qualidade dos servios prestados por nibus, metrs e

trens e, em parte, decorre da brutal recesso na oferta de empregos. Assim, o

transporte informal responde ao fato da estrutura formal no atender

adequadamente os reais interesses de deslocamento da populao.

19 - Programas de Qualidade: houve um avano considervel na conscientizao

e engajamento nos programas de qualidade por parte dos rgos gestores e

empresas de transporte. Os mesmos vm se adaptando tendncia mundial

de melhoria da qualidade dos produtos, do atendimento aos usurios e da

busca da eficincia empresarial. A melhoria por parte de alguns rgos

pblicos e empresas privadas, poder ser um importante contraponto aos

transportes informais, com vistas melhoria das cidades.

- Mudanas na quantidade e qualidade da oferta: as cmaras de compensao

tarifria vm sendo questionadas quanto sua eficincia, pois induzem ao

acrscimo de quilmetros rodados, alm da ocupao desordenada dos

espaos urbanos, provocando, ainda, aumento de quilometragem em reas

desabitadas e semi-urbanas, levando a uma expanso da oferta sem melhorias

efetivas na prestao dos servios de transporte urbano.

O crescimento da operao de micronibus, bem como a constante

renovao das frotas de nibus, vm sendo utilizados como estratgias para

reverter tendncias de perda de demanda, que se observam nas cidades.

Soma-se a isto a adoo de servios sofisticados, como a disponibilidade de ar

condicionado e telefone em veculos convencionais.

A renovao da frota, essencial para o crescimento e permanncia de

uma empresa de nibus no mercado, definida, principalmente, por aspectos

econmicos. Ou seja, um veculo dever ser substitudo quando sua

rentabilidade se mostrar inferior prevista para um veculo novo. Assim, a

estratgia utilizada na renovao de veculos, depende do clculo tarifrio. Este

clculo faz com que veculos novos impliquem em tarifas mais elevadas,

ampliando a rentabilidade do setor, que, capitalizado, encontra maior facilidade

para renovao da frota. A adoo desse mecanismo de tarifao, que premia

veculos novos, pressupe que eles sero utilizados ao longo de toda sua vida

til. Assim, valores adicionais pagos nos primeiros anos seriam compensados

nos ltimos. Entretanto, como os veculos usados so vendidos antes dos sete

anos - a rigor, entre trs e quatro anos esta compensao jamais ocorre.

20

Nesse contexto, resta ao usurio cobrir o nus desse diferencial (Orrico Filho,

1995).

- Mudanas no perfil da demanda: a mudana de hbitos da populao; o

aumento do nmero de desempregados; a descentralizao na localizao de

servios; a duplicao da produo e comercializao cada vez mais fcil de

automveis; os incentivos fiscais aos veculos de baixa potncia; o aumento no

valor do tempo dos usurios (que no esto se dispondo a longas esperas nos

transportes pblicos); e as dificuldades financeiras da populao, tm levado a

uma reduo das viagens nas reas urbanas, tanto em quantidade quanto em

extenso, com reflexos significativos sobre o ndice Passageiro por Quilmetro

(IPK)3, importante diluidor dos custos operacionais para o clculo tarifrio.

Esto ocorrendo migraes intermodais, ou seja, usurios de renda mais

alta esto optando por modos de transporte mais caros e mais rpidos,

enquanto aqueles de menor renda esto deixando de viajar ou adotando os

veculos clandestinos, como opo para reduzir as suas despesas mensais.

- Ameaa de extino do vale transporte: a adoo, pelo Governo Federal, de

pagamento em dinheiro para despesas de transporte casa-trabalho (de seus

funcionrios), permite preocupaes quanto possvel extino do vale

transporte.

- Bilhetagem automtica: em algumas cidades, novos sistemas esto sendo

analisados e implantados de forma total ou parcial, com diferentes graus de

sucesso. Em qualquer caso, tanto para monitorar a demanda quanto para

reduzir a prtica do uso do vale transporte como moeda paralela, observa-se

que a bilhetagem automtica se configura cada vez mais importante, para os

transportes urbanos.

3 IPK ndice Passageiro por Quilmetro, trata-se do quociente entre o nmero total de passageiros transportados por ano e o nmero total de quilmetros rodados, no mesmo ano.

21 - Incentivos indstria automobilstica: apesar das deseconomias que a

circulao excessiva impe s cidades, persiste a escassez de recursos e

incentivos para a expanso da rede de transporte pblico, e amplia-se a guerra

fiscal de apoio instalao de grandes indstrias automobilsticas no pas.

2.4 A Importncia do Poder Pblico no Gerenciamento do Setor de Transporte por nibus

Segundo Arago (1998), a presso que o rgo gestor sofre para a

economia dos recursos pblicos, se contrabalana com a sua preocupao

ambiental e com a necessidade de aliviar o congestionamento da sua cidade.

"Busca-se, de fato, a competitividade entre as empresas operadoras, com

conscincia de que esta no deve ocorrer na rua, como uma corrida pela caa

ao passageiro, com vrias empresas explorando as linhas mais lucrativas, mas

sim por controle de entrada no mercado, via licitao competitiva".

Deve-se, ainda, popularizar o acesso ao sistema, garantindo modicidade

tarifria para os usurios. Esta condio exige maior eficincia, reduo dos

custos operacionais e concesso de subsdios em situaes especficas como

para linhas que possuem funo social (ANTP, 1998).

Assim, so necessrias mudanas na forma de gerenciar, tanto do

operador, como do poder pblico, bem como maior flexibilidade para se

adaptar s exigncias de deslocamentos que surgem de modificaes nas

atividades urbanas. Brasileiro et al. (1998) tambm enfatizam que, alm dos

objetivos polticos, o Poder Pblico tambm possui uma orientao de carter

econmico, ou seja, busca incentivar a reduo de custos e o aumento de

produtividade das empresas operadoras do servio.

Os conceitos de produtividade, eficincia e qualidade esto intimamente

ligados aos pontos de vista especficos dos diversos atores intervenientes

nestes servios, quais sejam: o operador, o governo, o usurio e a comunidade

em geral (Arago & Figueiredo, 1993). Assim,

22 - o operador concentrar sua ateno na otimizao da utilizao dos fatores

envolvidos com a operao, tais como capital, trabalho e outros, com vistas

a garantir a realizao do servio com menor dispndio possvel;

- o usurio, que a rigor deveria ser o centro das atenes dos prestadores

dos servios, estar preocupado em obter a mxima qualidade em troca de

seus desembolsos monetrios;

- a sociedade mais ampla, por sua vez, que, em ltima instncia, arcar

com os custos dos investimentos pesados e das eventuais externalidades

negativas decorrentes do sistema de transportes. Interessar sociedade,

permanente melhoria da acessibilidade geral e maximizao de outros

resultados positivos (empregos, chances de negcios, etc), alm da

minimizao dos impactos negativos (poluio, engarrafamento, acidentes,

perda de reas potencialmente produtivas para o sistema, danos a

patrimnios ou naturais, etc);

- o governo, contratante e responsvel pelos servios prestados, e que

inclusive os subsidiam realizando investimentos em infra-estrutura, exigir,

em troca de seus esforos, o alcance mximo dos seus objetivos no tocante

satisfao ou mesmo antecipao de necessidades sociais.

Segundo Arago (1998), a poltica de transporte pblico urbano deve se

orientar pelas seguintes diretrizes:

a. Aumentar o grau de utilizao do transporte pblico: deve buscar

reorganizao do transporte pblico, em torno de valores como: flexibilidade

e convenincia, preo baixo, conforto, bom nvel de informao,

estabilidade dos servios e integrao.

23 b. Buscar a eficincia: deve definir claramente seus objetivos polticos,

buscando desenho apropriado dos produtos, licitaes peridicas, assim

como adoo de comparaes entre empresas e rgos como instrumento

de incentivo e de penalizao (uso do benchmarking).

c. Aperfeioar a tcnica contratual: deve definir claramente os objetivos da

licitao e responsabilidades decorrentes tais como o uso de incentivos

contratuais para estimular

Documents

Analise Da Eficiencia Na Gestao de Transportes