NATÁLIA DEWES

ANÁLISE DE POLITICA EXTERNA E PROCESSO DECISÓRIO: O TOMADOR DE DECISÕES E SUA RESPONSABILIDADE NAS AÇÕES DO ESTADO

CANOAS, 2009

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NATÁLIA DEWES

ANÁLISE DE POLITICA EXTERNA E PROCESSO DECISÓRIO: O TOMADOR DE

DECISÕES E SUA RESPONSABILIDADE NAS AÇÕES DO ESTADO

Trabalho de conclusão apresentado para a banca examinadora do curso de Relações Internacionais do Centro Universitário La Salle – Unilasalle, como exigência parcial para a obtenção do grau de Bacharel em Relações Internacionais, sob. Orientação do Prof. Ms. José Alberto Antunes de Miranda

CANOAS, 2009

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TERMO DE APROVAÇÃO

NATÁLIA DEWES

ANÁLISE DE POLITICA EXTERNA E PROCESSO DECISÓRIO: O TOMADOR DE

DECISÕES E SUA RESPONSABILIDADE NAS AÇÕES DO ESTADO

Trabalho de conclusão aprovado como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel do Curso de Relações Internacionais do Centro Universitário La Salle –

Unilasalle, pela seguinte panca examinadora:

Prof. Me. Izur Hermínio BolsonUnilasalle

Prof. Me. José Alberto Antunes de MirandaUnilasalle

Prof. Me. Luciano ColaresUnilasalle

Canoas, 15 de Junho de 2009.

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DEDICATÓRIA

Dedico este trabalho a meus pais Carlos e Maira, cujo apoio financeiro, moral e estrutural me possibilitaram chegar até aqui. Ao Me. José Alberto de Antunes Miranda, que me proporcionou os conhecimentos e meios necessários para a realização deste trabalho, e a todos os amigos que muitas vezes não puderam contar com a minha presença em função do meu compromisso com este trabalho.

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RESUMO

O objetivo deste trabalho é a apresentação da Análise de Política Externa, como disciplina da

Relações Internacionais, mostrando seus principais conceitos, métodos e objetivos, dando ênfase

ao estudo de processo decisório e da responsabilidade do agente humano nas ações de política

externa. Para uma melhor compreensão do tema foram analisadas as principais teorias de Análise

de Política Externa, trazendo fatores da psicologia e ciências sociais para o foco da análise,

promovendo assim um desafio ao modelo racional prevalecente. Este trabalho possibilitou

concluir que as principais teorias de Relações Internacionais não têm dado a devida atenção á

influência do homem como elemento chave nas decisões de política externa, e que há muito

ainda por descobrir na tentativa de explicar o comportamento dos Estados no cenário

internacional.

Palavras-Chave: política externa, abordagem cognitiva, sistema internacional, processo decisório.

ABSTRACT

This work aims to present Foreign Policy Analysis, as a discipline of International Relations,

showing its main concepts, methods and goals, highlighting the study of the decision-making

process and the human agent’s accountability of the foreign policy actions. For a better

comprehension of the theme, the main theories of Foreign Policy Analysis were analyzed,

bringing to the focus of the analyses source factors from both psychology and social science, thus

promoting a challenge to the prevailing rational model. This work provided the conclusion that

the main theories of International Relations have not been giving the necessary attention to the

influence of men as a key element on foreign policy decisions, and that there’s still much to learn

on the attempt to explain state’s behavior in the international environment

Key-Words: foreign policy, cognitive approaches, international system, decision-making process.

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SUMÁRIO

1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................07

2 SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL, POLÍTICA EXTERNA E POLÍTICA

DOMÉSTICA NA DISCIPLINA DE ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA...............11

2.1 O Sistema Político Internacional...................................................................... 11

2.2 A Política Externa.............................................................................................. 15

2.3 A Política Doméstica...........................................................................................17

3 A ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA.......................................................................20

3.1 Análise de Política Externa nas Relações Internacionais: um breve histórico

teórico....................................................................................................................................20

3.2 O desenvolvimento da Análise de Política Externa como teoria de Relações

Internacionais.......................................................................................................................28

3.3 O processo de política externa...........................................................................32

3.4 Entre teoria e prática..........................................................................................35

3.5 Ambiente dos tomadores de decisões de política externa e o desafio da Análise de

Política Externa.....................................................................................................................44

4 ANÁLISE DE PROCESSO DECISÓRIO.......................................................................47

4.1 O problema do nível de análise de política externa........................................ 51

4.2 Análise Cognitiva do Processo Decisório...........................................................55

4.3 Políticas Burocráticas e Modelo Organizacional..............................................58

4.4 Processamento de informações e representação dos problemas de política

externa.....................................................................................................................................63

4.5 Abordagem de dinâmica de grupo e a influência do líder no processo

decisório..................................................................................................................................67

5 CONCLUSÕES...................................................................................................................70

REFERENCIAS.....................................................................................................................76

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1 INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como objetivo a apresentação da disciplina de Análise de Política

Externa, desde seu início, na década de 1950, abordando os fatores determinantes que levaram ao

seu desenvolvimento, a partir da ótica da teoria construtivista e das tendências behavioristas, se

colocando assim como o principal desafio ás teorias de ator racional, desenvolvidas no período da

Guerra Fria.

O Estado, mais do que um ator internacional, é a unidade decisória de política externa. Na

perspectiva tradicional, presumia-se que pudesse ser considerado um ator monolítico, e

considerava-se que os governos estivessem inteiramente unidos perante o internacional, com o

objetivo de maximizar o poder e a segurança. Esta visão realista do Estado passou a ser

contestada no final da década de 1950, por teorias que colocam o ser humano no centro da

análise. A inclusão de elementos da psicologia e das ciências sociais ao estudo de Análise de

Política Externa permitiu o questionamento das habilidades dos atores de fazerem escolhas

conscientes e imparciais, uma vez que as ações de política externa partem das escolhas destes

tomadores de decisões humanos.

Considerando que no processo político o que importa não são as condições e eventos

como eles são, mas sim como o tomador de decisões imagina que sejam, podemos perceber que

ao longo da historia temos inúmeros registros que mostram a tendência dos tomadores de

decisões em representar erroneamente o cenário no qual se encontram. Não quer dizer que estes

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desencontros entre a realidade e a imagem do tomador de decisões ocorrem sempre, mas pode-se

argumentar que os responsáveis pela política externa estão mais propensos a isto, pois o cenário

onde atuam não apenas é altamente complexo e incerto, mas também cercado de ameaças e

inseguranças.

A partir disto, busca-se com este trabalho, apresentar teorias e estudos que mostrem como

estes erros de interpretação podem vir a ocorrer na mente dos tomadores de decisões da política

externa, impossibilitando-os de ver a realidade como ela de fato se apresenta. Ainda, procura-se

mostrar como as más escolhas de política externa podem ocorrer em função da substituição desta

realidade por um cenário completamente novo, e ilusório, no qual estes tomadores de decisões

acreditam estar inseridos.

A teoria realista não conseguiu ainda explicar, através da lógica racional, como estes erros

ocorrem, pois alega que as decisões são tomadas a partir de uma racionalidade. Assim, trabalhar a

Análise de Política Externa sob a ótica das teorias de processo decisório tem grande importância

como uma alternativa para explicar as decisões falhas de política externa. Com estes argumentos

em mente, procura-se ao longo deste trabalho apresentar alternativas ao modelo racional, através

de teorias que se inserem na psicologia e ciência social, a fim de trazer luz sobre os processos

cognitivos do seres humanos, e sobre os processos de interação entre grupos, sob situações de

alto estresse e pressão por resultados, além de grandes riscos e insegurança elevada.

Além destas pressões, os fatores que caracterizam a sociedade cujos interesses os

tomadores de decisões representam no cenário internacional, têm as mais variadas influências no

processo de política externa, com fontes que variam desde a cultura geral da Nação, até questões

de gênero, movimentos sociais, elites influentes no poder e acima de tudo, questões religiosas.

Ainda, as pressões da sociedade internacional, que também tem acúmulo de crenças,

procedimentos e expectativas previamente concebidas, são outros fatores limitadores da ação de

política externa e do comportamento dos Estados, através dos diversos tratados legislados pelo

Direito Internacional, das condições impostas pela participação em Organizações Internacionais,

entre outros.

Não obstante ás pressões dos ambientes interno, externo, e do sistema internacional,

existem ainda outros problema de alta relevância a serem constatados na Análise de Política

Externa. Fatores como o elevado fluxo de informações partindo das mais variadas fontes, pode se

tornar um empecilho aos tomadores de decisões se estes não estiverem aptos a processar estas

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informações variadas adequadamente, e organizá-las de forma sistemática, para que seja possível

aproveitar aquilo que é, de fato, pertinente á resolução de um determinado problema, ou mesmo á

compreensão de uma determinada situação.

Dados estes diversos níveis nos quais a política externa pode ser analisada, e os diversos

fatores que influenciam sua ação, é possível considerar como dois destaques da Análise de

Política Externa, sua possibilidade de explicar o processo decisório de política externa como

sendo “multi-fatoral’ e “multi-nivelar”. Desta maneira, a Análise de Política Externa pode ocorrer

em mais de um nível de análise, e analisar fatores de influência diversos, possibilitando estudos

que se complementem.

Assim, no capítulo inicial deste trabalho, faz-se necessária a apresentação dos fatores

ambientais que moldam o estudo da Análise de Política Externa, a fim de explicar os conceitos e

a maneira na qual estes ambientes influenciam as ações e os resultados de política externa. Estes

ambientes são identificados como o sistema político internacional, o ambiente de política externa

e a política doméstica. A conexão entre estes três fatores servem de base para a moldura do

ambiente de processo decisório para aqueles responsáveis pela política externa.

No segundo capítulo, partimos para a apresentação da disciplina de Análise de Política

Externa, explicando sua história através das variadas teorias de Relações Internacionais que

levaram a necessidade da construção de um modelo que desafiasse a lógica racional criada

durante a Guerra Fria. Além disso, apresentam-se também os fatores necessários para a

consolidação da Análise de Política Externa como teoria de Relações Internacionais. A partir

disto, passamos a estudar o processo de política externa mais profundamente, abordando,

inclusive, questões de diferenças entre a teoria e prática de política externa, o ambiente dos

tomadores de decisões de política externa e, por fim, estudamos o desafio da Análise de Política

Externa.

Para finalizar, no terceiro capítulo abordamos de maneira aprofundada o processo

decisório, trazendo á tona a importância do tomador de decisões humano como responsável pelas

ações do Estado, e conceitualizando, a partir daí, as abordagens existentes de processo decisório.

Abordamos a questão dos níveis de análise dentre os quais podemos escolher ao trabalhar com a

Análise de Política Externa, e passamos para as variadas abordagens de análise do processo

decisório: abordagens psicológicas, Políticas Burocráticas, teorias de argumentação e decisão,

processos cognitivos de interpretação e representação de problemas, finalizando com a

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explicação sobre processos decisórios em grupo e a influência do líder no processo decisório.

A apresentação e análise de todos estes fatores envolvendo a Análise de Política Externa,

o processo decisório e a influência do agente humano como responsável pelas ações de política

externa dos Estados, trás a tona questões que alteram os rumo das Relações Internacionais,

possibilitando o debate a partir de perspectivas (neo)realistas, construtivistas, behavioristas e

demais visões teóricas dentro das Relações Internacionais, trazendo, assim, problemáticas que se

complementam e se desafiam dentro deste debate, enriquecendo a disciplina.

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2 SISTEMA POLÍTICO INTERNACIONAL, POLÍTICA EXTERNA E POLÍTICA

DOMÉSTICA NA DISCIPLINA DE ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA

Para dar início a este trabalho, cujo propósito é a apresentação da disciplina de Análise de

Política Externa, torna-se imprescindível a abordagem dos fatores da política que têm a maior

relevância no Estudo da matéria. Assim, neste capítulo inicial, buscarei apresentar os aspectos

que caracterizam estes fatores relevantes, e até mesmo a maneira na qual eles interagem entre

eles, tornando-se, assim, influentes no estudo e compreensão da Análise de Política Externa.

2.1 O sistema político internacional

O internacional é o espaço no qual todos os Estados estão situados e o qual é, em parte,

constituído dos Estados, mas também das forças econômicas, políticas e culturais que

transcendem as fronteiras. O sistema político internacional, que, de acordo com Christopher Hill,

2003, “é apenas parcial, intermitente e contestado, e que consiste principalmente das

expectativas e suposições de seus participantes”, é, ainda assim, uma estrutura importante para

aqueles responsáveis pela política externa. O sistema político internacional tanto cria empecilhos

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para os responsáveis pela política externa, quanto molda suas oportunidades.

No sistema político internacional existe um acúmulo de crenças, procedimentos e

expectativas que vêm de gerações, muito do qual foi positivado em documentos internacionais, e

alguns destes tomaram formas institucionais. Há, porém, poucos mecanismos de coerção. No

contexto do processo de política externa, o importante a destacar é que o sistema político

internacional não pode ser desconsiderado. A maioria dos atores, portanto, considera o sistema

político internacional de maneira proeminente em seu processo decisório.

O sistema político internacional deriva de uma parceria comum entre os atores da

sociedade mundial. Os efeitos desta política internacional em moldar as atitudes e o

comportamento de política externa dos atores não devem ser subestimados. Estes efeitos

derivam, e fazem parte, de uma série de fontes do sistema político mundial, como as

organizações internacionais, o direito internacional, normas informais do sistema internacional,

entre outros.

Em primeiro lugar, entre as fontes da política internacional, destacamos a rede

institucional de organizações internacionais1. Qualquer que seja o intuito da existência de cada

uma destas organizações, a norma agora para os Estados é a participação. Todos os Estados são

membros de alguma Organização Internacional, e a maioria participa de várias, sejam elas

mundiais ou regionais, de cunho técnico ou relacionado a questões de segurança. A participação

do Estado em uma Organização Internacional não é uma via de mão-única, nem mesmo para as

super-potências, pois apesar de algumas questões serem de fácil manipulação, questões de

grande importância requerem consenso em grande escala, e exige que todos os Estados membros

da organização acatem suas normas. Além disso, as Organizações Internacionais também

provém o espaço para a abordagem de idéias que nem sempre as super-potências consideram 1 No geral, abrir mão de parte de sua soberania em prol de uma Organização Internacional pode ser visto como a diminuição da possibilidade de promover os interesses das grandes potências, assim como pode parecer aos países menos desenvolvidos, como a abertura para uma possível intervenção dos países dominantes em sua cultura ou modo de governo. Entretanto, as Organizações Internacionais são a expressão mais visível dos esforços de cooperação internacional de forma articulada e permanente. Os esforços de construção de uma ordem internacional pacífica e articulada é uma tarefa difícil e trabalhosa porque precisa conciliar percepções e anseios políticos contraditórios. Se mesmo em plano interno, com força de coerção e leis bem estruturadas ainda ocorrem diversos fatores de quebra da paz, é possível compreender a dificuldade da organizações que baseiam suas leis em tratados entre os atores, e cuja punição e cumprimento destas leis, depende da vontade de agir dos governantes no âmbito da moralidade. O bom funcionamento das relações internacionais depende muito das Organizações Internacionais que controlam os diversos intercâmbios, uma vez que a grande maioria das nações hoje depende umas das outras para sustentar seus interesses. Apesar de todas as falhas aparentes quanto á ação das Organizações Internacionais, é inegável a importância de sua existência quando consideramos as diversas transações correntes além dos limites fronteiriços dos Estados, todas reguladas e ordenadas, na medida do possível, pelas mais diversas instituições organizadoras de cunho internacional.

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aceitáveis, e que não seriam passíveis de debate sem a existência deste espaço fornecido por

estas organizações no sistema político internacional.

Além das Organizações Internacionais, outra fonte da política internacional se encontra

no Direito Internacional2. De acordo com Christopher Hill, enquanto o Direito Internacional é

muito básico e bastante fragmentado para ser “obedecido” pelos Estados, sua gradual evolução

produziu uma série de acordos e princípios que funcionam como pontos de referência através da

variedade de pontos de vista ideológicos no sistema internacional. Todos os Estados precisam do

Direito Internacional para conduzir transações, para regulamentar áreas específicas, como

energia atômica ou aviação civil, para a proteção contra interferência externa ilícita, e para

estabelecer os princípios de reciprocidade.

Existem ainda fontes de política internacional relacionadas ao Direito Internacional,

porém que não são a mesma coisa. Estas fontes são conhecidas como Normas Informais. Estas

podem levar vantagem sobre o Direito formal, ou mesmo complementá-lo. Elas têm força na

política internacional por serem até mais difusas do que o próprio Direito Internacional.

“Normas” referem-se aos princípios gerais e suposições válidas que os Estados levam em conta

na sua participação a cada dia nas relações internacionais.

Entre as normas mais proeminentes, podemos citar a ilegitimidade de guerras de

agressão, o valor da coexistência pacífica e os direitos de não-intervenção e autodeterminação; a

ilegitimidade do terrorismo; o direito de serem consultadas todas as partes interessadas em uma

ação; a responsabilidade dos Estados e indivíduos por crimes contra a humanidade, ou seja,

genocídio e o assassinato deliberado de civis; o direito de comercialização de produtos no

exterior. A maioria, senão todos estes princípios estão articulados ou na Carta das Nações

Unidas, ou em alguma convenção internacional. Genocídios, ou movimentos populares como o

facismo ou o nazismo, são exemplos de como normas internacionais moldam o comportamento.

2 O Direito Internacional aplica-se na história desde a antiguidade, quando os povos mantinham relações exteriores e vinculavam-se por meio de tratados e outras formas de obrigações, seja para a demarcação de territórios, soberania, comércio, e outros. Assim, pode-se dizer que o Direito Internacional, e conseqüentemente as relações internacionais, começaram com o mais antigo registro de tratado, celebrado entre as cidades mesopotâmicas de Lagash e Umma. Os gregos reconheciam e praticavam os institutos de inviolabilidade dos embaixadores, do respeito aos tratados e o recurso á arbitragem, e firmaram tratados internacionais com obrigações mútuas, entre fenícios e gregos, em matéria de concessões comerciais e tratamento de mercadores estrangeiros. Na Idade Média a Igreja foi a principal fonte do Direito Internacional, sendo o Papa considerado o árbitro das relações internacionais. É na Idade Moderna, porém que nasce o Direito Internacional como se conhece hoje. Surgem os conceitos de Estado- Nação e soberania, e os princípio de igualdade entre os Estados, necessários para seus reconhecimentos como sujeitos do Direito. O século XIX presenciou o florescimento do Direito Internacional moderno, assim como século XX viu a proliferação de tratados a fim de acompanhar o intenso intercâmbio internacional do mundo moderno. Com isto vêm os fenômenos conhecidos como globalização e os fenômenos resultantes dela.

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A maioria das políticas externas, em contraste, é rotineira, e limitada – pelas regras criadas como

resultado do incessante diálogo internacional. Já o envio de auxílio em desastres naturais, mesmo

quando não há probabilidade de reciprocidade, é um sinal de que há certos valores que são, de

fato, difundidos entre os Estados do sistema político internacional, mesmo não sendo positivados

como uma obrigação.

Outra fonte do sistema político internacional é a hierarquia dos Estados no sistema. Em

qualquer ambiente social os atores, ou unidades, precisam ter alguma forma de compreender suas

relativas posições no sistema, e isto geralmente envolve algum tipo de hierarquia, ou tabela

classificatória. Nas relações internacionais isto parece ser simples, consideradas as disparidades

no tamanho e no poder dos Estados, mas não é, e não apenas em razão de algumas corporações

multinacionais disporem de mais riquezas do que muitos Estados. Isto também decorre em

função de a maioria dos Estados membros das Nações Unidas estarem entre os dois extremos de

superpotência e de micro-Estados.

Além destas fontes de política internacional, também devemos considerar que se todas as

políticas externas são constrangidas pelas políticas de outros Estados, as ações das Organizações

Internacionais Não-Governamentais e outros processos transnacionais também geram pontos de

sensibilidade e vulnerabilidade política. Organizações Internacionais Não-Governamentais tanto

interagem com governos, como têm suas próprias esferas de interações mais autônomas. Estas

organizações desenvolveram relações de lobby através da gama de administrações nacionais, e

com organizações internacionais. Da mesma maneira, estas organizações internacionais não

governamentais podem passar por cima de governos e ter efeito direto na opinião pública de

dentro dos Estados.

Acadêmicos e políticos no campo das Relações Internacionais têm interesse em tentar

entender o que acontece no âmbito internacional. Apesar das importantes mudanças na relações

internacionais que ampliaram a gama de atores, a extensão dos problemas e a complexidade dos

processos envolvidos, ainda acontece de muito, senão a maioria, do que acontece ser produto do

comportamento de política externa de um ou mais Estados. De certa maneira, as relações

internacionais consistem em um canal de interação de políticas externas.

2.2 A política externa

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De acordo com Henrique Altemani, 2005, na literatura sobre Relações Internacionais,

encontra-se, ás vezes, alguma confusão ao se apontar a política externa como correspondente ou

como sinônimo de relações internacionais. As Relações Internacionais é a área, por excelência,

que representa os interesses do Estrado no plano internacional e que tem, como objetivo último,

buscar as satisfações do Estado, seja para sua sobrevivência, seja para a satisfação dos interesses

de seus membros.

Para Celestino del Arenal, 1990, existem ainda maiores dificuldades nas denominações

de política externa e política internacional. Por política externa deve-se entender o estudo da

forma como um Estado conduz suas relações com outros Estados, se projeta para o exterior, isto

é, se refere à formulação, implementação e avaliação das opções externas, desde o interior de um

Estado, sem atender à sociedade internacional como tal.

Uma breve definição de política externa pode ser a soma das relações exteriores oficiais

conduzidas por um ator independente (geralmente um Estado) nas relações internacionais. As

relações exteriores são “oficiais” por permitirem a inclusão de todas as partes dos mecanismos de

governo do Estado ou empresa enquanto mantém também parcimônia em relação ao vasto

número de transações internacionais sendo conduzidas; política é a soma destas relações oficiais

porque, de outra maneira, cada ação única poderia ser vista como uma política externa separada –

considerando que os atores geralmente buscam algum nível de coerência em relação ao mundo

externo. Por fim, a política é “externa” por que o mundo ainda é divido em comunidades

distintas, e não uma entidade unitária e homogênea. Estas comunidades, portanto, precisam de

estratégias, para lidar com o que lhes é externo, em seus diversos aspectos.

Manfred Wilhelmy, 1988, define a política externa como um conjunto de atividades

políticas, mediante as quais cada Estado promove seus interesses perante outros Estados. E

Ricardo Russel, 1990, amplia este conceito, considerando a política externa como a área

particular da ação política dos governos, abrangendo três dimensões diferentes – político-

diplomática, militar-estratégica e econômica – e que se projeta no âmbito externo ante a uma

ampla gama de atores e instituições governamentais e não-governamentais, tanto no plano

bilateral como no multilateral.

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Política externa também implica tanto política quanto coerência. Tudo que um

determinado ator provoca oficialmente no nível internacional está ligado á política externa, mas

quando se pergunta do que a política externa se consiste, geralmente se refere aos aspectos

políticos mais centrais da atividade, ou seja, ações, declarações e valores que estão relacionados á

como o ator deseja dar andamento a seus principais objetivos e moldar o mundo externo.

A política externa representa um esforço intelectual e pragmático, de determinação de

interesses convergentes e/ou divergentes entre diferentes parceiros. Parte-se do princípio de que

“as relações entre Estados se fundamentam naquilo que constituem os pontos de interesse

comum, naquilo que constitui uma vantagem mútua”. (LIMA apud OLIVEIRA, 2005 pág. 6)

Política externa é, portanto, mais e menos do que as relações exteriores que os Estados

geram continuamente em todas as frentes. Ela tenta coordenar, e é a maneira na qual, ao menos

em princípio, as prioridades são estabelecidas entre os interesses projetados externamente. Ela

também deve proteger os valores que a sociedade em questão acredita serem universais.

Política externa, assim como a política doméstica, é formulada dentro do Estado, porém,

diferente da política doméstica, é direcionada e deve ser implementada no ambiente exterior ao

Estado. Para alguns, política externa pode simplesmente se referir ás relações externas do estado.

Deste modo, para Joseph Frankel, 1963, a política externa consiste de decisões e ações que

envolvem relações de apreço entre um Estado e outros. Já Ralph Pettman, 1975, coloca a política

externa como as reações de todos os dias, de diferentes tomadores de decisões, aos eventos

externos, guiados por seus hábitos de resposta. De um lado, a política é vista como um plano de

ação explícito, moldado para servir propósitos específicos. Por outro lado, a política pode ser

considerada como uma série de respostas habituais para eventos ocorrendo no ambiente

internacional. Assim, a primeira concepção é ativista e a segunda vê a política externa

essencialmente como uma reação estruturada ao estímulo externo.

De acordo com Celso Lafer, 1984, toda política externa constitui um esforço, mais ou

menos bem sucedido, de compatibilizar o quadro interno de um país com o seu contexto externo.

É por isso que, na Análise da Política Externa de um Estado convém levar em conta duas

dimensões distintas, porém complementares. A primeira diz respeito ás normas de funcionamento

da ordem mundial em um dado momento. A segunda trata de esclarecer as modalidades

específicas de inserção de um Estado na dinâmica de funcionamento do sistema internacional.

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A harmonização das necessidades internas com as possibilidades externas, ou seja, a

proposta de inserção de um país no mundo se faz em três campos de ação significativos: o campo

estratégico-militar, que traduz o que um país significa, ou pode significar, para outros como

aliado, protetor ou inimigo em termos de riscos de guerra e desejos de paz; o campo das relações

econômicas, que explicita a importância efetiva ou potencial de um país para outro como

mercado; e o campo dos valores, que revela a importância de um país enquanto modelo de vida

em sociedade.

De acordo com Christopher Hill, 2003, existem sete expectativas principais que tende-se a

ter em relação á política externa. Elas se aplicam a Estados na primeira instância, mas podem ser

adaptadas a atores não estatais. Elas variam, naturalmente, dependo do tempo e do lugar, e

certamente variam em suas manifestações. Estas foram ordenadas desde a mais especifica á mais

generalizada, como sendo a proteção dos cidadãos no exterior; proteção da identidade no

exterior; a manutenção da integridade territorial e da paz social contra ameaças externas; o

avanço da prosperidade; tomada de decisões e intervenções no exterior; negociação de uma

ordem internacional estável; e a proteção dos bens comuns.

A política externa, quando comparada com a política interna, tem o ritmo mais lento de

uma coerência derivada de certos interesses básicos, condicionados pela relativa estabilidade das

modalidades possíveis de inserção de um país no sistema internacional, portanto normalmente

apresenta uma linha de continuidade. Em princípio, considera-se que a política externa represente

os interesses nacionais, constituindo-se, portanto, de uma política de Estado. Daí, então,

apresentar-se como tendo relativa continuidade. No que se refere aos governos, ressalva-se o

surgimento de algumas mudanças de estilo ligadas à personalidade e ao perfil individual dos

atores, bem como de adequação aos constrangimentos conjunturais.

Para Oliveira, 2005, a distinção atual sobre a primazia entre as políticas interna e externa é

unicamente de caráter analítico, já que a política exterior projeta para outros estados aspectos

relevantes da política interna de um Estado. Em segundo lugar, a política exterior contém as

reações do Estado perante ás condições prevalecentes de ambas a políticas aos agentes políticos

internos. Assim sendo, a política externa pode ser considerada como um processo dinâmico, no

qual as diferentes variáveis se encontram em constante reavaliação.

2.3 A política doméstica

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A política externa jamais pode ser separada do contexto doméstico do qual ela é gerada.

Sem a sociedade domestica e o Estado não haveria política externa. O doméstico e o estrangeiro

são um contínuo, não podendo ser definidos completamente separados. A idéia do doméstico e

particularmente indispensável quando lidamos com questões de democracia e responsabilidades.

Todas as sociedades têm suas tradições e grupos, procedimentos e necessidades. Todas têm uma

noção teórica e prática da distinção entre o interno e o externo. A interação entre estes dois

conjuntos de características, relacionados, mas não idênticos, moldam não apenas a política

externa de um país, mas também seu desenvolvimento geral. “As ações de política externa

começam internamente, ainda que elas devam ser conduzidas no exterior. A política externa é

sobre a mediação do fluxo entre as dinâmicas interna e externa.” (HILL, 2003, Pág. 21)

De acordo com Christopher Hill, aqueles que são responsáveis pela política externa

devem observar diversas direções diferentes ao mesmo tempo: os Estados do sistema político

internacional, mas também os atores transnacionais; devem observar aquilo que está próximo e o

que está distante, tanto geográfica quanto politicamente; mais ainda, eles devem responder aos

seus próprios constituintes – os que estão dentro de sua comunidade, ao contrário do que está no

exterior, pelo qual eles não têm responsabilidade formal. O doméstico e o estrangeiro, em outras

palavras, não fazem sentido senão sendo relacionados um com o outro. Mas isto não quer dizer

que eles sejam idênticos.

É importante distinguir as maneiras nas quais o ambiente doméstico afeta a política

externa. Chamar o ambiente doméstico de “fonte” sugere participações mais pró-ativas na

política externa do que o termo “restrição”, ou limitador. Nenhum destes termos nos diz muito

sobre a identidade dos vários atores que operam no nível doméstico e que provém tanto fontes de

política, quanto restrições.

A noção de que existe uma linha de influências na política externa que vem de fontes

domésticas nos permite ver que muitas das fontes domésticas da política externa são inesperadas,

e não estão sempre de acordo com as regras ou expectativas pré-estabelecidas de uma estratégia

de política externa. A política externa não é imune ao impacto de valores, idéias, iniciativas e

revoltas, que são transnacionais em muitos aspectos, mas que com freqüência são geradas

internamente ao Estado. Nos casos mais dramáticos, ou em Estados importantes, estas forças

podem até superar a influência do sistema internacional maior. A sociedade doméstica também

18

impõe restrições aos tomadores de decisões em política externa, no sentido de estipular limites

bastante restritos e bem conhecidos para a sua liberdade de manobra, em virtude das

particularidades da sociedade que eles representam nas relações internacionais.

Cada ambiente doméstico é único e está em movimento constante. Em geral, a política

doméstica e a política externa estão separadas, mas estão interligadas, e há muitos atores que se

ocupam tanto de uma quanto da outra simultaneamente. Esta interconexão fica mais aparente se

tratando de recursos do Estado, mas também aparece em relação á cultura política e em relação

ás conseqüências de mudanças no ambiente doméstico. Em sua essência, as pressões vindas dos

ambientes doméstico e internacional são de restrições. Para Christopher Hill, 2003, as restrições

domésticas podem ser insistentes, práticas, mas também podem ser o produto de linhas políticas

transitórias. Discernimentos errôneos, porém, podem resultar na queda de um governo, e é por

isso que mesmo problemas domésticos pequenos assumem grandes proporções na visão dos

tomadores de decisões em democracias.

Além de revoluções e guerras civis, existem outras maneiras nas quais instabilidades

domésticas podem afetar o programa de ação de política externa. Não há dúvidas de que,

enquanto para um país pequeno um período de instabilidade interna apenas terá importância

mundial se provocar a intervenção do exterior, para uma grande potencia mundial uma

instabilidade interna pode repercutir através de uma gama de problemas de política externa.

Eventos internos, portanto, assim como a cultura doméstica e os debates sobre os recursos do

Estado, estão constantemente conectados á política externa em um fluxo de influência de duas

vias.

Existe também uma área indefinida entre os indivíduos ou grupos que possuem um

determinado grau de consciência ativa na sociedade, e que, portanto participam do processo

político, e aqueles elementos da sociedade podem também moldar as política, mas que não tem

uma voz clara ou mecanismos para fazer valer seus interesses. Assim, os agricultores, a classe

operária, ou uma minoria étnica podem ter o potencial de afetar a política externa, porém têm

grande dificuldade para produzir posições coletivas, e, portanto, se torna difícil poder observá-

los agindo.

O ambiente doméstico é formado por um numero de diferentes forças, sociais, políticas e

econômicas. Mas poucas coisas são mais importantes para uma entidade nacional do que sua

estrutura constitucional básica.

19

“nenhuma constituição formal jamais é executada plenamente na prática, mas mesmo em autocracias existe alguma forma de padrão básico de governo, que enquanto teoria sempre condiciona a prática no sentido de criar expectativas dentro e fora do Estado sobre o como uma administração apropriada deve ser.” (HILL, 2003, p. 230, tradução nossa)

Os elementos de uma estrutura constitucional que mais afetam os resultados são aqueles

que lidam com as relações entre legislativo e executivo. Em sistemas federais as relações ente o

governo central e os estados constituintes também são de grande importância. A política externa

é uma das áreas as quais os Estados federalistas mais claramente reservam para o governo

central. Isto significa que, em princípio, as partes não centrais do governo não têm permissão

para conduzir suas próprias relações internacionais.

Já em Estados totalitários, existem duas maneiras nas quais um único partido é capaz de

dominar a política doméstica. A primeira é através de uma abordagem socialista ou comunista,

nas quais a vontade popular é supostamente servida não por partidos que competem por votos,

mas por um único partido dominante, que representa esta vontade e popular e opera delegando, e

não representando. O outro modo de dominância de um único partido exige uma compreensão da

estrutura constitucional juntamente com a cultura política. Este tipo de sistema é democrático em

todos os aspectos, e poder existir a troca de governo regularmente, porém o mesmo partido

domina o governo por décadas, por escolha do próprio povo.

A estrutura constitucional, portanto, é um fator importante da política doméstica. E

apesar de, a primeira vista, quando comparada com o papel de grupos de pressão, ou a mídia, a

estrutura constitucional aparentar ter uma influencia relativamente marginal na política externa, o

exame de cada país em particular mostra que, juntamente com outros fatores domésticos, as

bases legais de uma política são de extrema importância na condução das relações internacionais.

Além de regimes, constituições e políticas existem ainda contextos econômicos e sociais mais

amplos de um Estado. Porém a política externa não pode ser plenamente compreendida se for

separada da sociedade e sistema ao qual serve, especialmente tendo que objetivos econômicos

são centrais para as preocupações dos governos modernos e uma vez que a sociedade civil hoje

tem dimensão internacional. Além disso, nacionalismo, religião e gênero são elementos

proeminentes na maioria das sociedades, e todos têm potencial relevância nas relações exteriores.

Nacionalismo e populismo figuram salientemente na história das relações internacionais.

Não é difícil pensar em exemplos onde campanhas agressivas, e até xenofóbicas, tenham sido

20

conduzidas contra outros Estados, ou mesmo que tenham destruído tentativas de cooperação

internacional. Para Christopher Hill, 2003, a religião, mas do que tudo, quando têm grande

importância na política doméstica, sempre limita o que é tolerável para o Estado nas relações

externas.

O ambiente doméstico, sem dúvidas, molda a política externa regularmente, e de maneira

importante. Mas faz isso integrando-se com fatores internacionais. Todos estes fatores são

filtrados através de um processo decisório, que tem suas próprias contribuições para os

resultados. Este processo, então, produz um conjunto de posições e atitudes que se juntam

formando uma tradição de política externa. Eles representam a continuidade da política externa

e, até certo ponto, se tornam institucionalizadas em processos, linguagem e instituições políticas.

21

3 A ANÁLISE DE POLÍTICA EXTERNA

A política externa, propriamente dita, é importante e, portanto, a compreensão do

comportamento de política externa é uma atividade importante. Tentar analisar este

comportamento, porém, apresenta um número de desafios que vão desde a definição de termos

básicos, até problemas metodológicos fundamentais.

Importantes razões para estudo da Análise de Política Externa surgem da relação entre

esta e estudo mais amplo das Relações Internacionais. Em primeiro lugar, a Análise de Política

Externa, com seu foco no Estado e nas maneiras como o Estado se relaciona ao ambiente

internacional, produz o que pode ser chamado de “micro” perspectiva em Relações

Internacionais. Isto se contrasta com a “macro” perspectiva que tenta explicar as relações

internacionais no nível do próprio sistema internacional. Explicar as Relações Internacionais no

nível do Estado predispõe o analista a destacar as diferenças entre Estados nos termos de seus

comportamentos de política externa e ainda considerar o ambiente doméstico dos Estados como

um determinante deste comportamento.

A natureza da política externa não é de comum acordo para todos. Para alguns, política

externa é inteiramente clara e objetiva, e não abre espaço para dúvidas sobre seu objetivo. É,

nesta visão, um conjunto de medidas tomadas por líderes que representam coletivos específicos,

com interesses específicos para atingir desafios internacionais e oportunidades específicas.

Porém para outros, política externa pode ser a busca de propósitos universais em um campo

global de relações humanas.

De maneira ampla, conforme Christopher Hill (2003, p. 12), podemos definir política

externa como aquilo que trata da questão fundamental de como grupos organizados, estranhos

22

um para o outro (ao menos em parte), se relacionam entre eles. É também definida como o

conjunto de objetivos políticos que um determinado Estado almeja alcançar nas suas relações

com os demais países do mundo, sendo planejada de modo a procurar proteger os interesses

nacionais de um país.

Política externa tem, nos dias de hoje, uma importância em nossas vidas políticas, maior

do que jamais antes. Isto porque é o principal espaço para ações responsáveis e para a

responsabilidade democrática em um mundo onde os fatos e mitos da globalização confundiram

o debate sobre a participação democrática. Há, portanto, uma tentação de pensar em política

externa em estilo grandioso, de falar sobre ela em termos de grandes projetos, destino humano,

vontade das nações. Porém a visão de política externa como prática firme e consistente recusa a

se render a tais perspectivas super-humanas.

Para Roy E. Jones (1970, p. 8), a política externa não pode ser nada além de humana, e

sendo humana, deve ser prática. Ele argumenta que problemas práticos surgem nas relações entre

os grupos humanos á medida que eles se impõem uns sobre os outros. Política externa é uma

coleção de medidas, não sempre intrinsecamente coerentes, utilizadas por governos para abordar

estes problemas.

Em outras palavras, política externa não existe em um plano diferente das demais

atividades humanas. Nunca está livre de confusão, de informações errôneas, do conflito de

personalidades, da enfermidade humana em todos os seus disfarces sociais. É uma área bastante

particular de atividade política, com alguns tipos específicos de dificuldades, mas não está

completamente separada de outras áreas da política.

De acordo com Christopher Hill (2002, p. 17), a política externa está em constante

mudança, dependendo do país ou da região, mas jamais indo na mesma direção. Os homens têm

tentando tratar de problemas de política externa por muitos séculos e, neste processo,

construíram algumas instituições e hábitos, que têm evoluído lentamente, para assisti-los. Estas

instituições e hábitos não têm o propósito de resolver os problemas de política externa, que não

estão menos abertos a soluções finais do que outros problemas políticos, mas são meios de viver

com os problemas de política externa, e, com alguma sorte, de interpretá-los de maneira menos

prejudicial do que seriam de outra maneira.

Política externa neste contexto é, então, a persistência em conduzir assuntos externos

com os meios estabelecidos pelo Estado, principalmente diplomáticos. Ao tomar estas decisões

23

necessárias, é preciso cuidado em face aos perigos externos, além de consideração pelas

maneiras tradicionais na qual a sociedade lidou com perigos similares, ainda que não idênticos,

no passado.

3.1 Análise de política externa nas Relações Internacionais: um breve histórico teórico

Aqueles que conduzem política externa com freqüência dispensam auxílio acadêmico,

mas há uma ligação inescapável entre o mundo abstrato da teoria e o mundo real da política. Para

Walt (1998, p. 2), mesmo políticos que desprezam a teoria devem confiar em suas próprias

(geralmente não expressas) idéias sobre como o mundo funciona a fim de decidir o que fazer.

Nenhuma abordagem teórica única pode capturar toda a complexidade da política

mundial contemporânea. Portanto, é melhor optar por uma formação diversa de idéias que

competem do que por uma única ortodoxia teórica.

A suposição que encabeçou o estudo da Análise de Política Externa, de acordo com

Cohen (1968), “é que política externa é ‘mais importante que outras áreas políticas’, porque

concerne os interesses nacionais e valores mais fundamentais, ao invés de interesses especiais” 3.

Quando a Análise de Política Externa se tornou firmemente estabelecida academicamente,

tratava de duas grandes implicações da crença descrita por Cohen. A primeira era focar em como

as instituições governamentais, responsáveis pela formulação e implementação de política

externa, poderiam se tornar mais eficientes na execução de suas tarefas. A segunda tinha um

fundo mais ideológico, envolvendo essencialmente um apelo pela democratização da política

externa – por que e como valores e interesses públicos deveriam ser introduzidos em cada

estágio da formulação e execução de tal política.

O Realismo4 tem sido a tradição teórica dominante nas Relações Internacionais,

3 COHEN apud CARLSNAES, 2002, p. 327.4 Segundo o Realismo, os principais atores são os Estados, entendidos como atores unitários, que buscam maximizar seu poder e sua segurança e por isso vivem em permanente situação de conflito. O Realismo vê a ausência de uma autoridade supranacional. A hierarquia está baseada em uma estrutura de autoridade que leva a caracterização do Sistema Internacional como anárquica. A teoria Realista não vislumbra uma transformação da natureza do sistema, embora as relações de poder se transformem. Para os realistas, as organizações internacionais não fazem sentido, existindo somente quando servem aos interesses do Estado. Os principais autores do Realismo são Hans Morgenthau, com seu livro Politics Among Nations, e Edward H. Carr com seu livro The Twenty Years Crisis.

24

retratando estas relações como uma luta por poder entre estados. Predominou principalmente

durante os anos da Guerra Fria5, pois fornece explicações simples, mas objetivas, sobre guerra,

alianças, imperialismo, obstáculos á cooperação, e outros fenômenos internacionais. De acordo

com Walt, realistas clássicos, como Hans Morgenthau e Reinhold Niebuhr acreditavam que os

Estados, como seres humanos, tinham um desejo inato de dominar os demais, o que os levava á

guerras.

O principal desafio ao Realismo veio de uma ampla gama de teorias liberais6. Uma linha

de pensamento liberal argumentava que interdependência econômica desencorajaria o uso da

força entre os Estados. Outra linha de pensamento liberal via o avanço da democracia como a

chave para a paz mundial. E a mais recente acreditava que as Organizações Internacionais

poderiam ajudar a superar o comportamento egoísta dos Estados. Enfim, todas as teorias liberais

apontam que a cooperação gera resultados muito mais benéficos do que o conflito.

Porém nem toda a academia em relações internacionais formada durante a Guerra Fria se

encaixa corretamente dentro dos paradigmas realistas ou liberais. Um número de trabalhos

importante se focou nas características dos Estados, organizações de governo, ou líderes

individuais. A linha democrática da teoria liberal se encaixa neste contexto, assim como os

esforços de acadêmicos como Graham Allison e John Steinbruner para usar teorias

organizacionais e política burocrática para explicar comportamento de política externa.

A academia em relações internacionais tem diversificado significantemente desde o fim

da Guerra Fria. Vozes não americanas se tornaram mais proeminentes, uma gama maior de

métodos e teorias estão sendo vistos como legítimos e novos problemas como conflito étnico, o

meio ambiente, e o futuro do Estado têm sido colocados na agenda de acadêmicos em todas as

partes.

Em uma revisão do Realismo, de acordo com Walt (1998 p. 5), realistas defensivos

5 Guerra Fria: designação atribuída ao conflito político-ideológico entre os Estados Unidos (EUA), defensores do capitalismo, e a União Soviética (URSS), defensora do socialismo, compreendendo o período entre o final da Segunda Guerra Mundial (1945) e a extinção da União Soviética (1991).Guerra Fria: designação atribuída ao conflito político-ideológico entre os Estados Unidos (EUA), defensores do capitalismo, e a União Soviética (URSS), defensora do socialismo, compreendendo o período entre o final da Segunda Guerra Mundial (1945) e a extinção da União Soviética (1991).6 A teoria Liberal não pode ser tratada como um bloco coeso. As ênfases são variadas. A relevância da tradição liberal para os Estados, parte do pressuposto de nacionalidade como característica básica para a humanidade, que abre as portas para o potencial de transformar as relações sociais e realizar o progresso. Segundo o Liberalismo, a construção de instituições internacionais pode transformar as relações entre atores do sistema. As instituições como o Direito e as próprias Organizações Internacionais representam um limite ao exercício de poder dos Estados e de suas soberania. A principal obra do Liberalismo é o livro Power and Interdependence, de Robert O. Keohane e Joseph S. Nye.

25

acordadamente sustentam que “guerras de grande poder aconteceram em muito porque grupos

domésticos nutriram percepções exageradas de ameaças e uma fé excessiva na eficácia das

forças militares”.

Mas enquanto realismo e liberalismo tendem a se focar em fatores materiais como poder

ou comércio, abordagens construtivistas enfatizam o impacto de idéias. Ao invés de subestimar o

Estado e presumir que ele simplesmente busca a sobrevivência, construtivistas levam em conta

os interesses e identidades como um produto altamente maleável de processos históricos

específicos. Estas teorias prestam muita atenção ao discurso prevalecente na sociedade

acreditando que o discurso reflete e molda crenças e interesses, e estabelece as normas de

comportamento aceitas. Apesar do poder não ser o principal objetivo, o construtivismo enfatiza

como idéias e identidades são criadas, como elas evoluem, e como moldam o caminho pelo qual

Estados entendem e respondem á sua situação.

Para Walt (1998, p. 6), teorias construtivistas cabem melhor á análise de como

identidades e interesses podem mudar ao longo do tempo, produzindo, portanto, mudanças

repentinas no comportamento dos Estados e ocasionalmente engatilhando mudanças de longo

alcance, porém inesperadas, em assuntos internacionais. O realismo ainda tem pouco a dizer

sobre estas projeções, e políticos poderiam ser pegos desprevenidos por uma mudança se

ignorarem inteiramente estas possibilidades.

O desafio mais importante ás teorias de modelo racional, e o tipo de análise gerada

através delas, veio da aplicação de uma abordagem de processo decisório ao estudo de política

externa. Apesar de os conceitos chaves e as suposições geradas por esta abordagem serem

ilusoriamente simples, Vogler (1990, p. 139), argumenta que a abordagem de processo decisório

tem sido mais importante do que qualquer outra para o desenvolvimento da Análise de Política

Externa. Nesta abordagem, o três conceitos centrais são a decisão, o tomador de decisões, e o

processo decisório.

A virada behavioralista7 nas ciências sociais americanas nas décadas de 1950 e 1960 teve

efeito decisivo em todas estas abordagens ao estudo da política externa, pois passou a analisar

formas particulares de política ou prescrever meios melhores para sua formulação e 7O Behaviorismo pretendia dar um caráter mais científico às ciências sociais, pois muitos as viam como um campo cientificamente inferior aos das ciências naturais, que podiam estabelecer um maior grau de previsibilidade, conferindo, dessa maneira, mais rigor científico através do estabelecimento de leis gerais. Os behavioristas, baseados na psicologia social e, posteriormente, na teoria de sistemas (principalmente da economia), procuravam maneiras de criar modelos em que pudessem estabelecer leis gerais para a política internacional..

26

implementação. O principal crescimento desta reorientação metodológica e teórica foi um

movimento, iniciado no final da década de 1960, que ficou conhecido como Estudo Comparativo

de Política Externa. Seu forte caráter behaviouralista se manifesta no seu foco em explicar

política externa em temos de atos de “comportamento” discretos, ao invés de na forma de ações

propositais do Estado, como no modelo realista. Todavia, apesar de oferecerem uma alternativa,

os behaviouralistas nunca de fato desafiaram a lógica do Realismo, apenas sua metodologia.

O livro que Robert Jervis escreveu em 1976 sobre percepção e erros de percepção, deu

início a uma longa série de estudos – que continuam até o presente – sobre o papel de fatores

cognitivos e psicológicos na explicação dos atos de política externa, é um exemplo dos tipos

mais recentes de foco de pesquisa. “Todas as evidências levam á conclusão de que o estudo

comparativo de política externa chegou ao nível de ciência normal” (ROSENAU apud

CARLSNAES, 2002, p. 334, tradução nossa). Conforme esta afirmação de Rosenau, ao ponto

em que houve talvez um breve momento onde se pudesse dizer que a Análise de Política Externa

esteve no processo de atingir uma identidade própria este não é o caso neste início de milênio. É

possível perceber que a atitude na academia hoje é de abertura de um espaço para o debate sobre

as múltiplas perspectivas e novas visões da Análise de Política Externa.

Existem dois problemas que têm ocupado um lugar central na história da Análise de

Política Externa. O primeiro se refere á questão crucial sobre o que constitui as explicações

particulares ao estudo de Análise de Política Externa: o que há para ser explicado. O segundo

concerne à questão também crucial da escolha de instrumentos de análise teoricamente viáveis,

uma vez que “A natureza de tais explicações tem implicações óbvias e fundamentais para os

tipos de fatores explanatórios que são apropriados no conceito e frutíferos na prática”.

(CARLSNAES, 2002, pág. 335, tradução nossa)

Para resumir meio século de teorias de Relações Internacionais que influenciaram a

Análise de Política Externa, pode-se dizer que duas amplas tradições tiveram, e ainda têm, um

papel de extrema importância. A primeira é mais difícil de rotular, uma vez que se forma de

abordagens diferentes e ímpares, incluindo trabalhos sobre fatores cognitivos e psicológicos,

políticas burocráticas e neo-institucionais, comportamento em crises, implementação de

políticas, processos decisórios em grupo e relações transnacionais, para nomear algumas das

mais importantes.

27

“Apesar de existirem diversas variantes de abordagem, cada uma favorecendo diferentes variáveis, independentes específicas domésticas ... todas elas partilham uma suposição em comum – que política externa é melhor compreendida como o produto da dinâmica interna de um país” (ROSENAU appud CARLSNAES, 2002, pág. 334, tradução nossa)

E, se colocando contra esta lógica encontramos o realismo amplamente concebido que,

apesar de não adverso a permitir o papel de fatores domésticos na concepção da política externa,

dá explicação de maior peso aos fatores materiais de nível sistêmico, de uma forma ou outra.

3.2 O desenvolvimento da Análise de Política Externa como teoria de Relações

Internacionais

Enquanto a não muito tempo atrás o comportamento externo das Nações era considerado

exclusivamente uma reação aos estímulos externos, desde a Segunda Guerra Mundial

acadêmicos de Política Externa têm enfatizado que a origem inesgotável de ações internacionais

também se alimenta de eventos e tendências dentro das sociedades.

A literatura no campo de política externa hoje é rica de fatores quem têm sido

identificados como fontes internas de política externa. O papel da geografia e outras

características não-humanas de uma Nação têm recebido maior atenção. Analistas políticos

descobriram uma vasta disposição de processos sociais, econômicos, culturais e psicológicos que

limitam, realçam, ou pelo menos afetam o comportamento externo das sociedades, mesmo

quando elas mantêm sua vida interna fechada para influências externas. Outros se concentraram

em processos políticos e delinearam ligações entre a política externa de uma nação de um lado, e

de outro a mudança de opinião de seus cidadãos, as operações de suas imprensas e outras mídias

de comunicação de massa, e solidariedade.

Um terceiro grupo de analistas de política externa, aqueles que seguiram a abordagem de

tomada de decisão, chamou atenção para um amplo conjunto de variáveis emocionais, de papéis

executados, e organizacionais que operam dentro dos governos como determinantes da política

externa. De acordo com Rosenau (1980, p. 118), se focando nas percepções e escolhas de

tomadores de decisão, estudantes de processo decisório identificaram uma gama de variáveis

não-governamentais adicionais que condicionam o comportamento destes tomadores de decisões

28

e, assim, se tornam relevantes à qualidade e objetivos da ação internacional.

As experiências passadas e as orientações de valores presentes em uma sociedade, suas

instituições educacionais, sua estrutura social e sistema de estruturas, são apenas algumas das

muitas variáveis sociais que têm recebido atenção como determinantes da identidade,

possibilidades e instrumentos daqueles que ocupam os papéis de tomadores de decisão de

política externa. Conceitos como imagem, sistema de crenças, com senso e níveis de tensão

passam a ser uma parte do arsenal de instrumentos utilizados por aqueles que colocam á prova as

fontes internas de comportamento externo.

Mas também é fácil exagerar ao falar da taxa de progresso da teoria de política externa

como teoria estruturada de Relações Internacionais. Apesar das realizações variadas apontadas,

as dinâmicas dos processos que culminam o comportamento externo das sociedades continua

obscuro. Análise, deve sempre ir além de uma descrição do passado e presente político, e

questionar “por que” Estados se comportam da maneira que o fazem e investigar como as

políticas são criadas. Conforme explica Rosenau (1980, p. 123), identificar fatores não é traçar

suas influências. Descobrir processos que afetam o comportamento externo não é explicar como

e por que eles são operacionais sob certas circunstâncias e não são sob outras. Reconhecer que a

política externa é moldada tanto por fatores internos quanto por externos não é compreender

como os dois se relacionam ou indicar as condições sob as quais um predomina sobre o outro.

De fato, nestes aspectos o progresso tem sido vagaroso. A principal razão para isto não é difícil

perceber. Faltam, para a Análise de Política Externa, teorias gerais que possam ser testadas, que

tratem as sociedades como atrizes submetidas a estímulos que produzam respostas externas.

Sintetizando, a Análise de Política Externa é desprovida de teoria geral.

No geral, não há falta de informações sobre o ambiente internacional – ao contrário, a

quantidade de informações, solicitadas ou não é impressionante. As dificuldades surgem não

apenas na quantidade de informação, mas também na qualidade. É necessário selecionar o que é

importante, o que é relevante, na grande quantidade de informações, e separar do que não é

importante ou relevante.

A falta de teoria geral se mostra na maneira em que muitos analistas de política externa

variam entre fatores internos e externos de uma explicação para a outra. Na literatura é possível

perceber que algumas vezes as políticas são atribuídas a fatores domésticos, e outras vezes suas

causas são atribuídas a fontes externas, mas a razão pela qual utilizar uma ou outra explicação

29

nunca está explicada.

De acordo com Frei e Ruloff (1989, p. 3), até agora a ciência não foi capaz de oferecer

uma teoria para a Análise de Política Externa que possa ser comparada em consistência e

exatidão, por exemplo, com as teorias econômicas de comércio exterior ou circulação de

dinheiro. E onde não há teoria, é muito mais difícil de fazer previsões, uma vez que dependemos

de certas preposições teóricas para isso.

Os frutos de todos os esforços científicos na área parecem ter tornado, de certa forma,

claro onde se encontram as dificuldades desta área de pesquisa. Estas dificuldades e percalços

são de grande importância para qualquer aplicação pratica e não devem ser subestimadas.

Parecem existir dois problemas atrasando o desenvolvimento da teoria de Política Externa: um

filosófico e outro conceitual. Conforme Rosenau:

Para que o desenvolvimento teórico de uma área aconteça, é necessário que existam materiais empíricos, que tenham sido similarmente processados, disponíveis. Deve também haver pré-teorias que rendam os materiais crus comparáveis para a teorização. Os materiais podem servir como base para todos os tipos de teorias, mas até que eles tenham sido similarmente processados é difícil que possam ser transformados em teorias e, se forem, dificilmente os resultados serão de grande utilidade. (1980 p. 126, tradução nossa)

E conclui,

Ao contrário da Economia, Sociologia e outras áreas de ciência política, o campo de pesquisa em política externa não tem submetido seus materiais de pesquisa a um processo preliminar. Ao invés disso, cada país e cada situação internacional da qual participa é normalmente tratado como único e não recorrente, resultando em que a maioria dos estudos disponíveis não trate o fenômeno de política externa de uma maneira comparada. (idem)

O desenvolvimento e emprego de uma teoria de política externa não necessariamente

levam á determinação ou mesmo a grande rigidez do estudo. Meramente provê a base para

comparação e exame do comportamento externo de variados países em variadas situações, e não

é possível haver um real desenvolvimento da teoria até que os materiais da área estejam

processados através do uso de pré-teorias de política externa.

De acordo com Frei e Ruloff (1989, p. 4), além da justificativa de Rosenau, tudo que

acontece no meio internacional é conseqüência de várias causas simultâneas. Nenhuma guerra,

nenhuma mudança de partido no poder, nenhum resfriamento das relações diplomáticas e

30

nenhuma formação de aliança intelectual é explicada por uma única causa. Isto imediatamente

exclui explicações simplistas. Por causa disto também se torna mais difícil o domínio cientifico

da situação. Talvez a melhor maneira de indicar o que envolve a criação de uma teoria de política

externa seria contornando os principais ingredientes de qualquer pré-teoria e então indicar como

o autor integrou estes ingredientes.

Analistas políticos explicam o comportamento externo das sociedades a partir de, ou

levando sua conclusão á cinco conjuntos de variáveis. São eles: o individuo, seu papel, variáveis

governamentais, sociais e sistêmicas. O primeiro conjunto aborda as características únicas do

tomador de decisões que determina e implementa as políticas externas de uma Nação. Variáveis

individuais incluem todos aqueles aspectos de um tomador de decisões – seus valores, talentos e

experiências anteriores – que distinguem seu comportamento ou escolhas de política externa de

todos os demais tomadores de decisões. Enquanto isso, variáveis governamentais se referem

àqueles aspectos de uma estrutura de governo que limita ou realça as escolhas de política externa

feitas pelos tomadores de decisões.

Já as principais orientações de valores de uma sociedade, seu grau de unidade nacional, e

a extensão de seu desenvolvimento econômico são apenas algumas das variáveis sociais que

podem contribuir para os índices de aspirações e políticas externas de uma Nação. E quanto ás

variáveis sistêmicas, estas incluem aspectos do ambiente externo de uma sociedade ou quaisquer

ações ocorrendo fora das linhas fronteiriças que condicione ou então influencie as escolhas feitas

por seus oficiais.

Mas estes são apenas os ingredientes para uma teoria de política externa. Para formular a

teoria em si é necessário descobrir suas potências relativas, ou seja, decidir qual conjunto de

variáveis contribui mais para o comportamento externo dos Estados. Mas para este nível teórico

é suficiente apenas ter uma idéia das potencias relativas das principais fontes do comportamento

externo.

Rosenau (1980, p. 129) diz que se a maioria dos pesquisadores reunisse e apresentasse

seus dados no contexto de suas visões sobre a extensão a qual indivíduos, papéis, governos,

sociedades e sistemas internacionais servem como agentes causais em relações exteriores, então

mesmo que estas visões representassem uma variedade grande de pré-teorias, seria possível

discernir padrões e desenhar contrastes dentre diversos tipos de políticas e situações.

Frei e Ruloff (1989, p. 6) argumentam ainda que em muitos aspectos, um entendimento

31

preciso de política externa é atingido apenas com grandes dificuldades. Quando deve-se julgar os

interesses, avaliar influencias e interpretar atitudes, freqüentemente resta um problema de

suposições e aproximações. Existe a falta de tanto um modelo de comportamento, quanto uma

medida padrão que concederia as limitações gerais, ou ao menos uma simples unidade de

comparação. Sem tal unidade de comparação a aplicação de muitos métodos científicos que

pressupõe dados quantitativos fica imediatamente impedida.

Mas tudo não se resolve simplesmente pela explicação de teorias. Esta é uma condição

necessária para o progresso em direção a teoria geral, mas não é o suficiente. Não apenas é

necessária a disponibilidade de materiais similarmente processados para desenvolver a teoria,

mas pesquisadores devem também possuir conceitos apropriados para compilar estes materiais

em padrões significativos.

Por fim, dois problemas conceituais não relacionados parecem estar retardando o

desenvolvimento de teorias gerais de política externa. Um se refere à tendência dos

pesquisadores em manter uma distinção rígida entre sistemas políticos nacionais e internacionais.

A segunda dificuldade envolve uma inclinação a ignorar as implicações de indicações

igualmente bem definidas de que o funcionamento de sistemas políticos pode variar

significativamente de entre uma questão e outra.

3.3 O processo de política externa

De acordo com Richard L. Merrit (1975, p. 2), fazer política externa é essencialmente a

tarefa de criar estratégias que utilizem os instrumentos de um Estado-Nação para atingir os

objetivos estipulados por seus líderes. Quais são os instrumentos de um Estado-Nação e como

eles são percebidos, como os que tomam decisões mobilizam estes instrumentos, quem são os

indivíduos e grupos que têm papel significativo, quais são seus padrões de interação, quais eles

acreditam ser suas metas estimadas, como eles buscam implementá-las, que restrições

internacionais impedem algumas opções e tornam a seleção de outras mais aceitáveis – todas

estas questões (e mais) formam o âmago de preocupações tanto para aqueles que formulam

política externa, como para aqueles que analisam as políticas desenvolvidas.

32

No processo de política externa, tomadores de decisões não são restringidos apenas pelas

demandas feitas sobre eles por indivíduos e grupos em seu próprio país que querem ver valores

particulares maximizados, ou mesmo pelas pressões e realidades do ambiente externo. Eles

também operam dentro de um sistema de decisões que tem sua própria dinâmica. No centro se

encontra a burocracia, com a função principal de processar informações relevantes dos ambientes

externo e doméstico, assim como do ambiente existente dentro da própria burocracia. Ainda mais

central é o fato de que decisões são tomadas por indivíduos, cada um com uma personalidade

distinta.

“A interação das personalidades de tomadores de decisões, dinâmicas de grupo nas quais eles interagem, processos representativos no sentido de que tomadores de decisões de alto nível estão ligados a diferentes burocracias e outros agrupamentos sociais, e as qualidades do sistema de processamento de informações determinam as questões ás quais formadores de política externa prestam atenção e os objetivos que eles perseguem no meio internacional.” (MERRITT, 1975 pág. 4, tradução nossa)

Já uma abordagem substancialmente diferente para política externa a visa no amplo

contexto do sistema político internacional. A “análise de eventos”, como é freqüentemente

chamada, dispõe a freqüência e variação de certos tipos de eventos, seja na constituição de um

Estado-Nação - revoluções, mudanças pacíficas de governo - ou caracterizando relações entre

dois países - guerras, ameaças, reconhecimento diplomático.

Até hoje, a maioria destes estudos tem mantido constantes as principais variáveis do

próprio processo decisório – fatores de personalidade, dinâmicas de grupo, processos

representacionais, sistemas de processamento de informação – se concentrando em padrões de

interação sistêmica. Portanto tais estudos poderiam no futuro desenvolver indicadores

apropriados de cada um desras variáveis, agregados por cada Estado-Nação como uma unidade.

Implícito no estudo de Análise de Política Externa está a proposta de que os processos cognitivos

dos responsáveis pelas decisões fazem a mediação entre a “realidade” das restrições do ambiente,

sejam externos ou domésticos. Quando líderes nacionais olham para a sua estrutura de processo

decisório, eles podem ver realidades amplamente variantes. Em alguns casos, percepções de um

ambiente atuam como previsões. Acreditar que um é ambiente hostil pode levar os tomadores de

decisões a preparar suas defesas e levar vantagem das fraquezas de outros Estados – contribuindo

assim significantemente eles mesmos para o nível de hostilidade no cenário mundial.

Similarmente, uma população confiante de que pode derrotar seu inimigo, pode muito bem

33

conduzir guerra com um impulso que compense por deficiências moderadas em sua

disponibilidade de recursos.

Em outros casos, porém, tais percepções produzem trágicas conseqüências, tanto para

aqueles que a mantém como outros com os quais venha a entrar em contato. Não são apenas

percepções do mundo externo e de suas próprias capacidades que contam. Combinar estas

percepções com referências empíricas do mundo real é também importante.

Uma tarefa crítica para a análise de política externa é a de melhorar a habilidade dos

tomadores de decisões de determinar tanto os numerosos aspectos do seu ambiente e a

conveniência de políticas particulares para lidar com eles. Imposições para “ver as coisas de

maneiras mais clara” ou “usar todas as suas habilidades analíticas” ou “pensar” são insuficientes.

Conforme Merrit (1975, p. 7), analistas políticos podem ou

a) gerar propostas sobre as fontes e conseqüências de comportamentos perceptivos;

b) elaborar técnicas existentes e desenvolver novas que usem dados sistemáticos para

avaliar aspectos chave de relações internacionais e instrumentos domésticos; e

c) empreender estudos empíricos para validar estas técnicas; e

d) formular modelos explanatórios que integrem dados relevantes.

Trabalhos importantes nestas direções já estão encaminhados. Em algumas áreas, tais

como análise de opinião pública, já estão bastante avançados. Em outras, mais técnicas como

análise de conteúdo e entrevistas com políticos se mostram promissoras, independente de quão

incômodas elas possam ser no presente. E, é claro, pensamento sistemático sobre como

tomadores de decisões podem usar dados e modelos conceituais para melhorar seu desempenho,

está no centro de muitas análises correntes do processo de política externa.

3.4. Entre teoria e prática

Muitas são as variáveis a serem consideradas; muitas as abordagens de pesquisas que são

apropriadas. Isto é verdade principalmente se desejamos um modelo mais generalizado do

processo de política externa ao invés de um que descreva o sistema de um país apenas. Para

complicar ainda mais, as mudanças ao longo do tempo devem ser explicadas..

34

De certo modo, podemos ser bastante otimistas sobre o futuro de analise de política

externa. Uma enorme quantidade de energia intelectual tem se proposto a explorar aspectos do

processo de política externa. Isso inclui ambos os estudos micro-analíticos sobre como

tomadores de decisões se comportam até mapeamentos macro-analíticos de padrões de

comportamento inter-estatal. Mais ainda, sínteses que aparecem de tempos em tempos se

baseiam mais em novos insights e dados derivados de abordagens comportamentais. Não há

razão para presumir que estas tendências irão acabar. Assim como, não há boa razão porque não

podemos esperar que em um futuro não muito distante, ocorra uma análise completamente sólida

do processo de política externa.

O que está acontecendo vagarosamente é a aceitação pela comunidade de políticos dos

analistas de política externa cujos métodos, descobertas, e teorias são “comportamentalmente”

orientadas. De acordo com George (1994, p. III), no passado, acadêmicos de política externa e

tomadores de decisões de política externa eram altamente intercambiáveis. Ambos partilhavam

uma tradição intelectual ao mesmo tempo histórica e legal – uma que visava o cenário

internacional como um nos quais os estados buscavam principalmente objetivos de poder na paz

e na guerra. Entre as novas orientações produzidas pela academia desde a década de 1930 estão

alguns que se baseiam sobre um alto grau de conhecimento metodológico e estatístico.

Tanto políticos quanto acadêmicos há muito tempo notam a existência de uma lacuna

significativa entre a teoria e a prática na política externa. Uma explicação para esta lacuna se

encontra no conflito entre as duas diferentes culturas da academia e do governo. Para Frei e

Ruloff (1989, p. 10), o que a ciência pode contribuir para a solução de problemas é uma questão

– o que de fato contribui, é outra. Como princípio geral, o catálogo de realizações, gerais e

possíveis, da ciência pode ser fácil de imaginar; sua promessa, porém, não é fácil de cumprir na

realidade diária de política externa. Diversos obstáculos se colocam no caminho, baseados em

parte nos insuficientes instrumentos da ciência, e em parte nos desentendimentos, e falsas

expectativas.

Segundo George (1994, p. IV), do ponto de vista do político, o acadêmico é “acadêmico

demais”, muito freqüentemente inclinado á abstração e jargão técnico. O acadêmico pode operar

em um espaço de tempo mais tranqüilo. O político deve quase sempre agir com informações

imperfeitas, antes que uma análise plenamente satisfatória possa ser completada. Acadêmicos,

por outro lado, podem reclamar que os tomadores de decisões em política externa são muito

35

apressados e objetivos em sua abordagem ás situações, e muito prontos para aplicar fórmulas

prontas ou supostas lições de história de maneira pouco crítica. Praticantes colocam muita fé no

julgamento intuitivo, dizem os acadêmicos, e podem fazer generalizações simplistas.

O primeiro desentendimento entre acadêmicos e tomadores de decisões em política

externa é a existência de confronto e tensão mútua entre conhecimento prático e teoria. A

popularidade deste suposto contraste não diz nada sobre sua legitimidade. Tanto tomadores de

decisão em política externa quanto os acadêmicos partilham um interesse em dominar incertezas

nas previsões sobre o cenário mundial e, como pré-requisito para isso, é necessário entendimento

de conexões e relações. Ambos se utilizam de conhecimento prático, o cientista não menos que

os tomadores de decisão. Ciência representa a tentativa de validar conhecimento pratico de

maneira sistemática – ou seja, com informações, com o reconhecimento das relações e com

conhecimento sobre suas próprias possibilidades de ação – e, ao mesmo tempo, observar

atentamente e eliminar fontes de erros que possam estar enraizadas na utilização do

conhecimento ganho através de experiência. Conhecimento prático não se opõe á teoria, mas sim

coincide com ela quando esta é realmente válida.

Defender o uso de métodos científicos não é, de maneira alguma, duvidar da essência do

discernimento do tomador de decisões em suas ações, e não tira sua validade. Ao contrário,

postular uma falsa oposição entre teoria e prática em política externa, pode levar o tomador de

decisão a uma desvantagem durante o processo decisório, fazendo com que ele utilize a ciência

apenas naquelas áreas de atividade as quais o uso a ciência o beneficiaria.

Conforme Frei e Ruloff (1989, p. 12), o desentendimento comum entre teóricos e

tomadores de decisões tem sua fonte na falta de habilidade – e, algumas vezes, falta de vontade –

de ambas as partes em comunicar o que realmente precisam. Por que os tomadores de decisões

têm apenas uma noção das possibilidades e limites da ciência, eles com freqüência têm dúvidas

que o teórico é incapaz de responder, por falta de recursos. Nenhum livro pode evitar este tipo de

desentendimento. Isto só se conseguirá com a mais intensa cooperação entre a ciência e a prática.

Melhor comunicação entre as duas culturas requer um melhor entendimento de ambos

acadêmicos e tomadores de decisões sobre os tipos de conhecimentos necessários ao fazer

política. Para George (1994, p. XV), além de conhecimento histórico e confiável sobre a situação

de política externa, tomadores de decisões precisam de,

36

a) conceitualização de estratégias – um enquadramento conceitual de cada uma das

diferentes estratégias e instrumentos disponíveis a eles para tentar influenciar outros estados.

Políticos também precisam

b) conhecimento geral, ou genérico, de cada estratégia, baseada em estudo de

experiências passadas que identifique as utilizações e limitações de cada estratégia, e as

condições das quais depende sua efetiva aplicação. Finalmente, políticos necessitam um

conhecimento perspicaz e sofisticado de cada um dos Estados-atores com quais eles interagem –

ao que se refere como

c) modelos comportamentais de atores específicos – em lugar de uma tendência perigosa

de presumir que eles podem ser tratados como atores unitários, racionais.

A partir dos conhecimentos apontados por George, podemos chegar à conclusão de

alguns pontos que ainda precisam ser discutidos, na intenção de diminuir a lacuna entre a

academia e os políticos. São eles:

a) Políticos com freqüência operam com conhecimento inadequado ou suposições errôneas,

ou mesmo ambos, em relação ás estratégias que eles buscam empregar na condução da

política externa.

b) Os conceitos e conhecimentos gerais de muitas estratégias de política externa e modelos

de ator específico são inadequadas em aspectos importantes e ainda pouco desenvolvidas.

c) Muita pesquisa acadêmica adicional em centros acadêmicos e dentro do governo ainda é

necessária para melhorar a base de conhecimento em política externa.

Para Frei e Ruloff (1989, p. 13), o segundo desentendimento principal entre a academia e

os tomadores de decisões, surge do fato de que a ciência tem oferecido pouco ao mundo prático

nas áreas de relações exteriores e política de segurança, estratégia ou economia externa. Mais

precisamente, o que ela tem oferecido tem sido inadequado em dois aspectos: tem adquirido,

verificado e metodologicamente encontrado resultados que mostram um alto grau de

complexidade científica, mas que falha em atingir o interesse geral, e ainda não responde as

questões que mais pressionam os tomadores de decisões; ou ainda, a ciência oferece respostas a

estas importantes questões, mas faltando caráter científico, por exemplo, faltando qualidade na

37

verificação, e o embasamento em determinados fatos sistemáticos e objetivos que distinguem

ciência de simples especulação. O caminho para sair deste dilema é fácil de descrever, mas

difícil de colocar em prática. A ciência deve se direcionar cada vez mais ás questões que são

relevantes, mas sem abandonar os padrões de qualidade da pesquisa cientifica que assegura as

evidências legítimas. E os tomadores de decisões não devem também aceitar descobertas,

prognósticos e conselhos que, apesar de se direcionarem a questões essenciais, falham em fazer

uso das ferramentas científicas.

A fim de separar o joio do trigo, o tomador de decisão requer alguns conhecimentos

sobre os métodos da ciência. Apenas quando este se tornar um consumidor crítico ele poderá

obter sucesso em obter dos teóricos aquilo que realmente precisa. Se tornar um consumidor

crítico implica a habilidade de reconhecer os limites dos métodos de consulta científica. Muitas

questões do mundo prático são extraordinariamente complexas e com freqüência, muito

exigentes para serem resolvidas apenas por métodos científicos. Em muitos casos, o tomador de

decisão deve, de fato, confiar em seu discernimento e conscientemente não fazer uso da

contribuição teórica, ou das avaliações teóricas e métodos de resolução de problemas.

Determinar quais questões devem ser resolvidas exclusivamente com o próprio discernimento e

quais requerem análise científica e auxílio na tomada de decisão, exige uma noção geral, da parte

do tomador de decisões, dos vários métodos e técnicas disponíveis.

De fato, é sabido que há certa fraqueza nas teorias acadêmicas de relações internacionais,

da perspectiva dos tipos de conhecimento necessários na criação de políticas. Contudo, boas

teorias fornecem enquadramentos conceituais relevantes e úteis, por meios através dos quais é

possível entender os requerimentos gerais de uma estratégia e a lógica geral associada a seu

emprego efetivo. Tal conhecimento teórico-conceitual é crítico na política. Aliás, todos os

tomadores de decisões fazem uso de alguns destes enquadramentos conceituais e teorias, seja

conscientemente ou não. Ou seja, ao aplicar uma estratégia, políticos contam com suposições

sobre a lógica e requerimentos gerais da estratégia.

Mesmo a melhor conceitualização de uma dada estratégia política e o mais altamente desenvolvido conhecimento geral desta estratégia não podem substituir análises políticas competentes dentro do governo, onde analistas devem considerar se alguma versão da estratégia é viável na situação em mãos. Similarmente, tal conhecimento não pode substituir o discernimento que políticos devem exercer ao decidir se empregam a estratégia em uma dada situação, uma vez que este julgamento leve em conta outras considerações não incluídas pelo conhecimento geral da estratégia. É neste sentido que

38

o conhecimento acadêmico tem um impacto indireto e frequentemente limitado em política. (GEORGE, 1994, p 20, tradução nossa)

Como, então, conhecimento relevante de política pode ajudar análise política e o

discernimento do político? Primeiro, pode assistir ao fazer um diagnóstico sólido de uma

situação problemática; segundo, pode ajudar a identificar uma resposta política eficaz para lidar

com aquele problema. Assim, conhecimento relevante de política contribui para duas funções

essenciais na criação de política: a tarefa de diagnosticar e a de receitar soluções. É importante

dar ênfase á contribuição que a teoria e conhecimento relevante de política externa têm no papel

de diagnosticar uma situação podendo fornecer, assim, opções sólidas de ação. O diagnóstico

correto de um problema político, e do contexto no qual este ocorre, deve ser precedente á ação e

é, geralmente, um pré-requisito para fazer a melhor escolha entre as opções

Existem ainda importantes problemas que afetam os interesses de nações e seus povos,

aos quais analistas de política externa devem estar atentos. Entre estes estão a proliferação de

armas nucleares e outros instrumentos de destruição em massa, problemas ambientais e

ecológicos, tendências demográficas e populacionais, escassez da água, problemas sanitários e de

saúde, e o surgimento de conflitos nacionais, étnicos, e religiosos. Tendo toda a informação

necessária, a análise objetiva destes problemas é uma parte essencial dos conhecimentos

necessários para a condução de política externa.

Acadêmicos podem fazer diversas outras contribuições para a política. Entre eles estão a

coleta e apresentação de uma variedade de dados e a identificação de tendências em relação aos

mais variados aspectos do sistema internacional. Também executam uma tarefa útil e necessária

desenvolvendo conceitos melhores e enquadramentos conceituais que devem assistir políticos a

se orientarem em relação aos fenômenos e problemas com os quais eles devem lidar.

Frei e Rullof (1989, p. 15), apontam um obstáculo, porém, em relação as contribuições

acadêmicas. Segundo eles, não se deve ignorar que apesar de toda a compatibilidade aparente de

eventos e conexões em política externa, ainda há muito que permanece ímpar. Portanto, a

tentativa de tornar útil o conhecimento prático ainda irá falhar em algumas áreas, independente

de este conhecimento ser obtido através de intuição e experiência, ou a partir de pesquisa

cientifica sistemática. Por causa desta característica, a política internacional tem o hábito de

surpreender continuamente, ás vezes assustando os tomadores de decisão em política externa,

enquanto a ciência não é capaz nem de ajudá-los, ou de preveni-los.

39

O tomador de decisões, diferentemente do analista acadêmico, raramente pode esperar até que todos os fatos sejam coletados pois ele geralmente está sob forte pressão para fazer alguma coisa, tomar alguma ação. A capacidade dos seres humanos para lidar com situações de alta complexidade é muito limitada. A mente humana necessita de um “mapa” simplificado de uma situação para ser capaz de executar alguma ação ou tomar uma decisão. (BOWIE apud GORGE, 1994, pág. 3)

Enfim, mesmo que acadêmicos não estejam em posição de aconselhar políticos sobre

como melhor lidar com uma situação especifica de um problema que requer ação urgente e

precisa, eles freqüentemente podem prover um debate mais amplo e útil sobre como pensar e

entender tal problema – como, por exemplo, questões de etnicidade e nacionalismo.

De acordo com Frei e Rullof (1989, p. 18), o ambiente internacional como uma condição

contextual e um enquadramento para as decisões e ações de política externa tem sido por muitos

anos um objeto de interesse cientifico. Dentro de ciência política, o estudo de relações

internacionais emergiu como um campo importante. Os frutos de todos os esforços científicos na

área têm tornado claro onde se encontram as dificuldades desta área de pesquisa. Estas

dificuldades e percalços são de grande importância para qualquer aplicação pratica e não devem

ser subestimadas.

O desenvolvimento de teoria sobre relações internacionais por pesquisadores acadêmicos

e a utilização deste conhecimento pelos tomadores de decisões que conduzem a política externa

tem sido deficiente em função das diferentes culturas nas quais eles tradicionalmente residem.

Membros destas duas comunidades – acadêmicos e tomadores de decisões - têm sido

socializados em mundos profissionais e intelectuais bem diferentes, eles geralmente definem seu

interesse no assunto de relações internacionais diferentemente.

O político é tipicamente preocupado com o quão melhor promover o interesse nacional.

Contudo, muitos acadêmicos acreditam que esta seja uma abordagem muito estreita para relações

internacionais, e escolhem trabalhar com um conjunto de valores maiores do que aqueles

trabalhados como noções convencionais de interesse de estado.

Com o passar do tempo, porém, a lacuna entre as duas comunidades tem diminuído

substancialmente. Conforme atuantes acadêmicos e tomadores de decisões academicamente

preparados se deslocaram para dentro e fora do serviço ao governo, e conforme responsáveis de

política externa encontraram lugar na academia, uma complementação substancial entre as duas

culturas tomou lugar.

40

Muitos especialistas políticos e peritos técnicos com posições na hierarquia política,

especialmente em níveis médios, tiveram treinamento avançado em relações internacionais ou

campos relacionados. Além de trabalhar de acordo com sua própria familiaridade com o

conhecimento acadêmico, eles estão propensos a manter contato com outros acadêmicos e suas

publicações. Estes especialistas políticos podem assim servir como uma ponte informal entre os

dois mundos e aumentar a possibilidade de conhecimento acadêmico relevante ser usado na

política.

Mais genericamente, a lacuna entre pesquisadores acadêmicos e tomadores de decisões

reflete a diferença entre suas missões profissionais. Acadêmicos buscam aumentar a sabedoria e

conhecimentos gerais sobre relações internacionais; tomadores de decisões estão mais

interessados no tipo de conhecimentos que aumente suas possibilidades de influenciar e controlar

o curso dos acontecimentos. No papel de tomadores de decisões, indivíduos geralmente se

adaptam se tornando orientados por ações: eles precisam de diagnósticos descomplicados e

soluções para poder agir.

Similarmente, tomadores de decisões têm dificuldade em fazer uso de abordagens

acadêmicas tais como o realismo estrutural e a teoria dos jogos8, que supõe que todos os Estados-

atores são iguais e pode-se esperar que seu comportamento seja o mesmo em dadas situações, e

que repousam na simples, descomplicada suposição de que os Estados podem ser considerados

atores unitários e racionais. Ao contrário, tomadores de decisões acreditam que eles precisam

trabalhar com modelo de ator específico que compreendem as estruturas internas e padrões de

comportamento de cada Estado e líder com os quais eles devem lidar.

Dada a proliferação da diversidade de análises nos centros acadêmicos, políticos

encontram desculpas e justificativas para rejeitar aqueles estudos que não se encaixam com suas

próprias orientações políticas, e assim utilizar apenas aqueles que se encaixam. Também,

especialistas políticos argumentam que o banco de dados utilizado em estudos acadêmicos

geralmente é inadequado e pode distorcer as interpretações do pesquisador. Não apenas o acesso

á informação confidencial para estes estudos é limitado, mas informações não-confidenciais

disponíveis não apresentam o quadro geral e podem levar a falhas de interpretação. Da mesma

maneira, informações obtidas através de ex-políticos estão submetidas uma variedade de

limitações das quais os acadêmicos, com freqüência, não estão cientes ou não levam em

8 FALAR SOBRE A TEORIA DOS JOGOS

41

consideração de maneira adequada.

Acadêmicos, por outro lado, são céticos ao argumento de que a intuição e experiência de

alguns tomador de decisões é o suficiente para assegurar decisões sólidas de política externa, e

de que eles não precisam utilizar aquilo ao que acadêmicos se referem como teoria e

conhecimento sistemático empírico em relação ás utilizações e limitações dos diversos

instrumentos do Estado. Acadêmicos também apontam que, de fato, quer políticos percebam ou

não, eles utilizam teoria, apesar de geralmente o fazer na forma de uma variedade de suposições,

crenças e máximas históricas que são raramente levantadas em plena consciência e criticamente

analisadas. É fácil concluir que máximas e crenças políticas emergem da experiência pessoal ou

indireta de eventos históricos passados de um indivíduo, e de lições passadas adiante por

gerações anteriores da política.

Uma critica relacionada trata dos hábitos dos políticos em se basear e, com freqüência,

usar de maneira errônea uma analogia ou precedente histórico. Acadêmicos percebem que

alguns tomadores de decisões são desinteressados em coletar lições de uma quantidade suficiente

de diferentes casos históricos e não têm um método efetivo para fazê-lo. Como resultado os

tomadores de decisões freqüentemente não processam corretamente, ou levam em consideração,

uma ampla variedade de experiências históricas relevantes e, portanto, o que eles aprendem da

história tem validação duvidosa.

Por estas e outras razões, pesquisadores acadêmicos acreditam que políticos precisam

desenvolver um entendimento melhor sobre como suas próprias crenças e suposições tácitas

sobre o sistema internacional, política internacional e outros atores no sistema estatal

influenciam sua percepção dos desenvolvimentos, seus diagnósticos das situações, e seu

discernimento.

Como o segmento das Relações Internacionais que está conectado mais aproximadamente

ao governo, as descobertas acadêmicas podem, potencialmente, se relacionar diretamente á

criação das políticas do governo. Em alguns países, de fato, os acadêmicos são levados para

dentro do governo esperando-se que sua habilidade de analisar o comportamento de política

externa venha a melhorar a qualidade do processo político. Existe certo perigo aos padrões de

objetividade acadêmica, uma vez que os analistas podem se sentir tentados a oferecer

explicações que eles acreditam ser o que o governo quer ouvir. Ainda assim, existe uma forte

ligação entre o estudo acadêmico de política externa e o mundo real do processo de política

42

externa, e esta ligação um importante motivo para o estudo da Análise de Política Externa.

A maneira mais promissora de preencher a lacuna entre acadêmicos e políticos é se focar

no relacionamento entre conhecimento e ação na condução da política externa. Este

relacionamento deve ser conceitualizado de maneira que se direcione a ambos os pesquisadores

acadêmicos e especialistas políticos. Para George (1994,p. 24) isto significa que acadêmicos

deveriam adquirir um entendimento claro e detalhado dos tipos de conhecimentos que os

políticos necessitam para compreender e lidar com os diferentes tipos de problemas de política

externa.

Porém, uma vez que políticos e suas equipes talvez não sejam capazes de articular quais

seriam os conhecimentos dos quais necessitam bem o suficiente, acadêmicos precisariam estudar

o próprio processo político de perto para identificar os tipos de teorias e conhecimentos que

podem ser relevantes.

Tendo que muitos indivíduos que servem como especialistas políticos e que se encontram

em cargos do governo estudaram relações internacionais em centro acadêmicos, eles podem e

servem, como conectores informais entre as duas culturas. Aceitando este papel eles estão em

posição de projetar e adaptar os resultados da pesquisa acadêmica para utilizar na política e

também familiarizar especialistas acadêmicos com os tipos de informações e conhecimentos

necessários aos tomadores de decisões.

3.5 Ambiente dos tomadores de decisões de política externa e o desafio da Análise de

Política Externa

De acordo com Hill (2003, p. 214), muitos vêem a globalização como algo que tornou a

Política Externa redundante. Em parte, política externa é um sub-conjunto do que está

acontecendo com o Estado nesta época de globalização, compreendida como a criação de um

43

mercado capitalista mundial integrado e colocando no lugar as formas de uma sociedade civil

global, através de desenvolvimentos em tecnologia da informação, turismo e educação. De certa

maneira, a questão da globalização é apenas mais um episodio no longo debate sobre os impactos

da economia na política. Ainda mais significante em termos de impactos da globalização é a

provável reorganização das relações entre política externa e política de economia externa. Na

verdade, as duas deveriam ser consideradas juntas, mas raramente são por causa da dificuldade

intelectual de manter em vista um campo de atividade tão grande ao mesmo tempo.

A estrutura de um sistema de decisões de política externa, dentro do mundo globalizado,

ocorre variando graus de restrições sobre suas opções e comportamentos. Por isso se refere não

meramente o ambiente físico, apesar de que, claramente, tais fatores como a distribuição de

recursos por todo o mundo e qualidade de vida, são importantes também. Outras restrições

incluem a estrutura do sistema internacional, variando níveis de tecnologia, padrões duradouros

de comércio e outras transações, percepções, normas de comportamento individual e de Estado e,

mais particularmente, religião e outros componentes culturais. Além disso, outro tipo de restrição

estrutural sobre os responsáveis pela política externa compreende outros atores no campo da

política doméstica. O que vem a mente imediatamente, é claro, é a superabundância de grupos de

interesses fazendo demandas sobre o sistema de decisões. Representantes de negócios, trabalho,

associações étnicas, corporações civis, mídia e comunicação, e ainda outros agregados que

sentem que a política externa da nação os afeta podem procurar expressar suas preocupações e

desejos.

“O papel da oposição na política externa pode algumas vezes ser considerado. Ao fazer política, um líder eleito pode modificar seu comportamento para responder á reação prevista da oposição (tanto dentro ou fora de seu partido), ou então diminuir a força da oposição se apropriando de suas políticas e as anunciando como suas.” (APPLETON apud MERRITT, 1975 pág. 3, tradução nossa)

Além destes, também o grande público pode ter um impacto direto sobre o processo

política externa, através de seus representantes eleitos e outros mediadores, assim como uma

influência mais indireta. O que algumas vezes se esquece ao examinar um ambiente interno de

sistema de decisão é o fato de que a própria estrutura deste ambiente condiciona as decisões

feitas pelos atores responsáveis. Uma sociedade fragmentada, por exemplo, pode apresentar

considerações amplamente diferentes (tais como liberdade de ação) do que as considerações de

uma sociedade altamente mobilizada e mais sintonizada aos resultados das políticas.

44

Dentro do desafio da Análise de Política Externa, considera-se que análise quer dizer não

apenas a necessidade de desmontar a política externa e mostrar suas partes constituintes,

conceitos e processos, e examinar o impacto de seus vários ambientes. Análise é também

compreendido em um sentido quase psico-analítico, onde se faz uma tentativa de traçar

significados mais profundos do que aqueles que aparecem na superfície, e de tentar entender as

ações praticadas no meio internacional a partir das maneiras pelas quais os atores se redefinem

constantemente através da interação com outros.

A mudança é um desafio perpétuo nas ciências sociais, e não é exceção em Análise de

Política Externa. Em termos teóricos, a principal questão que Análise de Política Externa

enfrenta é se a política externa se mantém como ambiente chave do Estado, ou se está sendo

desprovida de conteúdo. Parte da resposta pode ser dada teorizando o Estado, uma vez que ele

ainda é, evidentemente, uma fonte de extrema importância da vida política, ainda que não a

única.

Mas o principal desafio prático para qualquer analista de política externa é tornar

transparente e ajudar a espalhar para o grande publico o processo de fazer política externa. Para

Hill (2003, p. 167), isso significa debater o caráter evolucionário de política externa, mas acima

de tudo, identificar os ambientes de decisão e ação significativa. Tanto responsabilidade quanto

eficiência dependem de um conhecimento sobre como as escolhas são formuladas, quem tem

maior influencia sobre estas escolhas, e como sua possibilidade pode ser avaliada. A Análise de

Política Externa tem a capacidade de indicar como a natureza do processo decisório determina os

rendimentos da política externa.

O estudo de política externa enfrenta desafios perpétuos tanto de níveis intelectuais,

quanto de nível prático. Os tomadores de decisões de política externa precisam lidar com um

ambiente internacional confuso, com vários atores, onde obstáculos e oportunidades não estão

sempre claros. Além disso, os cidadãos têm a sua frente uma grande quantidade de eventos,

informações e interpretações que diferem entre si, o que deixa muitos confusos.

Os principais atores de política externa não podem ser considerados entidades abstratas,

mas sim como sendo os tomadores de decisões que são formalmente responsáveis por tomar as

decisões pelas unidades que interagem internacionalmente – ou seja, principalmente, mas não

exclusivamente, Estados. As fontes da política externa, no contexto de suas ações, são criadas

internamente, mesmo que elas sejam conduzidas no ambiente externo. Política externa se trata

45

de mediar o fluxo de duas vias entre as dinâmicas interna e externa. A política externa é uma

parte central do entendimento de Relações Internacionais, mesmo que esteja longe de ser todo o

contexto. É a política externa uma das principais responsáveis por modelar os ambientes

externos e internacional nos quais opera, e ao mesmo tempo tem a responsabilidade de se adaptar

a eles para se manter eficaz.

Enquanto um governo global não se transformar em algo sólido e coerente, com as

instituições internacionais se responsabilizando genuinamente pelo bem estar de uma real

sociedade mundial, tanto cidadãos quanto políticos continuarão a lutar com os dilemas que

surgem da existência de um ambiente externo, de maneiras variadas e em níveis variados. De

fato, á medida em que as relações internacionais interferem muito mais no dia-a-dia das pessoas

do que no passado, a contínua interação ente o doméstico e o externo deve levantar cada vez

mais questões a serem respondidas pela Análise de Política Externa.

46

4 ANÁLISE DE PROCESSO DECISÓRIO

Quando a visão realista do Estado como ator unitário, universalmente definido como

maximizador de poder, foi contestada no final da década de 1950, muitos autores se voltaram

para a análise dos mecanismos internos ao processo decisório. Os mecanismos de mediação

internos às maquinas estatais passaram a merecer a atenção dos especialistas. Neste contexto, o

status do ator racional foi questionado pelos estudos de políticas burocráticas e abordagens

cognitivas.

A capacidade dos atores de fazerem escolhas conscientes a respeito do valor relativo de

seus objetivos e absorverem toda informação disponível tem sido, desde então, contestada por

diversos ana1istas da dimensão psicológica da política externa. Como resultado, a eficiência do

processo de tomada de decisões se tomou o foco da maior parte dos estudos voltados para a

análise cognitiva de atores internacionais.

A crítica ao modelo realista busca substituir o ator homogeneizado, maximizador de

poder, por um ator guiado por um conjunto complexo de crenças, objetivos e orientações. É

importante notar que elementos subjetivos influenciam o processo decisório e o comportamento

de atores em diferentes situações, e que os tomadores de decisões nem sempre selecionam, do

seu quadro cognitivo, aqueles elementos, de fato, úteis para a definição de políticas, como

pressupunha o modelo racional.

Para Valerie M. Hudson (2006, p.1), na Análise de Política Externa, tudo que ocorre

entre nações e através das nações está baseado em tomadores de decisões humanos agindo

sozinhos ou em grupos. Neste sentido, as bases do estudo de Relações Internacionais são as

mesmas de todas as ciências sociais. Compreender como os homens percebem e reagem ao

mundo â sua volta e como eles moldam, e são moldados por este mundo é um ponto central para

a pesquisa de cientistas sociais, incluindo os de Relações Internacionais.

A maior contribuição de Snyder, Bruck e Sapin (1962), para as relações internacionais,

foi identificar o ponto de encontro teórico entre os determinantes mais importantes do

comportamento do Estado: fatores materiais e ideológicos. O ponto de intersecção não é o

47

Estado e, de acordo com os autores, é neste ponto que as teorias clássicas e mesmo as

contemporâneas necessitam de maior esclarecimento. O ponto de intersecção teórica é o tomador

de decisões humano.

Se as teorias de Relações Internacionais não considerarem os seres humanos, estas irão

erroneamente mostrar um mundo sem mudanças, sem criatividade, sem persuasão e sem

responsabilização. Mesmo assim, nenhuma das principais teorias de Relações Internacionais

criadas durante as décadas da Guerra Fria colocou o ser humano na combinação teórica. A ação

do Estado é a ação tomada por aqueles que agem em nome do Estado. Ou seja, o Estado é seus

tomadores de decisões. Colocar o tomador de decisões humano como o ponto de conexão teórica

chave confere algumas vantagens que geralmente faltam nas teorias de RI, como, por exemplo, a

possibilidade de integração das teorias.

De acordo com Snyder, Bruck e Sapin (1962, p. 7), quando se deseja provar o "porque"

oculto nos eventos, condições e padrões de interação que resultam na ação do Estado, então

análise de processo decisório se faz indispensável. Para os autores, é possível até dizer que as

questões de "por quê" não podem ser respondidas senão pela análise de processo decisório.

Argumentam, ainda, ser comum para alguns acadêmicos, principalmente na área de lógica e

economia, utilizar a teoria da escolha, ou de processo decisório para propor modelos racionais,

de atores racionais, modelos nos quais se supõe não apenas que o ator aja de maneira racional,

mas também que contenha todas as informações sobre a situação. Porém, estes modelos não são

completamente adequados para se aplicar em situações caracterizadas por riscos, incertezas e

falta de informações.

Para complementar, então, estas teorias, seria necessário incluir fatores como cultura,

personalidade, a evolução de entendimentos organizacionais compartilhados pelo grupo

responsável pelo processo decisório, as exigências da política domestica, entre outros. Para se

utilizar da força da teoria de escolha racional de prever o comportamento de política externa, é

preciso primeiro complementá-Ias com informações precisas e detalhadas sobre os tomadores de

decisão de um Estado específico, e o contexto no qual estes tomadores de decisões estão

operando.

"O estilo de teoria trazido á tona por Snyder, Bruck e Sapin, colocando o tomador de decisões no centro do desenvolvimento teórico, inclui a necessidade de coleta de informações sobre os indivíduos nos papéis de tomadores de decisão, sobre o contexto organizacional no qual as decisões são tomadas, os canais de comunicação pertinentes

48

ás decisões que estão sendo estudados, o cenário cultural e ideológico da decisão, a seqüência de decisões feitas e modificadas ao longo do tempo e a dinâmica de construção conjunta que ocorre entre cada um destes fatores." (HUDSON, 2002, p. 9)

A tentativa de modificação ou até mesmo abandono do modelo racional, proposto pelas

abordagens psicológicas se baseia na afirmação de que estudos sobre cognição mostram que os

seres humanos são incapazes de agir cem por cento com a razão. Vale lembrar que se supõe no

modelo racional que os tomadores de decisões são capazes de fazer escolhas conscientes em

relação ao valor relativo de seus objetivos, de perceber informações novas e relevantes, e de

formular diversas alternativas de ação.

Dois destaques da abordagem de Análise de Política Externa são os fatos de que ela

visualiza a explicação do processo decisório de política externa como sendo multifatorial

(analisando os diversos fatores de influência), com a aspiração de examinar as variáveis em mais

de um nível de análise (multi-nivelar). Variáveis de explicação de todos os níveis de análise, do

micro ao macro-ambiente, são do interesse do analista na medida em que eles afetam o processo

decisório. Assim, o processo decisório é visto mais apropriadamente como um comportamento

organizacional, no qual variáveis como o escopo de responsabilidades dos atores envolvidos, o

fluxo de informações e comunicações, a as motivações dos diversos participantes têm papéis de

extrema importância.

Herbert McClosky (1962, p. 201) faz a principal crítica a esta teoria9 alegando que a

complexidade irregular do esquema de Snyder, Sapin e Bruck é o principal problema da teoria,

pois um projeto de pesquisa que requer que um investigador colete informações detalhadas sobre

assuntos tão variados como economia, a situação externa, os atores, percepções, motivações,

valores, objetivos, problemas de comunicação, questões de personalidade; enfim, uma projeto de

pesquisa que exija do pesquisador fontes de explicação para um processo decisório em sua

totalidade, coloca uma responsabilidade muito grande sobre este pesquisador, responsabilidade

esta que é quase impossível de ser cumprida adequadamente, por maiores que sejam seus

esforços.

De fato, este parece ser o principal problema. Se esta pesquisa não puder ser realizada

perfeitamente, então a situação atual da teoria de Relações Internacionais se torna mais

compreensível. Por causa disso a maioria dos trabalhos atuais que seguem esta linha teórica não

procura entender a totalidade do processo decisório. Ao invés disso, procura-se ou descobrir os

9 Esta crítica foi publicada no próprio livro, Foreign Policy Decision-Making, de 1962, de Snyder, Bruck e Sapin

49

principais determinantes do micro-sistema do processo decisório de urna maneira generalizada,

ou então se procura unir previamente vertentes diferentes da Teoria de Relações Internacionais

que apenas possam se complementar através do tomador de decisões.

No processo decisório de política externa, geralmente há falta de informações pertinentes.

Valores, objetivos, metas, empecilhos, condições, não são nem entendidos, nem conciliados

apropriadamente, e a capacidade intelectual do indivíduo não consegue abordar plenamente o

problema. De acordo com Snyder, Bruck e Sapin (1962,p. 98) , existem quatro tipos de decisões:

a) decisões que causam grandes mudanças e são guiadas por informações e

compreensões adequadas;

b) decisões que ocasionam grandes mudanças, mas que não são guiadas da mesma

maneira, ou seja, decisões cegas e imprevisíveis;

c) decisões que resultam em pequenas mudanças e são guiadas por informações e

concepções adequadas; e

d) decisões de resultam em pequenas mudanças, mas que são guiadas de maneira

inadequada e, por isso, precisam ser constantemente repensadas e redirecionadas.

Decisões do segundo tipo, decisões marcadas por resultarem em grande mudança e

conterem uma compreensão imperfeita, não são raras, mesmo que elas não sejam um

instrumento típico do processo de política externa. Também não são decisões feitas por engano

ou por tomadores de decisões ingênuos. Ao contrário, tais decisões são ás vezes inevitáveis,

ocorrendo por força das circunstancias. Alem disso, tais decisões algumas vezes são tomadas

intencionalmente pelos tomadores de decisões porque as possíveis recompensas parecem ser

suficientemente atrativas para superar as perdas decorrentes da compreensão imperfeita. As

situações ou circunstâncias políticas que estimulam as decisões que ocasionam grandes, porém

mal compreendidas, mudanças incluem crises, algumas revoluções, e guerra, além daquilo que os

tomadores de decisões chamam de "grandes oportunidades". Para Snyder, Bruck e Sapin (1962,

p. 110), as políticas geralmente são feitas através de decisões que, mesmo objetivando mudanças

maiores, alcançam apenas mudanças pequenas ou incrementais. E mesmo para decisões que

resultam em pequenas mudanças apenas, as informações e compreensões serão limitadas.

50

Como é possível perceber, nas Relações Internacionais existe um bom número de

tendências teóricas estudando fenômenos como instituições, sistemas, dinâmicas de grupo,

política domestica e outros. Com freqüência nos referimos ao problema do nível de análise em

Relações Internacionais, relativo ao fato de que muitos esforços teóricos afirmam que fenômenos

podem ser explicados se centrando em um determinado nível de analise, como política

doméstica, ou o sistema internacional.

Ao enfatizar o processo decisório como foco central, se disponibilizou uma maneira de

organizar os determinantes de ação em torno daqueles oficiais que agem em nome da sociedade

política. Estes tomadores de decisões operam em um cenário de aspecto duplo10 para que fatores

internos e externos, aparentemente não relacionados, se tornem relacionados em suas decisões, e

conseqüentemente, nas ações do Estado.

4.1 O problema do nível de análise de política externa

Uma questão de muito tempo no estudo das Relações Internacionais é o problema do

nível de análise. Os níveis aos quais esta questão se refere são o indivíduo, com a inclusão,

possivelmente, do nível burocrático, e o nível de Estado, ou nível de sistema. Waltz (1979)

argumentou, essencialmente, que a distribuição de instrumentos dos estados é um determinante

mais importante do que os próprios Estados. Morgenthau e Thompson (1985) argumentaram que

o Estado deve ser a fonte de análise a ser usada no estudo das Relações Internacionais, com o

poder sendo o fator de motivação mais importante.

Para David Singer (1961, p. 78), é fundamental, para o exame das implicações teóricas

do nível de análise ou orientações empregadas em um modelo analítico, discutir as possíveis

utilizações do modelo escolhido e o que se espera da utilização deste modelo. É preciso que ele

ofereça uma descrição precisa do fenômeno que está sendo considerado. Portanto, o esquema

deve apresentar uma imagem deste evento da maneira mais completa e destorcida possível; deve

10 Este cenário de aspecto duplo é mais conhecido como o jogo de dois níveis que os tomadores de decisões do Estado devem jogar: o jogo simultâneo de política doméstica e o jogo de política internacional (Putnam, 1988) FALAR MAIS SOBRE A TEORIA DO JOGO DE DOIS NÍVEIS

51

estar relacionada com a realidade objetiva e combinar com as referências empíricas no mais alto

grau possível.

O segundo requerimento de um modelo analítico é a capacidade de explicar as relações

dentro dos fenômenos sendo investigados. Este modelo deve ter instrumentos analíticos para

tratar os relacionamentos causais de maneira não apenas válida e meticulosa, mas também

imparcial; este último requisito é geralmente ignorado, mas suas implicações na estratégia de

pesquisa não passam sem conseqüências. Finalmente, é necessário exigir que qualquer modelo

analítico a ser escolhido se comprometa a fornecer previsões confiáveis.

Ao nos focarmos no sistema internacional como nível de análise, nos tornamos aptos a

estudar os padrões de interação que o sistema revela, e generalizar sobre tais fenômenos como a

criação e dissolução de coalizões, a freqüência, e duração, de configurações especificas de poder,

modificações em sua estabilidade, sua suscetibilidade a mudanças em instituições políticas, e as

normas e culturas que o sistema manifesta como sistema social. Para David Singer (1961, p. 80),

o nível sistêmico de analise, apenas este nível, nos permite examinar as relações internacionais

inteiramente, com uma compreensão que é geralmente perdida quando nosso foco se altera para

um nível mais baixo e parcial.

O modelo orientado para o sistema coloca algumas dificuldades. Em primeiro lugar ele

tende a conduzir o observador a uma posição que exagera o impacto do sistema sobre os atores

nacionais, e a diminuir o impacto dos atores no sistema internacional. Além disso, este nível de

análise quase inevitavelmente requer que se exija um alto grau de uniformidade nos códigos

operacionais de política externa dos tomadores de decisões. Por conseguinte, se deixa pouco

espaço para divergência no comportamento dos Estados quando se observa o conjunto total.

Quando reduzimos, ou negamos as diferenças entre as Nações, ou quando afirmamos ser quase

impossível observar muitas destas diferenças ao se trabalhar com elas, a conseqüência é uma

imagem bastante homogênea das nações no sistema internacional.

O outro nível de análise possível de ser considerado é o Estado-Nação - o ator primário

nas relações internacionais. A vantagem mais clara deste nível de análise é que ele permite uma

diferenciação significativa entre os atores do sistema internacional. Por não atribuir grande

similaridade aos atores nacionais, encoraja o observador a examinar estes atores detalhadamente.

Mas, de acordo com David Singer (1961, p. 83), assim como o foco na Nação como ator nos

permite evitar a homogeneização imprecisa, que flui do foco no sistema internacional, ele

52

também pode levar a um exagero das diferenças entre os atores sub-sistêmicos. É evidente que

nenhum dos dois extremos conduz a uma comparação sofisticada de políticas externas, e tal

comparação requer uma preocupação tanto com a semelhança, quanto com a diferença. Para

Singer, o perigo parece ser maior quando se sucumbe á tendência de diferenciar

demasiadamente; comparação e contraste podem avançar apenas após serem observadas as

uniformidades. Ao enfatizar demais as diferenças entre os diversos Estados-Nação, o observador

fica propenso a atribuir muito do que ele considera virtudes á sua própria Nação, e vícios ás

outras, especialmente aos principais adversários naquele momento.

Outra implicação significativa da orientação sub-sistêmica é que apenas podemos esperar

qualquer aplicação útil da abordagem de processo decisório quando dentro de sua estrutura

particular: a estrutura do processo decisório de um Estado não é igual em outros. Uma terceira

implicação, talvez mais sutil, de se selecionar a Nação como foco ou nível de análise é que esta

levanta as questões de objetivos, motivações, e propósitos na política nacional. Enquanto estas

questões permanecem ignoradas, ou resolvidas atribuindo objetivos idênticos a todas as nações,

no modelo orientado para o sistema internacional, a abordagem da Nação como ator central

exige que se investiguem os processos pelos quais os objetivos nacionais são selecionados, os

fatores internos e externos que influenciam estes processos, e a estrutura institucional da qual

estes objetivos surgem. Mas objetivos e motivações são ambas variáveis dependentes e

independentes, e quando se pretende explicar a política externa de uma nação não é possível se

satisfazer apenas com o estabelecimento destes objetivos; é necessário voltar atrás e pesquisar

seu surgimento e o processo pelo qual eles se tornam as variáveis cruciais que eles parecem ser

no comportamento das nações.

Dizer que o ambiente internacional determina o comportamento de um Estado é dizer que

todos os Estados reagem de maneira similar á uma mesma situação externa. Para Robert Jervis

(1975, p. 19), mudanças no regime interno de um Estado, sua estrutura burocrática, e as

personalidades e opiniões de seus lideres não levam a mudanças nas políticas. Mudanças na

situação externa, porém, alteram, de fato, o comportamento, mesmo que as variáveis nos demais

níveis do Estado se mantenham constantes.

As diferenças nos resultados de processos decisórios dos tomadores de decisões em

política externa podem ser explicadas pelas variações em estruturas sociais ou econômicas, e

políticas domesticas dos Estados aos quais representam. Outras teorias no nível de análise

53

debatem a importância da posição geográfica de um Estado, suas tradições, o estilo da unidade

nacional, ou as conseqüências de conflitos domésticos. Formulações extremas sustentam que o

sistema interno de um Estado determina sua política externa, enquanto outras versões dizem que

as políticas externas são produto tanto de políticas domesticas quanto de circunstâncias

internacionais.

Por fim, para fins de distinção, percebe-se que o nível sistêmico apresenta uma imagem

mais geral e compreensiva das relações internacionais do que o nível sub-sistêmico. Por outro

lado, a imagem compartimentada e menos coerente produzida pelos níveis menores de análise

compensa por sua riqueza em detalhes, maior aprofundamento, e representação mais intensa.

Para fins de exploração, parece haver pouca dúvida de que o nível sub-sistêmico, ou orientação

do Estado-Nação como ator, é consideravelmente mais fértil por permitir uma investigação mais

cuidadosa do processo através do qual as políticas externa são feitas. E em termos de previsão,

ambas orientações parecem oferecer um grau similar de garantia, dependendo a escolha do nível

de análise daquilo que queremos prever.

4.2 Análise Cognitiva do Processo Decisório

Tradicionalmente, política externa tem sido explicada a partir de uma perspectiva de ator

racional, comum ás tradições realista e de políticas de poder. Esta racionalidade supõe que os

indivíduos percebem o mundo de maneira precisa e chegam ás decisões através de um processo

intelectual aberto: objetivos são ordenados, é feita uma busca por informações relevantes,

considera-se uma gama variada de alternativas, e a opção que apresenta maiores benefícios com

o mínimo de prejuízos é escolhida.

Porém, acadêmicos de política externa reconheceram há muito tempo a importância dos

estágios iniciais do processo decisório - a percepção e interpretação de informação. Muitos

54

trabalhos como os de Snyder, Bruck e Sapin, em 1962, e Jervis, em 1976, focam-se nas

distorções e erros no processo, argumentando que as imagens imperfeitas nas quais os tomadores

de decisões se baseiam para interpretar o mundo são uma freqüente fonte de percepções e

decisões errôneas.

Onde a perspectiva de ator racional supõe indivíduos sem preconceitos, abertos e capazes

de se adaptar ás mudanças no ambiente, uma abordagem cognitiva alega que indivíduos tendem

a ser muito mais fechados ao ambiente á sua volta em função de suas crenças e da maneira na

qual eles processam informação. Sendo assim, indivíduos tendem também a resistir ás mudanças

no ambiente. Uma perspectiva cognitiva enfatiza a importância de examinar os indivíduos

envolvidos no processo decisório de política externa, pois eles possivelmente vêem o ambiente

de maneiras diferentes.

Para John Vogler (1989,p. 135), o comportamento humano depende da imagem, ou

estrutura de conhecimento subjetivo, de um indivíduo ou organização. Os fatos de uma situação

nunca acontecem simplesmente; eles devem ser selecionados, ordenados e ter um significado.

Cognição, portanto, envolve aquelas atividades mentais de processamento das informações do

ambiente que nos cerca, associadas com a aquisição, organização e utilização de conhecimento.

É essencialmente o estudo do que se conhece por imagem (ou o sistema cognitivo dos

indivíduos) e as maneiras nas quais esta se forma, modifica e opera para estruturar percepções, e

disto determinar o comportamento. O que importa isso para o processo de criação de política

externa não são as condições ou acontecimentos como elas são de fato (ambiente operacional),

mas sim como o tomador de decisões acredita que elas sejam (ambiente psicológico).

Quincy Wright, em The Study of lnternational Relations (1955, p. 433), sugere que a

psicologia deve estar no âmago da disciplina de relações internacionais, e que as mentes dos

indivíduos que constituem a população mundial, as influências que os afetam e as influências

que eles exercem, tanto no âmbito doméstico quanto no âmbito externo, devem ser consideradas

através do estudo de suas mentes. De acordo com John Steinbruner (1975, p. 112), as teorias

cognitivas podem prover ao menos parte da base para um paradigma alternativo que coloca um

desafio muito mais essencial ao modelo racional do que abordagens de política burocrática.

Situações que exigem tomadas de decisão podem ser classificadas em três dimensões que

representam as percepções dos participantes: ameaças, tempo disponível, e surpresa. De acordo

com John Vogler (1989, p. 141), diz-se que uma crise existe quando há séria ameaça a interesses

55

de alta prioridade, quando o tempo disponível para a tomada de decisão é limitado, e quando os

eventos por acontecer não haviam sido previstos. Quando combinados um sentimento de

ameaça, uma falta de noção de riscos e prejuízos potencialmente devastadores, altos níveis de

incerteza e a pressão da falta de tempo, o resultado é um estado de alto nível de estresse

psicológico dos tomadores de decisões.

Kalevi Holsti (1972, p. 77) mostra que pesquisas sobre reações sob estresse em crises

geram um número de descobertas mais especificas, entre estas uma proporção maior de erros,

uma tendência ao conflito, diminuição de atenção a detalhes, percepções extremamente seletivas,

incapacidade de manter atitudes de bom senso, perda da habilidade de dedução e redução de

tolerância a ambigüidade, entre outros. O sentimento de estar condicionado ao ambiente externo

é interessante e pode levar os tomadores de decisões em política externa a restringir,

desnecessariamente, sua busca por alternativas, mas isto não prova que outros tomadores de

decisões na mesma situação se sentiriam instigados a agir da mesma maneira.

Além disso, para Valerie M. Hudson (2002, p. 4), qualquer esquema conceitual para

analisar o comportamento do Estado deve ainda tentar explicar o impacto de padrões culturais

nas decisões. Se o tomador de decisões é visto como um portador de cultura, seria impossível,

sem considerar o agente humano no centro da teoria, estabelecer bases para traçar os possíveis

efeitos de valores populares, mantidos pela maioria dos membros da sociedade, sobre a

deliberação dos membros das unidades responsáveis pela tomada de decisões. Apenas colocando

o tomador de decisão humano no centro da vertente teórica poderia permitir ao teórico realizar

uma conexão entre os fatores sociais presentes na cultura11.

Portanto, a mente de um tomador de decisões em política externa não é simples: contem

padrões e informações complexas e intrinsecamente relacionadas, tais como crenças, atitudes,

valores, experiências, emoções, traços, estilo, memória, concepções nacionais, e de si mesmo.

Cultura, história, geografia, economia, instituições políticas, ideologias, demografia, e

inumeráveis outros fatores moldam o contexto social no qual o tomador de decisões opera. A

psicologia política pode nos auxiliar a entender o tomador de decisões. Sob certas condições,

como alto nível de estresse, grande incerteza e chefe de Estado em posição dominante do

11 A cultura pode ter efeito na cognição, pode ter ramificações para a estruturação de organizações, como as burocracias. Além disso, técnicas de resolução de conflito· podem ser diferentes para culturas diferentes. De fato, o próprio processo de política externa pode ser traçado pela herança cultural e socialização de uma Nação.

56

processo decisório de política externa, as características pessoais do indivíduo se tornam cruciais

para o entendimento da escolha de política externa.

Um mapeamento cognitivo nos remete a um conjunto de crenças especifico sobre certos

aspectos do ambiente, e sua conectividade com os demais fatores de influência, na mente de um

tomador de decisões. De acordo com Shapiro e Banham apud Rosati (1995, p. 57), um tomador

de decisões passa por cinco fases cognitivas ao perceber uma nova situação internacional que

possa precisar de uma resposta política: amplificação inicial (ou crenças relevantes), busca por

antecedentes (explicação dos eventos), busca por conseqüências (sobre o provável

comportamento futuro dos atores envolvidos), busca por políticas alternativas e escolha das

políticas.

A suposição por trás da consistência cognitiva é a de que indivíduos percebem o mundo a

sua volta confiando em crenças básicas e empenham-se para manter sistemas de crenças

coerentes e tentar evitar adquirir informações que não sejam compatíveis com suas crenças. Em

outras palavras, indivíduos não simplesmente aderem a coleções aleatórias de crenças, mas, ao

contrário, mantém sistemas consistentes e coerentes destas crenças. Qualquer informação

recebida geralmente é interpretada de acordo com as predisposições e sistema existente de

crenças do individuo.

Pode-se observar que para os seguidores desta tendência cognitiva, parece ser impossível

explicar decisões e políticas cruciais sem referência ás crenças dos tomadores de decisões sobre

o mundo e ás imagens que eles têm dos outros. Uma perspectiva cognitiva tem, portanto,

relevância política considerável para o tomador de decisões e para os cidadãos, pois pode

contribuir para o diagnóstico da situação política, minimizando erros de percepção habituais e ao

mesmo tempo enriquecendo o entendimento dos aspectos psicológicos de interação humana e

internacional.

4.3 Políticas Burocráticas e Modelo Organizacional

Política burocrática, ou Modelo de Política Governamental, dá grande ênfase á estrutura

da unidade de processo decisório, e ao tipo de interação que se desenvolve entre os indivíduos

57

que fazem parte do processo de tomada de decisão, ainda que representem organizações

burocráticas diferentes. O Modelo de Política Burocrática sustenta que as decisões são feitas por

lideres de gabinetes que procuram representar e dar andamento aos interesses e políticas de seus

departamentos.

De acordo com Valerie M. Hudson (2005, p. 8), pesquisas iniciais nesta área mostraram

como o processo de política externa "racional" pode ser invalidado pela tentativa de trabalhar

com grandes grupos governamentais organizados. Organizações e burocracias colocam sua

própria sobrevivência como principal prioridade, e esta sobrevivência é medida pela influência

relativa que se tem sobre outras organizações, pelo orçamento da organização, e pela moral de

seu pessoal. A organização irá buscar proteger e aumentar sua influência e força, além de

preservar aquilo que ela acredita ser sua essência, ou missão. A pesquisa de política burocrática

ganhou impulso pela Guerra do Vietnam, em curso no período de seu surgimento, pois a guerra

era considerada pelo publico como um furor de política de defesa. em função, em partes, de

imperativos burocráticos.

"Política burocrática ou organizacional desacredita a suposição racional de que o Estado age de maneira unitária, examinando política externa como resultante da interação de indivíduos burocratas e seus jogos políticos em busca de colocar em pauta tanto os interesses próprios como de suas organizações." (SMITH, 1990, p. 110, tradução nossa)

A Política Burocrática pode ser pensada como um nível de análise adequada para explicar

determinadas decisões de política externa permitindo, assim, a criação de diversos conceitos.

Allison (1971) construiu uma formulação útil de como política burocrática, ou política

governamental, produz tipos singulares de resultados políticos.

O sistema de criação da política externa é distribuído entre uma variedade de atores

organizacionais, pequenos grupos ou indivíduos. Atores organizacionais, como serviços de

inteligência, burocracias de política externa ou militares, são compostos por uma variedade de

“sub-atores”, incluindo atores “sub-organizacionais”, pequenos grupos, e indivíduos. Esta

disposição complexa de atores, seu relativo poder e influência, e os padrões e regras que

restringem comportamentos dentro do sistema definem um determinado sistema de criação de

política externa em um determinado espaço no tempo.

Também, para Robert Jervis (1975, p. 24), as atividades burocráticas podem determinar

as políticas. Não basta, para os proponentes deste posicionamento teórico, provar que o curso de

58

ações tomado pelo Estado afigure-se inconsistente e carente de integração de valores. Indivíduos,

e também organizações, não conseguem coordenar suas ações e desenvolver estratégias

cuidadosamente planejadas.

O fluxo de informações através deste sistema de atores distribuídos é a questão central.

Canais que transmitem informações, reduções nesta transmissão, regras ou normas institucionais

que regulam a comunicação, e os variados filtros que distorcem a informação são ingredientes

chave em uma teoria organizacional geral. Apesar de as decisões serem tomadas por indivíduos,

estas decisões são altamente restringidas por pressões organizacionais (que são, em parte, um

produto das ações de outros indivíduos dentro do sistema). De acordo com Sylvan e Voss (1998,

p. 39), o processamento cognitivo de um indivíduo depende, em parte, da entrada de informações

vindas de dentro do sistema operacional e ainda da entrada de informações vindas de fora do

sistema, além dos próprios conhecimentos do indivíduo.

Apesar de ser bastante debatido, o modelo de política burocrática continua pouco

especificado. O Modelo de Política Burocrática não explica a influência que o líder tem na

formulação das políticas entre os membros de gabinetes. Ao invés de mostrar um relacionamento

hierárquico entre lideres e assessores, têm-se lidado com ambos como iguais. Isto não quer dizer

que ele é não deve ser usado na análise de política externa, mas,

"Para que este modelo (ou qualquer outro) forme uma fundamentação sólida para explicar o processo decisório de política externa, deve primeiro explicar plenamente o papel do líder em relação a seus assessores; deve, então, discutir a relação entre os assessores envolvidos e, finalmente, deve utilizar este entendimento de grupos de assessores para explicar a natureza do processo decisório." (MITCHELL, 2005, p.7, tradução nossa)

Já o Modelo Organizacional, até certo ponto, se foca exclusivamente na estrutura do

ambiente de tomada de decisão de uma maneira muito mais ampla do que o Modelo de Política

Burocrática, e tem sido usado como uma explicação alternativa sobre como se faz política e

como isto é um determinante dos resultados. O Modelo Organizacional se foca menos nos

pequenos grupos, e se concentra mais no processo decisório de toda uma organização que é

hierarquicamente estruturada e composta de pequenas subunidades, cada uma sendo designada a

realizar uma tarefa específica, seguindo os procedimentos operacionais padrão. Cada subunidade

da organização opera em sua rotina de costume, contanto que um nível de desempenho pré-

determinado seja atingido.

59

Enquanto ambos os Modelos de Política Burocrática e Organizacional enfatizam a

influência da estrutura e dos grupos no processo decisório de política externa, nenhuma procura

considerar variações na configuração dos grupos ou das estruturas de processo-decisório. O

modelo de Política Burocrática ignora a influência da liderança como um fator condicionante no

comportamento do grupo; e a abordagem organizacional enfatiza a explicação do

comportamento em um nível de conjunto acima do pequeno grupo.

4.3 Teorias de Argumentação e Decisão

Os argumentos apresentados por cada indivíduo são muito importantes no processo de

tomada de decisão. Se estes argumentos são convincentes, e todos os tomadores de decisões

concordarem, a decisão é tomada imediatamente. Se, porém, o argumento não é convincente,

outros membros do grupo irão apresentar argumentos alternativos e um longo processo de

tomada de decisão irá se iniciar.

Teorias de argumentação, que estudam argumentação em linguagem natural,

freqüentemente combinam elementos normativos e descritivos. Nestas teorias, argumentação é

definida como "uma atividade verbal, social, intelectual que serve para justificar ou refutar uma

opinião, consistindo de uma constelação de declarações, e dirigidos para obter a aprovação em

uma audiência" (VAN EEMEREN, GOOTEDORST, E KRUIGER, 1987, p. 7, tradução nossa).

Uma opinião pode ser uma asserção, uma preferência, um ponto de vista, um discernimento e

assim por diante. Na prática, um argumento consiste de um conjunto de declarações que apóiam

ou refutam uma ou mais propostas.

De acordo com Gallhofer e Saris (1996, p. 18), existem quatro regras importantes em

uma argumentação:

a) o argumento deve ser consistente;

b) o argumento deve ser claro;

c) as propostas devem ser sustentadas ou revogadas pelas premissas e;

d) o argumento deve estar baseado em declarações verdadeiras.

60

Na abordagem cognitiva, a argumentação de tomadores de decisão em política externa é

estudada em termos de suas crenças e valores, que representam um papel importante em suas

maneiras de entender e explicar um evento. Já abordagens que tratam dos meios e fins são

abordagens mais direcionadas ao processo de tomada de decisão em si. A argumentação de um

tomador de decisões é vista nestas abordagens como um plano de política pretendido para

melhorar uma determinada situação no longo prazo.

Considera-se que um tomador de decisões tem em mente uma situação desejável para o

futuro (uma meta, um objetivo, um fim) e que ele seleciona os meios disponíveis para chegar a

esta determinada situação. Na abordagem aqui descrita, uma "meta" ou "fim" é definido mais

precisamente como uma situação desejada pelo tomador de decisões, que deve ter a vontade de

torná-la real, ou ao menos chegar a uma situação próxima desta desejada (VAN DE GRAAF E

HOPPE, 1989, p. 81 e 84). Um "meio" é uma ação ou um curso de ações que os responsáveis

pela política externa devem estar aptos e ter o desejo de realizar, a fim de alcançar seus

objetivos.

Já a Teoria da Decisão foi originalmente desenvolvida por Von Neumann e Morgenstern

(1947) e foi subseqüentemente mais elaborada através da colaboração entre estatísticos e

psicólogos experimentais, como Edwards, 1961 e Fishburn, 1964.

Uma estratégia é um programa ou curso de ação que pode ser adotada. Em sua forma

mais simples, consiste de apenas uma alternativa ou opção. Mas também pode consistir de uma

série de alternativas ou opções a serem adotadas dependendo das condições ou conseqüências

que delas incidem. Quando um tomador de decisões especifica as alternativas disponíveis ou

relevantes, ele deve também considerar as possíveis ações dos demais atores envolvidos. A

escolha da estratégia é baseada em possíveis resultados ou conseqüências, uma vez que nem

todos os resultados são os desejáveis, um tomador de decisões deve examinar o conjunto total de

possíveis resultados, antes de escolher a estratégia.

Os resultados não necessariamente coincidem com os objetivos, mesmo quando estes

resultados são aceitáveis, uma vez que eles podem representar apenas realização parcial das

metas. Resultados podem ser compostos de diversos aspectos ou dimensões, que são

considerados sistematicamente através das estratégias. Sendo que alguns resultados são mais

desejáveis que outros, a escolha da estratégia é baseada também no grau de atratividade dos

61

diferentes resultados. Assim, conforme Gallhofer e Saris (1996, p. 42), um tomador de decisões

irá, portanto, designar explicitamente valores subjetivos aos diferentes resultados possíveis e

novos desenvolvimentos. Estes valores são considerados subjetivos porque se relacionam

particularmente ao tomador de decisões.

"Compreendemos por processo decisório o estabelecimento de um curso de ação dentro de nossas mentes depois de uma deliberada consideração de todas as alternativas. Compreendemos por decisão o resultado deste processo. Entendemos por ação uma coisa feita, ou o processo de fazer ou agir" (FRANKEL apud HERZ, 1994 p. 77, tradução nossa)

Basicamente, a ação existe (de maneira analítica) quando os seguintes componentes

podem ser averiguados: o ator (ou atores), objetivos, meios, e situações. A situação é definida

pelo ator (ou atores) em termos da maneira em que ele se relaciona aos demais atores, aos

possíveis objetivos, aos possíveis meios, e a maneira como meios e fins são transformados em

estratégias de ação submetidas a fatores relevantes da situação. Estas maneiras de o ator se

relacionar a situação (e assim defini-la) vai depender da natureza do ator - de suas orientações.

Os Estados orientam suas ações de acordo com a maneira na qual situação é percebida

por certos oficiais, e de acordo com o que eles desejam alcançar. A ação do Estado é a ação

tomada pelos responsáveis pelo processo decisório. Portanto, o Estado é seus tomadores de

decisões. Assim é necessário analisar os reais atores: os tomadores de decisões oficiais.

Tomadores de decisões agem de maneira a responder ás condições e fatores que existem

fora de si mesmos e da organização da qual eles fazem parte. A relevância de condições e fatores

específicos em situações gerais ou especificas, dependerá das atitudes, percepções,

discernimentos e propósitos dos tomadores de decisões do Estado. O cenário externo está em

constante mudança e é composto por aquilo que os tomadores de decisões de política externa

decidem ser importante.

4.4 Processamento de informações e representação dos problemas de política externa

A maneira na qual um problema é definido e representado é crucial para a possível

solução deste problema. Interações que ocorrem entre os Estados atores do cenário internacional,

62

como conflito e cooperação, não simplesmente acontecem. Tais interações são tratadas como um

produto dos interesses e objetivos de um Estado e de como tais fatores tem impacto sobre os

interesses e objetivos de outro Estado. Os Estados chegam á definição destes interesses e

objetivos através de seus tomadores de decisões.

O papel das percepções e imagens em política externa é uma pesquisa muito importante

para a Análise de Política Externa. Estratégias de dissuasão podem falhar de maneira catastrófica

se a percepção das intenções ou motivações do outro estiver errada. Ao longo da história é

possível perceber uma tendência de as imagens, criadas no ambiente psicológico dos tomadores

de decisão, não representarem corretamente12 o ambiente operacional. Isso não quer dizer que

estes desencontros entre as imagens mentais e a realidade aconteçam sempre, ou sequer que elas

aconteçam com freqüência. Mas, para John Vogler (1989, p. 137), é possível argumentar

convincentemente que, quando comparada com outras atividades humanas, a política externa é

particularmente propensa a este tipo de desencontro. Isto acontece porque os tomadores de

decisões em política externa atuam em um ambiente que não apenas é extremamente complexo e

incerto, mas que também é cheio de ameaças e situações de alto risco.

"O acúmulo de discernimentos. avaliações e deduções erradas, e a simples falta de conhecimentos de dados relevantes serão provavelmente levados aos próximos estágios [do processo decisório] com ramificações negativas para a qualidade do processo no âmbito geral." (VERTZBERGER, 1990, pág. 8, tradução nossa)

Ou seja, a representação inicial do problema condiciona fortemente o comportamento

subseqüente. Por isso, antes que o estimulo externo possa afetar estados ou comportamentos

cognitivos, ele deve ser percebido e interpretado. Apesar de a terminologia diferir dependendo

do autor, “interpretação” é basicamente o processo de construir e entender - um modelo mental-

do mundo externo (EYSENK E KEANE, 1990, p. 23). Tomadores de decisões em política

externa, assim corno outros que processam informações, devem interpretar os eventos que fazem

parte de seu escopo; ou seja, eles devem construir entendimentos subjetivos dos eventos no

mundo.

De acordo com Herz (1994 p. 84 e 85), existem três componentes de imagens que se

originam de três fontes distintas: a doutrina, os elementos tradicionais da cultura nacional e

aqueles que resultam de interação. Doutrina é um conjunto de crenças sobre atividades no

12 Erros de percepção têm maior probabilidade de ocorrer quando as imagens que o tomador de decisões tem de determinada situação contém analogias históricas.

63

domínio público. É caracterizado pela sistematização e hierarquização das idéias, além da

presença de algumas crenças ou valores centrais. Tradições de uma nação são incorporadas por

meio de experiências históricas, orientadas para a inserção de uma nação no cenário

internacional. Tradição é tudo aquilo que, tendo sido criado pela ação humana, é passado de uma

geração para a seguinte e armazenado em objetos físicos e nas memórias individual e coletiva. Já

a natureza interativa do sistema internacional sustenta a presença de regras morais e legais no

cenário internacional, apesar da ausência de um soberano comum13.

Na abordagem de processo decisório ao estudo de política externa as idéias e

pensamentos dos tomadores de decisões sobre o ambiente afetam o processo de criação de

política externa. As imagens mantidas pelos tomadores de decisões podem ser parciais ou gerais.

Elas podem ser subconscientes ou estabelecidas conscientemente. Podem ser se basear em

suposições sobre o mundo cuidadosamente consideradas, ou podem fluir de percepções e

discernimentos instintivos. De acordo com Jerel Rosati (1995 p. 52), pode-se dizer que todos os

tomadores de decisões possuem um conjunto de imagens e que são condicionados por elas no

seu comportamento em política externa.

Tomadores de decisões respondem de maneira positiva a informações compatíveis com

as imagens existentes em seu sistema cognitivo, e lidam com as divergências se utilizando de

percepções seletivas e interpretações altamente preconceituosas. Os tomadores de decisões de

política externa mudam seus valores e favorecem "racionalizações pós-decisões” nas quais as

crenças são convenientemente reorganizadas para justificar o comportamento.

Assim, os processos de raciocínio dos tomadores de decisões são críticos para a interação

entre Estados, sendo tais processos a fusão das crenças e conhecimentos da pessoa com suas

percepções dos outros Estados e dos objetivos, interesses e motivos destes. Logo, quando surge

uma situação problemática, indivíduos definem o problema desenvolvendo uma definição da

situação (Snyder, Bruck e Sapin, 1954, 1962) na qual seu próprio conhecimento e crenças têm

grande importância. Em outras palavras, eles desenvolvem uma representação do problema

(Newell e Simon, 1972).

Teoria de cognição social e teoria de esquema contam com crenças e esquemas existentes

- ou seja, construções mentais que representam diferentes conglomerados de conhecimentos

13 A escola inglesa e a teoria de regimes contêm propostas para o estudo dos princípios, valores, regras e instituições comuns aos atores internacionais. Enquanto a escola inglesa procura compreender a existência de ordem no sistema internacional, a teoria de regimes se concentra em entender as causas da cooperação internacional.

64

sobre as diversas características do ambiente - para interpretar informações. Quanto mais

complexo e incerto for o ambiente, é mais provável que os indivíduos se utilizem de esquemas

simples ou atalhos cognitivos para entender o mundo e a situação em suas mãos.

As teorias de cognição social e de esquema enfatizam o papel dominante das crenças

preexistentes ao interpretar novas informações, assim como a teoria de consistência cognitiva.

Ainda assim, onde a teoria de consistência cognitiva supõe a existência de um sistema de crenças

com alto grau de coerência e interdependência entre as crenças (que são extremamente

resistentes a mudanças), a perspectiva de cognição social descreve os sistemas de crenças dos

indivíduos como muito mais fragmentados, com diferentes crenças ou esquemas que são

utilizados para diferentes situações, a fim de entender o ambiente.

Apesar de as teorias de Cognição Social e de Esquema terem diferentes implicações para

as mudanças no sistema de crenças, ambas enfatizam o nível de centralidade das crenças: quanto

mais central a crença, mais estável e resistente ás mudanças ela é. Muito depende do passado do

indivíduo e de seu desenvolvimento pessoal, do papel que tem, e da situação em mãos.

Alguns dos estudos iniciais na abordagem cognitiva ressaltavam as imagens gerais que as

elites políticas sustentavam; especialmente imagens do "outro" e auto-imagens. De acordo com

Holsti apud Rosati (1995, p. 55), o conceito. que se tem do inimigo. ajudava a explicar e a

manter conflito internacional ao longo do tempo. O estudo de imagens espelhadas envolve as

imagens que ambas as partes têm uma da outra em uma relação hostil. Este conceito se refere ao

fato de que cada parte tem uma imagem positiva e benevolente de si mesmo, enquanto tem uma

imagem negativa e malévola do inimigo. Em uma situação de conflito, cada uma das partes

envolvidas sustenta uma imagem "diabólica" do inimigo e uma auto-imagem vigorosa e moral,

que acaba sendo a fonte de desatenção, falta de empatia (pelo outro), e superestima das forças

militares.

É importante questionar se talvez a representação de um problema a partir das crenças,

objetivos, e impossibilidades de uma pessoa não seria presumir que o processo decisório é mais

complexo de que é na realidade. Afinal, são várias as teorias que sugerem que não é necessário

conhecer as complexidades do funcionamento da mente humana para prover a explicação das

decisões tomadas na criação da política. “As crenças dos tomadores de decisões em política

externa são centrais para o estudo dos resultados das decisões e provavelmente explicam mais

65

sobre a variação [dos resultados] do que qualquer outro fator" (SHAP1RO E BONHAM apud

VOGLER, pág. 154)

É possível observar que existe uma tendência a simplificar, ou então modificar a estrutura

de um problema a fim de se utilizar de alternativas para sua solução que sejam também mais

simples. Pesquisas na área de argumentação indicam que indivíduos, ao justificar uma

determinada posição, geralmente declaram apenas algumas razões para sustentar um argumento,

mesmo que eles tenham muitas outras (Hoch, 1984; Voss e Means, 1991). É como se eles

baseassem seu caso em poucos argumentos que eles consideram altamente convincentes e apenas

se utilizam de outros argumentos, apesar de não muitos mais, se forem induzidos a isso. Assim,

pode ser que ser que o homem se utilize de menos informações do que pensamos ao tomar uma

decisão. Ao considerar um número de alternativas e conseqüências, nós podemos, de maneira

geral, eliminar algumas, e assimilar poucas outras, assim simplificando a decisão.

Não é possível afirmar que as crenças são as principais fontes de comportamento e que, portanto,

explicariam e poderiam prever a ação humana. Mas é possível dizer que as crenças são filtros

que influenciam a percepção do indivíduo e fazem o diagnóstico da situação política, e que

fornecem normas e padrões para guiar e canalizar as escolhas de ação do tomador de decisões em

situações específicas. As crenças e processos cognitivos de tomadores de decisões em política

externa afetam sua visão do mundo e, assim, as ações que eles conduzem no processo de política

externa.

Por fim, vale notar que a representação de problemas, e interpretação de informações, em

muito se assemelham com o conceito de Robert Jervis (1975), de que a maneira como as pessoas

percebem umas as outras e tomam decisões influencia os resultados apenas marginalmente. É

interessante notar que a na percepção interpessoal, as pessoas tendem a superestimar o grau ao

qual o comportamento do outro é determinado por sua personalidade, e subestimar o impacto que

a situação externa tem sobre este comportamento. Mas quando as pessoas explicam seu próprio

comportamento, atribuem suas ações ás necessidades da situação, não ás suas próprias vontades.

4.5 Abordagem de dinâmica de grupo e a influência do líder no processo decisório

66

Irving L. Janis (1972) apresentou o conceito de groupthink como uma explicação para

falhas políticas, onde pequenos e coesivos grupos tentam manter sua unanimidade e coesão ao

enfrentar um estresse externo. A busca por cooperação em uma questão é conseguida através de

uma busca meticulosa e avaliação de todas as opções disponíveis ao grupo. Este processo, de

acordo com Janis, funciona como uma explicação para as falhas. Em razão de os instrumentos de

processamento de informações de cada indivíduo serem limitados, nenhum líder responsável de

uma organização tomaria uma decisão política sozinho. Assim, a maneira comum de tentar reagir

ás limitações do funcionamento mental dos indivíduos é delegar decisões importantes a grupos

de indivíduos.

Groupthink pode ser identificado por um conjunto de oito sintomas: ilusão de

invulnerabilidade, uma crença na moralidade superior do grupo, uma ilusão compartilhada de

unanimidade, esforços coletivos ao racionalizar as ações do grupo, auto-censura de pontos de

vistas discordantes, pressão para o conformismo, estereótipo do inimigo como mal, e a presença

de pessoas apontadas para cargos de confiança. Apesar de o groupthink ser concebido como um

ambiente de tomada de decisões "míope", Janis (1972, p. 4) ressalva que políticas emergentes

deste tipo de grupos podem, de fato, ser apropriadas e obter sucesso.

A abordagem de dinâmica de grupo se baseia na premissa de que os membros de grupos

políticos, não importando o quão cientes eles estejam de seus status nacional elevado e de suas

responsabilidades, estão sujeitos á pressões como quaisquer grupos de cidadãos comuns. Falta de

cautela e assumir riscos excessivos são exemplos de perturbações temporárias de grupo ás quais

os grupos de tomadores de decisões formados por executivos responsáveis não estão imunes.

Irving Janis (1972, p. 7), enfatiza a necessidade de averiguação dos fatos e avaliação imparcial

das alternativas para determinar se os meios escolhidos irão atingir os objetivos do grupo. A falta

de padrões objetivos para avaliar a metas conquistadas abre muitas oportunidades dentro do

grupo de processo decisório para julgamentos errados e decisões falhas.

A coesão de um grupo é a valoração positiva que os membros dão do grupo e sua

motivação para continuar a fazer parte dele. Quando a coesão do grupo é alta, todos os membros

demonstram solidariedade, simpatia uns pelos outros, e sentimentos positivos sobre freqüentar as

reuniões e executar as tarefas de rotina do grupo. Por outro lado, a eficiência de todos os grupos

de trabalho pode ser afetada de maneira adversa pelos mitos pré-conceituados e percepções

erradas de seus membros mutuamente dependentes, ou seja, a motivação para manter consenso e

67

aceitação pessoal pelo grupo pode causar uma diminuição da qualidade do processo decisório,

pois os participantes buscam a preservação da coesão do grupo sem considerar o trabalho em

mãos.

Quando se tenta entender como certos erros políticos que poderiam ser evitados ocorrem,

é preciso ver o comportamento do pequeno grupo de tomadores de decisões, pois todos os erros

bem conhecidos decorrentes das limitações de indivíduos e de uma grande organização são

aumentados de maneira significativa por processos de grupos que produzem erros de cálculos

compartilhados. A característica central do groupthink é, portanto, o pensamento crítico.

Portanto, Irving Janis (1982) introduziu a expressão Groupthink como uma maneira de se

referir ao tipo de pensamento que as pessoas fazem quando estão profundamente envolvidas em

um grupo coeso, onde o esforço dos membros na busca de unanimidade passa por cima da sua

motivação de avaliar de maneira realista os cursos de ação possíveis. Assim, groupthink se refere

á redução de eficiência mental, capacidade de verificar a realidade e discernimento moral que

resultam das pressões internas de um grupo.

A principal critica ao groupthink é sobre a imprecisão da teoria. A necessidade de superar

a imprecisão levou a uma reformulação que enfatizou a necessidade de explicar melhor os

antecedentes que levam ao groupthink. Em primeiro lugar entre estes antecedentes está a

influência do ponto de vista do líder, que faz com que a coerência não seja necessária para que o

groupthink ocorra. Em segundo, a reformulação do groupthink afirma que o contexto interno do

grupo influencia o groupthink, o que pode se expressar de duas maneiras. Conforme Mitchell

(2005, p. 31), quando há conflito no grupo, o grupo se torna hierarquicamente estruturado,

aumentando o potencial para que líderes fortes possam esperar lealdade dos componentes do

grupo. Além disso, groupthink pode ocorrer em grupos que empreendam internções competitivas

entre os membros, fazendo com que o grupo acabe se tornando uma vítima do groupthink.

Porém esta reformulação não é o único ponto que precisa ser abordado ao se considerar a

utilidade do groupthink na análise de política externa. Mais especificamente, a heterogeneidade e

a falta de continuidade dentro da administração de um presidente são considerados fatores

necessários para que o groupthink aconteça. Isto significa que o ambiente, e a estrutura do

governo são relevantes em função de sua influência no processo decisório quando este acontece

em grupos. Existe uma conexão entre o processo e a estrutura de tomada de decisão, ou seja, uma

relação entre líderes e subordinados.

68

O conceito de Código Operacional é um estudo sistemático sobre os efeitos da

personalidade do líder. Definir um código operacional envolve a identificação das principais

crenças políticas do líder sobre a inevitabilidade de conflito no mundo, a estimativa do líder

sobre seu próprio poder de modificar os acontecimentos, e outros, a fim de explorar os meios

preferidos do líder e o estilo de perseguir seus objetivos.

A abordagem de Código Operacional consiste de dois tipos fundamentais de crenças:

filosóficas e instrumentais. Crenças filosóficas se referem á suposições e premissas em relação á

natureza fundamental da política, conflito político e oponentes, o futuro e desenvolvimento

histórico. Crenças instrumentais são crenças sobre estratégias e táticas referentes á ação política,

riscos a assumir, espaço de tempo e meios de promover seus interesses. No código operacional,

as crenças filosóficas do individuo ajudam a diagnosticar a definição da situação enquanto as

crenças instrumentais afetam a provável escolha de ação.

5 CONCLUSÕES

Este trabalho versou sobre a disciplina de Análise de Política Externa, desde sua criação

na década de 1950, até seu desenvolvimento nos dias de hoje. Há não muito tempo atrás o

comportamento externo das Nações era considerado exclusivamente uma reação aos estímulos

69

externos. O Realismo tem sido a tradição teórica dominante nas Relações Internacionais e

predominou principalmente durante os anos da Guerra Fria. O principal desafio ao Realismo

veio das teorias liberais que acreditavam que as Organizações Internacionais poderiam ajudar a

superar o comportamento egoísta dos Estados, e afirmavam que a cooperação gera resultados

muito mais benéficos do que o conflito. Mas enquanto o realismo e liberalismo tendem a se focar

em fatores materiais, como poder ou comércio, abordagens construtivistas enfatizam o impacto

das idéias, dando alta relevância ao discurso prevalecente na sociedade, acreditando que este

discurso molda crenças e interesses, e estabelece as normas de comportamento aceitas por esta

sociedade. Nenhuma abordagem teórica única pode capturar toda a complexidade da política

mundial contemporânea. Portanto, é melhor optar por uma formação diversa de idéias que

competem, do que por uma única ortodoxia teórica.

A proposta inicial desenvolveu-se em torno do exame dos conceitos e diretrizes que

determinam a Análise de Política Externa, constatando que as experiências passadas e as

orientações de valores presentes em uma sociedade, suas instituições educacionais, sua estrutura

social e sistema de estruturas são apenas algumas das muitas variáveis sociais que recebem

atenção como determinantes da identidade, possibilidades e instrumentos daqueles que ocupam

os papeis de tomadores de decisão em política externa. Foi também possível constatar que,

apesar do progresso no desenvolvimento de uma teoria de política externa, as dinâmicas dos

processos que culminam o comportamento externo das sociedades continuam obscuros.

Descobrir processos que afetam o comportamento externo não é explicar como e porque eles são

operacionais sob certas circunstancias, e não são sob outras. As dificuldades surgem não apenas

na quantidade de informação, mas também na qualidade. É necessário selecionar o que é

importante, o que é relevante, na grande quantidade de informações, e separar do que não tem

importância ou relevância.

A política externa é a soma das relações exteriores oficiais conduzidas por um ator

independente nas relações internacionais. É o conjunto de atividades políticas mediantes as quais

cada Estado promove seus interesses perante outros Estados e deve também proteger os valores

que a sociedade, á qual esta política representa, acredita serem universais. A política externa é

formulada interiormente, porém projetada para o ambiente exterior ao Estado e, portanto, não

pode ser separada do contexto doméstico no qual ela é gerada. Todas as sociedades têm suas

tradições e grupos de influência, procedimentos e necessidades. A interação entre o interno e o

70

externo apenas molda a política externa, mas também o desenvolvimento geral do Estado. As

principais influências do ambiente doméstico na política externa são as forças sociais, político e

econômicas, o nacionalismo e a religião. Porém não apenas a política doméstica tem relevância

no processo de política externa de um Estado. O sistema político internacional tanto cria

empecilhos para os responsáveis pela política externa, quanto molda suas oportunidades. Ele

deriva de uma parceria comum entre os atores da sociedade internacional e suas fontes são as

Organizações Internacionais, o Direito Internacional, as Normas Informais do Sistema

Internacional, a Hierarquia dos Estados e as Organizações Internacionais Não-Governamentais.

Neste contexto, é possível constatar que o ambiente doméstico, integrando-se com o sistema

político internacional, é o que molda a política externa.

Quando a Análise de Política Externa se tornou firmemente estabelecida

academicamente, focava-se em como as instituições governamentais, responsáveis pela

formulação e implementação de política externa, poderiam se tornar mais eficientes na execução

de suas tarefas. Dentro do desafio de analisar política externa, percebe-se que “análise” não se

refere apenas á necessidade de desmontar a política externa e mostrar suas partes constituintes,

conceitos e processos. Neste contexto, é também compreendida como uma tentativa de traçar

significados mais profundos do que aqueles que aparecem na superfície, e de tentar entender as

ações praticadas no meio internacional a partir das maneiras pelas quais os atores se redefinem

constantemente através da interação com os outros. Os tomadores de decisões na política externa

precisam lidar com um ambiente internacional confuso, com vários atores, onde obstáculos e

oportunidades não estão sempre claros. É, portanto, tarefa da Análise de Política Externa tentar

resolver algumas destas confusões clarificando alguns conceitos básicos. Conclui-se, assim, que

o estudo da política externa enfrenta desafios perpétuos tanto de níveis intelectuais, quanto de

nível pratico.

Quando se deseja provar o “por que” oculto nos eventos, condições e padrões de

interação que resultam na ação do Estado, então a análise do processo decisório de política

externa de faz indispensável. A tentativa de modificação ou até mesmo de abandono do modelo

racional, proposto pelas abordagens psicológicas, se baseia na afirmação de que estudos sobre

cognição mostram que os seres humanos são incapazes de agir cem por cento com a razão. Esta

capacidade dos atores de fazerem escolhas conscientes a respeito do valor relativo de sues

objetivos e absorverem toda a informação disponível tem sido, desde o surgimento do estudo da

71

Análise de Política Externa, contestada por diversos analistas da dimensão psicológica da

política externa. Como resultado, a eficiência do processo de tomada de decisões se tornou o

foco da maior parte dos estudos voltados para a Análise de Política Externa. É possível concluir,

por isso, que se as teorias de Relações Internacionais não considerarem os seres humanos, estas

irão erroneamente mostrar um mundo sem mudanças, sem criatividade, sem persuasão e sem

responsabilização. Mesmo assim, nenhuma das principais teorias de Relações Internacionais,

criadas durante a Guerra Fria, colocou o ser humano na combinação teórica.

No processo de política externa os tomadores de decisões operam dentro de um sistema

de decisões que tem sua própria dinâmica. É importante notar que elementos subjetivos

influenciam o processo decisório e o comportamento de atores em diferentes situações, e que os

tomadores de decisões nem sempre selecionam, de seu quadro cognitivo, aqueles elemento que

são, de fato, úteis para a definição de políticas, como pressupunha o modelo racional. No

processo decisório de política externa, geralmente há falta de informações pertinentes. Valores,

objetivos, metas, empecilhos, condições, não são nem entendidos, nem conciliados

apropriadamente, e a capacidade intelectual do individuo não consegue abordar plenamente o

problema. Ao enfatizar o processo decisório como foco central, se disponibilizou uma maneira

de organizar os determinantes de ação em torno daqueles oficiais que agem em nome da

sociedade política.

Muitos trabalhos se focam nas distorções e erros no processo decisório, argumentando

que as imagens imperfeitas nas quais os tomadores de decisões se baseiam para interpretar o

mundo são uma freqüente fonte de percepções e decisões errôneas. Onde a perspectiva de ator

racional supõe indivíduos sem preconceitos, abertos e capazes de se adaptar ás mudanças no

ambiente, uma abordagem cognitiva de processo decisório alega que indivíduos tendem a ser

muito mais fechados ao ambiente á sua volta em função de suas crenças e da maneira como

processam informações. A perspectiva cognitiva enfatiza a importância de examinar os

indivíduos envolvidos no processo decisório de política externa, pois eles possivelmente vêem o

ambiente de maneiras diferentes.

A mente de um tomador de decisões em política externa não é simples: contém padrões e

informações complexas e intrinsecamente relacionadas, tais como crenças, atitudes, valores,

experiências, emoções, traços, estilo, memória, concepções nacionais e de si mesmo. Cultura,

história, geografia, economia, instituições políticas, ideologias, demografia, e inumeráveis outros

72

fatores moldam o contexto social no qual o tomador de decisões opera. Sob certas condições,

como alto nível de estresse, as características pessoais do indivíduo se tornam cruciais para o

entendimento da escolha da política externa. A suposição por trás da consistência cognitiva é a

de que indivíduos percebem o mundo á suas volta confiando em crenças básicas e tentam evitar

adquirir informações que não sejam compatíveis com suas crenças. Qualquer informação

recebida geralmente é interpretada de acordo com as predisposições e sistema de crenças

existente do indivíduo. Os Estados orientam suas ações de acordo com a maneira na qual a

situação é percebida por certos oficiais, e de acordo com o que eles desejam alcançar. A ação do

Estado é a ação tomada pelos responsáveis pelo processo decisório. Portanto, o Estado é seus

tomadores de decisões.

Além disso, a maneira como um problema é definido e representado é crucial para a

solução deste problema. Interações que acontecem entre os Estados atores do sistema

internacional, como conflito e cooperação, não acontecem simplesmente. Tais interações são

tratadas como um produto dos interesses e objetivos de um Estado e de como tais fatores têm

impacto sobre os interesses e objetivos de outro Estado. Ou seja, a representação inicial do

problema condiciona o comportamento subseqüente. Assim, os processos de raciocínio dos

tomadores de decisões são críticos para a interação entre Estados, sendo tais processos a fusão

das crenças e conhecimentos da pessoa com suas percepções dos outros Estados e dos objetivos,

interesses e motivos destes.

Pode-se concluir, portanto, que apesar de não ser possível afirmar que as crenças são as

principais fontes de comportamento e que, portanto, explicariam e poderiam prever a ação

humana, é possível dizer que as crenças são filtros que influenciam a percepção de indivíduo e

fazem o diagnostico da situação política, e que fornecem normas e padrões para guiar e canalizar

as escolhas de ação do tomador de decisões em situações específicas. Ainda assim, nenhum líder

responsável de uma organização tomaria uma decisão política sozinho e, por isso, a maneira

mais comum de tentar reagir ás limitações do funcionamento mental dos indivíduos é delegar

decisões importantes a grupos de tomadores de decisões.

Por fim, há muito tempo se nota a existência de uma lacuna significativa entre a teoria e a

prática na política externa. São diversos os obstáculos que se colocam no caminho do

preenchimento desta lacuna, baseados parte nos insuficientes instrumentos da ciência, e em parte

nos desentendimentos e falsas expectativas entre teóricos e tomadores de decisões. Estes

73

desentendimentos comuns, entre teóricos e tomadores de decisões, têm suas raízes na falta de

habilidade de ambas as partes em comunicar o que realmente precisam. Muitas questões do

mundo prático são extremamente complexas e, com freqüência, muito exigentes para serem

resolvidas apenas por métodos científicos. Por isso, em muitos casos, é preciso que o tomador de

decisões confie em seu próprio discernimento. Mais genericamente, a lacuna entre pesquisadores

acadêmicos e tomadores de decisões em política externa reflete a diferença entre suas missões

profissionais. Acadêmicos buscam aumentar a sabedoria e conhecimentos gerais sobre relações

internacionais, tomadores de decisões estão mais interessados no tipo de conhecimentos que

aumente suas possibilidades de influenciar e controlar o curso dos acontecimentos. Neste

contexto, é possível concluir que a maneira mais promissora de preencher a lacuna entre

acadêmicos e tomadores de decisões é se focar no relacionamento entre o conhecimento e a ação

na condução da política externa.

Com este trabalho, e para resumir mais de meio século do estudo da disciplina, pode-se

concluir que a Análise de Política Externa se forma de abordagens diferentes e ímpares,

incluindo trabalhos sobre fatores cognitivos e psicológicos, políticas burocráticas e neo-

institucionais, comportamentos, implementação de políticas, processos decisórios em grupo,

relações transnacionais, influência de fatores domésticos e internacionais, diferenças entre o

mundo prático e teórico, e muitas outras questões que não couberam ao escopo deste trabalho.

Pode-se concluir também, que a relevância do agente humano, como responsável pelas ações de

política externa, é quase incontestável, e que sua importância no desenrolar de uma nova era das

teorias de Relações Internacionais tende a aumentar, e se tornar foco de novos estudos, cada vez

mais.

74

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